Facultad de Ciencia Poltica

y Relaciones Internacionales
Decano
Franco Bartolacci
Vicedecano
Hctor Molina
Secretaria Acadmica
Sabrina Benedetto
Sub Secretaria Acadmica
Julieta Corts
Secretaria de Investigacin y Posgrado
Claudia Voras
Sub Secretaria de
Investigacin y Posgrado
Valeria Sassaroli
Secretaria de Planificacin
y Gestin Institucional
Cintia Pinillos
Secretario de Comunicacin
y Gestin de Medios
Edgardo Toledo
Secretaria Estudiantil
Lucila Dattilo
Secretaria de Extensin
Mara Ins Suidini
Sub Secretaria de Extensin
Paula Contino
Secretaria Financiera
Nadia Amalevi
Secretaria de Relaciones Institucionales
Cecilia Ruberto
Escuela de Ciencia Poltica
Mara Gabriela Benetti
Escuela de Comunicacin Social
Elizabeth Martnez de Aguirre
Escuela de Relaciones Internacionales
Gustavo Marini
Escuela de Trabajo Social
Mara Eugenia Garma
Comit Asesor
Hugo Quiroga
Osvaldo Iazzetta
Gladys Lechini
Susana Frutos
Alicia Gonzlez-Saibene
Anabella Busso
Mara Eugenia Schmuck
Marcelo Cavarozzi
Waldo Ansaldi
Manuel Antonio Garretn
Martin DAlessandro
Miguel de Luca
Comit Organizador
Cintia Pinillos
Sofa Perotti
Mara de los ngeles Zayas
Edgardo Toledo
Nadia Amalevi
Sabrina Benedetto
Claudia Voras
Lucila Dattilo
Valeria Sassaroli
Julieta Corts
Cecilia Rubio
Gisela Pereyra Doval
Andrea Calamari
Valeria Miyar
Alejandra Pereyra
Mara Carreras
Julieta Rucq
Clarisa Ramachotti
Toms Mottironi
Germn Villareal
Diego Guevara
Federico Farre
Gisela Macedo
Rita Grandinetti
Alberto Ford
Gisela Signorelli
Marco Iazzetta
Mercedes Betria
Beatriz Porcel
Mariano Sironi
Alicia Villamaj
Florencia Rovetto
Betina Rosinvalle
Mara de los ngeles Dicapua
Melina Perbellini
Comit Organizador
Estudiantil
Coordinadores Comit Estudiantil
Milocco, Mailn Noelia
Tim, Dafne Celeste
Coordinadores Comit de Prensa
Amatta, Juan Manuel
Doval, Toms
Acedo, Matas
Albini, Agustn
Agero Regina
Arrieta, Ailn
Bacciadonne, Franco
Balmaceda Clavel, Enrique
Barra, Daiana
Bendayan, Naila
Buzzano, Lucio
Cardinales, Gastn
Catalano, Ftima
Ciliberti, Fernanda
Coduri, Yael
Costello, Mariano
Cusumanos, Florencia
DAl, Pilar
Del Arca, Guadalupe
Deutsch, Vernica
De Zan, Juan Luis
Di Lenarda Pierini, Juan Pablo
Doval, Toms
Espinoza, Julieta
Felitti, Martin
Furlotti Barros, Mariano
Garavaglia, Giuliana
Garca Scavuzzo, lvaro
Graziano, Beln
Gutirrez, Andrs
Gutierrez, Maria
Hummel, Ianara
Kinderknecht, Agusto
Manso, Victoria
Mntaras, Martina
Marcaida, Paulina
Martinez, Sabrina
Martinez Prieto, Laura
Mondelli, Celina
Musto, Victoria
Nieva Atrib, Juan
Pasqualis, Liza
Pearanda, Javier
Pereyra, Magal Roco
Ponchon, Leandro
Procicchiani, Mara Florencia
Rivet, Agustina
Rubinich, Greta
Serrat, Ana
Simonetta, Juan Cruz
Schwarzstein, Julia
Schroether, Boris
Secchi, Federico
Serra, Beln
Silva, Carolina
Sullivan, Luca
Terzagui, Mercedes
Traverso, Juan Ignacio
Valenzuela, Ana Eugenia
Vallejo, Facundo
Velazquez, Ukay
Vernetti, Carla
Vern, Damin
Villar, Beln Ayech
Viola, Natalia Gisel
Zarzur, Ignacio
Zurita, Virginia Beln
19
El Congreso
El Congreso sobre Democracia es un tradicional encuentro acadmi-
co que desde 1994 se realiza cada dos aos en la ciudad de Rosario,
Argentina, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relacio-
nes Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
A veinte aos de aquel primer Congreso sobre Democracia,
la Facultad se prepara para recibir a cientos de expositores nacio-
nales e internacionales que se dan cita para debatir en torno a los
escenarios actuales y futuros de las democracias latinoamericanas,
en el marco de paneles, mesas redondas, simposios, presentaciones
de libros y revistas cientfcas y numerosas mesas de ponencias.
Dada la relevancia acadmica y poltica que ha ganado a lo
largo de sus primeras diez ediciones, el Congreso ha recibido, as, la
visita de prestigiosos acadmicos, lderes polticos y autoridades de
las distintas escalas gubernamentales, como tambin de destacados
comunicadores y periodistas.
Otro rasgo distintivo del Congreso es la participacin masi-
va de estudiantes de nuestro pas y la regin, quienes se han apro-
piado del evento como un espacio de socializacin acadmica, con
instancias para compartir y debatir sobre sus propias experiencias y
producciones, as como para conocer personalmente y escuchar a
referentes centrales para su formacin.
La consigna
En esta oportunidad, la consigna del Congreso es Entre el malestar y
la innovacin. Los nuevos retos para la democracia en Amrica Latina.
La democratizacin es un proceso dinmico que siempre
permanece incompleto y no reconoce un punto de llegada. Por el
contrario, se trata de de una bsqueda sin trmino que persigue un
horizonte mvil. La apuesta por la democracia requiere un perma-
nente compromiso cotidiano para profundizarla y expandirla y exige
renovar los desafos para evitar su declive y vaciamiento. Su perma-
nencia no est asegurada de antemano y est expuesta constante-
mente al riesgo de inversin, de desdemocratizacin.
El escenario internacional de estos ltimos aos nos ilustra
sobre procesos relacionados con la democracia que se mueven en
direcciones opuestas y nos muestran que el entusiasmo de algunas
experiencias convive con marcados signos de agotamiento y ma-
lestar en sociedades que perciben los lmites de los procedimientos
democrticos para procesar los desafos de un mundo globalizado.
El Congreso se presenta entonces como un mbito de discu-
sin acadmica, pero tambin poltica, para problematizar y debatir
acerca de los lmites y las tensiones de la democracia, los malesta-
res, as como las estrategias posibles e innovadoras para profundi-
zarla y mejorarla, atendiendo al desarrollo, la inclusin y el respeto
a los derechos humanos, a partir del reconocimiento de la comple-
jidad y diversidad de su despliegue en el escenario latinoamerica-
no. Un escenario atravesado por temporalidades e historias tan di-
versas, donde Amrica Latina se presenta celebrando tres dcadas
de indita continuidad democrtica, con luces y sobras, marchas y
contramarchas pero mostrando que la democracia es hoy un valor
compartido por sus sociedades que se apropian de las herramientas
que ofrece para expresar sus demandas e inscribir nuevos derechos.
La institucin organizadora
La Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario cuenta con una vasta trayectoria
acadmica y reconocimiento pblico. Tambin es manifesto su com-
promiso institucional con la consolidacin de la calidad democrtica
y con la construccin de canales de dilogo entre la Universidad y los
actores sociales, polticos y gubernamentales.
Su oferta acadmica est compuesta por cuatro carreras de
grado que son las Licenciaturas en Ciencia Poltica, Comunicacin
Social, Relaciones Internacionales y Trabajo Social. Asimismo, la casa
presenta una importante oferta en materia de posgrado, con Espe-
cializaciones, Maestras, y Doctorados vinculados con aquellas dis-
ciplinas.
La Facultad cuenta tambin con un Instituto de Investigacio-
nes, en el que desarrollan sus actividades investigadores y becarios
del Consejo Nacional de Investigaciones Cientfcas y Tecnolgicas
(CONICET) y del Consejo de Investigaciones de la UNR y del Progra-
ma Nacional de Incentivos a la Investigacin. El Instituto nuclea a dis-
tintos Centros de investigacin que orientan sus investigaciones en
distintas reas de las Ciencias Sociales.
En 2013, la Facultad cumpli 40 aos y lo festej con diversas
actividades acadmicas y sociales, de las que particip la comunidad
educativa en su conjunto.
Entre el malestar y la innovacin:
los nuevos retos para la
Democracia en Amrica Latina


Desenvolvimento de Oramentos Participativos na Regio Metropolitana de Porto
Alegre (RMPA)


Bel. Priscila Alves Rodrigues
priscila.priae78@gmail.com
UFRGS
Prof. Dr. Alfredo Alejandro Gugliano
alfredogugliano@hotmail.com
UFRGS


rea temtica: 11 - Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores polticos


Este trabalho visa apresentar o estgio atual de desenvolvimento da proposta do Oramento
Participativo (OP) entre as cidades que compem a Regio Metropolitana de Porto Alegre
(RMPA), capital do Rio Grande do Sul. Comumente identificamos Regies Metropolitanas como
processos de conurbao e pelo translado da populao que saem de suas cidades para a capital a
procura de empregos, pois muitos dos municpios caracterizam-se por possuir grandes parques
industriais ou por serem municpios rurais. Em levantamento realizado entre os anos de 2009 e
2012, atravs da pesquisa Oramentos Participativos nas Cidades Gachas, foi possvel mapear
que 10 dos atuais 34 municpios da RMPA praticavam Oramentos Participativos. Assim, este
trabalho tem o intuito de verificar a relao entre o desenvolvimento de OP's e aspectos sociais,
econmicos e polticos dos municpios, buscando identificar os fatores que favorecem a
propagao de processos participativos como o Oramento Participativo.

Palvavras-chave: participao poltica; oramento participativo; cidadania

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.


1. Introduo

O presente trabalho tem como objetivo explanar sobre os aspectos sociais, econmicos e
polticos das experincias de Oramentos Participativos na Regio Metropolitana de Porto Alegre,
no estado do Rio Grande do Sul. Levando em considerao os 25 anos da primeira proposta de
Oramento Participativo (doravante OP) na capital gacha - Porto Alegre e, a lacuna encontrada
sobre estudos de caso atuais de municpios limtrofes, este trabalho visa preencher este espao na
literatura, estabelecendo uma nova leitura sobre o tema.
A Constituio Federal de 1988 permitiu que a sociedade civil pudesse criar espaos
prprios de organizao que impulsionaram a criao de processos participativos na gesto, onde

intentan articular formas de participacin social o ciudadana con la gestin del gobierno
local bajo mecanismos relativamente estables y predecibles; construyen esferas pblicas
locales; impulsan transformaciones institucionales de grado variable en un ejercicio de
experimentalismo institucional. (BARRERA, 2009).


2
Exemplo de um destes mecanismos que ampliam a participao da populao nos
processos de deciso dentro do governo e, que tenha como objetivo a possibilidade de
interveno e deliberao dessa populao sobre a distribuio de recursos de forma efetiva o
Oramento Participativo.
Desde a sua experincia exitosa no governo da Frente Popular na prefeitura de Porto
Alegre, em 1989, diversos autores vm trabalhando com este tema sob diferentes olhares (DIAS,
2000; FEDOZZI, 2001; AVRITZER, 2003; GUGLIANO, 2003, 2004 e 2007; SILVA, 2001 e
2006; NEVES, 2007; DIAS, 2008; SOUZA, 2011).
Algumas perspectivas levam em considerao o papel do oramento participativo para o
avano democrtico no sentido poltico, civil, social, no sentido inclusive cultural, de autoestima
ao incluir a populao nos processos de gesto (FEDOZZI, 2001). Alm disso, o OP viabilizaria
a criao de condies que favorecem um ideal de "prtica pedaggica participativa", levando a
populao para uma educao para cidadania (DIAS, 2008).
Em seu trabalho O oramento participativo e a teoria democrtica: um balano crtico
Avritzer (2003), aponta que a literatura especializada sobre oramentos participativos possui trs
direcionamentos em relao ao avano da teoria democrtica, onde i) parte dos autores apontam
que h uma recuperao do debate reiniciado em 1988, do papel dos movimentos sociais e da
sociedade civil organizada na gerao de novas alternativas de organizao poltica; ii) em
relao as novas formas de organizao do desenho institucional gerados por estas experincias,
que estimulam alm do fortalecimento dos espaos de debate pblico, mas tambm estimulam
reformas do Estado; e por ltimo, iii) a contribuio dos oramentos participativos na tarefa de
repensar o que democracia recolocando a necessidade de pensar outros instrumentos de
participao que v alm dos processos eleitorais.
Outras pesquisas enfatizaram o OP como um mecanismo de democratizao oramentria
estatal, reunindo cidados em assembleias pblicas nas quais avaliam a gesto municipal,
elaboram propostas de acordo com suas demandas e deliberam sobre o uso e aplicao de
recursos pblicos, cabendo aos dirigentes estatais a execuo da vontade popular (GUGLIANO,
2007).
Nestes termos, o presente estudo atentar para uma nova perspectiva de anlise dos
Oramentos Participativos, que procurou observar as condies socioeconmicas dos municpios
que desenvolveram propostas de Oramento Participativo, a partir de um olhar diferenciado para
a Regio Metropolitana de Porto Alegre, baseando na relao pr-existente entre as formas de
gesto participativa no poder pblico (amplamente divulgada atravs da experincia de OP em
Porto Alegre) e, as caractersticas gerais dos municpios em que a populao tem poder de
influenciar a gesto dos oramentos municipais, deliberando sobre o destino dos recursos
pblicos.
O olhar sobre a Regio Metropolitana de Porto Alegre ainda justifica-se no entendimento
de que as metrpoles brasileiras configuram-se como espaos contraditrios de concentrao de
poder e de riqueza, de crescimento econmico e demogrfico. De modo particular, elas emergem
como lugares onde as desigualdades sociais se agravam e intensificam provocando, dentre outros
problemas, crises de governabilidade (KOCH, MAMMARELLA, BARCELLOS, 2002).
Assim, para construo deste trabalho foram utilizados de forma associada i) reviso
bibliogrfica sobre os temas e conceitos propostos, na busca de um levantamento de trabalhos
publicados que fazem referncia ao tema proposto (Oramentos Participativos na Regio
Metropolitana de Porto Alegre - RMPA); ii) banco de dados referente pesquisa "Oramentos
Participativos nas Cidades Gachas (2009-20012) e,


3
(IBGE) e, DataSOCIAL (MDS).
Diante deste panorama, este trabalho traz uma anlise inicial sobre um contexto local -
mais exatamente da Regio Metropolitana de Porto Alegre (RMPA). Alm da presente
introduo e das consideraes finais, o estudo apresenta na segunda seo, dados referentes a
constituio da RMPA enquanto regio de grande concentrao populacional no Rio Grande do
Sul; a seo seguinte, identifica a evoluo de indicadores econmicos, sociais e polticos dos
municpios da RMPA e, por fim, a ltima seo desenvolve a caracterizao dos municpios da
RMPA com propostas de Oramento Participativo, buscando identificar os fatores que favorecem
a propagao de processos participativos como o Oramento Participativo.

2. Constituio e composio da Regio Metropolitana de Porto Alegre (RMPA)

Usualmente identificamos as regies metropolitanas como local de concentrao de
diversos municpios e principalmente pelo translado da populao que saem de suas cidades
(quase sempre cidades-dormitrio) para a capital, seja pela falta de empregos no setor de servios
(pois muitos dos municpios caracterizam-se por possuir grandes parques industriais ou por serem
municpios rurais), ou ainda devido imigrao da classe mdia e alta, que procuram morar em
municpios mais distantes do seu local de trabalho "na busca de melhor qualidade ambiental,
menos violncia, etc." (OJ IMA, PEREIRA & SILVA, 2007).
Em seu trabalho "Regies Metropolitanas: uma abordagem conceitual", Freitas (2009),
procura identificar os processos de metropolizao e suas consequncias com base a necessidade
de pensar solues para estes problemas (sociais, ambientais, morfolgicos, etc.) de forma inter-
relacionada. Para isso, destaca uma conceituao do que seria uma Regio Metropolitana indo
alm de uma definio legal, segundo afirma MOREIRA (1989), in CARMO (2007):

Regio Metropolitana pressupe um fato social e econmico cuja essncia a metrpole,
esta, o polo de atrao e/ou dominao de um grande espao de produo e consumo. A
caracterizao de uma Regio Metropolitana a intensa urbanizao que d origem a
funes pblicas de interesse comum aos municpios que a compem, integrando a
organizao, o planejamento e a execuo de programas. (FREITAS, 2009 apud
MOREIRA, 1989 in CARMO, 2007)

Apesar da disparidade de entendimento entre o senso comum e as conceituaes tericas
(principalmente no campo das cincias geogrficas) podemos perceber que os aspectos que
identificam as regies metropolitanas devem ser trabalhados de forma conjunta: caractersticas
descritivas (a partir de indicadores econmicos e populacionais), mas tambm fatores envolvam
nvel de integrao entre os municpios, espaos de relaes de poder, das foras produtivas e
suas relaes de produo, alm de suas estruturas jurdico-polticas e institucionais.
A primeira experincia de integrao de municpios com objetivo de manter laos
institucionais entre eles foi do governo do Rio Grande do Sul que, em 1968 formou a regio
metropolitana de Porto Alegre, constituda na poca de 13 municpios. Nos anos 1970, fora
criado o Conselho Metropolitano de Municpios - CMM, conselho de carter deliberativo
elaborando o primeiro plano de desenvolvimento metropolitano, onde mesmo no sendo
implementado, serviu de base para propostas posteriores. Atualmente, o rgo estadual
responsvel pelo planejamento da regio a Metroplan - Fundao Estadual de Planejamento
Metropolitano e Regional.


4
Em 1973, durante o Regime Militar, medidas para manter a estabilidade e o poder
centralizador do regime em relao ao territrio foram criadas, estabelecendo-se, por exemplo, na
forma do art. 164 da Constituio, as regies metropolitanas de So Paulo, Belo Horizonte, Porto
Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza, onde

3 - A regio metropolitana de Porto Alegre constitui-se dos Municpios de: Porto
Alegre, Alvorada, Cachoeirinha, Campo Bom, Canoas, Estncia Velha, Esteio, Gravata,
Guaba, Novo Hamburgo, So Leopoldo, Sapiranga, Sapucaia do Sul e Viamo.
(BRASIL, 1973)

J a Constituio Regional de 1989 estabeleceu novas condies para gesto integrada
dos espaos regionais, como por exemplo, colocando a regio metropolitana como uma instncia
administrativa superior aos municpios, complexificando a relao entre governo local, regional e
estadual. Assim, desde sua criao at 1988, a RMPA manteve o mesmo nmero de municpios
(14), resultado de seus processos de concentrao demogrfica e espacial. Esta concentrao,
segundo Romanini (2013), deu-se a partir de dois movimentos i) expanso da urbanizao porto-
alegrense sobre os municpios prximos (aglomerao urbana e conurbao
1
) e, ii) crescimento
diferenciado de Porto Alegre, polarizando-se como capital.
Atualmente a RMPA composta por 34 municpios (mapa 01)
2
. Alm disso, sua
concentrao urbana diferenciada, sendo uma conformao "multipolar" partindo de Porto
Alegre no centro da regio (polarizando o eixo leste/oeste) e, entre So Leopoldo e Novo
Hamburgo, polarizando o norte
3
.

Mapa 01 - Regio Metropolitana de Porto Alegre - 2014















Fonte: elaborao prpria a partir de MARTINS, 2012.

1
Segundo Polidoro, Takeda e Barros (2009) conurbao um processo que ocorre quando uma cidade passa a
absorver ncleos urbanos localizados a sua volta, pertenam a eles ou no a outros municpios (...) um dos
processos que acelerou a configurao social e morfolgica das cidades". (POLIDORO, TAKEDA E BARROS,
2009 apud VILLHAA, 1998).
2
Alvorada, Araric, Arroio dos Ratos, Cachoeirinha, Campo Bom, Canoas, Capela de Santana, Charqueadas, Dois
Irmos, Eldorado do Sul, Estncia Velha, Esteio, Glorinha, Gravata, Guaba, Igrejinha, Ivoti, Montenegro, Nova
Hartz, Nova Santa Rita, Novo Hamburgo, Parob, Porto, Porto Alegre, Rolante, Santo Antnio da Patrulha, So
J ernimo, So Leopoldo, So Sebastio do Ca, Sapiranga, Sapucaia do Sul, Taquara, Triunfo e Viamo.
3
Mais detalhes em ROMANINI, 2013


5
3. Aspectos socioeconmicos gerais da Regio Metropolitana de Porto Alegre

O Rio Grande do Sul, sendo o estado mais populoso da regio Sul do pas, possui cerca de
10,9 milhes de habitantes, o que representa 5,7% da populao brasileira (IPEA, 2012), sendo
que a Regio Metropolitana de Porto Alegre (RMPA) concentra 37% da populao total e cerca
de 43% da populao urbana do estado. Cabe salientar que desde a sua criao (em 1973),
diversos municpios foram agregados RMPA, mas para melhor apresentao dos dados,
apresenta-se a mdia de populao referente aos 34 municpios que compem a regio
metropolitana atualmente.

Quadro 01 - Composio populao urbana - Rio Grande do Sul e RMPA

Demografia
Censo 1991 Censo 2000 Censo 2010
Populao Urbana (hab)
Brasil 110.990.990 137.953.959 160.925.792
Rio Grande do Sul 6.996.542 8.317.984 9.100.291
RMPA* 3.094.154 3.607.033 3.908.133
Fonte: elaborao prpria a partir de Atlas Brasil, 2013.
* Mdia em relao aos 34 municpios pertencentes RMPA atualmente.

Segundo os mesmos critrios utilizados pelo IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada) no relatrio "Situao Social nos Estados - Rio Grande do Sul" (2012), para captar de
forma mais ampla o poder aquisitivo da populao, utilizou-se o indicador da renda domiciliar
per capita, pois ele contempla todas as fontes de renda que uma famlia pode possuir, dividido
pela quantidade de componentes da famlia. Expressa, portanto, a parcela da renda que
efetivamente apropriada por cada membro da famlia para seus gastos (IPEA, 2012).

Grfico 01 - Renda domiciliar per capita (1990 - 2000 - 2010)

Fonte: elaborao prpria a partir de Atlas Brasil, 2013.


6
A partir do grfico acima, pode-se afirmar que houve um aumento progressivo da renda
domiciliar dos residentes da Regio Metropolitana de Porto Alegre entre os trs ltimos
CENSOS, onde segundo alguns autores, este aumento contnuo de renda uma das bases que
demonstram o crescimento econmico de uma regio. Nos ltimos 10 anos, a rendapc mdia da
RMPA vem crescendo de forma semelhante a mdia nacional, atingindo em 2010 valores bem
semelhantes (RMPA - R$ 798,01 e Brasil - R$ 793, 87), mas muito abaixo da mdia regional.
E referente desigualdade de renda, o indicador mais completo utilizado atualmente o
ndice de Gini, onde segundo relatrio do IPEA (2012), o ndice leva em considerao os
rendimentos por todo o espectro da distribuio ao medir o grau de desigualdade existente na
distribuio de indivduos segundo a renda domiciliar per capita. Seu valor varia de 0 quando no
h desigualdade (a renda domiciliar pc de todos os indivduos tem o mesmo valor), a 1, quando a
desigualdade mxima (apenas um indivduo detm toda a renda). O universo de indivduos
limitado queles que vivem em domiclios particulares permanentes.
A srie histrica entre 1991 e 2010 demonstra como as taxas de desigualdade na RMPA
caram 3% no perodo analisado, porcentagem semelhante mdia brasileira e estadual, mas
manteve-se com valores abaixo de 0,50.

Grfico 02 - ndice de Gini - srie histrica de 1990 a 2010


Fonte: elaborao prpria a partir de Atlas Brasil, 2013.
* Mdia em relao aos 34 municpios pertencentes RMPA atualmente.

Em termos de indicadores sociais tambm possvel destacar alguns elementos que nos
auxiliam a conhecer as caractersticas dos municpios da RMPA de forma conjunta. Para tal,
possumos um indicador socioeconmico utilizado regionalmente, que o caso do ndice de
Desenvolvimento Socioeconmico para o Rio Grande do Sul, conhecido como IDESE. Calculado
pela Fundao de Economia e Estatstica do Rio Grande do Sul (FEE/RS), rgo do governo
estadual, o Novo IDESE representa uma forma de complementar as anlise realizadas a partir do
IDH, essencialmente em termos dos municpios gachos.


7
Utiliza um conjunto de doze indicadores divididos em trs blocos temticos:
Educao|Renda|Sade, alm disso, o mencionado indicador sugere uma classificao baseada
em trs escalas: municpios de baixo desenvolvimento, mdio desenvolvimento e alto
desenvolvimento.
Analisando o ranking geral do Novo IDESE para o ano de 2010, a Regio Metropolitana
de Porto Alegre no possui nenhuma cidade entre os 10 primeiros municpios mais desenvolvidos
do Rio Grande do Sul. Considerando a classificao do ndice em alto (acima de 0,800), mdio
(entre 0,500 e 0,799) e baixo (abaixo de 0,499) nvel de desenvolvimento, verifica-se que as
maiores debilidades na RMPA apresentam-se nos blocos educao e renda.
Por fim, referente s relaes de poder institucionais entre os municpios da RMPA, cabe
salientar o perfil partidrio dos municpios pertencentes regio. Durante os 06 ltimos pleitos
(entre 1992 e 2012), os trs principais partidos (por nmero de prefeituras conquistas) foram
PDT, PMDB e PT. Conforme tabela abaixo, cabe salientar o progressivo aumento de prefeituras
com PT na gesto municipal.

Quadro 02 - Distribuio partidria RMPA nos pleitos de 1992, 2000 e 2012

Partido 1992 Partido 2000 Partido 2012
PDT 8 PDT 8 PDT 6
PMDB 14 PMDB 8 PMDB 9
PT 1 PT 3 PT 7
Outros 10 Outros 15 Outros 12
Fonte: Elaborao prpria a partir de TRE/RS


3. Oramentos Participativos na Regio Metropolitana de Porto Alegre


um
n
do OP. Porm, poucos so os trabalhos que desenvolveram anlises sobre os municpios
que compem a Regio Metropolitana de Porto Alegre
4
, concentrando os estudos na capital
gacha. Em levantamento realizado entre os anos de 2009 e 2012, atravs da pesquisa
Oramentos Participativos nas Cidades Gachas
5
, foi possvel mapear que 10 dos atuais 34
municpios da RMPA praticavam Oramentos Participativos. So eles: Cachoeirinha, Canoas,
Charqueadas, Esteio, Gravata, Novo Hamburgo, Porto Alegre, So Leopoldo, Sapucaia do Sul e
Viamo (mapa 2).


4
Entre os autores que utilizaram como objeto de estudo, muncipios da RMPA esto: SILVA, 2001 e 2006; BERAS
2003; BRAGA, 2010; CURY, 2010; DA SILVA, 2012; DOS SANTOS, 2012 ; LEMES, 2012.
5
Pesquisa realizada pelo Grupo de Pesquisa Processos Participativos na Gesto Pblica, coordenada pelo Prof. Dr.
Alfredo Alejandro Gugliano que contou com auxlio do Projeto Pesquisador Gacho, edital PqG 2011 FAPERGS
(Fundao de Amparo Pesquisa do Rio Grande do Sul).


8

Mapa 02 - Municpios com OP na Regio Metropolitana de Porto Alegre - 2014

Fonte: elaborao prpria a partir de banco de dados da Pesquisa OP nas Cidades Gachas (GUGLIANO, 2013).

Destes 10 municpios analisados, 03 cidades iniciaram seus processos de participao na
gesto posterior a implantao do OP em Porto Alegre, no ano de 1997 (Esteio, Gravata e
Viamo). Em seguida, as duas experincias mais antigas seriam de Cachoeirinha (2001) e So
Leopoldo (2005). Por fim, as propostas mais recentes foram encontradas nos municpios de
Charqueadas (2008), Canoas, Novo Hamburgo e Sapucaia do Sul (ambos em 2009).
Cabe salientar que os casos de Alvorada (que na gesto municipal entre 2009 e 2012 no
executou a proposta, mas re-iniciou na gesto de 2013), Gravata e Viamo foram casos
estudados de forma aprofundada por Silva (2001) em sua tese de doutorado intitulada
"Construo da "Participao Popular": anlise comparativa de processos de participao
social na discusso pblca do oramento em municpios da Regio Metropolitana de Porto
Alegre/RS".


9
Grfico 03 - Cidades com Oramento Participativo por ano de instalao
(mapeamento entre os anos 2009-2012)

Fonte: elaborao prpria a partir de banco de dados da Pesquisa OP nas Cidades Gachas (GUGLIANO, 2013).

Visando estabelecer um perfil que possa embasar pesquisas futuras, buscou-se identificar
os fatores socioeconmicos e poltico partidrios que favorecem a propagao de processos
participativos como o Oramento Participativo a partir dos municpios com OP na Regio
Metropolitana de Porto Alegre.
Quando analisamos apenas os municpios da RMPA que possuem OP, podemos inferir
que as cidades estudadas so predominantemente urbanas, sendo que 03 (trs) municpios
possuem 100% de seus habitantes na zona urbana e os demais no possuem mais que 6% de
populao na zona rural.
Em contraposio do afirmado por Ribeiro e Grazia (2003, p.32), de acordo com dados da
pesquisa "Oramentos Participativos nas Cidades Gachas (2009-2012)", a concentrao de OP's
est localizada principalmente municpios com mais de 100 mil habitantes, modificando o padro
anteriormente verificado, conforme quadro abaixo:

Tabela 01 - Classificao dos Municpios com OP entre 2009-2012, por classes de tamanho

Classes de tamanho
Municpios
do RS
Municpios
com OP*
%**
Municpios
da RMPA com OP
%
At 5.000 227 05 2,2 - -
De 5.001 at 10.000 104 05 4,8 - -
De 10.001 at 20.000 65 01 1,5 - -
De 20.001 at 50.000 58 08 13,8 01 1,7
De 50.001 at 100.000 24 08 33,3 01 4,2
De 100.001 at 500.000 17 11 64,7 07 41,2
Mais de 500.000 01 01 100 01 100
Total 496 39 - 10 -
Fonte: : Pesquisa OP nas Cidades Gachas (2009-2012) e IBGE (Censo demogrfico, 2010)
* Levantamento correspondente as propostas mapeadas entre 2009 e 2012.
** Proporo referente ao nmero de municpios com OP de acordo com a classe de tamanho, por isso soma no
totaliza 100%.


10
Conforme apresentado anteriormente neste trabalho (pg. 7), tanto para os municpios da
RMPA de forma geral, quanto anlise somente dos municpios com OP, as maiores debilidades
apresentam-se nos blocos educao e renda.
A concentrao de renda uma caractersticas pertinentes entre os casos analisados. Os
indicadores utilizados para anlise da riqueza destes municpios foram: rendapc, PIB e ndice de
Gini. A rendapc mdia dos 10 casos analisados (de R$ 937 por pessoa), supera a mdia brasileira
com um acrscimo de 14%.
Segundo Batista, Silveira e Alves (2005), a partir da anlise do Produto Interno Bruto
(PIB) e do Valor Adicionado Bruto (VAb) dos municpios do estado, observa-se que houve um
processo de concentrao econmica restrita a alguns municpios, os quais se encontram,
majoritariamente, prximos a Regio Metropolitana de Porto Alegre (RMPA). Conforme dados
abaixo apresentados, os 10 municpios analisados centralizam cerca de 34% de todo o PIB do
estado do Rio Grande do Sul, demonstrando sua importncia para o desenvolvimento econmico
do estado, mas tambm reafirmando a desigualdade de renda existente na regio.

Tabela 02 - Produto Interno Bruto (PIB) dos 10 municpios com Oramento participativo na
Regio Metropolitana de Porto Alegre, segundo o PIB total do RS 2011


Municpios PIB - 2011 (R$ mil) % em relao ao estado
Cachoeirinha R$ 4.309.481,06 1,6
Canoas R$ 15.515.128,96 5,9
Charqueadas R$ 954.558,43 0,4
Esteio R$ 2.424.753,47 0,9
Gravata R$ 7.304.667,99 2,8
Novo Hamburgo R$ 5.502.784,82 2,1
Porto Alegre R$ 45.506.017,03 17,3
So Leopoldo R$ 4.193.003,34 1,6
Sapucaia do Sul R$ 2.166.879,70 0,8
Viamo R$ 2.215.029,00 0,8
Total R$ 90.092.303,80 34,2
Rio Grande do Sul R$ 263.633.398,00 -
Fonte: Fundao de Economia e Estatstica (FEE) / Ncleo de Indicadores Sociais e Ambientais.

Analisando os dados concernentes a desigualdade social, sob o ponto de vista da linha
pobreza extrema - ou seja, famlias com renda per capita inferior ao valor necessrio para atender
to somente as necessidades bsicas de alimentao (atualmente, as famlias
$ 77,01 - MDS, 2014), as caractersticas dos municpios da RMPA com OP so dignas
de anlises mais aprofundadas (o que no coube para este estudo), pois possuem taxas de extrema
pobreza que esto na mdia de 1,32% do total da populao, abaixo da mdia do estado (1,98%).
O mesmo fenmeno se repete quando analisamos as taxas de pobreza (famlias com rendapc de
at R$ 140), onde apenas o municpio de Viamo, ultrapassa a mdia do RS.


11

Levando em considerao os dados referente ao percentual de pobres em cada um dos 10
municpios da RMPA que tinha proposta de OP ativa entre os anos de 2009 e 2012, coube a
identificao alm da porcentagem da populao pobre, nmero de famlias cadastradas e, a
proporo das famlias beneficirias de programas sociais de reduo de pobreza (como o caso
do Programa Bolsa Famlia). Pode-se afirmar que as taxas mais baixas de cobertura de
beneficirias so os municpios de Cachoeirinha e So Leopoldo; em contraposio, apenas
Canoas consegue cobrir mais de 80% da populao pobre.

Tabela 03 - Caracterizao da pobreza nos municpios da RMPA com OP

Municpios
Populao do
Municpio
(2010)
% de
pobres*
(2010)
N de Famlias Pobres do
municpio, inscritas no
Cadnico (fev/2014)**
% de Famlias Pobres
que recebem benefcios
do PBF (fev/2014)
Porto Alegre 1.409.351 3,82 81.220 63
Cachoeirinha 118.278 3,91 5.681 42
Novo Hamburgo 238.940 3,91 12.738 70
Canoas 323.827 4,4 14.461 81
Esteio 80.755 4,53 4.211 61
Charqueadas 35.320 4,56 1.224 69
Sapucaia do Sul 130.957 4,94 6.816 65
Gravata 255.660 5,39 14.403 49
So Leopoldo 214.087 5,96 15.518 45
Viamo 239.384 7,08 17.164 71
Mdia do RS - 6,37 - -
Fonte: Elaborao prpria a partir de Atlas Brasil, 2013 e CAIXA/Folha de Pagamentos do Programa Bolsa Famlia
(PBF)
* Proporo dos indivduos com renda domiciliar pc igual ou menor de R$ 140 mensais.
* Para ser cadastrado no Cadnico, os critrios so: renda familiar mensal per capita (por pessoa) de at meio salrio
mnimo, ou renda familiar mensal total de at trs salrios mnimos. Mas, para esta exposio foram selecionados
somente as famlias pobres cadastradas.

Como forma de complementar os dados referente ao setor educao
6
, cabe exposio da
anlise de desenvolvimento social nos municpios, onde o ndice mais utilizado o ndice de
Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM), que no Brasil aplicado pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE).
O bloco Educao do IDH-m calculado para 2013 (com dados do CENSO, 2010), fora
composto de forma diferenciada, adequando a metodologia global ao contexto brasileiro e
disponibilidade de indicadores nacionais. Para os municpios com OP na RMPA, praticamente
todos esto na faixa de baixo e mdio desenvolvimento, apenas Porto Alegre (0,702) alcana a
faixa de "alto desenvolvimento" para os dados dos 10 ltimos anos.

6
O Bloco Educao do novo IDESE utiliza cinco indicadores que se dividem em quatro sub-blocos, de acordo com
faixas etrias: (1.1) populao entre quatro e cinco anos (pr-escola); (1.2) populao entre seis e 14 anos (ensino
fundamental); (1.3) populao entre 15 e 17 anos (ensino mdio); e (1.4) populao com 18 anos ou mais
(escolaridade adulta). Disponvel em: <http://www.fee.rs.gov.br/indicadores/indice-de-desenvolvimento-
socioeconomico/metodologia/>. Acesso em: 20 jun 2014.


12

Por fim, foca-se neste momento a anlise das caractersticas poltico-partidrios. Diversos
autores argumentam que o Oramento Participativo em Porto Alegre surgiu como um projeto
poltico do PT (Partido dos Trabalhadores), tornando a participao poltica como uma referncia
para este projeto, mas tambm para projeto de outros partidos como PSB
7
e PTB
8
(NEVES, 2007,
p. 216). O PDT
9
, segundo dados da pesquisa, o partido com maior taxa de manuteno de
experincias do OP na Regio Metropolitana de Porto Alegre.
Ao analisar os ltimos 05 pleitos municipais cruzando como a data de incio do OP em
cada municpio que possua a proposta ativa entre 2009 e 2012, podemos inferir que todas as
experincias surgiram em administraes do PT ou com a presena do partido, na prefeitura.

Quadro 03 - Caracterizao partidria dos municpios com OP na RMPA

Cidades/Ano 1992 1996 2000 2004 2008
Ano incio
do OP
Porto Alegre PT PT PT PT PDT 1989
Esteio PDT PT PSB PSB PT 1997
Gravata PTB PT PT PT PT 1997
Viamo PMDB PT PT PT PT 1997
Cachoeirinha PMDB PDT PSB (PT) PT PSB 2001
So Leopoldo PMDB PPB PMDB PT PT 2005
Charqueadas PMDB PT PTB PT PDT 2008
Canoas PDS PTB PTB PSDB PT 2009
Novo Hamburgo PMDB PPB PDT PMDB PT 2009
Sapucaia do Sul PTB PPB PMDB PMDB PT 2009
Fonte: TRE/RS (2008)

As duas excees da relao entre incio do OP e PT encontram-se nos municpios de
Cachoeirinha, em que o PT participava da coligao junto ao PSB quando da implementao do
OP e, Charqueadas que mesmo que a instalao tenha ocorrido em 2008, a primeira tentativa de
dilogo para iniciar proposta foi em 2004
10
, quando o governo era do Partido dos Trabalhadores.
Portanto, as prefeituras da RMPA que investiram em projetos que inclussem mecanismos
participativos na disputa pelos recursos (elaborao da pea oramentria), mesmo que na gesto
entre 2009 e 2012 no fossem liderados pelo PT, mantiveram a proposta. Esta singularidade abre
espao para maiores discusses e estudos mais aprofundados tanto em relao as disputas entre
partido da gesto executiva e o legislativo, quanto as particularidades de cada desenho
institucional executado.

7
Partido Socialista Brasileiro.
8
Partido Trabalhista Brasileiro.
9
Partido Democrtico Trabalhista.
10
Informao foi verificada atravs visita prefeitura de Charqueadas, trabalho de campo da pesquisa "Oramentos
Participativos nas Cidades Gachas (2009-2012).


13

Consideraes Finais

Este trabalho teve como objetivo uma verificao prvia referente a relao entre o
desenvolvimento de Oramentos Participativos (OP's) e aspectos sociais, econmicos e polticos
dos municpios, buscando identificar os fatores que favorecem a propagao de processos
participativos como o Oramento Participativo. Tratando-se de uma pesquisa inicial, sua
totalidade baseou-se em reviso bibliogrfica, dados do banco de dados do Grupo de Pesquisa
Processos Participativos nas Cidades Gachas e dados secundrios de bancos disponveis online.
Compreendendo o perodo que se iniciou na legislatura municipal passada (2009-2012),
com o mapeamento sobre as experincias de Oramentos Participativos no estado do Rio Grande
do Sul, foi possvel estabelecer algumas concluses sobre o contexto do local analisado: da
Regio Metropolitana de Porto Alegre (RMPA).
Dos 34 municpios que formam, atualmente, a Regio Metropolitana de Porto Alegre,
apenas 10 praticavam OP. Entre as propostas, h municpios com experincias com mais de 13
anos de execuo (Porto Alegre, Esteio, Gravata e Viamo), como tambm propostas iniciando
em 2009 (Canoas, Novo Hamburgo e Sapucaia do Sul).
A pesquisa permitiu, a partir dos indicadores socioeconmicos analisados, retratar (nas
reas de renda, desigualdade, desenvolvimento social e educao) que as cidades que
desenvolveram propostas de OP, apesar de algumas disparidades entre os municpios,
apresentam-se como cidades com grande desenvolvimento econmico. Os 10 municpios
concentram mais de 34% de todo o PIB do estado, alm de possurem taxas de pobreza e extrema
pobreza abaixo da mdia estadual (com exceo de Viamo).
Foi possvel tambm, aps exposio dos dados poltico-partidrios, inferir que
praticamente todos os municpios que mantiveram a proposta de OP entre 2009-2012, so
encabeados por gestes do PT (Partido dos Trabalhadores).
Assim, no contexto de 25 anos da mais conhecida experincia de gesto pblica
participativa, o Oramento Participativo de Porto Alegre, este trabalho procurou iniciar a
discusso de uma nova perspectiva de anlise dos Oramentos Participativos, observando as
condies socioeconmicas de municpios que desenvolveram propostas de OP, abrindo espao
para estudos mais aprofundados para cada municpio aqui identificado.


14

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Las dinmicas de participacin y deliberacin ciudadana en el
Presupuesto Participativo en Vicente Lpez

Emilia Arpini
Instituto de Investigaciones Gino Germani Universidad de Buenos Aires
emilia.arpini@gmail.com

rea temtica: Sociedad civil, democracia participativa y nuevos actores
polticos.
Simposio: Democracia Participativa Impactos y desafos.

Resumen: Las teoras de la democracia participativa y la democracia
deliberativa han permitido actualizar la reflexin sobre la importancia de la
inclusin igualitaria de los ciudadanos en la toma de decisiones, y en relacin a
ello, qu se entiende por argumentacin. En la actualidad, resulta de inters
analizar si estos conceptos pueden iluminar la reflexin sobre las dinmicas de
intercambio comunicativo en los dispositivos participativos, tarea que el artculo
aborda a travs del anlisis de la experiencia de Presupuesto Participativo en la
localidad de Vicente Lpez. El trabajo se basa en observaciones participantes
realizadas a lo largo de 2013.


Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario.
Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.


1

Hoy en da asistimos a un fenmeno de creciente multiplicacin de experiencias de
participacin ciudadana, no solamente en nuestro pas sino que en otras democracias
latinoamericanas y del mundo occidental. Estas experiencias de democracia participativa
pueden definirse, a grandes rasgos, como procedimientos en los cuales la ciudadana se
involucra de diversas maneras en la elaboracin de las decisiones pblicas que afectan a la
sociedad, reformulando la tradicional idea de que el pueblo no puede existir, querer y actuar
ms que a travs de sus representantes (Blondiaux, 2013:39). No se trata ya de las prcticas
participativas de antao, referidas a la actividad militante en el seno de los partidos polticos,
sino que se nutren de una nueva idea de la participacin que se aleja del objetivo de la
presentacin de candidatos en elecciones para ocupar los diferentes cargos representativos.
Un sinfn de actividades muy variadas suelen englobarse bajo esta idea. Una de estas nuevas
formas de participacin es el Presupuesto Participativo, nacido en Brasil hace ya veinticinco
aos. De ste cual nos ocuparemos en detalle a travs del anlisis de una experiencia
concreta, la que se lleva a cabo en la localidad de Vicente Lpez, en la provincia de Buenos
Aires.
A lo largo del presente trabajo nos concentraremos, en una primera parte, en relevar las
discusiones ms importantes que tienen lugar en la teora poltica acerca de los conceptos de
democracia participativa y de democracia deliberativa. Estas teoras han permitido actualizar
la reflexin sobre el ideal democrtico y ampliar el conocimiento de las actividades
ciudadanas ms all del momento electoral. Particularmente, nos centraremos en los debates
que podemos encontrar, dentro del rea de estudios de estas teoras, acerca de la idea de la
inclusin igualitaria de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones. Veremos que una
serie de teoras recientes han propuesto innovaciones conceptuales interesantes para pensar
esta idea. Su inters se focaliza en desentraar los mecanismos de exclusin que se dan en los
foros deliberativos, y proponen formas de comunicacin ms inclusivas. En la segunda
seccin del trabajo, que es ms extensa, nos dedicaremos a comentar y ejemplificar las
conclusiones obtenidas del trabajo de campo realizado en las rondas de foros vecinales
barriales del Presupuesto Participativo de Vicente Lpez, durante el ao 2013. Esta seccin
incluye un breve racconto sobre los orgenes del Presupuesto Participativo y los principios
que se asocian a este dispositivo, una explicacin de la organizacin y metodologa de trabajo
que se lleva a cabo en Vicente Lpez, y luego un anlisis ms concreto sobre las dinmicas
de intercambio comunicativo entre funcionarios y vecinos. Esto nos servir para pensar la
nocin de inclusin/exclusin y plantear algunas hiptesis. Finalmente concluiremos con
algunas observaciones e interrogantes que se despliegan a partir de las inferencias realizadas.

