CeIBAD2012 Final Revisado A Mayo24

Fortalecer el desarrollo sustentable: una prioridad nacional
CeIBA Mayo de 2012
Fortalecer el desarrollo sustentable: una prioridad nacional. CeIBA. Mayo de 2012.
Contenido Presentacin ................................................................................ 3 Ecosistemas terrestres, servicios ambientales y seguridad alimentaria .. 7 Gestin de los ecosistemas naturales para la mejora de los servicios ambientales y la proteccin de la biodiversidad .............................. 7 Manejo de los ecosistemas para el bienestar de las comunidades y la seguridad alimentaria ............................................................... 12 Desarrollo marino, costero y pesquero ........................................... 18 Desarrollo urbano, territorial y regional sustentable ......................... 23 Desarrollo urbano .................................................................... 24 Movilidad sustentable ............................................................... 26 Prevencin y gestin integral de residuos slidos a nivel municipal .. 28 Desarrollo regional y municipal .................................................. 29 Seguridad energtica .................................................................. 33 Industria limpia, gestin sustentable de sustancias qumicas y competitividad ........................................................................... 39 Economa sustentable y reforma de la poltica ambiental .................. 42 Educacin y comunicacin para la ciudadana ambiental ................... 47 Consideracin final...................................................................... 51
Presentacin Mxico es signatario de los acuerdos firmados en la Cumbre de Desarrollo y Medio Ambiente celebrada en Ro de Janeiro en 1992, durante la cual las 178 Naciones participantes adoptaron un nuevo paradigma de desarrollo: el Desarrollo Sustentable. Desde entonces, el pas ha establecido las bases para transitar hacia el desarrollo sustentable, lo cual se manifiesta, sobre todo, en la creacin de instituciones especializadas, en la elaboracin e implementacin de polticas pblicas; de instrumentos de planeacin, normativos y econmicos; en el fortalecimiento del marco jurdico; en la construccin de espacios de participacin social; en la capacitacin de numerosos actores; en la construccin de sistemas de informacin; en la formulacin de una plataforma programtica, y en mltiples ejemplos de proyectos productivos sustentables locales y regionales. Sin lugar a dudas, una de las capacidades construidas ms notables corresponde a los grupos de los sectores acadmico, social, privado y pblico que se han formado bajo el enfoque de este paradigma del desarrollo sustentable, y que hoy da constituyen masas crticas para orientar el desarrollo hacia la sustentabilidad. En las ltimas dos dcadas se ha generado una gran cantidad de informacin, que arroja diagnsticos importantes con estadstica e indicadores tiles acerca de las condiciones en las que se encuentra el pas. No obstante este sustantivo acervo de conocimientos, es difcil articular la informacin para entender claramente las tendencias, conocer los lmites de crecimiento del pas y desprender estrategias viables. Las experiencias exitosas no estn sistematizadas, para que al compararlas, se puedan obtener lecciones y replicarlas. Lo que s se demuestra de manera contundente en los diagnsticos es que, a pesar de los avances, el modelo de desarrollo que ha seguido el pas est muy lejos de ser sustentable: la pobreza y las desigualdades sociales siguen siendo ofensivas y lacerantes (somos una de las sociedades ms desiguales del mundo) y el deterioro ambiental (en un pas de megadiversidad) no slo no se detiene, sino que en algunos casos se agrava. No hemos sido capaces de articular los tres pilares que permiten que el desarrollo sea sustentable: el crecimiento econmico, el desarrollo humano y la preservacin ambiental. Pero lo que s es claro, es que el desarrollo futuro de nuestro pas, como el del resto de los pases, o es sustentable, o no ser desarrollo. En los hechos, se ha arrinconado el concepto y la bsqueda de la sustentabilidad a las polticas ambientales, sin considerar que la sustentabilidad del desarrollo implica un nuevo enfoque de anlisis y 3
planeacin del desarrollo nacional y regional que ha de integrar los aspectos culturales, sociales, econmicos y ambientales que inciden en cada situacin, para entender sus alcances y generar soluciones reales y posibles. La visin cortoplacista de la raqutica planeacin del desarrollo, tanto desde el gobierno como desde la sociedad, no ha favorecido la construccin de una poltica de Estado hacia la sustentabilidad. Salvo excepciones, tampoco se ha articulado, desde las autoridades, una visin de conjunto que permita entender, mediante un anlisis crtico, la situacin actual y definir una clara visin de futuro. El programa de gobierno ms articulador que se ha generado en los ltimos aos es el Programa Especial de Cambio Climtico, el cual podra sentar las bases de una verdadera agenda del desarrollo sustentable en Mxico. Si bien contempla el quehacer de todas las instituciones del sector pblico, con metas especficas para enfrentar un problema con alcances ambientales, econmicos, sociales, polticos y organizativos; en realidad su implementacin se hace de manera fragmentada, con lo que pierde las sinergias positivas que se generan cuando se hace una planeacin conjunta, integral, multidisciplinaria e interconectada. Adicionalmente, nuestros patrones de produccin y consumo son insostenibles y estamos haciendo realmente muy poco para modificarlos, tanto en Mxico como en el mundo. De no cambiar el rumbo a corto plazo, nuestro pas seguir dilapidando su invaluable capital natural, sin ser capaz de generar opciones reales para el desarrollo de los que aqu vivimos. Una injusta paradoja que se repite a lo largo de nuestra historia. Estamos dejando un pas empobrecido a nuestros hijos: con menos opciones socioeconmicas, menos recursos naturales de los cuales disponer y ecosistemas cada vez ms deteriorados. Seguimos extrayendo recursos ms all de lo que la naturaleza es capaz de restituir y destruimos los ecosistemas naturales de manera irreversible, al mismo tiempo que generamos y desechamos ms residuos de los que los sistemas biofsicos pueden absorber y digerir. Todo ello pone en entredicho nuestro desarrollo actual y pone en peligro el desarrollo de las futuras generaciones, cada vez ms numerosas. La humanidad no haba afectado el funcionamiento de los sistemas biofsicos con la intensidad con la que ahora lo est haciendo. A escala global, los seres humanos estamos transgrediendo procesos biofsicos fundamentales para el planeta, lo que nos pone en una situacin de alto riesgo global y nos hace perder recursos indispensables para el bienestar humano. Un alto porcentaje de la poblacin nacional vive en condiciones de pobreza, incluso extrema; la crisis alimentaria, econmica y social nos 4
aleja cada vez ms de la ruta hacia la sustentabilidad del desarrollo, lo cual obliga a una reflexin civilizatoria y a una correccin estratgica sobre nuestra situacin. Los retos que se presentan en el futuro inmediato son maysculos. Aunque a tasas menores que el crecimiento promedio mundial, la poblacin mexicana sigue aumentando y se calcula que llegar a los 125 millones de mexicanos en 2020 y alrededor de 140 millones antes de que se estabilice su crecimiento hacia mediados del siglo; la mayora de ellos estarn ubicados en reas urbanas, altamente demandantes de servicios ambientales. Para atender las necesidades de esta poblacin de acuerdo a las tendencias que se vienen registrando en cuanto a intensidad material de la economa, ser necesario, al menos, duplicar la cantidad de recursos utilizados, tanto terrestres como marinos. La demanda de agua y energa tambin tiende a duplicarse hacia 2050, lo cual significa que an nos encontramos lejos de estabilizar las presiones ambientales en nuestro pas. Para CeIBA, el reto de Mxico y la comunidad internacional para las prximas dcadas, es: adoptar un modelo de desarrollo equitativo, perdurable y eficiente; orientar el crecimiento econmico para garantizar la seguridad alimentaria nacional, el acceso a la energa y agua limpias a toda la poblacin y con creacin de empleos dignos; modificar conductas para eliminar los patrones de consumo que incurren en el derroche o que agravan la escasez; ordenar los asentamientos humanos y las actividades productivas en terrenos no vulnerables, respetando el medio ambiente; aplicar tecnologas y sistemas productivos normados, tanto en la extraccin de recursos como en la disposicin de desechos, de forma tal que no rebasen las capacidades de renovacin y absorcin de los sistemas biofsicos y mantengan la integridad de los espacios naturales y la biodiversidad. Cada uno de los elementos que comprenden estas aspiraciones requieren que en la planeacin del desarrollo realmente estn contemplados todos los sectores sociales; que se tenga una visin integral para comprender y abarcar los problemas, reorientar las polticas, adecuar las instituciones y armonizar el marco normativo adems de fortalecerlo; construyendo ciudadana y apoyando la gobernanza; desplegando la creatividad y las capacidades humanas; facilitando el acceso de todos a la informacin oportuna y adecuada; y que base sus decisiones en la mejor informacin cientfica disponible. Consecuentes con los retos, CeIBA explora algunos de estos temas buscando generar orientaciones de cambio que contribuyan a la construccin de un modelo de desarrollo sustentable para Mxico; con 5
propuestas que consideramos deberan ser aplicadas por la siguiente administracin pblica federal, contribuyendo as a la consolidacin de una poltica ambiental de Estado. Nos queda claro que el avance hacia un verdadero desarrollo sustentable no puede darse si sigue limitado a las polticas ambientales, por ms eficaces y eficientes que stas sean. Los retos se han intensificado y, de no producirse un cambio que incorpore las polticas econmicas, sociales y culturales, que las vea como parte de un todo, se limitarn los alcances hacia un desarrollo de largo aliento en nuestro pas. Es indispensable una nueva generacin de polticas realmente transversales, entendidas no como la adicin de criterios ambientales en las polticas sectoriales como hasta ahora se ha pretendido, sino que partan del anlisis multidimensional de los procesos. Esto implica la convergencia de responsabilidades tanto de los distintos sectores involucrados como de los tres rdenes de gobierno; la articulacin de los instrumentos existentes y la creacin de nuevos instrumentos articuladores; la inclusin de la sociedad organizada en la toma de decisiones; as como la concrecin de acciones, su monitoreo y su evaluacin. En esta perspectiva, y tratando de abordar aspectos en los que se reflejan las interconexiones tanto territoriales como de poltica, los temas que abordaremos en este documento son: 1. Ecosistemas terrestres, servicios ambientales y seguridad alimentaria. 2. Desarrollo marino, costero y pesquero. 3. Desarrollo urbano, territorial y regional. 4. Seguridad energtica. 5. Industria, gestin de sustancias qumicas y competitividad. 6. Economa y reforma de la poltica ambiental. 7. Ciudadana ambiental. Los aspectos transversales como la planeacin, la definicin de polticas, la institucionalidad y gobernanza, la educacin y participacin social, la dimensin territorial, la gestin del conocimiento y la agenda global, as como los problemas vinculados al agua, a la energa y al cambio climtico se abordan, segn el caso, dentro del anlisis de los temas sealados. El nfasis de nuestras propuestas se centra en la necesidad de reforzar la integralidad de las polticas y por tanto de trascender hacia nuevos esquemas de coordinacin intersectorial y territorial; en generar nuevas formas de gobernabilidad ambiental con instituciones renovadas y enfoques puestos al da. No tratamos de presentar propuestas detalladas, sino vertientes de cambio claves para avanzar en las direcciones sugeridas.
