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  • PEÑA CARLOS IIN Infancia y Adolescencia en El Sistema Interamericano

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    PEÑA CARLOS IIN Infancia y adolescencia en el sistema interamericano

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    (UNICEF 1992) Children of the Americas: child survival. protection and integrated develo- pment in the 1990s, Santafé de Bogoté. Exposicién del sefior Carlos Peta Gonzéilez, asesor del Instituto Interamericano del Nifo. Infancia y adolescencia en el sistema interamericano. Pocas ideas de la cultura humana, estén dotadas de mayor belleza y provistas de un mas intenso poder de evocacién que la idea de los derechos humanos. En conformidad a esta idea Jos miembros de "la familia humana" -para usar los sencillos y logrados términos de Ia Decla- racién Universal- son iguales en su condicién moral con prescindencia de cualesquier caracte- ristica idiosinerdsica que posean. Se trata de una prescripcién ética que -como lo quiso en su hhora aquella famosa Declaracién de Independencia- ha legado a ser hoy dia una verdad “evidente por si misma". En la hora presente, en efecto, nadie parece discutir que los hombres, _J Jas mujeres y los nifios, poseen titulo para reclamar para si, de parte del Estado y de sus seme- \ jantes, el respeto a ciertos derechos inalienables, entre los cuales estén la vida, la libertad y, segtin el texto clfsico, "la busqueda de la felicidad”. Las precedentes ideas subyacen en miiltiples instrumentos intemacionales -desde Iuego, en todos los que conforman el sistema interamericano- y en todos ellos , ademés de insistirse en un catélogo de derechos que expresan Ia igualdad moral de los seres humanos, se articula, a veces por modo explicito, una relacién entre la titularidad y el goce de los derechos humanos, por una parte, y la institucionalidad democrética, por la otra, resultando, al cabo, como es sufi- Cientemente sabido, que entre derechos humanos y democracia existe una relaciGn indisoluble xy teciproca’. Asf, pues, la idea de los derechos humanos y su vinculacién indisoluble con la democracia ‘como sistema de convivencia, parece hallarse ya suficientemente asentada a nivel de las pala- ‘bras, puesto que, como hemos visto, son en verdad multiples los instrumentos internacionales 18 Vid, Pena Gonziilez, Carlos, Sobre el concepto y el fundamento de los derechos humanos, en : Varios ‘autores, Dogmética Constitucional y Derechos Humanos, Santiago: Cuadernos de Andlisis Juridico, Universidad Diego Portales, 1993, Vid, también, Medina, Cecilia (Coordi-nadora), El Sistema Inte- ramericano de Derechos Humanos, Santiago: Cuadernos de Andlisis Juridico, Universidad Diego Portales, 1993; Van Dijk and Van Hoof, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, Boston, 1990. 31DE MAYO, 1 ¥ 2 DE JUNIO DE 1996- CONCEPCION - CHILE 37 que la proclaman y miltiples también los acuerdos que enlazan aquella idea con la necesidad de un sistema democritico de gobierno. Lo anterior, sin embargo, no constituye ningtin motivo para sentimos satisfechos ni com- placidos. En América Latina sabemos que las palabras pueden engafiamos y sabemos que lo que se afirma a nivel del discurso y lo que se proclama en los textos, suele ser negado, a veces brutalmente, por la realidad econémica, social y politica. De ello hay muestras més que suficientes en la historia politica latinoamericana. En efecto, por los mismos afios y dfas en que la Declaracién Americana de los derechos humanos, proclamaba que "Ios hombres nacen libres e iguales” y la Declaracién Universal que “la voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder piblico”, se produjeron golpes de estado exitosos en 17 de los 20 paises latinoamericanos. Slo México, Chile y Uruguay conti- nuaron con sus procesos constitucionales y, como la historia lo puso luego de manifiesto, no por mucho tiempo més. La contradiccién entre las palabras contenidas en los instrumentos intemacionales y los