(1)
De dnde viene esta idea de democracia participativa? Dnde hunde sus races tericas?
Podemos situar el comienzo de esta idea en los trabajos de tres autores que son ineludibles
para todo aquel que desee investigar esta temtica: Carole Pateman, C.B. Macpherson, y
Peter Bachrach
1
, quienes rescatan las obras de autores como Rousseau y J.S. Mill. Sin lugar a
dudas fueron actores muy influenciados por el contexto poltico en el cual escribieron. Sus
obras, que datan de fines de la dcada de 1960 y principios de 1970, reconocen que fueron
inspiradas por el mpetu de los reclamos de estudiantes y trabajadores de apertura de nuevas
vas de participacin. Estas teoras comparten el objetivo de pensar cmo encauzar estas
demandas en el marco de una refundacin de la democracia que logre institucionalizar la
participacin directa de los ciudadanos en la toma de decisiones que los afectan. Sus

1
Podemos englobar las ideas de estos autores como teoras de la democracia participativa.

2

esfuerzos tambin se centran en combatir la primaca que posee lo que ellos denominan
doctrina ortodoxa (Pateman, 1970), teora elitista (Bachrach, 1973) o modelo de la
democracia como equilibrio (Macpherson, 1981), esto es, las teoras que asignan una
participacin mnima a la ciudadana, limitada al momento de las elecciones
2
, con un nfasis
marcado en la dimensin representativa de la democracia. Researemos los aspectos ms
salientes de las teoras de la democracia participativa, que resultan de inters para el objetivo
del presente artculo.
En primer lugar, consideran que el concepto de igualdad poltica que se refiere a la mera
existencia del derecho universal de sufragio, encubre el hecho de que las mayoras, aquellos
que poseen un nivel socioeconmico bajo, se encuentran excluidas de la vida poltica. Ms
an, las teoras elitistas de la democracia los han tratado como una masa de personas
caracterizadas por sus tendencias autoritarias y su incapacidad de actuar polticamente
(Pateman, 1970). Entonces de qu manera podran participar los ciudadanos comunes en una
democracia participativa?
Las teoras elitistas (en especial Schumpeter) asocian al hombre comn con la experiencia
cotidiana. Es decir, que los hombres y mujeres que no desempean funciones de
representacin poltica, la gran mayora de la poblacin, aquellos que no forman parte de la
elite gobernante, slo se encuentran interesados por las cuestiones con las cuales ellos deben
lidiar en su vida cotidiana, que afectan al barrio donde viven o la fbrica donde trabajan.
Como poseen una visin muy limitada de lo que significa poltica, consideran que las
cuestiones polticas, esto es, las grandes decisiones que se toman a nivel nacional, no resultan
de inters para el ciudadano comn ni ste tampoco es capaz de analizarlas por su
complejidad (Pateman, 1970). Pero las teoras de la democracia participativa no niegan la
asociacin entre hombre comn y experiencia cotidiana, sino que al contrario, la
refuerzan
3
, y la postulan como un factor posibilitante de la ansiada democracia participativa.
Al citar al J.S. Mill, Pateman afirma que es en el nivel local en donde el ciudadano aprende a
regirse, a tomar control de su entorno. Una constitucin democrtica no debera confinarse
slo al gobierno central, ya que es en el nivel local en donde las cuestiones tratadas afectan
de manera directa al individuo y a su vida cotidiana (Pateman, 1970:31). En esta lnea, la
autora tambin argumenta a favor de la participacin en el lugar de trabajo, por ser un mbito
inmediato y de inters directo del individuo. La democracia participara consistira en la
multiplicacin de esferas en donde el individuo pueda participar en la toma de decisiones
sobre cuestiones respecto de las cuales tiene experiencia cotidiana y de primera mano
(Pateman; 1970:35). De forma similar, Bachrach (1973) afirma que si bien resulta dificultoso
que todos los ciudadanos puedan lograr una igualdad de ejercicio del poder con respecto a las
decisiones del gobierno a nivel nacional, esta s puede concretarse dentro de las mltiples
esferas o subsistemas ms pequeos del cuerpo poltico. Tambin para Macpherson la
democracia participativa debe comenzar con una democracia directa al nivel del barrio o
fbrica, en donde se realicen debates directos y se tomen decisiones (1980:130).
Una asuncin de las teoras participativas es entender la participacin como un proceso de
aprendizaje. Es la ya conocida idea de que aprendemos a participar, participando (Pateman,

2
Para estas teorasel concepto de participacin-en lo que a la mayora concierne-significa [solamente]
participacin en la eleccin de quienes toman decisiones (Pateman, 1970:14) y la funcin de los ciudadanos se
limita a escoger entre grupos de polticos periricamente, en el momento de las elecciones (Macpherson,
1981:96).
3
Podemos concordar con Schumpeter y sus seguidores al menos en este respecto: es dudoso que el ciudadano
promedio est alguna vez tan interesado en todas las decisiones tomadas a nivel nacional como lo est en las
decisiones que se toman en un mbito ms cercano a l (Pateman, 1970:110).

3

1970:105), o ms, es participando en el nivel local donde el individuo aprende democracia
(1970:31). Mediante la participacin el ciudadano adquiere un sentimiento de pertenencia a la
comunidad, es decir que cada ciudadano mediante la participacin se integra a la comunidad,
abandonando la conducta de competencia con los dems y adquiriendo un sentido del inters
colectivo.
Asimismo, para las teoras participativas, es el principio de igualdad el que tiene que servir
como gua y estmulo hacia una democratizacin de la sociedad (Bachrach, 1973:137). La
democracia participativa, entonces, se refiere a la participacin igualitaria en la toma de
decisiones, entendiendo por igualdad poltica, la igualdad de poder al momento de determinar
el resultado de las decisiones (Pateman, 1970:43). Es un ideal que afirma que cada individuo
tiene derecho a hacer or su voz igual que los dems en las decisiones que afectan a toda la
comunidad (Bachrach, 1973:132). Radicalizando las expectativas puestas en la democracia
participativa, Macpherson asocia estrechamente participacin e igualdad, y afirma que el
modelo elitista de democracia propugna un sistema afn al mantenimiento de la desigualdad
social: las masas en estado de apata poltica son necesarias para mantener la estabilidad de
un sistema desigualitario. Para el autor, la poca participacin y la desigualdad social estn
tan inextricablemente unidas que para que haya una sociedad ms equitativa y ms humana
hace falta un sistema poltico ms participativo (1981:114).
El ideal participativo de inclusin igualitaria en la toma de decisiones de todos los ciudadanos
se encuentra emparentado con otro grupo de teoras, las de la democracia deliberativa. Las
fronteras que dividen a la democracia deliberativa y a la democracia participativa no son
claras, si bien es posible encontrar diferencias en cada grupo
4
. Los pensadores de la
democracia deliberativa afirman que las decisiones colectivas slo son legtimas cuando son
resultado de la voluntad del conjunto de la ciudadana. Deben estar sustentadas en un
procedimiento deliberativo, en el que puedan participar todos los ciudadanos y no solamente
la lite conformada por los lderes polticos. Sustentan una nueva forma de entender la
democracia que se basa en el intercambio comunicativo, en el intercambio de argumentos
entre ciudadanos libres e iguales (Habermas, 2001; Cohen, 2007).
Esta deliberacin es un procedimiento de intercambio de ideas, proposiciones, concepciones
diferentes, formuladas como argumentos razonables. Los ciudadanos presentan sus razones
para defender sus propuestas o ejercer crticas. Este intercambio de argumentos entre
ciudadanos posee el objetivo de formular consensos o acuerdos en torno a diferentes
problemticas que afectan a la vida comn. Son las razones ms convincentes, y no el poder
que pueden tener algunos participantes sobre otros las que determinan estos consensos
(Habermas, 2001; Cohen, 2007). Cohen considera que hay ciertos casos en los que puede que
no se arribe a un consenso, por lo cual admite que para arribar a una decisin, se utilice un
procedimiento de votacin sujeto a la regla de la mayora, pero lo importante es que esta
decisin sea precedida por la deliberacin (Cohen, 2007:134,139)
5
.

4
Blondiaux sostiene que estas teoras se distinguen por su finalidad principal. Mientras que las teoras de la
democracia participativa buscan la formacin de comunidades ciudadanas activas, ponen el acento en el
compromiso y la politizacin de los participantes, las teoras de la democracia deliberativa apuntan a
fundamentar mejor la decisin poltica relacionndola con un proceso de argumentacin racional (Blondiaux,
2013:65). Sin desatender a sus diferencias, en este artculo nos gustara subrayar sus puntos de contacto en
cuanto al ideal de inclusin que poseen ambas teoras, ms an, a la vista de recientes crticas a las teoras
deliberativas que buscan repensar este ideal teniendo en cuenta ciertas facetas. Se ver esto a continuacin.
5
Es el proceso por el cual la voluntad de todos es formada lo que confiere legitimidad al resultado, ms que la
suma de voluntades formadas de antemano. (Manin, 1987:352).

4

Este ltimo autor hace hincapi en que la deliberacin debe ser un procedimiento de
razonamiento libre y pblico entre iguales. Esta igualdad es postulada como formal y como
esencial. Es formal porque no hay jerarquas entre los individuos: todos pueden proponer
temas, todos pueden argumentar en favor de alguna solucin y tambin ejercer crticas. Pero
tambin se trata de una igualdad sustancial ya que no puede haber diferencias en la
distribucin del poder y los recursos que pueda incidir de forma desigualitaria a las
posibilidades de influir en la deliberacin (Cohen, 2001:245, 2007:133). Habermas tambin
afirma que el espacio pblico en donde se lleva a cabo la deliberacin es un espacio plural e
inclusivo, con fronteras porosas (Habermas, 2001:440-442). En primer lugar, no puede
excluirse a nadie de este espacio. Todos los que puedan ser afectados por las decisiones que
se tomen acerca de determinado tema, deben poder tener las mismas oportunidades de
acceder, de hacerse or, de participar, enunciando argumentos y escuchando los argumentos
de los dems ciudadanos. Efectivamente, la potencial inclusin de nuevos miembros hace que
siempre pueden aparecer nuevas alternativas, nuevas razones que podran no haberse
considerado con anterioridad
6
.De hecho, las minoras tienen el derecho de participar en el
espacio pblico y desafiar los consensos establecidos, reinterpretando los problemas y las
formas de enfocar las cuestiones
7
. En segundo lugar, el espacio deliberativo es un espacio
irrestricto porque no posee limitaciones temticas.Habermas afirma que solamente los
ciudadanos que participan en la deliberacin pblica pueden decidir qu constituye y qu no
constituye una preocupacin comn para ellos. No hay lmites, es decir no hay cuestiones que
no puedan ser abordadas de antemano: todas pueden ser debatidas potencialmente
(Habermas, 2001:390-392). Es un espacio de libertad, en donde no hay coerciones. No se
puede obligar a nadie a aceptar los argumentos por la fuerza: los argumentos ms razonables,
ms convincentes, triunfarn sin coercin (Habermas, 2001:382). En resumen, como no se
puede excluir a nadie de la discusin, tampoco puede excluirse ningn tema a priori.
Aunque tanto las teoras de la democracia participativa y de la democracia deliberativa
discuten la idea de una democracia limitada a la accin de los representantes electos, ninguno
de los autores que aqu reseamos fomenta la abolicin de la representacin poltica y la
realizacin de una democracia completamente directa. Cmo podra funcionar sino una
democracia participativa en una nacin moderna de millones de habitantes?, sostiene
Macpherson (1980:115). Pero aunque la democracia directa sea imposible en las condiciones
modernas, esto no implica que los ideales participativos y deliberativos no puedan
institucionalizarse. Si aceptamos la premisa de que la ciudadana es una cualidad que slo
puede realizarse en pblico, es decir, en una colectividad unida por un propsito comn
(Elster, 2007:123), cmo es posible lograr la institucionalizacin de la deliberacin pblica
entre iguales?
Cohen apoya la idea de institucionalizar la deliberacin a travs de la existencia de mltiples
foros en los que los ciudadanos pueden proponer asuntos para la agenda poltica y participar
en el debate sobre esos asuntos, foros que deberan ser sustentados con fondos pblicos
(Cohen, 2007:142). Pero al contrario de las teoras participativas, que promulgaban la
existencia del debate y la injerencia en espacios prximos a los ciudadanos, Cohen advierte

6
Manin agrega que una diversidad de puntos de vista y de argumentos es una condicin esencial tanto para la
libertad individual (los individuos deben poder optar entre varias posturas) y tambin para la racionalidad del
proceso (el intercambio de argumentos y crticas crea informacin y permite comparar las razones presentadas
para justificar cada posicin) (Manin, 1987:355).
7
El autor se interesa por lo que denominanuevos movimientos sociales que traen al espacio pblico temas
relevantes para la sociedad, los problematizan y suministran nuevas informaciones y razones para cuestionar la
manera establecida de ver los problemas (Habermas, 2001, 450-451). Tambin vase su alusin, como ejemplo,
acerca del movimiento feminista (Habermas, 2001: 390-391).

5

que [como] los foros deliberativos locales, sectoriales o centrados exclusivamente en un
asunto () renen slo unareducida gama de intereses, nicamente podemos esperar que sus
deliberaciones produzcan unos intereses sectoriales coherentes, pero no una concepcin ms
comprehensiva del bien comn (2007:142).
Estas teoras, en especial las deliberativas, no han estado exentas de crticas. Un conjunto de
apreciaciones recientes en la teora poltica apuntan a repensar la inclusin en el debate, que
como hemos visto, constituye una idea central que tiene que ver tanto con las personas y los
temas. Estas nuevas crticas buscan complejizar la idea de inclusin teniendo en cuenta
tambin prcticas comunes que se observan en los foros de debate, a fin de lograr una real
inclusin. Debemos aclarar que este nuevo conjunto de anlisis no busca descalificar la idea
de deliberacin, sino que apunta a enriquecerla teniendo en cuenta otras facetas.
Nadia Urbinati (2007) sostiene que el nfasis puesto en el consenso, en el bien comn, puede
llevar a la expulsin del desacuerdo y el antagonismo que caracteriza a la poltica
democrtica. Para esta autora, algunas teoras de la deliberacin han formulado
procedimientos de toma de decisiones que buscan reconciliar a la democracia con valores que
puedan trascender a las opiniones en conflicto y al poder poltico. La deliberacin buscara
alcanzar decisiones verdaderas a travs de la erradicacin del desacuerdo poltico. Esto
conlleva a que se fomenten espacios de debate en donde los temas que son discutidos y los
procedimientos que se llevan a cabo no son decididos ni elegidos por los participantes, con la
idea de erradicar el conflicto del seno de estos foros. La deliberacin se convertira as, en un
mtodo para domesticar las pasiones y contener los elementos verdaderamente
democrticos, es decir, que todas las cuestiones puedan ser objeto de una evaluacin pblica.
Urbinati afirma que una nueva concepcin de la democracia deliberativa que le devuelva su
carcter poltico requerira que los ciudadanos realmente contribuyan a la formacin de una
gran variedad de opiniones, y que a su vez, se escuchen todas las visiones que se expongan en
una esfera pblica libre, antes de tomar las decisiones polticas. Estas ltimas, por definicin,
deben poder ser siempre cambiadas y revocadas
8
.
Para otra autora, Lynn Sanders, apuntar al consenso implica tambin establecer ciertas formas
de expresin caractersticamente deliberativas, cierto tipo de discursos previsibles, estables,
moderados, imparciales y orientados a una problemtica comn, no sectaria. Para la autora,
se trata de un estndar comunicativo aristocrtico y antidemocrtico. Prestar atencin
solamente a lo comn, a lo compartido por todos, implicara denegar las perspectivas de las
minoras, a las perspectivas de grupos que atraviesan situaciones especficas de
marginalizacin. (Sanders, 1997). Tambin Loc Blondiaux concuerda con estas ideas y
considera que existe una disyuntiva entre participacin y consenso: o bien se favorece la
expresin, o bien se busca abolir el conflicto. Sostiene a su vez que la deliberacin debe ser
capaz de reflejar las posiciones en conflicto (Blondiaux, 2008).
Si la deliberacin debera estar estimulada por una tica de la inclusin de todos los
participantes (Schneiderhan y Khan, 2008:8), es decir, que todos los que puedan ser afectados
por las decisiones que se toman puedan participar de este procedimiento (Young, 2000;
Blondiaux, 2013), y que todas las perspectivas sostenidas por los miembros de la comunidad
sean tenidas en cuenta -por ms heterognea que sea esta comunidad- (Sanders, 1997:347),
entonces ser necesario tomar en consideracin qu puede suceder al poner los

8
Esta nocin de la permanente apertura que tiene toda decisin en una comunidad poltica libre (Urbinati,
2010:84) encuentra un parentesco, aunque menos claro, en la idea habermasiana del Estado democrtico como
empresa histrica, no como una configuracin acabada, sino como una empresa sujeta a revisin,
reinterpretacin, reinstitucionalizacin y radicalizacin (Habermas, 2001:466).

6

procedimientos deliberativos en marcha. Es el peligro de la exclusin. Qu formas de
exclusin han sido teorizadas?
1. Una forma de exclusin es aquella por la cual se mantiene a algunos individuos fuera
del foro de debate, o tambin cuando algunos individuos dentro del foro controlan
todo lo que sucede en ellos. Esto es un tipo de exclusin externa (Young, 2000).
2. Otra de estas formas es la desacreditacin de aquellas personas que a travs de su
manera de comunicarse, no logran presentar sus argumentos de modo
caractersticamente deliberativo. Pero ese estndar aristocrtico de la comunicacin
no suele concordar con los modos de expresin de las mayoras populares. (Sanders,
1997). As, la deliberacin se convierte en una tarea para los expertos y educados.
Esta forma es entendida por Young como exclusin interna. En otras palabras, esta
ocurre incluso cuando los individuos se encuentran formalmente incluidos en la
discusin, pero al privilegiarse estilos especficos de expresin, la participacin de
algunos individuos que no se amoldan a este estndar es ignorada o no tratada
seriamente. As, se establece un modo hegemnico de expresin, que hace ver a otros
modos como indignos de consideracin (Young, 2000).
Para varios autores, los individuos que suelen ser excluidos son aquellos que ya se encuentran
insuficientemente representados en las instituciones polticas tradicionales: mujeres, minoras
raciales, pobres (Sanders, 1997:349; Young, 2000:82; Kadlec y Friedman, 2007:10;
Blondiaux, 2013:66)
9
, configurando as patrones de e xclusin. De hecho, afirman que por
ms que estos grupos lograran ser incluidos en el foro de debate y presentaran sus visiones de
formas acordes a las convenciones de la razn, de todos modos seran ignorados (Sanders,
1997:349,353), lo cual contradice la idea de que la deliberacin enseara a los ciudadanos a
tener en cuenta otros argumentos, otras miradas, erradicando as los prejuicios ms
enraizados en la sociedad (Sanders, 1997:351). Por eso instan a reducir las desigualdades
estructurales en la disponibilidad de tiempo, educacin e ingresos monetarios. Tomando la
idea de Knight y Johnson (1994:278), quienes califican estas formas de exclusin basadas en
el gnero, la raza o clase social como asimetras exgenas al intercambio deliberativo en s,
cabe pensar si no pueden existir tambin asimetras creadas al interior del mismo debate, y no
solamente asimetras entendidas como precondiciones sociales que influyen en el debate.
Tener en cuenta el ideal de inclusin en la deliberacin implicara no solamente que los
individuos posean una igualdad formal de oportunidades para acceder a los foros de debate,
sino implementar mecanismos que busquen una promocin activa de la igualdad y de la
oportunidad de dilogo para los excluidos (Knight y Johnson, 1994:289; Kadlec y Friedman,
2007:10). En ese sentido, Young busca incrementar el valor que poseen los enunciados de
aquellos individuos que brindan argumentos pero no de un modo tpicamente racional, es
decir, explicitando conexiones lgicas. Sino que utilizan emociones y expresiones figurativas
para lograr el entendimiento del pblico. Una de estas formas de expresin es la narrativa,
conocimiento situado (Young, 2000) o testimonio (Sanders, 1997). Son narraciones de
historias de vida, que logran expresar la particularidad de una experiencia, las injusticias
vividas, la opresin sufrida. No son meramente ancdotas que buscan entretener a la
audiencia, sino que buscan plantear una mirada especfica sobre una cuestin, reflejar un
sentimiento y justificar un punto de vista. Asimismo, para Kadlec y Friedman (2007:22), los
ciudadanos primordialmente se involucran en los debates porque desean solucionar
problemas concretos que afrontan sus comunidades, por eso deberan promoverse estas
formas de expresin narrativas.

9
Para Sanders, las teoras de la democracia deliberativa describen a los ciudadanos como si fueran de otro
planeta en el que las desigualdades asociadas a la raza, al gnero y a la clase no existieran (1997:353).

7

Hasta aqu hemos detallado cmo estos dos grandes grupos de teoras, la de la democracia
participativa y de la democracia deliberativa, desean dar cuerpo a nuevas nociones del
significado de democracia que no limiten el rol de la ciudadana a una mnima influencia en
el proceso de toma de decisiones pblicas, entendiendo la democracia ms all de la
representacin poltica (pero sin descartarla). Tambin hemos descripto el inters de ambas
teoras en las nociones de igualdad e inclusin, y en cmo algunos aportes ms recientes nos
permiten focalizar nuestra mirada al interior de lo que sucede en los foros de discusin. Es
momento entonces de examinar la utilidad que tienen estas contribuciones para el anlisis
concreto de la experiencia del Presupuesto Participativo en la localidad de Vicente Lpez.

(2)
Si la idea misma de democracia ha sido resignificada en la teora poltica, lo es tambin a la
luz de la multiplicidad de experiencias que se fundan en nombre del ideal participativo y
deliberativo, y en particular los dispositivos institucionales. La institucionalizacin de la
participacin ciudadana cobra forma en dispositivos tan diversos como conferencias de
ciudadanos, planificacin estratgica, consejos barriales, bancas abiertas; entre otros
10
.
Podemos afirmar que el que mayor difusin y expansin ha tenido es el Presupuesto
Participativo. Se trata de un ciclo en el que los vecinos junto con funcionarios de la
municipalidad, a nivel local, elaboran y luego seleccionan un conjunto de polticas pblicas,
disponiendo de un porcentaje del presupuesto flexible de la administracin de gobierno. Lo
relevante aqu es que este proceso comienza con la participacin directa de los ciudadanos en
foros de debate en donde se proponen, discuten y eligen prioridades presupuestarias en obras
pblicas. Mediante diferentes tcnicas, se establecen las propuestas de los vecinos, y se
convierten en proyectos. stos son incorporados en el presupuesto de la administracin
municipal que debe ser sometido a la aprobacin del poder legislativo local.
El Presupuesto Participativo tambin se ha convertido en un ideal al que se asocia el principio
de justicia social. Segn Wampler, muchos de los ciudadanos que participan poseen bajos
ingresos y bajos niveles de educacin formal, por ello el Presupuesto Participativo le
ofrecera a los sectores tradicionalmente excluidos de la sociedad la oportunidad de afectar
las decisiones del gobierno local (Wampler, 2007:21). Este principio proviene de las
connotaciones de las que fue atribuido en su origen, que data del ao 1989, en la localidad de
Porto Alegre, Brasil
11
. Algunos autores no han dudado en calificar la experiencia de Porto
Alegre como capaz de ampliar el acceso de los ms pobres a los bienes pblicos,renovar
la composicin de la elite poltica brasilea (Avritzer, 2010:172) y lograr una inversin de
las prioridades en el gasto pblico, antes favorable hacia los sectores de medios y altos
ingresos, consiguiendo una reversin del patrn distributivo (Wampler, 2007:23,36). Una
segunda nocin asociada al Presupuesto Participativo es la de ser una escuela de
ciudadana, en la cual los ciudadanos que se involucran pueden comprender mejor sus

10
Pueden verse algunos ejemplos de nuestro pas en Nardacchione (2011), en donde se reportan las experiencias
a nivel local del Presupuesto Participativo en la Ciudad de Buenos Aires, Rosario y Morn, la Banca Abierta en
Morn, y el Plan Estratgico en Rosario, Rafaela y Sunchales. Asimismo, algunos autores proponen
innovaciones hacia modelos dialgicos de toma de decisiones, buscando involucrar a los afectados por las
mismas, en nombre de una legitimidad conversacional. Se rescatan las experiencias propias del Poder Judicial
(a diferencia del resto de las iniciativas que son de los poderes ejecutivo y legislativo municipales), como las
audiencias pblicas por la contaminacin del Riachuelo. Vase Gargarella (2014).
11
Algunos autores ponen en tela de juicio que el origen se encuentre en la experiencia de Porto Alegre, y citan
experiencias anteriores en municipios ms pequeos en Brasil. Sin embargo, es el caso de Porto Alegre el que
mayor relevancia y difusin ha tenido, y el que dio origen al nombre.Vase: Goldfrank (2007).

8

derechos y deberes como tales, as tambin como las responsabilidades del gobierno
(Wampler, 2007:22). Y en tercer lugar, este tambin es relacionado con la promocin de la
modernizacin de la gestin pblica,que favorece la descentralizacin de la administracin
municipal hacia el nivel barrial y promueve la integracin de diferentes reas burocrticas en
la creacin, planificacin e implementacin de proyectos (Wampler, 2007:44-45; Lpez
Accotto et al., 2012).
El renacimiento de la idea de participacin ciudadana a partir de los aos noventa guarda
diferencias con aquel ideal promovido por los movimientos urbanos en los sesenta y setenta.
En primer lugar, se trataba por ese entonces de un movimiento ascendente que conceba a
la participacin como un instrumento de impugnacin al sistema poltico existente. Hoy en
da son las autoridades polticas electas quienes se encargan de organizar estas experiencias
institucionalizadas (Blondiaux, 2013), en el caso del Presupuesto Participativo, son los
poderes ejecutivos a nivel municipal. Esto ha llevado a considerar las experiencias actuales
de participacin ciudadana institucionalizada como producto de dinmicas top-down
(Nardacchione, 2011). Con esto se quiere sealar, no que la ciudadana no demande ser ms
escuchada por los gobiernos, sino que el Presupuesto Participativo, en tanto formato de
participacin especfica y reglamentada, es propuesto desde las esferas gubernamentales. En
segundo lugar, algunos autores consideran que hoy la participacin ciudadana sera una
respuesta a la creciente complejidad y diversidad de las sociedades, que hace cada vez ms
difcil su gobernabilidad, justificando as la creacin de espacios de debate capaces de crear
consensos y recrear lazos sociales entre los individuos (Blondiaux, 2013). En la
administracin pblica, el nuevo paradigma de la gobernanza propugna una reformulacin
de las formas tradicionales de intervencin gubernamental, basadas en una forma de ejercicio
del poder en un solo sentido, desde los gobernantes hacia los gobernados. La transicin
propuesta es hacia un formato de doble sentido, en el que los gobernantes tengan ms en
cuenta las visiones e intereses de los gobernados. As, estos nuevos esquemas resaltan la
importancia de la participacin de diversos actores en la planificacin e implementacin de
las polticas pblicas (Lpez Accotto et al., 2012).
El Prespuesto Participativo se ha expandido enormemente desde su primera implementacin
en Porto Alegre, no solamente a otras localidades en Brasil. En Amrica Latina existen
experiencias por ejemplo en Bolivia,Guatemala, Nicaragua, y Per (Goldfrank, 2007). En
nuestro pas, luego de la primer experiencia en Rosario en 2002, a 2008 veintin municipios
ya lo implementaban (Lpez Accotto et al., 2013), quienes en ese momento conformaron una
red de enlace a partir de un primer encuentro nacional. Hoy en da, la Red Argentina de
Presupuesto Participativo (RAPP)se encuentra integrada por cincuenta y tres municipios de
alta escala poblacional, veinte pertenecientes a la provincia de Buenos Aires
12
.
En la localidad de Vicente Lpez, este dispositivo se implementa desde el ao 2012, y
actualmente se lleva a cabo una tercera edicin. El comienzo de su aplicacin coincide con la
asuncin del intendente Jorge Macri y un nuevo signo poltico a cargo del poder ejecutivo
municipal, luego del desplazamiento de Enrique Garca, quien gobernaba el municipio desde
1987. El caso de Vicente Lpez posee particularidades que hacen interesante su estudio. Es el
nico municipio gobernado por el PRO que en la actualidad aplica un programa de
Presupuesto Participativo, luego de su discontinuacin en la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires. Asimismo, se caracteriza por la manifestacin de episodios importantes de

12
Es dificultoso obtener una cifra exacta de la cantidad de dispositivos que se implementan, debido a la
amplitud o restriccin de las definiciones que se toman y tambin porque continuamente nuevos municipios
deciden implementar la herramienta, mientras que otros deciden discontinuarla. Las cifras que se vuelcan aqu
son los datos que brinda la RAPP.

9

movilizacin vecinal asociados a conflictos locales. Uno es el ocurrido a partir de 2010, en
donde un grupo de vecinos agrupados bajo el nombre Unidos por el Ro decidieron llevar
adelante protestas en contra de la construccin indiscriminada en la costa (Christel y
Wertheimer, 2010). En la actualidad la mencionada asamblea vecinal contina en
funcionamiento, resistiendo la instalacin de una subestacin de energa elctrica en la zona
costera. Otra movilizacin importante fue llevada a cabo en 2013 por la Asamblea de
Vecinos Inundados en la zona oeste del municipio, con el objetivo de aunar voluntades para
demandar la planificacin de obras que solucionen el problema de las inundaciones. Las
modalidades de accin de ambas asambleas para visibilizar su reclamo incluyeron cortes de
calle, marchas y pedidos de reuniones con funcionarios municipales, y tambin la
participacin en los foros barriales del Presupuesto Participativo. Sin embargo, mientras la
primera asamblea decidi discontinuar su participacin luego de su asistencia a la primera
edicin del Presupuesto Participativo en 2012 en donde se observa un fenmeno que
Blondiaux (2013:99) denomina desercin
13
-, la segunda asamblea tuvo un papel importante
en los foros de su barrio en el Presupuesto Participativo de 2013, logrando conseguir recursos
para obras.
Cada edicin del Presupuesto Participativo consta de un ciclo en el cual durante el perodo de
un ao, se realiza la seleccin de proyectos mediante mecanismos de debate y votacin a
nivel barrial, mientras que al ao siguiente, se realiza la implementacin de los proyectos
seleccionados:
1. Durante el primer ao, se realizan dos foros en cada barrio, en donde los vecinos
presentan ideas y propuestas a los funcionarios municipales. Luego, los funcionarios
toman estas ideas e intentan convertirlas en proyectos que sean factibles de ser
implementados, y los cotizan. Ms tarde, los funcionarios presentan esos proyectos a
los vecinos en un tercer foro barrial, mientras que finalmente en una votacin abierta
se deciden cules proyectos sern ejecutados al ao siguiente.
2. Durante el segundo ao, las diferentes reas del ejecutivo municipal ponen en
ejecucin las obras seleccionadas previa licitacin pblica, y en paralelo se rinden
cuentas del grado de avance de la ejecucin a los vecinos en los foros barriales.


13
Para el autor, la desercin es una de las artes de la resistencia que pueden ejercer los ciudadanos frente a
los dispositivos participativos para expresar la insignificancia que tienen para ellos, su vocacin puramente
decorativa, ausentndose de las reuniones (Blondiaux, 2013:99). Para los vecinos de Unidos por el Ro, el
Presupuesto Participativo no resulta una herramienta til, y es un mero acto de legitimacin del gobierno local,
incapaz de reflejar su reclamo. (Entrevista realizada en abril de 2014 a miembros de la asamblea).

10

Cuadro 1: Ciclo anual del Presupuesto Participativo en Vicente Lpez (2013)

Seleccin


Implementacin


Vecinos y funcionarios Funcionarios


Primera ronda de foros
vecinales barriales:
Presentacin de propuestas

Abril - Junio






Segunda ronda de foros
vecinales barriales:
Presentacin de propuestas





Julio

Anlisis de factibilidad y
presupuestacin de
proyectos

Ejecucin de proyectos
votados por los vecinos
el ao anterior






Agosto
Tercera ronda de foros
vecinales barriales:
Presentacin de proyectos
factibles





Septiembre
Ferias de proyectos





Votacin de proyectos



Fuente: Elaboracin propia.
Inclusin en presupuesto
municipal

11

A los fines del presente anlisis, se tomar la edicin llevada a cabo en el ao 2013, a lo largo
del cual realizamos un seguimiento de observacin participante. Los proyectos seleccionados
a fines de 2013 se encuentran en ejecucin en la actualidad.
Para la implementacin del Presupuesto Participativo se toma un criterio territorial por el cual
se divide al municipio en zonas ms pequeas, en este caso, barrios. A las mismas se les
asigna una determinada partida presupuestaria mxima a utilizar para los proyectos que se
elijan, y aquellos vecinos que deseen participar deben realizarlo en la zona que corresponda a
su lugar de residencia o trabajo. As, Vicente Lpez es dividido en 9 barrios, que responden a
la divisin tradicional e histrica del municipio: La Lucila, Olivos, Vicente Lpez, Florida
Este, Florida Oeste, Carapachay, Villa Martelli, Munro y Villa Adelina. Asimismo, la
intendencia ha decidido no distribuir el monto total de forma igual a cada barrio, sino que a
las zonas que se consideran ms desfavorecidas, se les otorga un monto mayor, anclndose en
la tradicin de la justicia social que hemos mencionado. En Vicente Lpez, se considera
que los cinco barrios del oeste
14
son ms desfavorecidos, pero sin tomar ningn ndice
especfico
15
.
El Presupuesto Participativo no se encuentra amparado por una ordenanza del Concejo
Deliberante local que dicte su continuidad, y su implementacin depende de la decisin
poltica de la intendencia ao a ao. Estn habilitados a participar en todas las instancias los
mayores de 16 aos con domicilio en el municipio, o que tengan actividad comercial,
empresarial o profesional all.
Podemos identificar cuatro diferentes tipos de decisiones que se toman a lo largo del ciclo. Es
decir que se trata de un dispositivo complejo, en el que no solamente debemos considerar la
decisin tomada mediante la votacin, sino que al analizar detenidamente, encontramos otras
cuatro instancias de decisin, en las que intervienen diferentes actores (Annunziata, 2013):
1. Primera decisin: Es tomada en la primera y segunda ronda de foros vecinales
barriales. A partir de las ideas, demandas y propuestas que surgen de las exposiciones
de los vecinos, los funcionarios elaboran listas que sintetizan cada pedido en una
frase. La lista se va conformando por los moderadores a cargo, a medida que los
vecinos exponen sus cuestiones. Al finalizar la segunda reunin ya no es posible
agregar ms ideas.
2. Segunda decisin: Es tomada en el momento de anlisis de factibilidad y
presupuestacin de los proyectos. Intervienen solamente los funcionarios encargados
a cargo del Presupuesto Participativo y funcionarios de las diferentes reas y
secretaras municipales
16
. Consiste en crear proyectos concretos a partir de las listas
de propuestas enunciadas por los vecinos. Los proyectos factibles son presentados a
los vecinos en una tercera ronda de foros vecinales barriales, pero estos no pueden
agregar ms proyectos ni impugnar los presentados.

14
Los nueve barrios son Carapachay, Munro, Villa Adelina, Villa Martelli y Florida Oeste, a los cuales se
destina, a cada uno, $ 1.933.333. El monto designado al resto de los barrios es $ 1.333.333.
15
En el modelo de Presupuesto Participativo que presenta Wampler (2007), se prev la elaboracin de un ndice
de calidad de vida que est basado en indicadores fiables de ingreso, educacin, infraestructura fsica y servicios
sociales provedos. En Vicente Lpez la idea de destinar ms dinero a los barrios del oeste surge de una
consideracin general, y no se explicita la utilizacin de ndices.
16
En otros municipios los reglamentos de Presupuesto Participativo prevn la participacin vecinal en el anlisis
de factibilidad y presupuestacin. No es as en Vicente Lpez, sin embargo, se evala a futuro implementar
alguna forma de elaboracin conjunta. En general, la incorporacin formal de vecinos en esta etapa se
implementa a travs de la seleccin de vecinos-delegados, es decir ciudadanos que ofician como
representantes del resto de los vecinos del barrio.

12

3. Tercera decisin: Consiste en una votacin abierta a los ciudadanos habilitados a
participar, hayan o no participado efectivamente enlas rondas de foros barriales. As
se eligen los proyectos a ser ejecutados en base a la lista de proyectos factibles. El
voto no es estrictamente presencial, ya que los vecinos pueden acercar varias boletas
de votacin con documentacin acreditativa de todos los votantes. Slo puede votarse
una vez en el barrio en donde se reside o se realizan actividades.
4. Cuarta decisin: Tiene que ver con la ejecucin de los proyectos. Se involucra
nuevamente a las autoridades municipales en tres pasos: la incorporacin al proyecto
de ordenanza del Presupuesto general del municipio, la aprobacin del poder
legislativo local y luego, la implementacin efectiva de los mismos. Paralelamente al
inicio de un nuevo ciclo,durante la ejecucin, se rinden cuentas a los vecinos bajo la
forma de una exposicin de los funcionarios responsables del programa en los Foros
Barriales.
Habiendo aclarado la organizacin con la que cuenta el Presupuesto Participativo, nos
dedicaremos ahora a reflexionar acerca de las dinmicas de intercambio comunicativo que se
pueden observar en las tres rondas de foros vecinales barriales, que constituyen los momentos
de dilogo entre vecinos y funcionarios municipales.El primer y segundo foros vecinales son
instancias en donde los funcionarios acuden a reuniones pblicas con los vecinos en cada
barrio, cuyo objetivo de recepcionar peticiones se cumple, en el primer foro, con la
metodologa de talleres, es decir, se divide a todos los asistentes en grupos ms pequeos que
trabajan de manera separada con dos funcionarios de la municipalidad que ofician como
moderadores. En el segundo foro se trabaja en plenario, es decir, no se divide a los presentes.
El tercer foro vecinal tiene un carcter ms informativo, desde los funcionarios hacia los
vecinos, y se trabaja en plenario. En el siguiente cuadro se resean las pautas de trabajo que
sealan la dinmica que segn la organizacin deben adquirir los foros:
Cuadro 2: Pautas de trabajo para las rondas de foros vecinales barriales
Primer foro vecinal barrial Segundo foro vecinal barrial Tercer foro vecinal barrial
Presentacin de
objetivos del ciclo.
Informe de avance
proyectos ciclo anterior.
Explicacin de
metodologa de trabajo
del da.
Convocatoria a prxima
reunin.
Discurso del intendente.
Divisin en talleres de
recepcin de peticiones.
Plenario de exposicin
de las peticiones
recogidas.
Explicacin
metodologa de trabajo
del da.
Explicacin de las
instancias
subsiguientes.
Convocatoria a tercer
foro.
Resea de pedidos
hechos en el primer
foro.
Recepcin de nuevas
peticiones en plenario.
Aclaracin del objetivo
de la reunin.
Explicacin y
convocatoria a las
instancias
subsiguientes.
Informe de avance
proyectos ciclo anterior.
Informe de las tareas
realizadas en etapa de
anlisis de factibilidad.
Clarificacin de dudas
con respecto a los
proyectos.

La forma ideal que adquiere la participacin de los vecinos en los talleres y plenarios
conforma un haz de exposiciones individuales dirigidas a los funcionarios-moderadores,
segn turnos asignados. Los funcionarios llevan una lista de oradores, en la que los vecinos
se van anotando, y cada uno tiene un turno asignado para poder expresarse. En cada turno, los
funcionarios escuchan las cuestiones planteadas por cada vecino de forma individual. Los
vecinos no debaten entre ellos. Es el funcionario el que adquiere el rol central en la dinmica

13

por la autoridad que detenta, y no el vecino, a pesar de que son los vecinos quienes ms
tiempo hacen ejercicio de su palabra y quienes se dedican a argumentar acerca de una
situacin que consideran problemtica para ellos mismos. Asimismo, el funcionario suele
responder cada cuestin planteada por el vecino, aludiendo a las acciones que realiza la
municipalidad sobre el tema. Se da lugar slo de forma excepcional al intercambio entre los
vecinos, y esto produce una ruptura de la forma ideal, casos en los cuales se desordena la
reunin, y los funcionarios buscan reconducir el debate nuevamente al formato establecido.
Entonces podemos afirmar que la dinmica de interaccin adquiere una forma semicircular
en la cual las intervenciones de los vecinos conforman diferentes radios geomtricos que se
dirigen hacia el funcionario, quien constituye el punto medio, como se puede observar en el
siguiente grfico:
Cuadro 3: Tipo ideal de dinmica de participacin en los foros








Qu manera tienen de expresarse los vecinos? Como se rese en la primera seccin, existen
ciertas teoras que buscan superar el problema de la inclusin en el proceso deliberativo
argumentando a favor de otras formas de comunicacin ms adaptadas a la realidad de los
intercambios, brindando mayor posibilidad a la emergencia de mltiples opiniones. Una de
estas nuevas formas de comunicacin es la narracin de historias o storytelling. Mediantes las
narraciones, los participantes construyen argumentos a favor de la posicin que poseen sobre
un tema, describiendo los eventos ocurridos y los participantes de modos que demuestren su
propia interpretacin de la cuestin. Es otra manera de presentar un punto de vista, que
promueve la expresin de las opiniones de manera afectiva: mediante las mismas, se expresa
una visin particular acerca de las experiencias personales, es una forma de exponer lo que se
considera como un sufrimiento vivido, una opresin o una injusticia. Estas historias pueden
movilizar un apoyo en su favor, si los dems participantes del intercambio se viesen
reflejados en las historias o entendieran de forma emptica los sentimientos vividos por el
enunciador.
Este tipo de narraciones son muy comunes en los foros barriales, ya que los vecinos aluden a
sus historias personales continuamente para justificar una postura ante un problema. Lo cual
nos conlleva a pensar nuevas maneras de conceptualizar la argumentacin, asociadas a la
persuasin. Como afirma Manin, la argumentacin puede pensarse como una secuencia de
proposiciones que buscan producir o reforzar un acuerdo en los oyentes (1987:353). Las
ideas que buscan expresarse a travs de la argumentacin no pueden concebirse como
verdaderas o falsas, sino que decimos que los argumentos generan mayor o menor adhesin,
dependiendo de cun convincentes sean. Por eso, la fuerza de un argumento es siempre
relativa (Manin, 1987:353), es decir que los argumentos ms convincentes dependern del
contexto en el cual sean presentados (Cohen, 2001:246). Sin embargo, debemos preguntarnos
Funcionario
Vecinos

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si podemos hablar de persuasin cuando los vecinos recurren al relato de historias, para ello,
nos servir observar algunos ejemplos:
Fragmento A:
Vecina: Quera saber si los coches estos que pasan cuidando el partido digamos, o haciendo una
presencia para la gente, por la seguridad, estn funcionando. Porque yo mucho no los veo. Y
quera saber tambin si sirve que haya una sola persona arriba del auto. Para qu sirve? Estar
pagando a un personal arriba de un auto que da vueltas, que no sirve mucho. Yo le pregunto esto
porque a mi hija le entraron, a la vuelta de la comisara, cuatro tipos, cuando estaba convaleciente
de perder a un beb de cinco meses.Lo rompieron a palos al marido, le robaron todo, cerraron la
causa a los dos meses.No pas nada, nadie se enter. Ni los mviles, ni la polica. Sufrimos todos
y nada ms. Y? Para qu sirven los mviles?
[Exposicin en el 1 Foro Vecinal Barrial de Carapachay]

Fragmento B:
Vecino: Yo tengo una propuesta estrictamente puntual. La zona en la que vivo est preparada
para una lluvia de cincuenta milmetros. El da tres de diciembre, a m me tap completamente el
auto. Le he sacado una foto y enviado al sr. Macri, y todava estoy esperando a que decida qu va
a hacer con eso. El da dos de abril pas lo mismo. Falta un proyecto de infraestructura grande.
Ah hay un problema muy serio, es una zona inundable, y el municipio no se ha dado por
enterado.
[Exposicin en el 2 Foro Vecinal Barrial de Olivos]

Fragmento C:
Vecino: Yo tengo la propuesta de implementar una lnea nueva de colectivos. Es de terror,
estamos esclavizados a una sola lnea. La necesidad de la gente est. () Los casos reales que
ocurren son que ests en la parada, si tarda mucho hay ms probabilidad que te afanen. O no slo
eso, estn los nenitos en invierno, cuando llueve, es lo peor que puede pasar: un colectivo que no
para y sigue de largo
[Exposicin en el 1 Foro Vecinal de Villa Martelli]

Fragmento D:
Vecina: Yo quera decir, por la salud. Los turnos del hospital. Dos meses y medio para ver a un
mdico es imposible, es mucho la espera. As que a ver si hacen algo, por favor, porque uno
necesita de los mdicos. Ya tenemos una edad, pasados los setenta aos, que necesitamos. () Yo
me ca hace dos meses en la vereda de la calle San Martn, en una chapa que estaba sobresalida, y
todava no me dan turno. En la guardia me sacaron una radiografa pero yo tengo que ver a un
oculista, y no me lo dan (). Pongan ms mdicos, es imposible estar esperando tanto tiempo.
[Exposicin en el 1 Foro Vecinal de Florida Este]

Como se observa, la apelacin a los testimonios que describen la situacin de la vida
cotidiana y las experiencias que afrontan los vecinos en el barrio, constituyen una forma
comn de insistir a travs de una historia personal, acerca de la importancia de buscar alguna
solucin al problema. Se recurre a ancdotas personales, de familiares o vecinos cercanos, o a
descripciones de lo que se observa en las inmediaciones del lugar donde se vive Y a travs de
esos ejemplos puntuales, de la recreacin de evocaciones de la vida diaria en el barrio, es que
se fundamenta cada pedido, constituyendo formas de persuadir al funcionario a cargo y al
resto de los vecinos presentes de la relevancia de la cuestin. Los pedidos en cuestin se
legitiman a travs de estas pequeas ancdotas de situaciones de la vida cotidiana, que
constituyen en conjunto un saber de la experiencia que slo pueden poseer los vecinos que
residen en determinado lugar. Esto refuerza la idea de que hay muchos tipos de
conocimientos situados (Young, 2000) que no pueden expresarse a travs de las
convenciones de la razn (Sanders, 1997).
La mayora de las historias aluden a travs de sus exposiciones a un pretendido ideal de
ciudad en la cual vivir, creando imgenes de qu es lo que debe considerarse, por ejemplo,

15

como buen vecino. El buen vecino es aquel que sabe convivir, que se compromete con la
comunidad y respeta las normas. Asimismo, otra imagen asociada es la de un ideal de la
ciudad limpia, tranquila, ordenada, segura. Veamos algunos ejemplos:
Fragmento E:
Vecina: Yo estoy en un barrio que, por ms que sea villa, necesitamos luz, un relevamiento
de la zona, que pueda haber leyes de convivencia, que haya limpieza, que haya control ().
Hubo una poca en la que se entraba, se peda documento en las villas, no se hacan
allanamientos, pero s un control. Vos veas salir a un chico a la esquina, y estaba la polica
y te peda documentos. Hoy eso no pasa. Yo trabajo de noche, tomo el colectivo a la noche y
veo pasar a la gente, pero pasan En mi barrio son tres, de cien familias, las que producen
los golpes, los ruidos que enloquecen a la gente enferma. Tenemos un derecho a convivir
mejor. Mi hija ha tenido diez convulsiones por esos sonidos.
Funcionario: Y a usted qu le parece que podra hacerse?
Vecina: Hacer un proyecto en el cual la polica recurra cuando un vecino de la zona llame.
Y que las denuncias se tomen. Hacer como se haca antes. Vos te viniste sin documentos de
afuera, y tens todo el derecho de seguir jodindonos? Cuando una vez se haga, los dems
van a respetar. () Somos trabajadores, estudiamos, tratamos de salir adelante. Cuando yo
fui a hacer la denuncia a la polica, me dijo que yo no tena derechos porque no pago
impuestos. Pero soy un ser humano.
[Exposicin en el 1 Foro Vecinal de Villa Martelli]

Fragmento F:
Vecina: Yo vivo en la Lucila, pero ni siquiera estamos en el plano que ustedes presentaron.
Por qu nos dejaron de lado? Hemos pedido seguridad porque vivimos en una zona en que,
cualquiera que conoce lo sabe, hay muchos baldos, gente ocupando, zonas muy inseguras
para caminar. Es como que nuestro barrio no existe. () Se instalan con carpitas, con
casitas, aparecen y desaparecen. Por eso pedimos que se consolide un poco la zona, para
evitar todo ese tipo de asentamientos que nos afectan a ustedes y a nosotros. Que se limpie y
se mantenga una vez que est limpio, que la gente pueda caminar. As no se va a instalar
gente.
[Exposicin en el 3 Foro Vecinal de La Lucila]

Fragmento G:
Vecino: Yo quera expresar una preocupacin muy seria que tenemos los vecinos cerca del
club y de los dos colegios. Es imposible para los vecinos de esa zona transitar esas calles,
salir de la casa, que nos choquen los autos, que nos ocupen las cocheras. Eso nos ocurre hoy.
Y nos preocupa enormemente que se haya aprobado el proyecto de crear una universidad en
ese lugar. Ya lo que hay, nos inunda, estamos mal a la maana, al medioda, a la tarde, y
ahora tambin a la noche. Van a transformar esto en una cosa imposible. No tienen que
afectar la vida de los vecinos que vivimos all. Adems, el barrio es residencial, la cuestin
esttica, la valorizacin de las casas es importante.
[Exposicin en el 3 Foro Vecinal de La Lucila]

Fragmento H:
Vecina: Yo vivo justo frente a la plaza. Es una invasin en las veredas, todos los das, las
botellitas de plstico. Hubo en la plaza contenedores de basura, pero desaparecieron. Y
tambin los perros, los dueos de los perros, es terrible. A la polica que est dando vueltas,
a ella se le podra dar tambin para que vigile a esos dueos. Por qu no se le cobran las
multas a esa gente? La basura es terrible. () Mi propuesta es poner contenedores. Y lo que
falta es educacin, realmente. Cartelitos habra que poner. Respeto al otro. Folletos.
[Exposicin en el 2 Foro Vecinal de Olivos]

Fragmento I:

16

Vecino: La limpieza. No puede ser que los puestos estos de verdulera estn trabajando en
la calle, en la vereda. A su vez, la noche, en cuanto terminan de trabajar, ponen todas las
bolsas al lado del depsito de agua, del pluvial. As que cuando hay una tormenta se barren
las bolsas de ah abajo. () Falta el inspector que pise y haga boletas. No hay una persona
que controle si barrieron o no barrieron. No puede ser! () Si hay vigilancia en la calle, de
personal municipal, el cual vea deficiencia de la vereda, se arregla fcilmente.
[Exposicin en el 1 Foro Vecinal de Carapachay]

A travs de los testimonios se busca enfatizar en la necesidad del control de las conductas de
aquellos que no respetan las normas, a travs de patrullas municipales, pero tambin con una
educacin ciudadana que reforme los comportamientos que no se adecen al ideal de
ciudad. Se alude continuamente a normas de convivencia y reglas. Sin embargo, no siempre
se trata de leyes u ordenanzas escritas, sino que de patrones de comportamiento que deberan
ser respetados por todos para tener una convivencia tranquila, patrones de conducta en lnea
con el ideal de ciudad
17
.Incluso se llegaron a proponer soluciones como las siguientes:
Fragmento J:
Vecina: La Ciudad Autnoma de Buenos Aires tiene para hacer reclamos, un correo donde
pods mandar la denuncia, con fotos. Eso no requiere aumentar el gasto municipal, sino que
simplemente cualquier vecino, ahora con los celulares que tienen 99% camarita, podemos
comprometernos a ser un poco inspectores de nuestros propios lugares, incluyendo por
ejemplo mejorar la recoleccin de residuos.
[Exposicin en el 2 Foro Vecinal de Olivos]

Fragmento K:
Vecina: Uno de los paliativos a los robos, ms all de la educacin, de la insercin laboral,
y el control de la droga, sera poner cmaras de seguridad por todos lados. El problema es
que faltan recursos y son caras. Se puede proponer que todos los seores que sacan a pasear
sus perritos por mala educacin, y estamos barrenando excremento de perro, se cobre una
multa y con esa multa, se paguen las cmaras.
[Exposicin en el 1 Foro Vecinal de Florida Este]

Queda claro que si bien a travs de los testimonios se comentan situaciones de vida
personales, de cuestiones que afectan a cada uno en particular, a travs de los mismos
tambin se construye un sentido de comunidad ideal al que todos los vecinos pueden referirse
para argumentar la importancia de los problemas sufridos. No es slo a travs de la filiacin
emptica con una situacin particular que se busca persuadir (a travs de un vnculo
emocional), sino tambin con la identificacin comn con ese modelo de ciudad anhelada.
Como sostiene Manin, cada uno al argumentar expone ideas que se asumen como
generalmente aceptadas por la audiencia a la que se dirigen, es decir que se argumenta a
partir de la asuncin de ciertos valores comunes del pblico en determinado contexto (Manin,
1987:353). Tambin Bernard Yack alude a algo similar, cuando afirma que la deliberacin
consiste en escucharnos los unos a los otros en nuestros intentos de persuadirnos acerca de
alguna solucin que pueda realizar los fines que los ciudadanos compartimos (Yack,
2006:421). Entonces, s se generaran comprensiones del inters colectivo a travs de la
participacin. Aunque como vimos, cada vecino dirige sus peticiones al funcionario, no se
olvida la presencia del resto de los vecinos. Se habla como representante de la comunidad de
vecinos, an a travs de historias personales, como si cada caso fuera representativo de algo

17
Un vecino formul esta idea a travs del concepto de ciudad transparente. Afirmaba que tener basura, vivir
hacinados, vivir con gente de otros lugares, causa delitos, entonces cuando mejoramos eso, el delito disminuye
[1 Foro Vecinal de Villa Martelli].

