El sistema penitenciario en Chile: Desafos para el nuevo modelo pblico-privado

Luca Dammert FLACSO Chile Prepared to be delivered at the 2006 Meeting of the Latin American Studies Association. San Juan, Puerto Rico. March 15 18, 2006

Introduccin El sistema carcelario en Amrica Latina atraviesa una crisis general de calidad y efectividad. El aumento de la poblacin encarcelada, la presencia de un importante porcentaje de personas recluidas esperando condena, el aumento de la inversin pblica y, en algunos pases, incluso la presencia de violencia al interior de las crceles han generado una bsqueda de alternativas de poltica para paliar esta situacin. Chile es uno de los pases con mayores tasas de poblacin presa por habitante de Amrica Latina y el diagnstico de su sistema penitenciario es tambin desalentador. Caracterizado por un incremento constante de la poblacin recluida, con niveles de hacinamiento importantes y una limitada capacidad de reinsercin y rehabilitacin de los internos. En este contexto se busc revertir el problema mediante un sistema pblico-privado que permitira mejorar la calidad de vida de la poblacin recluida y adems aumentar la efectividad de los programas de reinsercin. Este modelo de gestin penitenciaria est en pleno proceso de implementacin en el pas y tiende a convertirse en un referente para los dems pases de la regin.

El objetivo de este artculo es presentar los principales rasgos y desafos que presenta el modelo de privatizacin carcelaria en general y la modelo publicoprivado que se est desarrollando en Chile. Desde esta perspectiva se considera que el debate sobre las soluciones a un problema cotidianamente invisibilizado en la agenda acadmica y poltica puede tener importantes efectos en la disminucin de la inseguridad. Reconociendo que la solucin a los problemas de delincuencia que enfrentan la mayora de pases latinoamericanos no se reduce a la mejora de la cantidad y calidad de la oferta carcelaria sino ms bien con una serie de polticas de prevencin y control. 1. Antecedentes La poblacin recluida en Chile ha aumentado de forma sostenida en los ltimos aos, con una tasa anual promedio de crecimiento de 4,2% entre 1980 y 1990. Situacin que se explica por los sucesivos indultos legales y la flexibilizacin de las exigencias para la concesin de beneficios intrapenitenciarios, libertad provisional y condicional. A partir de los aos 90s, esta situacin cambi y se gener una tasa de crecimiento de la poblacin recluida ms alta. Como se puede observar en el grfico siguiente la poblacin penal pas de alrededor de 23 mil a inicios de los 90s a ms de 32 mil a fines de dicha dcada y a ms de 38 mil a finales del ao 2005. En otras palabras, la tendencia de aumento de la poblacin recluida desde 1980 al 2004 supero el 140%.

Grfico 1
Evolucin de la Poblacin Recluida 1980-2004
40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

Fuente: Gendarmera de Chile, 2004

Cabe destacar que el sistema penitenciario chileno contempla tres regimenes de reclusin: el sistema cerrado, el sistema abierto, y el semiabierto. El primero incluye a aquellas personas (detenidas, procesadas y condenadas) que se encuentran recluidas las veinticuatro horas sin ningn beneficio de salida. Los otros dos, se aplican slo a personas condenadas. El sistema abierto incluye a aquellas personas a las que se les aplica alguna medida alternativa a la reclusin o algn beneficio de reinsercin social, es decir el cumplimiento total o parcial de la condena se realiza en el medio libre. Por su parte, el sistema semi-abierto est constituido por aquellas personas que cumplen su condena en un Centro de Educacin y Trabajo (CET), el cual puede ser de carcter urbano o rural. El ao 2004 el total de poblacin atendida por Gendarmera fue de 65.262 personas, de las cuales el 53% se encontraba en el sistema cerrado, el 46,3% en el abierto y 0,7% en el sistema semiabierto. Esta situacin evidencia que se privilegia la privacin de libertad como forma de castigo, lo cual adems ha tendido a acentuarse en los ltimos aos, tal como lo expresa el siguiente grfico.

Grfico 2
Evolucin de la poblacin penal 1987-2004
40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Medidas alternativas

Poblacin recluda

Fuente: Gendarmera de Chile, 2004.