hechos; entre los modelos de desarrollo politico y las estructuras sociales; entre 10s deseos de las clases ilustradas y la realidad de la cultura; entre la claridad de 10s modelos politicos y la triste ya veces cruel realidad, es, pues, uno de los signos mAs frecuentes de América Latina y es nuestro deber tenerlo presente no para rendimos ante esa contradiccién, sino para estar alertas y evitar, justamente, que continde configurdndose. Ahora bien, Esa actitud alerta, con miras a evitar que Jo que afirmamos solemnemente en las palabras, Io neguemos, luego, y a veces con igual solemnidad, en los hechos, se hace es- pecialmente urgente hoy respecto de los derechos humanos. En particular, respecto de los de- rechos humanos de los nifios y adolescentes de la regi6n. Ello constituye un motivo especial de reocupacién para el Instituto Interamericano de Derechos del Nifio y forma parte de su man- dato explicito, hacer esfuerzos sisteméticos para impedir que esa aguda contradiccién continiie configurindose. Hoy, en América Latina y el Caribe casi Ia mitad de 1os doscientos millones de nifios que habitan la regién, viven en condiciones de pobreza critica, esto es, carecen de las condiciones minimas para llevar adelante un plan de vida que se condiga con su condicién de seres huma- nos auténomos y que esté acorde con su condicién de futuros ciudadanos de un estado demo- critico. Esa cifra, que més que alarma, nos debe causar indignacién politica y moral, debiera tender a aumentar si las circunstancias en que se desenvuelve la vida cotidiana de las mayorias latincamericanas no cambia radicalmente. En efecto, y como es suficientemente sabido, los sectores pobres son los que més contribuyen a las tasas de fecundidad en la regiGn; en ellos tiende a concentrarsé la familia monoparental a cargo de mujeres; y en ellos, naturalmente, se ‘concentra también la marginalidad educacional y laboral, de manera que su movilidad social es minima o casi nula. Que la mayoria de Jos nifios latinoamericanos son pobres y que la mayoria de los pobres de la regiOn son nifios, y que esa situaci6n tiende a persistir, no constituye, en consecuencia, un exceso retérico, sino una descripcién cabal en la realidad de nuestros pafses. 58 _ IV REUNION DE LA COMISIGN INTERPARLAMENTARIA LATINOAMERICANA DE DD.HE De otra parte, la. situacién de los nifios de la regién incluso la situacién de aquellos que no son pobres- es francamente desmedrada desde el punto de vista juridico,.o sea, desde el punto. de vista de las garantias que, enfrente del Estado, ofrece a los ciudadanos el estado democrati- co y las declaraciones de derechos. El surgimiento de las denominadas legislaciones de meno- res en América Latina -la mayoria de las cuales atin perviven- si bien significé el primer mo- mento en que, desde el punto de vista del ordenamiento, el tema de la infancia es conceptuali- zado especialmente, no logré satisfacer la condicién de sujetos de derecho que los nifios, como el conjunto de los dems seres humanos, poseen. La ideologfa que inspira a este modelo, como es suficientemente sabido, ha sido denominada, la "doctrina de la situacién irregular”. Desde el punto de vista dogmético e institucional las legislaciones de menores tienden, Orgénica y pro- cedimentalmente, a judicializar el tratamiento de los problemas de la minoridad y a marginar a Tos menores de las garantias que ofrece a los ciudadanos el sistema politico y constitucional. En lo que atinge al tratamiento civil de la infancia, las legislaciones de menores poseen un sen- tido tutelar de los menores en situacién de marginalidad; el tratamiento penal, a su tuo, inspi- rado en concepciones peligrosistas propias de un derecho penal de autor, tiende a criminalizar ‘a los menores en situacién de pobreza y, a pretexto de protegerlos, los priva de las py {nsitas al derecho penal liberal. En su conjunto, las legislaciones de menores cumplieron -0 ] cumplen atin- una funcién que, en rigor, puede ser denominada ideol6gica: suplieron