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ESTADO EFICAZ
MArIO LuIS FuEnTES ALCAL n rOgELIO MOnTEMAyOr SEguy n JOrgE A. ChvEZ PrESA n AnIbAL guTIrrEZ LArA n EnrIquE vILATELA rIbA n JOrgE ruIZ ASCEnCIO n JAIME F. DE LA MOrA gMEZ n DAnI rODrIk n AnTOnIO gAZOL SnChEZ n JACObO PASTOr gArCA vILLArrEAL n ALEJAnDrA gurZA LOrAnDI n rODOLFO DE JESS hArO gArCA n CArOLInA vIggIAnO AuSTrIA
enero-marzo 2012
Edicin enero febrero marzo 2012 rgano terico trimestral del Partido Revolucionario Institucional
Cosme lvarez Asesor editorial Elba Debernardi Editora de Arte Mariella Viazcn Administracin Armando Alans Corrector de estilo Mara Soledad Avada Asistente de arte Argelia Vzquez Montoya Distribucin Rosario Cruz Ilustradora
CONFLUENCIA XXI, Ao 5, 2012. Publicacin trimestral editada por el Comit Nacional Editorial y de Divulgacin del Partido Revolucionario Institucional (PRI), Ave. Insurgentes Norte N 59, Edificio 2, Substano, Col. Buenavista, Delegacin Cuauhtmoc, 06359, Mxico, D.F. , Telfonos: 57.29.96.69 / 57.29.96.00, Ext. 4636. Certificado de reserva de derechos: 04-2010-060710481800-102 Certificado de licitud de ttulo: 14221 Certificado de contenido: 11794 / Contenido: en trmite ISSN: en trmite.
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Los artculos firmados son de la exclusiva responsabilidad de los autores y no representan necesariamente la opinin del PRI
Imprenta: Promodel Diseo S.A.de C.V. Jurez #18-A, Tlacopac San ngel, Deleg. Alvaro Obregn, C.P. 01040, Mxico, D.F. El tiraje de este nmero de Confluencia XXI es de 5,000 ejemplares. Marzo 2012. Distribuido por EGESA. Bertha 45, Col. Nativitas, Delegacin Benito Jurez, C.P. 03500, Mxico, D.F. Tel. 55.79.12.21
Se publica en cumplimiento de lo ordenado por el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) en su artculo 38, inciso H.
ndice
Presentacin Qu es un estado eficaz?
08 Mario Luis Fuentes aLcaL Por una repblica social
16 rogeLio MonteMayor seguy Basta la estabilidad macroeconmica para dinamizar nuestro desarrollo? 26 Jorge a. chvez Presa La reforma de la hacienda pblica: piedra angular de un estado eficaz para renovar el pacto social
44 aniBaL gutirrez Lara hacia un nuevo federalismo hacendario 60 enriQue viLateLa riBa La banca de desarrollo en Mxico 70 Jorge ruiz ascencio Para una industria petrolera eficaz 84 JaiMe F. de La Mora gMez una dcada perdida en el sector primario 98 dani rodrik hacia la reindustrializacin de Mxico 110 antonio gazoL snchez dnde est la poltica industrial? 120 JacoBo Pastor garca viLLarreaL La mejora regulatoria y su relevancia para los gobiernos subnacionales de Mxico 132 aLeJandra gurza Lorandi rendicin de cuentas para un estado eficaz 148 rodoLFo de Jess haro garca gobierno eficaz y modernizacin de las estadsticas econmicas 162 caroLina viggiano austria La accin de la sociedad civil como condicin para un gobierno eficaz
Presentacin
Qu es un estado eficaz?
n este nmero de CONFLUENCIA XXI, continuamos con el ciclo editorial orientado a examinar los principales retos que enfrenta nuestro pas, en una de las ms complejas coyunturas de su historia moderna. Esta situacin es resultado del persistente estancamiento de la economa nacional, de la agudizacin de la desigualdad social y de la pobreza, y de la crisis de seguridad pblica ms profunda que hemos vivido desde la etapa armada de la Revolucin Mexicana. Hay consensos en el sentido de que las causas de esta grave situacin tienen su origen en el fracaso de las polticas pblicas neoliberales para impulsar la economa, pero tambin por la contradiccin histrica entre el carcter conservador del grupo gobernante actual y la naturaleza social y revolucionaria del proyecto nacional de desarrollo contenido en la Constitucin de la Repblica. Quienes se han opuesto histricamente a los mandatos constitucionales, difcilmente los podran acatar en el ejercicio del gobierno. Tal vez esta compleja realidad explica la parlisis institucional que hemos padecido en los aos de la alternancia y las actitudes anti sindicalistas y anti campesinistas de un gobierno que lleg al extremo de minimizar los fastos del bicentenario y del centenario. La alternancia en el ejercicio del gobierno implic tambin que la poblacin tuviera que pagar el precio del noviciado de un grupo gobernante que fue educado en su brega de eternidades para ser oposicin, no para ejercer el gobierno como lo mandatan las leyes. Hemos perdido una dcada de desarrollo ms por esta incapacidad e inexperiencia que por los problemas estructurales de la Nacin. De ah la importancia de que el pas retome el rumbo con base en los principios de nuestro proyecto nacional que seguir vigente en tanto no haya otro, y que debe ser encabezado por el PRI como heredero de la Revolucin Mexicana, con una nueva propuesta que promueva los cambios que se requieran para el siglo XXI. La experiencia ensea que el ejercicio del poder poltico se sustenta ms en el instinto y en la capacidad para otear que en actitudes retricas de cenculos alejados de la realidad social. En una palabra, en el conocimiento general de la conducta humana, de los valores que conforman nuestra idiosincrasia y de las necesidades ms sentidas de los diferentes grupos sociales de la Nacin.
Los constituyentes de 1917 conformaron una norma sustentada esencialmente en lo social porque la mayora eran lderes sociales que llegaron a Quertaro todava con el olor a plvora y, ms que teoras, conocan las necesidades de la poblacin, impregnando de su sentido popular a la Carta Magna. De ah su vigencia y la imposibilidad de cambiar sus principios fundamentales. Por ello, nuestro candidato a la Presidencia de la Repblica, Enrique Pea Nieto, al inicio del proceso de la sucesin presidencial, dijo que la Constitucin es el Programa de Gobierno del prismo, y que su instrumentacin se debe sustentar en un Estado eficaz, a partir de compromisos que permitan al pas emprender un ciclo renovado y vigoroso de crecimiento econmico y desarrollo social. Consecuentemente convoc a los actores polticos a reflexionar sobre la agenda nacional y hacer propuestas viables para alcanzar acuerdos que permitan acciones para que el pas tenga un Estado eficaz. En este y los siguientes nmeros de CONFLUENCIA XXI, nuestros colaboradores aportan sus ideas, y lo seguirn haciendo, con el fin de contribuir a estructurar nuevas polticas pblicas en Mxico. Para los priistas el Estado, adems de conformar un sistema poltico con instituciones y valores democrticos, debe ser eficaz, para salvaguardar la soberana popular y la independencia nacional acatando escrupulosamente la Constitucin, as como preservar y avanzar hacia el cumplimiento de los objetivos del proyecto nacional de desarrollo que postula la propia norma constitucional. La eficacia de nuestro Estado Social y de Derecho implica ejercer, transmitir y distribuir el poder que emana de la soberana popular con estricto apego a la norma constitucional federalista y democrtica, o sea que debe promover un orden social de justicia y libertad, y propiciar el pleno despliegue de las capacidades individuales y sociales en todos los aspectos de la actividad humana. Tambin debe ejercer y legitimar su autoridad poltica impulsando acciones legislativas y polticas para satisfacer las demandas justas y las necesidades de la poblacin, con objeto de mejorar los niveles de vida, actuando como instrumento de cambio del sistema social, en congruencia con las necesidades y aspiraciones populares. Para ello debe conducirse orientado por los principios, valores, tra-
diciones y aspiraciones fraguados por el pueblo a lo largo de sus grandes jornadas histricas en la Independencia, la Reforma y la Revolucin: soberana, independencia, garantas individuales y sociales, laicismo, equidad y justicia social. El Estado eficaz debe asumir su facultad constitucional para conducir el desarrollo y controlar lo que corresponde en los diversos mecanismos e instituciones de decisin, para armonizar los diversos intereses sociales en el marco legal, y orientarlos en beneficio del desarrollo del pas y de la comunidad. Un Estado eficaz en Mxico debe y tiene que ser nacionalista, entendiendo por ello la prioridad de los intereses del pas sobre los externos. No se trata de aislamiento la exclusin de la economa o de las relani ciones internacionales, sino de la participacin en la globalidad de una manera activa y no pasiva, autnoma e independiente, y no subordinada a intereses externos. Un Estado eficaz centraliza lo que debe centralizar la decisin de conducir y orientar el desarrollo general y descentraliza lo que debe descentralizar: la capacidad de las decisiones de los niveles de gobierno para ejercer sus facultades constitucionales y la capacidad de la sociedad (iniciativas social y privada) para desempear su actividad en libertad y con justicia redistributiva. El consentimiento y adhesin de la sociedad a un Estado eficaz estn ntimamente vinculados al crecimiento econmico: a la inversin, el empleo, la produccin. Ejecutar polticas pblicas de crecimiento econmico demanda un uso positivo del ahorro nacional, mediante la actuacin adecuada de los intermediarios financieros privados y de la banca de desarrollo. Igualmente debe evitar la existencia de monopolios y oligopolios para alcanzar un mercado de verdadera libre competencia; promover sistemas justos de precios y salarios, as como un rgimen fiscal adecuado a una economa moderna: impuestos proporcionales y justos para empresas y particulares, y justa y ptima distribucin de participaciones fiscales a las entidades federativas. Un Estado eficaz debe garantizar la cobertura universal de la seguridad social de los mexicanos. La economa informal atenta contra ello. Todos los niveles de gobierno y las fuerzas polticas econmicas y sociales deben hace contribuciones para reducir la informalidad que daa a la economa y al desarrollo social y, en el tiempo, a los propias personas que no estarn en el rgimen de pensiones.
Las posibilidades y lmites del desarrollo nacional los determina en cierto sentido la educacin y la salud, amplitud, niveles y calidad. Entonces ambos servicios sociales son, junto con la promocin del crecimiento mediante una adecuada conduccin institucional, las tareas ms importantes a cumplir por el Estado eficaz. El desarrollo del pas, su ritmo y orientacin, deben expresarse en el Plan Nacional de Desarrollo mediante la recuperacin del sistema de planeacin con la participacin de los poderes y niveles de gobierno, promoviendo la representacin plural de las iniciativas pblica, social y privada y, en especial de las organizaciones de la sociedad civil, para estimular la democracia participativa. En este nmero, la mayor parte de los colaboradores coinciden en que las prioridades del desarrollo nacional consisten en la necesidad de recuperar la capacidad del Estado como rector de la economa con objeto de promover el crecimiento y abatir la pobreza y desigualdad que nos agobia, dando nfasis a la necesidad de reformar nuestra hacienda pblica y el sistema financiero nacional, reindustrializar el pas y atender el campo para asegurar la produccin de alimentos, cuyo dficit es ya un problema de seguridad nacional. Paralelamente plantean la necesidad de modernizar la administracin pblica en aspectos de transparencia, control y fiscalizacin del ejercicio de gobierno; de regulacin y mejora administrativa del gobierno; de perfeccionar nuestro sistema de informacin estadstica para la toma de decisiones y la planeacin del desarrollo; de incorporar a la sociedad civil a los temas del desarrollo; y reorientar las polticas pblicas para mitigar la agudizacin de los problemas econmicos y sociales de la Nacin. Las aportaciones de este nmero, referidas bsicamente a cuestiones econmicas y sociales, no agotan el espectro de los problemas y slo apuntan algunas de sus soluciones, enfatizando nuestro propsito. Los encuentros de anlisis de la Fundacin Colosio y otros eventos estatales y municipales de nuestro partido y sus candidatos, en la campaa poltica, lograrn articular la propuesta del PRI para que Mxico emprenda una nueva etapa de crecimiento y detone el cambio social en la Nacin.
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Desde mi perspectiva, como producto de la retirada del Estado y la primaca de la guerra de los codiciosos, creyendo que el mercado sera el gran promotor del desarrollo, con base en la iniciativa individual, el egosmo, y la competencia econmica. De igual forma, mediante la constante negacin de la mitad de la poblacin nacional, es decir, de los derechos de las mujeres, lo que representa una ruptura tica que no podemos seguir aceptando; as como a travs de un proceso de deterioro institucional que ha derivado en un desorden generalizado, cuya expresin ms dramtica y dolorosa provoc la tragedia de la Guardera abc.
En dnde estamos?
Presenciamos el agotamiento del modelo de desarrollo, cuyos principales sntomas son: la expansin ilimitada de la informalidad, el crecimiento de la pobreza, las pandemias de la obesidad y el hambre, y la insuficiencia de empleos dignos para todos. Asistimos tambin al agotamiento del modelo educativo como eje y motor de la movilidad social, y propiciamos y ahora padecemos un sistema de salud desarticulado, con prestaciones y servicios diferenciados, profundizando las disparidades desde la propia accin del Estado. Permitimos la formacin de un federalismo social salvaje, con un centro incapaz de conducir, articular y dar sentido y propsito al desarrollo nacional, y alentamos la competencia y proliferacin de ofertas de servicios sociales, diferenciadas
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La urgencia nacional exige ver en la cuestin social al elemento con mayor capacidad para generar sentido a la accin poltica. Es momento de reconocer que abatir la desigualdad y erradicar la pobreza son dos de las ms complejas tareas que puede enfrentar cualquier Estado. Estamos obligados a asumir, con responsabilidad, que se trata de una misin que no ser fcil, pero, al mismo tiempo, que estamos ante la materia ms importante que nuestra generacin debe abordar, pues el reto es nada menos que resolver nuestros viejos dilemas, profundizados y agudizados por una nueva agenda de riesgos sociales que han cobrado dimensiones verdaderamente inditas.
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Por todo esto, el Estado debe recuperar su capacidad de rectora, promocin y regulacin de la economa, la productividad y el empleo digno, y transformar el objetivo de la poltica social para centrarlo en la edificacin de una nueva ciudadana social. Debe, asimismo, disear una nueva institucionalidad para enfrentar las violencias, erradicar la discriminacin, promover la cohesin social e impulsar la movilizacin y la participacin ciudadana. Hay que cambiar nuestras prioridades y colocar al centro de las decisiones pblicas el pleno cumplimiento de los derechos sociales.