Como se puede observar en el grfico 2, a fines de los 80s las personas cumpliendo medidas alternativas equivalan al 36% del total de condenados. Su mayor participacin relativa se produjo en 1997, cuando llegaron a representar 54% del total de personas cumpliendo condena. A partir de 1998, esta participacin ha disminuido, representando en el 2004 el 42% de la poblacin penal. Esta situacin est influenciada por polticas de endurecimiento de penas, que ha sido respaldado por un discurso poltico, compartido por prcticamente todos los partidos polticos del pas, que seala como la principal solucin para el incremento de la criminalidad el endurecimiento del sistema judicial, el aumento de los aos de crcel para ciertos delitos, y la disminucin de la edad de imputabilidad penal (Dammert y Bailey, 2005). Por otra parte, se observa un creciente hacinamiento en los recintos penitenciarios que ha sido calculado por fuentes oficiales en 50% (Gendarmera de Chile, 2004), mientras que instituciones dedicadas al anlisis de la situacin lo sitan alrededor del 60% (Williamson, 2004). Otra forma de explicitar la

magnitud del problema es observar la densidad de poblacin por cada 100 plazas, la cual para el ao 1999 en Chile fue calculada en 147, instalndose entre las ms altas de la regin (Carranza, 2001, p. 21). Cabe destacar que esta informacin se basa slo en el promedio nacional, lo cual esconde realidades regionales mucho ms apremiantes, existiendo recintos que superan en ms de 200% su capacidad (Williamson, 2004). Al igual que en otros pases de la regin, en Chile se mantiene recluida a poblacin sin condena. Si bien los porcentajes son menores a los pases vecinos, es importante destacar que del total de poblacin recluida el 36% estaban a fines del ao 2004 en calidad de procesados1, y el 7% detenidos por las policas. Lo anterior da cuenta que la privacin de libertad es utilizada como herramienta de control no slo en aquellas personas que hayan sido objeto de una sentencia definitiva que los condena a una pena de privacin de libertad, sino tambin aquellas en que, an rigiendo la presuncin de inocencia a su favor, el tribunal o bien el fiscal estiman que la libertad constituye un peligro ya sea para la seguridad de la sociedad, la vctima, la investigacin, o bien para evitar una posible fuga. Segn informacin oficial de Gendarmera de Chile para el ltimo ao disponible (2004) el promedio anual de poblacin recluida en establecimientos penitenciarios ascendi a 36.374 internos (considerando el sistema cerrado y semiabierto, salida diaria y arresto nocturno). Por tanto, se estima una tasa de 231 internos privados de libertad por cada 100 mil habitantes lo que supera las tasas de prcticamente todos los pases de Amrica Latina (Dammert y Daz, 2005). En trminos de calidad penal de la poblacin recluida, los condenados han experimentado aumentos mayores con ms del 230% entre 1980 y 2004.
1

Se puede entender como aquella persona a la que el tribunal correspondiente ha declarado reo por estimar que hay presunciones fundadas de la existencia del hecho punible, como de la participacin de sta en el delito (artculo 274 Cdigo de Procedimiento Penal).

Informacin que puede ser interpretada como una mejora en la eficiencia de la justicia pero que requiere ser analizada en un contexto de incremento de la poblacin penal en general. Es decir, aumentan los condenados pero en trminos relativos representan un porcentaje bastante similar que el evidenciado a mediados de los 90s. Adicionalmente, la poblacin recluida se caracteriza por ser mayoritariamente joven (entre 25 y 35 aos para el ao 2004) y masculina (93.8%) (Gendarmera de Chile, 2004). Otro elemento que permite caracterizar a la poblacin penal es el tipo de delitos por los que se encuentran condenados, los que en su mayora refieren a delitos contra la propiedad (ms del 40% en el ao 2004). Seguido por la infraccin a la ley 19.366 de trfico ilcito de estupefacientes (7.1%) (Gendarmera de Chile, 2004). Finalmente, los niveles de reincidencia segn un estudio reciente muestran que ms del 70% de los hombres en las crceles de la Regin Metropolitana declararon haber estado presos en un momento anterior por delitos comparables (Foro de Expertos, 2004). Sistema de Clasificacin En la legislacin chilena se establece que objetivo principal de la encarcelacin es la rehabilitacin y posterior reincorporacin a la sociedad de los sujetos recluidos en los centros penitenciarios. Es por esto que uno de los elementos centrales del sistema penitenciario es la evaluacin de los niveles de compromiso delictual de todos los sujetos recluidos, ya sea en calidad de condenados, procesados y/o detenidos, pues esta clasificacin determinar las posibilidades de rehabilitacin y beneficios de reinsercin a los que un sujeto puede acceder. Este proceso de clasificacin se realiza mediante un instrumento llamado la ficha de clasificacin y la institucin encargada de su implementacin es Gendarmera. Institucin que establece que el objeto de esta clasificacin es lograr determinar el grado de involucramiento o compromiso delictual del sujeto, es decir cun internalizado tiene los patrones propios de la subcultura carcelaria (Gendarmera de Chile, 2003). La distribucin de los internos en el 6