simbéli- camente las deficiencias de las politicas piblicas en la regién y reprodujeron las formas de ccriminalizaci6n primaria y las iniquidades de estructuras sociales que, como las latinoamerica- nas, se encuentran intensamente estratificadas y con marcadas asimetrias en sus procesos de desarrollo. sf, pues, no resulta exagerado afirmar que la mayoria de los nfios de la regiGn latinoame- ricana son pobres y, ademas, indefe ;. Ni los alcanzan los frutos del crecimiento, ni, tampo- co, tienen a su disposicién los mecanismos de defensa que, enfrente del poder estatal, ofrece a Jos eiudadanos el proyecto de estado constitucional. Los millones de vidas humanas que atin no alcanzan los dieciocho afios de edad en América Latina, no se han liberado, asf, ni de la ‘opresiGn, ni de la miseria; respecto de ellos, los derechos civiles y politicos y los derechos eco- ‘némicos sociales y culturales, esto es, el conjunto de los derechos humanos, son promesas incumplidas. ” La situacién, desde Iuego, no es muy distinta, en términos relativos, a la que padece buena parte de la poblacién adulta de los pafses de la regién; pero, traténdose de los nifios y de los adolescentes, reviste caracterfsticas ain més preocupantes, atendida la relativa invisibilidad __ social y politica de sus intereses en los estados de la regién. La voluntad politica del estado, en “efecto, tiende @ configurarse mediante la presi6n que los ciudadanos son capaces de ejeroer respecto de sus érganos y respecto de las alianzas politicas que participan directamente en la toma de decisiones piblicas. En otros términos, 1a democracia, como proceso de adopcién de ecisiones, supone, de parte de la sociedad civil, una cierta capacidad para universalizar sus propios intereses hacia las alianzas politicas y hacia los érganos del estado. Los nifios y.los_ adolescentes, por su propio nivel de maduracién y por las condiciones sociales y econémicas ‘en que se desenvuelve su vida, carecen de esa capacidad y, entonces, su situacién no sélo es, como se acaba de mostrar, contextualmente desventajosa, sino que, peor todavia, lo es en tér- ‘minos estratégicos. Sus intereses especificos carecen de representacién en la sociedad civil y, ‘31 DEMAYO, 1 2DE JUNIO DE 1996 CONCEPCION - CHILE 59 de esa manera, no logran estar representados en la adopcién de decisiones piblicas. Para decir- Jo de una manera levemente distinta: los nifios y adolescentes de la regién no sdlo se encuen- tran en una situacién desmedrada en punto a sus derechos econémicos y sociales y en punto a sus derechos civiles y politicos, siendo, por eso, pobres e indefensos, sino que, ademés, su situacién estratégica en los sistemas politicos de la regién es débil, en la medida que carecen - para decirlo con una expresién de moda- de "poder ciudadano", o sea, del poder de movilizar sus propios intereses hacia el conjunto de la sociedad polftica y el Estado. A la desmedrada situacién enfrente de sus derechos econémicos y sociales, de una parte, y su frecuente exclu- sién del catélogo de derechos civiles y politicos, por la otra, los jévenes de la regién suman todavia, y como vengo diciendo, una situaci6n estratégicamente desmedrada, puesto que care- cen de la capacidad corporativa y ciudadana de participar en los procesos politicos a través de Jos cuales se construye la voluntad colectiva De todo ese andlisis constituye un motivo especial de preocupacién para el Instituto Intera- mericano en cuyo nombre hablo, la iltima variable que acabo de sefialar: la variable de ciuda- } danfa, La palabra ciudadanfa designa -en una acepci6n que, desde luego, no es especificamen- te juridica- la capacidad de los miembros del sistema politico y social para utilizar los derechos 4que les confiere el sistema juridico como un titulo que les permite, a la vez, controlar y orientar las decisiones colectivas. La variable de ciudadania indica, pues, el grado en que en un sistema social y politico determinado las personas pueden esgrimir sus derechos para poner limites