Mxico requiere redefinir sus metas. Plantearlas con audacia puede darnos la claridad requerida sobre qu y cmo hacer para lograrlas. As, afirmando que la poltica econmica no debe seguir separada de la poltica social, sino incrustarse en ella para darle concrecin al cambio de rgimen econmico y direccin a la justicia social, asumo que es posible, como una base mnima para un nuevo modelo de desarrollo social, lograr entre 2012 y 2018: En el mbito educativo: a) Consolidar una verdadera reforma educativa, a fin de garantizar el derecho al aprendizaje, y promover una cultura para la paz y los derechos humanos; b) Erradicar el analfabetismo; abatir el rezago educativo, lograr la inclusin universal a la educacin desde el preescolar hasta el bachillerato, y conseguir que 60% de los jvenes tengan acceso a la educacin superior; y c) Triplicar el nmero de bibliotecas pblicas y espacios recreativos, as como la disponibilidad de libros per cpita. En el mbito de la salud: a) Garantizar el acceso universal a la seguridad social indepen12 : confluencia
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Reconstruir a Mxico como una verdadera Repblica Social exige a nuestra generacin, actuar al nivel de las dimensiones
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Mario Luis Fuentes Licenciado en Economa por el ITAM, Maestro en Desarrollo Regional por el Instituto de Estudios Sociales de la Universidad de la Haya, Holanda, y realiz estudios de doctorado en la Universidad de Anglia del Este, Reino Unido. Ha sido Director del IMSS y del DIF. Actualmente es miembro de la Junta de Gobierno de la UNAM, Director General del Centro de Estudios e Investigacin en Desarrollo y Asistencia Social (CEIDAS). Es profesor del posgrado de Desarrollo Social del Programa nico de Especializaciones de la Facultad de Economa de la UNAM.
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ver las necesidades y atender las aspiraciones de los mexicanos. Ello debe cambiar. Debemos asumir un objetivo de desarrollo acorde a las necesidades nacionales. Este sera el primer paso para resolver los retos del presente. Y este objetivo debe fijarse reconociendo que, reitero, ante los desafos del presente la mera estabilidad no basta, que debemos buscar crecer y hacerlo a ritmos ms elevados que en el pasado reciente. Y que adems, como hemos visto, tampoco bastara con crecer ms, si no proponemos al mismo tiempo deliberadamente reducir las enormes desigualdades econmicas y sociales que existen entre personas, grupos y regiones del pas. Por ello el objetivo de desarrollo del presente y para el futuro inmediato debe ser: mayor crecimiento, mayor igualdad y estabilidad. Este propsito debe ser el faro que gue los esfuerzos de desarrollo. No se trata de soluciones milagrosas, sino de consensuar un objetivo de desarrollo. Uno, estratgico, central y en torno al mismo alinear todos los instrumentos de la poltica econmica y social. Con este objetivo en mente debemos tambin construir un nuevo equilibrio entre Estado, mercado y sociedad, que potencie la contribucin de cada uno a su logro. La principal leccin que nos deja la crisis reciente, es que no podemos seguir asumiendo que el mercado por s mismo puede resolver las debilidades de la economa nacional que degradan el desempeo
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Rogelio Montemayor Seguy Licenciado en Economa con Maestra en Administracin por el ITESM, y Maestra y Doctorado en Economa por la Universidad de Pensilvania. Investigador adjunto del doctor Lawrence Klein, Premio Nbel de Economa. Ha sido gobernador de Coahuila; Director de PEMEX; Subsecretario de Planeacin de SPP; presidente del INEGI; Director de Poltica Econmica y Social de SPP; Secretario Tcnico del gabinete econmico de la Presidencia de la Repblica. Fue diputado federal en la LIV Legislatura y senador en la LV Legislatura.
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La reforma de La Hacienda PbLica: Piedra anguLar de un estado eficaz Para renovar eL Pacto sociaL
En Mxico el pacto social se ha roto. As lo evidencia el nmero y porcentaje de mexicanos en pobreza extrema, y de las carencias en derechos econmicos, sociales, culturales y ambientales que capta la medicin de la pobreza multidimensional.
El Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (Coneval) determin que para el 2010 el 18.8% (21.2 millones) de los mexicanos se ubic en pobreza extrema. En las mediciones de pobreza multidimensional, estim que 26.7% de la poblacin (30.0 millones) se encuentra en pobreza de capacidades y 51.3% (57.7 millones) del total de los mexicanos los clasifica en pobreza patrimonial.
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I. Por que necesitamos reformar la hacienda publica? Para empezar: la discusin pblica lleva dcadas concentrada primordialmente en una reforma fiscal, cuyo objetivo es elevar la recaudacin, como si fuera un fin en s mismo. Ms an, en ocasiones ha parecido una cruzada para, por un lado, generalizar la tasa del iva y, por el otro, reducir la tasa del Impuesto sobre la Renta. Otra lnea de discusin dominante ha sido que el gobierno federal recauda muy poco al compararlo contra otras economas tanto de Amrica Latina como de los pases que integran la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (ocde). Una tercera lnea de discusin ha sido la gran dependencia que tienen los ingresos pblicos de la venta de petrleo. Esos han sido los lugares comunes a los que se ha remitido el debate pblico. Sin embargo, de seguir abordando el problema de las finanzas pblicas mexicanas desde estas perspectivas, el problema quedar atrapado en discusiones de alcance muy limitado. Por ello, es importante cambiar el enfoque de la discusin, y pensar diferente para entender el por qu de la necesidad de reformar la hacienda pblica versus la ya tan trillada reforma
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Al da de hoy la hacienda pblica que tenemos est diseada para procurar, junto con la poltica monetaria, estabilidad macroeconmica. Esto no es poca cosa. De hecho, es un gran logro para los mexicanos que la poltica fiscal y la poltica monetaria se hayan dirigido a bajar la inflacin, o a minimizar la prdida del poder adquisitivo de la poblacin, especialmente la de menores ingresos. Esto ha permitido reducir la incertidumbre en los mercados financieros, lo cual se ha reforzado con un manejo disciplinado y responsable de las finanzas pblicas federales desde hace ms de 21 aos. Los beneficios de la estabilidad macroeconmica se han observado con tasas de inters ms bajas y variaciones del tipo de cambio menos abruptas, lo cual ha facilitado que el sistema financiero recupere parte del terreno perdido por la crisis financiera de 1995; a su vez, los hogares han tenido acceso a crdito en mejores condiciones para adquirir casa, automvil y financiar consumo. Asimismo, la estabilidad macroeconmica ha permitido abrir espacio presupuestario al reducir el costo financiero de la deuda pblica. Esto corresponde a un gran logro institucional del pas, al haber logrado un entendimiento generalizado de la importancia que tiene la disciplina fiscal, manifestada en la aceptacin de
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II. Para que necesitamos reformar la Hacienda Publica? Necesitamos de una reforma a fondo de la hacienda pblica para atender dos aspectos esenciales: uno, cumplir con lo establecido en nuestra Constitucin; y dos, para que los gobiernos tengan los recursos para sostener los instrumentos necesarios de las polticas pblicas requeridos en facilitar e impulsar el crecimiento y desarrollo de las actividades productivas, que son la fuente de empleo y prosperidad en una economa.
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III. Para quienes necesitamos la reforma de la Hacienda Publica? La reforma de la hacienda pblica necesita dedicatoria. Es indispensable que los mexicanos renovemos el pacto social que hay detrs de una hacienda pblica slida. Es necesario refrendar con reformas especficas y concretas el cumplimiento de los mandatos constitucionales. Entre ellas, la necesidad impostergable
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IV. Algunas reflexiones finales La estabilidad macroeconmica representa un logro indiscutible y muy preciado del Estado mexicano, pero este bien pblico es insuficiente. El haber construido una economa con estabilidad macroeconmica fue resultado de lustros de sacrificios de la poblacin. Estas historias de xito se dan cuando hay claridad de propsitos y rumbo para formular y ejecutar las polticas pblicas adecuadas para alcanzar objetivos planteados. Si el Estado mexicano ya mostr que tiene la capacidad para conseguir algo anhelado y apreciado por los hogares, como la estabilidad econmica, no hay impedimento para alinear ahora los instrumentos de las polticas econmicas a lo que Mxico demanda y necesita: una tasa elevada y sostenida de crecimiento econmico por habitante, crear anualmente cerca de un milln de nuevos empleos para aprovechar los aos en los que la poblacin econmicamente activa supere a la de nios, jvenes y personas de la tercera edad en retiro (bono demogrfico) y tener un pas ms incluyente. Y para ello hay que construir un Estado eficaz. Marcar como el gran objetivo nacional el crecimiento econmico, implica quitar todos los obstculos y lastres que enfrenta este objetivo. Este es el gran reto que tiene un Estado eficaz para los prximos aos. Es en este contexto, con grados mayores de dificultad, como un entorno econmico externo adverso caracterizado por volatilidad en los mercados financieros y un menor dinamismo del comercio mundial, cuando ms necesitamos reformas a las estructuras sobre las que estn sostenidas nuestras actividades econmicas. Estas reformas tienen que enfocarse a: (i) eliminar barreras que inhiben competencia, y con ello
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Jorge A. Chvez Presa Licenciado en Economa por el ITAM, con Maestra y Doctorado en Economa por The Ohio State University. Fue subsecretario de Poltica de Energa en la SENER; Director General de Poltica Presupuestal as como Jefe de la Unidad de Poltica y Control Presupuestal, y director de Deuda Pblica de SHCP; Diputado federal en la LVIII Legislatura; miembro de la Junta de Gobierno del IPAB; Secretario General de la Fundacin Colosio A.C; consultor en temas de finanzas pblicas, presupuesto y energa.
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para establecer impuestos, sino que sigue un sistema complejo, cuyas premisas fundamentales son las siguientes: a) concurrencia contributiva de la Federacin y los estados en la mayora de las fuentes de ingreso (Artculo 73, fraccin VII, y 124); b) limitaciones a la facultad impositiva de los estados, mediante la reserva expresa y concreta de determinadas materias a la Federacin (artculo 73, fracciones X y XXIX), y c) restricciones expresas a la protestad tributaria de los estados (artculo 117, fracciones IV,V,VI, y VII y 118). (Compilacin de Jurisprudencia de 1954, tesis jurisprudencial nmero 557). El federalismo establecido en la norma fundamental consider facultades que son concurrentes y otras exclusivas, pero no estableci correlacin con las atribuciones fiscales de cada orden de gobierno que diera plena viabilidad al cumplimiento de sus funciones. Es decir, no se estableci la correspondencia entre la facultad recaudatoria propia y la concurrente con el monto de recursos necesarios para atender las funciones de cada orden de gobierno. Esta situacin tiene impactos en materia fiscal y social, pues la falta de precisin de competencias afecta las capacidades tributarias de las entidades federativas y los municipios y, ms importante, afecta la capacidad de dar respuesta y atender las funciones de gasto que tienen asignadas. El acuerdo federal establecido en la Constitucin de 1917, sin la definicin de las atribuciones tributarias de cada orden
4. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, versin original de 1917. www.juridicas. unam.mx/infjur/leg/conshist/pdf/1917.pdf
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duccin y servicios.
para los 10 estados con menor pib no minero, as como un Fondo de Extraccin de Hidrocarburos, asignado a las entidades federativas productoras de hidrocarburos y gas. Cabe sealar que las transferencias federales entregadas a los estados y municipios antes descritas de manera resumida, no son los nicos instrumentos de la Coordinacin Fiscal. Durante los ltimos veinte aos se redistribuyeron funciones entre
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los diversos rdenes de gobierno, relacionadas con educacin, salud, seguridad pblica y desarrollo social. Esto reconfigur las responsabilidades de gasto y propici la creacin de nuevos instrumentos de financiamiento entre el orden federal, estatal y municipal. En 1997 se agreg a la Ley de Coordinacin Fiscal el Captulo V, que considera la asignacin de Aportaciones Federales (Ramo 33). I. Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal (faeb); II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (fassa); III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (fais); IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones del D.F. (fortamun-df); V. Fondo de Aportaciones Mltiples (fam); VI. Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos (faeta); VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica de los estados y del D.F. (fasp); VIII. En 2007 se incorpor el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (fafef). Fuente de ingresos de los gobiernos estatales De acuerdo con lo anterior, los dos ramos generales del gasto federalizado que tienen las partidas presupuestarias ms altas son
Las primeras, son recursos que los estados y municipios pueden ejercer libremente. Las segundas, son recursos etiquetados que determina la Ley de Coordinacin Fiscal. El problema que se puede observar, dadas las modificaciones al Sistema de Coordinacin Fiscal, es el aumento de la dependencia financiera de los estados de las transferencias federales, al suspender las facultades fiscales de los gobiernos locales y otorgar al gobierno federal las principales fuentes de ingreso fiscal. En consecuencia, se increment el grado de concentracin de los recursos financieros y se dejaron pocas fuentes de ingreso para los gobiernos subnacionales. Adems, con el proceso de descentralizacin se incrementaron las necesidades de recursos para satisfacer la demanda de servicios pblicos e infraestructura, que quedaron a cargo de las entidades federativas.
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El cambio en las condiciones polticas y demogrficas del pas, as como la alternancia en los gobiernos locales y el federal, obliga a replantear los acuerdos que sustentan el Pacto Federal. Es necesario establecer el equilibrio en trminos de generar capacidades hacendarias para el desarrollo de todos los integrantes del Pacto Federal. Este nuevo federalismo pasa por un nuevo esquema de distribucin de competencias entre rdenes de gobierno y, con ello,
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DF Tab. Chis. Camp. Tamps. Coah. Son. Col. BC Qro. BCS Ags. Tlax. Q. Roo Nay. Yuc. Chih. Dgo. Mor. Jal. Zac. SLP Hgo. Gro. Oax. Mich. Pue. Gto. Ver. Mex.
los mexicanos de manera eficaz y eficiente. 5. Energticos y recursos naturales: un nuevo esquema de co-
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ficios, evitara la polarizacin regional y garantizara la participacin de todos los rdenes de gobierno. Los gobernadores y el jefe de gobierno del Distrito Federal deben de formar parte de rganos de decisin que definan el manejo de estos recursos naturales, su usufructo y las rentas que se generen de ello. 6. El verdadero gasto federalizado: el gasto federalizado debe considerar los recursos del Ramo 33, los convenios y los proyectos conjuntos de inversin. Sus reglas deben ser transparentes, estables y, sobre todo, establecidas por consenso entre los rdenes de gobierno. Bajo esta lgica, deben impulsarse procesos de federalizacin y descentralizacin que doten de ms facultades a las entidades federativas para: Participar en la determinacin y distribucin de los fondos de aportaciones federales, cuyo ejercicio y supervisin nicamente corresponda a las mismas; Precisar atribuciones y responsabilidades de cada orden de gobierno en la descentralizacin de responsabilidades de gasto; y Establecer criterios compartidos para el seguimiento y evaluacin del gasto. 7. La evaluacin del ejercicio del gasto: el mtodo de evaluacin y sancin en el ejercicio del gasto debe contar con una orientacin ms participativa y federalista, pues las necesidades de los municipios y entidades federativas son tan dismiles como sus capacidades, y se corre el riesgo de determinar parmetros inalcanzables para los gobiernos locales. Se puede afirmar que no es cierto que los estados no quieran recaudar; el problema es de fondo y tiene que ver con la estructura de las capacidades tributarias que las concentra el gobierno federal y, a su vez, descentraliza problemas a los gobiernos estatales. Tan slo, si se duplicara la participacin en la recaudacin total del pas, se pasara de aportar 6 por ciento a 12 por ciento de los ingresos pblicos totales, lo que no resuelve el problema de la asimetra de capacidades tributarias. En materia de gasto, es una realidad la insuficiencia de los
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Fuentes de Informacin
Constituciones Polticas de los Estados Unidos Mexicanos, en: www. juridicas.unam.mx/infjur/leg/. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, H. Cmara de Diputados, en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm Ley de Coordinacin Fiscal. H. Cmara de Diputados en: http://www. diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lcf.htm Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Reforma Hacendaria 2007, en: http://www.shcp.gob.mx/
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Anbal Gutirrez Lara Licenciado en Economa y Maestro en Docencia Econmica por la UNAM. En el sector pblico cuenta con experiencia en el anlisis y difusin en temas de poltica econmica y social, aspectos financieros, comercio, sector agropecuario, relaciones internacionales y programas de combate a la pobreza. En medios de comunicacin cuenta con experiencia como analista, colaborador, columnista y editor para prensa escrita, televisin y radio. Actualmente es acadmico de la Facultad de Economa de la UNAM.