penal as como los tratamientos que reciben deberan vincularse con las siguientes categoras: Alto, Medio alto, Medio bajo y Bajo compromiso delictual. La ficha de clasificacin mide cuatro categoras principales: Apariencia: Se evalan las variables lenguaje, cortes y tatuajes. Nivel de preparacin: se evalan los variables relativas a continuidad de la escolaridad, capacitacin laboral, estabilidad laboral y planificacin vital Grupo de referencia: Se evalan las variables relativas a las relaciones familiares, grupo de pares, ocupacin del tiempo libre e ingestin de alcohol. Historia delictiva: Se evalan las variables sobre antecedentes antisociales en la infancia, edad de iniciacin delictual y reincidencia. El anlisis detenido de las categoras utilizadas en el sistema de clasificacin muestra diversas problemticas. En primer lugar, la ficha es aplicada indistintamente a sujetos que estn condenados por diversos delitos, pues los ejes de puntuacin no distinguen a este respecto, lo que lleva a pensar que la peligrosidad de una persona no est relacionada con los hechos por los cuales se le sanciona sino ms bien con ciertas caractersticas que responderan a una distincin socioeconmica o cultural. Por otra parte, las categoras utilizadas para determinar el compromiso delictual son altamente estigmatizante pues se centran bsicamente en las caractersticas socioeconmicas de los sujetos, lo cual es un indicador ms bien del tipo de personas que son pesquisadas por el sistema penal, tal como lo indica el siguiente grfico, y dado que las caractersticas educacionales, sociales y econmicas de la poblacin recluida son en extremo precarias, es de suponer que el compromiso delictual de ellas corresponder a los niveles altos.

Grfico 3
Nivel compromiso delictual de la poblacin recluida, 2004
7,6 0,4

16,9
Alto

Medio Alto

50,5

Medio Bajo

Bajo

Sin Clasificacin

24,6

Fuente: Gendarmera de Chile, 2004

En sntesis, es evidente que el sistema de clasificacin requiere de un intenso proceso de modernizacin en las categoras utilizadas para enfrentar la problemtica de las carreras criminales de forma eficiente y efectiva. 2. Respuesta al problema carcelario: La Privatizacin El camino que se ha tomado para enfrentar la sobrepoblacin penal y los problemas que conlleva ha sido la introduccin de capital privado al sistema carcelario (Dammert y Daz 2005; Gaes, 2005; Carranza, 2001). La experiencia de privatizacin y concesin penitenciaria a nivel internacional ya lleva ms de una dcada de desarrollo, contando con centros de reclusin operados por empresas privadas en pases como Estados Unidos, Inglaterra, Escocia, Australia, Sudfrica, Canad, Nueva Zelanda y Puerto Rico (Gaes, 2005; Gaes, Scoot, Nelson y Taylor, 2004; Shichor, 1998).

Sin duda en los Estados Unidos se evidencia la principal experiencia de privatizacin carcelaria, cuyos objetivos centrales son reducir los costos, aumentar la rehabilitacin, disminuir la reincidencia y mejorar las condiciones de vida y disminuir el hacinamiento (Gaes, Scoot, Nelson y Taylor, 2004; Shichor, 1998). Sin embargo, dichos objetivos han tenido resultados variados e incluso negativos (Maxwell, 2005; Shichor, 1998). As por ejemplo, con relacin a los costos si bien se estima que el Estado podra ahorrar hasta el 25% con la privatizacin carcelaria, un anlisis comparado en los EEUU muestra que dicho ahorro es poco significativo (GAO, 1996). Grfico 4
Tasa de costo diario de crceles pblicas y privadas en EEUU, 1996
$ 45 $ 40 $ 35 $ 30 $ 25 $ 20 $ 15 $ 10 $5 $0 Tennessee Washington California
$ 23,55 23,55 $ 35,1 8 35,39 $ 40,85 42,68

Pblico Privado

Fuente: Informe de The United States General Accounting Office, GAO 1997. Datos corresponden al valor diario por persona en dlares.