1. Ecosistemas terrestres, servicios ambientales y seguridad alimentaria El aprovechamiento del territorio nacional, para que sea sustentable, exige la aplicacin de criterios estrictos de planeacin y gestin territorial, definidos mediante ordenamientos ecolgicos que consideren la compleja articulacin de los espacios urbano y rural y la acentuada diversidad ecolgica y cultural que caracteriza al pas. Los ordenamientos deben definir las reas que por sus caractersticas biolgicas y ecolgicas puedan destinarse a la conservacin de la naturaleza bajo esquemas de manejo con distinto grado de restriccin de uso, como son las reas Naturales Protegidas (ANP), las Unidades de Manejo para la Conservacin de la Vida Silvestre (UMA), el manejo forestal sustentable o el ecoturismo; las que pueden transformarse para actividades agropecuarias sustentables o para asentamientos humanos; as como las que deben ser restauradas. La racionalizacin del uso del territorio requiere esfuerzos ciudadanos y pblicos que impulsen las decisiones ante los grupos de inters que operan y/o presionan para actuar con una perspectiva de corto plazo, en la lgica de las ganancias econmicas inmediatas y donde prevalece el inters privado por encima del inters pblico. A escala local, es necesario impulsar o fortalecer ordenamientos y reglas de manejo definidas y monitoreadas de acuerdo a condiciones y perspectivas de propietarios, comunidades, gobiernos y otros actores. 1.1 Gestin de los ecosistemas naturales para la mejora de los servicios ambientales y la proteccin de la biodiversidad En Mxico ha avanzado la nocin de que los ecosistemas naturales generan servicios ambientales necesarios para el desarrollo y el bienestar social; sin embargo, la insuficiente valoracin econmica de dichos servicios permite la transformacin de los ecosistemas o su sobreexplotacin, para dar paso a actividades productivas que destruyen o deterioran esos ecosistemas. Aunque la informacin oficial dice que ha disminuido el ritmo de la deforestacin, la cobertura forestal de los ecosistemas naturales sigue disminuyendo por centenas de miles de hectreas anuales y la degradacin y fragmentacin forestal son tan relevantes como la propia deforestacin. La erosin y prdida del hbitat natural continan colocando a numerosas especies en diversas categoras de riesgo y disminuyendo la calidad de los servicios ambientales. Uno de los servicios ambientales ms evidentes y claramente percibido por toda la sociedad es el recurso hidrco. Sin embargo, su valor como bien ecolgico, social y econmico est poco comprendido y no incluido de manera integrada en las polticas pblicas. Por ello, ms del 15 por ciento del agua que demandamos en el pas no se renueva, los acuferos estn 7
sobreexplotados, las principales cuencas contaminadas y se pierde entre 40 y 60 por ciento del agua destinada a la agricultura por la mala infraestructura de riego. Las presiones asociadas a grandes proyectos e intereses econmicos, como son las derivadas del turismo convencional, la acuacultura, la infraestructura mal planeada y mal realizada, las urbanizaciones descontroladas o enfocadas a fraccionamientos inmobiliarios y a la minera, as como el abandono de obras de control de la erosin y la agricultura intensiva, son especialmente severas en ecosistemas tropicales, manglares y diversos tipos de humedales, entre otras reas gravemente amenazadas tanto por los cambios de uso del suelo, como por los efectos del cambio climtico. Afortunadamente, en los ltimos quince aos se ha avanzado sustancialmente en el desarrollo de instrumentos e instituciones orientados a la conservacin de espacios naturales de alta importancia biolgica y ecolgica, con esquemas de manejo de menor o mayor restriccin de uso. El Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas (SINAP) se ha consolidado paulatinamente y se han diagnosticado las reas que an no estn bajo algn estatus de proteccin. Sin embargo, las nuevas ANP que se decretan no van acompaadas de los recursos humanos, econmicos y financieros necesarios para su manejo y persiste un serio rezago que impide su plena atencin. La falta de oportunidades para los habitantes legtimamente establecidos dentro de las ANP genera conflictos y se desaprovechan los beneficios de estar dentro de ella, o incluso de ser dueo de terrenos ubicados en los lmites de la poligonal. Aunque existe casi una centena de solicitudes de creacin de nuevas ANP, la falta de capacidades institucionales no permite responder a esta demanda, perdindose oportunidades de ampliar la superficie bajo algn rgimen de conservacin. Un importante nmero de comunidades indgenas y propietarios privados aspiran a certificar reas protegidas, pero la falta de estmulos y atencin desalientan estas iniciativas que complementaran al SINAP. Igualmente, falta el reconocimiento y mejorar la gestin de las zonas bajo cuidado especial y de baja utilizacin dentro de reas forestales que tienen un manejo regular. La Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas (CONANP) ha llegado al lmite de sus capacidades con la estructura actual y debe ser fortalecida. El marco normativo est disperso y presenta aspectos muy frgiles que no corresponden a la utilidad pblica que tiene el patrimonio natural nacional. Las autoridades de procuracin de justicia ambiental estn rebasadas y gozan de poca credibilidad, por lo que impera la impunidad en la aplicacin de justicia ambiental. Los mecanismos de participacin social no son los idneos, o bien carecen de los respaldos 8
institucionales apropiados, por lo que se pierde la oportunidad de aprovecharlos como sitios de formulacin de polticas pblicas, foros de planeacin u rganos de consulta. Para la mayora de los pobladores de las ANP, stas no constituyen modelos de desarrollo y produccin rural sustentable. Las UMA, por su parte, alcanzaron 35 millones de hectreas en quince aos, gracias a la vasta tradicin mexicana de uso de la biodiversidad, as como a la publicacin y aplicacin de la Ley General de Vida Silvestre (LGVS), que propicia beneficios para los dueos de la tierra y as promueve la conservacin de las especies y los ecosistemas de los que dependen. Sin embargo, el desarrollo de las UMA ha sido sesgado hacia actividades cinegticas en el norte del pas mientras que otras actividades y regiones se mantienen rezagadas debido a la falta de capacidades tcnicas y de fomento para el desarrollo tecnolgico, a la dificulatad organizativa y a los costos de transaccin originados en una pesada sobreregulacin. Cambios paulatinos en el marco jurdico de vida silvestre despojaron a este instrumento de su dimensin territorial y el arreglo institucional actual no tiene una instancia encargada de la coordinacin y el fomento. La Comisin Nacional Forestal (CONAFOR) ha instrumentado de manera creciente esquemas de operacin que promueven la valoracin de los servicios ambientales y la restauracin; pero la descoordinacin entre el rea de fomento producitvo y la de normalizacin, hacen que tanto la integracin como la intensificacin del manejo forestal sustentable, sea insuficiente. Los programas de Pago por Servicios Ambientales (PSA) son, sin duda, instrumentos que pueden funcionar eficazmente para evitar que los ecosistemas se sigan deteriorando. No obstante, encaran dos dificultades fundamentales: primera, los montos destinados al subsidio por hectrea son limitados y estn en franca desventaja con otros instrumentos de subsidio del Gobierno Federal, particularmente aqullos que promueven las actividades agropecuarias, lo que contradice y dificulta el cumplimiento de sus propsitos; y segunda, el perodo de cinco aos durante el cual quedan protegidos los predios con cobertura vegetal, no termina con certeza en la formulacin y ejecucin de programas de manejo que garanticen la sustentabilidad de su apropiacin. De hecho, una respuesta frecuente de los dueos de la tierra, al finalizar el quinquenio dentro del PSA, es que fraccionan y venden sus predios. Otras limitantes de este programa son su desarticulacin con iniciativas de produccin sustentable, su enfoque anti-productivo, y la falta de atencin a los aspectos de regulacin y capacidades locales. A la fecha, los PSA son fundamentalmente un subsidio que se suma a la parlisis creciente de las economas locales. La produccin sustentable no debiera ser vista como contraria a la prestacin de servicios ambientales. 9
En atencin a esta circunstancia, en los terrenos con cobertura vegetal compacta se debern privilegiar los pagos por servicios ambientales en oposicin a procesos que impliquen el cambio de uso del suelo, lo que desde luego obliga a reconocer la preeminencia de los criterios de la autoridad ambiental, pues responden a un inters pblico superior al del desarrollo agropecuario convencional. En otras palabras, en un ejercicio de transversalidad, los instrumentos de subsidio vinculados al pago por servicios ambientales debern siempre privar y tener un monto por encima de los que promueven el cambio de uso del suelo y la deforestacin, independientemente de los montos autorizados para cada uno de ellos. En su defecto, hay que aplicar desestmulos, como podran ser multas severas, impuestos, prohibiciones expresas y una eficiente vigilancia ambiental. La formulacin de programas de manejo de los predios sujetos a PSA debe iniciar desde el ao uno de su incorporacin al programa y tienen que ser vinculantes, en el sentido de que a partir del ao cinco, se asuma el compromiso de ejecutar los programas de manejo aprobados, destinando entonces a ese propsito la aplicacin de los instrumentos de subsidio aplicables, en un acuerdo formal y corresponsable con las comunidades propietarias de la tierra. En materia agropecuaria ya existen programas con contenido ambiental y las acciones de promocin productiva comienzan a revisar sus contenidos en el mismo sentido. Sin embargo, esos avances son incipientes y no son sistemticos; falta coordinacin institucional y la obligatoriedad de las orientaciones ambientales en el quehacer de estas instituciones de fomento. Por otra parte, es necesario identificar los espacios de conectividad entre las ANP para potenciar su valor ecolgico y econmico como elemento de control ante la creciente fragmentacin de los ecosistemas naturales. Las incipientes acciones orientadas a la induccin de prcticas sustentables de manejo productivo de las tierras, contenidas en la Estrategia Nacional de Manejo Sustentable de Tierras y los avances empricos obtenidos en instrumentos como el Corredor Biolgico Mesoamericano-Mxico (CBMM), los Programas de Desarrollo Regional Sustentable (PRODERS) y sus herederos, el programa de microcuencas y otras experiencias de manejo integral sustentable del paisaje, deben expandirse, desarrollarse y, en su caso, recuperarse. Para fortalecer la gestin integral de las cuencas es necesario contemplar dos dimensiones: una, la gestin integral del recurso hdrico tal y como lo marca la ley (que no se cumple), en donde todos los sectores vinculados al agua deben participar en la planeacin del manejo de la cuenca; y la otra, la coordinacin de todos los sectores ms alla de los responsables institucioneles del agua, que intervienen en una cuenca. Ello requiere de
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planes de manejo integrales por cuenca articulados con el ordenamiento ecolgico. Adems, es necesario medir mejor los distintos cuerpos de agua, superficiales y subterrneos, para definir los volmenes que deben dejarse de extraer para mantener el funcionamiento de los ecosistemas acuticos a largo pazo, es decir, medir el gasto ecolgico. Se debe promover ms la coordinacin y concurrencia de todos estos instrumentos e instituciones con la participacin de los gobiernos locales, los agentes productivos y los dueos de la tierra, para lo cual se requiere, de nueva cuenta, la adecuacin jurdica correspondiente. Es importante desarrollar, documentar y evaluar diversas formas de manejo sustentable de los ecosistemas para contar con mayores y mejores elementos en el momento de tomar las decisiones; y al mismo tiempo, para generar un entusiasmo fundado por las estrategias y los instrumentos para el cuidado de los ecosistemas tanto en los agentes responsables de las polticas pblicas, como en los dueos de las tierras. Se deben crear polticas pblicas de alcance nacional con el principio rector de atencin especial a las zonas de alta biodiversidad que no estn bajo ningn instrumento de proteccin ambiental, pero en las que, por su riqueza biolgica, se requiere ordenar el desarrollo de las actividades econmicas con criterios de manejo y conservacin sustentables. Mxico es uno de los pocos pases megadiversos del planeta por lo que tiene bajo su resguardo una alta diversidad gentica, de especies y de ecosistemas; sta constituye la base natural de nuestro desarrollo, es el patrimonio natural con el que contamos. El Estado mexicano y la sociedad tenemos la obligacin de proteger y saber utilizar esta riqueza biolgica para garantizar el futuro de nuestra seguridad alimentaria, la conservacin a largo plazo de los recursos genticos, el equilibrio de los ecosistemas, la armonizacin de nuestros paisajes y, en una palabra garantizar una mejor calidad de vida para todos. Principales vertientes de cambio para la conservacin y el incremento de los servicios ambientales: 1. Mejorar la informacin sobre el estado y gestin de los ecosistemas, el acceso por parte del pblico, y su utilizacin en la toma de decisiones. 2. Fortalecer sustantivamente a la CONANP dotndola de mayor autonoma administrativa, recursos econmicos, humanos y materiales suficientes, y un marco jurdico slido.
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3. Consolidar e integrar la conservacin de los ecosistemas fuera de las reas naturales protegidas, con la mejor coordinacin de los instrumentos de manejo (PSA, UMA, corredores biolgicos, manejo integral de cuencas y otros) y los programas productivos y de poltica social. 4. Fortalecer los programas de pago por servicios ambientales y hacer las adecuaciones que sean necesarias para que puedan transitar de la poltica del subsidio en la que ahora se encuentran, a la poltica de fomento del desarrollo de proyectos productivos sustentables que conlleven la conservacin de los ecosistemas forestales. 5. Proteger los ecosistemas naturales vinculados al ciclo del agua; promover el manejo integral de las cuencas en donde concurran todos los sectores que inciden y forman parte de ella; y desarrollar las metodologas y los instrumentos necesarios para limitar la extraccin del recurso hdrico a la capacidad de renovacin de los cuerpos de agua. 6. Realizar un esfuerzo sistemtico para la integracin activa e informada de las comunidades locales en la conservacin de los ecosistemas, los recursos naturales y los paisajes de su regin; al mismo tiempo que deben hacerse evidentes los beneficios que brinda la conservacin a travs de sus diversos mecanismos y aplicacin de recursos, en las condiciones de vida de las poblaciones y en el fortalecimiento de las instituciones comunitarias y locales. 1.2 Manejo de los ecosistemas para comunidades y la seguridad alimentaria el bienestar de las
Los enormes desafos que plantea el incremento en la demanda de alimentos y otros bienes y servicios de los ecosistemas por parte de la creciente poblacin humana, obliga a desarrollar vas para asegurar estos servicios en un horizonte de largo plazo, al tiempo que se mejoran los servicios ambientales de esos ecosistemas. Las malas prcticas de manejo, aplicadas de manera reiterada, han provocado que dos tercios de las tierras de nuestro pas estn erosionadas o presenten diversas formas de degradacin fsica, qumica y/o biolgica, lo que reduce su capacidad productiva y limita las funciones de regulacin de los paisajes rurales, en trminos del funcionamiento de las cuencas o la captura y almacenamiento de carbono. De igual forma, el mal uso del agua para riego ha provocado la sobreexplotacin de ms de la cuarta parte de los acuferos. Los esquemas tecnolgicos convencionales presentan limitaciones que se observan en la drstica cada de la productividad en la produccin agrcola 12
intensiva y el incremento de deterioro ambiental. Por otro lado, las agriculturas familiares, que dejaron de ser objeto de inters pblico, generalmente arrojan una produccin magra. La ganadera pastoril se desarrolla de manera desordenada, desaprovechando el potencial productivo de las tierras de pastoreo y desatando, tambin, procesos de degradacin como resultado del sobrepastoreo. La degradacin de los pastizales, as como la erosin y la compactacin del suelo, vuelve vulnerables las tierras ante la sequa y reduce la capacidad de captura y almacenamiento de carbono en los suelos, la infiltracin hdrica y la conservacin de la biodiversidad. Mxico depende de las importaciones en cerca de la mitad de su abasto alimentario, en el contexto de un mercado internacional en el que es poco probable que los precios sean estables. La actividad forestal se encuentra en condiciones crticas: ha alcanzado un dficit comercial de 75 por ciento del consumo aparente, lo que significa la mitad del dficit comercial nacional. Ms de dos terceras partes de la superficie aprovechable econmicamente est fuera de esquemas de manejo tcnico, tanto para aprovechamientos maderables como para la utilizacin de recursos no maderables o unidades de manejo ambiental; los rendimientos productivos alcanzan no ms de la cuarta parte de su potencial; la competitividad nacional desciende persistentemente frente a la de otros pases y es muy escasa la integracin local de cadenas de valor que pudieran proporcionar oportunidades de empleo y riqueza a los habitantes de extensas zonas que, a falta de motivos para el fortalecimiento de las comunidades, mayoritariamente dueas de las tierras forestales, son abandonadas y quedan a merced de la ilegalidad o el crimen organizado. Esos desafos son an mayores cuando se agrega la inminente necesidad de adaptacin a los efectos del cambio climtico. Sus efectos adversos agudizan la sequa y la escasez hdrica, los incendios forestales, las plagas y enfermedades de los bosques, los pastos y los cultivos; as como profundizan la intensidad y la incidencia de las catstrofes hidrometeorolgicas. Para que la seguridad alimentaria sea sustentable, la cadena alimentaria debe ser vista como un todo, desde el consumo hasta la produccin, las relaciones entre cada eslabn de la cadena y entre los ciclos de produccin y consumo de los productos bsicos. Desde esta perspectiva, la soberana alimentaria es posible, lo cual no sucede si se plantea solamente desde la ptica de produccin agrcola. El diseo de polticas e incentivos, que necesariamente debern ser multisectoriales, tendr que considerar:
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el acceso de toda la poblacin a los alimentos bsicos; la definicin de superficies aptas y con la calidad ambiental necesaria para la produccin, donde se apliquen las mejores prcticas ambientales, se garantice mantener las tierras sanas, se use el agua de manera racional y eficiente, se diversifique el uso de la biodiversidad y se disminuya el uso de los insumos contaminantes; la reactivacin de la economa de los pequeos productores facilitando su acceso a capital, activos pblicos y condiciones adecuadas para las actividades productivas, lo que incluye el control de las cadenas productivas en las que su produccin est inserta; considerando el contexto de apertura comercial en cuanto a la exposicin de la planta productiva nacional a prcticas como la produccin insustentable, la sobreexplotacin de la fuerza de trabajo migrante y el control monoplico del conocimiento o de la diversidad gentica; una relacin ms equitativa entre los distintos actores en cada etapa de la cadena; la armonizacin de las prioridades regionales; el control de la especulacin financiera; la orientacin de los subsidios a quienes verdaderamente los necesitan y evitar efectos sociales o ambientales indeseables; destinar de manera prioritaria el uso de la tierra agrcola a la produccin alimentaria antes que a la produccin de biocombustibles y bienes no alimentarios. Contamos con un marco jurdico que auspicia arreglos intitucionales multisectoriales; independientemente de la forma que stos adopten, sern efectivos siempre y cuando la seguridad alimentaria sustentable sea verdaderamente una prioridad nacional. Existen muestras muy significativas, aunque minoritarias, del potencial de desarrollo sustentable basado en fortalezas como son la riqueza de la biodiversidad y la agrobiodiversidad; la existencia de vastos conocimientos tradicionales y capacidades nacionales para generar conocimientos bsicos y tecnologas; una infraestructura importante, susceptible de rehabilitacin y mejora; diversas formas de capital social reflejadas en organizaciones de gran potencial empresarial y de interlocucin; y en arreglos locales para la gobernabilidad. Ejemplos de ello son la aplicacin extensiva de nuevas estrategias de fertilidad de 14
suelos basadas en la biofertilizacin, esquemas silvopastoriles de ganadera y manejo de fauna, empresas forestales comunitarias con alto grado de integracin de valor agregado, manejo sustentable del agua y planeacin y manejo integral por microcuencas. Para generalizar experiencias como estas contamos con fortalezas en la existencia de condiciones naturales favorables, en mltiples experiencias sociales, en instrumentos de poltica pblica o en el acervo y capacidad de generacin de conocimiento; e incluso, en un marco normativo adecuado, aunque no aplicado del todo, que se plasma en la Ley General de Desarrollo Rural Sustentable. Tambin es favorable la creciente comprensin de la importancia que tiene la perspectiva territorial y con una visin integral, que sustituya al limitado enfoque sectorial y que propicie acciones adaptadas a las muy diversas condiciones locales y regionales. La visin de manejo integral de cuencas, expresada en la legislacin y en los programas, es un claro ejemplo de estos avances, aunque su concrecin es an muy precaria. En condiciones cada vez ms exigentes, es apremiante el ordenamiento efectivo de los territorios para su uso adecuado. Para ello es primordial promover prcticas sociales de construccin de instituciones locales de gobernabilidad y arreglos institucionales que ya estn esbozados en instrumentos como los organismos de cuenca, los consejos de ANP, las unidades forestales regionales, los distritos de desarrollo rural y el propio orden del municipio libre; instrumentos que, actualmente dispersos, tienen que concurrir y ordenarse de manera que soporten las transformaciones que requiere el campo. El Estado mexicano destina cantidades sustanciales de recursos financieros al campo; en los ltimos aos ha habido un avance al incorporar criterios de sustentabilidad en los instrumentos de fomento productivo y al desarrollar otros criterios especficamente destinados al incremento del mrito ambiental de la produccin, a la integracin territorial y a la mejora de la gobernabilidad local. Se necesitan mecanismos para hacer que estos recursos tengan mejores rendimientos sociales, ambientales y productivos. Es capital alcanzar eficacia; cambiar de los esquemas de transferencias para activos privados a la generacin de activos pblicos, propiciando un efecto distributivo progresivo; orientar los programas primordialmente hacia el fomento de la eficiencia productiva con opciones sustentables para el manejo de los recursos naturales. Por su parte, los esquemas de pago por servicios ambientales, deben escalarse y armonizarse para lograr efectivamente la induccin de prcticas sustentables de manejo a corto, mediano y largo plazos, a la vez que han de sumarse como factor de impulso a la produccin, en vez de desalentarla.