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La decisin del Estado de no intervenir en los mercados y, por lo tanto, en el desarrollo de la economa, y la falta de una verdadera poltica industrial, comercial y sectorial que apoye y facilite la actividad econmica en aquellas reas en las que las empresas mexicanas requieren apoyo para ser ms competitivas. La memoria, muchas veces exacerbada, de los problemas que llegaron a tener algunos bancos de desarrollo. El temor de las autoridades por incurrir en pasivos o
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gastos excesivos y no poder controlar lo que sucede en cada uno de los bancos de desarrollo. La presin de la banca comercial para no tener competencia de la banca pblica. La creencia en que un mercado mexicano abierto es casi perfecto y, por lo tanto, no requiere de banca de desarrollo. La creencia en que la banca comercial responder a intereses mexicanos y racionales y se enfocar a apoyar a la planta productiva del pas. La creencia en que la banca comercial es ms sofisticada y cuenta con una mejor manera de evaluar y administrar los riesgos. El haber dado a los banqueros privados la administracin de los bancos pblicos, sin haberles fijado objetivos y metas claros de banca de desarrollo, con restricciones absurdas derivadas de la Ley del Servicio Pblico y dejndolos en un limbo conceptual y operativo. El pretender que el menos es mejor, buscando solo la eficiencia operativa, pero sin objetivos claros y, en vez de mejorar e impulsar a las instituciones con metas claras y la implantacin de mejores prcticas, llegar al absurdo de desmantelarlas y buscar cerrarlas por no saber qu hacer con ellas. La creacin de fondos de apoyo aislados y descoordinados en diferentes dependencias y el uso clientelar y poltico de estos fondos.
En resumen, la banca comercial ha presionado por tener una menor competencia de la banca pblica y las autoridades han preferido abandonar su responsabilidad, dejndola en manos de la banca privada, sin entender que las responsabilidades, los papeles y las actividades son diferentes y complementarias y que ambos son necesarios para propiciar y fomentar el crecimiento del pas, con tantas oportunidades, pero con tantos obstculos y retos imposibles de superar sin una accin orquestada y coordinada. Paradjicamente, hoy en da nos encontramos en Mxico
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Enrique Vilatela Riba Actuario por la Universidad Anhuac y Maestro en Administracin de Empresas por The Wharton School of Business en la Universidad de Pensilvania. Fue Director General del Banco Nacional de Comercio Exterior; Director General de Crdito Pblico y de Crdito Externo en la SHCP; Subgerente de Transacciones Internacionales en Nacional Financiera. Actualmente es consejero de varias empresas y consultor privado en materias financieras e internacionales.
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vinculado con el pasado, el presente y el futuro de la nacin. En el futuro inmediato, Mxico habr de poner en prctica y a prueba, bajo diversas modalidades, nuevos esquemas de operacin y explotacin, pero la manera en que el gobierno logre preservar la renta petrolera y canalizarla al desarrollo nacional, definir la medida de su xito en lograr un Estado eficaz. En 2001 se contaba con reservas totales, denominadas 3P, de 56.2 miles de millones de barriles de petrleo crudo equiva72 : confluencia
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En un clculo simple, el valor de los recursos extrados de las reservas probadas (9.7 MMbpce) en estos 11 aos es del orden de 6.4 billones de pesos (estimado a un promedio de 58.4 dlares estadounidenses
lente (MMbpce), para 2006 se contaba con 46.4. Las reservas se redujeron en 9,800 millones de barriles. De 2007 a 2012 las reservas llegaron a su actual nivel de 43.8 MMbpce de acuerdo a la Comisin Nacional de Hidrocarburos (cnh 6 de marzo 2012). Se redujeron las reservas en 1,600 millones de barriles. En total, durante los ltimos 11 aos, se redujeron las reservas, el patrimonio petrolero de las siguientes generaciones, en 22%, 12,400 millones de barriles de crudo equivalente (los ajustes por reclasificacin fueron marginales). Ms an, si se observa la reduccin de las reservas probadas que son aquellas explotables en lo inmediato, la prdida fue mayor: de 23.5 MMbpce al inicio de 2001, se observa una extraccin de ms del 41%, dejando slo 13.8 MMbpce en 2012.
En esos once aos, la vida de los mexicanos perdi calidad de manera acelerada: 12 millones de pobres ms; desempleo abierto y encubierto de ms del 12% de la poblacin econmicamente activa (INEGI, marzo 2012); miles de empresas buscando evitar
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con una reduccin de 29% en las reservas probables (P2). (cnh (febrero, 2012, p. 5) A estas alturas, en los medios acadmicos y tcnicos fuera de Pemex se otorga poca credibilidad al tema. Para dar una dimensin de la reduccin que se le hizo a las cifras del proyecto, se calcul que implica una prdida de valor por 2.5 billones de pesos (1,893.6 millones de barriles a 110 Usdb y un tipo de cambio de 12 pesos).
En 2011, la cnh public que las reservas nacionales totales eran de 32,933 miles de millones de bpce (por no aceptar los recursos contingentes en Chicontepec). (cnh, marzo, 2011, p. 6). Para 2012 las reservas aumentan a 43,837 miles de millones de bpce. (cnh, febrero, 2012, p. 6).
Debe ponerse en relieve que de las reservas en 2012, slo 31% son probadas, el resto, 69% son slo probables y posibles. Precisamente las posibles (las ms dudosas), son las que PEP ha estado registrando como reposicin del crudo extrado y es precisamente por esta razn, que la verdad a medias de que Pemex est logrando reponer un barril por cada barril que extrae es una mentira: el petrleo extrado es compensado con posibilidades.
Se conoce y es evidente la presin ejercida sobre este rgano tcnico (cnh), que no es bien visto por una burocracia tcnica y financiera acostumbrada a no revelar sus procedimientos ni rendir cuentas de ningn tipo.
Hoy, Mxico cuenta con reservas producto de un juego de poder con las cifras oficiales. Eso no puede continuar, se requiere una base slida e impertrrita a los intereses de corto plazo, para sustentar las premisas del potencial energtico nacional y, con ello, lanzar una nueva etapa de desarrollo.
La importancia de buscar la autonoma y fortalecer financiera y tcnicamente a la cnh es ms que evidente: es un paso estratgico hacia contar con instancias de certidumbre, objetividad y transparencia, pero que dista de ser suficiente. Ante los cambios de innovacin que habrn de efectuarse en el sector de energa, se hace necesario para el futuro inmediato un ente autnomo, dotado de la ms amplia capacidad tcnica y recursos propios, independiente de las autoridades financieras. Definir el perfil de este ente, sus posibles funciones y organizacin se vuelve una tarea prioritaria ya que ser un mecanismo garante
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Burgos
En Burgos se experiment una frmula financieramente ruinosa al escogerse una va de financiamiento diferido: los pidiregas. En vez de utilizarse deuda soberana para obtener recursos baratos, se opt por hacer operaciones en mercado abierto que recayeron gravosamente sobre las utilidades que debieron capturarse en beneficio pblico; al final y por insostenible, se tuvo que aceptar la deuda como pblica junto con los sobrecostos. Al enriquecimiento de los agentes financieros se aparej la ganancia de grandes empresas que fueron incorporadas argumentando su expertise y capacidad administrativa y financiera. Decenas de operadores y pequeos contratistas mexicanos fueron los verdaderos ejecutores del trabajo en la regin, recibiendo slo una paga muy disminuida al quedarse los grandes con un overhead innecesario.
La ambicin de echar a andar un enorme volumen de contratos en muy corto plazo hizo que pemex Exploracin y Produccin olvidara las buenas prcticas petroleras
No menos importante en el objetivo de Burgos es la polmica oculta, pero no por ello concluida, respecto a la sustitucin de la planta generadora de energa elctrica propiedad del Estado, por productores independientes que, en paralelo al desarrollo de Burgos, fueron contratados por la Comisin Federal de Electricidad (cfe). En este sentido, la Auditora Superior de la Federacin (asf) ha revelado que la Cuenta Pblica de 2010 arroja la subutilizacin de la planta instalada ociosa de 11.1% por encima del margen de reserva establecido por la propia Junta de Gobierno de cfe. El desperdicio se ha dado ao con ao, de manera creciente a lo largo de los ltimos diez aos. De hecho, 193.3% arriba del margen establecido (asf, 2012, p.110). En un pas al que urge canalizar su precario ahorro a inversin, es inaceptable continuar dejando de utilizar la capacidad industrial creada con los recursos de varias generaciones. Que la cfe parece generar electricidad 29% ms cara que los productores independientes con la misma tecnologa, es un problema que debe ser aclarado pero no justifica de manera alguna el desperdicio de enormes volmenes de recursos involucrados
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Aunque el gobierno federal no ha declarado el retiro de Pemex de la produccin de combustibles y la refinacin en general, de hecho as va sucediendo. En 2007, despus de una conduccin muy desafortunada de la industria, las importaciones de Pemex ya representaban el 40% del valor de sus exportaciones; para el cierre de 2011 alcanzaron el 55% (Pemex, 2012). Las ltimas administraciones no han manifestado preocupacin alguna por las implicaciones de esta dependencia y el desperdicio de divisas; antes bien, la han justificado con argumentos financieros de corto plazo y ms corta visin. La importacin de gasolinas representa alrededor del 69% de las importaciones de petrolferos. En 2000, la produccin nacional de gasolinas era de 393 miles de barriles diarios (Mbd); en 2010 se produjeron 424 Mbd, un crecimiento de menos del 0.8% anual. Mientras tanto, la demanda creci de 533 Mbd en 2000 a 803 Mbd, es decir, a un ritmo del 5% anual. Al abrirse la brecha entre la produccin nacional y el consumo, pemex Refinacin (pref), sin necesidad de permiso o declaracin alguna, se privatiza de facto. Hoy de cada 100 litros de gasolina que el mexicano compra, 55 litros provienen de refineras en otro pas (asf, 2012, p.104).
Una revisin de los procesos de planeacin, programacin y proyectos de pref permite ver que los graves problemas de construccin, operacin y mantenimiento fueron el comn denominador a lo largo de los ltimos cinco aos: en 2010, la asf ratific las fallas que a lo largo de los aos son ms bien el
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Mientras los gobernantes en turno piensen que con sus equipos de colaboradores pueden ocultar la verdadera intencin de sus acciones de gobierno y conducir al pas hacia su particular modelo de economa y sociedad, Mxico estar al borde de la crisis. No se puede engaar a todos todo el tiempo. Lo que ha pasado en pemex, lo que las cifras de resultados indican es que se ha buscado demeritar al organismo pblico y que ello ha resultado enormemente costoso; no para el gobierno, para la Nacin. Ante los cambios que se avecinan, es imprescindible no perder el sentido y la direccin. Est claro que pemex puede servir ms a la Nacin y debe empezar a administrarse con la transparencia y honestidad tcnica que los mexicanos, sin duda, podemos. Por ello es altamente recomendable retomar la discusin y rediseo del aparato pblico que al tiempo que permita la conconfluencia X Xi : 79
siones a pemex para su exploracin y explotacin definindole las metas y ritmos; las reservas y su reposicin sern un asunto de Estado; los terceros que participen seran regulados no por pemex sino por un ente autnomo que definira, junto con el Ejecutivo, las modalidades ms convenientes para su contratacin. 2. Las asociaciones necesarias para explorar y desarrollar aguas profundas, shale gas y sistemas artificiales de explotacin de campos nuevos o maduros que por distintas razones convenga al Estado poner total o parcialmente en manos de algn operador, sern responsabilidad del Ejecutivo, pero el Ente regulador habr de asistirlo y soportar las decisiones considerando slo el mejor inters nacional y las experiencias de xito internacionales. La renta petrolera sera preservada va fiscal, en todos los casos. 3. En tanto se amplan las reservas y los nuevos esquemas
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marinas- en nueva produccin de los campos del sur y litoral de Tabasco. La idea de mantener un volumen de produccin de 3 millones de barriles diarios tiene sentido slo en funcin de objetivos de desarrollo econmico nacional que incluye lograr un balance sustentable entre produccin nacional de combustibles y petrolferos e importacin de productos a precios competitivos. La situacin actual de importacin de una parte mayoritaria del consumo nacional es insostenible e irresponsable. Por ello, se debe dar curso a la construccin inmediata de, al menos, dos trenes de produccin de combustibles, gasolina y diesel (de 250 mbd cada uno),
que estn acordes con los tipos de crudo con que se cuenta. Los argumentos de capacidad ociosa y barata en el extranjero deben ser desechados ya que la necesidad de contar con un piso de autosuficiencia nacional est claramente por arriba de simples premisas econmicas de corto o mediano plazos. Por otro lado, la integracin de la petroqumica estatal al sistema de refinacin deber ser considerada ya que el deterioro actual causado por la desintegracin entre los dos segmentos industriales ha perjudicado gravemente al patrimonio pblico actual y a su enorme potencial; tambin ser necesario promover asociaciones pblico privadas con las empresas que puedan aportar el expertise en la materia. A la petroqumica privada se le deber dar la ms amplia apertura para el libre trnsito de importaciones y exportaciones en un marco de alta competitividad. 4. Mientras que pases como Estados Unidos y China utilizan carbn para generar una gran proporcin de su energa elctrica con ndices de contaminacin muy considerables Mxico ha seguido una impoluta ruta de generacin elctrica con base en el gas. El fuerte componente importado y privado hace a un lado el combustleo que Pemex produce inevitablemente como subproducto de la refinacin. La capacidad ociosa de la cfe derivada de esta poltica ha costado y cuesta miles de millones de pesos anualmente. La autoridad de energa apoyada por un ente regulador y un consejo para el desarrollo
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te las metas, instrumentos y acciones que se realizarn para estimular y aprovechar todos los factores y fuerzas productivas con que cuenta y deber contar el pas. No existe ningn caso de economa petrolera exitosa que no tenga un programa de esta naturaleza; slo en Mxico se observa el abandono de esta responsabilidad del Estado, con los magros resultados de los ltimos tres lustros. Renovando experiencias de gobierno, el Ejecutivo podra conjuntar un consejo para el desarrollo econmico que involucre y comprometa medidas, polticas y programas especficos para
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1. De manera indisoluble, una estrategia para el desarrollo de la energa en Mxico, habr de contar con un programa de fomento al contenido nacional que establezca claramen-
Jorge Ruiz Ascencio Licenciado en Economa por la UNAM, Maestro por la Universidad de Cambridge, Inglaterra y curs el Programa de Alta Direccin de Empresa en IPADE. Ha sido Director General de Apoyo Tcnico a Comisarios y Delegados del Sector Pblico de la SCGF; Coordinador Ejecutivo de Programacin y Presupuesto y de Servicios de Apoyo (Produccin Primaria) de PEMEX; Director General de Mexpetrol Argentina. Es profesor de Estructura Econmica Actual de Mxico y del Seminario de Planificacin y Desarrollo, en la Facultad de Economa de la UNAM.