Adicionalmente, en aquellos recintos donde se aprecia una disminucin de los costos, un estudio posterior demostr que el mismo se explicaba por la reduccin del personal penitenciario y de su remuneracin (The Prison Industrial Complex and the Global Economy, Goldberg y Evans, 1997)

Uno de los mitos relacionados con la privatizacin se centra en la creencia que dicho sistema generara menores niveles de reincidencia delictual con lo cual se estara enfrentado eficientemente la problemtica. Sin embargo, diversos estudios realizados en los EEUU no justifican dicha afirmacin (Nink y Kilgus, 2000; Maxwell, 2005; Bales, Bedard y Quinn 2005). Finalmente, otro de los argumentos es que las crceles privadas generan mejores condiciones de vida para los reclusos, al mejorar el hbitat penitenciario y la calidad de los programas de rehabilitacin. Pero, aquellos donde se instalan programas de trabajo han generado un profundo debate debido a las malas condiciones salariales e incluso la falta de derechos laborales para estos trabajadores. La crisis del sistema penitenciario chileno gener una propuesta alternativa para mejorar la capacidad y la calidad de la atencin del sistema. Esta alternativa se constituye en un modelo alternativo a la privatizacin total donde el Estado mantiene diversas funciones. A continuacin se presenta una breve caracterizacin del mismo. 3. El modelo pblico-privado chileno En el marco de un contexto internacional que pone nfasis en la privatizacin de las crceles y de una crisis nacional evidente del sistema penitenciario, la solucin diseada en Chile fue llamada el proceso de Modernizacin del Sistema Carcelario. El mismo se inici durante el gobierno del Presidente Ricardo Lagos (2002) y su fecha de trmino es indefinida. El mismo consiste en que el Estado entrega a un particular el derecho a desarrollar y explotar un bien de uso pblico o servicio a cambio de su explotacin temporal (UNICRIM, 2002). Este proyecto contemplaba la construccin, equipamiento y mantenimiento de 10 nuevas crceles de mediana y alta seguridad con una inversin pblica que ronda los 280 millones de dlares y que repercutir en la construccin de 372 mil metros cuadrados de crceles con espacio para aproximadamente 16.000 nuevas plazas.

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Segn la normativa constitucional vigente, Gendarmera es el organismo pblico que tiene la facultad de mantener privados de libertad a quienes determinen los tribunales de justicia2. En el nuevo sistema, la administracin y vigilancia de los recintos se mantendr en manos de esta institucin, mientras que la responsabilidad de las empresas privadas, que se adjudiquen la concesin, comprende el diseo, financiamiento, construccin, mantenimiento y prestacin de otros servicios penitenciarios. Es decir, alimentacin, aseo, consumos bsicos, lavandera, salud, trabajo, educacin y reinsercin social, todas funciones que debern cumplir por un plazo mnimo de veinte aos a partir de la inauguracin de cada establecimiento. El proceso de licitacin internacional se ha dividido en cuatro grupos que corresponde a las cuatro etapas del mismo y se realizan de forma consecutiva3. Este modelo debera tener dos consecuencias directas, por un lado el beneficio econmico del modelo y por otro el diseo de programas de rehabilitacin y reinsercin. En relacin a lo primero, con la creacin de estas 10 crceles el fisco no invierte a corto plazo en la infraestructura y construccin de las crceles, comenzando a pagarle a las empresas privadas despus de transcurridos diez aos. Se calcula que la reduccin de costos, para el Estado, es de un 20 % en la construccin y de un 10 a 15% en la operacin de los recintos. Por otra parte, el gobierno otorga garantas econmicas a los privados, asegurando la ocupacin de al menos el 90% de las plazas, y de no completarse este margen, el Estado, se compromete a cubrirlo financieramente de todas formas (Arellano, 2001). Por ende, la ganancia de los concesionarios, se traduce en la certeza que semestralmente recibirn, por parte del Estado, un subsidio por cada recluso que alberguen en sus establecimientos, si a esto sumamos la incorporacin de

Orgnica de Gendarmera de Chile, Decreto Ley 2859 de 1979, Art. 4 Reglamento de Establecimientos Penitenciarios, Decreto Supremo N 518 de 1998, Art. 120 3 El grupo uno se lo adjudic el consorcio BAS (consorcio que comprende alianza chileno italiano francesa), que corresponde a SODEXHO, BESALCO y ASTALDI. Esta licitacin consiste en la construccin de dos recintos de mediana seguridad y uno de alta seguridad. El 31 de julio del ao 2002, este mismo consorcio se adjudic la concesin del segundo grupo que comprende dos nuevas crceles, una de alta y otra de mediana seguridad. En diciembre del ao 2003 el consorcio francs Vinci se adjudic la concesin del tercer grupo, el cual comprende 3 nuevas crceles.