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En cuanto al agua para riego, las mejoras en la infraestructura deben servir para disminuir el volumen de agua que se extrae de los acuferos, evitar su sobreexplotacin o recuperar aquellos sobreexplotados; por lo que el lquido que se ahorre no debe utilizarse para incrementar la superficie de cultivo. El acceso a recursos financieros y manejo de riesgo en condiciones favorables es una limitante para emprender iniciativas productivas sustentables, particularmente en cuanto a las condiciones de las garantas y el financiamiento de los cultivos forestales, que requieren de esquemas que consideren los plazos de maduracin de los proyectos. Despus del proceso de minimizacin del Estado, urge corregir el rezago en el suministro de activos y servicios pblicos de infraestructura, conocimiento y ambiente de negocios. Las prioridades en infraestructura deben incluir: la actualizacin y desarrollo de los caminos rurales, mediante esquemas probados de cogestin con las comunidades locales; el almacenamiento de alimentos que pueda reducir las mermas y permitir la formacin de reservas estratgicas; la tecnificacin del riego con criterios sustentables; la electrificacin creciente con fuentes alternas que permita superar el uso de motores de combustin interna en lugares aislados; las telecomunicaciones y el acceso a la informacin y el trfico de datos. Podemos aprovechar la gran capacidad acadmica construida, y fortalecer la generacin y transmisin de conocimientos bsicos, tradicionales y aplicados, considerando que stos son un bien pblico, exento de conflictos de inters; que pueden ser complementados, minoritariamente, con el desarrollo de investigacin privada. El ambiente de negocios, deteriorado por el deficiente cumplimiento de la ley y por el dominio de extensos territorios por el crimen organizado, debe urgentemente mejorarse mediante la procuracin efectiva de un Estado de derecho y, a partir de ello, desarrollar esquemas de acceso a informacin, estandarizacin, manejo de riesgos, mejora contractual y arbitraje, que reduzcan los riesgos y los costos en las transacciones. Contamos con un marco jurdico y normativo desarrollado, aunque disperso, frecuentemente contradictorio y, sobre todo, de aplicacin limitada. Es momento de sistematizar la abundante produccin jurdica de los ltimos quince aos, para homogeneizar definiciones, prioridades y conceptos; simplificar las disposiciones jurdiconormativas; evitar duplicidades y contradicciones; de manera que sea ms sencillo, barato y cierto para los particulares sujetarse a la ley, que conducirse fuera de ella; y ms eficaz y viable para la autoridad la procuracin de su cumplimiento. El uso del territorio debe planearse para evitar el incremento de la presin y el deterioro del capital natural y limitar la extensin de la frontera 16
agropecuaria; con estrategias que se hagan cargo de la complementariedad urbano-rural, de tal modo que las ciudades compensen, o paguen con ms eficiencia y equidad, los servicios ambientales que generan las reas rurales a favor de aquellas, y no slo los productivos. La seleccin de usos del territorio y de las prcticas adecuadas de manejo requiere del conocimiento detallado de la composicin y las aptitudes de ese territorio en especfico. Esto debe hacerse procurando la ubicacin de los cultivos y del ganado de acuerdo con las nuevas condiciones causada por el cambio climtico, particularmente la disponibilidad de humedad. En la orientacin de la poltica forestal se debe buscar el equilibrio entre las plantaciones, la conservacin y la produccin en bosques, con una clara prioridad en el uso forestal sustentable que beneficie a las comunidades, incluyendo la incorporacin de nuevas reas al manejo forestal regular.
Las principales vertientes de cambio en el manejo de territorios rurales deben incluir:
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1. La generacin de un esquema de ordenamiento en mltiples escalas coherentes que paute los criterios de uso de los territorios y la aplicacin de recursos pblicos; que simplifique la aplicacin de la normatividad; y que proporcione certidumbre en las actividades y las inversiones. 2. Alcanzar un grado razonable de seguridad en la produccin y distribucin de los alimentos y productos estratgicos, tanto a nivel nacional, como regional y comunitario; para lo cual hay que contar con un Programa Especial de Seguridad Alimentaria Sustentable y crear una Comisin Inersecretarial de Seguridad Alimentaria y Produccin Rural Sustentable. 3. La reactivacin de la economa forestal mediante el equilibrio adecuado entre plantaciones, conservacin y produccin en bosques; que d claramente prioridad al uso forestal sustentable que beneficie a las comunidades y que incorpore nuevas reas al manejo forestal comunitario con fines de produccin sustentable. 4. El incremento sustancial de la productividad mediante sistemas tecnolgicos que disminuyan el consumo de agua y energa; reduzcan las emisiones de gases de efecto invernadero; y eviten los efectos degradantes sobre las tierras y el ambiente. 5. Abordar y formular de manera integrada las polticas para la produccin alimentaria con las polticas de energa y de recursos hdricos. 17
6. La disminucin sustancial del rezago en la provisin de activos pblicos productivos, as como la falta de condiciones para el desarrollo de la produccin en el campo y de servicios a la poblacin. 7. La integracin intersectorial efectiva en el desarrollo con perspectiva territorial, a travs de: la armonizacin de programas de fomento, otros instrumentos de poltica y el marco jurdico y normativo, as como la mejora y cumplimiento de este ltimo; la concurrencia intersectorial efectiva en todas las escalas; la creacin de capacidades locales y la participacin social corresponsable. Todo ello guardando un equilibrio entre los propsitos de desarrollo social, produccin econmica y mejora ambiental.
2. Desarrollo marino, costero y pesquero Mxico no cuenta con tradicin marina, quiz por no haber tenido la necesidad o la tecnologa para explorar los mares distantes en busca de recursos o colonias, o por su posicin geogrfica determinante de la baja productividad en sus mares tropicales ya que ms del 70 por ciento de la produccin pesquera se extrae de la porcin marina del noroeste del pas. A diferencia del 70 por ciento de los pases del mundo en donde 90 por ciento de la poblacin est concentrada dentro de los cien kilmetros del permetro marino, apenas 15 por ciento de la poblacin mexicana habita en esas latitudes. Ello explica el incipiente desarrollo costero, pero representa, a la vez, una gran ventana de oportunidad para planear, impulsar y manejar, con los estados y los municipios, un desarrollo sustentable en nuestros litorales. Es hasta finales del primer tercio del siglo pasado cuando el Gobierno Federal inicia el impulso de las zonas costeras con la nacionalizacin del petrleo, el desarrollo de la pesca, los puertos, la incipiente flota de cabotaje y las industrias conexas; a estas actividades, a partir de los aos cincuenta, se suma el impulso de la actividad turstica. El Gobierno central ha sido el promotor cclico de las inversiones en las actividades pesqueras y marino costeras. La actividad pesquera de importancia nacional inicia su primer ciclo en 1928, al concesionarse la explotacin camaronera a las cooperativas de Sinaloa y Nayarit; este rgimen cooperativista se consolida con una legislacin que le reserva el usufructo de ocho especies de importancia y valor comercial alto, lo que las hace todava ms fuertes. Al mismo tiempo se otorgan subsidios, apoyos y crditos tendientes al mejoramiento de la poblacin de menos recursos y al fortalecimiento de las formas colectivas de trabajo.
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A mediados de los aos cuarenta, y como una necesidad de soberana frente al ingreso de flotas extranjeras al mar territorial nacional, el Gobierno Federal impulsa la pesca industrial con la pesquera de camarn de alta mar. Puertos como Mazatln, Guaymas, Tampico, Veracruz, Ciudad del Carmen y Campeche, y astilleros mexicanos, son habilitados para dar servicio a la actividad; as inicia el Programa la Marcha al Mar. Durante las siguientes tres dcadas, el impulso gubernamental se extiende con iniciativas tales como el Programa de las 100 mil Lanchas; se crea una infraestructura industrial oficial con las empresas Productos Pesqueros Mexicanos y Astilleros Mexicanos; y se dota de una fuente de financiamiento al sector a travs del Banco Nacional Pesquero y Portuario (BANPESCA). A finales de los aos setenta, ligadas a la salvaguarda de la soberana nacional y a la declaracin de las 200 millas de zona econmica exclusiva, se desarrolla la pesquera del atn en todo el ocano Pacifico tropical, y se hacen grandes inversiones en la pesca. Este primer ciclo cierra cuando en 1982 se crea la Secretara de Pesca (SEPESCA) y con ella la nueva institucionalidad gubernamental que dara paso a lo que se considera el crecimiento ms fuerte de la actividad y la consolidacin de la pesca moderna en el pas. El segundo ciclo de la pesca nacional coexiste inicialmente con el primero en la dcada de los ochenta. Se inscribe en la etapa de cambio de visin econmica del Gobierno Federal, caracterizada por su retirada de la esfera productiva y su abandono de las actividades de promocin, fomento y regulacin; pasando a la liberacin comercial y la regulacin por parte de las fuerzas del mercado; lo que condujo a la atomizacin de las organizaciones sociales productivas. En esta segunda etapa se han desincorporado o cerrado los activos del Estado, empresas paraestatales incluyendo flotas, astilleros y entidades financieras. En lo jurdico, se hicieron cambios sustanciales a la Ley de Pesca, se extingui el rgimen de especies reservadas a las cooperativas abrindolas a la libre actividad empresarial, y al mismo tiempo se generaron semi-derechos de propiedad por 20 aos (concesiones). Esta ley tiene una segunda versin en la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentable, que no incluye una definicin de sustentabilidad. El rgimen pesquero se adecu para permitir el libre acceso a los recursos, facilitando y subsidiando la actividad; mientras que la regulacin se concret a determinar vedas temporales y tallas mnimas de captura, lo que gener que se sta se incrementaran llegando al tope a principios de los aos ochenta. A partir de este momento, y hasta la fecha, las capturas oscilan alrededor de los 1.5 millones de toneladas mtricas. Estas polticas trajeron como consecuencia la sobre capitalizacin del sector y rendimientos decrecientes que abonaron a la sobreexplotacin manifiesta en algunas especies. 19
Se piensa en la acuacultura como una actividad sustituta y complementaria que se practica en Mxico desde finales del siglo XIX (fundamentalmente con especies exticas como la carpa y la tilapia). A partir de 1977 se impulsa su diversificacin y se hacen fuertes inversiones para subsidiar su fortalecimiento, inicindose en 1985 la el cultivo de camarn en el noroeste del pas. En la dcada de los noventa y en la primera de este siglo, el cambio se hace institucional. En 1994, la SEPESCA se convierte en la Subsecretara de Pesca de la nueva Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), y en el ao 2000, se reconvierte en una comisin sectorizada a la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA), disminuyendo as su importancia poltica y presupuestaria. Frente a la nueva visin, durante la ltima dcada del siglo XX se realizan acciones de ordenamiento pesquero que se plantea como la columna vertebral para desarrollar la actividad pesquera y acucola, orientar las nuevas inversiones hacia la rentabilidad, y confrontar y revertir la sobreexplotacin y las malas prcticas existentes. Se negocia el Cdigo de Conducta para la Pesca Responsable en la FAO, que hasta la fecha se considera avanzado; y se hace una de las defensas ms agresivas en favor de la industria atunera nacional ante el embargo atunero. Se realiza el anlisis del estado de salud de las pesqueras, de la acuacultura, de los ecosistemas costeros, de las especies en riesgo y de las reas Naturales Protegidas; se transparenta la informacin y se abren las puertas a la participacin social en la toma de decisiones de manejo. Se impulsa la mejor evidencia cientfica existente para la toma de decisiones y el enfoque precautorio. Con esta perspectiva, en el ao 2000 se presenta la Carta Nacional Pesquera, instrumento de regulacin que hasta la fecha ha probado su vigencia. Paralelo al impulso en la creacin de puertos pesqueros est el que se deriva de la exploracin y produccin petrolera, con el desarrollo de puertos industriales como los de Altamira-Tampico, CoatzacoalcosMinatitln, Tuxpan, Dos Bocas, Ciudad del Carmen, Salina Cruz y Lzaro Crdenas. PEMEX adquiere una importante flota para la transportacin de petrleo, las labores conexas y de mantenimiento de plataformas, de las que se deshara aos despus. El crecimiento de las actividades industriales, comerciales y tursticas, apoyado con inversin pblica en infraestructura, permiti al pas crear un Sistema Portuario Nacional conformado por 101 puertos y 15 terminales habilitadas, 57 en el Pacfico y 59 en el Golfo de Mxico y Mar Caribe, de las que 66 son para trfico de altura y cabotaje y 48 nicamente de cabotaje. Los puertos no son una excepcin a la visin liberal, muchos de ellos han sido concesionados a la administracin de empresas privadas.