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La participacin del pib agropecuario en el pib total ha mostrado un comportamiento con una ligera tendencia hacia la baja. En los ltimos diez aos, pasa de representar un poco ms de 4.1% al inicio del periodo a un promedio de 3.8% en los ltimos aos.
Grupo grfico 2. PEA agropecuaria
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Una funcin estratgica del sector es el abasto de alimentos a la poblacin en general, tema que reviste una especial atencin porque se liga con un rubro que ha adquirido una enorme relevancia en las discusiones sobre polticas pblicas, en los ltimos aos: la seguridad alimentaria. La preocupacin relacionada con la seguridad alimentaria
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de granos y oleaginosas para biocombustibles y la bsqueda de ganancias extraordinarias por parte de capital especulativo; y, finalmente, el cambio climtico, tema en el cual podemos mencionar que hay un acuerdo entre cientficos, casi unnime, en el sentido de que la Tierra est sujeta a un proceso gradual de aumento de la temperatura, lo que est provocando fenmenos meteorolgicos extraordinarios que han generado sequias, heladas e inundaciones con afectaciones de diversa magnitud a la produccin primaria. La demanda de alimentos bsicos creci dos millones de toneladas La Seguridad Alimentaria significa disponibilidad, en cantidades suficientes, para atender la demanda nacional de alimentos bsicos. Para ello es necesario revisar la balanza produccin-consumo de aquellos productos de consumo generalizado y que forman parte de la canasta bsica de la poblacin. El anlisis de la disponibilidad incluye tambin las importaciones de estos productos y el grado de dependencia en stas, para abastecer, satisfactoriamente, la demanda nacional. En el periodo 2000-2010 la poblacin creci 15%, el consumo de alimentos bsicos 20% y la produccin 25%. Si analizamos solo en trminos de porcentajes estos indicadores se ven en lnea con un buen desempeo. Sin embargo, si revisamos en trminos absolutos la cifras, podemos observar que mientras que la produccin aument 7.5 millones de toneladas, el consumo lo hizo en 9.6 millones, , lo que es lo mismo, creci alrededor de 2 millones de toneladas de diferencia, lo que representan 21% del consumo.
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En la Grfica 5, a la derecha, tenemos la produccin nacional de granos bsicos y semillas oleaginosas durante los ltimos 11 aos. La produccin se increment de 29.5 millones de toneladas a 33.4 millones que significa un crecimiento de 1.4% promedio anual. El maz representa 63% del total y creci a un ritmo de 1.3%, seguido por el sorgo con 19% y un crecimiento promedio anual de 2.8% y en tercer lugar el trigo con 10% y un crecimiento promedio anual de 2.1%. Estos tres productos representan 92% del total. En estos aos en promedio se produjeron 21.1 millones de toneladas de maz, 6.2 de sorgo y 3.4 de trigo.
En la siguiente lmina se muestra el balance de produccin consumo de cuatro de los productos bsicos de mayor relevancia. Los nmeros indican que, en total, tenemos un dficit en la produccin nacional de 14.9 millones de toneladas, en donde el maz representa 70%, el trigo 19%, el sorgo 10% y el frijol 1%. Es
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Para poder delinear una poltica para la produccin alimentaria, el anlisis tiene que hacerse a nivel de cada producto, para derivar estrategias especficas que tendrn que tener un aterrizaje a nivel regional y por cada tipo de productores (comerciales, en transicin y de subsistencia) para disear los instrumentos a utilizar y los recursos a canalizar. Se requieren tiros de precisin y no disparos de escopeta como se dice coloquialmente. Este anlisis (que ser motivo de otra entrega) requiere profundizar en temas como la evolucin de precios en zonas productoras y consumidoras y su comparacin con precios de importacin; de la infraestructura de almacenamiento y transporte en las diferentes regiones, as como los costos relacionados a estos servicios; y, en forma relevante, identificar el potencial productivo en diferentes zonas de pas para los diferentes productos a partir de los recursos suelo y agua, as como el tipo de productores que cuentan con estos recursos, para poder integrar una estrategia diferenciada hasta el nivel regional y por tipo de productor. Adems, es necesario identificar las deficiencias y carencias de los mercados regionales para potenciar el abasto de alimentos, creando la infraestructura y servicios necesarios para eficientarlos.
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en gestores de recursos pblicos, ante las mltiples ventanillas gubernamentales que otorgan apoyos por conceptos iguales, o similares, pero con diferentes enfoques y prioridades.
tuciones encargadas de la atencin de la agricultura con base en prioridades claras y bien definidas. La propia naturaleza del sector agroalimentario obliga a definir, en un horizonte de largo plazo, prioridades, programas y presupuestos que den certidumbre a los productores, sus organizaciones y a la agroindustria en su toma de decisiones. f. No hay visin de largo plazo. Se redise el aparato institucional de atencin al sector, buscando eliminar una intervencin estatal excesiva que provocaba distorsiones en los mercados y limitaba la canalizacin de inversin privada a la agricultura. Algunos de los nuevos instrumentos de mercado que sustituyeron a los que suponan una intervencin estatal han funcionado adecuadamente. Sin embargo, la falta de una visin de largo plazo que oriente el accio92 : confluencia
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De la revisin de experiencias anteriores y del desempeo del sector agropecuario en la ltima dcada, podemos hacer algunas reflexiones relacionadas con la poltica agroalimentaria y su futuro:
1. Urge cambiar el modelo de desarrollo
Es indispensable replantear la visin estratgica de mediano y largo plazo para el desarrollo del campo. El sector agropecuario no puede resolver los graves problemas que enfrenta la poblacin rural, como son los de pobreza, desempleo, migracin, marginacin y en general, exclusin del proceso de desarrollo del pas. Muchos de estos problemas tendrn que resolverse en el sector industrial y en el de servicios, lo que implica la necesidad de cambiar de modelo de desarrollo y de contar con una poltica industrial orientada al desarrollo y recuperacin de la industria nacional de manufacturas y bienes de capital, buscando dar un mayor valor agregado a nuestros productos, para poder crecer a ritmos superiores al 5 6%. Si esto se logra, se podrn generar oportunidades de empleo y de ingresos estables a la poblacin desocupada o que se desempea en la economa informal. El campo seguir siendo un polo de expulsin y los jvenes que ah habitan buscarn mejores condiciones de empleo y de vida en las zonas urbanas donde se desarrollen la industria y los servicios. Es necesario prepararlos para que puedan hacer ese cambio con mejores herramientas y capacidades y puedan alcanzar con xito sus metas.
2. La productividad es prioritaria
El sector agropecuario debe tener como rol fundamental el de la produccin de alimentos bsicos para satisfacer, en un porcentaje mayor al actual, la demanda de la poblacin del pas. No se est planteando la autosuficiencia alimentaria a ultranza, sino encontrar las oportunidades de incrementar la produccin nacional de los productos bsicos, en regiones que cuenten con potencial productivo, con recursos agua y suelo en cantidad y calidad suficientes como para elevar la productividad y con productores dispuestos a organizarse para producir ms y mejor, a compactar reas, a adoptar tecnologas innovadoras que les permitan mejorar la productividad y, al mismo tiempo, lograr conservar el suelo y el agua, a proporcionar servicios de calidad a sus agremiados y a integrarse al mercado para comprar y vender ms eficientemente.
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El objetivo de las polticas pblicas orientadas a la seguridad alimentaria, debe ser el de incrementar nuestra competitividad canalizando recursos y apoyos para la creacin o mejoramiento de los bienes y servicios pblicos. Contar en tiempo y a costos competitivos con un abasto de alimentos bsicos producidos en nuestro pas, debe ser el objetivo de una poltica alimentaria de largo plazo, que nos debe servir de gua para disear polticas pblicas consistentes, definir prioridades y metas especificas, orientar nuestros escasos recursos y reformar el marco institucional y jurdico para estar en condiciones de lograr el objetivo sealado.
4. Programacin y presupuestos multianuales
Dar certidumbre a largo plazo en la definicin de las polticas pblicas para que los productores de todas las ramas, sus organizaciones, la agroindustria y los participantes en las cadenas de valor, puedan tomar decisiones con certeza del futuro. Lo anterior es un elemento esencial para lograr los objetivos deseados. Programas y presupuestos multianuales que cuenten con reglas de operacin alineadas con las definiciones de poltica, deben ser claras, sencillas y duraderas para que puedan tener efectos positivos a mediano y largo plazo. Revisar el funcionamiento de los instrumentos que estn vigentes para reorientarlos, en caso de ser necesario, para que cumplan con las tareas y metas establecidas en la planeacin.
5. Reingeniera institucional
Es indispensable conceptualizar una reingeniera del aparato del estado que atiende el medio rural. Una reforma institucional cuyo ordenamiento sea orientado por la poltica agroalimentaria y por el programa de mediano y largo plazo. Olvidarse de estructuras obsoletas, rebasadas y muchas de ellas organizadas y estructuradas en base al clientelismo, para enfocarlas al cumplimiento de las prioridades nacionales en base a principios de eficiencia, de racionalidad y de transparencia. Fundamental en esta reingeniera ser definir con claridad los servicios estratgicos que s debe proporcionar el Estado y cules pueden ser transferidos al sector social y/o al privado.
6. Sustentabilidad
La poltica a instrumentar debe de considerar, con una alta prioridad, que las acciones incluidas en los planes y programas, no
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Eficientar el uso del agua en la agricultura debe ser una tarea fundamental a considerar en la estrategia. Existen muchas tareas pendientes en este tema. Tecnificar los sistemas de riego para reducir altos consumo y costos excesivos de cultivo; dar mantenimiento preventivo y correctivo a los sistemas de riego; estructurar tarifas que vayan reflejando el costo real del agua; invertir en nuevos proyectos viables de infraestructura hidroagrcola; etc. Debe adquirir una alta prioridad el manejo del agua y del suelo a nivel de las cuencas hidrolgicas.
8. Formacin de una Banca de Desarrollo
En materia de financiamiento al sector, se ha venido planteando la necesidad de transformar a las actuales instituciones de fomento agropecuario, Fira y Financiera Rural, en un Banco que proporcione servicios financieros integrales a la poblacin rural. Fira, por su experiencia y capital humano, debe ser la institucin que capitanee la fusin de la banca de desarrollo. Se buscara cambiar los viejos paradigmas de forzar la canalizacin de crditos a productores agropecuarios, muchos de ellos ubicados en zonas de escasa o nula productividad y/o alta siniestralidad, cuya capacidad productiva es insuficiente
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Un rengln fundamental, por ahora en el olvido, es que el Estado debe retomar con fuerza la creacin de infraestructura, tanto aquella destinada directamente a la produccin, como aquella orientada al almacenamiento, transporte y distribucin de los productos agropecuarios, cuyo objeto ser el de incrementar nuestra competitividad y bajar costos a los consumidores nacionales. Reducir la brecha existente entre los precios a los que venden los productores y los precios a los que compran los consumidores.
10. Aprovechar, no depender de ventajas comparativas
No debemos descuidar o desalentar el aprovechamiento de nuestras ventajas comparativas en productos como frutas y hortalizas, carne y otros destinados a la exportacin para mejorar el saldo de nuestra balanza comercial agropecuaria. Las unidades productivas dedicadas a estos productos y a la exportacin, requieren del apoyo del Estado en materia de informacin de mercados, eficiente infraestructura de almacenamiento especializado, de transporte y de gil movimiento en las fronteras y puertos para bajar sus costos, incrementando su competitividad en los mercados mundiales.
Jaime F. de la Mora Gmez Ingeniero por la UNAM. Fue Director General de BANRURAL, Subsecretario de Planeacin de la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos y Gerente de DICONSA, as como Director General de Programacin y Presupuesto de Desarrollo Rural de SPP. Actualmente es consultor privado en mercados agropecuarios.
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Dani RoDRik
Hacia la
reindustrializacin
de mxico*
Primero analizar, a grandes rasgos, las tendencias de la economa mundial en la ltima dcada y, sobre esta base, examinar el comportamiento de los distintos modelos de crecimiento, con una visin amplia.
Despus entrar al tema que importa para preguntarnos, a la luz de las experiencias recientes, si es conveniente implementar una poltica industrial y, si la respuesta es afirmativa, hablar de las caractersticas que debera revestir. Sin ms prembulos abordo el tema.
* Sntesis de la ponencia presentada por el autor en el Primer Congreso Mexicano de la Industria Siderrgica en Monterrey (Septiembre de 2011). Se publica con autorizacin del autor.
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Dani Rodrik
Al revisar el ltimo ao de la dcada del 2000, se observa que la economa mundial, antes de la crisis financiera global, experiment un crecimiento mucho ms rpido de lo que lo hizo a principios de la dcada de los cincuenta, y esto es bastante sorprendente, porque no cont con un estmulo exgeno como fue el proceso de reconstruccin europea. Aunque la economa mundial experiment en la ltima dcada un crecimiento considerable, conviene desglosarlo, porque las cifras globales esconden ms de lo que muestran. El promedio del crecimiento global no expresa las grandes disparidades entre pases y regiones.