2Ley

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empresas privadas al interior de las crceles, las cuales llevaran a cabo los proyectos de capacitacin laboral y trabajo propiamente tal, una ganancia adicional ser tener mano de obra a un costo menor que en el mercado, por el mismo servicio. Tabla 1 MODELO PBLICO Gendarmera de Chile MODELO PBLICO-PRIVADO Gendarmera de Chile

Administracin

Vigilancia seguridad

y Gendarmera de Chile

Gestin Financiamiento

Pblica Pblica

Gendarmera de Chile proporciona la vigilancia y el concesionario la tecnologa y sistemas de seguridad. Pblico-privada Concesionario, con pago de subsidios por parte del Estado. Concesionario Concesionario Concesionario Concesionario

Reinsercin social

Gendarmera de Chile

Mantenimiento de Gendarmera Infraestructura Gendarmera Equipamiento estndar y de seguridad Servicios bsicos Gendarmera

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Gendarmera de Chile y Ministerio de Justicia, 2005.

En el mbito de la reinsercin de los privados de libertad, ser Gendarmera quien dar los lineamientos o polticas de rehabilitacin o reinsercin y las empresas privadas quienes ejecutarn concretamente los programas. Cabe mencionar que dichas polticas de rehabilitacin estn destinadas slo para la

12

poblacin condenada. De igual manera, estos programas de rehabilitacin estarn basados en el sistema de clasificacin, analizado previamente, lo cual pone en entredicho su efectividad. Situacin que se relaciona con el concepto de unidad bsica de segmentacin, es decir, la celdas estarn ocupadas por reclusos que tengan caractersticas comunes, los cuales estarn clasificados de acuerdo a su compromiso delictual, el que ser determinado segn las variables descritas anteriormente. En su diseo inicial que estableca que la inversin se debera desarrollar en cuatro etapas, las cuales fueron licitadas internacionalmente para lograr la mejor oferta privada. La primera considera la construccin de dos penales de alta y uno de mediana seguridad (Alto Hospicio, Rancagua y La Serena respectivamente), la cual se adjudic el concesionario B.A.S. (Besalco, Astaldi y Sodexho, alianza chileno-italiana-francesa) y se estima que se entregar con alrededor de 10 meses de atraso. Tabla 2. Proceso de modernizacin del sistema carcelario chileno Etapas 1 2 3 4 Total Plazo de Inversin N de plazas entrega inicial (millones US) 80 5.024 Mayo 2005 50 80 70 280 2.350 Julio 2005 5.061 Marzo 2006 3.900 Marzo 2006 16.335 Situacin actual de entrega Noviembre 2005 2006 Indeterminada Indeterminada

Fuente: Elaboracin propia en base a Ministerio de Justicia, 2005

En la segunda etapa, se contempla la construccin de penales de alta seguridad en Antofagasta y Concepcin, los cuales han sido adjudicados a la misma concesionaria. El tercer grupo construir un establecimiento de mediana y otro de alta seguridad (Valdivia, Puerto Montt y Regin Metropolitana respectivamente). Finalmente, el ltimo grupo construir el penal de mediana seguridad de la V regin y el penal de alta seguridad de la Regin Metropolitana). 13

Lamentablemente, el atraso en la construccin de los penales as como el sostenido aumento de la poblacin encarcelada establecen un panorama gris sobre los niveles de hacinamiento del sistema en su conjunto. 4. El costo de encarcelar Como se mencion previamente, uno de los pilares del modelo pblico-privado de gestin penitenciario se centra en la promesa que el mismo ahorrara entre 10% y 20% respecto del sistema pblico (Arellano, 1998). Sin embargo, la informacin analizada muestra que la inversin por preso en el sistema pblicoprivado es muy superior a la realizada en el sistema pblico. Adicionalmente, as se disminuya el nmero de poblacin penal el Estado debe seguir costeando la utilizacin de estos servicios con lo cual se genera un gasto alto y permanente. Indicios que se vinculan con la evidencia internacional ya analizada principalmente para los Estados Unidos. El Departamento de Justicia de los Estados Unidos estima que los costos del sistema correccional (prisiones, crceles, servicios de libertad condicional y libertad condicional) aument de $9,5 mil millones en 1982 a $60,3 mil millones en 2001, es decir un aumento del 535% (Austin y Fabelo, 2004). Representando ms del 36% de todos los gastos del sistema de justicia americano.

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Grfico 6
Evolucin del Gasto Penitenciario, EEUU 19822001 (en miles de millones de dlares),
70 60 50 40 30 20 10 0 1982 2001

Fuente: Austin y Fabelo, 2004.