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Es tambin el Estado quien impulsa un turismo de sol y playa, que inicia con Acapulco y se consolida con el establecimiento de grandes desarrollos en Cancn y Los Cabos; posteriormente vendran Huatulco, Loreto, Costa Maya, Litib y recientemente Escuinapa. Este modelo ha incentivado la creacin del turismo nutico, expresado en la multiplicacin de marinas, construidas, en la mayora de los casos, sobre humedales costeros o puertos naturales de abrigo, con el consecuente impacto al ambiente y sus recursos. Los incentivos gubernamentales en materia turstica, a los que se suman los cruceros, han propiciado el crecimiento de grandes centros urbanos donde se privilegia la inversin extranjera y se generan empleos casi siempre precarios, sin importar que las ganancias y dividendos regresen a los centros de origen o se reinviertan en el desarrollo regional. Pero sobre todo, este modelo ha destruido ecosistemas importantes toda vez que es un voraz consumidor de recursos como suelo, agua, vegetacin y energa, as como tambin un generador de residuos contaminantes de ecosistemas que, con las limitaciones jurdicas existentes, ha conducido a la privatizacin de los espacios costeros y de las playas pblicas a favor de los extranjeros. Finalmente, las zonas costeras y marinas del pas reciben fuertes impactos ambientales, diversos e intensos, que tienen su origen en las actividades econmicas y la pervertida dinmica social que se desarrolla en las partes altas y medias de las cuencas del pas. La gestin del sector pesquero, por su naturaleza vinculada a ecosistemas vulnerables, debera volver a formar parte de la institucionalidad de medio ambiente. La acuacultura, como un componente productivo ligado a la alimentacin, puede seguir en el sector agrcola, aplicando la normatividad ambiental respectiva. Principales vertientes de cambio en materia de ocanos y costas. 1. Incorporar visiones territoriales que vayan de la cuenca hacia la costa y los ocanos, enfrentando su fenomenologa con una visin de cuenca que incluya la parte costera y martima. Realizar valoraciones econmicas de los bienes y servicios ambientales de las reas costeras y marinas para su conservacin y uso sustentable. Impulsar una poltica de ordenamiento en todos los estados y municipios costeros bajo mayor presin econmica. Incrementar la competitividad a travs del fomento a la productividad con base en mejores prcticas ambientales.
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Establecer una nueva institucionalidad marino-costera incorporada a la SEMARNAT y una ley de costas y mares. Fortalecer las capacidades para la prevencin, evaluacin, control y seguimiento de los impactos de derrames petroleros y otros impactos marinos. 2. En pesca y acuacultura, impulsar un verdadero ordenamiento pesquero a partir del reconocimiento de la capacidad biogeofsica diferenciada de la produccin en el mar territorial y la zona econmica exclusiva del pas, acoplando el esfuerzo pesquero a tal capacidad productiva, con la incorporacin de esquemas de semi-derechos de propiedad y fortaleciendo la inspeccin y la vigilancia. Promover un crecimiento pesquero con la incorporacin de nuevos recursos hasta ahora considerados potenciales, tecnologas y productos, as como mercados alternativos, valor agregado, fomento y fortalecimiento del mercado interno, y diversificacin de la acuacultura, con una visin de buenas prcticas ambientales. Cultura, promocin y diversificacin del consumo pesquero. Disminucin y reasignacin progresiva y diferenciada de los subsidios pesqueros, y eliminacin de los que provocan sobreexplotacin o deterioro ambiental. Fortalecimiento de capacidades de estados y municipios para la descentralizacin (pesca y manejo costero) progresiva y efectiva. 3. En el turismo de costa y playa, es preciso revisar el esquema de turismo costero (sol y playa, tiempos compartidos, all inclusive, casas de playa, ecoturismo, etc.) buscando maximizar la proteccin ambiental y el desarrollo social y econmico local y regional. Promover slo inversiones que demuestren buenas prcticas nacionales e internacionales. Elaborar ordenamientos ecolgicos locales como base de la planeacin en todos los municipios de mayor presin turstica o en los que se pretende instalar mega-desarrollos tursticocosteros. 4. En materia de puertos y transportacin martima, se requiere modernizar y fortalecer la infraestructura portuaria asociada a reas de oportunidad e inters econmico y a redes de transporte (carreteras, ferroviarias, areas) en tierra.
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Promover esquemas de homologacin de combustibles y lubricantes bajos en azufre en la flota martima mexicana, as como en las que arriben a puertos mexicanos. Definir y ubicar zonas industriales para el manejo de residuos y para el desmantelamiento de las mismas. Fomentar esquemas de mitigacin de flora y fauna invasora proveniente de aguas de lastre en las flotas que operen de y hacia puertos mexicanos. 5. Cambio climtico y zonas costeras. Evaluar escenarios de aumento o disminucin de los recursos pesqueros y acucolas incluso con respecto al impacto proyectado en la infraestructura costera, como consecuencia del cambio climtico y, va el manejo adaptativo, las consecuentes respuestas. Impulsar polticas de mitigacin y adaptacin en las zonas costeras ante la elevacin del nivel del mar, con una perspectiva de manejo integral y de reduccin de riesgos y vulnerabilidad ante fenmenos hidrometeorolgicos extremos (huracanes, lluvias extremas, sequas, etctera). Ordenar los asentamientos humanos fuera de las zonas de riesgo, y promover normas de construccin e instrumentos econmicos y financieros actualizando en consecuencia los disponibles, y generando nuevos, sincrnica y congruentemente, entre los tres rdenes de gobierno. 6. A nivel internacional impulsar el enfoque de los grandes ecosistemas marinos en acuerdos internacionales para la proteccin, conservacin y manejo de los recursos marinos y los ocanos compartidos, estableciendo alianzas con pases que promueven las mejores prcticas en la explotacin de los recursos marinos, costeros y ocenicos.
3. Desarrollo urbano, territorial y regional sustentable En los ltimos aos, la gestin urbana ha estado marcada por dos rasgos distintivos: por un lado, el predominio de mecanismos de mercado que han resultado en la generalizacin de un modelo de urbanizacin perifrica insustentable y la profundizacin de la segregacin social; y por el otro, el fracaso de los marcos institucionales que, a partir de los aos setenta, se disearon para hacer frente al creciente proceso de urbanizacin del pas.
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3.1 Desarrollo urbano Si bien las grandes ciudades presentan una concentracin notable de problemas ambientales, el proceso de urbanizacin implica una transformacin ms general de la relacin entre la sociedad y el territorio, lo que nos obliga a repensar la relacin entre la agenda ambiental y la urbana. No hay duda de que los modos de vida urbanos han llegado al mundo rural, al menos bajo la forma de expectativas generalizadas de acceso a servicios bsicos como el agua, la energa elctrica, la educacin y el transporte, que tradicionalmente se consideraban privilegios de las reas urbanas. Entre otras razones, es por ello que hay que comenzar a romper con la dicotoma entre lo urbano y lo rural como si fueran mundos disociados entre s, para pensar a la urbanizacin como un conjunto de procesos que afectan al territorio en su conjunto. La mayor parte de los aspectos ambientales crticos en torno a la calidad de vida los operan las autoridades municipales: residuos, reas verdes, distribucin del agua potable y su tratamiento as como la regulacin de los usos del suelo. Sin embargo, para apoyar esas funciones se requiere una poltica nacional bien estructurada, que contemple desde las pequeas localidades hasta las grandes zonas metropolitanas. Una poltica de sustentabilidad urbana, local y metropolitana estructurada formalmente, requiere redefinir y compactar normas, as como alinear instrumentos tomando como punto de partida y llegada el cumplimiento de ciertos objetivos pensados desde y para los municipios (e instancias metropolitanas). El establecimiento de las normas y criterios debe seguir siendo una tarea de alcance nacional, sobre todo en temas como mitigacin y adaptacin al cambio climtico, entre otras; pero en su formulacin deben tenerse presentes, de mejor modo, los requerimientos y necesidades locales para su aplicacin al financiamiento, la capacidad tcnica, la formacin de personal o la infraestructura, entre otras. Esta no es una tarea que deba ser impulsada slo desde el Gobierno Federal, sino que tiene que ser concurrente. En los aos recientes, desafortunadamente, el fortalecimiento ambiental no est en las prioridades de los gobiernos estatales y municipales. Si bien sus presupuestos se han fortalecido con las transferencias federales y con otras fuentes, la proteccin ambiental sigue sin recibir los fondos que requiere. An ms, por medio de gestiones directas de autoridades locales y legisladores se ha propiciado la asignacin de presupuestos para fines supuestamente ambientales, que propicia la dispersin de fondos hacia destinos que no siempre tienen relacin ni con las prioridades regionales, ni con las nacionales. En otras palabras, hay ms presupuestos disponibles para estados y municipios, pero no hay una estrategia coherente que fortalezca sus capacidades institucionales y ordene las prioridades bajo una orientacin coherente de proteccin ambiental y desarrollo regional. 24
Si bien es cierto que algunas organizaciones ambientalistas mexicanas recelan de la capacidad de los gobiernos estatales y municipales para proteger el medio ambiente, tambin es verdad que hay un conjunto de movilizaciones sociales con estrechos vnculos locales que centra sus esfuerzos en la colaboracin con comunidades, ayuntamientos y gobiernos estatales y que va encontrando espacios y formas de accin pertinentes a las circunstancias locales. El tamao, la forma de organizacin y las posturas de estas organizaciones est vinculada con una aproximacin territorial a la poltica ambiental, que demanda una visin diferenciada acerca de cules son los actores relevantes, cul es el alcance de su intervencin, y cules son las formas de colaboracin entre ellos y los diferentes rganos y rdenes de gobierno. En las zonas metropolitanas sera deseable facilitar la coordinacin a travs de reformas constitucionales, o incluso una ley de organizacin metropolitana que propicie la gestin conjunta a esa escala; lo que se alineara con el despliegue de polticas regionales de desarrollo que consideraran los sistemas funcionales urbano-metropolitanos que se han ido articulando, y de stos con los espacios rurales. En los ltimos aos han surgido nuevas formas espaciales que muestran cambios muy importantes en el crecimiento de las ciudades, tales como: fragmentacin territorial de procesos productivos que afectan reas rurales; gradientes centro-periferia ms irregulares; surgimiento de nuevos "lugares centrales"; formacin de redes de ciudades con mayores interacciones y menores fricciones en la distancia, o ciudades en forma de archipilagos urbanos; expulsin de la vivienda hacia la periferia provocada por los altos precios del suelo. Actualmente los desarrolladores de vivienda estn definiendo el crecimiento de las ciudades, no las polticas pblicas ni las necesidades de los pobladores. Se deben considerar incentivos de vivienda (centros de recreacin, culturales, seguridad y otros) alineados con la sustentabilidad urbana y estrategias de viviendas integralmente sustentables. El Estado debe asumir su responsabilidad y, si bien la participacin ciudadana es un requisito indispensable para el desarrollo urbano sustentable, ello no implica el retiro del Estado o la laxitud de su rectora.
3.2 Movilidad sustentable El gran crecimiento poblacional que han tenido muchas ciudades mexicanas, va de la mano con la necesidad que tienen sus habitantes de movilizarse diariamente. Esta necesidad, que se satisface de diferentes formas, conlleva en cada una de ellas, consecuencias que afectan de manera importante la vida de sus ciudadanos. La gran cantidad de tiempo que empleamos desplazndonos, los contaminantes atmosfricos emitidos 25
por los automotores y los accidentes de trnsito, son algunas de las consecuencias que la mayora de los habitantes de las ciudades enfrentamos cotidianamente. Para plantear soluciones es necesario analizar la problemtica del transporte urbano en la mayora de las ciudades. Las principales caractersticas de esta problemtica son: un transporte pblico de mala calidad, dificultades para la movilidad humana, incremento en el nmero de accidentes, crecimiento disperso de las ciudades, sobre dimensionamiento del transporte individual, congestionamiento vial y deterioro ambiental, sobre todo por la contaminacin y el ruido. Esas caractersticas estn ligadas al incremento exponencial en el uso del automvil, el cual se volvi un paradigma de progreso y bienestar que debe cambiar. Al masificarse el uso del automvil y darle prioridad en la inversin de infraestructura pblica, hemos llegado a una grave situacin cuyas perspectivas, de seguir las tendencias actuales, no promete mejorar. Afortunadamente hay ejemplos de ciudades en el mundo que han revertido estas tendencias y en algunas de las nuestras han surgido ejemplos que dan esperanza. Para ello, es necesario partir de la visin del tipo de ciudad que queremos donde el transporte es un componente esencial para la actividad econmica y social de la poblacin, y por ende afecta su calidad de vida. Es necesario evolucionar hacia una movilidad sustentable en el futuro, en la que se haga un manejo racional y concienzudo de los recursos escasos y finitos. Esta visin debe consensuarse entre los diferentes actores de la sociedad y plasmarse en una poltica integral de movilidad urbana. Algunos de los principios de esta poltica de movilidad urbana sustentable son: Por eficiencia y equidad es fundamental dar prioridad al transporte colectivo de calidad. sta es la manera de gestionar eficientemente valores escasos como el espacio, el tiempo, la energa y el medio ambiente. Adems, si consideramos que la mayora de la poblacin utiliza transporte colectivo, es una obligacin tica y poltica ponerlo por encima de otras posibles opciones en materia de transporte urbano. Un transporte de calidad es aqul que es rpido, seguro, cmodo, confiable y con una gran cobertura a un precio razonable. Caminar es la forma ms bsica y ms importante de movilidad, por lo que se debe facilitar y promover la movilidad no motorizada como el caminar y el uso de la bicicleta. Las necesidades de los peatones deben ser incluidas en las polticas y proyectos de transporte urbano. La bicicleta por su parte, adems de ser un transporte eficiente, barato, no contaminante y beneficioso para la salud; en distancias cortas de hasta cinco kilmetros, por lo general es el medio ms rpido de movilidad puerta a puerta. Ambas formas de movilidad requieren de infraestructura 26
que sea segura, cmoda, continua y agradable. Paralelamente, es fundamental trabajar en el respeto a estas formas de movilidad a travs de la educacin vial. Debido al espacio que consumen los autos y los contaminantes que emiten por pasajero transportado, es necesario desincentivar el uso del automvil, moderar su velocidad y continuar con el desarrollo de tecnologas ms limpias. Una tendencia es seguir desarrollando los esquemas cuyo objetivo es internalizar las externalidades o gestionar la demanda. Estos esquemas se justifican y funcionan mejor cuando el dinero recaudado se emplee transparentemente en proyectos de beneficio general, como por ejemplo aumentar la calidad y cobertura del transporte colectivo. Por otro lado, la velocidad est directamente relacionada con la cantidad y gravedad de los accidentes de trnsito. Es por esto que se debe disear una estrategia integral para la prevencin de accidentes que incluya modificaciones en la infraestructura, as como campaas y aplicacin de los reglamentos y leyes. Aunado a este esfuerzo por desincentivar el uso del automvil, est el establecer estndares ms estrictos en la composicin de la gasolina y en tecnologa de los vehculos, y el impulso de nuevas tecnologas como los autos hbridos. Una vez ms, estas estrategias no pueden estar solamente a cargo de los municipios y tienen que ser impulsadas desde el Gobierno Federal. Al comprender la estrecha relacin entre el transporte y el uso del suelo, se pueden ordenar las actividades y el desarrollo urbano de tal forma que la necesidad de transportarse a grandes distancias se reduzca, por lo que se requiere integrar la planeacin del desarrollo con el transporte para reducir la necesidad de desplazarse a grandes distancias. Para ello es necesario que los planes de urbanizacin y rescate de zonas, se hagan simultneamente a los planes de transporte, buscando evitar el crecimiento disperso hacia las afueras de la ciudad. El uso de suelo mixto, la densificacin ordenada de reas consolidadas y la ubicacin de ciertos servicios cerca de sistemas de transporte colectivo ayudan a minimizar los movimientos. El concepto de la accesibilidad de los ciudadanos para poderse trasladar de su origen a un destino, es fundamental en este planteamiento. Accesibilidad sera la facilidad cualitativa que minimiza los tiempos y costos con los que una persona se desplaza a sus diferentes destinos. Lo que se busca es aumentar la accesibilidad an ms que la movilidad. Cabe sealar que para que estos principios funcionen, deben de estar integrados entre s y ser parte de una planeacin a mediano y largo plazos. En el caso del Distrito Federal, aunque todava falta mucho por mejorar, la disminucin de la contaminacin atmosfrica, la puesta en marcha de sistemas como el Metrobs y el aumento en el uso de la
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bicicleta nos hacen albergar esperanzas de que se puedan revertir las tendencias actuales.