Las naciones ricas han estado experimentando una repentina disminucin en su crecimiento, mientras que el alza rpida del crecimiento corresponde a los pases en vas de desarrollo
Por consiguiente, dividamos la economa mundial en la parte rica, Estados Unidos, Europa y Japn, y la parte relativamente pobre, que es el resto del mundo. Encontramos algo que resulta muy interesante: una divergencia importante en el comportamiento del crecimiento de la economa mundial. Lo que se observa es que las naciones ricas han estado experimentando una repentina disminucin en su crecimiento, mientras que el alza rpida del crecimiento corresponde a los pases en vas de desarrollo. En las dos ltimas dcadas, aproximadamente, la tasa de crecimiento de los pases en desarrollo y las economas con mercados emergentes se ha separado de la tasa de crecimiento de los pases ricos, hasta el punto de que en 2008, en promedio, se registr una diferencia de cerca de cuatro puntos porcentuales por ao entre la tasa de crecimiento de los pases ricos y la de los pobres. Si a lo largo del proceso que llev hacia la crisis financiera global la economa mundial experiment un crecimiento cada vez mayor, ello se debi a que fue estimulado por las economas de los mercados emergentes. Cabe aclarar que gran parte de este repunte provino de Asia, en particular de China e India, aunque no se limit a esta regin. Desde esta perspectiva amplia, se llega a una importante conclusin: que hay diferentes tipos de crecimiento y que asimismo hay niveles buenos, pero que algunos no son suficientemente buenos ni igualmente sostenibles. Algunos modelos de crecimiento econmico pareciera que tuvieron gran dinamismo
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Dani Rodrik
La razn por la que pases como Mxico siguen siendo a la vez ricos y pobres, aunque tienen un gran potencial de crecimiento, es precisamente su falta de capacidad para transformar y mover los recursos de la economa, el trabajo en primer lugar, desde los sectores menos productivos hacia actividades ms productivas. Pases como Corea del Sur, Taiwn, Singapur (stos a travs de China), y, cada vez ms, India y los pases del sureste asitico, estn creciendo gracias a este proceso de cambio. Las razones por las que tantos pases permanecen pobres y se frena el proceso de desarrollo, es que el proceso de transformacin estructural no es automtico. No es un proceso que los mercados por s solos realicen. Parte de los motivos son, desde luego, la existencia de muchos obstculos en las instituciones y en el gobierno, ya que es frecuente la ineficiencia de ste, con lo que se introducen distorsiones. Ahora bien, an suponiendo que no se introdujeran distorsiones, es posible que los gobiernos no cuenten con las instituciones adecuadas ni estn proporcionando los bienes pblicos que se requieren para que el cambio tenga lugar. Por consiguiente, todo esto indudablemente provocar problemas con las polticas pblicas. Por otra parte, aun cuando se creen las bases pblicas e institucionales necesarias para que los mercados funcionen bien, puede prevalecer en el entorno cultural de los pases en desarrollo una actitud negativa hacia los mercados que les impide funcionar adecuadamente, al menos como uno deseara y, por lo tanto, no estimulan el tipo deseable de cambio estructural que nos gustara. De ah que, si este proceso de cambio no se presenta rpidamente, no necesariamente tendramos que culpar a las polticas pblicas o a los gobiernos. Tampoco podramos hacerlo nicamente con los mercados, ya que stos, intrnsecamente, son incapaces de proveer las seales necesarias y los indicadores de rentabilidad a largo plazo en las reas ms modernas de la economa para expandirse y absorber a los sectores menos productivos. Por consiguiente, los problemas pueden deberse tanto a los errores del gobierno como a las fallas del mercado. Una de las cosas que hemos aprendido de la experiencia de los ltimos 15 aos es que, aun cuando se pongan algunos de los fundamentos bsicos para que funcionen bien las economas de mercado, siguen presentndose bastantes fallas en el mercado. Por ello los pases asiticos, inteligentemente, han adoptado polticas proactivas para que los mercados estimulen el proceso de cambio. Hay una teora del crecimiento econmico, y quiz sea la ms
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En cambio, los pases que han estado dependiendo menos de los ahorros externos han crecido ms. sta es una de las razones por las que considero que los modelos de crecimiento basados en la inversin extranjera no han sido muy exitosos, y creo que este es un punto clave. Otro de los indicadores ms importantes para saber si, en efecto, existe o no un proceso de industrializacin es el tipo de cambio real. Entre ms competitivo sea el tipo de cambio de un pas, ms se estimular la inversin y la generacin de empleos en la industria; por lo tanto, mayor ser el crecimiento. Los pases que han crecido ms rpido son los que han tenido las monedas ms competitivas y los tipos de cambio ms subvaluados. Quiero subrayar que lo importante es la competitividad real, el tipo de cambio real y no el nominal. Obviamente, cuando slo se opta por depreciar la moneda cuando los precios internos aumentan, lo que suceder es que no habr ganancias reales por falta de incrementos en la competitividad. Mi conclusin es que la tarea de lograr la competitividad en el tipo de cambio no es funcin del Banco Central, aunque pienso que ste tiene un papel que desempear, por lo que se requiere de una coordinacin con la Secretara de Hacienda. Al revisar el proceso de crecimiento desde el punto de vista de lo que llamo un crecimiento sano, o sea la transformacin estructural, se observa de inmediato la gran diferencia que hay entre el patrn de crecimiento de los pases asiticos y el crecimiento de Amrica Latina.
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En esta regin la fuerza laboral total ha estado movindose en la direccin equivocada, pues se ha desplazado de los sectores relativamente ms productivos de la economa a los menos productivos. Un ejemplo ilustrar la tesis: imaginen que todas las empresas acereras estuvieran haciendo esfuerzos para ser ms productivas, por lo que deciden economizar en el rea del trabajo, racionalizar la produccin, aumentar la inversin en tecnologa y en capacitacin de la mano de obra. Ello se traducira en una disminucin de la mano de obra empleada en el sector del acero. En teora, los trabajadores desplazados de las empresas siderrgicas terminaran emplendose en actividades con una productividad semejante. En la prctica no ocurrir. En Amrica Latina la fuerza laboral que debera desplazarse hacia reas ms productivas de la economa, en realidad se ha ido extendiendo en direccin de las menos productivas, en particular hacia el sector de la economa informal. En Asia tambin ocurre, pero no con la misma amplitud. Para precisar mejor y resumir la diferencia entre Amrica Latina y Asia, diremos que aproximadamente dos tercios de la diferencia entre la tasa de crecimiento de Amrica Latina y la de Asia, a partir de los aos noventa, corresponde a los modos de transformacin estructural de cada regin. Lo anterior significa, en trminos generales, que en Amrica Latina la fuerza laboral est movindose en la direccin equivocada. El empleo est creciendo en los sectores menos productivos y no en los que quisiramos. Les dar un ejemplo especfico real, que probablemente sea uno de los casos ms significativos de un crecimiento engaoso, hasta ahora registrado: el caso de Argentina, para que se comprenda mejor el de Mxico. El caso de Argentina ha sido analizado en un periodo que abarca de 1990 a 2005, que obviando los detalles tratar de resumir: la relacin inversa que se da entre los sectores en expansin y su productividad relativa, lo que muestra que se est generando el tipo de crecimiento que reduce el cambio estructural. En otras palabras, los sectores que estn creciendo son aquellos relativamente improductivos. El empleo en la industria manufacturera ha perdido cerca de 6 puntos porcentuales desde 1990, y una gran parte de este personal ha sido absorbido por los Servicios a la Comunidad y Personales, as como por el sector de Ventas al Menudeo y el Comercio. De ah que muchos de los servicios que se encuentran en la actividad formal, son los que aumentan a costa de la manufactura.
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proceso de cambio estructural. Esto a la vez permitir que los sectores adecuados se expandan, se tornen ms productivos y aumente el empleo. Estas son, someramente descritas, el tipo de polticas que, pienso, han estado presentes ltimamente en las muchas formas posibles de promover el crecimiento; sin olvidar las polticas industriales que son ms complicadas y que abordar a continuacin. sta es un rea donde se estn desarrollando nuevas teoras y, sobre todo, porque un nmero creciente de pases est tratando de ampliar su actividad manufacturera, aunque con una visin un tanto simple de la poltica industrial. Casi todo mundo coincide en la necesidad de adoptar ciertas polticas industriales, aunque les llaman polticas de transformacin de infraestructura, o bien polticas de clusters econmicos, polticas de competitividad, o polticas de transformacin productiva. Cualquiera que sea la designacin, todas ellas se enfocan en lo mismo, de manera que slo son diferentes nombres para la misma poltica, pero en algunos casos no gusta que se les llame polticas industriales. Quisiera enfatizar dos premisas de la poltica industrial que considero deben ser tomadas en cuenta, tanto por el gobierno como por la iniciativa privada, cuando se discuta sobre su diseo. La primera es que el conocimiento que se requiere para la implementacin de polticas industriales est difundido ampliamente en la sociedad y no es del dominio exclusivo de los tecncratas ni de las empresas privadas, por lo que deben disearse mecanismos apropiados para elaborar las polticas industriales con base en la informacin acumulada, sin dar nada por sentado. La segunda premisa es que cuando se piensa en poltica industrial, se debe tener claro que con frecuencia suele ocurrir que algunos sectores de la iniciativa privada tienden a aprovechar su buena relacin con el gobierno para beneficio propio. Muchas de las fallas de las polticas industriales residen en que stas son secuestradas por algunos sectores de la industria en detrimento de otros, en ocasiones, inclusive dentro de la misma rama industrial. Por lo mismo, la poltica industrial debe ser diseada de manera tal que pueda reducirse al mnimo este aspecto de bsqueda de beneficios para un grupo empresarial o una rama industrial. A partir de estas premisas, quiero sealar tres puntos que deben considerarse cuando se piensa en poltica industrial:
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idealmente, la disciplina adecuada en la que cualquier firma o industria que recibiera un apoyo gubernamental debera estar dispuesta a corresponder con un compromiso particular con respecto al empleo, y enfatizo el empleo porque, de vuelta a mi enfoque anterior sobre la transformacin estructural, la clave desde el punto de vista econmico, es crear empleos productivos en el negocio que uno maneja. Tambin cabe preguntar a los empresarios acerca de los compromisos que estn dispuestos a asumir en contrapartida a los apoyos que reciban. El tpico argumento contra la poltica industrial es que los gobiernos no pueden escoger ganadores, y ello es absolutamente cierto, pero creo que es una crtica errnea. La buena implementacin de una poltica industrial no requiere de la habilidad del gobierno para escoger ganadores, porque cualquier gobierno puede cometer errores. Cuando los gobiernos no cometen errores significa que no estn haciendo su trabajo. Esto quiere decir que son muy conservadores y que no se esfuerzan en trabajar bien.
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La verdadera lnea entre la buena y la mala poltica industrial consiste en si el gobierno tiene la capacidad, la habilidad o los mecanismos de exclusin que le permitan aprender de sus propios errores, minimizar las prdidas y corregir las equivocaciones.
Entonces la pregunta real no es si los gobiernos pueden escoger a los ganadores, sino qu hacer con los perdedores. Y en algunos casos esto puede resultar muy difcil para los gobiernos, pero ciertamente es un requisito menos exigente que el tener que escoger ganadores, cosa que no muchos gobiernos pueden hacer. Y esa es la manera en que todos tenemos que pensar sobre poltica industrial. 3. Finalmente, el tercer punto es el problema de la transparencia que aun en los pases asiticos deja mucho qu desear. En Singapur, por ejemplo, que es probablemente una de las naciones con una poltica industrial de lo ms exitosa del mundo, existe una preocupacin creciente porque todo se hace a puerta cerrada; todas las negociaciones y acuerdos entre la iniciativa privada y el gobierno se desconocen, as como tambin se ignora si los intereses de la sociedad, la responsabilidad y la transparencia fueron tomados en cuenta. Esto est bien quiz para un pas como Singapur, donde a la democracia le falta mucho por avanzar; pero obviamente no lo sera en Latinoamrica y otros pases, entre ellos Mxico, que son sociedades democrticas. Entonces, es necesario pensar en mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas cada vez que se tratan los temas de poltica econmica. Para concluir, creo que Latinoamrica y Mxico en el largo plazo se estn moviendo con un nmero importante de ventajas, sobre todo ahora que se encuentran en la periferia de la crisis. Ser un pas perifrico no siempre fue algo bueno, pero en estos das es algo maravilloso porque el centro est en crisis y pases como Mxico, que est en la periferia, se vern menos afectados o, al menos, no en forma tan severa como los pases europeos o los Estados Unidos. Existen muchas posibilidades de crecimiento que hay que aprovechar. La globalizacin lleg para quedarse y las redes de produccin a las que es posible acceder son muy importantes. Mxico cuenta hoy con la ventaja de tener estabilidad macroeconmica, instituciones slidas y sobre todo gobiernos democrticos. Creo que el aspecto negativo radica en que an existe un residuo de malas ideas que condujeron a los Estados Unidos y
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Dani Rodrik Doctor en Economa por la Universidad de Princeton y tiene el ttulo de A.B. summa cum laude por la Universidad de Harvard. Es profesor de Economa Poltica Internacional en la Escuela Kennedy de la Universidad de Harvard. Investigador asociado en la Oficina Nacional de Investigacin Econmica y en el Centro de Investigacin de Poltica Econmica en Estados Unidos. Es autor del libro Has Globalization Gone Too Far?, y coautor de Eastern Europe and the Soviet Union in the World Economy. Es miembro del Comit Consultivo del Instituto Peterson de Economa Internacional.
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No fue iniciativa de las armadoras, no fue decisin de las empresas: fue el acatamiento de una norma de observancia obligatoria si es que las armadoras pretendan seguir gozando del creciente mercado nacional fuertemente protegido. Es decir, con todo y proteccin (o, para muchos, a pesar de ella), Mxico se convirti en un importante exportador mundial de automviles, motores y partes y componentes, y ello sucedi precisamente porque hubo una poltica industrial que provoc ese resultado, que lo busc, que lo fij como objetivo. Es cierto, ya se vivan, o iniciaban, los tiempos de la segmentacin, en el mbito internacional, de los procesos productivos, pero lo importante es que el gobierno de Mxico supo percibirlo y aprovecharlo. Es evidente, por otra parte, que las empresas no se sacrificaron, que les fue provechoso el esquema y que, por ello, ya sin obligacin de por medio (el tlcan acab con sta) han continuado exportando, aunque con mayor contenido importado. (No es casual, por cierto, que uno de los temas planteados por Brasil, en ocasin de la reciente revisin del acuerdo de complementacin Mxico-Brasil, en materia automovilstica, haya sido el de las reglas de origen, esto es, el del mnimo de contenido nacional que un automvil debe incorporar para que
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En lo formal, podra suponerse que ya se abandon aquello de que la mejor poltica (industrial) es la que no existe, por cuanto la Secretara de Economa recientemente ha intentado alguna definicin sobre lo que entiende por tal pero que, en esencia, muy poco tiene que ver con el contenido y alcances de una poltica industrial moderna, activa. La Secretara de Economa ha dado a conocer lo que cree que es poltica industrial (de ah que se diga que aquella vieja ocurrencia que no idea ha sido abandonada en lo formal), lo que no elimina, sin embargo, las dificultades que nacen de su falta de sustento. En efecto, un plan de gobierno ha de contener, entre sus prioridades, un programa de desarrollo industrial con proyectos, objetivos (de orden cualitativo) y metas (de orden cuantitativo) que establezca responsabilidades, derechos y obligaciones. Nada de eso est en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. En este documento no aparece una sola mencin al trmino poltica industrial; lo poco que se dice en este mbito est bajo el rubro genrico de economa competitiva y generadora de empleo, y dentro de ste lo mismo se habla de asuntos agropecuarios, de ahorro, de turismo, de financiamiento al desarrollo, que de otros. Sin duda todos importantes, pero de poltica industrial como eje y objetivo de la poltica econmica, nada. Lo mismo ocurre en los informes de cumplimiento del pnd o en los Informes de Gobierno.