Este incremento de la inversin pblica en crceles ha tenido efectos negativos en otras reas de inversin del Estado. As por ejemplo, en los presupuestos de mediados de los 90s en California y Nueva York esta rea sobrepas incluso lo destinado a la educacin superior (Macallair, 2001). Situacin que se agrava cuando consideramos que ms de la mitad del gasto realizado en el sistema correccional es utilizado en mantener encarcelados a 1,2 millones de ofensores no violentos, con los cuales se podran utilizar mecanismos diferentes de sancin y reinsercin (Macallair, 2001). Como se puede observar en la tabla 3, el costo anual de un preso supera ampliamente al costo de formacin en una universidad estatal en los Estados Unidos.

15

Tabla 3. Costo de educacin superior v/s costos de reclusin, EEUU 2002 Costo anual de estudio universitario por persona US$ Arizona (Universidad de Arizona) 9.151 California (Universidad de California, 14.301 Berkeley) Washington (Universidad de Washington) 12.195 Promedio 15 Estados 9.454 Costo anual de un ao de reclusin por persona US$ 21.356 22.736 26.999 24.809

Fuente: The Criminal Justice Institute, Inc. 2003. The 2002 Corrections Year Book, Adult Corrections.

Paradojalmente, en algunos pases el costo por interno diario supera incluso el sueldo mnimo; como se puede observar en la tabla 4 el costo diario por recluso en los Estados Unidos, Inglaterra y Australia supera ampliamente el salario mnimo diario. Tabla 4. Costo diario por recluso v/s sueldo mnimo diario Costo recluso En dlares Estados Unidos Inglaterra Australia 65 166 84 28,3 67,4 63,4 diario por Sueldo mnimo por da en dlares*

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Fundacin Paz Ciudadana, 2003 y National Minimum Wage Low Pay Commission Report, 2005. En www.lowpay.gov.uk * Calculado en base al salario mnimo por hora, en base a 8 horas de trabajo diarias.

En Amrica Latina se observa una tendencia similar de aumento del gasto por interno, situacin que se viene expresando desde mediados de los aos noventa. Es inevitable comparar estos costos con los salarios mnimos o los subsidios sociales que dicha poblacin podra acceder, los cuales son sustancialmente menores.

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Tabla 5. Costo mensual por preso en diversos pases de Amrica Latina, 1999 Pas Bolivia Colombia Costa Rica El Salvador Honduras Nicaragua Per
Fuente: Carranza, 2001.

Costo mensual por preso en dlares 1999 26.3 224.5 477.9 145.5 43.9 79.7 107

La Situacin en Chile Al igual que en el resto del mundo, Chile presenta una considerable tendencia al alza en los gastos e inversin en el sistema carcelario. Considerando el sistema pblico, el grfico 6 muestra un incremento sostenido de su presupuesto desde inicios de la dcada del 90. Inversin que lamentablemente no ha podido contrarrestar los complejos niveles de hacinamiento de la mayora de recintos penitenciarios del pas. Grfico 6
Evolucin del gasto de Gendarmeria de Chile 1990-2004 (en millones de pesos)*

120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0

Total Gastos Gastos Personal

Fuente: Elaboracin propia en base a Gendarmera, 1990-2004

19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04

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* Valores expresado en millones de pesos del 2004 (segn promedio IPC, Banco Central)

A esta realidad se suma el nuevo sistema pblico-privado de crceles concesionadas las cuales significan una inversin inicial de ms de 280 millones de dlares slo en la construccin y equipamiento de los 10 recintos. Ahora bien, el costo de cada preso en estos nuevos recintos no slo incluyen el pago a los privados por la construccin, operacin e incluso un pago variable por preso, sino que adems hay que considerar el costo de la vigilancia y seguridad desarrollados por Gendarmera de Chile. Como se puede observar en la tabla 6 la inversin pblica por cada uno de estos recintos es significativa. Tabla 6. Inversin y costos del sistema Pblico-Privado de
Pago semestral por interno (variable)

concesiones carcelarias
N estimado de Plazas Inversin Estimada (concesionarios) millones de US$ Pago semestral por construccin millones de US$ Pago semestral por operacin

Etapas

Recintos

Etapa 1

3 Iquique, La Serena, Rancagua 2 Concepcin y Antofagasta 3 RM, Puerto Montt y Valdivia 2 RM y Regin 10 VII

5.024

80

US$7 millones

US$ 422

Etapa 2

2.350

50

US$4 millones

US$ 422

Etapa 3

5.061 3.900

80

US$5,5 millones S/D

US$ 422

Etapa 4 Total

70

S/D

S/D

280 16.335 Fuente: Ministerio de Justicia, Gendarmera de Chile, 2004 Dlar calculado en $531 (9/11/05) UF calculada en $17.910 (9/11/05) S/D: La etapa 4 an no ha sido licitada, por lo tanto no se han estimado los pagos semestrales que deber hacer el Estado.