17

que le podra suceder a cualquiera, y como si cada solucin pudiera ser deseada por
cualquiera.
En la bibliografa citada sobre los testimonios, se enfatiza su potencial para expresar las
particularidades de las experiencias de personas excluidas, que afrontan injusticias y se
encuentran marginadas de la sociedad en distintas maneras. A travs de la narracin de
experiencias directas, los grupos subordinados pueden identificar y tratar de comunicar a los
otros las formas en las que se perpetra su opresin (Rothschild, 2014:20). En particular, en
los ejemplos E y F, las vecinas buscaban denunciar lo que ellas vivan como formas de
discriminacin. En el ejemplo E, la vecina recordaba cmo su reclamo haba sido ignorado
por un polica, quien le haba sugerido que no tena derecho a reclamar por no pagar los
impuestos. Ella expresaba as una prctica social comn de discriminacin hacia las personas
de menores recursos, que no poseen una vivienda en regla. En el ejemplo F, la vecina
denunciaba ser ignorada por los funcionarios municipales, por vivir en una parte alejada de la
zona ms poblada de La Lucila, y rememoraba aos de olvido en cuanto a la implementacin
de obras que mejoraran la situacin, que en otras zonas s se hacan. Pero los testimonios
tambin pueden constituir el sustento para la introduccin de formas de exclusin creadas a
travs de los discursos. No siempre estas formas de exclusin tienen que ver con patrones de
exclusin basados en el gnero, la raza o la clase social, como sostenan los autores que
reseamos en la seccin uno. Para el caso que estamos analizando, las exclusiones se forjan a
travs de la generalizacin del ideal de ciudad, que deja fuera a todos aquellos que no
cumplen con lo que se considera respeto, compromiso, educacin, convivencia, trabajo,
tranquilidad. Son personas que no seran verdaderos vecinos, sino infractores de las normas
de convivencia. Algunos vecinos excluyen del ideal de ciudad a personas por su clase
social, o a inmigrantes de pases limtrofes, ciertamente. Pero tambin estn excluidos
vecinos por su mero comportamiento en contra de la normatividad ideal, ms all de
pertenecer o no a un grupo social incluido dentro de los patrones de exclusin que nombran
los autores comentados. Tal es el caso de aquellos vecinos que estacionan los autos en lugares
incorrectos, que tiran basura en la calle, que causan ruidos molestos, etc.
La alusin al padecimiento sufrido es comn en estos testimonios. Las historias expresan
emociones vividas, que pueden generar sentimientos de empata con el orador, y que se logre
comprender la situacin que se afronta. Identificaciones con el lugar de la vctima, del
damnificado, del perjudicado, conviven con la insistencia en enunciar la propia vivencia
como una situacin extrema, que ya no puede tolerarse, y que necesita ser solucionada con
urgencia. Para algunos vecinos, su situacin es la ms grave de todas, y no dudan en
considerar a otros reclamos como menos importantes, menos prioritarios. La respuesta de los
funcionarios en esos casos apunta a resaltar la igual consideracin que para ellos tienen todos
los reclamos individuales, e intentan convencer a los vecinos de que son ellos mismos, a
travs de su voto, los que deben decidir qu es ms o menos importante, creando un orden de
preferencias. Por ejemplo, ante el grupo de vecinos inundados del barrio de Florida Oeste,
quienes proponan que todos los fondos del Presupuesto Participativo del suyo y de otros
barrios- fuera destinada a paliar el problema de las inundaciones, los funcionarios decidieron
dar esta respuesta
18
:
Fragmento L:

18
Tambin, en otra reunin, el funcionario adujo que nosotros no podemos excluir bajo ningn punto de vista,
un proyecto posible que un vecino haya presentado en un foro. Porque suponete que ese proyecto haya sido el
tuyo. Y yo vengo ac, y digo, a otra seora le parece que esto no es interesante, entonces lo bajo. Y vos vas a
decir, pero yo fui a las reuniones, present el proyecto. [3 Foro Vecinal de Villa Martelli].

18

Funcionario: Este es un procedimiento por el cual, antes que pasara todo esto, cada barrio
recibi una partida para sus necesidades. Ustedes tienen sta, muy importante, muy grave.
Pero los otros barrios tambin. Porque yo tengo que ir a otro barrio a decirles: mir, vos,
renunci a la cmara que est cuidando la salida de tus hijos, en donde hubo hechos
delictivos, porque hay una inundacin de emergencia. Si, yo la comprendo. Pero yo tambin
quiero que me cuiden a mis hijos. Vos vas a otro barrio, por ejemplo Villa Martelli, y te
dicen: pongan reducidores en toda la calle Mxico, porque pasan los autos a sesenta
kilmetros por hora, y los abuelos no pueden cruzar, los chicos no pueden cruzar. Yo
entiendo la necesidad de Florida Oeste, pero mis hijos tienen que cruzar la calle. Entonces
desgraciadamente nosotros no podemos derivar fondos que tienen que ser aplicados a lo que
originariamente prometimos.
[Exposicin en el 2 Foro Vecinal de Florida Oeste]
Con esto tambin se intenta salvaguardar el diseo, la metodologa y las pautas de trabajo del
programa Presupuesto Participativo, que los funcionarios son muy cuidadosos en hacer
respetar. Por ejemplo, se dieron casos en que los vecinos proponan modificar la organizacin
de los talleres, para implementar talleres donde se discutiera sobre un problema especfico, y
no abiertos a cualquier tema, a lo cual los funcionarios respondieron que ya no poda
cambiarse para el ciclo en curso.
Cmo conciben los representantes municipales al Presupuesto Participativo? Para ellos, este
debe convertirse en una escuela de ciudadana, una herramienta que los transforme de
meros habitantes a ciudadanos comprometidos con su barrio. Otra expresin usada para
definirlo es la de gimnasia cvica que sirve para el futuro. Para el intendente Macri, la
transformacin hacia un ciudadano comprometido tiene que ver con abandonar las
demandas excesivas, que no pueden canalizarse a travs de la gestin pblica:
Fragmento M:
Intendente: [El Presupuesto Participativo] es un ejercicio de mucho valor para el vecino,
porque cuando nos ponemos en vecinos, nos ponemos a veces en una postura de mucha
simplificacin del fenmeno en cuestin, decimos queremos todo, actuamos ms como
chicos demandantes que como responsables de llevar adelante una familia, por decir algo. En
definitiva, lo que hacemos como padres todos los das, es tratar de definir un orden de
prioridad: no tengo para todo, pero estoy seguro para s qu quiero tener. Y ese ejercicio de
los vecinos es muy interesante. Porque los talleres comienzan primero con mucha catarsis,
mucha queja, mucha necesidad contenida de participacin durante mucho tiempo. Despus se
pasa a proponer un montn de cosas, algunas que exceden el marco de presupuesto
disponible, y el tiempo de lo que tiene que ser una obra de un ao en el barrio. Y se termina
comprendiendo de que en definitiva lo que estamos tratando de hacer es definir un orden de
prioridades: estos son los recursos que tenemos, estas son todas las cosas que nos gustara
tener, pero vayamos a ordenar las prioridades y veamos qu podemos ir haciendo primero. Y
eso nos mejora a todos.
[Exposicin en la Presentacin general de la edicin de Presupuesto Participativo 2013-
2014]
19

Asimismo, el objetivo que tiene la participacin ciudadana para los representantes queda
claro en la siguiente mencin. Se trata de que los vecinos puedan, gracias a su saber de la
experiencia, ayudar a los representantes municipales a identificar pequeas obras pblicas
necesarias que la gestin no haya podido relevar:

19
En otra alocucin similar el intendente enunci: A ustedes, los vecinos [el Presupuesto Participativo] los
obliga desde otro lugar. Porque una cosa es pararte en el rol vecino-hijo demandante y decir quiero ms y otra
cosa es decir bueno, mir, tenemos esta plata, por dnde empezamos?. () Eso nos mejora como sociedad,
desde la participacin, desde la responsabilidad, es un ejercicio muy valioso. [Exposicin en el 1 Foro Vecinal
de La Lucila].

19

Fragmento N:
Intendente: Para nosotros, es de alto valor poder definir prioridades. Porque uno desde el
gobierno a veces le pega y a veces no, o a veces le erra por poquito. Uno dice, tendramos que
arreglar esta calle. Y est bien arreglarla. O tal vereda. O tal esquina. O arreglar tal paseo, o
tal sendero. Uno puede tener la mejor atencin, pero an as, desde la visin de uno, errarle
(no por 180, pero errarle por algunos grados). Y como en definitiva, el arte de gestionar es el
arte de definir prioridades, es decir, con la plata que tenemos qu hacemos primero?, somos
conscientes de que necesitamos que ustedes nos ayuden a identificar una parte importante de
nuestra inversin. La experiencia de ustedes nos transforma en ms eficientes. Y me parece
que de eso se trata esto. () Debera haber un crecimiento del trabajo este ao para ser ms
focales: esta esquina, aquella cuadra, este lugar que tanto queremos para nosotros, y tratar de
sumar voluntades.
[Exposicin en el 1 Foro Vecinal de La Lucila]
La gimnasia cvica que proponen tiene que ver tambin con que los vecinos se acostumbren
a la metodologa y a las pautas de trabajo que plantean los funcionarios. Por ejemplo, en cada
reunin hacen mucho hincapi en recordar a los vecinos cules son las reglas bsicas del
dilogo, que son: pedir la palabra, escuchar sin interrumpir, ser breve, evitar las agresiones,
silenciar los telfonos
20
. Resguardar al dispositivo del caos en el que pueden derivar las
reuniones constituye una preocupacin significativa para ellos. Pero hay una forma que puede
adoptar ese caos, cuando se da, que los representantes califican de hacer poltica. La idea
de que los foros vecinales barriales sean un espacio no invadido por la poltica es transmitida
con preocupacin por el intendente:
Fragmento
Intendente: Hay una complejidad donde el vecino va a ser central, que es que este mbito
como dije el ao pasado- sea respetado por la poltica. Este es un ao electoral. El ao pasado
los vecinos fueron muy responsables a la hora de ponerle lmites a los que venan a hacer, no
poltica, porque todos estamos haciendo poltica cuando nos dedicamos a trabajar en distribuir
los recursos pblicos. Sino que vienen a hacer poltica sectorial, poltica partidaria, o en el
peor de los casos, politiquera. Tener y proteger este mbito de participacin es muy
importante. Va a requerir de nosotros, como Ejecutivo, un alto nivel de capacidad para
administrar lo que venga como reclamo malintencionado, no como reclamo genuino. Y un
ejercicio importante del vecino, es reclamarle a la poltica que ese mbito se respete como un
mbito de participacin. No lo vamos a poder a hacer solos como gobierno. Va a ser para
nosotros imprescindible que el vecino se enamore del respeto que la herramienta democrtica
tiene que tener.
[Exposicin en la Presentacin general de la edicin de Presupuesto Participativo 2013-2014]

Fragmento O
Intendente: Cuando la poltica partidaria y electoral se metan en el foro, los vecinos van a
tener que decir: mir, est todo bien, muy lindas las elecciones, vos tens tu visin, pero ac
estamos discutiendo dnde vamos a poner esta plata para hacer esta obra, no estamos
discutiendo si lo quers o no lo quers a Jorge. No es esa la discusin. No debe ser esa la
discusin.
[Exposicin en el 1 Foro Vecinal de La Lucila]

Si las teoras de la democracia participativa reivindicaban la participacin en nombre de una
ampliacin de los mbitos de lo que se entiende como poltica, hoy la participacin no se
hace en nombre de la poltica sino que se la impugna como un elemento de obstruccin, de
impedimento. Lo que se quiere decir con poltica tiene un sentido muy particular para los
representantes. Tiene que ver con aquellos discursos que buscan generar polmica, que

20
Las mismas tambin estn expuestas por escrito en afiches.

20

intentan desviar el rumbo de la asamblea de las pautas de trabajo establecidas. Hacer
poltica puede ser tanto realizar cuestionamientos a la figura personal del intendente, como
llevar a cabo reclamos que no hara un vecino genuino, es decir, reclamos
malintencionados. Estos ltimos se realizan cuando una persona no se explaya sobre ningn
reclamo concreto o cuando no proponen ningn proyecto puntual. Solamente se ahonda en
crticas dispersas, y generalmente se acompaan de interpelaciones al rol de los
representantes. Resulta aqu interesante una afirmacin de Loc Blondiaux, quien identifica
que el fenmeno de despolitizacin de las discusiones se da cuando el rol que adquiere la
participacin se limita al relevamiento de reclamos localizados, y son los polticos electos
quienes se reservan el control de la politizacin de los problemas (2013:84). Pero tambin
son reclamos malintencionados las discusiones acerca del sentido mismo de la
participacin. Incluso un vecino sugiri que no era necesaria la existencia del Presupuesto
Participativo, porque todas las obras que se estaban proponiendo ya deberan estar cubiertas
obligatoriamente con los fondos obtenidos por el tributo municipal (ABL). En general estos
reclamos se hacen con un tono elevado de voz, y de forma muy insistente, sin respetar las
reglas de dilogo. Cuando ocurre esto, los funcionarios intentan reconducir la dinmica
pidiendo al vecino que concrete su idea. Veamos un ejemplo que cuestiona la convocatoria a
la participacin, para clarificar:
Fragmento P:
Vecina: () Me enter de que al mismo tiempo que se est hablando de participacin
ciudadana, en el Concejo Deliberante se cambi el horario de las sesiones, que pedamos
como vecinos de hacerlo por la noche, para que pudiramos acudir los que trabajamos. Y lo
han pasado en horario de la maana, justamente para evitar la participacin ciudadana. As
que hay una cosa como de dicotoma en el discurso, que no nos cierra. Y otro hecho muy
similar sucedi cuando el seor Macri quiso ir a inaugurar las obras de la estacin, pero se
anunci a la prensa que se iba a postergar. Y la inauguracin se hizo igual. Entonces nuestra
duda es, se nos cercena el espacio de participacin de verdad, nos dan cosas ms chicas a los
vecinos, y tambin a la prensa.
Funcionario: () Yo no quiero dialogar en esto. Si vos tens una propuesta concreta, de
cualquier tema, para invertir un milln trescientos mil pesos, es bienvenida. Lo van a decidir
los vecinos.
[Exposicin en el 2 Foro Vecinal de Olivos]

Podra decirse, entonces, que la participacin genuina es propuesta como aquella que se
adeca a la metodologa de trabajo, y que es capaz de aportar a la gestin de gobierno. Qu
se entiende por gestin aqu? Segn esta idea, la gestin significara en primer lugar el
compromiso de gobierno en la ejecucin concreta de las obras elegidas por los vecinos, que
ayudara a la convocatoria para el siguiente ciclo, incentivando la participacin. En segundo
lugar, implicara la asignacin de una funcin especfica al ciudadano: la de proponer obras
concretas para invertir los fondos asignados al Presupuesto Participativo, no ms ni menos-
que eso. Y la poltica sectorial no tendra lugar en ello.
~
Hemos abordado a lo largo del presente trabajo cmo se entienden, a travs de las teoras de
la democracia participativa y de la democracia deliberativa, las nociones de inclusin y su
contrario, la exclusin. Asimismo, hemos intentado reflexionar acerca de estas nociones
concentrndonos en las prcticas concretas de intercambio entre vecinos y funcionarios en el
Presupuesto Participativo que se lleva a cabo en Vicente Lpez.
Las teoras de la democracia participativa se preocuparon por la exclusin de las personas de
bajo nivel social, postularon la relevancia de la participacin de los ciudadanos en sus

21

espacios ms prximos, a nivel local reforzando la asociacin entre hombre comn y las
cuestiones con las que se lidia en la vida cotidiana. Tambin postularon una idea de
educacin ciudadana entendiendo a la participacin como un proceso de aprendizaje. Otro
aporte fue el de pensar el concepto poltica de manera amplia, incluyendo a todas las
mltiples esferas y subsistemas ms pequeos dentro de la comunidad que pueden abrirse a la
participacin.
Las teoras de la democracia deliberativa se concentraron en postular un ideal de espacio
pblico plural e inclusivo, abierto a la participacin de todas las personas y al debate de
amplios temas. Algunos autores advertan el peligro de la reduccin de los espacios de
deliberacin a nivel local o sectorial, esgrimiendo que las deliberaciones no podran generar
as una concepcin comprehensiva del bien comn. Otros autores afirmaron la
contraproducencia para la poltica democrtica de erradicar al conflicto del seno de los foros
deliberativos, y de intentar domesticar las pasiones, reforzando la idea de que se debe ampliar
el espacio de lo que puede y debe ser debatido. Asimismo, llamaron la atencin sobre las
formas de exclusin que producen los estndares comunicativos aristocrticos, que no
permiten que aquellos que se expresan diferente sean tomados en cuenta. Insistieron en la
presencia de patrones de exclusin sociales, que pueden comprenderse como asimetras
externas a la deliberacin, referidos a la discriminacin por motivos de gnero, raza o clase
social tambin puede agregarse, por condicin sexual. Postularon la importancia que tienen
otras formas de comunicacin capaces de expresar emociones, conocimientos situados,
experiencias particulares, especialmente para denunciar injusticias y opresiones.
Luego realizamos un anlisis centrado en el Presupuesto Participativo, rememorando los
ideales asociados al mismo: justicia social, educacin ciudadana y modernizacin de la
gestin. Concentrndonos en la experiencia concreta de Vicente Lpez, representamos el
modelo ideal que adquiere la dinmica de intercambio, que calificamos como un haz de
alocuciones que conforman diferentes radios geomtricos. Tambin presentamos cules son
las maneras que tienen los vecinos para expresarse, y la importancia que cobran las historias
personales y las vivencias cotidianas. Esto nos permiti repensar el concepto de
argumentacin a partir de la idea de persuasin, que se expresa tanto a travs de la creacin
de un vnculo emocional, como de la identificacin comn con un modelo de ciudad
anhelada. En cuanto a este ltimo punto, postulamos la creacin a travs de los discursos de
un ideal de ciudad al que se recurre para argumentar, ideal asentado en las concepciones de
buen vecino-quien sabe y respeta las normas de convivencia- y de ciudad transparente-
limpia, tranquila, segura, ordenada. A partir de ello, se derivaban los postulados que incitaban
a los vecinos a proponer un control de las conductas y la implementacin de programas de
educacin ciudadana para reformar comportamientos. Sostuvimos que en algunos casos se
generaban exclusiones a partir de la generalizacin de este ideal de ciudad, formas de
exclusin creadas a travs de los discursos que no siempre tenan que ver con patrones de
exclusin sociales. Finalmente, notamos cmo la idea de educacin ciudadana es retomada
por los funcionarios municipales para insistir en la formacin de un vecino capaz de
abandonar demandas excesivas y no canalizables. Asimismo, percibimos cmo los
representantes entendan la poltica como un elemento de obstruccin, que deba ser excluido
de los foros vecinales, por atentar contra una participacin genuina. La poltica conllevaba
un significado particular asociado al cuestionamiento a la figura del intendente y a la
incitacin a polmicas entendidas como reclamos malintencionados. Advertimos como los
funcionarios se interesaban en resguardar al Presupuesto Participativo en su organizacin, sus
pautas de trabajo y sus reglas de debate: era la poltica la que atentaba contra la
participacin. Ello, en nombre de una idea de participacin ciudadana entendida como
soporte de la gestin, en la que se asignaba a los vecinos la funcin de proponer obras

22

concretas para realizar inversiones, que tampoco resulta desdeable. La pregunta final que
podemos hacernos, es si pueden concebirse otras formas de Presupuesto Participativo y de
dinmicas interactivas, y si existen otras prcticas que difieran del caso que presentamos, que
podran ser motivo de nuevas investigaciones.



23

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Intimidades del espacio pblico online.
Particularidades y dilemas
Brbara Zeifer

El espacio pblico es el mbito privilegiado para el desarrollo de la democracia, y cada
vez adquiere un rol ms fundamental. En las democracias contemporneas, la
legitimidad de los gobernantes no se conquista de una vez y para todas con la victoria
electoral, sino que es disputada permanentemente en el espacio pblico (Rosanvallon,
2007 y 2010), mbito de una ciudadana informada, activa y expectante (Rosanvallon,
2007; Manin 1998). All tambin, los principios sobre los que se construye la sociedad y
el sistema poltico sonpuestos en cuestionamiento y debate permanente (Lefort,1985).
Este espacio pblico ampliado adquiere adems un formato particular en la era de
Internet y las redes sociales, donde la deliberacin, la construccin del lazo
representativo y la participacin ciudadana se constituyen de maneras especficas. A su
vez, en esta nueva configuracin del espacio pblico, su frontera con el mbito privado,
y especialmente con el ntimo, se desdibuja y adquiere una connotacin diferente.
Este artculo, en principio, procurar definir la nocin de Espacio Pblico, y el lugar
que ocupa en las sociedades democrticas. Luego, caracterizar su rol en las
democracias contemporneas, y ms adelante intentar identificar las caractersticas que
adquiere en el mbito virtual de las redes sociales, y de qu formatos adquieren all la
deliberacin, la construccin del lazo representativo y la participacin ciudadana. A su
vez, se prestar especial atencin a la reconstruccin de la frontera entre el mbito
pblico y el privado a partir del auge de Internet y la Web 2.0. Por ltimo, se esbozarn
algunas conclusiones preliminares, y se plantearn los dilemas que esta nueva
configuracin puede acarrear, como futuras lneas de investigacin.
Qu es el espacio pblico?
Definir el objeto de estudio del presente artculo resulta complejo a simple vista. Los
dos trminos que conforman el concepto requieren de mayor clarificacin para su
aprehensin.
Espacio remite a un mbito con fronteras delimitadas, pero si en este caso no est
constituido territorialmente, es preciso indagar acerca de su composicin. La definicin


de lo pblico tambin suscita controversias debido a la gran variedad de acepciones con
las que es abordado por los autores. Nora Rabotnikof (2005) describe tres sentidos que
puede adquirir el binomio pblico privado. El primero equipara pblico a aquello
relativo al inters comn, lo que concierne a todos, y privado al inters individual. En
un segundo sentido, pblico refiere a aquello que es visible, mientras que lo privado es
lo secreto. Por ltimo, pblico puede significar aquello accesible para todos, mientras
que lo privado es restringido.
A continuacin se har referencia brevemente a las significaciones que otorgan tres
reconocidos pensadoresdel espacio pblico al concepto, a partir de las cuales se
concebir el mismo en este artculo.
JrgenHabermas(2005) lo describe como una estructura de comunicacin
intersubjetivamente compartida, constituida lingsticamente. sta se crea con las
relaciones interpersonales que los participantes entablan al interpretar y tomar postura
frente a las expresiones de los dems. Es una red para la comunicacin de contenidos y
la formacin de opiniones, que est siempre abierta, y sus fronteras son porosas. Lo que
demarca sus lmites es el tipo de accin generadora de este espacio social: la accin
comunicativa, que tiene como objetivo el entendimiento mutuo con pretensiones de
validez universal, y se compone de argumentos desinteresados e impersonales.
El espacio pblico poltico es para Habermas el mbito de la deliberacin, es decir del
intercambio puro de informacin y razones en busca de un acuerdo racionalmente
motivado, en el que gane el mejor argumento. sta debe ser abierta, es decir que no se
puede excluir a ninguna persona ni ningn tema.
Este espacio puede tomar diferentes formas, que el autor denomina niveles, de
acuerdo a su grado de abstraccin. El primero es el episdico, aquel que surge
espordicamente, por ejemplo, en una conversacin en un bar. El segundo se conforma
en asambleas, reuniones o conciertos, en los que los participantes se dividen entre
oradores y espectadores. El tercero es el nivel ms abstracto, el de los medios de
comunicacin, en el que las relaciones interpersonales no se desarrollan
presencialmente, sino que toman la forma de oradores y audiencia. As, a mayor
cantidad de participantes, mayor nivel de abstraccin, y mayor divisin de roles.


Para Habermas, el umbral entre la esfera privada y el espacio pblico no viene marcado
por un conjunto fijo de temas y de relaciones, sino por un cambio en las condiciones de
comunicacin. La estructura simblica antes descripta es pblica porque funciona como
una caja de r esonancia en la que las cuestiones que se inician en el mbito privado
cotidiano salen de su contenido biogrfico y son generalizadas, a travs de un cambio en
la lgica comunicativa, para ajustarse a la inteligibilidad general. Sin embargo, tambin
resalta como caracterstica imprescindible del espacio pblico la bsqueda del inters
comn por sobre el individual, la visibilidad y transparencia de sus procesos, y la
inclusividad de sus fronteras.
Para este autor, las cuestiones generalizadas y tematizadas en el espacio pblico generan
influencia en el sistema poltico, que es el encargado de la toma de decisiones
colectivas. Por ello, Habermas lo llama espacio pblico poltico, y su existencia y la
deliberacin ciudadana son fundamentales para el desarrollo de la democracia.
Otra reconocida terica del espacio pblico, Hannah Arendt, lo describe como el mundo
intersubjetivo que se forma cuando se renenlos hombres libres (Arendt, 1993). Es la
trama de los asuntos humanos, que preexiste y sobrevive a los hombres, que los une y
a la vez los separa, es decir que impide que se caigan unos sobre otros (Arendt, 2006).
Est compuesto por accin y discurso, que es lo que permite a los hombres revelar, ante
s mismos y ante los dems, quines son, ms all de qu son, por lo cual lo denomina
espacio de aparicin.
La publicidad de este espacio es explicada porArendt en oposicin a lo privado,
tomando como modelo a la polis griega de los siglos V y IV a.C. Entonces, el mbito
privado era el domstico, el oikos. En l primaba la desigualdad, la violencia, el
gobierno y la soberana. All los hombres realizaban la labor y el trabajo para saciar sus
necesidades biolgicas y materiales, pero estaban privados de la accin, y por lo tanto,
al no aparecer como quines sino solamente como qus, era como si no existieran en el
mundo comn.
Por el contrario, al espacio pblico la autora lo ubica en la polis, el mbito de la libertad,
donde solo podan acceder los hombres que se hubieran librado de sus necesidades
biolgicas. All regala igualdad, pero tena como condicin la pluralidad humana, y no
exista el gobierno ni la soberana.


Al igual queHabermas, Arendt considera a la deliberacin acerca de los asuntos
comunes, y el que todo se exprese por medio de palabras y de persuasin en lugar de
utilizando la fuerza y la violencia, como actividad caracterstica del espacio pblico. Sin
embargo, las actividades principales de este mbito, la accin y el discurso, a travs de
los cuales los hombres aparecen como quienes ante sus semejantes, y dejan su huella en
la historia, no se desarrollan bajo la forma de un debate racional de argumentos, sino
que son sucesos contingentes, espordicos y trascendentales, que implican el comienzo
de algo nuevo, semejante a un milagro.
Por lo tanto para Arendt el espacio pblico refiere principalmente a la acepcin de lo
pblico como lo visible y manifiesto, en trminos deRabotnikof, ya que su caracterstica
principal es la accin y el discurso, que implican la aparicin frente a la pluralidad de
hombres libres como un quin, a diferencia de la opacidad de la esfera privada. La
nocin de lo pblico como inters comn se encuentra presente, pero no es central, ya
que como se explic, la accin es contingente, no surge de una deliberacin racional. El
concepto de lo pblico como accesible a todos para Arendt tambin resulta
controversial, dado que el pasaje del oikos a la polis solo es posible al librarse de las
necesidades, lo cual implica que otros se hagan cargo de ellas, privndolos de su propia
libertad.
En la modernidad, para Arendt, con la emergencia de la s ociedad, el mbito privado
absorbi al espacio pblico, el oikos a la polis. La administracin domstica se
generaliz como inters comn y la sociedad entera es concebida como una gran
familia, por lo que la desigualdad, el gobierno, la soberana y la violencia son los
principios ordenadores de la comunidad. Las necesidades no pueden, ni pretenden, ser
superadas, por lo que los hombres se dedican a saciarlas mediante su labor y su trabajo.
La inauguracin de la esfera de la intimidad y el individualismo han reemplazado a la
esfera privada, y el espacio de libertad e igualdad donde los hombres aparecen a travs
de la accin y el discurso, y en el que se abren nuevos comienzos, est extinto. La
bsqueda de una normalizacin de la conducta humana excluye la posibilidad de una
accin espontnea y sobresaliente. Al ser la accin lo propiamente poltico, el espacio
pblico es condicin necesaria para la existencia de la poltica.


Por su parte, Claude Lefort, siguiendo la corriente arendtiana, aade otra caracterstica
al espacio pblico. Ubica su surgimiento en de la Declaracin de los Derechos del
Hombre en la Francia revolucionaria, acontecimiento en el que los hombres se
autoproclamaron como ltimos legitimadores del orden poltico, y por lo tanto se
instituy un espacio simblico, sin fronteras definidas, en el que se lleva adelante el
debate permanente acerca de lo legtimo y lo ilegtimo, caracterstico de la democracia,
sustrado a toda autoridad que pretenda regirlo y decidir acerca de lo que es pensable y
lo que no.
Este espacio pblico es poltico ya que es el garante de la legitimidad del rgimen
democrtico, en el cual la indeterminacin y la institucionalizacin del conflicto,
caractersticos del mismo, hacen del poder un lugar vaco. El mencionado debate sobre
lo legtimo y lo ilegtimo, sin trmino ni garante, se legitima con la existencia de un
espacio pblico.
Por lo tanto, en lo que los tres autores acuerdan, cada uno desde un punto de vista
diferente, es en la centralidad del espacio pblico para la democracia, o para la poltica
en trminos de Arendt. Para los tres, sta no se agota en la libre competencia electoral
por los cargos de gobierno, sino que va ms all de la representacin y de las
instituciones, y el espacio pblico es el mbito en el que los ciudadanos participan de la
construccin de su propia sociedad de maneras diversas, e influyen en el proceso de
toma de decisiones.
El espacio pblico en las democracias contemporneas
En la actualidad acudimos, para Pierre Rosanvallon, a un proceso de complicacin de
las democracias(2009), en el que el espacio pblico cobra cada vez mayor centralidad.
En la sociedad de l a de sconfianza(2007), la democracia electoral-representativa no
basta a los ciudadanos para garantizar la legitimidad del rgimen, y surgen nuevas
formas de participacin ciudadana, a travs de un ejercicio indirecto de la ciudadana,
no institucionalizado.
Los ciudadanos, segn el diagnstico de este autor, no delegan totalmente su soberana
a sus representantes, y la legitimidad electoral de estos ltimos no se deriva en la
totalidad de su mandato, por lo que debe ser renovada en cada decisin de gobierno. La


ciudadana permanece atenta al desarrollo de los acontecimientos polticos, y participa
activamente, ms all del momento de acudir a las urnas.
Rosanvallon denomina a este formato emergente contrademocracia(2007), y lo describe
como un sistema de poderes paralelo a las instituciones de la tradicional democracia
electoral-representativa, que est conformado por una ciudadana permanentemente
alerta. No es un sistema antidemocrtico, sino que por el contrario, complementa y
multiplica la participacin en los asuntos pblicos.
El autor describe tres tipos de poderes que componen la contrademocracia. Los
primeros son los poderes de c ontrol, que ponen a prueba la legitimidad de los
gobernantes a travs de la vigilancia de los actos de gobierno, la denuncia de la
reputacin de los representantes y la calificacin y evaluacin tcnica de sus decisiones.
Los segundos son los poderes de veto, por los que la ciudadana expresa directamente su
rechazo a las decisiones de gobierno con las que no acuerda, por ejemplo a travs de lo
que Isidoro Cheresky (2006) denomina estallidos c iudadanos, en los que sta se
muestra en el espacio pblico expresando su descontento. Los ltimos son los poderes
de juicio, por los cuales los ciudadanos recurren a las instancias judiciales para dirimir
cuestiones polticas cuya resolucin no confa a los poderes ejecutivo y legislativo,
producindose unajudicializacin de la poltica.
Por otra parte, Rosanvallon tambin describe, en un proceso de descentramiento de las
democracias(2010), tres nuevas formas de legitimidad democrtica, que complementan
a la vez que pierde centralidad la legitimidad electoral. La primera de ellas es la
legitimidad de i mparcialidad, es decir aquella de la que gozan las instituciones
independientes, autoridades no electas pero en las que los ciudadanos confan por
mantener igual distancia frente a todas las partes. La segunda es la legitimidad de
reflectividad, tpicamente encarnada por las instituciones que reflexionan acerca de los
problemas comunes intentando superar las visiones parciales manifestadas en los
procesos electorales, tales como las Cortes Constitucionales. Por ltimo, la legitimidad
de proximidades aquella que obtienen los representantes y sus decisiones al mostrarse
cercanos a los ciudadanos y sus preocupaciones, como hombres comunes que
escuchan, comprenden y se interesan por las particularidades de cada uno, generando
empata.


En este proceso de complicacin y descentramiento de las democracias, el espacio
pblico adquiere un rol fundamental como mbito en el que la ciudadana se informa,
toma postura y se expresa ejerciendo poderes de control, veto y judicializacin, al
tiempo que reclama imparcialidad, reflexividad y proximidad para la legitimidad de un
sistema, ms all de la regularidad procedimental.
Por su parte, Bernard Manin (1998)tambin considera al espacio pblico como central
en las democracias, y ubica a la libertad de opinin pblica como una de las garantas
democrticas en el gobierno representativo, que permite que las opiniones de los
ciudadanos lleguen a odos del gobierno, contrapartida de la independencia parcial que
poseen los gobernantes.
Adems, otro elemento democrtico de los gobiernos representativos es, para Manin, la
toma de decisiones mediante discusin, que implica la deliberacin a travs de
argumentacin y persuasin como medio para llegar a acuerdos.
En un recorrido histrico el autor identifica tres rganos deliberativos. En los albores
del gobierno representativo, era en el Parlamento donde los representantes, libres de
todo mandato, deliberaban. En el siglo XX, con el auge delos partidos de masas, en los
que los representantes estaban sujetos a una estricta disciplina partidaria, el mbito de
deliberacin se traslad haciaadentro de los partidos polticos, en los que se discuta
acerca de las prioridades dentro del programa poltico por el cual haban sido electos.
En la actualidad, o mejor dicho hacia fines de la dcada de los 90, cuando escribe
Manin,acudimos a una nueva mutacin del gobierno representativo, formato que el
autor llama democracia de audiencia.
En ella, los partidos pierden centralidad al no poder prometer un programa de gobierno,
dada la incertidumbre y la interdependencia del mundo actual. La poltica se
personaliza, y los lderes pasan a ser los organizadores del sistema representativo. stos
se postulan presentando una imagen difusa e imprecisa de s mismos y de sus ideas
polticas, y son elegidos por sus cualidades mediticas, y por su habilidad de mostrarse
prximos al electorado, como hombres comunes, generando una sensacin de auto
representacin.Ellos mismos gestan alianzas y coaliciones con otros lderes, y utilizan a
los partidos como redes electorales para organizar campaas y fiscalizar elecciones.


Por su parte, la ciudadana no adquiere una identificacin partidaria permanente, sino
que decide de acuerdo a lo que considera que est en juego en cada eleccin. Adems, el
voto adquiere una dimensin reactiva, debido a que pareceran ser los candidatos los
que elaboran las divisiones y los clivajes en la sociedad.
En este contexto, los rganos deliberativos son, para Manin, los medios de
comunicacin, en los que los representantes se muestran ante ciudadana devenida en
audiencia, debaten entre ellos y buscan persuadir mediante argumentos a los votantes
flotantes, aquellos ciudadanos sin identificacin partidaria permanente, pero
informadose interesados en las cuestiones de la poltica.
En este sentido, para Manin el espacio pblico tambin adquiere importancia creciente
en las democracias contemporneas, y se vuelve central para la deliberacin ciudadana
y tambin como herramienta del nuevo tipo de lazo representativo.
Isidoro Cheresky, al analizar particularmente las democracias en Amrica Latina,
tambin observa una ampliacin del espacio pblico, relacionado con la efectiva
mutacin de la representacin poltica. El nuevo formato emergente de liderazgos de
popularidad subordina a los partidos polticos entablando una relacin directa con la
opinin pblica, y basando su legitimidad en su imagen. Por su parte, la ciudadana,
cada vez ms autnoma y de expresin mltiple en el en el espacio pblico, se consolida
como la ltima garante de la legitimidad de sus representantes.
La ampliacin del espacio pblico en la era de Internet
Como se ha argumentado, en la actualidad el espacio pblico poltico se ha ampliado,
traspasando los lmites de sus mbitos y rganos tradicionales, tales como la prensa, los
partidos polticos y los medios masivos de comunicacin, y extendiendo sus fronteras a
espacios novedosos tales como Web 2.0 y las redes sociales. El tipo de participacin e
interaccin entre los usuarios, los contenidos abordados y el vnculo social que se
genera simblicamente permite hablar de un espacio pblico polticoonline, que
recupera las funciones caractersticas del mismo, pero posee ciertas especificidades.
Hacia un espacio pblico online
En la ltima dcada acudimos, de acuerdo a Ral Trejo Delarbre (2011), a un auge de la
Web 2.0, que tiene como particularidad dar a los usuarios la posibilidad tanto de


consumir como de producir contenidos, y as convertirse en participantes en lugar de
simples espectadores. En particular, lo que nos interesa aqu es el uso poltico que se
brinda a esta herramienta, que la convierte en un espacio pblico poltico, de
deliberacin, participacin ciudadana y construccin del lazo representativo. Esto, para
el citado autor mexicano, implica que la poltica ha dejado de ser patrimonio de los
polticos, ya que a travs de Internet los ciudadanos pueden opinar, polemizar e incluso
proponer ideas acerca de los asuntos pblicos. En este sentido,stos hacen poltica
cuando se ocupan de las cuestiones comunes, y en las redes sociales difunden
contenidos polticos, se informan, toman posicin y expresan su apoyo o rechazo al
quehacer poltico.
As, en principio, es posible argumentar que se amplia y facilita el acceso al espacio
pblico poltico. Para YaninaWelp (2009), las nuevas tecnologas de la informacin,
entre las que incluye a Internet, las redes sociales y los dispositivos mviles,
disminuyen los obstculos para ingresar a dicho espacio e influenciar a la opinin
pblica, dada la interactividad masiva que se genera. En palabras de Manuel Castells
(2012), la Web 2.0 inaugura la autocomunicacin de m asas, es decir que permite
procesar numerosos mensajes, que pueden llegar potencialmente a numerosos
receptores. Esto conforma redes horizontales de comunicacin interactiva, y
proporciona una plataforma tecnolgica para la construccin de un espacio de
autonoma, fuera del control de gobiernos y corporaciones, que tradicionalmente
monopolizaron los canales de comunicacin como cimiento de su poder. Tod Graham y
Tamara Witschge (2003) coinciden en que Internet ha sido un remedio para el espacio
pblico, que se encuentra en otros mbitos en un proceso de achicamiento de los
espacios discursivos, y en el que los medios estn cada vez ms monopolizados.
As, como describe Laurence Monnoyer Smith (2011), la poltica abandona
progresivamente las arenas tradicionales para investir a los espacios virtuales, donde el
discurso poltico puede tomar la forma de argumentos con diversos formatos
semiticos. Las ideas, las opiniones, la toma de posturas y todos los contenidos polticos
son, en este nuevo espacio pblico, transmitidos tanto por palabras como por imgenes,
fotografas, videos, canciones, o simplemente por el hecho de poner me gusta o
compartir en Facebook, o retwittear o poner favorito en Twitter.