a las decisiones pblicas y, a la vez, influir en su direccién estratégica. Lo precedentemente dicho resulta, segtin creo, extremadamente ttl para comprender, in- cluso desde el punto de vista juridico, la actual situacién de la infancia y la adolescencia en los paises de la regiGn latinoamericana. Tal vez. en ningtin otro momento de la historia, los nifios y adolescentes de Ia regiGn disponen de un mayor grado de derechos reconocidos a nivel del sistema internacional y a nivel de los respectivos érdenes intemos. Al derecho intemacional de Jos derechos humanos propio del sistema interamericano, se ha de sumar hoy todavia, la Con- vencién de Naciones Unidas sobre los Derechos del Nifio y por lo mismo, puede afirmarse que, en punto a la declaracién de derechos la situacién de la adolescencia y la infancia en 10s paises de la regiGn, formalmente apreciada, es més que satisfactoria. No hay, pues, pudiéra- ‘mos decir, deficiencias formales, a nivel del derecho internacional, en la materia. El problema - acerca del cual al Instituto Interamericano le interesa especialmente Ilamar la atencién- es que con una frecuencia excesiva esos instrumentos carecen de real efectividad en los paises de la regiGn, puesto que tanto los sistemas legales de muchos de nuestros paises, como sus respecti- vas politicas sociales, se disefian y se ejecutan con prescindencia de esos instrumentos, sin que, de otra parte, los nifios y adolescentes de nuestros pafses posean el suficiente poder ciudadano para modificar esa situacién. Con todo, en opinién del Instituto Interamericano, hay posibilidades reales de modificar la precedente situacién y, para ello, se hace necesario llevar adelante un conjunto de estrategias que ayuden a construir ciudadanfa a partir de los textos legales nacionales e intemacionales, sobre el supuesto, nada banal, de que, finalmente, nos tomemos, en los pafses de la regién, 10s, derechos en serio. Este objetivo -tomarnos los derechos de los nifios y adolescentes en serio y no apreciarlos como simples declaraciones que tranquilizan nuestra conciencia politica- resu- 60 _TVREUNIONDE LA COMISION INTERPARLAMENTARIA LATINOAMERICANA DE DD.HEL oO me, en una sola frase, el propésito central que anima a la actual direccién del Instituto Intera- mericano de Derechos del Nifio. Tomarse los derechos en serio -en particular, tomarse los derechos de los nifios, en serio- exige que las clases politicas latinoamericanas conciban el elenco de derechos contenidos en el sistema normativo internacional, no como meras aspiraciones sociopoliticas de los paises que Jos suscriben, sino como genuinos poderes que los estados confieren a las personas para que las personas, a su vez, limiten el poder estatal ( esa es la funcién que, a fin de cuentas, cum- pen los derechos civiles y politicos) u orienten las decisiones colectivas, en particular, las poli- ticas sociales (siendo ésta, por su parte, la funcién que compete a los derechos econémicos, sociales y culturales). Todo ello supone, generalizar la idea, en los Iideres politicos de la re- Gn, que los derecho de las personas son recursos para participar en la configuracién del po- der. Lo que muestra la experiencia comparada en materia de derechos, es que los derechos son parte de un reconocimiento que permite que la gente tome parte en las decisiones colectivas. Sustituir, en la imaginerfa de nuestros politicos, la nocién de opiniGn pablica 0 de electorado, por la nocién de ciudadanfa dotada de derechos que configuran y a la vez limitan a la politica, es, en opinién del Instituto, un urgente primer paso. Para dar ese urgente primer paso, los programas del Instituto Interamericano contemplan la promocién, en los paises del érea del ejercicio de acciones de interés puiblico. Esas acciones -que tienen por objeto demandar a los estados el cumplimiento efectivo de los compromisos constitucionales en materia de derechos- permitirdn construir ciudadania en tomo a los intereses de los nifios y nos mantendrén alertas para