3.3 Prevencin y gestin integral de residuos slidos a nivel municipal La capacidad de gran parte de los municipios del pas en materia de residuos slidos es por dems precaria. No responde a los retos que plantea el volumen creciente de generacin de los mismos, ni a los cambios en su composicin derivados del desarrollo tecnolgico que ha introducido materiales no biodegradables que tardan en descomponerse cuando se desechan, creando problemas en los sitios de disposicin final, cuyo tiempo de vida se acorta, y dando lugar a considerables pasivos ambientales. La disposicin de residuos slidos en los ros, utilizando el flujo del agua como transporte, sigue siendo una prctica que, aunque prohibida, es todava comn. Para fortalecer las capacidades municipales en la gestin y manejo integral de los residuos slidos, en 1999 se introdujeron reformas en la fraccin III del artculo 115 constitucional, que permiten a los municipios asociarse entre s para lograr este fin, as como ceder temporalmente a las autoridades estatales la operacin de los servicios correspondientes, particularmente en lo que se refiere a las instalaciones de disposicin final. Aunado a ello, en 2004 entr en vigor una Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos, que dio pauta para la publicacin de leyes similares en las entidades federativas y que, en un marco de responsabilidad compartida, imponen la obligacin de todos los sectores sociales en dicha gestin. La legislacin vigente en la materia est orientada hacia la reduccin de la generacin de residuos, mediante cambios en los procesos de produccin y consumo, as como hacia la maximizacin de su aprovechamiento o valorizacin material o energtica, evitando as su desperdicio; y establece que la disposicin final sea la ltima opcin para su manejo. Esta nueva visin paradigmtica acerca de la gestin de los residuos, incluye como factor indispensable para lograr los cambios previstos, el cobro directo por la prestacin de los servicios para su manejo, tanto para inducir la minimizacin de su generacin, como para fortalecer financieramente a los servicios municipales correspondientes. An cuando se prev seguir contando con instalaciones para la disposicin final de residuos, stas debern concebirse de una nueva manera; por un lado, para asegurar su sustentabilidad ambiental, econmica y tecnolgica; y por el otro, para que no compitan con la reincorporacin de los residuos en los procesos productivos en forma de insumos o de 28
energa. Por ello, es preciso que los rellenos sanitarios sean regionales y satisfagan las necesidades de varios municipios a la vez; que se aproveche en ellos el biogs como fuente de energa; que estn operados por organismos pblicos descentralizados intermunicipales con patrimonio propio; y que en el desarrollo de los mercados del reciclaje y valorizacin energtica de los residuos, intervengan las reas de desarrollo econmico municipales y no slo las de servicios urbanos. Nuevamente en este caso, es preciso vincular las acciones sealadas con las polticas de cambio climtico, de energa, de combate a la pobreza y de seguridad alimentaria. Lo anterior tomando en cuenta que el sector residuos contribuye de manera importante a la generacin de gases de efecto invernadero; que este problema se puede convertir en una oportunidad para aprovechar los gases generados como fuente de energa; que la valorizacin de los residuos a travs de las cadenas del reciclaje son fuente de empleo y que los residuos orgnicos pueden aprovecharse como mejoradores de suelos para la produccin de alimentos bajo esquemas de agricultura urbana.
3.4 Desarrollo regional y municipal A pesar de que los municipios tienen a su cargo tantas responsabilidades ambientales y urbanas, en su mayora siguen careciendo de una organizacin estable, de asignacin presupuestal, de personal profesional, de equipamiento y otros medios para enfrentar dichas responsabilidades. Esa debilidad es uno de los escollos que explican los pobres avances en los procesos de descentralizacin. Los esfuerzos que se han realizado para superar estas insuficiencias no han tenido ni el alcance ni la continuidad suficientes, y es necesario retomarlos no como una tarea del Gobierno Federal, sino como un esfuerzo conjunto de los tres rdenes de gobierno. El predominio de una mirada que disocia lo rural y lo urbano tiene su expresin institucional en la existencia de dos regmenes de planeacin para la regulacin de los usos del suelo: para los centros de poblacin esta regulacin est contenida en los programas de desarrollo urbano, mientras que el ordenamiento ecolgico del territorio (en su modalidad local) rige para el mundo rural. Esta dicotoma, que supone que ya se ha determinado de antemano el lmite entre lo rural y lo urbano, es un obstculo que impide ejercicios de planeacin en los que el tema urbano pueda ser parte de una estrategia de desarrollo regional bajo criterios de sustentabilidad. En el fortalecimiento de las capacidades municipales debe considerarse, sin duda, la profesionalizacin de los cuadros tcnicos y operativos que colaboran con los ayuntamientos, lo que conlleva su permanencia en los 29
cargos, ms all de los plazos estipulados para los puestos de eleccin. Adems, visto desde la perspectiva de una reforma poltica que fortalezca las instituciones y supere los crecientes vacos de poder en diversas regiones, incluso desde el punto de vista ambiental y urbano, es necesario poner de nuevo sobre la mesa el tema de la reeleccin inmediata de alcaldes y regidores, al menos por un perodo adicional, discusin que va de la mano de la necesidad de instaurar procesos que permitan la revocacin de mandato, va acuerdo de cabildo, o referndum. Es pertinente, sobre todo, desplegar estrategias regionales y locales de sustentabilidad ambiental, que formen parte de las polticas regionales de desarrollo, y que a la vez consideren las necesidades de adaptacin en los espacios crticos y ms vulnerables a los impactos del cambio climtico. Esas estrategias deben estar concebidas con un enfoque de desarrollo territorial que se haga cargo de las complejidades del ordenamiento ecolgico y urbano en todas sus escalas, incluyendo la comunitaria, y que considere al menos los siguientes vectores: a) acuerdos intermunicipales con los otros rdenes de gobierno para regular los usos del suelo; b) el ejercicio integrado y concurrente de las competencias y funciones de los distintos rdenes de gobierno sobre el territorio; c) el fomento a la integracin econmica orientada hacia el desarrollo de las potencialidades regionales, las cadenas de valor, los clusters y otros programas temtico-espaciales; d) el apoyo al desarrollo de capacidades locales individuales y colectivas, con informacin pertinente, y espacios adecuados para las intervenciones y las conversaciones sociales que densifiquen la sinapsis humana en las regiones, y e) una poltica para la gestin del conocimiento con enfoque territorial, que impulse las ciencias, la educacin cientfica, la comprensin correcta de las interfases entre ciencia y gestin pblica regional y local, as como que tambin propicie la capacidad para dar seguimiento a los cambios y produzca registros en la realidad local, aprovechando plenamente los indicadores y sistemas de informacin. En ese orden de ideas, la participacin e intervencin ciudadana en las polticas pblicas debe ser revalorada, promoviendo la ciudadana ambiental, facilitando acciones concretas para hacer realidad las tareas programadas y planificadas, estimulando las capacidades para establecer vnculos eficaces con las instituciones pblicas e involucrando a la ciudadana en todas las etapas del ciclo de la poltica pblica, desde el diseo hasta la evaluacin. 30
En un enfoque de necesidades diferenciadas, las polticas ambientales pueden contemplar su despliegue regional y local tomando en cuenta, sobre todo, a los municipios de mayor relevancia costera, forestal, de conservacin de la biodiversidad, de conectividad biolgica, desarrollo metropolitano, entre otras consideraciones que permitan estructurar una perspectiva regional y local para la poltica ambiental. En el mbito jurdico la Suprema Corte ha fallado que las problemticas municipales se deben ver y solucionar desde un enfoque metropolitano y no individualista. La planeacin de las polticas no puede quedar slo bajo la responsabilidad de las secretaras de Economa y de Hacienda y Crdito Pblico, sino que debe ser un proceso coordinado ente las instituciones. En los temas que competen a este anlisis debe involucrar a la SEMARNAT, la SEDESOL, la SE y la SAGARPA. Adems, el sistema de planeacin debe garantizar la continuidad de las polticas, evitando que en el cambio de administracin queden truncas. Propuestas de vertientes de cambio en desarrollo urbano y desarrollo regional y territorial sustentable: 1. Articular una poltica de sustentabilidad urbana, local y metropolitana con instrumentos financieros, desarrollo institucional, sistemas de acceso pblico a la informacin y comunicacin por medios electrnicos, y estrategias concurrentes articuladas con el desarrollo territorial y el ordenamiento. Promover una ley de organizacin metropolitana que propicie la gestin ambiental y urbana conjunta a esa escala, alineada con la estrategia de desarrollo regional y territorial. 2. Poner en marcha estrategias regionales y municipales de sustentabilidad ambiental que formen parte de las polticas regionales de desarrollo, y que a la vez consideren las necesidades de adaptacin en los espacios crticos y ms vulnerables a los impactos del cambio climtico. Desplegar estrategias regionales de desarrollo basadas en el impulso de los potenciales y la competitividad de los estados, con la recreacin de una institucionalidad nacional de desarrollo con enfoque regional. Aplicar un programa formal y explcito de desarrollo de capacidades de estados y municipios para la gestin ambiental, destacadamente en cambio climtico, residuos, calidad del aire y agua, al tiempo de promover la profesionalizacin del servicio pblico ambiental. Involucrar de manera efectiva la participacin de los diversos sectores sociales en la prevencin y gestin integral de residuos de 31
todo tipo (slidos urbanos, de manejo especial y peligrosos), cambio climtico, calidad del aire y agua; as como promover el saneamiento integral de cuencas. 3. Impulsar una reforma institucional que integre el ordenamiento ecolgico y el ordenamiento urbano en un solo sistema de planeacin territorial. 4. Acelerar la aplicacin de programas intensivos de movilidad humana colectiva en las ciudades para inhibir el uso del automvil. Priorizar e impulsar el transporte pblico de calidad. Facilitar y promover la movilidad no motorizada como el caminar y el uso de la bicicleta. Desincentivar el uso del automvil, moderar su velocidad y continuar con el desarrollo de tecnologas ms limpias. Integrar la planeacin del desarrollo urbano con el transporte para reducir la necesidad de desplazarse a grandes distancias.
4. Seguridad energtica Mxico es un pas en desarrollo con agudas desigualdades, alto rezago social y una poblacin que seguir en ascenso al menos durante las prximas tres dcadas. Es previsible por tanto que prevalezcan, o incluso se amplen, las presiones de aumento en la generacin y uso de energa del pas. Sin embargo, es inconveniente e insostenible mantener en el futuro la forma en que hasta ahora se han resuelto esas presiones, caracterizadas por generar graves impactos en el medio ambiente y los sistemas ecolgicos a nivel local, regional y global. Es indispensable un cambio en la poltica energtica que garantice energa accesible, limpia y segura. Los pilares sobre los cuales se propone fincar el cambio en la poltica energtica son tres: sustentabilidad ambiental, eficiencia econmica y seguridad energtica con acceso y equidad para toda la poblacin; en el entendido que la seguridad energtica puede incrementarse en funcin de qu tan eficientemente la utilizan las actividades econmicas y en qu grado su generacin y uso se realizan bajo los criterios de la sustentabilidad ambiental. En efecto, Mxico requiere una poltica energtica que incorpore cambios radicales en los sistemas de generacin y uso eficiente de la energa y del transporte. stos no son cambios fciles de adoptar por las sociedades: quienes cuentan con altos niveles de ingreso tendrn que reducir su nivel 32
de consumo prescindible; y quienes se encuentran por debajo de los estndares de una vida digna, tienen derecho al acceso a ms energa, pero limpia; por su parte, polticos y lderes sociales debern encarar una posicin decidida frente al desafo de la poltica energtica. De igual forma, son imprescindibles cambios radicales en la poltica econmica a fin de suministrar suficiente energa, en cantidad y calidad ambiental, requerida para el crecimiento de la economa, pero en condiciones de eficiencia y ahorro que garanticen disminuir la intensidad energtica de la economa, se elimine gradualmente la excesiva dependencia del petrleo y se transite hacia nuevas opciones energticas, particularmente hacia las fuentes renovables. En un inicio ser indispensable internalizar los costos ambientales y sociales asociados a la produccin y el consumo de energa, mediante subsidios o ajustes en la poltica de precios, a fin de favorecer el uso de fuentes renovables; despus, el previsible e ineludible uso masificado de stas ltimas se encargar de abaratar su costo actual. Asimismo, se necesita promover la innovacin y creatividad de nuevas tecnologas de energas renovables, a la velocidad requerida, para lograr los cambios a tiempo, reduciendo las probabilidades de los desastres ambientales con los enormes costos sociales y econmicos que conllevan. Desde el pilar de la sustentabilidad ambiental, los principales retos energticos residen en acelerar la eficiencia; reducir la intensidad del consumo de fuentes fsiles para abatir las emisiones de gases de efecto invernadero; mejorar la calidad de los combustibles de forma tal que se controle al mximo la contaminacin por el transporte, la industria y otras fuentes; y controlar los impactos ambientales de los proyectos energticos, tanto en las reas ricas en diversidad biolgica como en los cuerpos de agua, y las zonas costeras y marinas. La seguridad energtica se ha planteado como tema articulador para abordar los asuntos de energa y medio ambiente. El concepto se origina en las ltimas dcadas del siglo pasado como derivacin del concepto poltico ms amplio de seguridad nacional, utilizado en Estados Unidos y en otros pases de Europa para denotar la aspiracin de certidumbre, control y decisin en la preservacin de los intereses nacionales y la soberana, como garantes de libertad, democracia, paz y justicia social. La extensin de soberana a los asuntos de energa devino en referencia a propsitos de diversificacin de fuentes de energa, que stas fuesen confiables y estables, con menor dependencia del exterior, un uso eficiente e inteligente, con menor impacto ambiental, as como con el dominio directo, inalienable e imprescriptible del Estado sobre sus fuentes de suministro. Se observa en el uso del concepto tres enfoques distintos, segn se otorgue prioridad al suministro de energa, al dominio de la Nacin sobre 33
los recursos naturales o a la conciliacin de ambos enfoques mediante el aprovechamiento de dichos recursos con criterios de sustentabilidad, no visualizados como antagnicos. El primero desemboca en expectativas sobre el funcionamiento del mercado, el segundo en el ejercicio del Estado y el tercero en la negociacin y eventualmente en la planeacin concertada para un desarrollo sustentable. A nivel internacional, el uso del concepto de seguridad energtica es relativamente impreciso, ambiguo y contradictorio, particularmente al referirse a lo nacional, frecuentemente contrapuesto a lo regional o global. En Mxico, el concepto de seguridad energtica utilizado en documentos de polticas pblicas se asocia al rol de la energa como motor del desarrollo, diversificacin de las fuentes de energa, con atencin especial en las renovables, requerimiento de un Estado rector, conciliacin con la participacin privada, maximizacin de la renta petrolera, balance en el suministro de fuentes primarias y gestin de riesgos ambientales, entre otros aspectos. En sntesis, la seguridad energtica es un concepto til para orientar e innovar la poltica ambiental de mitigacin, prevencin y adaptacin, que se asocia a la generacin y uso de la energa. El fin ltimo es modificar la matriz de oferta, transformacin y demanda de energa, a nivel internacional y en el pas en particular. En adicin, en la situacin del Mxico actual, y como parte del combate a la pobreza y la bsqueda de la equidad, es indispensable garantizar el acceso de energa a comunidades donde ello es difcil o donde tienen escasa capacidad financiera para sufragarla. Las fuentes renovables de energa, seleccionadas y desarrolladas en el marco de las condiciones locales, constituyen una alternativa eficiente y viable, que adems puede contribuir a superar impactos ambientales adversos, tal es el caso por ejemplo del aprovechamiento de los residuos como fuente de energa para reducir la liberacin de gases efecto invernadero asociados a la descomposicin de dichos residuos. La matriz energtica de cualquier pas es determinante en el impacto ambiental y el diseo de polticas ambientales. En Mxico, su configuracin actual data de los aos setenta y principios de los ochenta, cuando la acelerada exploracin petrolera, el rpido crecimiento de la produccin y transformacin de los hidrocarburos en esos aos, as como la violenta reinsercin del pas al mercado mundial de crudo, condicionaron las modalidades que desde entonces asumen la evolucin de la produccin y la demanda de energa. En la actualidad la energa primaria que el pas produce proviene de las siguientes fuentes: hidrocarburos (91%), carbn mineral (3%), biomasa (2.9%), geotermia, elica y solar (1.4%), nuclear (0.9%) e hidrulica (0.8%). Las cifras ponen de relieve la escasa presencia de las fuentes renovables (apenas poco ms de 5%), en contraste con la elevada 34
incidencia de las fuentes fsiles de energa (economa carbonizada en un 94%), condicionada en su evolucin por una sostenida inercia que result de utilizar volmenes significativos de las reservas petroleras acumuladas. El relativo agotamiento de las mismas y su insuficiente reposicin, ponen en evidencia la precariedad de que dicha inercia sea sostenible en el mediano y largo plazos. Adems de contradecir la sustentabilidad, el patrn energtico prevaleciente es crecientemente insostenible. El desafo es que modificar dicho patrn implica necesariamente liberar, al menos parcialmente, la recaudacin impositiva del imperativo de los recursos petroleros; es decir, es inescapable la necesidad de una reforma impositiva que conlleve ese propsito, as como realizar ajustes conducentes en las cuentas con el exterior y en el mercado cambiario para el logro de ese propsito. Se trata de una tarea formidable que debe acometerse con urgencia y apertura democrtica, o someter al pas a un proceso venidero, relativamente abrupto y autoritario, al resultar imposible seguir manteniendo la dependencia estructural de la macroeconoma de la produccin y exportacin de crudo. La energa que se requiere en Mxico para transformar la produccin primaria de la misma, y hacerla asequible a los consumidores finales, asciende al 31 por ciento de dicha produccin. La cifra es significativa, a pesar de que un volumen alto de la produccin est constituido por el petrleo crudo que se destina al mercado exterior (casi 30%), el cual no experimenta transformacin alguna. Las causas que explican esta magnitud son, entre otras, los altos niveles de ineficiencia que caracteriza la operacin de las instalaciones de transformacin energtica del pas, ocasionados a su vez por la interrupcin y la atona de inversiones en las instalaciones petroleras ocurridas de manera acumulada durante casi tres dcadas, y la desarticulacin operativa de la transformacin de hidrocarburos con la generacin de electricidad. Las ineficiencias energticas y la desarticulacin son reflejo de insuficiencias en la planeacin del sector, a pesar de haber estado dominado por slo tres entidades pblicas de gran dimensin, reducidas a dos en aos recientes (PEMEX y CFE). La demanda final de energa se destina en 42 por ciento a la exportacin de crudo, 27 por ciento a las necesidades de transporte principalmente automotriz, 20 por ciento al uso en actividades productivas y 11 por ciento al consumo residencial. Se destaca a su vez que el gas LP es el principal energtico para atender dicho consumo (alrededor de 40%) y que la lea en primer trmino, y la electricidad en segundo, cubren el resto de las necesidades residenciales de energa.