De este modo acudimos a un espacio pblico ampliado, y con caractersticas novedosas.
Por un lado, la virtualizacin de l e spacio en palabras de Paula Sibilia (2008). Las
fronteras territoriales de este espacio pblico poltico no necesariamente coinciden con
las de la unidad poltica, sino que en la mayora de los casos ste es global y local a la
vez. Al ser abierto, no es necesaria ninguna credencial para participar de una discusin
poltica en las redes sociales, aunque las temticas muchas veces puedan ser locales. El
nico requisito parece ser el conocimiento del idioma y de los cdigos propios de dicho
espacio, adems de los conocimientos de informtica y el acceso material a Internet, lo
cual, por supuesto, dista mucho de ser universal.
Por otro lado, Sibilia resalta tambin, como parte de la virtualizacin de l e spacio
pblico, el desdoblamiento de la dimensin temporal. En ste prima la lgica de la
velocidad y de lo instantneo, al tiempo que se genera un archivo permanente que
permite acceder al historial de contenidos de manera sencilla y ordenada.
En este sentido, la virtualizacin de l espacio pbl ico acontece no solo en las
dimensiones territorial y temporal, sino tambin en una segunda acepcin de la palabra
virtual, en trminos de la potencialidad de dicho espacio, que parecera surgir cuando
los ciudadanos utilizan este mbito para expresarse acerca de los asuntos pblicos, y
disolverse en cuanto dejan de hacerlo, pero permaneciendo siempre abierto, latente y
disponible. Incluso para cada ciudadano en particular su participacin en dicho espacio
es virtual en este sentido, ya que puede conectarse y desconectarse libremente.
Sin embargo, por ser virtual no implica que sea efmero. La participacin ciudadana en
los foros, como ya se resalt, queda literalmente grabada en el historial del espacio
pblico virtual, y se necesitan costos procedimientos y el desarrollo de especialistas
para eliminar el archivo.
Adems, cuando est activo, las potencialidades de este espacio pblico online son muy
relevantes a nivel poltico, e incluso se vinculan y logran influir decisivamente en otras
instituciones y esferas polticas ms tradicionales. Tal como relata Castells en Redes de
Indignacin y E speranza, en Tnez y Egipto, por ejemplo, movimientos sociales
organizados por Internet lograron derrocar a dictaduras muy longevas. En Espaa
principalmente, pero tambin en otros pases occidentales altamente industrializados, se
conformaron importantes movimientos de protesta que utilizaron plataformas en


Internet para comunicarse, pero tambin como herramienta para organizarse de manera
asamblearia. Tambin en Estados Unidos en 2008 Barack Obama se sirvi de una
estrategia online para su campaa electoral que logr aumentar sus electores, y
activarlos para que multiplicaran su influencia en la web, tal como lo explica Diego
Beas en La Reinvencin de la Poltica(2011).
Como se argument anteriormente, el espacio pblico adquiere relevancia central para
las democracias contemporneas, en tanto que otorga legitimidad al rgimen por medio
de la deliberacin ciudadana acerca de los asuntos pblicos, participa en la
conformacin del vnculo representativo, y constituye el mbito en el que la ciudadana
participa activamente y ejerce sus poderes contrademocrticos. La forma en la que el
espacio pblico online antes descripto participa de estas funciones debe ser
profundizada.
La deliberacin en el espacio pblico online
La existencia de verdadera deliberacin en el espacio pblico poltico online puede ser
debatida. Atenindose a las definiciones de la deliberacin descriptas por los referentes
de la democracia deliberativa en la actualidad, lo que sucede en las redes sociales parece
no encajar.
Joshua Cohen (2000) y Habermas coinciden en que para que exista deliberacin deben
estar presentes cuatro elementos. El primero es la argumentacin bajo el formato de un
intercambio puro de informacin y razones. El segundo es que la deliberacin debe ser
pblica e inclusiva, es decir que no se debera excluir a nadie, ni a ningn tema. En
tercer lugar, no deben existir coacciones internas (que nadie se siente cohibido de
participar) ni externas (imposicin de autoridad o lmite de tiempo) al proceso. Por
ltimo, se debe deliberar con el objetivo de llegar a un acuerdo racionalmente motivado,
en el que triunfe el mejor argumento.
John Elster (2001)coincide en que la deliberacin debe consistir en una argumentacin
racional, desapasionada, desinteresada, imparcial e impersonal en la que los
participantes se encuentren todos en pie de igualdad y estn abiertos a dejarse
convencer.
Manin, por su parte, en el desarrollo de su modelo de debate contradictorio (2011)
destaca la importancia de tres componentes en un proceso deliberativo ideal: oradores a


favor y oradores en contra de la cuestin a tratar, utilizando argumentos racionales, y
una audiencia dispuesta a cambiar de opinin y a dejarse persuadir por el mejor
argumento.
A partir de estas definiciones, la discusin poltica que se suscita en el espacio pblico
online no parece encuadrar como deliberacin. Los comentarios de los ciudadanos en
los foros son, por lo general, expresiones subjetivas, que muchas veces dejan entrever
pasiones y sentimientos ms que argumentos racionales. Si bien todos los participantes
estn abiertos a cambiar de opinin y a ser persuadidos, ya que no se encuentran bajo
ninguna disciplina o mandato, con frecuencia el objetivo del debate no es arribar a un
acuerdo racionalmente motivado, sino que en muchos casos los ciudadanos participan
con el solo objetivo de hacerse presentes, de aparecer en la esfera pblica tomando
postura frente a los asuntos comunes, de dar a conocer sus ideas y de dejar su aporte en
la trama de los asuntos humanos, en palabras de Arendt.
Si bien s es un mbito de horizontalidad, dada la generalizacin del acceso al mismo,
no sera correcto afirmar que existe una verdadera igualdad, ya que, por ejemplo,
aquellos ciudadanos con mejores cualidades mediticas, o simplemente con ms tiempo
disponible, tienen mayores posibilidades de hacer or su voz y de influenciar a los
dems. Adems aquellos preeminentes en otras reas, ya sean reconocidos acadmicos,
funcionarios pblicos, periodistas o artistas, acarrean su popularidad al espacio pblico
virtual, y suelen tener, por ejemplo en Twitter, un nmero mucho mayor de
seguidores que los ciudadanos comunes. Por este motivo, tampoco se cumple la
condicin de ausencia e coacciones internas y externas. De por s, en dicha red social
existe una estricta limitacin al tamao de los mensajes que pueden ser compartidos:
140 caracteres.
Sin embargo, otra corriente de autores considera a la deliberacin de una manera ms
realista. PhillipeUrfalino (2013)critica a los autores antes mencionados, invocando que
sus condiciones son demasiado ideales, y que no se condicen con lo que sucede en la
realidad, ya que en todos los foros deliberativos hay desigualdades en las legitimidades
de la palabra. Para este autor, la deliberacin es una discusin en vistas a una decisin a
tomar colectivamente, cuya nica condicin necesaria es que todas las partes estn
dispuestas a cambiar de opinin.


Otros autores de esta segunda corriente, tales como Iris Marion Young (2001) y Bryan
Garsten (2009), conciben tambin la inclusin de las pasiones y de los puntos de vista
subjetivos en los procesos deliberativos, los que consideran parte inherente y
fundamental de la comunicacin.
Pero incluso en el marco de estas concepciones resulta al menos controversial incluir a
los debates polticos en las redes sociales como deliberativos, ya que, como ya se
argument, no cumplen tampoco con la nica condicin necesaria de Urfalino: estar
orientados a la toma de decisiones colectivas.
Sin embargo, algunos autores afirman que s es posible hablar de deliberacin en el
espacio pblico virtual, aunque quizs sea de otro tipo. Monnoyer Smith (2011)
afirma que la poltica es la actividad deliberativa en la escena pblica, y la deliberacin,
el proceso deconstruccin de razn y de comprensin mutua. De este modo, concibe
como parte de sta a la deliberacin cotidiana, que no tiene un fin ms que en s misma,
y no necesariamente est orientada a tomar una decisin poltica. El autor considera que
los espacios virtuales son el lugar privilegiado para el individualismo reflexivo, y que es
preciso redefinir la nocin misma de participacin poltica, y comprender al discurso
poltico desde una acepcin ampliada, como expresin de un juicio poltico,
cualesquiera que sean las arenas y los dispositivos tcnicos a travs de los cuales se
difunda.
Manuel Castells(2012) coincide en que las redes sociales digitales, al compartir
experiencias, tambin construyen proyectos y ofrecen la posibilidad de deliberar, tomar
decisiones conjuntas y coordinar acciones. El autor resalta el poder de las imgenes y de
otras formas de expresin, que pueden generar una verdadera reflexin interna.
De este modo, tomando a Lefort, es posible argir que existe deliberacin en el espacio
pblico virtual, quizs no en torno a la toma de decisiones especficas, pero s en el
sentido de un permanente debate acerca de lo legtimo y lo ilegtimo en las sociedades,
bajo la forma de tomas de posicin pblicas y permanentes acerca de los asuntos
comunes, y de un cuestionamiento activo a la autoridad, lo cual refirma y fortalece el
principio democrtico bsico para el autor, la indeterminacin.
La construccin del lazo representativo en el espacio pblico online


Como se expres anteriormente, el espacio pblico es cada vez ms vital para la
construccin y el sostenimiento del vnculo representativo, y, en palabras de Monnoyer-
Smith (2011), Internet y las redes sociales transforman la relacin entre representantes y
representados y renuevan las formas de mediacin poltica.
Por un lado, la posibilidad que adquieren los ciudadanos de expresarse, posicionarse,
proponer, debatir e influir directamente en las decisiones pblicas sin la necesidad de la
mediacin de partidos o lderes que expresen sus ideas por ellos, dada la generalizacin
del acceso al espacio pblico, genera una sensacin de autorepresentacin ciudadana, tal
como lo expresa Castells (2012). En este sentido, refuerza la desconfianza hacia los
representantes y ampla la brecha entre stos y los representados.
Por su parte, los polticos se adentran en las redes sociales y buscan posicionarse como
lderes en dicho espacio, proponiendo cuestiones para discutir, presentando informacin
confiable y buscando instalar, como explica Manin (1998), clivajes en la sociedad.
Adems, al ingresar al espacio virtual los polticos pretenden, para Trejo Delarbre
(2011), generar ms espacios de interlocucin directa con los ciudadanos, de modo de
mostrarse cercanos y atentos a sus necesidades.
Para ello deben utilizar el mismo lenguaje y los mismos cdigos, lo cual se presenta
como una informalizacin de la poltica. Adems, al ingresar a estos foros, deben
hacerlo desde una cuenta personal, y la tendencia parece ir en la direccin de que cuanto
ms los representantes demuestren que esa cuenta es propia, y expongan en ella su vida
privada, negando ser el producto de una estrategia de campaa, ms legitimidad darn
los ciudadanos a sus contenidos. Esta es una delas formas que adquiere en las redes
sociales la legitimidad de proximidad expuesta por Rosanvallon, y que contribuye a
acortar la brecha entre representantes y representados ya generar la sensacin de un
acercamiento al ideal de auto representacin.
Los polticos en el espacio pblico online tambin deben ingresar en la lgica
vertiginosa propia del mbito virtual, y responder instantneamente a situaciones
inmediatas, lo cual, para Welp (2012), brinda a los lderes una ventaja por sobre los
partidos, reforzando la tendencia ms general de personalizacin de la poltica y de la
progresiva desinstitucionalizacin de los partidos. Mientras estos ltimos, al ser rganos
colectivos deliberativos no tienen la capacidad de respuesta instantnea, los lderes


devienen expertos mediticos y adquieren, para dicha autora, un celebrity status. Uno
de los peligros de este proceso que Welp identifica es la oportunidad que brinda a
partidos radicales nuevos, que encuentran en Internet un espacio para crecer y
desparramar su ideologa.
La participacin ciudadana en el espacio pblico online
La participacin ciudadana en este nuevo espacio pblico es variada. Existen
plataformas especficamente diseadas para la misma, que permiten a los ciudadanos
proponer proyectos de ley, generar fcilmente peticiones y expresar su opinin acerca
de las propuestas de los representantes, entre otras actividades. Sin embargo, las redes
sociales, que resultan ser un mbito privilegiado para el ejercicio de una ciudadana
activa, y principalmente de los poderes contrademocrticos descriptos por Rosanvallon.
Por un lado, las redes sociales parecen ser una herramienta que utiliza la ciudadana
para ejercer su poder control sobre los gobernantes. En primer lugar, a travs de ellas se
informan acerca de los actos de gobierno y gestionan una vigilancia permanente de los
mismos. Ya sea mediante informacin proporcionada por los propios polticos, por
periodistas o por ciudadanos devenidos en cronistas improvisados, al ingresar a las
redes sociales, y en particular a Twitter, los ciudadanos se informan, desde puntos de
vista tan variados como lo deseen, ya que pueden decidir a quin seguir. En palabras
de Trejo Delarbre (2011), las utilizan como instrumentos de fiscalizacin de acciones y
decisiones polticas.
Para Welp (2008), esto constituye una e-democracia: el uso de medios electrnicos de
comunicacin que dan poder a los ciudadanos para controlar la responsabilidad de
legisladores y polticos sobre sus acciones en el mbito pblico. E implica, para la
autora, mayor transparencia, mejor calidad de las instancias de formacin de la opinin
pblica y ms participacin ciudadana en el proceso de toma de decisiones.
En segundo lugar, las redes sociales parecen ser un mbito muy prolfico para el
ejercicio de la segunda vertiente de los poderes de control, la denuncia de la reputacin
de los gobernantes. Al generalizarse el acceso al consumo y la produccin de
contenidos, aumentan las posibilidades para los ciudadanos de compartir imgenes,
videos o textos que comprometan la imagen de los gobernantes, que pueden


viralizarse rpidamente y tener efectos devastadores en la legitimidad de la
personalidad pblica en cuestin.
El espacio pblico online tambin parece favorecer el tercer tipo de poderes de control,
los de evaluacin tcnica de las decisiones de gobierno, ya que en el mismo hay siempre
activos y disponibles especialistas en todos los temas, encargados de calificar las
medidas y esclarecer a los dems ciudadanos acerca de lo ocurre, por ejemplo con la
economa o el medio ambiente.
La participacin ciudadana en las redes sociales a su vez parece ocurrir frecuentemente
en ejercicio del segundo tipo de contrapoder descripto por Rosanvallon, el poder de
veto. En el espacio pblico virtual, la ciudadana con frecuencia expresa su rechazo
hacia los actos de gobierno o gobernantes que no son de su agrado, y lo hace dada la
reduccin de costos que esto implica en comparacin con la asistencia a
manifestaciones, y el aumento de su efectividad, comparado con los sondeos de opinin.
A su vez, las redes sociales han demostrado ser herramientas invaluables para la
organizacin estallidos ciudadanos, que se conforman y convocan en el espacio pblico
virtual, pero gestan un hbrido entre ste y el espacio urbano en el que se hacen
presentes.
As, se destaca el componente de negatividad predominante en la participacin poltica
ciudadana en las redes sociales, pero, como seala Rosanvallon, no por ello anti
democrtico, sino profundamente democratizador.
La frontera entre el espacio pblico poltico y el mbito privado en la era de
Internet
Como se detall anteriormente, para Arendt el pasaje del oikos a la polis implicaba la
liberacin. Solamente estando librados de las necesidades biolgicas y materiales, los
hombres podan acceder al espacio pblico. La vida privada, relativa al trabajo, a la
familia y al hogar, deba ser dejada a un lado para acceder a la vida poltica, donde la
accin era posible.
Por su parte, Habermas considera al pasaje del mbito biogrfico al espacio pblico
como el cambio en condiciones de la comunicacin que implica la generalizacin de las
experiencias particulares.


En la actualidad, y particularmente en la experiencia de espacio pblico ampliado, la
frontera entre ambas esferas no parece ser tan discernible, y el pasaje de una a la otra
difcilmente identificable, o quizs inexistente por innecesario.
Ya lo haba adelantado Arendt, en la modernidad el surgimiento de la sociedad implic
el desdibujamiento de las fronteras entre lo pblico y lo privado. Sin embargo, el
proceso aqu descripto no implicara la desaparicin de la esfera pblica y su absorcin
por la privada, sino una compleja superposicin de ambas.
En el espacio pblico poltico online, los ciudadanos participan polticamente desde sus
hogares y oficinas, e incluso desde mbitos muy poco tradicionales y solemnes. Lo
hacen vestidos de gala, en pijama o en traje de bao. Participan en el espacio pblico
desde lo ms ntimo del espacio privado. Acudimos, para Monnoyer-Smith (2011), a un
agotamiento de la frontera entre espacios privados y pblicos, en el que se constituye,
para Dominique Cardon (2010), un claroscuro.
Las redes sociales, para Castells (2012), son espacios vivos que conectan todas las
dimensiones de la vida de la gente. Por ello, un usuario de Twitter, por ejemplo,
puedetwittear varios comentarios seguidos, uno en carcter de amigo, otro como
familiar, y un tercero ejerciendo su rol de ciudadano al posicionarse acerca de
cuestiones polticas. E incluso puede, con un mismo mensaje, tomar roles superpuestos,
sin cambiar en absoluto el registro lingstico. Es en este sentido que la frontera entre el
espacio pblico y el privado no solo se diluye sino que carece de sentido.
Es ms, todos los contenidos compartidos por los usuarios de las redes sociales, y
particularmente los polticos, para Sibilia (2008) son considerados autnticos y
verdaderos cuando se supone que son experiencias ntimas de un individuo real. Existe,
para esta autora, una fascinacin por la vida tal como es, un auge de la exhibicin de
la intimidad y de la espectacularizacin de la personalidad. Estos relatos de s
tienden a ser cada vez ms instantneos, presentes, breves y explcitos, y se difunde la
sensacin de que hay que escribir para ser. Y la empata se vuelve un elemento
primordial en la comunicacin de contenidos polticos. Para Castells (2012), una de las
explicaciones de la multiplicacin de la conformacin de movimientos sociales en las
redes sociales es el hecho de compartir indignacin y esperanza en el espacio pblico,
que puede producir sujetos polticos.


Esta nueva configuracin de la distribucin de las esferas pblica y privada de la vida
de los ciudadanos en el espacio pblico poltico online puede considerarse una
expresin propia del proceso ms general del auge de la proximidad en las democracias
contemporneas. ste, ampliamente estudiado por Roco Annunziata (2012), implica la
puesta en escena de lo privado y lo ntimo, de la empata y la compasin como
principales vectores de la identificacin poltica. Para dicha autora, la personalizacin
de la poltica, el debilitamiento de los partidos y el rol preponderante de los medios de
comunicacin dan lugar a un nuevo modelo de representacin de proximidad, basado
en el rechazo ciudadano a la clase poltica, vista como ajena a las realidades
cotidianas de la ciudadana. En este sentido, la identificacin entre representantes y
representados es anti-carismtica, ya que los lderes no buscan presentarse como
salvadores, sino como hombres comunes, con preocupaciones idnticas a las de los
ciudadanos y disponibles para escucharlos. Esto lo consiguen mediante la puesta en
visibilidad de lo ntimo, de su vida personal, de sus historias de vida, e incluso de sus
sufrimientos, poniendo a la compasin y a la empata como protagonistas del lazo
representativo.
Para Annunziata, este formato es caracterstico de los vnculos entre representantes y
representados, y no induce ninguna forma de identificacin entre los ciudadanos
mismos. A partir de la ampliacin del espacio pblico online, y del auge de los relatos
intimistas relativos a la poltica tambin entre los ciudadanos, dicha afirmacin podra
ser relativizada. El tipo de identificacin poltica que genera la interaccin online entre
los ciudadanos, si es que existe, es una de las lneas de investigacin pendientes
derivadas del presente anlisis.
Conclusiones preliminares, dilemas y futuras lneas de investigacin
De este modo, es posible concluir que, el espacio pblico es un mbito crucial en las
democracias, y su rol se ha expandido en la actualidad, en paralelo a la transformacin
del lazo representativo y la multiplicacin de la participacin ciudadana. Acudimos a un
espacio pblico ampliado, que cobra existencia en mbitos novedosos tales como
Internet, y en particular en las redes sociales. ste es esencialmente democrtico, debido
a que participa de principalmente de tres de los elementos constitutivos de todo espacio
pblico: la deliberacin, la construccin del vnculo entre representantes y


representados y la participacin ciudadana, principalmente ejerciendo poderes
contrademocrticos.
Sin embargo, a partir del anlisis precedente es posible a su vez plantear ciertos dilemas,
o peligros que pueden suscitarse. La deliberacin online, caracterizada por un debate sin
un fin ms que s mismo, es democrtica en tanto que permite la discusin ilimitada
acerca de lo legtimo y lo ilegtimo en la sociedad, pero puede ser tambin interpretada
como un elemento que separe en lugar de unir a la comunidad poltica, ya que en lugar
de la bsqueda de un acuerdo, se pretende el conflicto infinito.
La participacin del espacio pblico online en la construccin del vnculo
representativo, combinada con un proceso ms general de representacin de
proximidad, parece conducir a los ciudadanos hacia una sensacin de acercamiento al
ideal de auto representacin. Las oportunidades que brinda la tecnologa en este sentido
son insospechadas, y podran, en un futuro no muy lejano, desarrollarse dispositivos
para la efectiva auto representacin ciudadana a travs de Internet, quizs
transformando existencialmente los trminos de la representacin y la mediacin
poltica. Nuevamente, la unidad de la comunidad poltica podra peligrar, dada la
ausencia de instancias de generacin de un sentido y una pertenencia comn, roles que
actualmente encarna la representacin (Laclau, 2007).
Por ltimo, la participacin ciudadana online, en particular el ejercicio de los poderes
contrademocrticos en dicha esfera, al estar basada principalmente en expresiones de
rechazo y negatividad, puede, como seala Rosanvallon (2010), implicar el riesgo de la
impoltica, es decir la dificultad de la construccin de un mundo comn.
Por su parte, el debilitamiento de la frontera entre el espacio pblico y el privado, y la
superposicin de las esferas, no es necesariamente problemtico para la poltica en la
actualidad. Los ciudadanos y los representantes parecen haberse acomodado fcilmente
asta transformacin, al tiempo que hay indicios que indican que incluso es visto por
ellos como un progreso. El desafo de la interpretacin terica de dicho proceso queda
an pendiente de una mayor profundizacin.
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1

Experiencias de la extranjera y el sufragio activo en Argentina: los
casos de la provincia de Buenos Aires y CABA en las elecciones
legislativas 2013
1



Berchi, Aixa (USAL/UNLP/Fundacin Democracia Sustentable)
aixaberchi@fundacionds.org.ar

Etchecoin Moro, Maricel (USAL/UNSAM/Fundacin Democracia Sustentable)
metchecoin@gmail.com

Ferrero, Mara Cecilia (UBA/UNSAM/Fundacin Democracia Sustentable)
ferrerofrancia@yahoo.com.ar



rea temtica: Organizaciones de la Sociedad Civil

Resumen (100 palabras)
Este trabajo tiene como objetivo informar acerca del desempeo electoral en mesas de
extranjeros en ocasin de las elecciones legislativas de 2013 en los distritos de
Provincia de Buenos Aires y la CABA, en aras de monitorear el efectivo cumplimiento
de las leyes que regulan este derecho, y las posibles consecuencias de los altos niveles
de abstencin registrados en ambas instancias. Asimismo, se hace un abordaje
retrospectivo del desempeo de este grupo en la ltima dcada, as como tambin se
impulsa el debate sobre las causas del fenmeno de abstencin electoral.

1
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.

2

Si la funcin electoral es
considerada como condicin
esencial de la vida del Estado,
lo nico consecuente es hacer
del sufragio un deber del
ciudadano.
(Kelsen, 1988).

I . I ntroduccin

Argentina se ha mostrado histricamente como pionera en la integracin de minoras al
derecho de emitir sufragio. En este sentido, la incorporacin de los ciudadanos
extranjeros en los cuerpos normativos de las distintas jurisdicciones del pas persigue el
mismo espritu, de modo que busca ampliarse los espacios de participacin ciudadana
de este grupo de habitantes que otrora fuese dejado al margen.
Mucho se ha avanzado en torno a la integracin poltica de las 215 millones de personas
que residen fuera de sus pases de origen: 115 pases o territorios permiten sufragar a
ciudadanos que viven fuera de sus fronteras (voto desde el exterior); y ms de 40 pases
o jurisdicciones subnacionales permiten que extranjeros residentes en sus territorios
voten en algn nivel de sus elecciones nacionales
2
.
En lo concerniente a Amrica, el sufragio transnacional ha sido contemplado en
diecisis de los veintin pases del continente. En nueve pases, lo conceden a
extranjeros de cualquier nacionalidad, y slo uno lo restringe a extranjeros de una
determinada nacionalidad (Brasil, a los portugueses); de estos diez, seis limitan a
elecciones subnacionales el sufragio de los extranjeros residentes, y cuatro lo permiten
en todas las elecciones; y en la mayor parte de los casos, se otorga a los extranjeros
residentes tanto el sufragio activo (votar) como pasivo (ser candidatos).
Cuadro n1: Voto de los extranjeros en Amrica Latina
Pas Voto de los extranjeros

Ao de aprobacin; detalles Alcance por tipo de eleccin
Argentina
Desde 1997, previa obtencin
de documento de identidad
argentino
Elecciones municipales y
algunas de gobernador
Bolivia 1994; no se implementa an Municipales
Brasil 2001; exclusivo para
ciudadanos portugueses con 3
aos de residencia
Nacionales
Chile 1989; 5 aos de residencia
Todas las elecciones y
consultas

2
Emmerich y Peraza Torres, 2011a; IDEA, 2008.

3

Colombia
Aprobado en 1991,
implementado en 2006; 5 aos
de residencia
Municipales, distritales y
consultas
Ecuador
Aprobado en 2008,
implementado en 2009; 5 aos
de residencia
Todas las elecciones
Honduras No establecido en la
Constitucin

Mxico
No establecido en la
Constitucin

Nicaragua No establecido en la
Constitucin

Panam
No establecido en la
Constitucin

Paraguay
Slo los extranjeros con
residencia definitiva
Municipales
Per Dos aos de residencia
Municipales (excepto en
municipios fronterizos)
Puerto Rico
No establecido en la
Constitucin

Repblica
Dominicana
No establecido en la
Constitucin

Uruguay 1917; 3 a 15 aos de residencia
Todas las elecciones y
consultas
Venezuela 1983. Desde 1999, 10 aos de
residencia
Estatales y municipales
Fuente: Emmerich y Peraza Torres (2011b).

Estos avances demuestran que el otorgamiento del derecho del voto a los extranjeros
expresa un abanico de nuevas conceptualizaciones
3
:
1. Es mucho ms que una extensin de derechos, es la incorporacin de un nuevo
demos.
2. No es un simple agregado de electores, es una redefinicin de la propia democracia.
3. No extiende derechos, identifica un demos y otorga autoritativamente derechos
polticos para ese demos. No son derechos reclamados, son derechos otorgados.
4. Las preferencias individuales, difciles de identificar en la democracia liberal, son
ahora preferencias constitutivas del demos extranjero. No son demandas sino factores
de identidad histricamente construidos.
Cuadro n2: Categoras habilitadas para el voto extranjero en las provincias del pas.
Provincia Gobernador
Legisladores
provinciales
Intendente y
concejales Otros
Buenos S S S S: Consejeros

3
Emmerich, Norberto. Nuevos e spacios de participacin p oltica: el vo to d e l os ext ranjeros en la
Argentina. Ms poder local, ISSN-e 2172-0223, N. 14, 2013 (Ejemplar dedicado a: Participacin poltica
y sociedad civil) , pgs. 28-29.

4

Aires escolares,
consulta popular,
convencional
constituyente
Ciudad de
Buenos Aires
S (denominado
Jefe de
Gobierno)
S
(denominados
Legisladores
porteos)
S
(denominados
Miembros
de las
Comunas)

Catamarca S
Chaco S
Chubut S
Crdoba S S S
Corrientes S
Entre Ros S
Formosa S
Jujuy S
La Pampa S S: jueces de paz
La Rioja S S S S: Diputados
constituyentes,
Consulta popular
Mendoza S
Misiones S
Neuqun S
Ro Negro S
Salta S
San Juan S
San Luis S
Santa Cruz S
Santa Fe S
Santiago del
Estero
S
Tierra del
Fuego
S
Tucumn S S S S:
Comisionados
comunales,
Convencionales
constituyentes
Fuente: Emmerich y Peraza Torres (2011b).
En consecuencia, es menester ahondar sobre cual es el efectivo rol del extranjero en la
construccin de ciudadana en nuestro pas, traducido en los dos aspectos principales de
la normativa: la capacidad de ocupar espacios de poder siendo candidatos, y su
afluencia a las instancias de votacin. El presente trabajo busca sistematizar datos en
relacin a este ultimo punto, focalizando el anlisis en la abstencin electoral como eje
de monitoreo de la efectividad de la normativa electoral y el alcance de las polticas
pblicas de integracin de la ciudadana extranjera al mundo de lo electoral. En

5

particular, los casos estudiados corresponden a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
(CABA) y la Provincia de Buenos Aires.
I I . El caso de la CABA
En CABA, la ley electoral habilita a votar a extranjeros que deseen voluntariamente
empadronarse, es decir, que el voto para ellos no es obligatorio, sino que adquiere tal
carcter una ve que el ciudadano formaliza su ingreso al padrn electoral. Desde ese
momento en adelante, el voto se vuelve obligatorio, aunque el ciudadano posee la
facultad de pedir la baja si as lo deseara.
Ante esta particularidad de la normativa, en ocasin de las elecciones legislativas 2013,
los empadronados eran 13.296. Se habilitaron 15 locales de votacin, una por comuna.
Totalizaron 35 mesas, en las que se registraron la emisin de 2764 votos (20,78%). Es
decir, hubo una abstencin del 79,21%. Son entonces 10.532 ciudadanos extranjeros
que han infringido la ley electoral de la ciudad.
En comparacin con los datos de 2011, la anterior instancia de votacin, los nmeros
marcan un retroceso del 45,07% en la participacin electoral. Mientras que en 2013 la
abstencin fue del 79,21%, en 2011 fue del 57% aproximadamente tanto en primera
vuelta como en el ballotage
4
.
Los resultados de las mesas de extranjeros arrojaron los siguientes resultados:
Grfico n 1: Resultados electorales en mesas de extranjeros, CABA (2013).

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Tribunal Supremo de Justicia de la CABA.
Cuadro n3: Resultados electorales en mesas de extranjeros, CABA (2013).

4
Votaron 5032 extranjeros en primera vuelta y 4997 en la segunda.
Partido Votos
FPV 1180
Pro 554

6






Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Tribunal Supremo de Justicia de la CABA.

Cabe destacar que los extranjeros, adems, solo estn habilitados para sufragar en las
categoras de legislador porteo, comunero y jefe de gobierno. Por ende, en las
elecciones legislativas de 2013 solo pudieron participar en lo concerniente a la categora
local, dejando de lado los legisladores nacionales electos por esa jurisdiccion.
Ahora bien, en un anlisis promenorizado de cada comuna, los resultados fueron los
siguientes:
Cuadro n4: Resultados electorales en mesas de extranjeros, por comuna, CABA (2013).


Total
votos
FPV Pro UNEN
Confianza
Pblica
FIT Otros
Blanco,
nulos e
impugnados
Comuna 1 301 117 82 24 15 12 42 9
Comuna 2 123 31 21 39 10 6 12 4
Comuna 3 176 65 40 14 17 10 25 5
Comuna 4 245 119 44 18 8 11 41 4
Comuna 5 152 60 30 14 20 6 21 1
Comuna 6 104 36 20 14 15 5 14 0
Comuna 7 277 135 44 14 14 19 45 6
Comuna 8 641 337 88 45 8 27 117 19
Comuna 9 226 112 41 7 11 4 38 13
Comuna 10 102 38 23 9 18 1 9 4
Comuna 11 75 32 12 9 9 3 9 1
Comuna 12 59 13 17 10 7 2 9 1
Comuna 13 86 27 20 14 14 4 7 0
Comuna 14 101 25 36 8 12 4 12 4
Comuna 15 99 33 18 16 13 5 14 0
Total 2767 1180 536 255 191 119 415 71
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Tribunal Supremo de Justicia de la CABA.

De las 15 comunas de CABA, el FPV triunf en 12, PRO en 2 (nmeros 12 y 14), y
UNEN en la n2.
UNEN 237
Confianza Pblica 191
FIT 116
Otros 415
Blanco, nulos e
impugnados 71
Total 2764

7

En la participacin sobre el total de votantes, se observa una mayor afluencia de
ciudadana a ejercer su deber votar en las comunas 8, 7, 1, 4 y 9; mientras que las 13, 11
y 12 son las menos convocantes. Casi 1 de cada 4 extranjeros (23,17%) que fueron a
votar en las elecciones del 27 de Octubre de 2013 perteneca a la Comuna 8.
Cuadro n5: Participacin de votos por comuna sobre el total emitido, CABA (2013).

Total
votos
% sobre el
total
Comuna 12 59 2,13%
Comuna 11 75 2,71%
Comuna 13 86 3,11%
Comuna 15 99 3,58%
Comuna 14 101 3,65%
Comuna 10 102 3,69%
Comuna 6 104 3,76%
Comuna 2 123 4,45%
Comuna 5 152 5,49%
Comuna 3 176 6,36%
Comuna 9 226 8,17%
Comuna 4 245 8,85%
Comuna 7 277 10,01%
Comuna 1 301 10,88%
Comuna 8 641 23,17%
Total 2767 100,00%
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Tribunal Supremo de Justicia de la CABA.

Cabe destacarse que las Comunas 1, 7 y 8 son las que congregan la mayor proporcin
de poblacin extranjera, de acuerdo con datos del Censo 2010 provistos por el INDEC.
Cuadro n6: Poblacin extranjera por Comunas (2010).
Comuna
Total de
poblacin
Poblacin
extranjera
Proporcin
de la
comuna
Comuna 1 197.226 50.948 24,70%
Comuna 8 158.403 184.703 23,40%
Comuna 7 191.572 218.953 18,60%
Comuna 4 217.640 217.640 17,80%
Comuna 3 177.537 191.572 16,20%
Comuna 9 178.116 172.528 13,50%
Comuna 5 218.953 177.537 10,60%
Comuna 14 184.703 223.772 10,40%
Comuna 10 172.528 164.815 10,20%
Comuna 15 164.815 183.216 10,20%

8

Comuna 2 192.828 158.403 9,80%
Comuna 13 199.711 230.062 8,60%
Comuna 11 230.062 192.828 7,90%
Comuna 6 223.772 178.116 7,50%
Comuna 12 183.216 199.711 6,70%
Total 2.891.082 2.744.804
Fuente: Censo 2010, INDEC.
Sin embargo, es importante analizar qu proporcin de extranjeros de cada comuna
finalmente asistieron a votar. De acuerdo a los datos del Censo 2010, no obstante, se
desconoce qu cantidad de menores de 16 aos (que estn imposibilitados de
empadronarse en CABA y no seran sujeto de nuestro estudio) estn incluidos en el
total, con lo cual la proporcin de votantes de cada Comuna puede arrojar nmeros
sesgados. Haciendo esa salvedad, la Comuna 1 es la que muestra una mayor incidencia
de la participacin electoral entre la poblacin extranjera, con un 0,59% de ciudadanos
que han asistido a votar.
Cuadro n7: Efectiva participacin de votantes extranjeros en su poblacin, por comuna.
(2013)
Comuna
Poblacin
extranjera
Total
votos de
extranjeros
Proporcin de
votantes/poblacin extranjera
de la comuna
Comuna 1 50948 301 0,59%
Comuna 2 158403 123 0,08%
Comuna 3 191572 176 0,09%
Comuna 4 217640 245 0,11%
Comuna 5 177537 152 0,09%
Comuna 6 178116 104 0,06%
Comuna 7 218953 277 0,13%
Comuna 8 184703 641 0,35%
Comuna 9 172528 226 0,13%
Comuna 10 164815 102 0,06%
Comuna 11 192828 75 0,04%
Comuna 12 199711 59 0,03%
Comuna 13 230062 86 0,04%
Comuna 14 223772 101 0,05%
Comuna 15 183216 99 0,05%
*Nota: se desconoce cuantos ciudadanos extranjeros del total de
cada comuna son menores de 18 aos.
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Tribunal Supremo de Justicia de la CABA e
INDEC.

I I I . El caso de la Provincia de Buenos Aires

9

En 2009 se sancionaron modificaciones en la Ley Electoral Provincial, n 14.086.
Dentro de las novedades incluidas, se encuentra la obligatoriedad de emitir el sufragio
para los residentes extranjeros que tengan DNI con domicilio en la Provincia, a
diferencia de lo que ocurra con antelacin, cuando el voto era voluntario. Sin embargo,
la mencionada ley automatiza el proceso de empadronamiento, generando que ya el
componente personal en el deseo de figurar en los registros de ciudadanos habilitados
para emitir sufragio se vea suprimido, y que tenga carcter obligatorio.
En consecuencia, desde 2011 todo ciudadano extranjero mayor a 18 aos con DNI y
residencia mnima de 2 aos en la provincia, deba presentarse obligatoriamente en cada
eleccin a emitir su sufragio. En las elecciones ejecutivas del 23 de octubre de 2011 se
dio la primera experiencia; en dicha oportunidad, el padrn estuvo compuesto por
323.677 electores habilitados de los cuales 65.906 ejercieron la funcin del voto, esto
es, el 20,36%
5
.
Las elecciones legislativas de 2013 comprendieron la segunda instancia de puesta en
funcionamiento de la ley. La Honorable Junta Electoral ha puesto a disposicin
6
los
resultados en 120 municipios presentan resultados en mesas de extranjeros, de 135 en
toda la provincia
7
.
En total, 303.952 extranjeros estaban habilitados para votar
8
, de los cuales solo votaron
63.150. Esto da un ndice de abstencin electoral del 79,22%. Es decir, 240.802
extranjeros en la Provincia de Buenos Aires han infringido la Ley Electoral. En
comparacin a la experiencia registrada en la eleccin anterior, solo se dio un avance en
la participacin, del 0,5%.
En total se asignaron 876 mesas para extranjeros en todo el territorio bonaerense. Esto
da un promedio de 347 extranjeros por mesa.
Los municipios con mayor cantidad de extranjeros habilitados para votar son:
Cuadro n8: Municipios con mayor cantidad de extranjeros empadronados (2013).
Municipio Empadronados
Participacin
en el total
provincial
La Matanza 40729 13,41%
La Plata 24783 8,16%
Lomas de Zamora 18499 6,09%
Quilmes 14907 4,91%
Lans 14009 4,61%
Gral. San Martn 13513 4,45%
Tres de Febrero 12570 4,14%

5
Datos proporcionados por la Honorable Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires.
6
http://www.juntaelectoral.gba.gov.ar/mapa_resultado/mapaprovincia-def-extranj-generales.php
7
Los 17 municipios que no presentan datos son: Carlos Tejedor, Florentino Ameghino, General Alvear,
General Guido, General La Madrid, General Lavalle, General Pinto, General Viamonte, Hipolito
Yrigoyen, Laprida, Pellegrini, Suipacha, Tapalque, Tordillo, Tres Lomas.
8
Esto equivale a poco ms de la poblacin del municipio de Esteban Echeverra (298.814 habitantes
segn Censo INDEC 2010).

10

Avellaneda 10886 3,58%
Gral. Pueyrredn 10217 3,36%
San Isidro 10159 3,34%
Fuente: Elaboracin propia en base a datos provistos por la Honorable Junta Electoral de la
Provincia de Buenos Aires (2013).

As, los 10 municipios con mayor cantidad de extranjeros empadronados abarcan el
56% del total de extranjeros del total de la Provincia.
Cuadro n9: Municipios con mayores ndices de abstencin electoral (2013).
Municipio Empadronados Votos positivos Abstencin
Lans 14009 848 93,95%
Tres De Febrero 12570 973 92,26%
Morn 8657 749 91,35%
General San Martin 13513 1406 89,60%
Baha Blanca 4351 479 88,99%
Almirante Brown 8937 1002 88,79%
Quilmes 14907 1701 88,59%
Vicente Lpez 9276 1163 87,46%
Avellaneda 10886 1440 86,77%
General Pueyrredn 10217 1386 86,43%
Adolfo Alsina 44 6 86,36%
La Matanza 40729 5772 85,83%
Junn 387 58 85,01%
Lomas De Zamora 18499 2852 84,58%
Bragado 97 15 84,54%
Tigre 6304 1016 83,88%
San Nicols 770 127 83,51%
San Fernando 3920 679 82,68%
Hurlingham 4123 772 81,28%
Colon 53 10 81,13%
Pergamino 377 74 80,37%
Florencio Varela 6805 1347 80,21%
Esteban Echeverra 7857 1580 79,89%
San Pedro 143 29 79,72%
Berazategui 6209 1268 79,58%
Fuente: Elaboracin propia en base a datos provistos por la Honorable Junta Electoral de la
Provincia de Buenos Aires (2013).

Los municipios de Lans, Morn y Tres de Febrero registran una ausencia en las urnas
superior al 90% de los ciudadanos habilitados para votar, mientras que 22 municipios se
encuentran por encima de la media de abstencin, que, tal como se ha mencionado
previamente, es de 79,22%.
Cuadro n10: Municipios con menores ndices de abstencin electoral (2013).

11

Municipio Empadronados
Votos
emitidos
Abstencin
Rauch 31 23 25,81%
Villa Gesell 1121 675 39,79%
Alberti 34 20 41,18%
Pila 31 18 41,94%
Pinamar 1723 986 42,77%
Cnel. Brandsen 264 149 43,56%
Presidente Pern 1518 844 44,40%
Bolvar 76 42 44,74%
Fuente: Elaboracin propia en base a datos provistos por la Honorable Junta Electoral de la
Provincia de Buenos Aires (2013).

En los casos de Arrecifes y Trenque Lauquen, no se registraron votos positivos para la
categora de legislador provincial, y se contabiliz el total en votos blancos.
Por seccin electoral, el ndice de abstencin marc los siguientes registros:
Cuadro n11: Nivel de abstencin segn seccin electoral (2013).
Seccin Empadronados
Total
votos
emitidos
Promedio
abstencin
I 109544 22080 74,01%
II 3024 826 66,56%
III 137594 21466 69,76%
IV 1419 401 67,23%
V 18928 5243 56,85%
VI 7623 1660 65,71%
VII 1037 319 63,65%
VIII 24783 11155 54,99%
Fuente: Elaboracin propia en base a datos provistos por la Honorable Junta Electoral de la
Provincia de Buenos Aires (2013).

Las I y III seccin electoral son las que muestran mayores ndices de abstencin,
mientras que la VIII es la que arroja un mayor desempeo de asistencia de extranjeros a
las urnas.
III. a) Resultados categora legislador provincial

A nivel provincial, los resultados de la votacin arrojaron los siguientes datos:
Cuadro n12: Resultados electorales en mesas de extranjeros en la categora de
legislador provincial. Total Provincia de Buenos Aires. (2013)

12

Legislador provincial
501 -
ULyT
503 -
FPV 504 - Frente Renovador
506 -
FIT
509 -
FPCyS Otros Blancos
2.199 28.777 19.998 1.977 3.646 574 5.979

Grfico n2: Resultados electorales en mesas de extranjeros en la categora de legislador
provincial (2013).

Fuente: Elaboracin propia en base a datos provistos por la Honorable Junta Electoral de la
Provincia de Buenos Aires (2013).

Cuadro n13: Resultados electorales en mesas de extranjeros en la categora de
legislador provincial. Por seccin electoral. (2013)
Seccin
Total
votos
emitidos
Legislador provincial
501 -
ULyT
503 -
FPV
504 -
Frente
Renovador
506 -
FIT
509 -
FPCyS
Otros Blancos
I 22080 650 7533 10418 692 1011 0 1776
II 826 29 236 261 16 125 15 144
III 21466 583 11948 5637 743 931 79 1545
IV 401 27 146 95 5 60 0 68
V 5243 239 1819 1150 59 949 175 852
VI 1660 203 589 440 40 176 5 207
VII 319 15 90 128 6 54 0 26
VIII 11155 453 6416 1869 416 340 300 1361
Fuente: Elaboracin propia en base a datos provistos por la Honorable Junta Electoral de la
Provincia de Buenos Aires (2013).

13


III. b) Resultados categora concejal y consejero escolar

A nivel provincial, la eleccin arroj los siguientes datos:
Cuadro n14: Resultados electorales en mesas de extranjeros en la categora de concejal
y consejero escolar. Total Provincia de Buenos Aires. (2013)
Concejales/Consejeros escolares
501 -
ULyT
503 -
FPV
504 - Frente
Renovador
506 -
FIT
509 -
FPCyS Otro Blanco
2.120 26.416 16.869 1.996 4.014 8.041 3.694
Fuente: Elaboracin propia en base a datos provistos por la Honorable Junta Electoral de la
Provincia de Buenos Aires (2013).
Grfico n3: Resultados electorales en mesas de extranjeros en la categora de concejal y
consejero escolar. Total Provincia de Buenos Aires. (2013)

Fuente: Elaboracin propia en base a datos provistos por la Honorable Junta Electoral de la
Provincia de Buenos Aires (2013).

Por seccin electoral, los resultados fueron los siguientes:

Cuadro n15: Resultados electorales en mesas de extranjeros en la categora de concejal
y consejero escolar. Por seccin electoral. (2013)
Seccin
Total votos
emitidos
Concejales/Consejeros escolares
501 - 503 - 504 - Frente 506 - FIT 509 - Otro Blanco

14

ULyT FPV Renovador FPCyS
I 22080 691 6643 8254 727 1028 3358 1379
II 826 28 213 251 12 149 124 49
III 21466 578 11478 5216 753 960 1354 1127
IV 401 32 149 104 1 67 31 17
V 5243 209 1462 938 55 1209 1076 294
VI 1660 138 533 192 37 208 476 76
VII 319 12 85 99 6 69 26 22
VIII 11155 432 5853 1815 405 324 1596 730
Fuente: Elaboracin propia en base a datos provistos por la Honorable Junta Electoral de la
Provincia de Buenos Aires (2013).

El desempeo de las fuerzas polticas en ambas categoras indica que en la I, II y VII
seccin electoral, triunf el Frente Renovador, mientras que en las restantes, se impuso
el Frente para la Victoria. En tercer lugar en ambas categoras, se ubic el Frente
Progresista Cvico y Social.

I V. Conclusiones
Analizados ya los resultados correspondientes a las elecciones 2013, es harto notable el
alarmante ndice de abstencin en ambas jurisdicciones: 80% del padrn electoral de
extranjeros se mantiene al margen de las jornadas electorales y no se presenta a emitir
sufragio. 240.802 extranjeros en la Provincia de Buenos Aires han infringido la Ley
Electoral, mientras que en la CABA fueron 10.532 los ciudadanos extranjeros que se
han comportado de igual modo.
Es menester en este punto focalizar cual es la tendencia que el voto extranjero viene
arrastrando de elecciones anteriores, como para discernir si estas cifras son un
fenmeno nuevo o se corresponden con experiencias previas.
En el caso de la CABA, los resultados electorales disponibles desde 2000 indican que
ha habido un franco descenso de la asistencia a las urnas por parte de los extranjeros que
se han empadronado. El indicador de participacin electoral arroja que la afluencia de
ciudadana extranjera se ha reducido en un 66% en el perodo 2000-2013, lo cual indica
que hay una necesidad de dirigir polticas pblicas que impulsen la motivacin electoral
de este grupo minoritario. Asimismo, comparando 2013 con la anterior eleccin
ejecutiva de 2011, la reduccin de la poblacin votante fue de aproximadamente un
50%. La razn podra encontrarse en el incentivo que representa a la ciudadana
participar en elecciones ejecutivas, en comparacin con las elecciones legislativas,
mucho menos motivante en trminos de afluencia.