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Antonio Gazol Snchez Licenciado en Economa por la UNAM. Fue Director General de Instituto Mexicano del Caf; Director General de Estudios Econmicos y de Controles al Comercio Exterior en la Secretara de Industria y Comercio, as como en el Instituto Mexicano de Comercio Exterior; Consultor del CEMLA; Coordinador General de Transporte del Distrito Federal. Fue presidente del Colegio Nacional de Economistas. Ha publicado varios libros sobre integracin econmica y es profesor de las facultades de Economa y Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM.
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El paradigma neoliberal de desregular a ultranza ha sido superado. Un Estado eficaz debe regular las actividades productivas, en particular en casos donde las fallas de mercado no garantizan el inters pblico. Sin embargo, los reguladores deben tambin ser cuidadosos de que las normas no limiten injustificadamente la actividad empresarial, la innovacin y la creacin de empleos, de manera que una falla de mercado no se convierta en una falla regulatoria. Lo anterior considera que las regulaciones y los trmites que conllevan pueden estar plenamente justificados en la proteccin del inters pblico (salud, medio ambiente, competencia econmica, proteccin de los consumidores, etc.). Sin embargo, es importante que aun cuando las regulaciones cumplan con una funcin de inters pblico, impongan el mnimo de obstculos y costos a la actividad empresarial, que sean predecibles y claras en sus requerimientos, de manera que sus beneficios excedan sus costos. Un Estado eficaz se impone sobre intereses particulares, a fin de proteger los intereses de la sociedad en general. Para ello, debe contar con instituciones reguladoras capaces tcnicamente de producir regulacin de calidad, as como con la fortaleza para evitar la captura por intereses privados. Un tema claramente pendiente en la agenda regulatoria de Mxico es cmo fortalecer a los rganos reguladores. De hecho, diversas iniciativas se han presentado a este respecto en el mbito legislativo. Temas como el del status de los rganos reguladores (rganos descentralizados, desconcentrados o algn otro), la designacin de sus liderazgos y consejos o juntas directivas y la manera en que se vinculan con las cabezas de sector, debern ser resueltos para robustecer la capacidad reguladora del Estado. Ahora bien, la capacidad institucional est mucho menos desarrollada a nivel sub-nacional. En un Estado eficaz, no hay lugar para la falta de coherencia regulatoria. En otras palabras, para que el Estado logre sus objetivos regulatorios es necesario que cada orden de gobierno tenga bien definidas sus facultades, atribuciones y lmites, as como que existan mecanismos de coordinacin eficaces que eviten contradicciones entre los requisitos regulatorios de los diferentes niveles de gobierno. Este es, precisamente, el tema que abordar ms adelante.
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Los argumentos para la calidad regulatoria estn justificados en la teora y la prctica, en particular, en lo que toca a sus vnculos con la productividad y el empleo. En lo que toca al primer elemento, cabe mencionar que entre los factores ms destacados que influyen en el crecimiento del producto interno bruto (pib) per cpita, sobresalen la utilizacin del trabajo (horas trabajadas per cpita) y la productividad laboral (produccin por hora trabajada), los cuales, a su vez, estn fuertemente influenciados por las polticas regulatorias.2 De hecho, la baja productividad laboral es el principal factor detrs del bajo crecimiento econmico de Mxico de las ltimas dcadas.3 Si las regulaciones corrigen eficientemente fallas de mercado, incrementarn la productividad al permitir a los consumidores tomar mejores decisiones, propiciar la competencia en los mercados y reducir externalidades negativas de la produccin. Sin embargo, las regulaciones tambin pueden afectar negativamente la productividad de las empresas al reducir los incentivos para invertir o adoptar tecnologas lderes e innovar. Un marco regulatorio inadecuado eleva los costos de entrada al mercado, eliminando las presiones competitivas y distorsionando la distribucin de recursos entre sectores de la economa. Adems, en la medida que la falta de competencia eleva los precios, el efecto genera una cascada, aumentando los costos de bienes intermedios. El marco regulatorio tambin tiene un potencial importante para disminuir el desempleo estructural, principalmente a travs de regulaciones que faciliten la entrada al mercado y favorezcan la competencia, lo cual elimina rentas y hace posible la expansin de la produccin. Entre las medidas regulatorias especficas que facilitan la competencia y la entrada al mercado, se pueden mencionar el reducir o eliminar restricciones al comercio y la inversin extranjera, la promocin de la competencia domstica y la simplificacin de procesos administrativos para la apertura y operacin de las empresas.4 Es en estos dos ltimos renglones, precisamente, donde los gobiernos subnacionales tienen una importante contribucin por hacer.
2. OCDE (2005), Taking Stock of Regulatory Reform: A Multidisciplinary Synthesis, Pars, p. 78. 3. Haugh, D. and A. Redonda (2009), Pedal to the Metal: Structural Reforms to Boost Long-Term Growth in Mexico and Spur Recovery from the Crisis, OECD Economics Department Working Papers No. 733, Pars. 4. OCDE (2005), p. 79-80.
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de un entorno local favorable para las empresas, en las que, sin duda, la calidad regulatoria desempea un papel importante. Un ambiente propicio para los negocios es un factor importante para la prosperidad econmica. Hacerle la vida ms sencilla a las empresas y facilitar la entrada al mercado formal, promueve la competitividad y el crecimiento. Esto es particularmente relevante para las pymes (que representan la inmensa mayora de las empresas en Mxico), ya que no cuentan con los recursos para gestionar trmites complicados y desgastantes o para hacer inversiones cuantiosas impuestas por las normas. Cuando un emprendedor debe cumplir con numerosos trmites para obtener los permisos y documentos necesarios para operar una empresa, y tiene que tratar con muchas dependencias de los tres niveles de gobierno, se generan redundancias, retrasos y costos adicionales. Adems del pago de derechos e impuestos, los empresarios incurren en un costo de oportunidad por el tiempo que invierten en cumplir con los trmites administrativos. Esto puede llevar tambin a la aparicin de intermediarios, que gestionan trmites (con frecuencia incurriendo en irregularidades) y hacen que el costo de apertura de una empresa sea excesivo. Los trmites complicados y los retrasos obligan con frecuencia a los emprendedores a claudicar y abandonar sus proyectos, con lo que la economa pierde un potencial de crecimiento y creacin de empleos. Otros deciden continuar sin sujetarse a todos los trmites requeridos, y terminan desarrollando su actividad en la informalidad. Los negocios que operan en la informalidad, al tratar de pasar inadvertidos por las autoridades, limitan significativamente su potencial de crecimiento y creacin de empleos. La informalidad no slo crea inseguridad para las empresas y los trabajadores, sino que tambin los priva del acceso a apoyos gubernamentales. Adems, la informalidad mina las fuentes de recaudacin de los gobiernos subnacionales, quienes hoy ms que nunca requieren de esos recursos. Los estudios de la ocde sobre cargas administrativas a nuevas empresas, sugieren que existen importantes oportunidades para que Mxico mejore en relacin con otros pases. Estos estudios muestran que las economas con los ms bajos niveles de productividad tambin imponen las ms altas cargas administrativas a las empresas. En cambio, los pases donde las barreras de entrada son bajas, como Canad o Suiza, son ms exitosos al incrementar su productividad, y con ello ofrecer un mayor bienestar a los ciudadanos.
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Ahora bien, volviendo al punto del Estado eficaz, es necesario que la poltica regulatoria se conciba integralmente, con la visin de hacerla una poltica pblica permanente en las entidades federativas y los municipios. Una gobernanza regulatoria efectiva mejora la capacidad para generar regulaciones que impactan positivamente a la economa y la sociedad, y que cumplen con objetivos definidos de poltica pblica. Para ello, se requiere un enfoque integral en el desarrollo e implementacin de instituciones, herramientas y polticas regulatorias. Uno de los retos principales es la coordinacin de las acciones regulatorias, desde el diseo y desarrollo de las normas hasta su implementacin y cumplimiento, cerrando el ciclo con evaluaciones que establezcan prioridades en el desarrollo de nuevas regulaciones o la reforma de las ya existentes.6
Figura 1. El ciclo de gobernanza regulatoria
Fuente: OECD (2011), Regulatory, Policy and Governance: Suporting Economic Growth and Serving the Public Interest, Pars, P. 76
6. OCDE (2011), Regulatory Policy and Governance: Supporting Economic Growth and Serving the Public Interest, Paris. p. 74.
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El eslabn nmero uno parte de identificar la necesidad de la intervencin de las autoridades regulatorias ante un riesgo o problema de poltica pblica. De ser el caso, habrn de considerarse tanto opciones regulatorias como no regulatorias. Un anlisis tcnico, comnmente llevado a cabo por medio de una Manifestacin de Impacto Regulatorio (mir), deber ponderar diferentes alternativas de intervencin pblica y definir cul es la ms adecuada en trminos de costo-beneficio. De hecho, la mir es la herramienta por excelencia para hacer un anlisis ex ante de la pertinencia y el diseo de las regulaciones. Mxico es el nico pas de Amrica Latina que hace un uso sistemtico de la mir. Una vez definida la opcin regulatoria, se procede al diseo de la norma, el cual debe considerar diferentes factores, tales como los efectos en materia de competencia, los costos generados para las empresas (directos y administrativos, es decir, en trminos de costo de oportunidad), el impacto en el medio ambiente, en la salud, etc, as como los incentivos para que los regulados acaten y den cumplimiento a la norma. Posteriormente, viene la etapa de aplicacin y cumplimiento de la regulacin, para lo cual las autoridades regulatorias pueden establecer incentivos y verificaciones, as como tambin sanciones, que deben ser proporcionales a los riesgos y daos generados por el incumplimiento. Finalmente, ya que la regulacin ha estado en aplicacin por algn tiempo, es pertinente hacer una evaluacin de sus efectos para determinar si est cumpliendo con los objetivos para los que fue creada, si lo hace de manera eficiente y si hubo impactos no previstos que hay que corregir o, en su caso, exacerbar. Esto se hace necesario debido a que las circunstancias que originaron la concepcin de la regulacin pueden cambiar con el tiempo, hacindola obsoleta e inadecuada para los fines de poltica pblica que se persiguen.
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La mayora de las entidades federativas y de los municipios que han incursionado en el tema, lo han hecho a travs de procesos de simplificacin administrativa. Esta autolimitante se explica por varios factores. Primero porque, en general, suele confundirse la mejora regulatoria con la simplificacin administrativa, en particular en entidades o municipios donde no se han desarrollado los cuadros tcnicos para entender estos temas. Segundo, porque las entidades federativas han estado inmersas en una dinmica de competencia por obtener una buena posicin en el estudio subnacional Doing Business, el cual trata bsicamente sobre la simplificacin de diversos procesos de trmites. La misma Comisin Federal de Mejora Regulatoria (cofemer), hasta hace algunos aos pona nfasis, nicamente, en la simplificacin en lo que concierne a estados y municipios, concentrndose en el programa Sistema de Apertura Rpida de Empresas (sare). Son realmente pocas las entidades federativas y los municipios que han hecho uso de herramientas ms sofisticadas, como la mir o las revisiones del ciclo regulatorio, que pudieran acercarlos a una perspectiva de ciclo de gobernanza regulatoria. La diversidad en el uso de instituciones, polticas y herramientas de mejora regulatoria se debe en buena medida al apoyo poltico que se otorga a la agenda. Los avances en las distintas entidades federativas indican que la mejora regulatoria es una poltica apoyada indistintamente por gobiernos emanados de diferentes partidos polticos, cuya caracterstica principal es ser
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gobiernos que han dado un lugar importante a las agendas de competitividad y buen gobierno en sus administraciones. Colima, por ejemplo, ha caracterizado su poltica regulatoria por un liderazgo activo del gobernador Mario Anguiano, quien supervisa directamente el cumplimiento con los objetivos. El estado ha desarrollado su Ley de Mejora Regulatoria y su Reglamento, cuenta con una unidad claramente definida dentro de la Secretara de Fomento Econmico y con un consejo ciudadano que da seguimiento a los trabajos en la materia. Nuevo Len es otro estado que ha logrado avances importantes en muy corto tiempo, primero estableciendo las instituciones para dar respaldo a la poltica de mejora regulatoria (Ley de Mejora Regulatoria, consejo ciudadano y Unidad de Mejora Regulatoria dentro de la estructura de la Oficina del Gobernador) y, segundo, involucrando a los municipios en un proyecto para homologar los trmites de apertura de una empresa de los municipios del rea metropolitana de Monterrey.
De todo lo anteriormente planteado, se desprenden una serie de elementos que debern conformar la agenda de corto plazo para entidades federativas y municipios en materia regulatoria: 1. Fortalecer las instituciones que dan sustento a la mejora regulatoria en las entidades federativas y municipios: Uno de los principales retos es promover la continuidad de la poltica de reforma regulatoria en las entidades federativas y los municipios, ms all de una sola administracin. Para ello, es necesario establecer instituciones tales como leyes en la materia, unidades administrativas con la facultad de encabezar y promover la poltica de mejora regulatoria, y consejos ciudadanos que supervisen sus resultados y la apalanquen ms all de los cambios de administracin. Adems, es necesario desarrollar cuadros tcnicos en las entidades federativas y municipios para la adopcin de herramientas de mejora regulatoria, y que estos cuadros formen parte de una especie de servicio profesional, de manera que puedan desarrollar su expertise y sostener la poltica ante cambios de administracin. 2. Ir ms all de esfuerzos de simplificacin y adoptar una perspectiva de ciclo de gobernanza regulatoria: Como se mencion anteriormente, la agenda de simplificonfluencia X Xi : 129
Cabe destacar que el intercambio de prcticas exitosas ha sido una herramienta crtica para el desarrollo de las polticas regulatorias de los pases miembros de la ocde. Las entidades federativas pueden igualmente beneficiarse de un intercambio de buenas prcticas y soluciones a problemas comunes. Adems, este acuerdo poltico puede ser un instrumento para poner la mejora regulatoria en un lugar prominente de la agenda pblica en entidades federativas y municipios que an no lo tengan entre sus prioridades. La competitividad nacional pasa necesariamente por la competitividad de sus entidades federativas y municipios. Por ello, cabe hacer un llamado a estas unidades subnacionales para que establezcan polticas de mejora regulatoria, cuando no se ha hecho, o las fortalezcan. Ello deber redundar en incentivos para la productividad y el crecimiento, en tiempos en los que otras herramientas, como la poltica fiscal y monetaria, han sido agotadas.
Jacobo Pastor Garca Villarreal Licenciado en Relaciones Internacionales por el ITESM, maestro en Gestin Pblica por la Universidad de Carnegie Mellon y Maestro en Administracin Pblica por la Universidad de Harvard. Actualmente se desempea como Especialista en Mejora Regulatoria de la OCDE. Fue jefe de asesores del Gobernador de Coahuila y del Secretario la Funcin Pblica Federal. Ha sido catedrtico en las universidades Autnoma de Coahuila y Autnoma del Estado de Hidalgo, as como del ITESM, Campus Ciudad de Mxico.