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La matriz energtica del pas plantea mltiples interrogantes que merecen ser abordadas: cules son los determinantes de la alta dependencia de los hidrocarburos?, cul debera ser la concepcin de seguridad energtica en funcin de criterios nacionales?, qu impide romper la rigidez de dicha matriz cuando se tiene incluso la enorme ventaja de que el ejercicio de la soberana nacional energtica se puede ejercer desde la plataforma de las dos entidades pblicas (PEMEX y CFE)? y, finalmente, hasta dnde se puede aspirar a expandir las fuentes renovables de energa y qu requisitos deben cumplirse para que ello sea posible? La estructura energtica altamente dependiente de fuentes fsiles conlleva enormes impactos ambientales en atmsfera, agua, suelos, biodiversidad y sistemas ecolgicos. Por ello, si se aspira a que las decisiones de poltica energtica sean compatibles con criterios de sustentabilidad, es imprescindible cuantificar y tomar en cuenta las externalidades ambientales que se asocian a la produccin y uso de la energa, afectan adversamente al capital natural e inciden negativamente en la contabilidad nacional establecida con criterios ambientales. Estos requisitos son esenciales para modificar los indicadores nacionales de intensidad y eficiencia energtica y consumo de la misma por habitante. La sociedad se ha dotado en lo formal de un amplio conjunto de instrumentos jurdicos para promover el desarrollo energtico sustentable, relacionados con la transicin energtica, la diversificacin de fuentes, el uso de fuentes no renovables, la eficiencia y el ahorro energticos y el combate al cambio climtico. Se dispone tambin de instituciones e instrumentos como la formulacin de la Estrategia Nacional de Energa, el Plan de Negocios de PEMEX, el Programa de Obras e Inversiones del Sector Elctrico, programas sectoriales de energa y medio ambiente, entre otras ms. Sin embargo, las inercias de la estructura energtica prevaleciente, los impactos ambientales y el alcance de la poltica ambiental prcticamente no se modifican y los resultados son magros. Ms an, la participacin de PEMEX y CFE en estos aspectos es marginal y sin exigibilidad social. La prelacin ambiental en la produccin y uso de energa en el pas se ha contaminado o ha sido supeditada a la disputa poltica e ideolgica, abierta o encubierta, entre desarrollar mercados de los energticos con la participacin de la inversin privada, o dotar a los organismos pblicos de autonoma financiera, administrativa y operativa para la inversin y la produccin, en apego al ejercicio de la soberana nacional sobre los hidrocarburos y la prestacin en exclusiva del servicio pblico de electricidad. La disputa irresuelta, adems de incidir en la relativa atrofia del sector energtico, se ha extendido a la accin de la poltica ambiental en dicho sector. Por ello, aunque sigue siendo prioritario fortalecer la transversalidad de la poltica ambiental, es necesario colocar los objetivos ambientales en el 36
centro de las decisiones sobre energa, reorientar los mecanismos institucionales en esa direccin, responsabilizar directamente a los organismos descentralizados del impacto ambiental y exigirles de ellos la rendicin de cuentas. Postular los tres pilares de sustentabilidad ambiental, eficiencia econmica y seguridad energtica no implica desentenderse de la tendencia en el sentido de que los combustibles fsiles seguirn siendo durante buena parte del presente siglo la principal fuente de energa a nivel mundial. Tampoco implica descartar opciones de explotacin no convencional de petrleo y gas (por ejemplo el gas de lutitas), que se desarrollan mediante el uso de nuevas tecnologas, con impactos y riesgos ambientales que deben ser bien sopesados y considerados en los anlisis costo-beneficio econmico, social y ambiental de dichas explotaciones. Justamente por estas tendencias, se requiere acelerar la transicin energtica, mejorar la eficiencia y el ahorro de energa, y en general, alentar el uso de fuentes renovables. En especial, en la promocin decidida de la transicin energtica habr que considerar la necesidad de que la produccin, uso e innovacin tecnolgica de los biocombustibles convencionales y de nueva generacin contribuya a la sustentabilidad ambiental; que no compita con la produccin de alimentos, ni comprometa la seguridad alimentaria nacional como sera el caso del uso del maz; ni propicie cambios de uso de suelo en contra de la diversidad biolgica, cambiando selvas por palma africana, por ejemplo, o que la produccin de especies para biocombustibles implique la utilizacin de volmenes importantes de agroqumicos, generando otros costos ambientales, tanto en trminos de la produccin de estas substancias, como en contaminacin de agua y suelos. En lo que atae a la generacin de energa elica, la cautela obliga a considerar la ubicacin de los aerogeneradores en funcin no nicamente de la intensidad y regularidad de vientos dominantes, sino tambin de las rutas de especies migratorias, o la cercana de reas de Importancia para la Conservacin de las Aves (AICA), frecuentemente sujetas a acuerdos internacionales, y que generan para el pas compromisos de los que penden fuentes de financiamiento vitales para la conservacin de muestras significativas de los ecosistemas y la biodiversidad de la nacin. De igual modo, obliga a adoptar criterios sociales y ambientales para la participacin social comunitaria en la explotacin del recurso natural elico, en las reas geogrficas de significativa disponibilidad del mismo. Tambin podran adoptarse criterios sociales y ambientales para la participacin social comunitaria en proyectos a desarrollar en municipios que no pueden costear la factura de sus consumos de electricidad, a fin de aprovechar como fuente de energa el biogs producido por la descomposicin de los residuos orgnicos que abundan en ellos,
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particularmente el estircol del ganado y los residuos agrcolas en los municipios rurales. Finalmente, la energa solar constituye sin duda una opcin que ofrece amplias y promisoras oportunidades para el desarrollo de las fuentes renovables de energa, en condiciones de sustentabilidad y reducida huella ambiental. Mxico dispone de altos ndices de exposicin solar en casi todo el territorio nacional, cuenta con experiencia y recursos humanos profesionales capacitados en esta materia, la innovacin y el desarrollo de la tecnologa en el mundo ofrece crecientes posibilidades de aplicacin en modalidades y escalas diversas como las aqu requeridas y los costos de inversin es previsible que mantengan la tendencia de reduccin relativa observada durante varios lustros. Se conjuntan por tanto circunstancias que permitiran al pas un posicionamiento estratgico convergente con los objetivos de sustentabilidad energtica.
Principales vertientes de cambio en seguridad energtica: 1. Ajustar los instrumentos formales de planeacin para el cambio de la matriz energtica (Estrategia Nacional de Energa, Plan de Negocios de PEMEX, Programa de Obras e Inversin del Sector Elctrico, programas sectoriales de energa, transporte y medio ambiente) bajo un eje rector de sustentabilidad ambiental, social y econmica con directrices claras y metas concretas. 2. Comprometer dentro y desde PEMEX y la CFE la eficiencia y el ahorro energtico y el desarrollo de las energas renovables, con especial nfasis a la termosolar, el sealamiento de metas operativas y de inversin especficas que seale el Ejecutivo Federal, a fin de modificar gradualmente la matriz energtica del pas en torno a objetivos nacionales de sustentabilidad ambiental que se expresen, mediante metas especficas, en los instrumentos formales de planeacin energtica del pas. 3. Establecer un rgano ejecutivo de la administracin pblica federal en materia de fuentes renovables de energa, dotado de autoridad e instrumentos, que sea responsable de garantizar el seguimiento de las obligaciones que le competen a dicha administracin, a fin de cumplir las metas de produccin y uso eficiente de energa renovable sealadas en los instrumentos de planeacin. 4. Constituir desde la SHCP, con la participacin de los organismos descentralizados del sector y las dependencias y entidades involucradas, un centro de evaluacin de externalidades ambientales y de afectacin al patrimonio natural del pas, que puede ser incluso virtual, para que a travs del gasto pblico y de otros instrumentos 38
vinculantes de poltica econmica se incida en la internalizacin de dichas externalidades. 5. Crear mecanismos para hacer operativa la reciente modificacin del Artculo 36 Bis de la Ley que regula la prestacin del servicio pblico de electricidad, la cual introduce jurdicamente la posibilidad prctica de tomar en cuenta las externalidades ambientales en las consideraciones de costos de la CFE para prestar el servicio pblico de electricidad. 6. Impulsar una poltica de residuos por energa que transforme los problemas que actualmente ocasiona el manejo inadecuado de los residuos slidos, en una oportunidad de aprovechamiento energtico en zonas que padecen deficiencias en esta materia.
5. Industria limpia, gestin sustentable de sustancias qumicas y competitividad Prcticamente en todo proceso productivo industrial interviene el uso de sustancias qumicas para producir bienes de consumo, ya sea como insumos o como fuentes de energa, las cuales terminan desechndose en forma de emisiones al aire, descargas al agua y de residuos slidos tanto de manejo especial como peligroso. Las propuestas de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) y del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) para, respectivamente, una estrategia de crecimiento verde y una economa verde, adoptan como eje ordenador el desarrollo bajo en carbono. Cmo lograr imprimir esta orientacin al desarrollo industrial mexicano? Es una cuestin cuyas respuestas incluyen como condicin indispensable restablecer la iniciativa del Estado en la formulacin de lineamientos generales de poltica industrial, algo que se abandon desde los aos ochenta. Las ramas industriales y los vnculos entre investigacin y desarrollo tecnolgico que deben privilegiarse, en el Mxico del siglo XXI, tienen que ver con la identificacin y concertacin de prioridades nacionales de adaptacin ante el cambio climtico y de ocupacin de nichos comerciales en los mercados internacionales, considerando las vocaciones productivas de nuestro pas. Desde la primera mitad del siglo pasado se empezaron a desarrollar nuevas molculas en la produccin de bienes de consumo que no son reconocidas por la naturaleza, por lo tanto no son biodegradables; y al desecharse como residuos slidos plantean problemas y costos considerables para su manejo. Hacia finales de siglo se descubri que diversas de estas molculas podan tener efectos adversos en la salud humana y en el medio ambiente, por lo que fue indispensable regular el comercio de las sustancias qumicas, particularmente de las peligrosas (corrosivas, reactivas, explosivas, txicas e inflamables) con el propsito 39
de sujetar a toda sustancia a pruebas de peligrosidad, para evaluar sus riesgos potenciales antes de su comercializacin. En el presente, han sido adoptados por la mayora de los pases miembros de las Naciones Unidas, incluyendo Mxico, un nmero considerable de convenios relacionados con sustancias qumicas que ofrecen las orientaciones para su buen uso y produccin, su manejo seguro y ambientalmente adecuado, su comercio internacional, y el control de los movimientos transfronterizos de los de alta peligrosidad (incluidos los precursores de drogas y de armas qumicas, as como de los residuos peligrosos). Estos convenios han sido propiciados por el desarrollo de una normatividad basada en la prevencin de riesgos en los pases que contribuyen de manera ms significativa a la produccin de estas sustancias, como Estados Unidos y diversos pases de la Unin Europea, con los cuales Mxico ha establecido convenios comerciales y de cooperacin ambiental. Estas regulaciones, particularmente la europea que es la ms avanzada en el mundo en trminos de proteccin de los seres humanos y los hbitats respecto de los riesgos que conlleva el manejo y liberacin al ambiente de sustancias y residuos peligrosos, se estn constituyendo en barreras tcnicas al comercio de productos que contengan sustancias qumicas de esta ndole, por lo que los pases que comercian con Europa estn homologando sus regulaciones teniendo dicha regulacin como modelo. Por su parte, Estados Unidos cuenta con una legislacin de las sustancias qumicas que no le prohbe producir y exportar sustancias peligrosas prohibidas en su territorio, lo cual sucede tambin en otros pases de los que Mxico importa productos comerciales. Lo anterior, lleva a reconocer la importancia de que nuestro pas cuente con una legislacin general para la gestin de las sustancias qumicas, que adopte un enfoque similar al de la Unin Europea y que haga efectiva la prevencin de la importacin de sustancias prohibidas en otros pases; as como que promueva su produccin y consumo sustentables; la seguridad y manejo ambientalmente adecuado de las sustancias qumicas peligrosas a lo largo de su ciclo de vida completo; y eleve la competitividad del sector industrial productor y/o consumidor de las mismas. Esta meta est prevista como parte del Plan Nacional de Implementacin del Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgnicos persistentes, presentado por Mxico en 2007, en el cual se comprometi a establecer una ley general para la gestin integral de las sustancias qumicas en el pas.