Cuadro n16: Resultados electorales en mesas de extranjeros en CABA. (2000-2013)
Ao Tipo de eleccin Registrados Votantes % participacin

15

2000 Ejecutiva 9.235 5.619 60,84%
2000 Legislativa 9.235 5.619 60,84%
2003 Legislativa 9.258 3.034 32,77%
2003 Ejecutiva 1 vuelta 9.258 3.034 32,77%
2003 Ejecutiva 2 vuelta 9.258 3.753 40,54%
2005 Legislativa 10.312 2.747 26,64%
2007 Legislativa 10.279 3.921 38,15%
2007 Ejecutiva 1 vuelta 10.279 3.921 38,15%
2007 Ejecutiva 2 vuelta 10.279 3.942 38,35%
2009 Legislativa 10.624 3.611 33,99%
2011 Ejecutiva 1 vuelta 11.807 5.032 42,62%
2011 Ejecutiva 2 vuelta 11.807 4.997 42,32%
2013 Legislativa 13.296 2.764 20,79%
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Tribunal Supremo de Justicia de la CABA y
Emmerich (2001a).
Grfico n4: Evolucin en la participacin electoral de extranjeros en CABA (2000-
2013).














Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Tribunal Supremo de Justicia de la CABA y
Emmerich (2001a).
En lo que respecta a la Provincia de Buenos Aires, se evidencia un notorio crecimiento
en la participacin electoral de extranjeros, conforme sta se vuelve obligatoria. Desde
2003, se increment la afluencia en la emisin del sufragio en un 92%. Sin embargo,
-66%

16

como se ha visto, este incremento no representa masiva afluencia de ciudadana a las
urnas, sino que aun se mantiene una gran porcin de este grupo infringiendo la ley.
Cuadro n17: Resultados electorales en mesas de extranjeros en Provincia de Buenos
Aires. (2003-2013)
Ao Tipo de eleccin Registrados Votantes % participacin
2003 Ejecutiva 314.237 34.095 10,85%
2005 Legislativa 277.279 30.630 11,05%
2007 Ejecutiva 238.809 22.736 9,52%
2009 Legislativa 272.998 s/d* 10,00%
2011 Ejecutiva 323.677 65.906 20,36%
2013 Legislativa 303.952 63.150 20,78%
* Nota: en una publicacin periodstica se informa que la cantidad de votantes fue de alrededor del
10%, por lo que se decidi utilizar ese valor.
http://www.noticiasmercedinas.com/110721eleccion.htm
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Honorable Junta Electoral de la Provincia de
Buenos Aires y Emmerich (2001a).

Grfico n5: Evolucin en la participacin electoral de extranjeros en Provincia de
Buenos Aires (2003-2013).

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Honorable Junta Electoral de la Provincia de
Buenos Aires y Emmerich (2001a).

Se debe analizar entonces qu es lo que impacta en la propensin a la abstencin
electoral, de modo que luego se diseen alternativas de accin que logren mitigar estos
efectos nocivos para la integracin poltica de los ciudadanos extranjeros. Diversos

17

autores mencionan los siguientes factores como los mayores implicados en la afectacin
de la motivacin a votar:
Disponibilidad de recursos: La motivacin poltica de cada individuo, el inters
que ste muestra por la poltica y los costes y beneficios que le reporta la accin
de votar vienen modificados, en primer lugar, por los recursos de que dispone.
Por recursos se entiende los elementos que caracterizan a los electores y que
estos emplean en el proceso de decisin y de participacin poltica:
conocimiento y educacin, medios materiales y tiempo. Dado que la decisin de
participar requiere una inversin de recursos, es decir, un cierto coste, se ha
tendido a concluir que aquellas personas con mayor tiempo, dinero e
informacin tienen una mayor propensin a participar. El coste relativo de votar
disminuye al tener ms recursos.
Movilizacin estratgica: examina los mtodos por los cuales las lites polticas
(candidatos, medios de comunicacin, organizaciones intermedias) buscan
concientizar a los electores sobre la necesidad e importancia de su participacin.
De acuerdo con esta explicacin, a mayor grado de movilizacin, los costos que
conlleva la recogida de informacin para tomar decisiones disminuyen.
Asimismo, los electores cuentan con la seguridad que otros electores
participarn en el proceso electoral y, al reforzar la eficacia ltima del voto de
los electores, esta seguridad incrementa los incentivos ligados al proceso de
participacin.
Papel que desempean las instituciones: determinan los contextos electorales en
que participan los electores. Al elevar considerablemente el coste de votar o
reducir los beneficios que cabe esperar del acto de votar, las instituciones y
reglas electorales afectan directamente la probabilidad de participacin de los
electores. Son varios los mecanismos institucionales barajados por la literatura.
Aquellos sistemas electorales que dificultan la representacin de minoras
polticas, mediante el establecimiento de barreras legales, la utilizacin de
circunscripciones de tamao reducido y la utilizacin de frmulas de asignacin
poco proporcionales, incrementan la abstencin.
En base a estas tres variables, podemos identificar claramente que la ciudadana
extranjera es un grupo que se encuentra visiblemente afectado por la carencia de
recursos (la gran mayora son inmigrantes que buscan un horizonte ms prspero que
las oportunidades que tenan en sus lugares de origen), son segregados de las
actividades proselitistas de los partidos polticos en campaa (principalmente, por
considerarse un numero reducido de electores); y, en el caso exclusivo de CABA, se ven
impactados negativamente en su motivacin a votar por una normativa que involucra un
procedimiento de empadronamiento voluntario que requiere esfuerzo en trminos de
tiempo y dinero (nuevamente, en un contexto de estrechez de recursos) y que, a su vez,
imposibilita el acceso de su gente a espacios de poder
9
.
Por otro lado, los resultados de 2013 tambin arrojan cuestionamientos sobre las
particularidades de la normativa electoral de cada una de las jurisdicciones, a saber:
1. Falta de di fusin sobre e l pr oceso e lectoral: el desconocimiento sobre el
mecanismo de ejercer el sufragio y lo concerniente a la obligatoriedad de este

9
Aplicando el derecho comparado, cabe destacar por ejemplo, la ley n 14.086 de Provincia de Buenos
Aires, que habilita a los extranjeros con una edad mnima de 15 aos a ser candidatos a concejales.

18

deber (en Provincia de Buenos Aires) desincentiva a la poblacin a acercarse a
las urnas. La complejidad del sistema electoral se incrementa con la adhesin de
nuevas modalidades e instancias (como por ejemplo, la incorporacin de las
PASO en ambos distritos y boleta nica en CABA), con lo cual la falta de
informacin es una debilidad para la garanta de asistencia en las elecciones.
2. Caractersticas r estrictivas de l pr oceso de e mpadronamiento: en aquellas
jurisdicciones en que el empadronamiento es voluntario, implica que el
ciudadano debe movilizarse hasta cierto punto de la administracin provincial
para completar el trmite, lo cual genera inversin de tiempo y dinero que, en
muchos casos, el ciudadano no dispone.
3. Imposibilidad de ejercer como s ujeto pas ivo en derecho electoral: esto es, ser
candidato a algn cargo electivo. El hecho de no poder acceder a lugares de
representacin aleja la funcin pblica del inters personal.
4. Limitacin a la participacin solo en categoras locales y provinciales: el hecho
de no poder participar en la eleccin de las autoridades nacionales (sean
ejecutivas o legislativas), puede ser factor de desinters en el deber votar.
En el caso particular de la Provincia de Buenos Aires, los puntos 2 y 3 han sido salvados
con la nueva normativa: el empadronamiento dej de ser voluntario para ser automtico,
y los ciudadanos extranjeros pueden ser candidatos a concejales al cumplir 25 aos de
edad y poseer residencia mnima de 5 aos en territorio bonaerense. Sin embargo, en
CABA el voto an se mantiene como voluntario, exigiendo al ciudadano una erogacin
de recursos individual para empadronarse. Asimismo, la normativa es restrictiva en su
posibilidad de ejercer algn cargo electivo, lo cual colabora con el desincentivo a
participar en las elecciones.
El punto 4, vinculado a la limitacin a participar solo en instancias locales y
provinciales (considerando en esta ltima tambin a lo concerniente a la CABA),
requiere especial atencin. La posibilidad de votar categoras nacionales no ha sido
incluida en ninguna jurisdiccin puesto que requiere una ley nacional que lo regule.
Existen varios proyectos de ley en estudio
10
, pendientes de alcanzar un tratamiento
legislativo definitorio.
Es entonces el factor de la difusin el que mayor impacto tendra en la abstencin
electoral de extranjeros. Se ha evidenciado una ausencia de instancias de capacitacin
en lo que respecta al procedimiento de votacin y las caractersticas del sistema
electoral de la CABA. Considerando las complejidades que reviste una eleccin con el
sistema de primarias y Boleta nica que se ha incorporado recientemente, y debido al
gran desconocimiento existente sobre todo el proceso electoral: fechas, cargos en juego,
obligaciones y derechos a la hora de sufragar, es menester impulsar polticas pblicas
que busquen zanjar esta brecha de modo que pueda verse reflejado en mejoras en los
ndices de participacin.

10
El de mayor publicidad ha sido el del Senador Anbal Fernndez, que aspiraba a ser aprobado al
momento del tratamiento del denominado Voto Joven, aunque finalmente se decidi posponerlo. El
proyecto de ley inclua un nuevo artculo al Cdigo Electoral (Ley n 19.945), en el cual se leera: Los
extranjeros admitidos en el pas como residentes permanentes gozarn de plenos derechos polticos a
partir de los VEINTICUATRO (24) meses de obtenida tal condicin.

19

En la Provincia de Buenos Aires, se inform mediante gacetilla
11
que la Direccin
provincial Electoral y la Direccin de Colectividades recorrieron municipios
promoviendo el voto de los extranjeros y explicando su metodologa con Jornadas de
Capacitacin Electoral. Segn la misma fuente, fueron aproximadamente 100 instancias
de capacitacin, con un alcance de ms de 10.000 ciudadanos extranjeros. Sin embargo,
no se dio a conocer cules fueron los puntos de dictado de las mencionadas jornadas, ni
en que fechas se han llevado adelante, con lo cual se desconoce el modo de difusin de
esta actividad en las comunidades objetivo.
Como manifiesta Moreira
12
, El sufragio transnacional implica una redefinicin de los
derechos pol ticos t radicionales e nmarcados de ntro de l os l mites de l Estado-nacin,
con el reconocimiento de los mismos a inmigrantes y emigrantes, y por tanto se vincula
con el desarrollo de la participacin poltica a travs de las fronteras.
Los resultados de las elecciones de 2013 demuestran que aun resta mucho por caminar
en la va de integrar a este grupo ciudadano. Es deber de los distintos responsables en
cada jurisdiccin planificar estratgicamente polticas pblicas que incrementen su
participacin dado que debe fortalecerse el vnculo entre ciudadana y residencia para
lograr una verdadera integracin cvica en pos del robustecimiento del sistema
democrtico.

11
http://www.gob.gba.gov.ar/portal/prensa/prensaPHP.php?idnoticia=29051
12
Moreira, Carlos: Sufragio Transnacional: la experiencia del voto de los extranjeros en Argentina,
Revista Encrucijada Americana Ao5 N2, publicado el 26 de marzo de 2013, versin digital ISSN 0718-
5766.

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Aires: Rei-Alianza.


Ttulo de la ponencia: Debates
sobre democracia, militancia y juventud.

Nombre y apellido del autor: Mara Susana Bonetto- Centro de Estudios Avanzados,
Universidad Nacional de Crdoba (msbonetto@hotmail.com)

Mesa: Democracia pos liberal: Subjetividades emergentes y participacin poltica.

Coordinadora: Mara Susana Bonetto.

Resumen: En este trabajo se pretende una aproximacin al significado y ciertas
condiciones de posibilidad de una poltica democrtica movilizada y militante, luego
de la crisis del neoliberalismo en la regin y los cambios producidos que lo cuestionan.
Esta propuesta se constituye a partir de la revisin de algunas referencias tericas que
interpelan la universalizacin de la racionalidad liberal-republicana como el nico
canon democrtico. Por otra parte, plantea la posibilidad de analizar la democracia en
su anclaje poltico regional, agonista y contingente ya que habilita una mejor
comprensin de las nuevas construcciones democrticas latinoamericanas.


Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia
Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.














Desde principios de este siglo, asistimos en Latinoamrica a la emergencia de nuevos
gobiernos democrticos que ostentan considerable apoyo popular. Luego del fracaso
neoliberal, parecen superar la crisis de representacin y el desencanto de la poltica,
cuestionando la hegemona neoliberal y la resignacin de un orden inevitable. Es en este
contexto desde distintas perspectivas se suscite el interrogante: Hay un real
cuestionamiento de la hegemona neoliberal? Es decir, la irrupcin de nuevos
gobiernos democrticos permiti realmente la resignificacin de la poltica como
instrumento de transformacin social?
Frente a este interrogante, en el presente, entendemos que en los diferentes pases de la
regin se advierte que hay una reformulacin de la poltica como escenario legtimo de
representacin y transformacin de la sociedad.
Estos procesos emergentes que se presentan como alternativas a la gobernanza
neoliberal estn vinculados a lo que se denomina giro a la izquierda y producen
resistencias en parte de la sociedad, ya que el neoliberalismo sigue contando con apoyos
en sectores con poder econmico o influidos por el discurso meditico. Pero tambin
las transformaciones producidas y los proyectos alternativos propuestos generan
amplias adhesiones, signadas por la participacin movilizada de distintos colectivos.
En el caso argentino lo que se denomina la dcada Kirchnerista produjo mltiples
transformaciones de la poltica, constituyendo rupturas con el pasado y un proyecto
transformador que genera conflicto, en tanto pretende imaginar la construccin de
alternativas al neoliberalismo, sosteniendo una propuesta de ampliacin de derechos y
de equidad social. Se establece as una nueva agenda post-liberal que prioriza estos
objetivos, a partir de la valoracin del poder de decisin poltico, por sobre la sujecin a
la ortodoxia socioeconmica. Se ha producido, en este marco, una apertura de los
canales de participacin poltica y movilizacin social, distancindose de las prcticas
de desmovilizacin y reclusin individualista.
Coincidiendo con Forster (2013), estos gobiernos al intervenir en la construccin del
orden social rompen con la cmoda esttica del agotamiento de la poltica y su correlato
con el miedo a protagonizar la historia, produciendo inevitablemente cuestionamientos a
la normalidad del funcionamiento poltico neoliberal. Los mayores conflictos se
suscitan si se cuestiona aunque sea parcialmente el modelo de apropiacin de riqueza
del bloque econmico hegemnico. A eso se suma el temor y rechazo que los grupos
dominantes sienten frente a procesos de protagonismo popular, cuando el pueblo se
lanza a la escena pblica para reclamar ampliacin de derechos. Segn la propuesta
analtica de Forster (2013) estos intentos de transformacin se ven descalificados por
una derecha que mantiene sus objetivos neoliberales pero es lo bastante creativa para
adaptarse a los nuevos tiempos, resignificando memorias y gramticas democrticas. En
ese marco buscan apropiarse de tradiciones populares en nombre de un modelo
normativo de democracia que propone sustituir la soberana popular por un
republicanismo virtuoso, custodio de la institucionalidad existente como una
construccin inmodificable por la voluntad del pueblo. Se proclama as como autoritario
todo proyecto que invoque valores de emancipacin y equidad no autorizados por el
mercado.


Simultneamente en este contexto, se ha producido la irrupcin de una extensa
participacin en colectivos sociales antes apartados de la poltica, entre los cuales se
destaca la movilizacin militante de movimientos sociales y organizaciones polticas de
la juventud. Frente a este escenario, se manifiesta desde los grupos neoliberales una
dura crtica a la irrupcin en el espacio pblico de conflictos antes invisibilizados, que
esas movilizaciones ocasionan y una pretendida imposicin como contrapartida de una
idea de consenso, necesario supuesto de toda prctica democrtica, postulando la
ilegitimidad del inevitable conflicto constitutivo de lo social (Mouffe 2011), que se ve
potenciado en una sociedad desigual. Por ello, los gobiernos que intentan
transformaciones democrticas que de algn modo tratan de limitar la absoluta libertad
de mercado, recortando el poder de algunos intereses socioeconmicos, para promover
una mayor igualdad, son acusados de autoritarios.
Coincidiendo con Rancire, podemos sostener que una vez que se torn innecesario
para el occidente liberal el sentido que se atribuy al totalitarismo durante la guerra
fra, sus rasgos pudieron ser desarticulados y luego rehabilitados para designar
justamente su opuesto: la democracia, entendiendo como tal el momento en el cual
irrumpe la poltica-en escena. Es decir el momento de la poltica, pensada como el
desarmado de un estado de polica, cambiando las posiciones de los sujetos y otorgando
voz a aquellos que solo hacan ruido.
Para focalizar este anlisis en nuestro pas, recuperamos la memoria del pasado reciente
en tanto permite la comprensin de estos procesos. As, debe destacarse que en la
Argentina de la transicin, a los fines de afianzar la democracia, el inters central del
nuevo rgimen al poner el acento en la interpretacin de los efectos negativos de la
dictadura militar, consider preferentemente las consecuencias endgenas de sta,
sobre todo los efectos del autoritarismo militar, y se propusieron estrategias de tipo
institucional-procedimental para modificarla. Esto es as, en tanto subyaca el temor a
una involucin autoritaria, no solo militar, sino que tambin se incluy como tal al
populismo corporativo y a la izquierda militante. A ellos se opone la voluntad de
asegurar la democracia y el Estado de Derecho. En ese contexto, la democracia liberal
ocup as el centro de la atencin como concepto liminar opuesto al autoritarismo - en
cualquiera de las formas mencionadas- razn por la cual era la nica democracia
posible. Esto implicaba en lo que se refiere a la participacin poltica que su realizacin
se circunscriba a la ciudadana individual o a la tradicin liberal de movimientos u
organizaciones de la sociedad civil. As se produjo una importante transformacin del
sentido de la democracia, sobre todo en la tradicin popular de sta.
Teniendo en cuenta esa perspectiva instalada en la transicin, y analizando los cambios
sucedidos, que terminaron interpelando esas transformaciones como el canon de lo
nico posible, este trabajo pretende indagar el significado y ciertas condiciones de
posibilidad de una poltica democrtica movilizada y militante, que plantea un sentido
de la misma distancindose de las construcciones democrticas basadas en el ciudadano
individualista racional de la tradicin liberal, y de su ltima versin de ciudadano
consumidor alentada por el neoliberalismo. Tal distincin y la consideracin de posibles
alternativas, es relevante a los fines de discutir la legitimidad de la instauracin de otra
democracia en la regin, y en especial, el sentido de una democracia militante que
requiere de una participacin colectiva y movilizada como supuesto identitario
constitutivo de la poltica democrtica regional.
Una primera mirada sobre esta cuestin nos remite a discutir el planteo de posibles
tradiciones tericas y sus prcticas que sirven a su fundamento, las que indagamos no en


el marco de la democracia liberal sino en escenarios democrticos alternativos, como
los emergentes en Sudamrica.
Por ello, se hace presente que partimos de marcos analticos trabajados desde los
supuestos de las perspectivas de la descolonizacin y la interculturalidad. Para
sintetizar sus sentidos, citamos brevemente los supuestos expresados por Mignolo
(2003:15) el giro descolonial consiste en desprenderse del chaleco de fuerza de las
categoras de pensamiento que naturalizan la colonialidad del saber y del ser y los
justifican en la retrica de la Modernidad, el progreso y la gestin democrtica
imperial. Si no se superase ste estatuto del conocimiento, el mismo operara en la
teora poltica dando prioridad a los conceptos de democracia y libertad articulados en
la supuesta universalizacin de la racionalidad de la democracia liberal - capitalista
occidental.
Por el contrario, en este texto se propone una reflexin sobre las realidades regionales,
fuera de los marcos tericos generados por las Ciencias Sociales de la tradicin
cannica de la racionalidad universalista liberal, hegemnica en los estudios de la
democracia. Esta tentativa exige y/o supone la necesidad de deconstruccin de
arraigadas conceptualizaciones tradicionales, y la liberacin de estructuras cognitivas
sometidas a valorizaciones dominantes, y tambin de conductas intelectuales,
comportamientos acadmicos y tradiciones reiterativas de las dimensiones
eurocntricas. Slo a partir de ese esfuerzo es posible desmitificar la universalidad de
los valores que sustentan el canon hegemnico de la democracia liberal y analizar
crticamente la adecuacin de sus marcos analticos para dar cuenta de las democracias
del Sur.
1

A esos fines, realizaremos un recorrido terico heterogneo, a partir de una
recuperacin intencionalmente eclctica, cuestionable y polmica de algunas
dimensiones analticas que consideramos necesario incluir como instrumentos
explicativos para iniciar aproximaciones hacia la construccin de un modelo de
Democracia militante
Para ser consecuentes con esta propuesta, se recupera selectivamente algunos de los
ms destacados aportes de la teora democrtica del siglo XX, en Latinoamrica y en los
pases centrales. En este ltimo caso, se inicia el trayecto tomando algunos de los pocos
anlisis que se realizaron de su funcionamiento en escenarios perifricos, no sesgados
por una universalizacin eurocntrica.
Primera aproximacin: un antecedente relevante
Fue Macpherson, un liberal radical, quien plante ya en el ao 1966 que la democracia
no deba ser identificada nica y exclusivamente con la democracia occidental liberal
sino que existan otras variantes como la democracia comunista y la de los pases
subdesarrollados.
2
Esta ltima nos interesa particularmente, puesto que hace referencia
a los estados perifricos, en cuyo mismo escenario podemos analizar actualmente a los
pases de la regin, siendo que sus construcciones democrticas no se identifican con la
liberal ni la marxista. Por el contrario, parecen retrotraerse a la antigua nocin inaugural

1
Para una mayor explicacin de estas referencias Bonetto-Garay Recuperacin del pensamiento social
Latinoamericano en la construccin de una reflexin crtica Revista Estudios Diciembre del 2013 (en
prensa)
2
Macpherson C. (1966) La realidad Democrtica. Liberalismo .Socialismo .Tercer Mundo,Oxford
University Press.


de democracia que consista en el gobierno de y para el pueblo oprimido, en el marco de
la polis.
Desde esa perspectiva, la idea de democracia que surgi en estos pases en el curso de
sus luchas nacionales para liberarse del colonialismo y/o del imperialismo, se acerca a
aquella concepcin originaria, ms que cualquiera de las otras. Esto es as, en tanto en
estas democracias, su construccin no ha sido resignificada por el individualismo de
posesin del liberalismo, ni moldeada exactamente segn el patrn de clases del
marxismo. As, en su constitucin, se han rechazado y aceptado algunos elementos de
las dos. Rechazan, la tendencia individualista de la democracia liberal, ya que en alguna
medida, la igualdad dentro de la comunidad es tan o ms valorada que la libertad
individual. Por otra parte, en cuanto a sus prcticas, las circunstancias de las luchas por
su liberacin favorecieron la aparicin de partidos dominantes que representan a las
mayoras populares. As tambin, continuando con la lnea de pensamiento del autor, en
el escenario de estas democracias la conciencia poltica de las vanguardias se construye
de modo nacionalista, pero en el sentido defensivo de emancipacin, no de expansin,
y buscan representar la voluntad general, la cual pueden reclamar en muchos casos con
justificacin. En este sentido entiende Macpherson (1966) que a este experimento
democtico basado en la participacin popular llamarlo democrtico es poner el acento
en los objetivos. Es utilizar como criterio de la democracia el logro de fines que
comparte la gran masa del pueblo y que sta sita por delante de los objetivos
individuales. Esta es, desde luego, una visin coincidente con la nocin de democracia
preliberal o clsica. .. El formulador paradigmtico de esta doctrina democrtica ya en
la modernidad, fue Rousseau, y fuertes son los ecos de Rousseau que se encuentran
en muchas de las afirmaciones tericas de los dirigentes de pases subdesarrollados.
(Macpherson 1966: 44).
En definitiva, segn el juicio de Macpherson, la legitimidad de este tipo de democracia
rechaza algunas de las facetas ms caractersticas de la democracia liberal, tales como el
individualismo y la absolutizacin de instituciones y procedimientos liberales; tambin
rechaza del marxismo el dogma de la lucha de clases. Sin embargo, segn el autor, se
apoya, al igual que el modelo marxista, en el anlisis crtico del capitalismo, de la
alienacin humana y la deshumanizacin que este produce, proponiendo en lugar de la
superacin de clases, la idea de equidad social e igualdad. Por otra parte, no rechaza
totalmente la institucionalidad liberal, sino que la resignifica y excede sus estrechos
sentidos fijados en las construcciones originarias del primer mundo, en tanto no
centra su atencin en las instituciones y la participacin ciudadana individual, sino en la
movilizacin colectiva que legitima las acciones polticas transformadoras en el lugar
democrtico constitutivo de la soberana popular.
A pesar de las diferencias epocales que permiten entender algunas variaciones en los
trminos de la argumentacin, con respecto a los que predominan en los debates
actuales, (ya que las referencias de Macpherson se dirigen a las democracias populistas
de los aos cuarenta y cincuenta)
3
la descripcin de la democracia planteada, se
entiende como un antecedente analtico no eurecntrico de las democracias regionales,

3
El populismo seala una vertiente fundamental de la tradicin democrtica en la regin. Dicha
tradicin desarroll su identidad poltica, en gran parte en oposicin a los regmenes democrtico-
liberales que imperaron segn lo construyeron los rdenes oligrquicos . Liberalismo y democracia
estaban imbrincados en una relacin tensa y conflictiva en la regin. La imposicin del ideal democrtico
populista debe ser vista como un emergente de dicha peculiar dialctica entre liberalismo y
democracia y marxismo


al caracterizar la peculiaridad de sus rasgos particulares. Esta tradicin es recuperada
en las actuales teorizaciones sobre los gobiernos surgidos luego de las crisis
neoliberales en la regin a comienzos del nuevo siglo que introducen una propuesta
post-liberal de democracia.

Segunda aproximacin. La transicin y el neoliberalismo en Argentina: sus efectos
Estos nuevos gobiernos sustituyen a las democracias liberales emergentes en
Latinoamrica, en los inicios de la transicin, en un escenario en la cual, como ya se
explic anteriormente, las opciones regionales no se pensaban ya como en los setenta
entre capitalismo o socialismo, sino entre autoritarismo y democracia. En ese marco,
avalado por las transformaciones de gran parte de la intelectualidad regional y su nuevas
propuestas tericas, las perspectivas institucionalistas hegemnicas, se orientaron al
resguardo de los procedimientos y los marcos jurdico-institucionales del liberalismo, en
el contexto de construcciones sociales orientadas por el mercado. Se descuida as, la
reflexin crtica sobre ciertas dimensiones analticas presentes en los estudios de la
democracia liberal que entiende al Estado de Derecho como un instrumento neutral de
intercambios y reglas, sin anticipar los efectos econmicos de una neutralidad que no
pone lmites al funcionamiento del mercado. Esta perspectiva termina transformando la
democracia en una gestin jurdico institucional del mercado, en el cual la poltica es
un instrumento funcional a los intereses de ste.
La hegemona de estos marcos conceptuales, aunque comprensibles para reafirmar la
institucionalidad luego del terrorismo de Estado, produjeron finalmente un inquietante
vaciamiento de la poltica, as como pusieron en crisis las estructuras de representacin
de los intereses colectivos y de toda movilizacin popular. Coincidiendo con Castorina
(2007.57) La utopa de libre mercado ira ganando terreno sobre las utopas de la
igualdad social, sustituyendo democracia por liberalismo y ocultando o diluyendo la
profunda interconexin entre liberalismo econmico y autoritarismo.
Se construye un escenario en el cual ya a fines de los 80 y en los 90, coincidiendo con
las formulaciones de Greppi (2006), el ala ms conservadora del liberalismo finalmente
se atrinchera en una concepcin estrictamente jurdica de la democracia. Esta reduccin
se vio avala en la regin por la influencia de autores neoliberales como Nozick que
piensan que la supervivencia de la libertad, en trminos liberales, depende de la
capacidad del sistema poltico de hacer valer una estructura jurdico-institucional de
defensa de los derechos individuales, capaz de filtrar las demandas populares y
contener la presin de las mayoras que puedan afectar esos derechos.
En este contexto, incluso constitucionalistas liberales en la regin consideran legtimo y
justificado sostener la tesis de que el establecimiento de mecanismos contra
mayoritarios, orientados a la garanta de los derechos ya plasmados
constitucionalmente, sin posibilidad de ampliacin de los mismos, no lesiona ni debilita,
sino que refuerza la democracia.
Por ello en Argentina, la recuperacin de los ideales de emancipacin e igualdad,
formulados en clave revolucionaria en los 70, no podan ser aplicados a la construccin
democrtica, en tanto se consideraban tradiciones autoritarias sepultadas que no
contaban para esta nueva instancia. A esto se debe que quedaron invisibilizados en los
80 y 90, pero fueron recuperados por el Kirchnerismo, en una interpretacin superadora
y performativa entre la ruptura necesaria para cualquier transformacin y la estabilidad


necesaria para el sostenimiento de cualquier orden, en un escenario signado ya por
formas democrticas.
Frente a un discurso de este tipo potencialmente emancipatorio, se advierte como
actualmente en la regin, ciertas perspectivas polticas liberal-republicanas, muy
expandidas por los medios de comunicacin, recuperan elementos del significado
puramente liberal-institucional de la democracia para descalificar activas formas
colectivas de movilizacin y participacin que pretenden, en nombre de la soberana
popular, transformar los marcos institucionales de esa democracia legal-liberal, en tanto
son vistas como amenazantes.
Pero, la adhesin regional de este pensamiento, tiene como efecto que el postulado
consenso implica renunciar a la mayor parte de las decisiones cruciales sobre
cuestiones socio-econmicas, las que deben ser eliminadas del terreno poltico. Por eso
se explica la apelacin al creciente rol del poder judicial como el mbito en el cual los
conflictos de este tipo pueden encontrar su forma tcnica de resolucin. En la misma
lnea, la concepcin liberal tambin pierde de vista el rol simblico fundamental
desempeado por la conviccin democrtica de la soberana popular. Esto se evidencia
en el dficit democrtico de esta propuesta, en tanto se advierte que ya no queda
ninguna posibilidad real para una participacin significativa en cuestiones polticas
importantes.

Tercera aproximacin: inerradicabilidad del conflicto y modelo adversarial
Segn los marcos analticos de Mouffe (2009), los trminos claves del discurso
neoliberal ya mencionado al final de la anterior aproximacin, son buena gobernanza
frente a democracia partisana. Por ello, su propuesta de democracia conflictual-
adversarial, que surge como constitutivo de la poltica y de la necesidad de producir
transformaciones al orden existente, es considerada como algo que debe evitarse y en su
lugar se recomienda una democracia consensual completamente despolitizada en
tanto conserva el status quo. Esto es as porque existe una negacin del conflicto
como constitutivo de la realidad social y poltica, y como tal, si damos cuenta de esta
ontologa en nuestro actuar democrtico las posibilidades de transformacin del orden
social son amplsimas en cuanto a la superacin del nico orden racional
universalmente posible.
Sin embargo, se advierte que el modelo adversarial de democracia (Mouffe 2009)
permite una ms adecuada interpretacin de los procesos polticos regionales, en tanto
propone el conflicto como constitutivo de toda relacin poltica, acepta su
inerradicabilidad y entiende que solo es posible de encauzar el antagonismo en
agonismo gracias al establecimiento de instituciones y prcticas que permiten
domesticar sin violencia el conflicto.
As, es claro que lo que est en juego en la lucha agonista es la configuracin misma de
las relaciones de poder que estructuran una sociedad. Por ello, es una lucha entre
proyectos hegemnicos, que nunca pueden reconciliarse de un modo racional, pero que
se desarrollan bajo condiciones reguladas por un conjunto de procedimientos
democrticos aceptados por los adversarios. Cabe destacar que todos los discursos y las
polticas adoptadas por los gobiernos de izquierda en Latinoamrica reflejan esta
situacin, rechazan el pretendido consenso liberal lo que les permite compartir un
fuerte rechazo al neoliberalismo. La ruptura no slo tiene un sentido econmico sino


tambin poltico, implica romper con el orden anterior (Panizza 2008), y aqu radica la
definicin del adversario poltico.
Luego de la crisis del neoliberalismo en la regin, que hizo estallar la viabilidad de una
democracia consensual de gestin del mercado, se advierte que las actuales
alternativas transformadoras de lo inevitable profundizan la radicalizacin de la
democracia, la participacin colectiva e intercultural a partir de la militancia y la
movilizacin. Por otra parte, la movilizacin requiere de politizacin, la cual no puede
existir sin la produccin de una representacin conflictiva del mundo que incluya
campos opuestos que permiten una identificacin colectiva entre excluyentes y
excludos.
Estas identidades colectivas y su lucha por superar la exclusin habilitan que las
pasiones se movilicen polticamente dentro del espectro de procesos democrticos. Esa
diversidad de identidades permite comprender la democracia como espacio de
reconocimiento de diversas alternativas posibles, que proporcionan formas polticas de
identificacin colectiva en torno a posturas democrticas claramente diferenciadas.
El consenso slo se requiere respecto a las instituciones democrticas, aunque siempre
se puede polemizar sobre su valores fundantes, porque estas no son neutras, es decir,
tienen fundamentos ideologico-polticos y no son solamente marcos institucionales. Por
consiguiente, es claro que siempre existir tambin desacuerdo en lo referente a sus
sentidos y al modo en que deberan ser implementados. Y en una democracia pluralista
esos desacuerdos no slo son legtimos, sino tambin necesarios.
Por ello no se puede ignorar, en la regin, la dimensin antagnica de lo poltico y
pensar que la poltica pueda reducirse a un conjunto de procedimientos tcnicos y
neutrales ya que esta formulacin sostiene implcitamente que la democracia liberal es
la nica solucin racional universalmente aceptable para organizar la convivencia
social.

Cuarta aproximacin: Democracia y Populismo
En ese contexto, se ha acusado a estos gobiernos de izquierda latinoamericanos de
populistas. Es imposible agotar el debate sobre el populismo en este anlisis que slo
lo referencia en relacin con el antagonismo y la construccin dicotmica de la
sociedad, ya que su discusin requerira un trabajo completo para dar cuenta de su
sentido y la fundamentacin del mismo.
Por ello slo presentamos una apretada sntesis de referencias tericas pertinentes que
permiten una mirada regional, habilitante de una articulacin positiva entre democracia
y populismo, cuestin que nos interesa presentar en este trabajo. As en cuanto al tema
que nos ocupa, es posible pensar con Panizza (2008) que la democracia es un
significante sumamente complejo que articula un gran nmero de lgicas y tradiciones
con una tensin inestable entre s. La relacin entre populismo y democracia est
condicionada por la relacin del populismo con otras lgicas que tambin son parte de
la democracia. Tanto la tradicin liberal-republicana, como la tradicin de los
movimientos de base, son constitutivas del imaginario democrtico, y cruciales para
hacer al populismo compatible con la democracia. En la medida que la lgica del
populismo se mantenga en contrapeso con la lgica liberal-republicana y la lgica de los
movimientos de base, y articule de manera adecuada esta tensin, el populismo se
transforma en una fuerza democratizante.


As, una de las interpretaciones posibles de la relacin entre populismo y democracia,
est vinculada a una comn invocacin a la soberana popular. En ese marco, el primero
permite el trnsito del lugar puramente institucional del rgimen poltico al efectivo
cumplimiento en proporciones importantes de esta relevante simbologa democrtica
de la poltica moderna. Por ello, coincidiendo con el pensamiento de Arditi (2009)
puede interpretarse que el populismo establece el suplemento participativo a los
procedimientos institucionales, y libera la energa del pueblo; por eso la movilizacin
populista y la militancia no son anomalas d la democracia, sino ms bien un elemento
paradgico, capaz de perturbar pero tambin de transformar y renovar las instituciones,
segn nuevos contextos histrico-sociales.
En este marco, el populismo, permite cuestionar el encierro de la democracia en su
formato liberal de representacin territorial y ciudadana electoral. Por otra parte en la
medida que se impulsa a las mayoras, para asegurarse de que estas no sean ignoradas,
el populismo es profundamente compatible con la democracia (Worsley, citado por
Arditi 2009)
En definitiva, no debemos olvidar que la construccin del populismo como lo
horroroso de la democracia es planteado por los tericos del liberal-capitalismo, lo
que hace interesante interrogarse una vez ms por el anlisis del populismo como lo
hace Laclau, quien toma este concepto bastardeado, y lo re-analiza, con profunda
erudicin acadmica que permite otra lectura del tema..
4
Siendo los ltimos debates del
terico argentino la compleja relacin entre populismo e institucionalismo, demostrando
que ambos registros son constitutivos de la poltica, teniendo que articularse de manera
adecuada la tensin entre ambos.
Quinta aproximacin: democracia regional, igualdad y participacin
Continuando con la demarcacin de caractersticas propias de la democracia
latinoamericana corresponde destacar otros aspectos peculiares de su construccin
popular. En este marco regional resulta relevante y muy pertinente, recuperar una muy
interesante interpretacin de la democracia realizada por Luis Tapia (2009) quien
sostiene que la nocin de democracia se ha modificado a travs de las distintas pocas,
de las sociedades y los pases, en tanto entiende que la vida poltica tiene que ser
pensada en su historicidad y en esta condicin se requiere ir modificando el modo de
conceptualizacin
Ese marco, nos habilita a reflexionar que para articular propuestas democrticas,
propias de la regin, es necesario una revisin de la estructura conceptual de las
definiciones de democracia instauradas hegemnicamente desde el pensamiento
norteamericano, en tanto sirven como discurso de legitimacin de un solo tipo de
democracia: la liberal. En particular, se destaca la relevancia de este ejercicio de
reflexin regional en el perodo que abarca desde las transiciones democrticas
regionales de fines del siglo pasado, a los nuevos gobiernos instaurados a comienzos
del presente siglo. Esto es as en cuanto Tapia (2009) da cuenta con gran solvencia
argumentativa cmo en las mayoras de las transiciones si bien se restituyeron los
derechos polticos que permitieron la renovacin de los regmenes polticos y la
seleccin de los nuevos gobernantes, estas transiciones liberales acompaadas de
procesos de privatizacin y creciente control trasnacional de las economas nacionales,
han producido resultados que tienen como efecto una mayor desigualdad en cada uno de
los pases y en toda la regin. En definitiva, siguiendo a Tapia estas transiciones

4
Ver Laclau Ernesto La razn populista


tuvieron como resultado en el conjunto del continente la desarticulacin de la
soberana poltica o de las condiciones materiales que la soportaban, o hacan posible ,
el grado y el tipo de soberana poltica que se ejercan en los distintos pases como
producto de los procesos de construccin de estado-nacin y, en algunos lugares, de
construccin de instituciones democratizantes del estado Esto ha tenido consecuencias
negativas ya que reducen las posibilidades de autogobierno y como consecuencia
tambin reducen la posibilidad de polticas tendientes a la igualdad.
Por ello, para revertir estos efectos se requiere hacer una revisin de la estructura
conceptual de las democracias instaladas en la transicin
Esto es as porque, siguiendo las teoras liberal-poliarquicas, en especial la
propuesta de Dahl, definen la democracia como un mtodo de seleccin de gobernantes
y un conjunto de instituciones jurdicas que constituyen las condiciones de posibilidad
de la misma. As se explica la democracia slo por una parte de la misma, por su
mtodo y sus condiciones de posibilidad, quedando sin teorizar el proceso de gobierno,
-en el caso de la democracia es el autogobierno con todas sus implicancias
transformadoras - que slo en algunos casos se referencia en la democracia liberal y de
una manera dbil, slo por representacin.
Sin embargo, coincidiendo con el autor este es definitorio de la democracia, de
all la importancia de la participacin. Y en la reconceptualizacin de la misma, es un
rasgo que debe ser acompaado por otro con el que constituiran el ncleo central de la
definicin de la democracia: la igualdad. Esta tampoco forma parte del ncleo central de
la democracia liberal, salvo en su versin ms dbil que es la igualdad de derechos para
participar de la seleccin de representantes. As una definicin alternativa a la
democracia liberal, implicara sostener que la democracia es una forma de autogobierno
entre sujetos polticos iguales que tienen la finalidad de ampliar reas de igualdad
socioeconmica y participacin ciudadana
Finalmente entendemos que esta propuesta, especficamente anclada en la tradicin
regional ha reiniciado su implementacin a travs de diferentes experiencias
democrticas regionales, que se orientan en este imaginario, aunque con diversas
expresiones, continuando la tradicin de igualdad y participacin de los movimientos
indgenas, campesinos y en general los nacional -populares analizados por Macpherson
(1966) .
El pensamiento de Tapia (2009) y su articulacin a las expresiones democrticas
regionales, constituye una imprescindible referencia en tanto da cuenta que los anlisis
ms sustantivos y con mayor capacidad explicativa en la Ciencia Poltica emergen de la
implicacin de espacio y tiempo. Estos marcos analticos nos permiten comprender
como se han configurado formas polticas en determinados tiempos histricos y
territorios. As se fortalece la emergencia de un rasgo central para la regin y para cada
uno de los Estados que la componen: la constitucin legtima de la diversidad. Por ello
resulta posible y necesario, analizar fundadamente la democracia regional, en su
contexto, en sus tradiciones y prcticas, y en sus distintas manifestaciones.
En este nuevo siglo, frente a las democracias latinoamericanas versin 80-90,
gerenciadoras del mercado y asentadas en la idea del consenso, y la negacin del
conflicto propias del modelo neoliberal, las actuales democracias representativas de
la nueva izquierda latinoamericana surgidas a modo de respuesta a las crisis de inicio
del siglo XX, vuelven a recuperar las perspectivas emancipadoras y populares. As
tambin retoman ese vnculo originario y lejano que, como lo entenda Macpherson
(1966) vincula estas democracias a su construccin original.