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Por tanto, el argumento inicial que el sistema de concesiones reducira los gastos del sistema de reclusin queda en duda. Segn informacin oficial y slo considerando los pagos por operacin de los nuevos recintos y los gastos en personal de Gendarmera (es decir el costo de la vigilancia), se encuentra que el costo por interno en el sistema de concesiones presenta un aumento considerable respecto al costo dentro del sistema pblico. La tabla 7 muestra que el costo diario por interno en el sistema pblico alcanza los 11 dlares mientras que el mismo escala a 35 dlares en el sistema pblico-privado. Tabla 7. Costo por Interno en Sistema Pblico y en concesionado, 2004 Sistema/Costo Anual Sistema Pblico $2.959.109 Sistema de $6.764.016 Concesiones Mensual $246.592 $563.668 Diario $8.216 $18.778 Diario en dlares* US$ 11 US$ 35

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de gendarmera y Ministerio de Justicia * Dlar calculado en $531 pesos chilenos.

De esta manera, mientras en el sistema pblico el costo por interno duplicaba el sueldo mnimo ($120.000 el ao 2004) con el sistema de concesiones se estarn gastando ms de 4 sueldos mnimos en mantener a una persona privada de libertad. An peor, la actual polmica respecto a los atrasos en los plazos de entrega de los recintos, generado por un debate con las empresas concesionarias que argumentan un aumento de los costos de construccin y equipamiento permite pensar que el pago estatal por la construccin ser mucho mayor del estimado inicialmente. Inversin en presos o en crceles? Ahora bien, el costo por preso no expresa el monto recibido directamente por los reclusos en trminos de mejor calidad de servicio, infraestructura y programas de rehabilitacin y reinsercin. Por el contrario, en su mayora se vincula con pago de servicios penitenciarios y del personal de vigilancia, inversin que no impacta

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directamente en la situacin social y familiar del interno y que difcilmente ayudar a una reinsercin posterior a la sociedad. De hecho en la tabla 8 se muestra que la inversin destinada a programas de rehabilitacin es prcticamente inexistente en el pas y adems la misma ha disminuido sistemticamente en los ltimos aos. Tabla 8. Evolucin porcentual de los recursos destinados a programas de rehabilitacin (1990-2002) Ao 1990 1995 2000 2002
Universidad Diego Portales.

Porcentaje Presupuesto Total 1,6 1,5 0,9 0,8

del

Fuente: Informe Anual sobre Derechos Humanos en Chile, 2005.

Otra importante arista del problema est dada por el hecho de que no existe evidencia respecto a que la privacin de libertad reduzca los ndices de delincuencia ni los de reincidencia. Por el contrario, segn un estudio realizado por Gendarmera el ao 2000 el porcentaje de personas egresadas del sistema cerrado (reclusin permanente) que tuvieron reincidencia legal es significativamente mayor (47%) que aquellas egresadas del sistema abierto (alrededor de un 15%), sistema que sin embargo no han sido priorizado en trminos polticos ni econmicos (Gendarmera, 2000). Finalmente, la disminucin de la delincuencia no conlleva necesariamente a una reduccin en el gasto pblico en las crceles concesionadas. En la actualidad, el sistema de justicia criminal norteamericano enfrenta la paradoja de haber disminuido el crimen, y por ende los detenidos, pero los costos carcelarios siguen una tendencia al incremento. 20

4. A modo de conclusin: Es la crcel solucin a la delincuencia? El aumento de la inseguridad en Chile ha conllevado a un incremento de la poblacin penal y de la magnitud del problema del hacinamiento carcelario. Esta situacin no es nica del contexto chileno, por el contrario refleja un problema presente en todos los pases de la regin. Por esto, el modelo de gestin penitenciario propuesto en Chile est siendo analizado por otros pases para establecer la capacidad de imitar sus definiciones y resultados. Se torna vital presentarlo desde una perspectiva compleja que abarque los diversos desafos que presenta, pero en especial permita reconocer que la reclusin no es una alternativa para solucionar el tema de la delincuencia. Por el contrario, crceles en psimas condiciones, con alta presencia de personas sin condena, abusos institucionales, y limitada cobertura de rehabilitacin y reinsercin son elementos que consolidan una perspectiva de escuelas del delito. No obstante lo anterior, es necesario avanzar en procesos de modernizacin de los sistemas penitenciarios para mitigar estos elementos negativos y potenciar espacios de posible resocializacin y rehabilitacin para aquellos que cometen delitos graves en nuestras sociedades. En este sentido, en Chile la inversin de capitales privados en la construccin y mantenimiento de las crceles ha sido asumida como una solucin a la mayora de problemas de habitabilidad. Sin embargo como se mostr previamente, la experiencia comparada seala que los resultados de la privatizacin de las crceles no son muy auspiciosos en trminos de incremento de la efectividad de los programas de rehabilitacin, y generan un aumento sostenido de la inversin pblica en este tipo de infraestructura. Adicionalmente, en los pases en que se ha aplicado ha trado aparejado una serie de problemas de orden tico, poltico, normativo y jurdico (violaciones a los derechos humanos, explotacin de mano de obra a bajo costo, endurecimiento de penas, entre otros). 21