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Principales vertientes de cambio industria limpia, sustentable de sustancias qumicas y competitividad:
gestin
1. Restablecer las facultades del Estado para, en el marco de la planeacin nacional del desarrollo sustentable, orientar un desarrollo industrial bajo en carbono de alta productividad y competitivo en los mercados internacionales. 2. Establecer una poltica nacional en materia de sustancias qumicas peligrosas, a lo largo de su ciclo de vida integral, incluyendo la fase en la que se convierten en residuos peligrosos. 3. Promulgar una ley general en materia de sustancias qumicas de carcter intersectorial, aprovechando los mecanismos de coordinacin que ya existen entre las secretaras que emiten actos de autoridad al respecto. 4. Poner en prctica el Enfoque Estratgico para el Manejo Internacional de Sustancias Qumicas (SAICM por sus siglas en ingls), de los pases que conforman la Organizacin de las Naciones Unidas, a travs del cual se aprovechar la experiencia mundial para reducir sus riesgos y la ocurrencia de accidentes mayores en la industria que les involucren. 5. Impulsar los programas de autoregulacin industrial orientados a elevar la ecoeficiencia y competitividad de este sector, en un marco de responsabilidad social corporativa, poniendo nfasis en la produccin y consumo sustentables de sustancias qumicas. 6. Desarrollar programas efectivos de informacin, educacin y comunicacin para el manejo seguro y ambientalmente adecuado de las sustancias qumicas peligrosas en todas las fases de su ciclo de vida, para reducir los riesgos que dicho manejo puede conllevar.
7. Economa sustentable y reforma de la poltica ambiental La idea fuerza de asumir la dimensin de sustentabilidad ambiental en las polticas econmicas y sociales ha estado presente en Mxico al menos desde hace veinte aos, pero los resultados prcticos han sido mnimos. Lo mismo ha ocurrido con el intento de tomar en cuenta las implicaciones sociales y econmicas en las decisiones ambientales. No ha sido un problema de ausencia de disposiciones legales y normativas, sino de las dificultades institucionales para avanzar con mayor rapidez en la integracin de polticas, en la complementacin de las estrategias basadas en los enfoques de control centralizado, y en la reordenacin de prioridades para otorgar a la soluciones ambientales el lugar que merecen como parte de la estrategia nacional de desarrollo.
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De hecho, desde 1996 quedaron incorporadas en la legislacin ambiental las disposiciones para que la poltica econmica, y dentro de ella especialmente la fiscal, considere la aplicacin de los principios de que los costos ambientales sean asumidos por quienes los generan, de la equidad intergeneracional y otros ms que fueron adoptados desde 1992 en la Declaracin de Ro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, as como en la Agenda 21. Como se menciona en los apartados precedentes, lo mismo ha ocurrido con nuestras leyes de agua, vida silvestre y forestal. Es hora de avanzar con mayor decisin y rapidez en la adopcin de un marco integrado de polticas econmico-ambientales, de polticas integradas de sustentabilidad del desarrollo, que adems de reconocer sus tres componentes clave (social, ambiental y econmico) contenga dos rasgos esenciales: el capital econmico no debe incrementarse a costa del capital natural; y el desarrollo hoy, no debe hacerse a costa de reducir las posibilidades de desarrollo de las generaciones futuras. En esta direccin, se cuenta ahora con recomendaciones ms precisas derivadas de una nueva generacin de estudios que muestran evidencias contundentes sobre los costos ambientales de las modalidades convencionales de crecimiento econmico y tambin de los costos econmicos en que seguiremos incurriendo, si no se adoptan medidas de eficiencia ambiental. El mismo INEGI, mediante sus cuentas nacionales de Producto Interno Neto Ecolgico, ha mostrado que los costos de la degradacin ambiental y del agotamiento en el uso de recursos naturales asciende a ms del ocho por ciento promedio del producto interno bruto en los ltimos cinco aos en los que se tiene informacin, si bien esa proporcin ha descendido paulatinamente en las ltimas dos dcadas. Tambin se ha mostrado que las prdidas econmicas de origen ambiental superan en un orden de diez las inversiones y gastos que se vienen realizando, lo cual constata que venimos incurriendo en un dispendio constante de capital natural. A largo plazo la eficiencia en el uso de recursos naturales ha mostrado mejoras, lo mismo que la eficiencia energtica, pero a un ritmo muy lento, rezagada frente a las tendencias globales e insuficiente para soportar en las prximas dcadas el esfuerzo de crecimiento que sera necesario, incluso en condiciones de mejoras distributivas. A largo plazo, considerando las tendencias posteriores a 1980, la intensidad material de la economa mexicana, considerada como la relacin entre la extraccin de recursos y el producto interno bruto, apenas ha bajado en un diez por ciento, a pesar de que el desempeo econmico ha sido tan insatisfactorio. Si en las prximas dcadas se alcanzan tasas ms altas de crecimiento en comparacin con las dcadas previas, lo ms probable es que los impactos ambientales se agraven, an considerando las mejoras ya conseguidas en eficiencia y en prevencin. Hacia mediados del siglo y considerando la tasa de crecimiento ms probable de acuerdo con las 42
tendencias de las ltimas cuatro dcadas, el volumen de la economa mexicana podra incrementarse en 3.7 veces en comparacin con 2010. Para evitar que las consecuencias ambientales no se multipliquen por un factor parecido, habr que intensificar el esfuerzo de prevencin y desacoplamiento. En muchos casos no slo tendr que evitarse que los impactos sigan a ritmos ms lentos, sino que deber buscarse que se reduzcan, como es el caso de las emisiones de gases de efecto invernadero. El esfuerzo a realizar es de tal magnitud que supone una revisin profunda de las polticas macroeconmicas y sectoriales, y tambin de la orientacin del consumo y las inversiones, de la economa de los hogares, el gobierno y las empresas. En este sentido, se requerir un esfuerzo de integracin de polticas que deber expresarse en nuevas instituciones de coordinacin entre sectores del gobierno y entre ste y los agentes econmicos, a travs de mecanismos que propicien la valoracin de la sustentabilidad en todas sus dimensiones, el establecimiento de seales de precios adecuados para el uso de los recursos y el control de las emisiones, entre otros aspectos. Adems de la atencin a ciertos aspectos macroeconmicos, es recomendable centrarse en algunas interacciones entre ambiente y economa, como ha sido enfatizado recientemente en los planteamientos de la economa verde, principal tema de debate de la Cumbre de Ro+20, que incluye los temas de energas renovables, reconversin de la produccin alimentaria, las economas urbanas y los dems temas intersectoriales que se han abordado en este documento, todo ello adoptando como eje ordenador una estrategia de crecimiento econmico bajo en carbono. En los aos recientes ha adquirido especial notoriedad la necesidad de que los precios de los combustibles se adapten en el sentido de propiciar la mitigacin de emisiones y de liberar fondos presupuestales que se destinen a inversiones sustentables. Aunque an hay incertidumbre en los clculos, slo los subsidios a gasolinas y diesel se aproximan a 0.4 por ciento del PIB, monto mayor a todas las inversiones y gastos ambientales; de mantenerse las tendencias recientes, a mediados del siglo esos subsidios estaran llegando al uno por ciento del PIB. No es el nico caso de distorsin de precios por subsidios o por otras vas. Los precios de la electricidad, del agua tanto de riego como de uso domstico y para otros fines, y de otros bienes y recursos, no estn alineados con los objetivos de eficiencia en el uso de recursos ni de reduccin de emisiones y desechos. A pesar de que la fuerza reguladora hipottica est en los mercados, la inercia hace que al da de hoy diez por ciento del presupuesto federal (entre 300 y 400 mil millones de pesos), se est inyectando en subsidios a todo tipo de actividades econmicas. Lo anterior presiona a la 43
biodiversidad y la salud de los ecosistemas, generando externalidades negativas cuando estos subsidios intervienen en la explotacin de los recursos naturales. Con ello, ms que promover las actividades econmicas, sostienen la rentabilidad de empresas ineficientes a costa de altos costos sociales, que de otra manera estaran fuera del mercado, contribuyendo a hacer ms aguda la sobreexplotacin de los recursos naturales. Esta es una parte de la solucin. La otra, tan o ms importante, es que el desacoplamiento y la ruta hacia una economa sustentable sea acompaada de incentivos y estmulos que permitan una conversin competitiva, por un lado; y socialmente factible, por otro. Un ajuste drstico y de corto plazo en los subsidios y en los incentivos ambientalmente perversos puede ocasionar costos sociales y econmicos muy altos casi para todos los grupos sociales y todas las actividades econmicas, e incluso puede agudizar an ms la desigualdad an cuando los actuales subsidios sean claramente regresivos al beneficiar a los grupos de ingresos ms altos. Por ello se requerir adoptar un programa de transicin en el que se adopten pasos hacia la economa justa y sustentable en un horizonte de largo alcance. Aunque no se agotara con ello, el eje articulador de un esfuerzo de esa magnitud puede ser una estrategia nacional de mitigacin y adaptacin ante el cambio climtico de largo plazo, con un programa 2013-2018 que ordene y d consistencia a los principales esfuerzos sectoriales y regionales para una economa de menor intensidad energtica, ms baja en carbono y menos vulnerable. Un esfuerzo similar habra que realizar en los temas articuladores de produccin alimentaria, uso del agua, el turismo, las industrias ambientalmente ms sensibles y las economas urbanas. Adems de los alcances macroeconmicos y sectoriales, es necesario especificar las estrategias de economa sustentable en sectores, regiones y reas crticas. En el sector pblico y en todos sus rdenes, es necesario dar pasos ms decididos en el establecimiento de programas de sustentabilidad en la operacin gubernamental, y de reorientacin del presupuesto pblico para inducir la demanda y las inversiones hacia compras verdes, y generar encadenamientos ligados a la eficiencia ambiental. Estos programas deben adoptarse con ms detalle, transparencia, rendicin de cuentas y participacin ciudadana en las principales empresas y organismos pblicos, sobre todo en los energticos. Por otro lado, el esfuerzo de promocin y fomento debe fortalecerse para los sectores de medianas y pequeas empresas que siguen teniendo dificultades de acceso a crditos blandos, estmulos, programas de innovacin y desarrollo de capacidades. Deben ser el sujeto principal de los programas de compras pblicas sustentables y de promocin de la 44
eficiencia ambiental. En todos los sectores empresariales es necesario pasar a nuevas etapas en cuanto a cumplimiento de la normatividad y la legislacin, tanto a travs de los medios tradicionales de aplicacin como de nuevas combinaciones de cumplimiento obligatorio y voluntario, responsabilidad social y corporativa, entre otros medios. Como parte de la reorientacin hacia una economa sustentable, se deberan impulsar reformas en la poltica ambiental, sobre todo para establecer un marco de planeacin mejor vinculado a las metas de eficiencia econmica, y tambin avanzar en algunos cambios instrumentales y de expresin territorial de la planeacin del gasto pblico que estimule regionalmente las acciones de fomento econmico con criterios de sustentabilidad, y desaliente la inversin cuyos costos ambientales sean tan onerosos que no valga la pena su atraccin. En especial, se requiere una mayor vinculacin y coordinacin con la autoridad hacendaria para definir los pasos concretos hacia la reforma fiscal verde, la reorientacin presupuestal con criterios de sustentabilidad y los programas de compras gubernamentales verdes, entre otros aspectos. Tambin es necesario avanzar en una revisin a profundidad de la pertinencia e impactos de las normas ambientales, proceso que ya ha iniciado y que ha revelado el rezago e ineficiencia de la mayora de las normas. De hecho, es necesario profundizar en esta revisin y avanzar hacia una nueva generacin de normas ambientales ms factibles de ser cumplidas, con menos costos de adopcin y cumplimiento, y ms compatibles con la innovacin y los criterios de sustentabilidad. En otros instrumentos de poltica ambiental, tambin es necesario poner en prctica, lo ms pronto posible, la evaluacin ambiental estratgica tanto para sectores especficos de actividad como para proyectos de alcance regional, en confluencia con el ordenamiento ecolgico y territorial. La evaluacin del impacto ambiental convencional, por proyectos, debe ponerse al da con procedimientos ms eficientes y evaluables, con mejor seguimiento de las condicionantes, y alineada con las evaluaciones estratgicas regionales y sectoriales; as como impulsar una verdadera gestin ambiental territorial descentralizada. Principales vertientes de cambio economa sustentable y reforma de la poltica ambiental: 1. Extender las cuentas nacionales econmico-ecolgicas a todos los sectores y adoptarlas formalmente como estadsticas oficiales; de tal modo que sean consideradas obligatoriamente en las decisiones de poltica econmica y ambiental, tanto en lo que se refiere a los flujos fsicos como a los de valores monetarios. Tambin es necesario desagregar las cuentas econmico-ecolgicas por entidad federativa y desagregarlas ms en sectores crticos para el desarrollo sustentable. 45
2. Adoptar en el prximo plan nacional de desarrollo y en instituciones de alto nivel para la integracin y coordinacin de polticas econmico, ambientales y sectoriales, un marco de revisin de precios y tarifas de bienes y servicios sensibles para la sustentabilidad, de tal modo que resulten alineados con el desacoplamiento econmico-ambiental, la reduccin de emisiones y desechos, la transicin energtica, el control del agotamiento de recursos no renovables, con horizontes de mediano y largo alcances. Orientar la prxima generacin de programas ambientales a metas claras y medibles compatibles con la economa sustentable, el desacoplamiento econmico-ambiental, el uso eficiente de recursos, alineados con una estrategia de largo alcance y un programa 2013-2018 de mitigacin y adaptacin ante el cambio climtico. 3. Dar prioridad al fomento y promocin de economas sustentables en las pequeas y medianas empresas con crditos blandos y estmulos, compras verdes, innovacin y eficiencia ambiental. 4. Establecer instituciones de alto nivel para la integracin y coordinacin de polticas econmicas, ambientales, sectoriales y regionales: en el nivel federal a travs de gabinetes y mecanismos vinculantes; con los estados por medio de acuerdos de coordinacin; y con los sectores productivos con consejos mixtos para la adopcin y seguimiento de estrategias. Definir tanto en la planeacin como en las instituciones de alto nivel para la integracin y coordinacin de polticas econmico, ambientales y sectoriales, los mecanismos de incentivos (financieros, fiscales, crediticios) evaluables y ligados a resultados, para facilitar los cambios productivos dirigidos a las economas sustentables; y para inhibir las prcticas ambientalmente ineficientes, sobre todo en la agricultura, el turismo, las industrias ms intensivas en emisiones y uso de recursos, y la energa. Avanzar en la revisin a profundidad de la pertinencia e impactos de las normas ambientales para avanzar hacia una nueva generacin de normas ambientales ms factibles de ser cumplidas, con menos costos de adopcin y cumplimiento, y ms compatibles con la innovacin y los criterios de sustentabilidad. Poner en prctica lo ms pronto posible la evaluacin ambiental estratgica, promoviendo las reformas legales a la LGEEPA, tanto para sectores especficos de actividad como para programas de alcance regional, en confluencia con el ordenamiento ecolgico y territorial. Asimismo, es necesario renovar la evaluacin de impacto ambiental por proyectos evitando la sobreregulacin; 46
normalizar procesos homogneos; y simplificar procesos normativos englobados en la evaluacin ambiental estratgica y en los ordenamientos ecolgicos decretados, como estmulo a la planeacin territorial sustentable. 5. Establecer nuevos y ms decididos programas de sustentabilidad en la operacin gubernamental tanto federal como estatales y municipales, y tambin en las principales empresas y organismos pblicos; de reorientacin del presupuesto pblico, induccin de la demanda y las inversiones hacia compras verdes y generacin de encadenamientos asociados a la eficiencia ambiental.