Entones, se requiere comprender que el escenario de variadas prcticas y tradiciones
de constitucin de una democracia legtima en la regin es diferente al de los pases
centrales por su distinta construccin histrica. Ya que la adhesin a la democracia,
de los sectores populares, se produce en gran medida porque habilita a la participacin
para la ampliacin de derechos y la bsqueda de igualdad socioeconmica en
sociedades dependientes e inequitativas. As, desde esta mirada, en el presente, se han
generado experiencias y prcticas acompaadas por un conjunto de formulaciones
tericas que fundamentan una construccin alternativa, o por lo menos diferente, a la
liberal tradicional aunque con distintas expresiones. Una de ellas podra ser pensada
como democracia militante.
Sexta aproximacin: Construccin contingente de los nuevos gobiernos de izquierda
En la bsqueda de apuntalar el reconocimiento de legitimidad de las democracias
regionales, resulta pertinente reiterar el anlisis de algunos dimensiones de los
actuales procesos latinoamericanos, signados por democracias participativas y
militantes, con marcos conceptuales especficos de la regin y diferentes a los clsicos
marcos analticos de los pases centrales, pero no con menor potencial explicativo.
Puede tomarse como base de los procesos regionales existentes, la adopcin de dos
presupuestos particularmente representativos: que hay un giro a la izquierda en nuestro
continente, y que cada vez es menos claro que se entiende por izquierda.(Arditi 2009)
En ese marco, indagando el sentido poltico de estas nuevas izquierdas, se advierte que
no estn apegadas al pensamiento poltico marxista, sino que resignifican las
concepciones de igualdad, solidaridad y la crtica al status quo, como dependientes del
contexto y no como un conjunto de consignas ideolgicas ( en ste sentido el momento
populista puede ser representado a partir de la pura fractura, al margen del contenido de
dicha fractura); coexisten con la propiedad privada y el mercado, aunque desafan a la
ortodoxia neoliberal como la nica racionalidad econmica posible. Y aunque la
democracia electoral integre el imaginario de estas nuevas izquierdas, tambin proponen
la experimentacin con formatos posliberales de participacin poltica.(Arditi 2009)
Coincidiendo con el autor, sostener que la izquierda busca cambiar el orden
existente y est orientada a impulsar la igualdad y la solidaridad, no basta para producir
una definicin. Esto es as, porque el significado de estos trminos esta desligado de un
determinado contenido universal, sino que en la actualidad en la regin es un efecto
contingente de polmicas entre actores polticos enmarcados en especficos contextos.
Aunque en las izquierdas latinoamericanas actuales estos rasgos son definitorios, su
configuracin es contingente y pueden ser caracterizadas a partir de la pretensin de
cambio del orden vigente, y en el momento de su emergencia y de quiebre histrico
con el Gran Otro, el adversario, contingente: el neoliberalismo. Aunque hay ideologa
en el momento de fractura (el momento populista) es de destacar, la pretensin de
quiebre y definicin del adversario para comenzar a articular la identidad del nosotros
Luego deviene el proyecto ideolgico de izquierda que toma para s ciertas banderas
postergadas y de aquellos grupos desfavorecidos y excluidos.
Por ello aunque se sostienen valores que pertenecen a las tradiciones de izquierda,
carecen de existencia poltica fuera de los casos de desacuerdo o polmica donde se
hace referencia a su efectiva defensa, en el marco de fuerzas antagnicas que
representan proyectos polticos alternativos. As, la identidad de estas agrupaciones se
va modificando de acuerdo con los aciertos y fracasos de sus proyectos, los distintos
adversarios con los que se enfrentan y las representaciones que se hacen de s mismos.
En definitiva, representan un desacuerdo con los acuerdos previamente establecidos


y una ruptura del consenso postulado por el republicanismo liberal. Por otra parte, la
contingencia de los adversarios no excluye un proyecto ideolgico en funcin del cual
se define quien va ser y quien no definido como adversario poltico.
A pesar de estas limitaciones, parece constatarse en la regin que la narrativa
de izquierda se ha constituido en nuevo eje del centro poltico. A partir del anlisis de
los procesos en curso, se entiende que estas propuestas de izquierda son parte central de
la agenda emergente, luego del ocaso del Consenso de Washington, lo que implica la
capacidad de generar alternativas al neoliberalismo.
En todos los pases, la desigualdad y la discriminacin han pasado a ocupar un lugar
central en la agenda pblica, y se reivindica al Estado como generador de polticas en
ese sentido. Los antiguos ejes neoliberales de consideracin de la poltica monetaria, el
mercado y la eliminacin del dficit pblico, han sido desplazados por una poltica
fiscal expansiva, aunque genere dficit, como mecanismo para impulsar el crecimiento
y reducir las desigualdades. Es evidente el contenido socioeconmico del significado de
la democracia que no se evidencia de la misma manera en otros lugares.
Coincidiendo con Arditi (2009) esta resignificacin del centro poltico nos
permite interpretar el giro a la izquierda de Latinoamrica, y an cuando fracasara, ya
ha logrado dos cosas: 1- haber vuelto a colocar la discusin de la igualdad, la
redistribucin y la inclusin en la agenda pblica y 2- abrir el camino al crecimiento
econmico con equidad, este reacomodamiento tiene una visin de continuidad, ms
all de los xitos electorales de estos gobiernos.
A diferencia del marxismo tradicional, esta izquierda tiende a exigir la igualdad
y dar respuestas a las demandas redistributivas, sin necesariammente abolir el
capitalismo. En este caso, en su dimensin poltico-institucional, se trata ms de un
post liberalismo que de un anti liberalismo, porque se remite a algo que no puede ser
contenido en la forma liberal .
Hay fenmenos y temas que ocurren en los bordes del liberalismo y su status es
dificil de precisar. Adems indica que la democracia no se agota en su encarnacin
liberal, como ya lo haba percibido Macpherson (1968). As, entendemos que Arditi
lleva la tesis del post liberalismo ms all de la propia argumentacin de Macpherson
(1968) y nos propone una imagen de un pensamiento poltico que incluye, pero a la vez
rebasa su formato electoral. As se insiste en que se debe usar el Estado para promover
una agenda progresista e impulsar nuevas formas de hacer poltica. Pero a diferencia del
consumismo y la pasividad ciudadana del desarrollismo bienestarista, por el contrario,
la recuperacin del Estado para limitar el capitalismo y promover mayor equidad, va
acompaada por gran parte de la poblacin con un compromiso de participacin poltica
y de militancia, con una identificacin en la construccin colectiva de un proyecto. Es
decir , como ya se ha planteado es lo que caracteriza el reencantamiento de la poltica
que se advierte en la democracias post-liberales de la regin.
Sptima aproximacin: re-encantamiento de la poltica y militancia.
En este marco, continuamos acordando con Arditi (2009) quien inscribe estas
transformaciones en lo que l denomina post-liberalismo. En ese sentido focalizaremos
nuestra atencin en una idea fuerza actualmente en expansin, que representa una de
sus dimensiones ms interesantes: el reencantamiento de la poltica que se est dando
en la regin y que se enmarca en las llamadas nuevas izquierdas latinoamericanas


(Arditi 2009). Esta idea hace referencia a la recuperacin de la fascinacin y el intenso
compromiso que se dio con la poltica en otros tiempos (en el perodo setentista) en
Latinoamrica. Pero esta recuperacin no es un simple retorno a experiencias anteriores,
en los trminos que estas ocurrieron. Hay un retorno-recuperacin de lo mismo como
otro, con una fuerza innovadora, como una restitucin de lo que se recupera. Es un
proceso de invencin e innovacin poltica, donde lo que se retoma no es una
experiencia del pasado (en tanto es irrepetible), sino el encantamiento que estuvo
presente en esa experiencia, que no es otra cosa que un fuerte entusiasmo por la poltica
como constructora de proyectos de cambio.
Entonces podemos hablar de encantamiento y de pertenencia, lo que permite el
compromiso con la construccin de un proyecto poltico; se participa en su produccin
con las acciones presentes, y se acta militantemente para que el cambio ocurra
aunque no exista un destino final inexorablemente asegurado. Por otra parte, tampoco
hay un objetivo final seguro y predecible, sino que el sentido del proceso emancipador
esta siempre siendo reconfigurado en un marco de desacuerdos y polmicas. En los
actuales procesos el re- encantamiento se articula a la democracia como superficie de
inscripcin, pero construida con prcticas y sentidos posliberales.
Reflexiones finales
A modo de reflexions finales de un conjunto de revisiones tericas que estamos
indagando en el marco de nuestra investigacin, nos interrogamos por el vnculo entre
democraciay militancia.
En Amrica latina, y en Argentina en particular, los que lucharon contra el
neoliberalismo y pugnaron por la instauracin de democracias alternativas encarnaron
un re-encantamiento de la poltica, que radica en la fuerza movilizadora de una promesa
de algo por venir, estas acciones, adems de conflictos por el reconocimiento y de
distribucin en el sentido habitual, fueron ms que eso, se produjeron asociados a
procesos de subjetivacin poltica. Es decir, se orientaron a la bsqueda de
desclasificacin del lugar que ocupaban que haba sido asignado por otros, y por otra
parte, se formula un reclamo por una identificacin con un nombre que an no resulta
ser un nombre vlido aplicable a la situacin en el orden existente (Ranciere 2000).Si se
trata de partes que no son partes , significa que slo podrn serlo si pueden generar una
re-particin del mundo-comunidad.
Hay en estos proyectos un desacuerdo con el orden existente. Por una parte, los nuevos
gobiernos de izquierda han generado una efervecencia entre quienes han sido excludos
por ser pobres, indgenas, mujeres, jvenes o afrodescendientes. En ese marco el
escenario post-liberal permite el re-encantamiento de la poltica, en tanto funciona
como medio para generar sentido de pertenencia de tantas partes que no estaban
includas en la pura representacin y aspiran a mltiples canales de consulta,
participacin y dilogo, en tanto las elecciones y la ciudadana electoral, no tienen que
ser vistas como la jaula de hierro de la participacin democrtica. Esta fuerza
instituyente-transformadora debe conciliar su percepcin de opciones post- liberales
con una reticencia a cuestionar la democracia representativa. Por ello trascender la
democracia liberal representativa no implica reditar la opcin de sta o la alternativa
participativa en los trminos tradicionales. Esta nueva realidad significa que America
Latina, aunque respetando la institucionalidad electoral, tambin esta altamente
movilizada. Pero la movilizacin es no convencional, estos grupos estn interesados en
el destino de su sociedades Pero estn negando las formas tradicionales de hacer las


cosas, inventando nuevas maneras de expresarse (Latinbarometro 2008 citado en Arditi
2009).
En Argentina, como en otros pases de la regin, la democracia iniciada en el 2003,
rescat la la relacin entre poltica y emancipacin, entre poltica y memoria popular,
entre poltica y sueo igualiario, propia de la tradicin latinoamericana , y sobre todo
desnud frente al discurso consensualista liberal, que la democracia en la regin es
inescindible de la dimensin poltica del conflicto. Esto sucede cuando la democracia es
pensada a partir del pueblo lanzado a la esfera pblica para asumir la lucha por sus
derechos y exigencias , y no se limita a la expresin del consensualismo liberal-
republicano como objetivo final de una democracia orientada al culto de la
institucionalizacin y a las formas y que termina constituyndose en la gestin de la
economa global (Forster 2013).
En este marco, entendemos que, en Argentina, los jvenes, luego de una apelacin
inicial en la transicin, quedaron excluidos y desencantados de la politica,situacin que
se agrava en los noventa. A partir de la asuncin de Nestor Kirschner como presidente y
la recuperacin en sus discursos y decisiones, de la memoria de la militancia de los
setenta, se produce un re-encantamiento de este colectivo con la poltica y el
compromiso militante, aunque resignificado a la nueva poca democrtica. Entendemos
tambin, que ms all de los aciertos y los errores ,de las marchas y contramarchas, de
los triunfos y los fracasos, esta nueva forma de compromiso y construccin democrtica
es la que expresa las mayores y mejores posibiidades de democratizacin, en
Argentina, si se entiende esta como una marcha hacia la igualdad y el autogobierno
Queremos concluir con una cita de un militante que expresa gran parte de los
significados de este nuevo compromiso por la construccin mas democrtica y
equitativa de sociedad la construccin de base, cuando es genuina, cuando genera
herramientas y elementos para la organizacin popular est acercando elementos de
organizacin a poblaciones que no estaban integradas a la poltica, esa es mi definicin
de peronismo revolucionario, no tiene nada que ver como ha sido en los setenta, hoy
aprendemos de los errores del pasado, sin ignorar que la causa era justa y
noble...Quines eran los 30.000 despareciidos? Eran los lazos sociales, eran los
maestros , eran los obreros, eran los pibes de las villas organizados, eran los barrios
organizados, eran los referentes universitarios, eran nuestros maestrosY ese es el
laburo de la militancia, no te vas a pelear y disputar por un cargo,tens que pelear y
disputar por los que todava no son argentinos, porque un pibe que no tiene salud, que
no tiene educacin, no tiene alternativa, esta excluido. por eso hay que reconstruir los
lazos sociales y la sociedad para tener confianza que podemos cambiar la historia,
cambiando la historia para los nios que vienen detrs.. (Miliante de Juventud
Peronista Descamisados. Marzo del 2013)



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redefinicin de la interculturalidad y de sus usos estatales. La Paz Edit. Campo Iris.
Zizek, Slavoj. El sublime objeto de la ideologa. Mexico Siglo XXI.















1

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014.


Ttulo de la Ponencia: La organizacin territorial de las organizaciones Kirchneristas
en Santiago del Estero: Los casos del Movimiento Evita, La Cmpora y Kolina.


Autor: Hernn Campos.
Licenciado en Sociologa por la Universidad Nacional de Santiago del Estero (UNSE).
Instituto de Estudios para el Desarrollo Social de la Facultad de Humanidades, Ciencias
Sociales y de la Salud de la Universidad Nacional de Santiago del Estero
(INDES/FHCSyS/UNSE). Integrante del Equipo de Investigacin Poltica y Ciudadana en
Santiago del Estero (INDES/FHCS/UNSE). Email: campos_hernan@hotmail.com


rea Temtica: 11.Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores
polticos.


Resumen
La ponencia se inscribe dentro de los debates en torno a dos grandes ejes: el kirchnerismo
en espacios subnacionales y la poltica popular reflejada en la participacin de los sectores
populares en organizaciones Kirchneristas.
La reflexin gira en torno a la construccin dentro del rgimen poltico santiagueo de
organizaciones polticas con base territorial que cuentan con el apoyo de la coalicin de
gobierno nacional. Para ello, trabajaremos en torno a la organizacin territorial,
entendindola como un conjunto de prcticas y creencias vinculadas al sostenimiento de la
presencia de las organizaciones dentro de un barrio, una comunidad o una localidad en
donde se insertan los sectores populares. Para enriquecer la propuesta, nos hemos centrado
en tres casos: las organizaciones Movimiento Evita, La Cmpora y Kolina.
Se trabaj sobre una estrategia metodolgica cualitativa constructivista, realizando
entrevistas en profundidad a dirigentes, militantes y adherentes de las organizaciones como
de otras organizaciones, partidos e informantes claves que contribuyan a la comprensin
del objeto de estudio. Cabe destacar que se realiz observacin participante en distintas
reuniones, movilizaciones o actos polticos realizados por stas organizaciones.

Palabras clave: Organizacin Territorial, Poltica Popular, Kirchnerismo.






INTRODUCCIN

2


ElKirchnerismo reconfigur la relacin del gobierno nacional con las
organizaciones. El gobierno de Nstor Kirchner, con una gramtica m ovimientista
(Natalucci, 2011), retom la tradicin nac ional y popul ar (Rabotnikof&Aibar, 2012)
ante el desafo de trazar una ruptura con el modelo neoliberal imperante en la dcada del
90. Ruptura que se ver proyectada en un nuevo esquema de relacin entre Estado,
sociedad y mercado. Siguiendo la propuesta de Rinesi (2010:33-56), el proyecto
Kirchnerista ser resultante de dos legados: del orden y de la movilizacin democrtica
1
.
Para el proceso poltico nacional que se inici el 25 de mayo de 2003 fue clave: a) el
retorno del Estado en tanto construccin colectiva y orientadora del proceso econmico,
poltico y social (Abal Medina, 2006); b) la institucionalizacin del conflicto social como
clave para comprender los dispositivos de reconocimiento del Estado a las demandas
democrticas construidas histricamente en la resistencia al neoliberalismo (Gmez, 2006);
c) el proceso de integracin poltica de las organizaciones a las estructuras burocrticas y de
gobierno (Perelmiter, 2010) en pos de construir una fuerza poltica posible de desandar
cambios profundos y sostenidos.
Una de las principales innovaciones que trajo la coalicin de gobierno kirchnerista
ha sido la inclusin de organizaciones territoriales urbanas y rurales en su proyecto poltico
y en la gestin e implementacin de recursos pblicos. Esta inclusin no alterara la
fundamental poltica de acuerdos con los gobiernos provinciales que c aracteriza a l
federalismo poltico argentino (Moscovich, 2009).
Las organizaciones polticas territoriales que se identificaron con el Kirchnerismo se
caracterizan por tener un relativo grado de estructuracin organizativa que retoma
tradiciones polticas (principalmente la peronista aunque no excluyente de otras
tradiciones), capacidad de territorializar o de utilizacin del espacio pblico a travs de
movilizaciones, cortes de calle o ruta para visibilizar distintas demandas socio-econmicas
y de trazar estrategias polticas institucionales vinculada a lo social (por ejemplo,
implementacin de proyectos o programas sociales). Ergo, las organizaciones Kirchneristas
se relacionan con el entorno en pos de acumular/disputar recursos de pode r
(Saltalamacchia, 2005a)
2
.
Se pretende reflexionar en torno a la construccin y desarrollo dentro del rgimen
poltico santiagueo de organizaciones polticas con base territorial que cuentan con el
apoyo de la coalicin de gobierno nacional. Para dar cuenta de este proceso poltico en el
artculo, se abordar el caso del Movimiento Evita, La Cmpora y Kolina poniendo el foco
en su organizacin territorial.
El artculo se inscribe dentro de una perspectiva metodolgica cualitativa
constructivista (Saltalamacchia, 2005a; 2005b; 2005c), lo que permiti la reconstruccin de
las relaciones propuestas.
El trabajo de campo se realiz entre 2010 y 2014. Se trabaj con registros de
observacin participante para abordar las unidades de observacin en pos de interpretar la
complejidad de estructuras, hechos y experiencias entrelazadas que abordamos. Tambin se

1
Para una lectura ms detenida sobre el proceso poltico en relacin a las organizaciones kirchneristas, ver
Campos (2013).
2
entender que recursos de poder son todas aquellas propiedades o rasgos de las identidades, pensadas
desde su capacidad para producir fluencias entre identidades; en el interior del sistema, en el que ellas
participan y conforman (Saltalamacchia, 2005a: 158).

3

realizaron30 entrevistas se mi-estructuradas(Saltalamacchia, 1992) a dirigentes,
referentes territoriales y militantes de las organizaciones objeto de estudio y de otras
organizaciones/partidos. A stos medios de interrogacin, se sum el trabajo de archivo y el
anlisis de documentos y de diarios de la provincia.

REPENSANDO LA POLTICA POPULAR MS ALL DEL CLIENTELISMO
POLTICO

El problema que existe con la utilizacin de las herramientas conceptuales que
presentaremos a continuacin, es que pretenden ser omnicomprensivas de la poltica
popular. El problema se sustenta, principalmente, en la imposibilidad de estos aportes para
pensar la productividad poltica de los sectores populares (y del peronismo) y sus distintas
formas de organizacin que han ido construyendo para efectivizar demandas democrticas
a lo largo de la historia poltica.
Javier Auyero, sobre la base de sus estudios etnogrficos de la poltica popular en el
Gran Buenos Aires, sostiene que las relaciones clientelares son lazos sociales verticales que
se bas an e n e l i ntercambio s imultaneo de dos t ipos di ferentes de r ecursos y s ervicios:
instrumentales (polticos y econmicos) y sociables o expresivos (promesas de lealtad y
solidaridad) (Auyero, 1997: 24).
El clientelismo es a la vez una realidad objetiva de primer orden, ligada a los
intercambios, y una realidad objetiva de segundo orden, en tanto existe bajo la forma de
esquemas de apr eciacin, pe rcepcin y accin (no s lo pol tica) e n l as e structuras
mentales de l os s ujetos involucrados e n e sas r elaciones de i ntercambio (Auyero, 1997:
23), es decir, siguiendo el aporte terico de Pierre Bourdieu, como habitus clientelar. El
socilogo propondr que el clientelismo poltico, como forma de construccin de la poltica
popular y del peronismo, es una relacin durable porque los agentes involucrados en dichas
redes i nformales de r esolucin de pr oblemas (Auyero, 2001) han incorporado las
disposiciones prcticas que hacen posible las relaciones de intercambio.
Merklen (2005: 40) descart la nocin de clientelismo poltico de Auyero por
considerarla un concepto que reduce la complejidad de la poltica popular, posicionando a
stos sectores como prestos a la cooptacin y a la prdida de autonoma con el slo fin de
resolver sus problemas materiales de existencia:

Como c onsecuencia d e un v erdadero pr oceso de de safiliacin, l as c lases
populares s e e ncontraron e n un e stado d e c reciente de pendencia r especto al
Estado y a s us r endimientos e n materia de po lticas pbl icas N o obs tante,
poner todo el peso de la explicacin del lado de la heteronoma y del clientelismo
es de sconocer una vez ms l a pr oduccin pol tica de l os s ectores po pulares
durante el perodo democrtico. I ndudablemente, el complejo l azo de l as clases
populares c on e l p eronismo f orma par te de s u pr oduccin pol tica, y es e ste
movimiento el que ha c omprendido mejor l as t ransformaciones de l a pol iticidad
popular (al mismo tiempo que las orientaba y contribua a su instalacin).

Alejandro Grimson (et al. 2003), abordaron la vida poltica en barrios populares
del Gran Buenos Aires, centrndose sus estudios etnogrficos en las diversas
organizaciones polticas y sociales que inscriben su trabajo en los barrios y su relacin con
el Estado nacional, municipal y el PJ:

4


En un sentido muy preciso puede decirse que nuestro estudio ha hecho foco en la
vida pol tica de zonas populares de Buenos Aires. Ahora bi en, l a f rmula vida
poltica nos e xiga m s aclaraciones an. P oda e ntenderse que s lo nos
interesaban aquellas actividades sociales vinculadas a los partidos polticos o, en
el otro extremo, que estudibamos al conjunto de las relaciones de poder de esos
espacios. La f rmula vida organizacional, entonces, nos permite precisar qu
dimensin especfica de la vida poltica hemos analizado: aquella que implica el
agrupamiento formal o informal de un conjunto de habitantes de esas zonas para
afrontar c olectivamente l a s olucin de s us problemas urgentes ( vivienda,
alimento, t rabajo, salud, seguridad) que l os hacen establecer un r eclamo o una
demanda ante algn sector del Estado (Grimson et al., 2003: 17).

Se sealar que las relaciones de los sectores populares con el Estado nacional,
municipal y el PJ, es una relacin asimtrica. Y la que genera condiciones de posibilidad
para estos tipos de relaciones, es la presencia de una cultura clientelar:

Por cultura c lientelar e ntendemos l a i nstitucin de un s entido c omn que
supone que algunas necesidades cruciales pueden resolverse a travs de vnculos
de reciprocidad asimtrica con i ntermediarios polticos, a t ravs de una gestin
personalizada sobre alguien que tiene acceso a recursos pblicos (Grimson et al,
2003: 76).

Svampa y Pereyra (2003) abordaron la compleja relacin de los sectores populares
(que se inscribieron en las organizaciones piqueteras) con el Estado y el peronismo.
En la parte III del Captulo I: Mundo Popular y t ransformaciones del peronismo,
los autores advertan de las transformaciones del peronismo en un contexto de crisis social
con un Estado neoliberal que dej de lado las polticas pblicas integrales.
Ante la dislocacin de los sectores populares con el sindicalismo, la territorializacin
poltica del peronismo se bas en una nueva forma de relacin que los autores definieron
como clientelismo afectivo:

Por clientelismo af ectivo e ntendemos un t ipo de r elacin que e xpresa l a
convergencia al eatoria entre l a di mensin ut ilitaria de l a pol tica, generalmente
reforzada por l a omnipresencia de de mandas dirigidas hac ia l as i nstituciones
polticas, y l a di mensin af ectiva, manifiesta a t ravs de di ferentes modalidades
de identificacin con los lderes. (Svampa& Pereyra, 2003: 49).

El clientelismo afectivo se presenta como vinculo poltico y como herramienta
explicativa de la presencia y p ersistencia del peronismo en la poltica popular. En
sntesis y siguiendo el hilo conductor de los autores, la ignominia de los sectores populares
se refleja en la productividad del peronismo.
Por otro lado, el peronismo se presenta como un gran obstculo para la consolidacin
de las organizaciones piqueteras que emergieron en el proceso de crisis y representando a
las mayoras pauperizadas:


5

En l a A rgentina, las di ficultades de e sta c onstruccin dan c uenta de l a
persistencia de l pe ronismo e n l os s ectores pop ulares, ms al l de s u crisis y
debilitamiento. Constatacin e mprica que de be complementarse c on ot ro dat o,
suerte de fatalidad innegable, que habla de la capacidad histrica del peronismo
para f agocitar, abs orber, c analizar y r educir t oda e xpresin nov edosa de l
espectro poltico y social (2003: 52).

Luego de una sucinta presentacin de las herramientas conceptuales que se pondrn
en tensin con el trabajo de campo, formularemos una pregunta que movilizar los
siguientes trazos desde un aporte extra cntrico, Cmo mirar la poltica popular ms all
del yo acuso y de las visiones instrumentales y racionalistas? Correr los lmites de lo
pensable y de lo decible ser el desafo. En este sentido, hacer poltica a travs de redes
de s ociabilidades e i ntercambio (Adler Lomnitz, 2001) de las organizaciones polticas
territoriales urbanas es una forma de vincularse con el Estado y una forma posible de
politicidad de los sectores populares.
Siguiendo a Adler Lomnitz (2002:3), los intercambios pueden ser de tres tipos: a)
intercambios recprocos entre actores con recursos y necesidades similares que se dan
dentro de un contexto de sociabilidad, b) de tipo redistributivo entre actores de diferentes
jerarquas con recursos desiguales, siendo stas tpicas relaciones de poder dentro de
organizaciones polticas, e c) intercambios de mercado, en los que la circulacin de bienes
y servicios se hace a travs del mercado y sus leyes. En nuestro caso, la reciprocidad y la
redistribucin representan las formas del intercambio ms significativas.
Sawicki aplica de modo interesante el concepto de redes en la poltica al sealar que
los partidos u organizaciones se realizan como productivos a partir de su relacin con el
entorno partidista:

Dichas i nvestigaciones muestran que no s e pueden di sociar l as organizaciones
partidistas de s u e ntorno, s i s e bus ca c omprender c mo de terminado partido
logra i mplantarse e n u na s ociedad d ada. A proximndose l o m s pos ible al
terreno, v ale d ecir a n ivel l ocal, s e c onstata fcilmente l a por osidad de l as
fronteras entre los partidos polticos y su entorno social. Existe as un continuo de
relaciones entre di rigentes, militantes, adherentes, simpatizantes y electores. En
este s entido, e l par tido descansa e n r edes r elacionales que s e e ntrecruzan, que
son bas adas e n v alores o i ntereses c ompartidos, y al imentadas m ediante
interacciones e n di versos l ugares de s ociabilidad m s o m enos f ormales:
asociaciones, sindicatos, cooperativas, mutuales, cafs Propuse llamar entorno
partidista al conjunto de esas relaciones sociales y recurrir al anl isis de redes
para objetivar los contornos del entorno partidista (Sawicki, 2011: 43).

Con el aporte anterior, nos ayudar a ver cmo el entorno marca las condiciones de
posibilidad para el desarrollo de las organizaciones kirchneristas y sus formas de
organizacin territorial, en donde la politicidad de los sectores populares de Santiago del
Estero procesaron la poltica de orden nacional y la provincial, estableciendo particulares
redes partidarias de sociabilidad e intercambio.
A continuacin se presentar una contextualizacin poltica que posibilitar dar cuenta
del entorno en el cul se constituyeron las organizaciones kirchneritstasen la provincia.


6

UNA CONTEXTUALIZACIN PROVINCIAL

En el ao 2010 habitaban 874 mil personas en la provincia de Santiago del Estero
3
.
Es el 2,17% de la poblacin total del pas, concentrndose principalmente en la ciudad
capital y en los departamentos Banda, Ro Hondo y Robles, donde tambin se despliega la
mayor parte de la actividad econmica de la provincia.
El mercado laboral de la provincia es pequeo: la tasa de actividad es slo del
39,2%, aunque registra un moderado nivel de desocupacin (7,3%). La incidencia del
empleo en la administracin pblica provincial es considerable, dado que ocupa casi la
misma cantidad de personas que el sector privado formal.
Un dato a resaltar es que la pobreza se redujo significativamente en la ltima
dcada, pasando de valores superiores al 65% en 2003, al 8% en el segundo semestre de
2011. Sin embargo contina siendo elevado en comparacin con los niveles de pobreza de
la regin y del pas.
El ndice de desarrollo humano calculado para el ao 2009, muestra a Santiago del
Estero como la segunda provincia con menor nivel de desarrollo relativo del pas,
superando slo a la provincia de Formosa.
Aproximadamente el 60% del valor agregado provincial es generado por los
sectores productores de servicios (la ms relevante es la actividad comercial), que genera el
23% de los puestos de trabajo formales del sector privado. Entre las actividades primarias
ms destacadas, cabe sealar a la produccin de algodn Santiago es la segunda provincia
productora- cuya cadena productiva contina con su transformacin a travs del desmotado
e hilado. Fuera de la regin pampeana, es la provincia con mayor produccin de soja.
Asimismo, es la provincia de la regin NOA donde la ganadera se encuentra ms
extendida, en la cual adquieren importancia las actividades vinculadas a la cra de ganado
caprino y bovino.
Santiago del Estero export en el ao 2010 por un valor de 464 millones de dlares,
tan solo el 0,7% de las exportaciones del pas. Los productos primarios explicaron ms del
95% del total de las exportaciones provinciales, siendo la soja el que ms aport (60%). Las
manufacturas de origen industrial son explicadas casi en su totalidad por los hilados y
tejidos de algodn.
Las principales caractersticas econmicas y sociales han sido la baja tasa de
participacin laboral; baja asalarizacin de la fuerza de trabajo y significativa importancia
de la categora del trabajo familiar; una considerable importancia en el nivel urbano del
sector informal, el empleo pblico y el servicio domstico as como una amplia ocupacin
en el nivel rural en actividades de subsistencia y de baja productividad (Zurita, 1999).
El Estado Provincial se asent en los ingresos fiscales como la variable dinamizadora
de la economa. Desde el ao 1993 aproximadamente el 90% de los ingresos totales de la
Provincia de Santiago del Estero provienen de la Coparticipacin Federal (Allub, 2005).
Esto preform particularidades en el rgimen poltico:

en l a pr ovincia no existe ac tividad e conmica que no d ependa de l i ngreso
fiscal administrado por e l gobe rnador, s us ministros y , e n menor medida, l os
intendentes municipales (Ingreso fiscal, vale la pena aclararlo, que proviene de la

3
Los datos socio econmicos de la provincia fueron obtenidos del informe de la Direccin Nacional de
Relaciones Econmicas con las Provincias (DINREP) del Ministerio de Economa de la Nacin.

7

imposicin a e mpresas c uyos du eos no r esiden e n Sant iago d el E stero
forestales, sojeras y si milares y de l i ngreso e n c oncepto de Coparticipacin
Federal). De e se modo, s e pr oduce un t ipo de e stado c uyo gobi erno de tenta e l
control s obre l a pr incipal f uente de r ecursos: E l F isco. (Saltalamacchia,
2012:11).

En lo que respecta al rgimen poltico, el Juarismo marc la segunda mitad del siglo
XX la historia poltica de la Provincia. ste proceso poltico que tuvo al Dr. Carlos Arturo
Jurez (1917-2010) como lder del Partido Justicialista provincial y agente clave del
rgimen poltico santiagueo. ste Gobern la provincia en cinco oportunidades: entre
1949 y 1952; entre 1973 y 1976; entre 1983 y 1987; entre 1995 y 1998; y entre 1999 y
2001.
Para comprender lo que el rgimen Juarista signific en Santiago del Estero resulta
de utilidad la caracterizacin de Silveti y Saltalamacchia (2009: 140):

a) l iderazgo popul ar ( basado e n r ecursos c arismticos y e l monopolio de l as
polticas s ociales); b ) e ficaz i nfluencia r eticular, e jercida m ediante de legados
municipales y punt eros pol ticos; c ) e l c uasi m onopolio de l e mpleo, l a
adjudicacin de planes s ociales, l o que f acilit una amplia r ed de
clientelismos; d ) e l control di recto de l Parlamento, as entado e n s u manejo de l
Partido J usticialista y de s us al ianzas c on di rigentes de ot ros par tidos; e ) e l
control de l pode r j udicial m ediante nom bramiento di recto, c ooptacin y /o
corrupcin. C reando, de e se m odo, una pe culiar r epresentacin s obre l os
derechos pol ticos, s ociales y c iviles e n gr andes s ectores de l os di versos
estamentos de la sociedad santiaguea.

En base a lo sealado por los autores, el entorno provincial gener condiciones de
posibilidad al juarismo para que se consolidase como fuerza poltica predominante y con
fuerte capilaridad social de sus redes partidarias.
A principios del ao 2003, las movilizaciones de protesta por el doble crimen de la
drsena
4
donde estaban implicados y procesados por el caso funcionarios polticos y
policiales generaron una crisis institucional que trmino con la Intervencin Federal (IF) al
gobierno de Nina Jurez el 1 de Abril de 2004. Sobre el caso es pertinente resaltar:

Los i nnumerables de saciertos c ometidos dur ante l a i nstruccin po licial y
judicial de los homicidios de LeylaBshierNazar y de Patricia Villalba facilitaron
las cosas. El poder judicial, que se mova al ritmo del ejecutivo, no tuvo reaccin
y la gobernadora tampoco supo manejar los hechos. La familia Villalba organiz,
con ayuda y participacin de la Iglesia, del Foro de Entidades Intermedias y de
las di stintas as ociaciones de de rechos hum anos ( sobre t odo l a A samblea
Permanente y l a Asociacin de Familiares por l a Memoria y Justicia), marchas
de s ilencio que l ograron c ongregar a cerca de v einte mil p ersonas qu e y a s in
miedo a nada m archaban c ada v iernes por l as c alles de l a c iudad, e xigiendo
justicia y de jando al d escubierto que t ambin e l pue blo hab a comenzado a

4
As se conoci el caso de los asesinatos ocurridos entre enero y febrero de 2003 a dos jvenes mujeres en
una zona cercana a la ciudad de La Banda de esta Provincia.

8

advertir que el pode r d e l os J urez hab a menguado. (Dargoltz, Gerez& Cao,
2006:71).

El fin del rgimen juarista mostr el distanciamiento entre los reclamos ciudadanos
elevados por numerosos actores surgidos a lo largo de la dcada de los 90 y la reducida
capacidad estatal para resolverlos (Schnyder, 2013).
Siguiendo a Tarrow (1999:76) el E stado se ha ce y r ehace pe rmanentemente a
travs del conflicto, con lo que la intervencin a la provincia se interpreta a partir de una
crisis del rgimen poltico juarista (Silveti, 2009) y de las transformaciones emprendidas
por el Kirchnerismo.
Consumada la IF, el ex Fiscal Dr. Pablo Lanusse fue nombrado como interventor
federal. La IF se propuso: desarticular el aparato represivo de las fuerzas policiales, sentar
las bases de independencia del Poder Judicial ante las presiones de los gobiernos
provinciales precedentes como tambin de los poderes empresariales, intervenir y sanear el
PJ, realizar una reforma constitucional y desarticular el poder de influencia de grupos
econmicos.
Las principales bases de sustentacin a la IF provenan de agentes polticos como la
Multisectorial
5
, grupos de la Universidad Catlica de Santiago del Estero, grupos de las
comunidades de bases de la Iglesia Catlica y cercanos al Obispo Juan CarlosMaccarone
6
:

[stas] organizaciones e ran e n al gn s entido l as m s di rectas he rederas de l
movimiento s ocial que hab a s ostenido l as movilizaciones que t erminaron c on
Jurez. Si n embargo, l a de bilidad c on que estas or ganizaciones t raducan s u
poder de m ovilizacin al m bito e lectoral i mpidi que l ideraran e l pr oceso
poltico y t uvieran una pos icin m s s ignificativa e n e l e scenario c otidiano
(Dargoltz, Gerez& Cao, 2006: 87).

Con la IF se inici un proceso de apertura poltica a organizaciones territoriales a
travs del reconocimiento e institucionalizacin en el gobierno de Lanusse. En este sentido,
Vommaro (2009: 124) lo advertir en sus estudios sobre la poltica popular de Santiago del
Estero:

La di versificacin de l as or ganizaciones q ue i ntervienen e n l os bar rios
populares e n Sant iago del E stero s e de be a l a i nfluencia e n el t erritorio de
proceso pol ticos nac ionales y pr ovinciales, o m s bi en al pr ocesamiento
territorial de e stos p rocesos. E n c uanto al ni vel nac ional, e l ac ercamiento de
ciertos gr upos pi queteros c on e l gobi erno de N stor K irchner l e p osibilit
acceder a recursos y al manejo de cierta cuota de planes sociales que les permiti
expandirse en provincias en l as que su presencia era exigua, como en Sant iago
del Estero.


5
Es un espacio poltico construido en la IF que sirvi para unir distintas organizaciones sociales, sindicales y
partidarias en pos de constituirse como alternativa poltica y apoyar la gestin de la intervencin.
6
Fue nombrado en febrero de 1999 Obispo de la dicesis de Santiago del Estero. Fue un actor clave para la
organizacin de espacios polticos para la lucha contra la pobreza.

9

Ante las presiones de los partidos tradicionales, la imposibilidad de llevar adelante la
reforma constitucional y las disputas internas dentro de la IF, se convoca a elecciones.
Luego de un ao de IF, el 27 de febrero de 2005, el Frente Cvico por
Santiago(alianza de facciones partidarias del peronismo, del radicalismo y por otros
partidos y movimientos) gan las elecciones a Gobernador y Vice con el 46,5% de los
votos positivos. El Partido Justicialista con la candidatura de Jos Pepe Figueroa
7
qued
en segundo lugar con el 39,8%. El 23 de Marzo del mismo ao, asumi el Dr. Gerardo
Zamora
8
como gobernador de la provincia. El Frente Cvico por Santiago integr el
proyecto de la transversalidad que lanz el kirchnerismo con el propsito de construir-
consolidar una fuerza poltica nacional.
El significante organizaciones Kirchneristas se entiende como aquellas con
orgnica nacional y que se hayan inscripto territorialmente en Santiago del Estero, con el
advenimiento del Kirchnerismo. La orgnica nacional es un modismo de la militancia que
se refiere a organizaciones que se constituyen nacionalmente y luego de un proceso de
vinculacin con referentes polticos locales, se inscriben en el territorio provincial. La
nocin de lo territorial designa al espacio de produccin y reproduccin de las relaciones
sociales que es por lo general, el barrio.
Las organizaciones Federacin de Tierra, Vivienda y Hbitat- Movimiento
Integracin Latinoamericana de Expresin Social (FTV-MILES) y Movimiento Evita se
inscribieron en territorio provincial antes o durante la Intervencin Federal de 2004.
Mientras que Libres del Sur-Barrios de Pie, La Cmpora, Peronismo Militante, Frente
Transversal, Organizacin Barrial Tupac Amaru, JP Descamisados, La Gemes, La Martn
Fierro, EDE Nuevo Encuentro, Kolina (Corriente de Liberacin e Integracin Nacional) lo
hicieron durante la gestin de gobierno provincial de Gerardo Zamora.
La inscripcin de los sectores populares a organizaciones kirchneristas fue
fundamental, a estas ltimas, para negociar y/o tensionar activamente a las redes partidarias
del Frente Cvico y constituir estructuras de movilizacin y organizacin territorial,
Concentrando sus formas de organizacin y militancia en torno al barrio o territorio.

LA ORGANIZACIN TERRITORIAL

El Kirchnerismo retom la tradicin nacional popular y con ella, principalmente, el
peronismo. Advirtiendo la heterogeneidad de los sectores populares y lo multi cromtico de
la politicidad, van a emerger en la poltica popular de Santiago del Estero diversas
organizaciones con orgnica nacional que se autorreferenciankirchneristas pero que cuentan
con diversas formas de organizacin territorial.
El concepto de politicidad es tomado de Denis Merklen (2005: 24):

utilizar e l t rmino politicidad par a de signar l a c ondicin pol tica de l as
personas. El concepto engloba al conjunto de sus prcticas, su socializacin y
su cultura polticas. La politicidad as definida es constitutiva de la identidad de
los i ndividuos, y por e sta r azn e vitaremos l as f rmulas, ms f recuentemente

7
Ex Secretario de Desarrollo Social de la Nacin y ex Senador Nacional durante el menemismo.
8
El Gobernador electo proviene de la UCR. Fue presidente del centro de estudiante de la UCSE, Concejal de
la ciudad capital, Diputado provincial y en el momento de ser elegido Gobernador, se desempeaba como
intendente de la Ciudad Capital de Santiago del Estero.

10

empleadas, de relacin con lo poltico o de identidad poltica. En stas, lo
poltico aparece como una dimensin autnoma de la vida social con la que los
individuos entraran en relacin.

En el caso del Movimiento Evita, emergi nacionalmente como movimiento de
trabajadores desocupados en pocas del menemismo para luego, en un proceso de fusin
con otros movimientos piqueteros, constituirse en una de las organizaciones de bases
populares con mayor capacidad de movilizacin y de insercin territorial del kirchnerismo
(Natalucci, 2012).
En Santiago del Estero, se inscribi en territorio entre el ao 2003-2004. Con
trabajo territorial principalmente en Capital y La Banda, el Movimiento Evita ser unas de
las primeras organizaciones kirchneristas en tener trabajo poltico en la provincia. El
referente provincial del Movimiento Evita, Ral Lorenzo, en los ltimos 4 meses de la
Intervencin Federal fue Subsecretario de Turismo de la Provincia y con capacidad de
entablar relaciones con dirigentes polticos nacionales posibilitando posicionarse dentro del
kirchnerismo provincial.
En relacin a la organizacin interna del Movimiento Evita:

La estructura es de un movimiento, no de un par tido. Tiene una mesa ejecutiva
que l a i ntegramos a ni vel nac ional doce c ompaeros. Una mesa e jecutiva que
tiene f uncionamiento pe rmanente c on r euniones s emanales e n B uenos A ires.
Tiene una m esa f ederal que s e r ene una v ez por m es, que f unciona c on un
compaero por cada una de l as pr ovincias. El movimiento est en veintitrs de
las veinticuatro provincias. El movimiento se organiza por frentes. Fuera de esta
mesa federal tiene el frente de juventud, el frente sindical, el frente de la mujer, y
el frente agrario. Ral Lorenzo en una mesa debate. Abril de 2011.

El Movimiento Evita tendr junto con la CNP25 la experiencia de integrar a partir
de finales de 2007 un espacio poltico provincial que les posibilit a estas organizaciones
acumular recursos d e p oder poltico electoral: es la experiencia del partido provincial y
frente electoral Compromiso Social (Campos, 2014b).
Las estrategias que fueron desarrollando las organizaciones Kirchneristasestuvieron
muy vinculadas con la posesin de recursos de poder que contaban para jugar (en trminos
de la teora de Bourdieu) en sus demandas. No hay que entender la nocin de estrategia
como un resultado del clculo racional del rosqueo pol tico o e l us o pol tico de l a
pobreza, sino como las prcticas concretas que son producidas a partir del encuentro entre
las disposiciones (habitus) del agente y la estructura actual de la distribucin del capital
en juego. Bourdieu utiliza la nocin de estrategia para

de signar l as l neas de ac cin obj etivamente or ientadas qu e l os agentes
sociales construyen sin cesar en la prctica y que se define en el encuentro entre
el habi tus y una c oyuntura particular del campo (Bourdieu &Wacquant, 1997:
89).

La Cmpora en Santiago del Estero se constituy en 2009 y cuenta actualmente con
tres lneas internas con sus correspondientes dirigentes: Cesar Bendez, Javier Roitman y
Daniel Jaimes. La organizacin se estructura internamente, sobre una base territorial, en

11

secretaras. Estas son: Universidad, Organizacin, Formacin, Cultura, Profesionales,
Derechos Humanos, Diversia. La organizacin se r econocen a s mismos c omo e l
principal e spacio pol tico que e xpresa l a l ealtad al k irchnerismo (Vazquez&Vommaro,
2012: 155).
Kolina, corriente y partido poltico, que se constituy nacionalmente en la segunda
mitad del ao 2010. En el caso provincial, el partido se integr a la coalicin gobernante del
Frente Cvico y goza de fuerte capilaridad en los barrios populares por las polticas de
ayuda social del Centro de Referencia del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin.
Actualmente Kolina tiene una Diputada provincial, es Georgina Sosa. La organizacin
integr la lista para Diputados Provinciales del Frente Cvico en las ltimas elecciones de
Octubre de 2013.
En Santiago del Estero, un rasgo en el Movimiento Evita, Kolina y La Cmpora
como del resto de las organizacioneskirchneristas- es su fuerte desarrollo poltico en el
conglomerado Santiago-La Banda, en contraste con el interior de la provincia que sigue
siendo un territorio de complejo acceso a organizaciones por una doble razn. Primero,
porque el hecho de no pertenecer al oficialismo del Frente Cvicosignific y significa un
menor acceso a recursos de poder necesarios para el desarrollo poltico en estos territorios.
Aunque el Frente Cvico est alineado al gobierno nacional, en el plano interno, ste goza
de una autonoma relativa de la autoridad poltica con respecto a la modalidad relacional
con las organizaciones kirchneristas, otorgando mayores recursos de pode r a las
organizaciones, movimientos y partidos que integran la coalicin de gobierno provincial. Y
por el otro lado, por la fuerte presencia de dirigentes locales en los municipios del interior
que dificultan la centralizacin, el funcionamiento de la orgnica y las tomas de decisin de
las organizaciones en la poltica local. A su vez, el acceso y permanencia en el territorio se
encuentra fuertemente condicionada por estos dirigentes locales.
En el caso del Movimiento Evita, se observa que sus integrantes provienen de una
diversidad de tradiciones polticas. Los principales dirigentes provinciales de la conduccin
poltica de la organizacin tienen sus experiencias dentro del peronismo de izquierda, como
la JP y de Montoneros en la dcada del 70, mientras que la mayora de las referentes
barriales
9
son mujeres que tienen trayectoria de trabajo poltico (Schnyder, 2013) dentro
del peronismo juarista.
Existen dos instancias de organizacin poltica territorial en el Movimiento Evita.
Por un lado, las reuniones de la mesa de conduccin conformada por el secretario general
provincial y los responsables de cada uno de los frentes y secretaras del Movimiento en
donde se discuten estrategias para la acumulacin de recursos d e pode r que van desde
acuerdos con distintos dirigentes, partidos y organizaciones hasta las posibilidades de
obtener recursos econmicos en pos de mantener la estructura de la organizacin. Y por el
otro, en las reuniones s emanales de t erritorio, en donde los referentes de los distintos
frentes y secretaras del Movimiento transmiten decisiones, actividades e iniciativas;
preparativos para movilizaciones de apoyo al gobierno nacional o de protesta;
implementaciones de distintas polticas sociales, la distribucin de mercadera para los
comedores y discusiones sobre coyuntura poltica. Por otro lado, las reuniones tambin

9
En los universos que estudiamos, el trmino referente barrial es utilizado para denominar a los principales
animadores de esas organizaciones territoriales. El referente tiene relacin directa y cotidiana con los
vecinos, al mismo tiempo que trabaja con o para algn candidato, figura poltica, lnea partidaria o
movimiento social, moviliza bases y recluta votantes(Vommaro& Quirs,2011:69).

12

sirven para estar al tanto del estado de situacin del desarrollo poltico que tienen los
referentes territoriales.
Cada referente barrial del Movimiento Evita, constituye un Centro de Gestin
Popular (CGP) en su barrio, generalmente se lo instala en su vivienda, en donde gestionan y
resuelven los problemas de sus vecinos y compaeros. Las actividades que se desarrollan
dentro de los CGP son frecuentes reuniones entre los vecinos del barrio, organizan
celebraciones de fiestas populares, llevan adelante gestiones de pensiones, de subsidios, de
materiales de construccin menesteres, gestionan Programa de Empleo Comunitario (PEC)
para sus vecinos, instalan centros de alfabetizacin en el marco del programa nacional de
alfabetizacin del Ministerio de Educacin de la Nacin, asesoran a los jvenes para las
becas PROGRESAR, entre otras actividades posibles. Esta forma de accin poltica
tambin se advirti en Kolina y La Cmpora.
En base a entrevistas semi estructuradas y observacin participante, el Movimiento
Evita cuenta con 25 CGP en el conglomerado Santiago-Banda. Cada CGP cuenta entre 30 a
50 vecinos que participan con diferentes grados de responsabilidad en la organizacin.
Advertimos que en procesos electorales se amplan los CGP con el sentido de acumular
mayores apoyos electorales.
En el caso de La Cmpora, su orgnica est sostenida en las figuras de sus tres
referentes provinciales. A diferencia del Movimiento Evita, La Cmpora no cuenta con
frentes polticos sino con una estructura de secretaras que no tienen participacin en la
toma de decisin como si lo tienen los frentes.
Los referentes barriales de la organizacin, fieles a la tradicin organizativa del PJ,
conforman Unidades Bsicas (UB) que responden directamente a cada uno de los tres
referentes provinciales. La procedencia de los referentes de La Cmpora responde a
espacios polticos dispares e incluso antagnicos. Cesar Bendez proviene del trabajo
poltico en el Movimiento Independiente de Bases, opositor al juarismo, en barrios
populares de Santiago del Estero; Javier Roitman proviene del radicalismo, fue candidato a
intendente en Fernndez (Departamento Robles) en 2010; Daniel Jaimes, proviene del
peronismo con actividad poltica en la ciudad capital, de relaciones fluidas con Dirigentes
del Frente Cvico, en su mayora, dirigentes que provienen del PJ juarista. A las UB se le
suman las casas compaeras que son una forma menos estable de organizacin territorial
que tiene La Cmpora:
Es complicado explicar la i nsercin territorial de La Cmpora sin entender algunos
conceptos. Casas compaeras es bsicamente las casas que estaban disponibles para
el trabajo poltico con limitaciones temporales. Por lo que si bien servan, no llegaban
a s er una plataforma c ompleta par a el d espliegue t erritorial. I gual, nuestros
principales problemas provenan de la cultura poltica santiaguea. Por lo que las UB
y l as casas variaban constantementeAntes de la PASO de Agosto tenamos muchas
ms, podemos hablar quizs de 15UB operativas
10

As como las referentes barriales del Movimiento Evita eran mayoritariamente
mujeres que provenan del Juarismo, en el caso de La Cmpora se observa un proceso
similar. La mayora de las referentes barriales son mujeres que adquirieron experiencia de
gestin, organizacin e implementacin de la ayuda social a travs de la rama femenina del
PJ juarista, marcando una impronta a la accin poltica de La Cmpora.