evitar que la discordancia entre las palabras y los hechos continte acentudndose. En segundo lugar, el Instituto Interamericano quiere hacer presente, con la persistencia que se requiera, que se hace necesario que los érganos legislativos procedan a adecuar sus respec- tivas legislaciones intemas a los requerimientos previstos en la Convencién de Derechos del Nifio y a los requerimientos que subyacen en el derecho intemacional de los derechos humanos y en la tradicién constitucional que, con mas ret6rica que verdad, suelen reclamar para si ‘nuestros pafses. De nada vale, en esta parte, sostener que la Convencién de los Derechos del Nifio no es autoejecutoria. Como es suficientemente sabido, y no esté de més que lo recorde- ‘mos aqu{ de nuevo, la Convencién de los Derechos del Nifio mas que establecer nuevos dere- chos a favor de los nifios, lo que hace es explicitar el sentido que los derechos bésicos poseen cuando se los aplica a seres humanos que, como los nifios, poseen autonomia potencial. La Convencién de los Derechos del Nifio -a la que deben adecuarse las respectivas legislaciones internas- no hace més que explicitar la condicién de sujetos plenos de derecho que poseen los nifios y los adolescentes cuando se los contempla desde el derecho intemacional de los dere- ‘chos hhumanos. Los parlamentarios, en cuanto érganos de sus respectivos estados, se encuen- tran vinculados por la Convencién y es su deber, por lo mismo, y es obligacién del Instituto recordérselo, adoptar acciones legislativas tendientes a adecuar su legislacién interna a lo pre- ‘visto en esos instrumentos para lo cual, en la mayorfa de los casos, basta esgrimir los respecti- ‘vos textos constitucionales para proveerse de suficientes razones para intentarlo. En tercer lugar, se hace necesario, y es esta una tarea para la que el Instituto Interamericano ha recibido mandato, hacer esfuerzos para incorporar a la Convencién de los Derechos del Nifio no s6lo a los respectivos érdenes internos, sino que se hace necesario incorporar a este a E MAY Y 2 DE JUNIO DE 199% - CONCEPCION - CHILE 61 instrumento a la préctica jurisprudencial y de opinién del propio sistema interamericano. El sistema interamericano de proteccién de derechos humanos no sélo ha de cumplir funciones respecto de la violacién masiva de derechos, sino, también, y esto es especialmente urgente, ha de vigilar la violacién cotidiana y casi invisible de derechos que suelen acaecer en las demo- cracias, En las democracias si bien la violacién masiva y persistente de derechos basicos se encuentra, por definicién clausurada, ello no ocurre con la violacién cotidiana de derechos de los sectores sociales més vulnerables. Las legislaciones de menores existentes en buena parte de nuestros pafses, en la medida que privan a los menores del acceso a un proceso debido y en la medida que albergan concepciones paternalistas en el tratamiento de la infancia, infringen principios subyacentes al derecho internacional de los derechos humanos y constituyen una violacién pautada y casi rutinaria de los mismos. En América Latina solemos, pues, y en lo que atinge a los nifios, poser sistemas de violacién de derechos bésicos instalados en nuestras legislaciones. Para corregir esa situacién, el sistema interamericano cuenta con mecanismos que seria itil hacer valer. En particular e] mecanismo mediante el cual es posible que la Corte Interamericana, en consonancia con lo previsto en el articulo 64 de la Convencién Americana sobre Derechos Humanos, emita opiniones consultivas respecto a la interpretaci6n de tratados concernientes a derechos humanos o concernientes a la compatibilidad entre cualquiera de las leyes internas de los pafses del sistema interamericano y los mencionados instrumentos inter- nacionales. Haciendo pie en ese precepto -que ha recibido una amplia interpretaci6n- la Con- vencién de los Derechos del Nifio podria ser paulatinamente incorporada a la préctica jurispru-

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