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Un sistema jurdico que exige la rendicin de cuentas y su fiscalizacin. Un sistema administrativo preparado para rendir cuentas segn periodos, demandas legislativas, exigencia popular. Un sistema de divisin de poderes donde se evalan las polticas pblicas con criterios de racionalidad, objetividad e imparcialidad. Un sistema social preparado para comprender e interpretar los informes que se rinden y actuar, despus de la liberacin, en consecuencia. En un sistema as, el rumor, la calumnia, la insidia, los juicios ligeros y las sentencias de la opinin pblica antes de conocer la prueba de los hechos, seran desterrados. Imperara el juicio sereno, la evidencia de los hechos y la irrefutabilidad de las pruebas. Un sistema cultural y educativo donde los asuntos pblicos son de inters de todos; donde lo pblico se publica; se transparenta; donde lo pblico se estudia en todos los niveles sociales y se aprende a discernir sobre la formulacin de polticas pblicas, sobre su ejecucin y su evaluacin y fiscalizacin para conformar con todo ello el sentir de la voluntad popular. Un sistema tico donde se sancione moralmente la deshonestidad y la incompetencia; donde los asuntos pblicos atraigan a los mejores hombres de la sociedad. Un sistema de fiscalizacin integral que evite, en lo posible, las desviaciones, las deshonestidades y la incompetencia y encienda las sirenas de alarma ante cualquier acto de corrupcin, y que adems revise el desempeo de la gestin pblica para que se realice con eficiencia, eficacia y economa.
La distribucin por especializacin es la primera caracterstica. Sus fundamentos fueron establecidos por Montesquieu en el Captulo VI del Libro XI de El Espritu de las Leyes, y consisten en la particin de las funciones de hacer leyes, ejecutarlas y juzgar. La regulacin, por su parte, debe obedecer a patrones de racionalidad del ejercicio de la funcin pblica y tiene como objetivo evitar la discrecionalidad de los servidores pblicos. Se busca que acten siempre conforme a leyes y normas. Acotar la discrecionalidad del funcionario pblico es un lado de
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La transparencia
Si todos los aspectos funcionales del ejercicio del poder estn determinados y son conocidos pblicamente se puede hablar
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de personas y empresas a las campaas polticas; publicacin de todos los votos parlamentarios sobre proyectos de ley; declaracin de conflicto de inters; publicacin de listas de empresas declaradas culpables de sobornos en las contrataciones del sector pblico; acceso a la informacin del gobierno; libertad de los medios de comunicacin; transparencia fiscal y presupuestal; publicacin de la estructura patrimonial y la condicin financiera de los bancos locales; sistema de contratacin competitivo y transparente; lucha contra la corrupcin; estudios de seguimiento del gasto pblico; programa de transparencia en el orden urbano. La transparencia, entendida como la obligacin del Estado de proveer informacin sistemtica a los gobernados, debe permitir que sea explcito para cualquier ciudadano no slo qu hace su gobierno y con qu lo hace, sino adems cmo se hace y por qu se toman ciertas decisiones que dejan de lado otras posibilidades. La transparencia es reconocida como parte del derecho a la informacin y, por tanto, se asimila a la exigencia de un derecho humano fundamental y no como una graciosa concesin de la clase gobernante. Sin embargo, hasta ahora, se ha planteado como una garanta individual y no como una garanta social en la que los sujetos obligados a cumplir estos preceptos trasciendan al Estado. Se exige transparencia en la medida en que los gobiernos se enfrentan a la falta de confianza, cuando se ha roto el tejido social que vincula a los ciudadanos con el gobierno. En estas situaciones la transparencia es, al mismo tiempo, estrategia de democratizacin y legitimacin del poder pblico. Los gobiernos democrticos requieren reconocer que la transparencia y el acceso a la informacin son mecanismos para legitimar al Estado, que sirven para rehacer, o al menos proponer, una nueva forma de relacin entre gobernantes y gobernados que puede propiciar la rendicin de cuentas e inhibir la corrupcin. Cuando se habla de transparencia, la referencia obligada es el poder ejecutivo; sin embargo, el trabajo legislativo requiere tambin transparentarse. La legislacin, tal como hoy se produce, no se discute pblicamente. No se inscribe en un debate pblico en las plenarias de nuestras asambleas; por el contrario,
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La rendicin de cuentas es la obligacin de informar sobre una responsabilidad conferida. Pero a la luz de los principios de la administracin responsable, podra reconsiderarse la definicin tradicional para formularse como una relacin basada en la obligacin de demostrar el desempeo y asumir la responsabilidad correspondiente en trminos de las expectativas convenidas.
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El pueblo ordena
Mandato
El presupuesto de Egresos es un mandato de lo que hay que hacer y de los recursos que se asignan
manera trans-
parente cmo se ejecut el mandato. El documento superior de rendicin de cuentas es la Cuenta Pblica
destinados y confor-
ellos la Cmara
Mandatario
Cuenta Pblica
Como resultado de este esquema, los mandantes tienen el derecho de exigir toda la informacin que se requiera para formarse un juicio sobre el ejercicio pblico. La transparencia de la informacin sobre lo pblico es un reclamo democrtico.
A continuacin se describe la situacin actual de cada una de las etapas secuenciales de la rendicin de cuentas descritas en el cuadro anterior:
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La poblacin como mandante ordena mediante la representacin nacional (Cmara de Diputados), el examen de la informacin del ejercicio de gobierno, especialmente en lo que se refiere a la administracin pblica y a su instrumento principal, el Presupuesto de Egresos de la Federacin.
b. El mandato: presupuesto
El presupuesto es un mandato de la representacin nacional. El artculo 74, fraccin IV, de la Constitucin establece que es una facultad exclusiva de la Cmara de Diputados: aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la federacin, previo examen, discusin y, en su caso, modificacin del proyecto enviado por el ejecutivo federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. La Cmara de Senadores est excluida de esta atribucin porque representa el sentir de los estados, no del pueblo.
c. El mandatario: ejecucin
El Poder Ejecutivo opera el mandato durante el ejercicio fiscal correspondiente. Para que la ejecucin sea fiel al espritu y la letra del mandato, se han establecido controles para que siempre sea transparente lo que se est haciendo y siempre se puedan emitir juicios sobre los avances de la ejecucin. El mandatario y todos los ejecutores del gasto tienen que informar sobre su actuacin mediante los siguientes documentos: Comparecencias en tiempo real (de conformidad con el artculo 93 de la cpeum los secretarios del despacho darn cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos). Informes mensuales (el artculo 107, fraccin II, de la lfprh establece que debern emitirse informes sobre los montos de endeudamiento interno neto, el canje o refinanciamiento de obligaciones del erario federal, en los trminos de la Ley Federal de Deuda Pblica y el costo total de las emisiones de deuda interna y externa). Informes bimestrales (el artculo 111 de la lfprh establece que la shcp y la sfp, verificarn peridicamente, al menos cada bimestre, los resultados de la recaudacin y de la ejecucin de los programas y presupuestos de las dependencias y entidades, con base en el sistema de
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Para rendir cuentas sobre su proceder, todos los ejecutores del gasto, con base en el Sistema de Evaluacin del Desempeo, consolidan la informacin sobre su gestin financiera y sobre el cumplimiento de los programas presupuestarios en la Cuenta Pblica, bajo protesta de decir verdad. Con base en la Cuenta Pblica se evalan los resultados de la gestin financiera y el nivel del logro de los objetivos y metas de los programas federales aprobados en el presupuesto. Se informa sobre el origen y destino de las contribuciones tributarias y del gasto pblico para ejecutar los programas que implementan la estrategia de desarrollo definida en la planeacin. En esencia, en la Cuenta Pblica se deben explicar los
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Una vez que la Cmara de Diputados recibe la Cuenta Pblica la remite a su rgano tcnico para su revisin. El artculo 74, fraccin VI, de la cpeum establece que es facultad exclusiva de la Cmara de Diputados revisar la Cuenta Pblica del ao anterior, con el objeto de evaluar los resultados de la gestin financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios sealados por el presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas y que la revisin de la Cuenta Pblica la realizar la Cmara de Diputados a travs de la entidad de fiscalizacin superior de la federacin. La entidad de fiscalizacin superior de la federacin, denominada Auditora Superior de la federacin, recibe el 30 de abril la Cuenta Pblica del ejercicio que concluy el 31 de diciembre del ao anterior. La Auditora Superior de la federacin durante nueve meses revisa la Cuenta Pblica con objeto de evaluar los resultados de la gestin financiera; comprobar si se observ lo dispuesto en el presupuesto y dems disposiciones legales aplicables; y verificar el cumplimiento de los objetivos y las metas de los programas federales, conforme a las normas y principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad. Esta fiscalizacin es determinante para contribuir a la observancia de las reglas fiscales que regulan la estabilidad, solvencia, sostenibilidad, prudencia y responsabilidad de las finanzas y de la deuda pblica. La asf deber entregar el informe del resultado de la revisin de la Cuenta Pblica a la Cmara de Diputados a ms tardar el 20 de febrero del ao siguiente al de su presentacin,
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e. La fiscalizacin superior
f. La dictaminacin
Oportunidad de la entrega del Informe de Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica (irfscp)
Este informe tiene dos objetivos: uno relativo a las conclusiones tcnicas para que la Cmara de Diputados dictamine la Cuenta Pblica a ms tardar el 30 de septiembre del ao siguiente al de su presentacin (artculo 74, fraccin VI, de la cpeum), y otro relacionado con la retroalimentacin que debe tener la Cmara de Diputados para la toma de decisiones del siguiente ejercicio presupuestal. Para que esos objetivos se cumplan es necesario modificar el actual calendario del proceso. El presupuesto se aprueba a ms tardar el 15 de noviembre del ao fiscal anterior de que se trate, conforme lo sealado en el artculo 74, fraccin IV, de la cpeum. Por ejemplo, el presupuesto de 2011 se aprob el 15 de noviembre de 2010 para su ejercicio en el ao fiscal que abarca del 1 de enero al 31 de diciembre del ao siguiente de la aprobacin presupuestal de referencia. En tanto, la Cuenta Pblica de 2011 se entregara el 30 de abril de 2012, conforme a lo sealado en el artculo 74, fraccin VI, de la cpeum, y el irfscp se presentara el 20 de febrero de 2013, como lo seala el artculo 79, fraccin II, de la cpeum. Para esa fecha ya se habrn aprobado los presupuestos 2012 y 2013, sin ninguna posibilidad de que el irfscp coadyuve con
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Alejandra Gurza Lorandi Licenciada en Derecho y Maestra en Administracin Pblica por la Universidad Anhuac del Norte. Fue diputada local suplente por el Distrito XVII, habiendo estado en funciones de propietario 9 meses; Sptima Regidora en el Municipio de Huixquilucan; Secretaria Tcnica de la Comisin del D.F. en el Senado; Titular de la Direccin de Programas Sociales en el Municipio de Huixquilucan y Directora de Administracin en el Municipio de Cuautitln Izacalli. Asimismo, ha sido dirigente de las Mujeres Jvenes del PRI en el Estado de Mxico y actualmente es Secretaria General del Organismo Nacional de Mujeres Priistas. Es docente en la Universidad Mexicana impartiendo las materias de Derecho Romano, Derecho Internacional Privado e Introduccin al Estudio del Derecho.
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En relacin a la evolucin institucional reciente para la generacin de la estadstica en Mxico, se destaca lo siguiente: La Secretara de Programacin y Presupuesto Surgi en 1976, para otorgarle un valor estratgico al Sistema Nacional de Informacin y un ao despus se cre la Coordinacin General del Sistema Nacional de Informacin (cgsni), integrada por las oficinas responsables de la estadstica oficial, los estudios del territorio nacional y la informtica. En 1980 se promulg la Ley de Informacin Estadstica y Geogrfica (lieg), en 1983 se fund el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (inegi) y en 1984 se crearon diez direcciones regionales y 32 coordinaciones en las diversas entidades federativas. Entre 1983 y 1990, la Direccin General de Estadstica (dge) incursion en nuevos proyectos, como el producto interno estatal (pibe), las encuestas del sector formal de la industria de la construccin, de establecimientos comerciales, de empleo urbano, agropecuario y ejidal y de la economa informal. Asimismo, desde 1987 se empez a calcular el producto interno bruto (pib) trimestral. De 1989 a 1991 hicieron su aparicin las encuestas de salarios, tecnologa y capacitacin en el sector manufacturero, as como la de micro negocios, y en 1991 se difundi el pib Ecolgico. En el segundo lustro de los noventas, se impulsaron las cuentas por sectores institucionales y las cuentas satlite. En el ao 2000 las cuentas nacionales se enriquecieron con el Indicador Global de la Actividad Econmica Mensual (igae) y los indicadores coincidente y adelantado2. En 2003 se modific la base de las cuentas nacionales y se compil la matriz de insumo-producto despus de ms de 20 aos.
1. Esta seccin est basada en INEGI (2010). 2. Para mayor detalle consultar INEGI (1996), INEGI (2003) e INEGI (2005).
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Gobierno eficaz y modernizacin las estadsticas econmicas II.Marco Jurdico del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica
A partir del 7 de abril de 2006 adquiere mayor relevancia la actividad estadstica y geogrfica del pas, al promulgarse una modificacin al artculo 26 constitucional, en el cual se establece la creacin del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica (snieg) como sustento al sistema nacional de planeacin democrtica de Mxico, determinndose que los datos que produzca el mismo sern de uso obligatorio por parte la Federacin, las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios, as como tambin, que la coordinacin y normatividad correspondientes estar a cargo de un organismo con autonoma tcnica y de gestin, personalidad jurdica y patrimonio propios: el inegi.
A partir del 7 de abril de 2006 adquiere mayor relevancia la actividad estadstica y geogrfica del pas, al promulgarse una modificacin al artculo 26 constitucional
El inegi es la piedra angular del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica. Es un organismo constitucionalmente autnomo por lo que el marco jurdico est contenido en la Carta Magna de nuestras leyes. En efecto, la Constitucin General de la Repblica, en su artculo 26, seala lo siguiente: A. El Estado organizar un sistema de planeacin democrtica del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economa para la independencia y la democratizacin poltica, social y cultural de la Nacin. Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitucin determinarn los objetivos de la planeacin. La planeacin ser democrtica. Mediante la participacin de los diversos sectores sociales recoger las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habr un Plan Nacional de Desarrollo al que se sujetarn obligatoriamente los programas de la Administracin Pblica Federal. La ley facultar al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participacin y consulta popular en el sistema nacional de planeacin democrtica, y los criterios para la formulacin, instrumentacin, control y evaluacin del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinar los rganos
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Estas disposiciones se complementaron con la promulgacin de la Ley del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica (lsnieg), Diario Oficial de la Federacin (2008), en la que se establece que el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, con las mismas siglas: inegi, es un rgano autnomo, responsable de la coordinacin y normatividad del snieg, sistema que se concibe con la finalidad de suministrar a la sociedad y al Estado, informacin de inters nacional de calidad, pertinente, veraz y oportuna, a efecto de coadyuvar al desarrollo nacional, y que persigue los objetivos siguientes: producir informacin, difundirla oportunamente, promover el conocimiento y uso de la misma y conservarla.
IV. Crtica a la evolucin y estructura actual de las estadsticas econmicas: el caso del PIB
El inegi tiene a su cargo el Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico (scnm). Este sistema es el ncleo de las estadsticas
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y en el espacio.