10
Entrevista a dirigente de La Cmpora en marzo de 2014.

13

En La Cmpora las reuniones se desarrollan en su mayora en cada una de las UB de
los barrios populares.
Las reuniones que se desarrollan en los barrios, entre referentes barriales y
adherentes de La Cmpora, cumplen una triple funcin: son organizativas, de legitimacin
y de regulacin. Organizativas porque pueden definir y coordinar acciones o tareas
necesarias de la organizacin dentro del barrio como el comedor, el merendero, o el reparto
de mercadera, de planes sociales, entre otros. Mientras las reuniones sean numerosas o con
fuerte presencia y participacin de sus integrantes, la inscripcin poltica de La Cmpora en
el barrio adquiere legitimidad. A su vez, la asistencia a las reuniones sirve como un
indicador preciso del compromiso de sus adherentes, fundamental para estar en la
consideracin sobre a quin asignar un plan o una determinada ayuda social.
Marcela es asistente social, integrante de Kolina y comenz a trabajar en el Centro
de Referencia del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin por el trabajo poltico
desarrollado para Kolina. La experiencia de Marcela es un sntoma de lo que Marcelo
Gmez (2010) llam la politizacin militante de la gestin poltica:

Nosotros s iempre de cimos a l a ge nte que K olina no e s e l M inisterio de
Desarrollo Social pero en realidad, nosotros somos el Ministerio de Desarrollo
Social de la Nacin. Kolina creci gracias a las herramientas del Ministerio.

Politizacin militante de la gestin pblica en tanto organizaciones polticas que
incorporan en las burocracias estatales sus cuadros o integrantes para movilizar el Estado.
La forma de organizacin territorial de Kolina se sustenta principalmente en la estructura
estatal del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin. Los lmites entre la organizacin y
la institucin estatal no son claros, reflejndose en la constante doble pertenencia de los
dirigentes de la organizacin: son militantes y agentes del Estado. Sobre lo anterior, es
interesante volver con el aporte de LuisinaPerelmiter (2010) que explor a nivel nacional, a
partir de un trabajo etnogrfico, sobre el modo concreto en que los integrantes de
organizaciones polticas se incorporan en mbitos estatales especficos, las disputas en las
que participan, y el entramado relacional en el que construyen el valor de sus prcticas
cuando estas se invisten de autoridad estatal.
El entorno marca las condiciones de posibilidad para el desarrollo de las
organizaciones kirchneristas y sus formas de organizacin territorial aqu estudiadas, en
donde la politicidad de los sectores populares de Santiago del Estero procesaron la poltica
de orden nacional -la experiencia Kirchnerista- y la provincial -estableciendo particulares
redes partidarias de sociabilidad e intercambio. Esto ltimo, se advierte en la existencia de
una cantidad variada de organizaciones con distintas referencias provinciales y nacionales,
que hace necesario de una cierta potencialidad articulatoria para la disputa de recursos de
poder o de correlacin de fuerza.

CONCLUSIN

El artculo se inscribi dentro de los debates en torno a dos grandes ejes: el
kirchnerismo en espacios subnacionales y la poltica popular reflejada en la participacin de
los sectores populares en organizaciones como el Movimiento Evita, Kolina y La Cmpora.
Desde una mirada no instrumental y extra cntrica de la poltica popular se dio
cuenta de la organizacin territorial de las organizaciones kirchneristas en Santiago del

14

Estero desde las herramientas conceptuales como la politicidad, los entornos partidarios y
las redes de sociabilidad e intercambio.
Alejados de cualquier supuesto teleolgico, las organizacioneskirchneristas se
insertaron en territorio subnacional procesando las experiencias nacionales y provinciales
del saberhacer pol tica. En este sentido, el Movimiento Evita, kolina y la Cmpora
contienen formas de organizacin que retoman la tradicin peronista, relacionndose con
los sectores populares a travs de sedimentadas redes de sociabilidad e intercambio que se
caracterizan por su fuerte capilaridad social. En un contextoen donde las redes polticas
partidarias, en tanto redes que proveen de bienes materiales y simblicos, histricamente se
han constituido como fundamentales y razonables para forjar mayoras electorales.
Las condiciones de posibilidad para la conformacin y el desarrollo territorial yacen
sobre tres factores: a) el contexto nacional con la emergencia del kirchnerismo y el nuevo
esquema de articulacin del Estado con las organizaciones polticas; b) Las particularidades
del rgimen santiagueo y la oportunidad poltica que signific la IF y el pos juarismo para
las organizaciones; c) la potencial capacidad del Movimiento Evita, kolina y La Cmpora
para forjar una organizacin territorial flexible al entorno poltico santiagueo.
Concluyendo, el artculo dio cuenta que la organizacin territorial es un conjunto de
prcticas sostenidas en el tiempo dentro de una comunidad. Estas prcticas, comprenden
tareasespecficas distribuidas segn la posicin que ocupan los integrantes dentro de las
organizaciones. Estas tareas se inscriben dentro de la sociabilidad poltica que tienen la
conduccin de las organizaciones, los dirigentes territoriales y los militantes, brotando una
especificidad poltica que, por un lado, es razonable, y por otro, es posible.

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Documento en base al panel y debate abierto realizado el 13 de Abril de 2012.
Tribunal Electoral de la Provincia de Santiago del Estero


Entre la democracia didctica y el ludus participativo. Aportes y reflexiones sobre la
participacin ciudadana de los jvenes. El caso del Presupuesto Participativo Joven
Rosario.

Mara Laura Capilla
1

mcapill0@rosario.gov.ar
Direccin de J uventudes - Municipalidad de Rosario (MR)

Roco Gonzlez
2

rgonzal4@rosario.gov.ar
Direccin de J uventudes - Municipalidad de Rosario (MR)

Diego Wacker
3

dwacker0@rosario.gov.ar
Direccin de J uventudes - Municipalidad de Rosario (MR)

rea temtica: Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores polticos.


Resumen
El presente trabajo pone atencin en instancias institucionalizadas de participacin ciudadana
orientadas a jvenes. Aborda en concreto la experiencia del Presupuesto Participativo J oven de
la ciudad de Rosario, Santa Fe. Se trata de realizar una aproximacin general a la iniciativa,
examinando sus caractersticas, componentes y elementos principales: diseo, actores,
actividades, herramientas y recursos. Se consignan, adems, una serie de logros y resultados
que, en combinacin con las dimensiones anteriores, le otorgan una rasgo sobresaliente por
sobre otras alternativas de similar naturaleza. Finalmente, se avanza en algunas lneas de
reflexin respecto de los retos y desafos que enfrenta esta modalidad de construccin de
polticas pblicas en el marco de los mecanismos de democracia participativa que impulsa
activamente la Municipalidad de Rosario.


Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de
2014
4
.




1
Directora de Polticas Pblicas de J uventudes, Secretara de Promocin Social, MR.
2
Coordinadora Institucional de la Direccin de Polticas Pblicas de J uventudes, Secretara de Promocin Social,
MR.
3
Coordinador de Comunicacin, Direccin de Polticas Pblicas de J uventudes, Secretara de Promocin Social,
MR.
4
Presentado el 16 de abril de 2014 y aceptado el 27 de mayo de 2014.


Introduccin

Desde hace al menos dos dcadas, la gestin poltica de Rosario (Santa Fe) pugna por
generar un nuevo modelo de gobernabilidad democrtica
5
. Uno de los elementos que decantan
en el proceso es la participacin ciudadana como poltica pblica, la cual propone dinamizar las
relaciones entre Estado y Sociedad civil a travs de interfaces socioestatales de participacin
6
.
Una de ellas, el Presupuesto Participativo (PP), se ha posicionado como un mecanismo efectivo
de democracia con poder vinculante otorgando nuevos sentidos al ser ciudadano
7
. Por un
lado, porque genera espacios de apr endizaje con respecto a la responsabilidad que debe
asumirse necesariamente junto a otros para tomar decisiones. Por el otro, porque supone una
pedagoga urbana de proximidad, incorporando a las personas desde su entorno inmediato: su
barrio, su territorio, su vida cotidiana
8
. El escenario se configura as desde el lugar de
pertenencia y cotidianeidad, a travs de la participacin, con la intervencin activa y
propositiva, y con la redefinicin de nuevas relaciones sociales
9
.

Histricamente y por varios motivos, los jvenes han sido excluidos de los espacios formales de
toma de decisiones sobre lo colectivo. Una poltica de participacin que tenga como meta la
construccin compartida de la ciudad no estara completa y no sera congruente con sus
principios democrticos si no incorpora a los jvenes. El Presupuesto Participativo J oven (PP
J oven) va en tal sentido. Se transforma en un proceso de aprendizaje que emerge entre la
democracia didctica y el ludus
10
participativo. El juego permite el aprendizaje, lo aprendido se
transforma en ideas, la ideas guan la accin, y las acciones transforman la realidad. Esta sera la
constante bsqueda. Y junto a los sinuosos caminos de las juventudes, encuentra, explora,
prueba y se equivoca; acierta y cambia; experimenta; hace y deshace
11
. Como todas las polticas
participativas, est en constante bsqueda. Pero siempre con un objetivo claro: que los jvenes
tengan la oportunidad, sobre la base de sus intereses, necesidades, sueos y aspiraciones, de ser
protagonistas.


5
En el sentido de Prats (2001).
6
Entendidas como espacios de interrelacin intencional social y estatal que determinan proyectos, acciones o
programas pblicos (Gurza Lavalle e Isunza Vera, 2008).
7
El Presupuesto Participativo (PP) surge en 1989 en la ciudad de Porto Alegre (Brasil). Puede definirse como un
proceso de intervencin directa, permanente, voluntaria y universal, en el cual la ciudadana, junto al gobierno,
delibera y decide qu obras y servicios se debern ejecutar con una parte de los recursos pblicos locales
(Martnez y Arena, 2011: 13). Asimismo, es una forma de gobierno pblico que intenta romper con la tradicin
autoritaria y paternalista de las polticas pblicas, recurriendo a la participacin de la poblacin en diferentes etapas
de la preparacin e implementacin presupuestaria, con un nfasis especial en la definicin de prioridades para la
distribucin de los recursos de inversin (De Sousa Santos, 2004: 26). Concebido en un primer momento como
parte de una serie de experimentos democrticos que ocuparon el primer lustro de los noventa, antes de fin de siglo
se expandi a diferentes estados y ciudades de Brasil. La herramienta se populariz en Argentina luego de la crisis
socioeconmica de 2001-2002, y la primera ciudad en implementarlo fue Rosario en 2002 (Cabannes, 2005).
Desde entonces, poco ms de medio centenar de gobiernos locales argentinos han seguido ese camino.
8
Reinvencin propia de las categoras de Llamas Snchez (2002): corresponsabilidad y pedagoga ciudadana.
9
La sensibilidad de la cotidianeidad, la experiencia sensible de lo cotidiano, permite el redescubrimiento de la
poltica como herramienta transformadora (Beck, 2000).
10
Ldico en latn; perteneciente o relativo al juego. El juego refiere a un ejercicio recreativo, reglado en cierta
medida, en el cual es posible ver participantes, fines, metas, objetivos, metodologas, elementos, componentes y
diversas formas de despliegue de destreza mental o fsica.
11
Acciones y realidades que son inevitables en los experimentalismos democrticos (Ford, 2006; Baiocchi, 2003;
Avritzer, 1999). Este rtulo ha sido otorgado a los espacios o herramientas participativas encolumnadas en las
categoras democracia d irecta, democracia par ticipativa o democracia de proximidad, entre otras, que intentan
superar los discursos de inspiracin shumpeteriana sobre la democracia de fronteras mecanicistas y formales de la
arquitectura estatal y representativa.


Queremos en estas lneas destacar ese proceso y dar cuenta de la experiencia PP J oven que se
desarrolla en Rosario desde hace 10 aos para resaltar en particular los cambios ocurridos en su
diseo e implementacin en las ltimas ediciones. Tambin nos proponemos generar algunas
reflexiones que aporten a experiencias de otras latitudes que, como la nuestra, apoyen y
sostengan la participacin de los jvenes en la construccin social compartida.


Juventudes, polticas pblicas y participacin

En la actualidad nos enfrentamos con un nuevo paradigma de participacin juvenil,
distinto al tradicional que supo predominar en dcadas pasadas
12
. La intensidad que prevalece
en el presente joven relega los medianos y largos plazos. Las identidades colectivas construidas
en torno a cdigos sociales, econmicos, ideolgicos o polticos han sido reemplazadas por
espacios de accin relacionados con la cotidianeidad; lo que antes supona una reivindicacin en
la mejora de las condiciones de vida, hoy se piensa desde el ejercicio cotidiano de derechos; las
improntas utpicas y totalizantes del cambio social han dado paso al aqu y ahora; y la
participacin horizontal, flexible, en red y temporal a superado a las modalidades verticales y
burocratizadas
13
.

J unto a los cambios de paradigma, se ha tornado una necesidad conceptuar a la juventud como
juventudes. La pluralizacin de la categora obedece a varias razones, pero principalmente a la
necesidad de subrayar la heterogeneidad que existe en el colectivo social juvenil. En la
actualidad, las mltiples maneras de ser joven obligan a desestimar cualquier rtulo que intente
homogeneizar, uniformar o estereotipar. Las juventudes estn inmersas y son producto de una
constante dinmica histrica y social
14
. Asisten y son parte de movimientos de formacin,
transformacin y deformacin; construccin, reconstruccin y deconstruccin; por lo que
definirlas de una forma unvoca o esttica puede resultar un grosero error de simplificacin o
incluso una irreparable solidificacin de estigmas.

Con todo, no podemos ocultar que la juventud refiere a una etapa de vida referida al desarrollo
de las personas, que tendr tal o cual caracterstica de acuerdo con el entorno social que se
observe. Pero preferimos no focalizar en el trayecto ineludible y progresivo que los sujetos
realizan antes de recibir la etiqueta adultos, sino en las condiciones sociales y la especificidad
que implica el hecho de formar parte de las juventudes. Anlogamente, y al proponernos la meta
de generar polticas pblicas afirmativas de juventud, descartamos los paradigmas
adultocntricos, verticales y normativistas, para pensar en trminos de ciudadana: pensamos a
los jvenes como sujetos protagnicos y hacedores de su propia cultura
15
.

12
La participacin est vinculada con la capacidad de tomar conciencia de la accin transformadora que la prctica
ciudadana puede significar (Yarma, 2007).
13
Unesco (2010).
14
Dvila Len (2004); Alpzar y Bernal (2003); Duarte (2000).
15
Las polticas pblicas de juventud de nivel local, constituyen un fenmeno relativamente reciente. Comienzan a
implementarse desde los gobiernos locales como respuesta a los embates neoliberales de los noventa. Es posible
distinguir dos enfoques no excluyentes: polticas para jvenes, que incluyen acciones a largo plazo en educacin,
salud y empleo; y polticas j uveniles, que configuran trayectos de promocin social conjuntos entre Estado y
Sociedad civil, fortaleciendo el espacio pblico con y desde los jvenes (Domnguez y Morales, 2003). Desde otro
ngulo, Balardini (1999) estableci cuatro modelos de polticas pblicas juveniles: polticas para la juventud
(dirigidas, estimuladoras de conductas pasivas, estigmatizadoras); polticas por la juventud (idealistas, convocantes
y verticales); polticas con la juventud (basadas en valores solidarios y participativos, activa e interactiva); y
polticas desde la juventud, que incluyen las actividades pensadas y desarrolladas por los mismos jvenes en
condicin de autogestin o subsidiariedad. Los dos primeros modelos conforman los enfoques integracionistas,
que identifican a los jvenes como parte de una proceso de exclusin que debe resolverse a partir de dispositivos



J ustamente, nuestras acciones se enfocan a desobturar los propios lmites que el mundo adulto
ha puesto, consciente o inconscientemente, a la participacin juvenil, a travs de barreras,
destratos o asimetras forzadas. Esta situacin (de semi ciudadana en el mejor de los casos) est
en franca retirada a la luz de la emergencia de los jvenes en los escenarios de legitimacin
pblica. Potenciar y hacer valer sus derechos no ser solo objeto de acciones afirmativas que
integren una poltica pblica de juventud, sino que debe ser acompaada por toda la sociedad
16
.

El PP es una poltica pblica accionada desde el Estado local, participativa e inclusiva, y
adems, por sus propias dinmicas, generadora de otras polticas pblicas. Desde el enfoque el
Desarrollo Humano, contribuye al desarrollo de las personas en tanto fomenta la toma de
decisiones colectivas en torno al destino de los recursos pblicos que se destinan a un
determinado territorio
17
. El PP representa entonces una apuesta sustancial por ampliar y mejorar
el Estado de derecho y el sistema democrtico, por intensificar la democratizacin del Estado,
por quebrar el verticalismo y centralismo burocrtico y por legitimar las acciones pblicas a
partir de la decisin compartida entre Estado y sociedad.

En similar sentido, el PP J oven se constituye como un dispositivo de participacin que integra
una macro poltica de juventud y que a la vez propende a generar bienestar y desarrollo social,
desde la visin y con el aporte protagnico de los jvenes
18
. La posibilidad de tomar parte en la
definicin del destino de los fondos pblicos a travs del PP J oven otorga un nuevo sentido a
nuestra democracia, la cual adquiere mayor intensidad al garantizar un nuevo derecho que
facilita la intervencin en lo poltico
19
.

Esta forma de democracia participativa desparrama en el escenario joven nuevos
procedimientos, instrumentos, criterios y herramientas que se acoplan a las tradicionales
condiciones de exi stencia de la democracia
20
. A la regla de la mayora como fundamento para
poder decidir en nombre de un colectivo es necesario para el correcto funcionamiento
democrtico garantizar, adems, la posibilidad de expresin, asociacin, encuentro y circulacin
de ideas, en un marco de tolerancia, paz y fraternidad, ideales que permitan la emergencia de
ciudadanos activos
21
. Por lo tanto, abrir espacios de participacin y otorgar ms y mejores
herramientas para ejercer derechos es definitivamente la vara que mide el desarrollo de la
democracia y su grado de profundidad.


que contribuyan a su integracin social pensando en la etapa futura de adultez. Los dos segundos, constituyen las
perspectivas afirmativas, que entienden a la realidad juvenil como autnoma, compleja, con naturaleza propia.
Apuestan a las dimensiones relacionales, a la participacin, la pluralidad y la creatividad a partir de diseos
transversales e integrales.
16
Entendemos as que el desarrollo social ser un proceso de transformaciones, enriquecimiento personal y social
de las juventudes en interaccin con los entes del entorno y sustentado en la biografa, la historia y el presente de la
sociedad. (Krauskpof, 2004: 15).
17
PNUD (2004).
18
En palabras de Iglesis Larroquette (2003: 64), una poltica de juventud tambin es una poltica de construccin
ciudadana, de profundizacin democrtica, que se construye desde lo local-cotidiano-experiencial, instalando un
espacio de dilogo que contribuye al trnsito de lo micro-territorial a lo macro-local, de lo individual a lo colectivo.
19
Al menos en Argentina, es posible identificar tres formas de integracin de jvenes a los espacios de PP. La
primera de ellas es la constitucin de un dispositivo diferencial para ese sector etario; la segunda seala la
participacin general donde no hay distincin de edad; y el tercer modo constituye un hbrido entre los dos
primeros, al plantear un espacio propio dentro del PP (Martnez y Arena, 2011). El caso Rosario coincide con la
primera forma.
20
En trminos de Dahl (1999).
21
Bobbio (1996).


En tal sentido, el PP J oven es un dispositivo que extiende el umbral de participacin a un
colectivo que de por s no tiene derechos polticos plenos, y que incluso quedan por fuera de la
dimensin representativa ms estricta, que es la de poder votar. Al mismo tiempo, aparece como
un espacio institucionalizado que permite la construccin de ciudadana
22
. Pero esta
construccin no es algo que est dado de antemano ni existe como proceso acabado, sino que
debe ser ejercido, practicado, actualizado y puesto en valor constantemente a partir de la
existencia de instituciones democrticas de peso y la articulacin efectiva entre Estado y
Sociedad civil
23
. Es una dinmica que requiere tiempo de maduracin, ajustes y aprendizajes
constantes
24
.

El PP J oven, entonces, brinda la posibilidad de tomar decisiones sobre lo pblico al tiempo que
agenda la mirada juvenil en los procesos de construccin de la ciudad, no como un inters
puntual del joven, sino como parte de una dinmica intergeneracional. Propulsa
transformaciones, en lo personal y en lo colectivo, en lo subjetivo y en lo tangible de las
polticas, a partir de la participacin entendida como un proceso esencialmente comunicacional,
dinmico, de produccin de sentidos y propulsor de cambios. Las polticas participativas con y
desde los jvenes permiten agregar voces y miradas a la construccin democrtica del espacio
pblico al hacer visibles las demandas y problemticas juveniles. Se constituyen como un nuevo
espacio de socializacin poltica y construccin de ciudadana
25
. Permiten, en definitiva,
avanzar hacia a la superacin de las respuestas polticas sectoriales clsicas e incorporar la
visin juvenil a todas y cada una de las dimensiones de poltica pblica local, a travs del
dilogo intergeneracional
26
.


El primer PP Joven: algunas referencias necesarias

Desde sus comienzos hasta hace algunos aos, el PP J oven bsicamente reprodujo el
diseo del PP
27
. Por tal motivo el marco de referencia tiene numerosos elementos y
componentes en comn, pero ofrece tambin ciertas variantes que hacen a la necesidad de
generar otra dinmica en un auditorio integrado exclusivamente por jvenes. Es posible
observar tres grandes etapas anuales: una instancia inicial de asambleas, un segundo momento
de formulacin de proyectos, y la jornada de votacin
28
. A dicho desarrollo fsico se suma un
cuarto componente que abarca todo el ao calendario y refiere a la participacin de los jvenes
en la implementacin o ejecucin de los proyectos. A continuacin retomaremos algunas de las
caractersticas que adquiri el proceso durante sus primeras nueve ediciones, incluyendo
algunas variaciones que hayan ocurrido al interior de este tramo. Esto permitir refrescar
algunas dimensiones histricas, otorgando as no solo la posibilidad de generar un contraste sino
tambin un grado de coherencia a los registros presentes.

22
Adems de las iniciativas institucionalizadas y programticas (como el PP J oven), existen en la actualidad otros
tres grandes grupos de participacin juvenil: movimientos polticos (organizaciones estudiantiles, ramas juveniles
de partidos polticos); grupos enmarcados en lgicas tradicionalmente adultas (scouts, pastorales, grupos rurales); y
grupos informales que operan en torno a expresiones de la cultura o contra cultura (Unesco, 2013).
23
Borja (2002).
24
Martnez y Arena (2011).
25
Martnez y Arena (op. cit.).
26
As lo que proponen Beretta y Verdi (2005).
27
El PP fue creado por la Ordenanza N 7326/2002; y modificado luego por las Ordenanzas N 7869/2005;
8007/2006; y 8557/2010. Por su parte, el PP J oven no tiene normativa especfica que lo regule. Tampoco est
supeditado a algn tipo de reglamentacin interna.
28
En la actualidad, y como veremos ms adelante, las asambleas pasaron a denominarse Espacios de
Participacin; y el momento de formulacin de proyectos adquiere en la actualidad el formato de Foros de
Participacin.



El PP J oven comenzaba con la llamada Primera Ronda de Asambleas Barriales, que inclua la
realizacin de 3 a 5 reuniones en escuelas secundarias por cada uno de los 6 distritos de la
ciudad
29
. La actividad principal propona a los jvenes un juego cuya meta era decidir en grupo,
consenso de por medio, qu destino colectivo darle a una cierta cantidad de dinero.
Posteriormente, una segunda actividad apuntaba a generar un diagnstico compartido que
permitiera establecer prioridades sobre problemticas existentes en el barrio o distrito. Estas
preocupaciones eran luego compartidas hacia todos los presentes, resultando muy valioso la
oportunidad de tomar la palabra y opinar de forma individual
30
. Antes de finalizar cada
encuentro se elegan consejeros, quienes representaran a la totalidad de los jvenes en la
siguiente etapa del PP J oven. Este momento permita que los jvenes que quisieran seguir
participando lo puedan hacer, proponindose como candidatos.

Una vez finalizada la etapa de asambleas, los Consejos Participativos de Distrito se reuniran
peridicamente durante tres meses para procesar, sistematizar y reelaborar las ideas surgidas en
las asambleas
31
. De esta recuperacin surge un primer listado de proyectos formulados que se
presentan a la Intendenta y el Gabinete para su aprobacin tcnica y financiera. El trabajo de los
Consejos Participativos comenzaba como una gran reunin interdistrital a la que asistan todos
los jvenes consejeros para conocerse con sus pares, intentando as generar una instancia
reflexiva sobre la importancia de ese rol, y las obligaciones y derechos que eso implicaba. Al
igual que en todo el trayecto anterior, uno de los objetivos era que los jvenes tomen la palabra
y que a la vez supieran escuchar a sus compaeros. Seguidamente, se sucedan una serie de
encuentros distritales que ocuparan a los jvenes en la definicin de las propuestas. Las
reuniones se realizaban de forma peridica
32
, alternando como lugar de reunin los Centros
Municipales de Distrito y el Galpn Centro de la J uventud. En las reuniones de Consejo, los

29
Histricamente prim la idea de realizar, cuando fuera posible, al menos una asamblea por rea barrial con el
difcilmente alcanzable objetivo de mantener cierta representatividad territorial. Las reas barriales eran
subdivisiones al interior de cada distrito; constituirn una sectorizacin utilizada durante los primeros aos del PP.
Otro dato interesante es que al menos una de la totalidad de las asambleas distritales se realizara en el Centro
Municipal de Distrito con el objetivo de reunir en un lugar no escolar a jvenes que participaban de ONG o
espacios municipales barriales. Estos encuentros han sido desde siempre muy difciles de convocar.
30
La actividad pretenda que los jvenes puedan determinar qu tipo de salida nocturna podran realizar un fin de
semana. Las reglas incluan ciertos parmetros, como la cantidad de dinero disponible y la obligatoriedad de
ponerse de acuerdo, indistintamente si uno u otro joven prefera una alternativa puntual. Para este cometido se
brindaba un listado de opciones y sus costos: entrada al boliche ($2 por persona); entrada el cine ($4 por persona);
pasaje en colectivo ($1 por persona); sndwich y gaseosa ($3 por persona); entrada a recital ($5 por persona); asado
grupal ($20 por persona). Los participantes se dividan en grupos, teniendo a su disposicin un cuarto de hora de
discutir el destino del presupuesto asignado. Al finalizar, cada grupo realizaba una puesta en comn de la eleccin,
debiendo mencionar cmo arribaron a tal resultado. Los desacuerdos se utilizaban como disparadores para
reflexionar sobre la necesidad del consenso como herramienta para superar la visin individual y contemplar la
visin colectiva. Entre los aos 2008 y 2011 hubo algunas modificaciones sobre los dispositivos que se utilizaban
en las diversas alternativas participativas de PP J oven, cambios que reflejan la intencin de correrse del eje
presupuestario hacia dinmicas que tuvieran como foco la convivencia, la identidad, el encuentro y la participacin.
En tal sentido se dispusieron nuevas actividades como por ejemplo llevar adelante un campamento ideal u
organizar un da de la primavera. Para ello deberan generarse consensos y acuerdos en torno a los elementos
necesarios para realizar dichos eventos. Con la idea de apostar ms al juego incluso se reemplaz el dinero ficticio
establecido en pesos por el nuevo medio de cambio cuantificado en quesos. En 2012, con una nueva direccin,
las asambleas se desarrollaran a partir de ejes, como J venes y derechos, J venes y salud, J venes y
deportes, entre otros. La actividad consistir en ordenarlos de mayor a menor segn la importancia que le dieran
los jvenes.
31
La cantidad de reuniones de Consejo ha variado a lo largo de los aos, pero por lo general se han formalizado
entre 6 y 10 reuniones, alternado Centros de Distrito y Galpn de J uventud.
32
De acuerdo al cronograma establecido sobre la base de los acuerdos con los establecimientos escolares que
otorgan a los alumnos la posibilidad de ausentarse.


jvenes seran parte de un proceso de anlisis y depuracin de prioridades. Se trabajaba en
formato taller, con grupos reducidos y a travs de juegos y consignas, para finalizar con una
puesta conclusiva en comn. Para elaborar las propuestas se provea a los consejeros de
herramientas bsicas que les permitieran ordenar las producciones previas. Para tal efecto se
utilizaba una ficha que establece pasos a seguir para poder concretar las ideas en propuestas
formales y conformar diseos cerrados
33
. La etapa de trabajo de los Consejos Participativos
finalizaba con otra gran reunin donde los representantes de los seis distritos se encontraban con
el Intendente y su gabinete para entregar en mano la totalidad de los proyectos elaborados
34
. Las
propuestas seran luego evaluadas por las correspondientes secretaras y reas para determinar
su factibilidad
35
.

Una vez conformado el listado final de propuestas llegaba el turno de la Segunda Ronda de
Asambleas B arriales, tambin llamada J ornada de Eleccin de Proyectos. El lugar de
realizacin coincida por lo general con alguno de los establecimientos donde se haban llevado
adelante las asambleas
36
. Se realizaba una jornada por distrito y la intencin que prevaleca era
lograr el acercamiento de los jvenes de las zonas cercanas a una escuela que sera sede de la
votacin
37
. Los proyectos ganadores se incorporaban al presupuesto del ao entrante.


Etapas, dimensiones y perspectivas del PP Joven

Desde sus comienzos, el diseo e implementacin del PP J oven estuvo a cargo del
Centro de la J uventud de la Secretara de Promocin Social de la Municipalidad de Rosario
(MR)
38
. Si bien en cada una de las direcciones polticas de la institucin adquiere rasgos

33
En las reuniones de Consejo se intentaba fortalecer los grupos, ya que se conformaban por jvenes provenientes
de escuelas y contextos dismiles. Las reuniones podan extenderse hasta por 3 horas. Era costumbre realizar las
reuniones en horario escolar: de comn acuerdo con la directiva de la institucin la inasistencia de los alumnos no
computara como falta. Se trabajaban los conceptos de democracia a partir de diversas definiciones; la diferencia
entre un reclamo y un proyecto; las alternativas que ofrece el Municipio para la resolucin de problemticas que
requieren tratamiento ms urgente; y los distintos niveles del Estado. A partir de diversos juegos, roles y funciones,
los jvenes iban incorporando la distincin entre las obligaciones de cada uno. Para la formulacin de los proyectos
se utilizaba una ficha estndar que constaba de 6 partes: nombre del proyecto; situacin diagnstico; descripcin;
beneficiarios o poblacin destino; dependencia pblica que lo llevara a cabo; costo del proyecto. Los dos ltimos
campos se conformaran a partir de la intervencin de los tcnicos municipales.
34
Este momento cumpla con dos objetivos principales. En primer lugar, generaba un mbito formal aunque
distendido de acercamiento de los funcionarios hacia los jvenes. En segundo trmino, propenda a que los
integrantes del ejecutivo se interiorizaran de las inquietudes y necesidades de los jvenes a partir del encuentro
cercano. La dinmica inclua el relato por boca de los jvenes de cada proyecto, el contexto de elaboracin y los
argumentos que avalaban su realizacin.
35
Si la devolucin de los proyectos por parte de las reas tcnicas requera la revisin de algn elemento, exista la
posibilidad de reunir nuevamente a los jvenes para redefinir estos criterios.
36
En muchas ocasiones se ha llegado con urnas a escuelas que no haban participado previamente del proceso. Esto
no solo permita hacer ms democrtica la eleccin de los proyectos, adems serva tambin para mostrar y difundir
el PP J oven.
37
Los consejeros se encargaban en la previa de explicar las propuestas elaboradas con base en las temticas
priorizadas. La metodologa de votacin constaba de una boleta con todas las propuestas elaboradas en el PP J oven
para ese distrito. Se poda elegir una nica opcin. Una vez finalizada la votacin se proceda al recuento de votos.
38
El Galpn Centro de la J uventud, inaugurado en 1998 en uno de los galpones reciclados del viejo puerto de
Rosario, ha sido el espacio pblico obligado de referencia joven. A principios de 2012, con la creacin de la
Direccin de J uventudes, se convierte adems, en referencia administrativa y poltica de la nueva rea social. Si
bien su nacimiento es reciente, la ciudad de Rosario cuenta con polticas de J uventud desde fines de los ochenta.
Los primeros pasos describen acciones fragmentadas y sectoriales, pero sucesivas transformaciones en lo poltico,
institucional y organizacional permitieron generar enfoques transversales y procesos continuados, con acciones
integradas y no concebidas como mera agregacin de productos.


particulares, creemos que es posible observarlo y caracterizarlo sobreponiendo otra divisin
temporal que no necesariamente es congruente con los mandatos ejecutivos formales
39
. De esta
manera, a partir de la historia transcurrida en el ltimo decenio, es posible dividir al PP J oven
en al menos cuatro etapas que denominamos de la siguiente manera:

a) prueba piloto (2004);
b) esparcimiento territorial (2005-2007);
c) distensin institucional (2008-2012);
d) expansin cuali-cuantitava (desde 2013).


Rosario fue la primera ciudad de Amrica latina en desarrollar algn tipo de experiencia juvenil
en PP. A los dos aos de surgido, el despliegue de un dispositivo diferencial para el sector
juvenil vino a potenciar su posibilidad transformadora. El PP J oven se implementa como
experiencia piloto en 2004 en el distrito Sudoeste
40
. Participaron 14 instituciones, entre
escuelas y organizaciones
41
. En la etapa de asambleas se llevaron a cabo 8 encuentros con una
asistencia de ms de 300 jvenes, aunque en eleccin votaron solo 76. Durante el proceso se
formularon 3 proyectos: el ms votado se realiz al ao siguiente
42
.

El buen desempeo de aquella incursin posibilit en 2005 su extensin a los cinco distritos
restantes. Ese esparcimiento territorial signific un verdadero avance que posicion al PP
J oven definitivamente como la versin joven del PP. Desde los primeros aos de gestin, el PP
J oven adopta una metodologa calcada de la versin adulta
43
.

En los aos 2008-2012 emergen algunos elementos que permiten observar en la poltica cierta
distensin institucional. Si bien algunas dimensiones del PP J oven experimentaron un leve
crecimiento, como la cantidad de proyectos electos, algunos indicadores vinculados a la
representatividad juvenil se mantuvieron iguales o con mnimos descensos, como la cantidad de
jvenes asistentes a las asambleas o la cantidad de votos en la eleccin de proyectos. Adems,
surgi cierta incomodidad para propiciar el compromiso de los consejeros hasta el final del
trayecto de formulacin de propuestas. A lo que se sum la imposibilidad de ejecutar proyectos
urbansticos debido a los altos ndices inflacionarios que impactaron de lleno en las propuestas
juveniles que incluyeran obra pblica. En 2012 la bsqueda de cobertura territorial a nivel
asambleario fue prioridad por encima de la cantidad de jvenes, pero este hecho no opacara el

39
En las ltimas dcadas, los perodos de gestin de J uventud tienen un correlato similar a los perodos de la
Intendencia. Todos se formalizan el 10 de diciembre. Las sucesivas gestiones han sido entonces: 10/12/2003 al
10/12/2007; 10/12/2007 al 10/12/2011; y desde el 10/12/2011 hasta hoy. Por comodidad y ya que el PP J oven se
ajusta al calendario escolar, preferimos directamente configurar los perodos a partir de 2004 y con referencia al
ao completo.
40
La implementacin de PP J oven fue posible gracias a una financiacin de 15 mil euros que otorg la Agencia de
Cooperacin Alemana GTZ, en el marco de la convocatoria internacional Experiencias de inclusin social con
jvenes para las denominadas Mercociudades. Tambin colabor la oficina de Ciudades Educadoras de Amrica
Latina.
41
Se priorizaron las escuelas con mayor matrcula, pero tambin algunas con las que ya haba cierto trabajo
institucional previo.
42
La propuesta electa ocup la realizacin de talleres de Murga, Teatro y Ftbol.
43
Estas primeras ediciones de PP J oven tendran algunas caractersticas en comn (Ver Cuadros en Anexo). Una
asistencia a las asambleas promedio de entre 1000 y 1500 jvenes; entre 2 y 6 proyectos formulados por distrito,
con algunas excepciones; y entre 1 y 2 proyectos ganadores posibles de ser realizados de acuerdo al monto
disponible de presupuesto. La cantidad de electores, por su parte, aumentara de 251 en 2005, a casi 3500 en 2007.
Otro dato interesante es que la asignacin presupuestaria de PP J oven con respecto al PP y al total municipal
(redefinido) casi no vara en la poca.


proceso anual que, finalmente, alcanzara un registro histrico de ms de 7 mil jvenes en la
jornada de eleccin.

En todo es tiempo el PP J oven se mantuvo vigente. Pero la participacin porcentual de PP J oven
en PP se estancara en un 1 por ciento, siendo su techo hasta 2011. Aunque en trminos
relativos, existi un decrecimiento del porcentaje de PP J oven en la participacin total del
presupuesto municipal redefinido: en todo ese perodo se reducira a la mitad
44
.

En 2012, con la creacin de la Direccin de J uventudes, se plantearon tres objetivos estratgicos
con respecto a la participacin de los jvenes. En primer lugar, transversalizar las polticas de
juventudes para poder agendar, pensar y gestionar propuestas pblicas con otras reas y
secretaras
45
.

En segundo trmino, generar un impacto en c antidad y e n c alidad. Por un lado, si bien no
existen ejemplos de polticas de participacin universales, necesariamente debera alcanzarse un
piso democrtico y llegar a ms jvenes. Por otro lado, los aspectos cualitativos deberan
profundizarse, a su vez, a travs de la intervencin en tres dimensiones que implicaran: a)
sobreponer el PP J oven a la lgica rgida del PP de tipo asamblea-consejo-eleccin; b) repensar
los nuevos modos de participacin de los jvenes, reflexionando sobre las lgicas juveniles
actuales, dinmicas, en movimiento y nunca estticas; y c) no acotar el PP J oven a las instancias
de participacin presupuestaria, sino alternar con otras instancias como jornadas ldicas,
realizacin de proyectos, encuentros.

Finalmente, volver a focalizar en la entidad de los proyectos, en dos de sus dimensiones: a) el
respeto presupuestario, esto es, acatar y subordinarse al destino de los fondos que el voto joven
decidi; y b) la esencia, lo que significara ajustar la ejecucin o materializacin de la propuesta
al contenido original manifestado previamente.

Los sucesivos ajustes y cambios introducidos desde la creacin de la Direccin comienzan a
madurar y dan pie a una etapa que, consideramos, se mantiene desde 2013. Este perodo se
caracteriza por una fuerte y sostenida aunque trabajosa expansin cualitativa y cuantitativa.

Existen al menos cuatro hechos que potencian el desarrollo del PP J oven desde el 2013:

a) el acuerdo pbl ico-pblico que suscribieron el Gobierno de la Provincia de Santa Fe
(GSF) y la MR para articular la experiencia del PP J oven en las escuelas secundarias de
la ciudad que deseen incorporarlo a sus contenidos curriculares
46
;


44
Si analizamos el Cuadro Anexo, veremos que, a pesar que en trminos absolutos la cantidad de presupuesto del
PP J oven aument hacia al final del perodo, en trminos relativos se redujo un 50 por ciento. Con todo, los
porcentajes de PP J oven en el presupuesto municipal son insignificantes.
45
Parte de este objetivo sera afianzar una relacin de trabajo con la Secretara General, dependencia encargada de
gestionar el PP. Hasta aquel momento, ambos PP haban caminado por andariveles diferentes. Coordinar acciones
conjuntas permiti acordar cronogramas, unificar instancias de comunicacin, optimizar recursos y ampliar
propuestas.
46
Es dable mencionar dos elementos contextuales que hicieron posible este acuerdo: una Ministra de Educacin
con pocos meses en funciones, integrante de un gabinete provincial predispuesto a estrechar ms an los lazos con
el Municipio; y el proyecto 30 aos de elecciones Yo nac en democracia del Gabinete J oven provincial, que
motoriz nuevos proyectos para trabajar con las escuelas.


b) el ineludible rediseo or ganizacional, i nstitucional y pr ogramtico que, por un lado,
posibilita contener la demanda estructural que requiere el nuevo escenario; y que por el
otro, unifica criterios polticos y justificaciones conceptuales;

c) una necesaria reformulacin pe daggica que, en sintona con los nuevos diseos de
polticas juveniles, posibilita nuevas y mejores alternativas a las dinmicas
participativas; y

d) la incorporacin de jvenes no e scolares y la llegada a otros espacios juveniles como
nuevo objetivo poltico.


Estas puntualizaciones que realizamos se interrelacionan, propulsan el PP J oven, y adems le
generan un desafo en trminos de gestin.

El convenio establecido con el Ministerio de Educacin del GSF pretende que las instituciones
educativas a donde concurren los jvenes puedan aportar los abordajes tericos de la formacin
ciudadana y la participacin directa como contenidos curriculares especficos que encuentran su
correlato prctico en la experiencia local del PP J oven. Este acuerdo redunda en tres beneficios
concretos: legitima el acceso del equipo municipal del PP J oven a las instituciones educativas,
que constitucionalmente estn bajo la rbita provincial; descansa a los directivos de las escuelas
al otorgar a la iniciativa un reconocimiento oficial del Ministerio; y otorga mayor visibilidad a
la propuesta al contar con el apoyo de un nivel superior de gobierno. El convenio adems tiene
ventajas tangibles y funcionales para la gestin cotidiana, como por ejemplo, despejar los
acuerdos institucionales para las salidas de los jvenes de los establecimientos, incluido el
seguro, que corre por cuenta del Ministerio.

Enseguida, la reformulacin y ampliacin de las estructuras de gestin permiten enfrentar en
parte la obvia demanda que recae sobre el PP J oven en esta etapa. En este sentido, una de las
medidas ms beneficiosas para la organizacin fue el aumento en trminos de recursos humanos
que integran el equipo tcnico
47
. Al mismo tiempo, la iniciativa Construyendo Derechos que
junto al PP J oven pasan a conformar el nuevo eje Participacin y Derechos, otorga coherencia
e integralidad a los valores, las ideas y los objetivos fundantes de la Direccin. Desde siempre,
ambos proyectos haban trabajado de forma fragmentada, desde paradigmas distintos, y cada
uno con identidad y recursos propios. Si bien tenan mucho en comn, la puesta en prctica
siempre se materializ desde espacios independientes. Finalmente, esta fusin o simbiosis
rgano-conceptual desemboc en una nueva estructura de roles y funciones, que si bien ha dado
sus primeras respuestas auspiciosas an est en proceso de consolidacin
48
.

47
Se intenta que el equipo de PP J oven est integrado por jvenes profesionales que tengan experiencia de trabajo
con jvenes, que sea responsable, que puede desplegar su trabajo en formato taller evitando la lgica individual, y
que logre aprehender la grupalidad que emerge en los espacios participativos. En 2013 el equipo territorial se
renov por completo, en 2014 se reemplaz la mitad para ajustar los perfiles a los objetivos propuestos.
48
La propuesta institucional de Construyendo Derechos parte de concebir al joven como sujeto de derechos, y
a los Derechos Humanos como una construccin colectiva, histricamente situada, que supone pensar la existencia
digna de las personas. Desde sus inicios el compromiso apunt a instalar de forma permanente ese reconocimiento
y a partir de all enmarcar cada una de sus acciones. En tal sentido, entienden al joven como un sujeto que no
solamente demanda, pide o denuncia, sino que tambin puede proyectar, proponer, enunciar y participar; un sujeto
que puede reconocer sus derechos. Construyendo Derechos ha tenido como fin la participacin, la opinin y la
discusin de los jvenes con relacin a la construccin cotidiana de los derechos. Sus acciones se han llevado
adelante en los espacios donde el joven es partcipe, como escuelas, instituciones u organizaciones barriales, y en
otros espacios que son construidos para tal fin. Hay que destacar el reconocimiento tardo otorgado a
Construyendo Derechos, una lnea de trabajo que J uventud desarrolla desde sus comienzos como institucin, y



En tercer lugar, y en parte como consecuencia de lo anterior, se destaca la reformulacin del
trayecto participativo que se da en un doble nivel: por un lado, de forma parcial en el diseo
anual del PP J oven, y por otro, en la concretizacin de nuevos dispositivos que acompaen y
posibiliten cada instancia participativa
49
.

Finalmente, entendiendo que una poltica de participacin que no tenga en cuenta al sector no
escolarizado contribuira a intensificar ms an las diferencias ya existentes entre ambos
sectores, se subraya la intencin de incorporar a dicho colectivo al trayecto del PP J oven. La
atencin de este nuevo desafo se pone en prctica a partir de la llegada poltica e institucional a
nuevos espacios de trnsito y habitacin juveniles territoriales, como los Centros de
Convivencia Barrial municipales y organizaciones barriales en general. Debe traducirse en una
medida de discriminacin positiva que contemple el acompaamiento por parte de los equipos
tcnicos a los grupos de jvenes que no asisten a la escuela, para apoyar su participacin y
expresin como ciudadanos en las mismas condiciones y con las mismas oportunidades que
tienen quienes estn insertos en el sistema educativo formal; al tiempo que debe promoverse la
participacin de pblicos no necesariamente escolares, es decir, jvenes que participan de
organizaciones no gubernamentales, asociaciones barriales, entre otras
50
.

En el perodo de expansin que se desarrolla desde 2012 varios indicadores han dado un salto
exponencial. A partir del Cuadro Anexo es posible establecer algunas notas interesantes. Por
ejemplo, a diferencia del PP que desde su origen tiene a decrecer en trminos porcentuales con
respecto al presupuesto general, el PP J oven luego de un perodo de estancamiento a aumentado
su porcentaje, alcanzando el 3% en 2013 sobre el PP, lo que significa una cifra de 385 mil
pesos. Esto se ha traducido en la posibilidad de ejecutar ms proyectos, por lo que la cifra de
proyectos electos ha aumentado desde hace algunos aos.

Con respecto a la cantidad de escuelas participantes, la cifra de 2013 ha superado el doble del
promedio histrico, e incluso lo ha cuatriplicado en 2014
51
. Con respecto a la participacin
juvenil en espacios participativos, la cantidad de jvenes de 2013 se ha quintuplicado con
respecto a 2012, y se ha doblado en 2014 con respecto a 2013. Por ltimo, es dable mencionar
la cantidad de electores. Si bien 2012 marc un precedente con respecto a todos los aos
anteriores (incluso con participacin asamblearia disminuida), en 2013 es cuando se alcanza el
nmero mayor de jvenes votantes, superando los 16 mil.