Por ende, Chile se encuentra en una coyuntura crucial en la definicin de una poltica penitenciaria, que enfrenta cinco desafos centrales. En primer lugar, la disminucin de la tendencia a encarcelar con lo cual se deber revisar el aumento sostenido de la poblacin privada de libertad. Para esto se vuelve necesario considerar la utilizacin de penas alternativas s como el desarrollo de mecanismos que consideren la justicia restaurativa como solucin a hechos especficos que no involucran violencia por ejemplo. En segundo lugar, el nuevo modelo debe definir con claridad los indicadores de evaluacin de los programas desarrollados para la reinsercin social de los reclusos. En otras palabras, el gobierno debe consolidar una capacidad tcnica de fiscalizacin en esta materia, considerando primordialmente variables presentes en la realidad post penitenciaria de los reclusos. En tercer trmino, los continuos atrasos en la entrega de los penales, la falta de informacin, e incluso recientes noticias sobre una eventual quiebra financiera del concesionario, evidencian la necesidad de una mayor y ms eficaz fiscalizacin del sistema. La inversin privada debe tener mecanismos de regulacin y supervisin afiatados que permitan establecer los indicadores de xito tanto en el plano econmico como en relacin a la reinsercin. Adems, estos modelos de privatizacin generan una expectativa pblica sobre su impacto en la delincuencia. En este sentido se espera que el mismo repercuta en la baja de las tasas de denuncia; lo cual es poco probable. En este sentido es necesario rescatar una visin integral y definir una poltica criminal que ponga nfasis tanto en la justicia como en la reinsercin de aquellos que han pasado por el sistema penal. Finalmente, cabe destacar que este modelo se desarrollar slo en 10 nuevos penales, pero en la actualidad existen otros 117 entre los cuales ms de 40 enfrentan condiciones altamente deficitarias. Por tanto, es necesario enfatizar la

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necesidad de asumir el sistema como un todo que requiere de una reestructuracin global e inmediata. En otras palabras, se deben revisar las polticas de aumento de la poblacin carcelaria en Chile reconociendo que el ingreso al sistema carcelario implica, en la mayora de casos, una relacin con la vida delictual de largo plazo. Y paralelamente reconocer que la modernizacin carcelaria y su eminente privatizacin pueden traer consigo una tendencia creciente a la inversin en espacios carcelarios y no una solucin a un problema tan complejo como la delincuencia. REFERENCIAS Arellano, J. (1998). Licitacin de crceles: Gobierno fija su posicin. La Semana Jurdica. 2001, 29 de octubre a 4 de noviembre. hppt://lasemanajuridica.cl/. Austin, J. and Fabelo, T. (2004). The Dimishing Returns of Increased Incarceration: A Blueprint to Improve Public Safety and Reduce Costs. Publicado por JFA Institute. Bales, B. y Quinn (2005). Recividivim of Public and Private State Prison Inmutes in Florida. En Criminology and Public Policy, Volumen 4, N 1. Carranza, E. (2001). Sobrepoblacin penitenciaria en Amrica Latina y El Caribe. Situacin y respuestas posibles. En: Carranza, E. (coord). Justicia Penal y Sobrepoblacin Penitenciaria. Respuestas Posibles. Siglo XXI, Mxico. Clear, T.; Frost, N. (2002). Private prisons Criminology & Public Policy, Vol. 1, 3. Dammert, L. y Bailey, J. (2005). Seguridad y Reforma Policial en las Amricas. SXXI, Mxico. Dammert, L. y Daz, J. (2005). Es la crcel solucin para la delincuencia?. Observatorio N1, mayo, 2005. FLACSO-Chile. www.flacso.cl

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