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el periodo 2003-2010. Conviene sealar que el cambio de ao base de 2003 se apoy en la elaboracin de una nueva Matriz Insumo-Producto para el ao 2003. Esta vez, sin embargo, la compilacin de la matriz de insumo-producto simtrica se realiz a partir de las matrices asimtricas de oferta y utilizacin. La matriz simtrica se present con una estructura producto-por-producto, como lo establecen las normas desde la dcada de los sesenta, pero se integr con el scian a nivel de 20 sectores, 79 subsectores y 244 ramas de actividad. Con ello se impidi de facto la comparacin con las matrices ya mencionadas de 1970-1980 y, por lo tanto, se imposibilita el anlisis del cambio en la estructura productiva experimentado por nuestra economa a partir de la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte y como consecuencia de las drsticas crisis econmicas de 1995 y 2009.
La Ley del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica consigna que para la ordenacin y regulacin de las actividades del snieg, se debern elaborar un programa estratgico,
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Como se explic, con el paso del tiempo la estructura de los precios relativos del perodo base tiende a hacerse progresivamente menos pertinente para las situaciones econmicas de los ltimos perodos, hasta llegar al punto en que resulta inaceptable continuar usndola para realizar medidas de volumen de un perodo al siguiente. Por tal motivo, se ha tomado la decisin de compilar una nueva matriz de insumo-producto y con ello actualizar el perodo base para 2008. Es necesario que esta vez se exija al inegi empalmar la nueva serie con la serie del perodo base 2003 siguiendo las normas internacionales establecidas en el scn 2008, de tal manera que no se pierda comparabilidad de las cifras en el tiempo, ni sea necesario resolver este problema con procedimientos rudimentarios, como el descrito lneas arriba cuando se cambi la base para 1993 (empalme de ndices de volumen y de series a precios constantes). La lsnieg exige al inegi La adecuacin de los procedimientos estadsticos y geogrficos a estndares internacionales, para facilitar su comparacin.
ndices encadenados
Asimismo, las nuevas series deben considerar el uso de nmeros ndice encadenados, ya que ello permitira reducir el sesgo que el paso del tiempo ocasiona en las estadsticas e indicadores econmicos.
La matriz de insumo-producto y la nueva base 2008 del scnm
La matriz de insumo-producto 2008, que ser la nueva base del scnm, debera ser comparable con la de 2003 de tal manera que, con el paso del tiempo, se pueda completar una serie que permita analizar los cambios en la estructura productiva. Es conveniente tambin, de ser posible, que la matriz de Mxico
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Otro tema pendiente para la instrumentacin completa de las normas internacionales, es la utilizacin del mtodo de doble deflacin que se intent en el pasado con resultados inaceptables, desde el punto de vista tcnico, para los responsables de las estimaciones del scnm. Con esto, sera posible integrar una serie de tiempo de cuadros de insumo-producto a precios constantes. El inegi est seriamente rezagado en la recopilacin de datos relacionados con los ndices de precios para la elaboracin simultnea de cuadros de oferta y utilizacin a precios corrientes y constantes, que son imprescindibles para llenar vacos de informacin y evaluar la consistencia de las estimaciones (valor, volumen y precio) y cumplir una serie de requisitos analticos sobre cifras de los ndices de precios y volumen recomendados en el scn 1993 y en su actualizacin, el scn 2008.
Rendicin de cuentas y aprobacin de las partidas presupuestales
Este artculo lleva a la necesidad de tratar el tema de rendicin de cuentas del inegi y en general de los organismos autnomos para la creacin de una estructura institucional especializada para tal efecto. Hoy es el inegi el responsable de las estadsticas oficiales; antes la necesidad de auditoras tcnicas especializadas se recordaba cada vez que observbamos que el banxico era, al mismo tiempo, el responsable del control de la inflacin y el que estimaba la tasa de inflacin y defina la canasta para estimar el ndice nacional de precios al consumidor. El haber abandonado la compilacin de las matrices de
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El capital humano
Una caracterstica interesante, es que la medicin del pib ha sido modificada sistemticamente bajo los diferentes manuales de contabilidad nacional, con una orientacin a un concepto ms amplio, extendiendo la frontera de la produccin progresivamente. Por ejemplo, el concepto de capital humano, que se ha incorporado al scn 2008, ser cada vez ms relevante en la economa del futuro. Su integracin en las cuentas nacionales ampliar an ms la frontera de la produccin. Es una lnea de trabajo estratgica relevante, que permitir analizar la dinmica de nuestra economa en el largo plazo.
Medicin del comercio internacional en trminos de valor agregado
Es necesario actualizarse e incorporarse a los nuevos paradigmas en el mundo globalizado. Concretamente, es importante implementarlo en lo que se refiere a las exportaciones; en particular, parece ineludible medir adecuadamente su nivel y crecimiento a partir del valor agregado exportado y adems imputar el origen de ese valor agregado, en funcin de sus componentes, para estimar la contribucin de los factores de produccin al valor agregado exportado: el capital y el trabajo. Este nuevo enfoque para las exportaciones es muy importante, ya que medira el valor bruto de produccin exportado en la forma tradicional, pero tambin permitira medir el valor agregado exportado. Esta visin metodolgica posibilitara cuantificar el efecto real de las exportaciones, sobre el sistema econmico de Mxico, con una precisin mayor que el valor bruto de produccin. Mxico es una economa abierta inserta en una economa mundial con un nivel de globalizacin creciente. Esta es una lnea de trabajo estratgica relevante, que permitir analizar la dinmica de nuestra economa en el corto plazo, para tomar decisiones sobre la conveniencia de impulsar aquellas exportaciones con mayor impacto sobre la economa mexicana y optimizar la orientacin de la diversificacin de nuestras exportaciones para evitar la excesiva concentracin en el mercado de Amrica del Norte o sea, diversificar la economa mexicana hacia mercados y productos con un mayor contenido nacional.
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Referencias
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Rodolfo de Jess Haro Garca Licenciado en Economa por el ITESM, Maestro y Doctor en Economa por la Universidad de Boston y la Atlantic International University. Fundador de la Direccin de Insumo-Producto y fue investigador y asesor del Presidente del INEGI; Gerente de Finanzas en la Comisin Nacional del Agua; investigador en la Comisin Econmica para Amrica Latina; Director de Anlisis Sectorial de SPP. Es profesor de la Maestra en Economa y del Doctorado en Ciencias Econmicas de la Escuela Superior de Economa del IPN. Tambin ha sido profesor en la Universidad Iberoamericana, la Universidad Anhuac, la Universidad Panamericana y el CIDE.
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En nuestro tiempo, todo gobierno que sea electo en forma democrtica y legtima, cuenta con bases sociales mayoritarias para el ejercicio del poder poltico, pero en un contexto de alta pluralidad poltica y severa crisis social, se requieren otros elementos para que sea ms representativo de los intereses populares y sea ms eficaz su gestin.
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capacidad que tiene un gobierno para integrar cooperativamente los recursos del Estado, las empresas, las organizaciones civiles y los centros de conocimiento con el fin de sumar las capacidades que una sociedad tiene para ponerlas al servicio de la colectividad. Desde este punto de vista, la interdependencia de los poderes pblicos, las empresas y las organizaciones sociales constituye la condicin sine qua non para que la sociedad, el mercado y el gobierno puedan solucionar de mejor manera sus problemas. Para ello, es necesario crear asociaciones, redes de cooperacin con las empresas privadas y las organizaciones sociales para incorporar su experiencia y expandir las capacidades y los alcances de la sociedad de un modo asociado, cooperativo y solidario. Sociedad civil, ongs o Tercer Sector En los ltimos aos ha ganado terreno el trmino de tercer sector para nombrar a las organizaciones sociales, pero tambin podemos encontrar quienes se refieran a ellas como organizaciones no gubernamentales1, organizaciones no lucrativas, asociaciones cvicas, asociaciones voluntarias, organizaciones de ayuda, entre otros; sin embargo, para fines prcticos se recurrir a algunos criterios bsicos (David L. Sills, 1968) respecto al anlisis de las asociaciones para tratar de establecer los elementos que deben contener aquellas consideradas en el rubro del tercer sector. El denominado tercer sector o sector no lucrativo, est formado por asociaciones o agrupaciones que comparten cinco caractersticas: 1. Son entidades organizadas e institucionalizadas hasta cierto grado. 2. Son privadas, separadas de gobierno. 3. Son autnomas y controlan sus propias actividades. 4. No distribuyen entre sus asociados las ganancias obtenidas a partir de las actividades realizadas. 5. Realizan actividades voluntarias e incluyen la colaboracin de los ciudadanos no asociados. As, podran considerarse tres grandes sectores en la sociedad: Sector pblico: gobierno. Sector privado: empresa. Tercer sector (privado con dimensin pblica): organiza1. Este trmino fue utilizado por primera vez en 1950 por la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), para referirse a las organizaciones internacionales, de carcter permanente, constituidas por particulares, autnomas e independientes de los gobiernos.
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Para aproximarnos a una estrategia de accin en la que se fije el objetivo de lograr una sociedad civil robusta, debemos analizar las razones del atraso expuestas anteriormente y a partir de su adecuada comprensin establecer rutas de accin orientadas a incorporar formalmente a la sociedad civil en el proyecto nacional de desarrollo con polticas especficas en por lo menos tres aspectos fundamentales: 1. Fortalecer el Estado de Derecho; para impulsar la participacin social. 2. Fortalecer el desarrollo de las capacidades sociales con mayores recursos fiscales, vinculando asignaciones dispersas en el Presupuesto de Egresos de la Federacin para impulsar novedosas formas de participacin social que fomenten la accin colectiva; y, 3. Construir el andamiaje de planeacin y programacin para consolidar un gobierno eficaz. A continuacin se describen brevemente los contenidos de cada aspecto: 1.- Fortalecer el Estado de Derecho para impulsar la participacin social Se requiere un marco jurdico mucho ms promotor de las actividades de las organizaciones de la sociedad civil. Para ello, es necesario consolidar mecanismos concretos de participacin que eviten el manejo discrecional de los recursos y que se obligue a los funcionarios a incluir en los distintos procesos de implementacin de polticas pblicas la participacin de las organizaciones de la sociedad civil.4 Aunado a ello, es necesario desterrar las prcticas corruptas y de impunidad para fortalecer la legitimidad de nuestras instituciones. Datos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, muestran que ms de la mitad de los mexicanos que han tenido que recurrir al sistema judicial terminan por desistir, y la mitad de aquellos que logran terminar el proceso, consideran que ste no fue rpido ni justo.5 El Banco Mundial
4. Diana Margarita Favela Gavia (2004) La Regulacin Jurdica de las Organizaciones Civiles en Mxico: En Busca de la Participacin Democrtica. 5. En el 2004, el PNUD menciona que el 53% de los ciudadanos que se vio obligado a recurrir al sistema judicial no pudo plantear demanda o no pudo completar el proceso. Del total, el 59.2% decidi desistir por las barreras de acceso y 18.5% por su falta de confianza en la justicia. De los que pasaron por el proceso, 49.2% consideran que no fue ni rpido ni justo (comparado con un 33% que tuvo esa impresin de un proceso judicial en Amrica Latina). PNUD, La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, p. 103-119.
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La importancia del llamado tercer sector radica en que aporta valor agregado al promover la participacin voluntaria, fomenta el compromiso ciudadano con su comunidad al tiempo que abarata los costos de diverso servicios. Genera nuevos empleos y es un laboratorio social para buscar soluciones innovadoras a los problemas colectivos como la violencia, la desintegracin familiar, la contaminacin, la corrupcin, la inseguridad, entre otros.
El tercer sector contribuye al cambio social y cultural
Al defender la vida y dignidad de las personas, se constituye en baluarte de los valores que sostienen la convivencia; refuerza el tejido social, el capital social; al buscar el bien pblico, es una fuerza que equilibra los poderes. En fin, el tercer sector propicia, con sus aportes, el cambio social y cultural. Es necesario que el gobierno sea consciente de que urge un diseo institucional que promueva y haga evidente la aportacin que la sociedad civil hace, que se difunda con toda transparencia, que los consejos ciudadanos constituidos para el seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas se fortalezcan para tener una genuina rendicin de cuentas. Asimismo, es urgente que el presupuesto de egresos induzca la asignacin de recursos para el fortalecimiento de la accin social y la formulacin de programas destinados a la profesionalizacin de personas y equipos de trabajo, para institucionalizar la participacin ciudadana a travs de organizaciones especializadas en el abordaje de problemticas especficas. 3.- Consolidar un gobierno eficaz Para mejorar el gobierno, es necesario iniciar acciones para la construccin de capital social mediante organizaciones relacionadas con los sectores pblico y privado. Slo en la medida en que se construyan puentes entre esos tres sectores fortaleceremos una sociedad civil dinmica, que tenga un verdadero impacto, y que haga a los ciudadanos sentirse dueos de su destino. Vivimos un tiempo electoral, y estos tiempos sirven para renovar la esperanza en la poltica, en el pas, en un partido, en un proyecto. La historia contempornea nos ensea que la eficacia de la
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El proyecto para un gobierno eficaz se cimenta en los 5 grandes compromisos que Enrique Pea Nieto ha comprometido: 1) Recuperar la paz y la libertad; 2) Construir un Mxico incluyente y sin pobreza; 3) Crecer para generar ms y mejores empleos; 4) Ofrecer ms educacin y de calidad para todos; y, 5) Recuperar el liderazgo de Mxico en el mundo. Sin duda, un gobierno eficaz no puede ser concebido sin una poltica fuerte de evaluacin y seguimiento. Una vieja premisa dice que accin que no es evaluada, no sirve para nada. Ello implica desarrollar esquemas de evaluacin de la gestin pblica basados en indicadores para establecer avances y su impacto en el desarrollo poltico, econmico y social. Estoy convencida de que la mejor apuesta que podemos hacer los mexicanos es optar por el proyecto que ha comprometido Enrique Pea Nieto: con l recuperaremos la paz, consolidaremos nuestra democracia, se le dar un gran impulso a nuestra economa y se ampliar el bienestar social.
Carolina Viggiano Austria Licenciada en Derecho por la Universidad Autnoma del Estado de Hidalgo. Ha sido Secretaria de Desarrollo Social y Secretaria de Planeacin y Desarrollo Regional del estado de Hidalgo, Presidenta del Tribunal Superior de Justicia de Hidalgo, Secretaria General del Comit Directivo Estatal del PRI. Fue diputada local en la LVI Legislatura del Congreso de Hidalgo, Diputada Federal en la LVIII legislatura Federal y actualmente es diputada federal y Presidenta de la Comisin de Desarrollo Metropolitano; as como Cordinadora de Vinculacin con la Sociedad Civil del equipo de campaa de Enrique Pea Nieto.
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Esta edicin consta de 5,000 ejemplares y se termin de imprimir en marzo de 2012 en los talleres de Promodel Diseo S.A.de C.V. Jurez #18-A, Tlacopac San ngel, Deleg. Alvaro Obregn, C.P. 01040, Mxico, D.F.