8. Educacin y comunicacin para la ciudadana ambiental Por decididos que sean, los avances en las polticas pblicas sern insuficientes sin una formacin y empoderamiento ambiental de la ciudadana. sta se ha abordado sobre todo mediante el suministro de informacin sobre el ambiente y sus problemas, suponiendo que una vez informada, la poblacin modificar sus hbitos y patrones de comportamiento. Si bien la informacin cientfica rigurosa, legtima, pertinente y de calidad es necesaria, es slo un factor entre otros que intervienen y que han de tomarse en cuenta. Hasta ahora, este esfuerzo ha tenido resultados precarios, como tambin lo ha sido el proceso de incorporar contenidos ecolgicos y de medio ambiente en el currculum escolar, desde la dcada de los aos ochenta. No se han considerado suficientemente los contextos socio-culturales en que dicha informacin es distribuida, recibida y recodificada: el perfil o los perfiles de la poblacin, los medios y las metodologas utilizadas para su difusin, as como las interferencias y los ruidos (propios a todo proceso comunicativo o deliberadamente introducidos para dificultar o distorsionar su comprensin), a los que se ve sometida cualquier informacin cientfica cuando pasa a formar parte de la cultura comn. No es que la adicin de contenidos educativos en los procesos escolares sea una decisin equivocada per se. Obviamente, hay que incrementar la informacin cientfica disponible sobre problemas que no existan hasta hace muy poco tiempo. ste ha sido un proceso en el que ha habido una buena colaboracin entre el sector ambiental y el educativo desde hace al menos veinte aos. Lo que es errneo, es pensar que con eso se resolver el problema y no emprender otros esfuerzos suplementarios requeridos de carcter poltico, socio-educativo y econmico para que surta los efectos esperados. En los hechos, a la dimensin socio-educativa se le concede escaso valor en los crculos ms influyentes que dominan las polticas ambientales. Se 47
le considera mucho menos importante y por debajo de los medios tcnicos de la gestin ambiental, tales como los estudios de impacto y de ordenamiento territorial. Se le incluye a veces como parte de un comportamiento poltica e institucionalmente correcto, pero no porque se le suela considerar valiosa en trminos de los resultados a obtener. Incluso es precaria la coordinacin inter e intrainstitucional y el diagnstico de necesidades en formacin ambiental para la conservacin, as como el desarrollo de estrategias de fortalecimiento de formas de organizacin y conocimiento tradicionales en el manejo de recursos naturales y en la prevencin de riesgo y vulnerabilidad. Ha sido ingenuo confiar en que mediante la alfabetizacin cientfica sobre el medio ambiente, considerada como el principal factor del cambio deseado, se modifiquen las actitudes y las disposiciones a actuar por parte de la poblacin. Si as fuera, la propia comunidad de cientficos ambientales tendra un comportamiento proambiental, lo cual no necesariamente ocurre. A la dimensin socioeducativa se le asigna tambin una funcin meramente instrumental; esto es, sin valor en s misma, sino para contribuir a los fines de la conservacin ecolgica. No es una actitud nueva y deriva del hecho de que la mayor parte de quienes han conducido las polticas ambientales provienen de los circuitos profesionales de las ciencias naturales y las ingenieras o se asesoran de stos y creen que se pueden aplicar los mismos criterios epistemolgicos que rigen la construccin del conocimiento cientfico a la construccin del conocimiento comn. Los cientficos sociales y los especialistas de las Humanidades se han involucrado considerablemente menos en estos procesos y no han sabido justificar bien sus aportaciones, pese a que los problemas ambientales tienen un sustrato profundamente social que es el que, al final, define su nivel de importancia en la sociedad y en la poltica, y no, como suele creerse, por la informacin cientfica disponible sobre los mismos. La investigacin social ha confirmado que los problemas ambientales pueden ser reales y muy relevantes para los cientficos, pero si no son socialmente percibidos y asumidos como tales, no sern social y polticamente prioritarios. Por lo mismo, es necesario que esta informacin se incorpore al sentido comn de la gente para que sean asumidos como tales y se conviertan en parte de la cultura. Cuando esto ocurre, los problemas compiten entre s para ganar atencin y legitimidad. Esa es la razn por la que los problemas ambientales suelen tener tan baja jerarqua en el ranking de la problemtica social, en comparacin con asuntos econmicos, polticos, educativos, de seguridad, de salud, etctera. De ah que es preciso un cambio sustantivo en la forma como se han instrumentado los programas de educacin y comunicacin ambiental, dando ms prioridad a los procesos de formacin de ciudadana ambiental que partan de creacin de sentido comn, de construccin de cultura, 48
ms que estar sustentados en el modelo del dficit de informacin cientfica; lo cual no implica que no se aprovechen los avances en las tecnologas informticas y de la comunicacin, ni se aprovechen las redes sociales para construccin de dicha ciudadana ambiental. Incluso se ha descuidado el componente educativo de las obras y servicios de gobierno, toda vez que las acciones continan siendo prcticamente simblicas y propagandsticas, sin contribuir a la formacin de ciudadana. Todo ello da muestras de una tendencia sintomtica poco optimista para el futuro prximo, donde pueden continuar predominando los temas econmicos y donde lo ambiental puede continuar relegado a problemas locales y asuntos puntuales, con una agenda nacional orientada cada vez ms, en el mejor de los casos, a atender slo el tema del agua y las implicaciones econmicas del cambio climtico. Lo anterior hace muy evidente, por ejemplo, el tema de la prdida de inters sobre lo ambiental con un desvanecimiento de la participacin social en una tendencia decreciente y peligrosa. Si admitimos que la construccin de la poltica ambiental en Mxico no ha sido ajena a una alta dosis de intervencin crtica de organizaciones de la sociedad civil, el debilitamiento en la participacin, as como la desaparicin de numerosos grupos pequeos, podra ser consecuencia pero tambin causa de la visible parlisis institucional existente. En sus actuales modalidades y formas de operacin, los consejos consultivos parecen estar llegando a sus lmites y se muestran como instancias de legitimacin de decisiones consumadas. En este marco, las organizaciones ambientalistas consolidadas con sus valiosas excepciones, son aqullas que mantienen un fuerte respaldo de organismos internacionales, que reciben peridicos apoyos financieros de la administracin pblica, y que han orientado su quehacer a la conservacin de reas naturales protegidas. Por lo general, inciden poco en la formulacin de polticas pblicas. Somos espectadores de una seria erosin poltica del campo del medio ambiente que ha ido perdiendo con ello su capacidad de convocatoria y de movilizacin social en el escenario nacional. Sin embargo, han habido pasos muy positivos fuera del sector ambiental que han permitido superar barreras y eliminar a algunos de los principales agentes que atentaban abiertamente contra el desarrollo sustentable. Uno de los principales ha sido el proceso imperfecto, pero general, de democratizacin que lleva consigo medidas de transparencia, de acceso a la informacin, de rendicin de cuentas, pero sobre todo de transparencia y de acceso a la informacin. Ese ha sido el ms poderoso aliado que ha tenido el medio ambiente en los ltimos veinte aos, con repercusiones, muy positivas en cuestiones ambientales pero tambin en otros mbitos, de equidad, de derechos humanos, de combate a la corrupcin. En la medida que la sociedad est ms informada y se tienen que rendir 49
cuentas es cada vez ms difcil que haya atentados contra el medio ambiente, flagrantes, de gran escala, que no sean detectados, consignados, denunciados, exhibidos, etctera. Vertientes de cambio sugeridas en ciudadana ambiental: 1. Desarrollar una Poltica Nacional de Educacin Ambiental para la Sustentabilidad no slo que involucre a los ms diversos espacios de la esfera pblica que impulsan programas afines y complementarios como el consumo, la cultura del agua, para el ahorro energtico, para la salud y el desarrollo rural entre otros, a fin de darle un marco de mayor congruencia a todos estos esfuerzos, sino que se inserte en un marco ms amplio de formacin de ciudadana. 2. Impulsar una poltica con los medios masivos de comunicacin para potenciar el impacto de la educacin ambiental en las actividades cotidianas de la poblacin, articulando cuestiones relativas al empleo, la seguridad y la lucha contra la corrupcin y la impunidad, a fin de elevar los asuntos ambientales en la escala de prioridades polticas de la ciudadana. Pero no a travs de campaas temticas y espordicas, sino mediante estrategias de comunicacin educativa que graviten en torno de ejes prioritarios ligando programas y proyectos concretos, a fin de que verdaderamente generen ciudadana y no slo ensalcen la imagen institucional. 3. Actualizar permanentemente los contenidos curriculares en todos los niveles educativos, a fin de integrar la dimensin ambiental y de sustentabilidad, ampliando la oferta de formacin docente en esta materia, as como fortalecer el programa de certificacin ambiental de escuelas de educacin primaria mediante proyectos ambientales congruentes con la gestin escolar que se mantengan en el tiempo, asegurando su plena integracin a la rutina del plantel para evitar su reduccin a la celebracin de fechas conmemorativas. 4. Fortalecer las estrategias transversales de educacin y comunicacin ambiental en la docencia e investigacin que realizan las instituciones de educacin superior pblicas y privadas, acordes con programas de manejo ambiental (compras verdes, ecologa del campus, manejo de residuos, ahorro de agua y energa, entre otros). 5. Desarrollar un programa educativo sobre cambio climtico con una orientacin a la adaptacin, a partir de lneas de trabajo que vinculen estrategias de comunicacin de riesgos y de reduccin de la vulnerabilidad, sobre todo a las poblaciones expuestas a una mayor incidencia de fenmenos hidrometeorolgicos extremos.
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6. Desarrollar una poltica nacional de ciencia y tecnologa que promueva la investigacin interdisciplinaria del cambio climtico y la biodiversidad, y el involucramiento de los poseedores del capital natural, con el fin de incidir en las polticas pblicas. 7. Fortalecer los consejos consultivos del sector a fin de otorgarles un peso mayor en la toma de decisiones en los asuntos relacionados con la poltica ambiental y de la sustentabilidad, as como ampliar los mrgenes de transparencia y acceso a la informacin en cuestiones ambientales. Consideracin final La poltica ambiental mexicana tiene ya una tradicin de cuatro dcadas, en las que se ha desarrollado una plataforma pblica y social que permite ahora dar pasos ms decididos para avanzar hacia un desarrollo sustentable. Los logros son considerables en la institucionalidad, pero an muy limitados en la contencin de la degradacin, el agotamiento y el deterioro del medio ambiente, no slo por las insuficiencias de las acciones pblicas, sino tambin por las presiones econmicas y humanas que han crecido intensamente durante el mismo tiempo. En las prximas dcadas las presiones ambientales continuarn y en algunos casos se intensificarn, en el contexto de nuevas amenazas, como las del cambio climtico. Por eso no slo tenemos que fortalecer lo que ya se ha conseguido en instituciones, leyes, prcticas sociales y otros aspectos, sino introducir innovaciones y llevar a la poltica ambiental a su renovacin, a una nueva etapa en su desarrollo. Como ha ocurrido en el pasado, nuestra poltica ambiental seguramente se ver influida en los prximos aos por los acuerdos internacionales, y ahora por la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, Ro+20, que ha centrado su atencin en los grandes temas de las instituciones y de la economa de la sustentabilidad. Sin embargo y como siempre ha ocurrido, el avance hacia una nueva generacin de polticas ambientales y de desarrollo sustentable depender de nuestro propio esfuerzo, de la capacidad para construir espacios institucionales para la formulacin de polticas con participacin ciudadana que incorporen plenamente la dimensin ambiental en nuestras visiones y estrategias de desarrollo; y de articularla adecuadamente con los aspectos sociales y econmicos. Las vertientes de cambio que presentamos en este documento confluyen con otras propuestas que afortunadamente se han presentado al debate pblico, y que esperamos sean retomadas en los nuevos programas gubernamentales y en las posiciones de los grupos sociales. 51
**** Yolanda Alonso, Pedro lvarez de Icaza, Salvador Anta, Alfredo Arellano, Jos Antonio Arjona, Vicente Arriaga, Sophie vila, Antonio Azuela, Martha Bauelos, Bernardo Baranda, Rubn Barocio, Gabriela Becerra, Fausto Efrn Burgoa, Jorge Bustillos, Elsa Cadena, Rosaura Cadena, Jos Luis Caldern, Toms Camarena, Miguel ngel Cancino, Julia Carabias, Eric Castaares, Virginia Cervantes, Gonzalo Chapela, scar Conde, Cortinas Cristina, Antonio Daz de Len, rika Domnguez, Froiln Esquinca, Juan Manuel Frausto, Francisco Giner de los Ros, Lorena Galindo, Eleno Garca, Isabel Garca Coll, Ricardo Mara Garibay, Germn Gonzlez-Dvila, dgar Gonzlez Gaudiano, Cuauhtmoc Gonzlez Pacheco, Sergio Graf, Mario Huacuja, Rosalva Landa, Andrs Latap, Mario Lpez Alcal, Eduardo Luis Lpez Snchez, Sergio Madrid Zubirn, Ernesto Marcos, Lydia Martnez, Susana Rebeca Martnez, Paula Meli, Abel Mendoza, Jess Meraz, Leticia Merino, Alejandro Mohar, Rosa Elena Montes de Oca, Paloma Mora, Juan Manuel Nez, Rafael Obregn, Benjamn Ortiz, Luisa Par, Celia Piguern, Emma Prieto, Enrique Provencio, Xchitl Ramrez, Carlos Ramrez, Felipe Ramrez, scar Ramrez, Xchitl Ramrez, Fernando Rello, Rafael Robles, Yosu Rodrguez, M. del Carmen Rodrguez, M. del Carmen Rojas, Martha Rosas, Susana Snchez Gonzlez, Hortensia Santiago, Carlos Toledo, R. Carlos Torres, Xavier Trevio, Francisco Ursa, Gustavo Varela, Araceli Vargas, Javier Warman, Alexandra Zenzes.
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Fortalecer el desarrollo sustentable: una prioridad nacional

CeIBA Mayo de 2012

Fortalecer el desarrollo sustentable: una prioridad nacional. CeIBA. Mayo de 2012.

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Las principales vertientes de cambio en el manejo de territorios rurales deben incluir:

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Principales vertientes de cambio industria limpia, sustentable de sustancias qumicas y competitividad:

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