Recalculando la democracia juvenil

que vino a realizar un aporte muy importante al PP J oven, ya que dispuso todo su capital acumulado en prcticas
ldicas, juegos participativos, coordinacin de grupos, contactos institucionales y referencias territoriales. Por
razones que no vienen al caso, nunca logr sumarse al PP J oven sino hasta 2013.
49
Estas dos dimensiones se profundizan en los apartados subsiguientes.
50
En 2012 la experiencia se lleva a un puado de Centros de Convivencia Barrial aunque con la lgica
asamblearia; en 2013, con el nuevo diseo, se hace pie en dos espacios territoriales al tiempo que se suman algunas
organizaciones juveniles (Scouts, Rollers, Skaters, Vox Asociacin Civil) a los Espacios de Participacin. De todas
formas, desde la Direccin de J uventudes se entiende al PP J oven como un dispositivo ms de participacin. Como
si fuera un medio propulsor, puede utilizarse junto a otras herramientas, siempre y cuando los marcos sociales e
institucionales estn dados. A la vez, el PP J oven puede servir para convocar nuevos jvenes a la participacin,
para fortalecer grupos ya en actividad, o para cerrar un trayecto de inclusin.
51
La ciudad de Rosario tiene poco ms de 200 establecimientos escolares medios, entre pblicos y privados. Sobre
datos de la edicin 2014 de PP J oven, podemos afirmar que las escuelas ms participativas son del Distrito
Sudoeste (87%), seguidas de cerca por el Sur (75%), y los Distritos Norte, Noroeste y Oeste (entre el 60 y el 65%).
Del Distrito Centro solo participa el 31% de las instituciones escolares.



El 2012 fue un ao de transicin. En perspectiva, es posible decir hoy que se
encontraron los desafos de una nueva direccin poltica con los viejos vicios de una estructura
mecanicista y con signos de desgaste. Se hizo evidente mucho ms que antes la necesidad de
reformular un contenido que mejore las dinmicas de la participacin. Se torn ineludible la
necesidad de revisionar las actividades participativas, recuperar vnculos institucionales, generar
confianza en las estructuras colaborativas, y pensar nuevas alternativas pedaggicas.

Desde aquel momento hasta hoy se han propuesto algunas modificaciones en el PP J oven, que
lejos de ser soluciones concretas y acabadas, contribuyen a mantener en movimiento un espacio
que por su propia esencia requiere constante intervencin. En los prrafos siguientes
desplegamos algunos de esos elementos.


El diseo de la participacin

A diferencia del PP, en el PP J oven no es necesario realizar una convocatoria puntual a
los jvenes, por lo que la difusin no est supeditada a tcticas de comunicacin masiva,
extensiva o de gran escala, sino a la calidad del trabajo institucional, mediado por las relaciones
interpersonales entre los representantes del Estado local y los referentes de las instituciones que
puedan mostrar inters. Por tal motivo, en la previa, los procesos y las estrategias de difusin e
informacin apuntan a las instituciones escolares mas no a los jvenes. En tal sentido, cuantas
ms escuelas se sumen el PP J oven, mayor cantidad de jvenes participar.

El momento ms importante previo al inicio formal del PP J oven es el encuentro-lanzamiento,
actividad que congrega a todos los directivos y docentes que se interesan por la propuesta para
compartir una jornada informativa y participativa. Dicha actividad, adems de oficiar de
instancia de socializacin del PP J oven y presentar la planificacin tentativa del ao, promueve
en los presentes un acercamiento a los conceptos que se desarrollarn a lo largo del ao a travs
de postas interactivas: participacin, democracia, convivencia, derechos humanos, identidad y
juventudes. En los das subsiguientes y a medida que las escuelas van confirmando su adhesin
al PP J oven, se estipula un calendario tentativo de participacin.

Dos de los cambios ms evidentes que se implementaron fueron la transformacin de las
asambleas en espacios participativos, y el espacio de retrabajo de los consejos en foros de
participacin. Esto no significar solamente un cambio de nombres a las etapas de PP J oven,
como veremos luego, sino que tiene detrs una serie de justificaciones que otorgan coherencia a
las modificaciones. En tal sentido, fue necesario atender a las nuevas coyunturas, muchas de las
cuales ya dimos indicios, intentando dar respuestas a demandas de flexibilidad, dinamismo,
funcionalidad, renovacin y nuevos contenidos.

Los Espacios de Participacin se constituirn como la primera etapa del ciclo anual de PP
J oven. Es un perodo que se extiende por algo ms de dos meses, en el cual es posible ver
desagregados todos y cada uno de los encuentros de jvenes que se realizan mayormente en
escuelas secundarias
52
. Se propone trabajar por lo general en el marco de asignaturas especficas
que aborden la ciudadana, la identidad o los derechos humanos, buscando generar un debate y

52
Ocupa desde principios de mayo hasta el comienzo de las vacaciones de invierno escolar, esto es, en la primera
semana de julio.


reflexin en torno a las problemticas y necesidades de la juventud
53
. El espacio participativo
intenta imprimir universalidad, flexibilidad y mayor funcionalidad a los momentos iniciales del
PP J oven, recuperando parte del espritu dialogal-consensual de la antes llamada asamblea
juvenil.

Cada sede educativa aloja dos espacios por temporada, de esta manera se ha correspondido
llamarlos como Primer Espacio de Participacin y Segundo Espacio de Participacin. Como es
costumbre, los espacios son coordinados por integrantes del equipo tcnico del PP J oven de la
Direccin, a los que se suman ocasionalmente los docentes que quieran permanecer en la
actividad
54
.

El objetivo de estos encuentros duales es que los jvenes se encuentren con sus pares a
compartir intereses e inquietudes pensndose desde su propia identidad y subjetividad. Por tal
motivo, se trabaja sobre dispositivos ldicos grupales que abordan la participacin juvenil desde
los ejes juventudes, encuentro, identidad, convivencia, participacin y proyecto. Al mismo
tiempo se intenta que los jvenes empiecen a pensar y delinear las primeras ideas que le darn
sustento a sus futuros proyectos. En los Espacios de Participacin deben fluir todos aquellos
escenarios que, a su criterio, deban modificarse o alcanzarse para mejorar la calidad de vida y
generar mejores condiciones de desarrollo. Aqu es cuando comienzan a reconocer sus derechos
y responsabilidades como ciudadanos en el marco de la construccin compartida de la propia
ciudad.

La dinmica de los espacios participativos y los dispositivos puestos en juego tienen como
metas principales propiciar el debate de ideas, y colaborar con la emergencia de propuestas e
iniciativas que a posteriori darn sustento a los proyectos juveniles. Como parte del trayecto se
intenta hacer nfasis en el carcter local de la iniciativa, despejando las que sean de
incumbencia de otros niveles gubernamentales. Se trata tambin que los jvenes puedan
discriminar las situaciones barriales que demandan una solucin urgente o sean factibles de
canalizar sin necesidad de pasar por todo el proceso de las que necesariamente requieran una
formulacin proyectual. En concreto, se generan los primeros diagnsticos participativos y las
primeras tendencias de posibles propuestas que contribuyan a la problemtica.

El siguiente tramo del PP J oven agrupa los denominados Foros de P articipacin J uvenil y
conforma la segunda etapa visible del proceso. Los Foros heredan de los Consejos
Participativos aquella combinacin de elementos participativos y componentes representativos,
pero avanzan en pos de acotar el trayecto y reformularlo inserto en un contexto de
institucionalidad educativa
55
. Los jvenes que asisten a los foros adquieren un rol adicional:

53
Con la final implementacin de las nuevas currculas escolares en 2015, la estructura de tercero, cuarto y quinto
ao tendrn finalmente tres asignaturas muy concretas: Construccin de Ciudadana e Identidad, Construccin
de Ciudadana y Participacin, y Construccin de Ciudadana y Derechos, respectivamente.
54
En 2013 se llev el PP J oven a 58 escuelas y algunos espacios territoriales. En 2014 los Espacios de
Participacin se desarrollaron en 106 establecimientos escolares. La lista no est cerrada y an no se han definido
los Centros de Convivencia Territorial que cobijarn el PP J oven, por lo que la cantidad puede aumentar.
55
A propsito, las instancias de los foros refieren a una participacin de tipo representativa o delegada en jvenes
que trabajan a nombre del grueso de los participantes. A decir verdad, la esencia de la delegacin fue perdiendo
sentido con el correr del tiempo. Por ejemplo, en el PP hace ya varios aos que los participantes de las asambleas
no eligen consejeros, sino que son los mismos interesados, presentes en los encuentros, los que se autopostulan
para seguir participando. En el PP J oven, con los ltimos cambios implementados, las escuelas enviarn una
determinada cantidad representantes para asistir a los Foros.


recuperar, dar entidad, acotar, cohesionar, priorizar y transformar las ideas en proyectos
concretos, consolidados e integrados
56
.

Los Foros estn pensados para ser momentos de intercambio y exposicin de las propuestas
trabajadas por los grupos de jvenes en cada uno de los espacios por los que transitaron
previamente
57
. En esta instancia se acuerda mediante el debate y el consenso cules sern las
propuestas que se elevaran a la categora de proyecto, junto a sus correspondientes
modificaciones. Durante su realizacin se ponen en discusin las propuestas generadas en los
espacios participativos y se confeccionan por escrito las propuestas
58
. El objetivo ltimo de los
foros es que los jvenes se encuentren a pensar propuestas con otros jvenes que provienen de
contextos diferentes, y al mismo tiempo se acerquen a los funcionarios pblicos.

Se realizan 12 foros en total, 2 por distrito
59
. El primero tiene lugar en el Centro Municipal de
Distrito, y el segundo en el Galpn Centro de la J uventud. Por lo general se planifican para el
mes de agosto
60
. Una vez conformados los proyectos se envan, a travs de las mesas distritales,
a las reas municipales correspondientes para ser evaluados y otorgarles la factibilidad tcnica y
financiera. Si es necesario se les introduce alguna modificacin, las cuales debern ser
consensuadas con los jvenes. Una vez que los proyectos estn aceptados, son finalmente
presentados a la Intendenta y su Gabinete Municipal en un encuentro abierto, ameno y cercano,
para que se interioricen de los mismos.

La ltima etapa del PP J oven es la Jornada de Eleccin
61
. La herramienta eleccionaria es el
sufragio implementado a travs de urnas tradicionales, pero tambin apoyada en los ltimos ao
por otras herramientas como el voto bolita o el voto web. Se acercan urnas a las escuelas que
participaron del PP J oven y se disponen postas de votacin en lugares cntricos de la ciudad con
asiduo trnsito de jvenes. Tambin es posible votar en la tradicional Fiesta de las
Colectividades, junto al PP. De esta forma, con mltiplas alternativas electivas, se intenta
generar una masa de votantes jvenes compuesta no solo por los escolares sino por otros
colectivos juveniles que tal vez no participaron de los encuentros previos. Una vez realizado el
escrutinio, las propuestas con mayor cantidad de votos que sumadas no sobrepasen el monto
disponible para ese distrito, se incorporarn al presupuesto del ao siguiente
62
.


56
Si lo ponemos en trminos de carga horaria, el trabajo de un Consejo Participativo que podra ocupar 8
encuentros de 2 horas, se transforma en dos grandes Foros que se extienden por ms de tres horas, ms la
posibilidad de algn encuentro extra para tareas especficas. No es una cuestin que deba analizarse desde una
posicin cuantitativa, sino que el rdito est puesto en la calidad del trabajo con los jvenes.
57
La decodificacin y procesamiento de la informacin registrada en los soportes grficos corre por cuenta del
equipo de gestin del PP J oven, que se encarga de sistematizar la produccin y acercarla de manera ms amena al
foro.
58
La ficha de proyectos sigue siendo una herramienta altamente til para ordenar la formulacin de las propuestas,
ya que permite estipular algunos campos que necesariamente deben estar presentes a la hora de confeccionar una
iniciativa. stas se encuadrarn en ejes, por ejemplo, medio ambiente, convivencia ciudadana, inclusin social,
entre otros.
59
El distritos populosos, como el Centro, puede ocurrir la realizacin de mayor cantidad de foros.
60
En el primero de los encuentros se cuenta con el acompaamiento y la orientacin de los equipos municipales
distritales de las reas pertinentes, como Cultura, Salud, Desarrollo Urbano, entre otras.
61
Previo a la eleccin existe una instancia de difusin masiva de los proyectos elaborados. Este requiere la llegada
a los espacios institucionales que trabajaron durante todo el proceso con material impreso y soportes para difundir
los listados de proyecto. Tambin es factible la incorporacin de lugares que no realizaron Espacios de
Participacin como sede de votacin.
62
En los comienzos del PP J oven, los electores podan elegir 1 solo proyecto, hecho que resulta lgico ya que en
las primeras ediciones muchas veces el listado de propuestas de un distrito no superaba las 3 o 4 iniciativas. En el
ao 2012 esa cantidad se aument a 3; desde el ao pasado es posible elegir 6 proyectos, al igual que en el PP.


Esta reformulacin del PP J oven no estara completa si no mencionamos la participacin de los
jvenes en la realizacin de los proyectos que ellos mismos contribuyeron a formular. Podra
entenderse como un trayecto paralelo que se desprende del ciclo anual, pero que a la vez est
profundamente vinculado a su propia esencia terica y prctica: durante todo el ao los jvenes
son convocados a participar en actividades y encuentros de los que ellos mismos han sido
mentores y propulsores.


Entre el juego, la participacin y la democracia

Los dispositivos pedaggicos se constituyen como una parte vital de los espacios
participativos del PP J oven. En torno a ellos gira la didctica que se propone desarrollar. Por tal
motivo, aunque parezca nimio, su construccin-configuracin requiere de un proceso pensado,
puntual y reflexivo. As, es posible detectar en estos elementos una dimensin: a) terica, ya
que su contenido responde a paradigmas y posturas sobre la sociedad y el ser de las juventudes;
b) histrica, ya que permiten la emergencia de procesos situados en momentos especficos; y c)
poltica, porque estn diseados bajo una propuesta de gobierno y un proyecto social.

Los dispositivos pedaggicos ayudan a configurar un modelo activo de trabajo que ubica a los
jvenes en el primer plano. Propenden a propulsar la creatividad mediante el descubrimiento, la
experimentacin, el dilogo, el reconocimiento y sobre todo, la intervencin en igualdad de
condiciones. En concreto, constituyen la apoyatura de la participacin y a la vez la estimulan.
Las dinmicas participativas alternan modelos germinales y constructivos, hibridando en una
situacin peculiar. En este sentido, la disposicin de la estructura es apoyar procesos de escucha
activa, bsqueda y motivacin, ligados a las necesidades del joven no en su calidad de sujeto
individual, sino como parte de un grupo social inserto en un entorno. Se intenta que sus
intereses propios sean relegados en pos de los colectivos. Al mismo tiempo, se propone
recuperar los mundos ya construidos por los jvenes para ponerlos a prueba, modificarlos o
construir nuevas alternativas. En este caso los dispositivos se muestran como variables
organizativas que ordenan las diferentes etapas de los encuentros; para los jvenes significan
lgicas que pueden ser soluciones y al mismo tiempo ser viables de confrontar con otras
propuestas. Constituyen una didctica diferencial ya que tienen en cuenta un grupo etario
especfico y con caractersticas propias.

La participacin en el PP J oven implica la puesta en prctica de un conjunto de estrategias
diseadas y pensadas para generar ambientes dinmicos, donde los jvenes se sientan a gusto,
atrados hacia las actividades, en un espacio que invite al juego y al intercambio. Las
metodologas ldicas intentan que los jvenes se apropien de las propuestas que se despliegan
para promover la participacin. El objetivo no es que la actividad divierta al joven ni que oficie
de recreacin. Por el contrario, la meta es mucho ms profunda. Los juegos intentan colaborar y
generar los marcos para la emergencia de los sueos, las aspiraciones, la imaginacin, la
convivencia y la solidaridad. Lo ldico posibilita la incorporacin o el desarrollo de estas
categoras, permite construir relaciones entre jvenes, y desde ellos con el mundo. Permite un
pasaje constante de lo simblico a lo real, y de lo real a lo simblico.

Desde sus primeras manifestaciones, el PP J oven otorga dedicada atencin al conjunto
herramental que permita propulsar y poner en juego las dinmicas participativas, y que a la vez
sirva de insumo-registro para las etapas posteriores. Por tal motivo, de manera constante se
piensan y repiensan los elementos que se ponen en juego en los encuentros participativos. En
2013 se utilizaron dos soportes grficos: un Facebook ampliado e intervenido; y un mapa de la


ciudad de Rosario. Se intent con estas nuevas apuestas no hacer un relevamiento explcito de
problemticas, por ms que sea difcil evitar que decanten, sino apostar al encuentro, al
acercamiento, al conocimiento del otro a travs de mltiples lenguajes y actividades-estmulo.
La idea del Facebook fue pensada para generar un enlace con los jvenes a travs de sus
motivaciones y lenguajes ms cotidianos
63
. El mapa, por su parte, invitaba a recorrer la ciudad,
y a partir de ese viaje, pensar propuestas y de qu forma realizarlas: deporte, msica,
encuentros, entre otras alternativas.

En los Espacios de Participacin de 2014 se renovaron los soportes. En esta oportunidad,
gracias a una atenta planificacin previa se pudo alcanzar el desarrollo de dos dispositivos
innovadores, superadores de los del ao anterior, para trabajar en pequeos grupos. El primero
de ellos consta de cuatro actividades. Inicia con un acrstico con la palabra juventudes que
tiene por objetivo que los jvenes pongan por escrito como se ven a s mismos, no
individualmente sino como parte de un colectivo. Las palabras que surjan debern
caracterizarlos o describirlos. En el siguiente juego, denominado Palabras que enlazan, se
trata de unir o vincular 6 significados con 3 palabras fundamentales para la participacin:
proyecto, identidad y convivencia. La tercera actividad, ubicada al dorso de la hoja, consiste en
interpelar a los jvenes a que reflexionen sobre su pertenencia. La huella es la metfora de la
identidad, nica e irrepetible. Su grfica ampliada permite que los jvenes completen de qu se
sienten parte entre las lneas que la forman. Por ltimo, el cuarto espacio se titula Palabras en
movimiento y oficia de nexo con el PP J oven del ao anterior, a la vez que sirve para disparar
la participacin hacia el siguiente trayecto. Se retoman palabras elegidas por jvenes en la
edicin anterior de PP J oven para ser el punto de partida que permita pensar las nuevas
propuestas: encuentro, alegra, msica, movimiento, estar mejor, deportes, conocer a otros,
bailar, aire libre, ganas, transformacin, escuchar, aprender, compartir, derechos, inclusin. Se
permite elegir entre las que estn ya escritas, y a la vez agregar nuevas.

La dinmica de los Segundos Espacios de Participacin de 2014 consisti en armar una plana de
un diario ficticio que llev por nombre Rosario Ms J oven. Se utiliz un soporte prediseado
que sirva como registro e insumo para los foros. Se trata de, en primer lugar, elegir una seccin
que esconde en realidad el perfil del proyecto que se va a formular. As como en un diario existe
Deportes, Policiales, Economa, etc., ac se puede elegir entre Cultura y arte, Convivencia,
Deporte, Ecologa, Educacin, Mundo urbano, Salud, Tecnologa, Turismo. La noticia se
construye con un titular, un dibujo cual foto, y un texto o cuerpo que luego servir para inspirar
la redaccin formal del proyecto.

En los Foros de Participacin se retrabaja con las propuestas e inquietudes desarrolladas en los
Espacios. Se ponen en comn, se debaten y se seleccionan las que sern profundizadas de forma
colectiva. Se trata de que los jvenes tengan siempre presente lo igual y lo diferente, la
participacin y la construccin colectiva, lo heterogneo y la convivencia. En el primero, las
actividades pautadas buscan integrar a los jvenes y pensar iniciativas de forma conjunta
64
. En
el segundo, el material se agrupa de acuerdo a los criterios estipulados previamente, como
factibilidad, tipo de propuesta, etc. Se busca que sean iniciativas colectivas, que incluyan
perspectiva de gnero, y que estn ancladas a un espacio pblico. El escenario ideal es que los
Foros finalicen con las propuestas escritas y listas para ser llevadas a la instancia de factibilidad.

63
Aun as, las interpelaciones que el juego propuso (del estilo qu te gusta, qu no te gusta, o qu necesits)
siguieron, en algn sentido, estableciendo una va directa y amplia que debi ser procesada.
64
En 2013 se utilizaron los siguientes dispositivos: fotos grupales; juego de autgrafos; juntos a la par;
instrucciones para cambiar el mundo; iguales y diferentes; y postas participativas en general. En 2014 est
planteado retomar el segundo soporte de forma directa.




Algunos de nuestros desafos

Las polticas pblicas con y desde los jvenes necesitan ajustes constantes: nuevas
definiciones, renovados marcos institucionales, evaluaciones orientadoras, mejores
herramientas, ms recursos. Algunos de nuestros desafos son puntuales, concretos, tangibles y
alcanzables a corto y mediano plazo; otros son ms difciles, de largo plazo, de contribucin y
construccin lenta y cotidiana. Nuestros desafos, sin orden de importancia y contribuyentes a
diversas naturalezas y problemticas interrelacionas (organizacionales, polticas, institucionales,
de gestin) se pueden formular de esta manera:

Concretar espacios de reflexin institucional que permitan la emergencia de propuestas
para mejorar las herramientas; habituar a la estructura pblica vinculada al PP J oven a
producir memoria institucional, profundizando la sistematizacin de sus prcticas; y
propender a la mejora continua de los equipos de trabajo, aumentando en lo posible la
masa crtica de recursos humanos, materiales y financieros.

Mejorar los ya existentes instrumentos, herramientas y metodologas que permiten
desarrollar los contenidos participativos; y renovar cuando sea posible los dispositivos
ldico-educativos que fomenten la participacin y la ciudadana atendiendo
necesariamente a los ejes de encuentro, convivencia, diversidad y solidaridad.

Institucionalizar espacios de discusin sobre polticas juveniles que atiendan al
ineludible compromiso que deben asumir de las reas municipales como responsables de
transversalizar las acciones de juventud.

Administrar la tensin entre el PP J oven, en tanto espacio juvenil dedicado, y otros
espacios de participacin abarcativos, para tender as puentes y cruces
intergeneracionales que provean mejores articulaciones polticas.


El PP Joven: una escuela de ciudadana
Palabras finales

El PP J oven cristaliza un inters genuino y loable de profundizar la vida democrtica de
los jvenes en torno a un proyecto de ciudad. Estamos ante una propuesta sostenible de
socializacin poltica en trminos de ciudadana que ayuda a desdibujar las fronteras
socioculturales que existen al interior de los territorios de Rosario y a la vez refuerza la
legitimidad de la administracin local.

En estos diez aos, el PP J oven ha contribuido a fortalecer la participacin juvenil en un marco
formal de toma de decisiones y ha profundizado los derechos de los jvenes como ciudadanos
bajo una institucionalidad que pocas experiencias pueden acreditar. Al mismo tiempo ha
colaborado con la formacin de redes juveniles y con el fortalecimiento de sus capacidades
organizativas, apoyando el desarrollo de prcticas democrticas y participativas que permitan
transformar el entorno urbano inmediato. No obstante, su implementacin debe apuntar a
trascender la lgica pragmtica, expeditiva y cclica de proyecto-votacin-ejecucin para
apostar a la formacin ciudadana. En tal sentido, es dable solapar por unos momentos la
inmensa cantidad de propuestas que emergieron del PP J oven y se concretizaron en acciones


pblicas e iniciativas tangibles, para resaltar justamente su carcter educativo y formativo.

La gran fortaleza del PP J oven es la posibilidad intrnseca que brinda a los jvenes y sus pares
de comprender de la realidad desde otro ngulo, de comprometerse con una situacin de
cambio, y sobre todo, de implicarse en el camino de modificarla con la participacin. Y como a
participar se aprende participando, la accin misma de aprender se realiza a travs de lo ldico,
de la construccin comn y compartida. El eje pedaggico adquiere una relevancia nunca antes
fundamentada. En ese sentido, el PP J oven permite aprender en la accin misma, a travs de un
diagnstico comn y la posibilidad de proponer el cambio de estado de esa situacin. Permite
reivindicar as la bsqueda de objetivos compartidos, el respeto por las opiniones ajenas, y la
toma decisiones comprometida y responsable. En otras palabras, se trata de un ejercicio prctico
de ciudadana que se ve atravesado por la identidad del entramado social, cultural y poltico de
los jvenes en pos de rescatar la identidad, la diversidad, las miradas distintas, los intereses de
las juventudes.

El PP J oven no trata de costosos proyectos de grandes dimensiones. Se trata ms bien de la
participacin a travs de pequeas transformaciones de la realidad cotidiana, efectivamente
posibles mediante el involucramiento juvenil. En cada parte del PP J oven hay una dosis de
compromiso, responsabilidad, respeto, posibilidad de empoderamiento y transformacin de la
realidad inmediata. Su mayor desafo es que los jvenes aprendan participando y participen
aprendiendo a travs del diagnstico colectivo y la construccin asociada. El PP J oven se
inserta ah, como titulamos al principio, entre la democracia didctica y el ludus participativo.


Anexo




Anexo Proyectos electos en el PP Joven

2004 - PP Joven 2005

Distrito Sudoeste
Talleres para jvenes
65



2005 - PP Joven 2006

Distrito Centro
Concurso de bandas musicales

Distrito Norte
Movimiento J oven
66

Taller de derechos humanos

Distrito Noroeste
Construccin de rampa para
bicicletas, patines y patinetas

Distrito Oeste
Centro Tecnolgico

Distrito Sudoeste
Biblioteca y ludoteca
Taller de radio con radio abierta

Distrito Sur
Encuentro y concurso de bandas
musicales


2006 - PP Joven 2007

Distrito Centro
Centro permanente de prevencin de
adicciones
Paso a paso... jvenes educando
67


Distrito Norte
Popumsica
68

Taller de periodismo y radio

Distrito Noroeste

65
De murga, teatro y ftbol.
66
Talleres de msica, canto y baile.
67
Proyecto de apoyo escolar.
68
Taller de msica con instrumentos varios.
J ovenautas
69


Distrito Oeste
Concurso de proyectos juveniles
70


Distrito Sudoeste
Espacio de Usos Mltiples
71


Distrito Sur
Sonido joven
72

Te contamos tus derechos
73



2007 - PP Joven 2008

Distrito Centro
Taller de educacin sexual
Concurso de murales con temticas
juveniles
Taller de educacin vial

Distrito Norte
Taller de educacin sexual
Campamentos juveniles

Distrito Noroeste
100% Ftbol
Taller de danzas

Distrito Oeste
La verdad incomoda
74

Campaa de educacin sexual

Distrito Sudoeste
Taller de danzas
Taller de orientacin vocacional

Distrito Sur

69
Centro Tecnolgico con capacitacin en
informtica.
70
Financiamiento de proyectos, programas,
actividades de grupos u organizaciones juveniles.
71
Destinado a actividades culturales, artsticas,
recreativas, etc., con el acondicionamiento y la
tecnologa solicitada para dichas actividades.
72
Taller de msica con instrumentos varios.
73
Talleres de capacitacin a promotores en escuelas,
organizaciones juveniles, etc., sobre la temtica de
los DDHH.
74
Campaa de prevencin de adicciones.


Skate park


2008 - PP Joven 2009

Distrito Centro
Campamentos juveniles

Distrito Norte
Taller de danzas y hip hop
Recitales gratuitos y taller de canto

Distrito Noroeste
Campamentos deportivos

Distrito Oeste
Campamento del siglo

Distrito Sudoeste
Deportes para todos y todas
Taller de computacin
Aprendiendo a bailar en el sudoeste

Distrito Sur
Campamentos juveniles


2009 - PP Joven 2010

Distrito Centro
Talleres de baile
Graffitis en la ciudad
75

Talleres de computacin
Talleres de conciencia ecolgica

Distrito Norte
Boliche en la Florida con entrada
gratuita
Curso de computacin
Recitales a beneficio
Taller de reggaetn

Distrito Noroeste
Talleres recreativos
Radio de jvenes
Taller de graffiti y espacio para
grafitear
Taller gratuito de msica

75
Para aprender la tcnica de este lenguaje urbano.

Distrito Oeste
Taller de guitarra y canciones
Taller de computacin
Taller de baile
Taller de cocina
Talleres de sexualidad

Distrito Sudoeste
Taller de computacin
Taller de cumbia y cumbia cruzada
Taller de reggaetn
Taller de orientacin vocacional y
orientacin laboral

Distrito Sur
J venes en proyecto
76

Taller de cumbia cruzada
Taller de danzas brasileras
Taller de salsa
Taller de danzas rabes


2010 - PP Joven 2011

Distrito Centro
Aguantame un rato
77

Trueque Deporte
78

Taller de skate
79

Taller de computacin
Cine joven en verano
80


Distrito Norte
Campamentos
81

Clases de danzas brasileras y
capoeira
Pelculas al aire libre
82

Taller de graffitti

76
Relacionado a la formacin laboral juvenil.
77
Espacio dentro del Centro de la J uventud para
pasar el rato entre pares.
78
Prstamo de insumos deportivos (pelotas, redes,
aros de basquet mviles, etc.) para utilizar en
espacios pblicos abiertos.
79
Para uso de tablas y elementos de seguridad en
forma gratuita.
80
Espacio de difusin de jvenes directores, ciclos
temticos e interactivos.
81
Actividades al aire libre para generar encuentros
entre jvenes del distrito.
82
Ciclos de cine gratuito en espacios pblicos al aire
libre los fines de semana.


Clases de hockey

Distrito Noroeste
Ftbol 5 en el club
83

Taller de cumbia cruzada
Fiesta pblica
84

Arte de calle
85


Distrito Oeste
Taller de cumbia cruzada
Eventos al aire libre
86

Taller de pintura
Cine al aire libre
87

Disfrut tu sexualidad
88

Taller de canto

Distrito Sudoeste
Club deportes mixto
89

Diversin para menores
90

Bicis para todos y todas
91

Cine en el barrio
92


Distrito Sur
Taller de cumbia
Encuentros deportivos
93

Taller de reggaetn
Taller de guitarra y canciones
Taller de computacin
Gimnasio al aire libre en la Plaza las
Heras
94


83
Con jvenes de distintas escuelas.
84
J ornadas de baile y msica para generar
encuentros entre jvenes del distrito en un mbito de
respeto y convivencia.
85
Talleres de graffitti, hip hop y breakdance.
86
J ornadas de baile y msica para generar
encuentros entre jvenes del distrito en un mbito de
respeto y convivencia.
87
Ciclos de cine gratuito en espacios pblicos al aire
libre los fines de semana.
88
Talleres semanales sobre comprensin, prevencin
y educacin en base a derechos sexuales.
89
Ampliar la oferta deportiva para los jvenes en el
distrito.
90
J ornadas de baile y msica para generar
encuentros entre jvenes del distrito en un mbito de
respeto y convivencia.
91
Concientizacin en el uso de la bicicleta.
92
Ciclos de cine gratuito en espacios pblicos los
fines de semana.
93
Handball y ftbol en los espacios deportivos de
Parque Irigoyen y Parque del Mercado.
Taller de percusin


2011 - PP Joven 2012

Distrito Centro
Cumbia cruzada
95

Redes cruzadas
96

Taller de canto
Taller de reggaetn
Maquillolandia
97

Cocientizndonos
98

Sentite bien
99

Taller de salsa

Distrito Norte
Torneo de ftbol
Taller de cumbia
Recitales juveniles al aire libre
Taller de baile brasilero
Plaza Alberdi WIFI
100

Banda de cumbia y reggaetn
101

Ms lugares deportivos
102


Distrito Noroeste
Ftbol y voley para todos y todas
103

Taller de baile reggaetn
Hockey para todas
104

Taller de cocina
105


94
Un espacio en la plaza con elementos para hacer
gimnasia.
95
Taller grupal.
96
Equipamiento para hacer deporte.
97
Taller de tcnicas de maquillaje artstico.
98
Taller de educacin sexual, donde se d
informacin y se trabaje acerca de los mtodos
anticonceptivos ms eficaces y cules son las
enfermedades de transmisin sexual, prevencin y
cuidados para jvenes y adolescentes.
99
Charlas y actividades ldicas que aborden distintas
temticas para desalentar las adicciones.
100
Colocacin de mesas, bancos y granza.
101
Un taller donde aprender a tocar los instrumento
musicales relacionados con estos ritmos.
102
Acondicionar un lugar cerrado donde se pueda
practicar todo tipo de deporte.
103
Usar la cancha ya existente en Acevedo y J os
Ingenieros. Remodelarla.
104
Clases de hockey grupales para jvenes.
105
Taller semanal, de marzo a diciembre con
encuentros de 3 horas cada uno, tiene como pilar
promover una alimentacin saludable respetando
situacin econmica, etapas evolutivas, gustos,


Recitales gratuitos
Baile hip hop
106

Talleres de salud y adicciones
107

Taller de cermica

Distrito Oeste
Taller de brasilero
Taller de reggaetn
Clases de hockey
Computeiyon
108

Graffiti y algo ms
Recitales gratuitos al aire libre
Cine en el distrito
Taller de guitarra
J uventud plena
109


Distrito Sudoeste
Baile de cumbia
Encuentro de ftbol femenino y
masculino
110

Encuentro deportivo
111

Taller de computacin
112

Espacio para hacer deportes
113

Paseos por Rosario
114

Taller de artesanas
115


creencias, etc. Al finalizar se realizar una muestra
de la produccin del taller.
106
Clases grupales donde enseen hip hop.
107
Hacer jornadas grupales en forma de taller en
donde se capacite sobre las adicciones.
108
Clases semanales grupales de conocimientos
bsicos de informtica.
109
Charlas y talleres donde se d informacin y se
trabaje acerca de los mtodos anticonceptivos ms
eficaces y cuales son las enfermedades de
transmisin sexual, prevencin y cuidados para
jvenes y adolescentes.
110
Realizar un torneo de ftbol abierto para todos los
que quieran participar con una inscripcin el mismo
dia del torneo.
111
Encuentro donde el eje central sea el compartir
una jornada a travs del deporte, ya sea ftbol y
voley.
112
Clases grupales de computacin, donde se ensee
los programas bsicos de Windows.
113
Acondicionamiento y provisin de un espacio que
se utilice actualmente para actividades deportivas en
la zona de Puente Gallego.
114
Hacer una jornada de todo un da visitando los
lugares ms turstico y de inters educativo de la
ciudad.
115
Espacio de formacin, encuentro, esparcimiento
contribuyen a la idea integral del individuo, e
Clases de msica
116


Distrito Sur
Cine a la reposera
Llenemos de colores el sur
117

Respeto (Taller de salud y educacin
sexual)
118

Capacitacin para padres
adolescentes
119

Escuela de ftbol femenino
120

Charlas sobre el uso responsable del
agua
121



2012 - PP Joven 2013

Distrito Centro
Bailes, ritmos y seduccin
122

Cuidemos el medio ambiente
123

Ms radio, ms msica para todos
124

Mejoramiento del espacio pblico
125

Deporte y recreacin para todos y
todas
126

Encuentro de ftbol
127


instituciones en donde se desarrollan y generan
proyectos artsticos y laborales.
116
Clases grupales en donde se ensee a tocar
diferentes instrumentos musicales (guitarra, flauta,
bombo, etc).
117
Realizacin de un concurso donde los jvenes
produzcan lo que les gustara ver pintado en su
barrio.
118
Clases de una vez por semana en donde se
expliquen temas de educacin sexual e identidad de
gnero.
119
Clases grupales donde los jvenes se capacitarn
acerca del cuidado y crianza de un nio.
120
Clases grupales para jvenes que estn
interesadas en jugar al ftbol.
121
Realizar una jornada donde los participantes se
concienticen y aprendan acerca del uso responsable
del agua.
122
Taller de baile con diferentes ritmos: cumbia,
reggaetn, salsa, merengue, hip hop, jazz, cha cha
cha y tango.
123
Charlas con modalidad de taller con especialistas
del medio ambiente. Tema: Reciclado de basura.
124
Taller de radio con eventos de radio abierta para
eventos festivos del barrio, en distintos puntos de la
ciudad.
125
Mejoramiento de espacio pblico para la prctica
de breakdance.
126
Barrio La Repblica. Prctica de deportes varios,
convencionales y no convencionales para jvenes.


Trabajo seguro
128

Clases gratuitas de skate
129

Clase abierta de hockey
130

Cuidemos ms nuestra salud
131

Seguridad vial para todas y todos
132


Distrito Norte
Deporte para todas y todos
133

Taller de graffiti
134

Ftbol femenino
135

Proyecto Verde Rosario Respira
Para que el norte baile y se
maquille
136

Chefs del norte
137

La Peluquera
138

Reconstruyendo el playn
comercial
139


Distrito Noroeste
Reconstruccin cancha de ftbol
140

Taller de graffiti
Recitales gratuitos
Taller de primeros auxilios
Taller de reggaetn
141

Taller de brasilero
Taller de guitarra
Taller de teatro
142


127
Torneo de ftbol mixto. Categora de mujeres y
varones, en el Parque de las Colectividades.
128
Taller de Orientacin Vocacional - Sociolaboral,
en el CMD Centro y vecinales.
129
Clases para la enseanza de tcnicas.
130
Clase abierta de Hockey en Calle Recreativa para
jvenes de la ciudad.
131
Prevencin de drogas y alcohol. Talleres con
dinmicas participativas. Espacios de reflexin entre
jvenes y adultos, en distintos lugares del distrito.
132
Taller informativo sobre seguridad vial con
dinmicas participativas.
133
J ornada de diferentes actividades deportivas, en
diferentes espacios del distrito.
134
Taller de graffiti en el CMD Norte.
135
Encuentros para que practiquen el deporte las
jvenes en distintos lugares del distrito.
136
Encuentros de bailes y maquillaje en diferentes
parques del distrito Norte.
137
Taller de cocina en el CMD Norte.
138
J ornadas de capacitacin en Peluquera en el
CMD Norte.
139
Refaccionar y equipar el playn de Casiano Casas
y Ghiraldo.
140
Refaccionar la cancha de ftbol del barrio Stella
Maris.
141
Taller de baile en el barrio Stella Maris.

Distrito Oeste
Baila reggaetn
143

Taller musical
144

J uegos en red
145

Taller de reggaetn
146

Un cruzado
147

Domingos felices
148

J venes on-line
149

Recorriendo la ciudad
150

Radio winner escuchame
151

A mover los pies
152


Distrito Sudoeste
Melodas callejeras
153

Recorriendo la ciudad
154

A ponernos en movimiento
155

J venes al aire
156

Dale vida a tus ideas
157

Skate barrial
158

A mover los pies
159

Breakdance
160

Lectura entre amigos
161


142
Taller semanal de teatro con la participacin de
actores profesionales en el distrito Noroeste.
143
Clases de reggaetn en El Obrador.
144
Clases de guitarra, cajn peruano y teclado en el
Centro Cultural La Trinchera.
145
Torneos de ftbol y vley en el Distrito Oeste.
146
Clases de reggaetn en El Obrador.
147
Clases de cumbia cruzada en el Centro Cultural
La Trinchera.
148
Recitales al aire libre en el galpn del Centro de
la J uventud, con traslado para las y los jvenes del
distrito Oeste.
149
Taller de computacin para jvenes del distrito,
en el CMD Oeste.
150
Paseos culturales y tursticos por distintos lugares
de nuestra ciudad.
151
Taller de Radio en el CMD Oeste.
152
Taller de cumbia cruzada en el Centro Cultural
El Obrador.
153
Recitales de msica al aire libre con bandas
locales en el CMD Sudoeste.
154
Paseos culturales y tursticos por distintos lugares
de nuestra ciudad.
155
Encuentro de voley en el playn del distrito
Sudoeste.
156
Taller de Radio en el CMD Sudoeste.
157
Taller de graffiti en el CMD Sudoeste.
158
Clases de Skate e incorporacin de elementos en
el CMD Sudoeste.
159
Clases de brasilero en el CMD Sudoeste.
160
Taller de breakdance en el CMD Sudoeste.


La Rodante se equipa
162


Distrito Sur
Taller de reggaetn
163

Pateando al sur
164

Pintemos el sur
165

Nadar contra la corriente
166

Trabajando hacia el futuro
(cocina)
167

J uventudes y sexualidades
168

Recorriendo la ciudad
169

Proyecto B-Boy
170

Recorrido por fbricas
171

Acordes ms, palabras menos
172

Escuchando al sur
173

Trabajando hacia el futuro
(carpintera)
174

Vamos por ms
175

Conociendo derechos
176

Sacachispas (Teatro)
177



2013 - PP Joven 2014

Distrito Centro
Deport-Music
178


161
Feria del libro al aire libre en el galpn del Centro
de la J uventud.
162
Incorporacin de instrumentos para La Tocata,
CTR N 27.
163
Taller de baile en Parque del Mercado
164
Torneo de ftbol interbarrial.
165
Concurso de Murales.
166
Clases de natacin en Parque del Mercado.
167
Clases de Cocina en el Centro de Acciones
Territoriales.
168
Charla-debate acerca de las enfermedades de
transmisin sexual.
169
Paseos culturales y tursticos por la ciudad.
170
Construccin de una pista de baile de breakdance
en la plaza Nuestra Seora de la Merced.
171
Recorrido por distintas fbricas de la ciudad.
172
Taller de guitarra en el Centro de Acciones
Territoriales.
173
Recital gratuito de bandas locales.
174
Clases de Carpintera en el CMD Sur.
175
Clases de redaccin para la posterior elaboracin
de una revista del grupo de animadores del Parque
del Mercado.
176
Charla acerca de los derechos que tenemos como
jvenes cuando la polica nos detiene para
averiguacin de antecedentes.
177
Taller de Teatro en Parque del Mercado.
178
Encuentros deportivos y culturales.
T y yo
179

Socorro (Primeros auxilios)
180

Cuidemos nuestra salud
181

Nos movemos con el arte
182

Cine a la carta
183

Haciendo foco
184

Pas la voz
185

Recorriendo la ciudad
186

Taller de orientacin laboral
187

Con msica propia
188


Distrito Norte
Pasin deportiva
189

Splash de colores
190

Norte haciendo deportes
191

T y yo
192

Mejor limpito
193

Cine a la carta
194

Viva la vida
195

Baila conmigo (Reggaetn)
196

Socorro (Primeros auxilios)
197

Copemos el espacio pblico
198


Distrito Noroeste
No a la violencia social, s a la
igualdad
199

Msica con onda
200

Murales por los barrios
201


179
Recitales, pintadas de murales y espectculos.
180
Taller de capacitacin en primeros auxilios.
181
Taller sobre adicciones y violencia.
182
Pintada de murales.
183
Proyeccin de pelculas elegidas por jvenes.
184
Taller de fotografa (identidades juveniles y su
entorno).
185
Recitales y convivencia.
186
Paseos tursticos, culturales, educativos y
productivos.
187
Herramientas para la bsqueda de trabajo.
188
Taller de iniciacin musical en guitarra.
189
Encuentros de ftbol, handball, volley, basquet y
ftbol-tenis.
190
Pintada de murales.
191
Encuentros deportivos con actividades culturales.
192
Recitales, pintadas de murales y espectculos.
193
Limpieza de plazas y campaa sobre higiene.
194
Proyeccin de pelculas elegidas por jvenes.
195
Encuentros de reflexin sobre adicciones.
196
Clases semanales de reggaetn.
197
Taller de capacitacin en primeros auxilios.
198
Recitales y actividades que promuevan la
convivencia.
199
Encuentros deportivos y expresiones artsticas.
200
Recitales y convivencia.


Vamos a bailar
202

Los pintores graffiti
203

Sexualidad con conciencia
204

Ms limpia, ms ciudad
205

T y yo
206


Distrito Oeste
Deporte para tod@s
207

Msica para tod@s
208

Taller de diversin
209

Recorriendo la ciudad
210

J untos con nuestras mascotas
211

Buena salud para tod@s
212

Sexo seguro
213

Las chicas tambin jugamos
ftbol
214

Socorro (Primeros auxilios)
215

T y yo
216

Pinceles locos
217

Cine a la carta
218

Cuidar el mundo jugando
219

Haciendo foco
220

Universo diverso
221


Distrito Sudoeste
Todas y todos al playn
222

Limpiando Rosario
223


201
Pintada de murales.
202
Taller de cumbia semanal.
203
Aprendizaje de la tcnica del graffiti.
204
Taller de reflexin con jvenes.
205
Campaa de limpieza del barrio con vecinos.
206
Recitales, pintadas de murales y espectculos.
207
Ftbol mixto, handball, volley, hockey, basquet y
ftbol-tenis.
208
Recitales y convivencia.
209
Encuentros de baile, canto, teatro.
210
Paseos tursticos, culturales, educativos y
productivos.
211
Campaas sobre el cuidado de los animales.
212
Encuentros de reflexin sobre las adicciones.
213
Encuentros de reflexin sobre sexualidad.
214
Encuentros deportivos de ftbol femenino.
215
Taller de capacitacin en primeros auxilios.
216
Recitales, pintadas de murales y espectculos.
217
Pintada de murales.
218
Proyeccin de pelculas elegidas por jvenes.
219
Taller de armado de juguetes con materiales
reciclados.
220
Taller de fotografa (identidades juveniles y su
entorno).
221
Talleres de sensibilizacin en diversidad sexual.
222
Ftbol, handball, volley, basquet y ftbol-tenis.
T y yo
224

Recorriendo la ciudad
225

Socorro (Primeros auxilios)
226

Expresalizando
227

Pintando el sudoeste
228

Encuentros deportivos y culturares
Haciendo foco
229

Informarse es saber y saber es
cuidarse
230

Taller de orientacin vocacional
231


Distrito Sur
A ponerse en forma
232

Pasiones en juego
233

Hockey femenino
234

Chicas a la cancha
235

Cine a la carta
236

El sur suena
237

El sur se copa
238

Salud y bienestar
239

Contra plagas y virus
240

T y yo
241

Socorro (Primeros auxilios)
242

Yo te amo, yo tu amo?
243

Recorriendo la ciudad
244


223
Mantenimiento de los espacios pblicos del
barrio.
224
Recitales, pintadas de murales y espectculos.
225
Paseos tursticos, culturales, educativos y
productivos.
226
Taller de capacitacin en primeros auxilios.
227
Clases semanales de cumbia cruzada.
228
Pintada de murales.
229
Taller de fotografa (identidades juveniles y su
entorno).
230
Encuentros de reflexin sobre adicciones.
231
Orientacin en la bsqueda laboral y/o
vocacional.
232
Taller de hockey y gimnasia.
233
Encuentros deportivos y culturales.
234
Clases de iniciacin en el hockey.
235
Encuentros deportivos de ftbol femenino.
236
Proyeccin de pelculas elegidas por jvenes.
237
Recitales y convivencia.
238
Msica, baile, canto y teatro.
239
Encuentros de reflexin sobre las adicciones.
240
Campaa de prevencin de enfermedades.
241
Recitales, pintadas de murales y espectculos
callejeros.
242
Taller de capacitacin en Primeros Auxilios.
243
Promocin de noviazgos sin violencia.
244
Por espacios tursticos, culturales, educativos y
productivos.



El rol de la identidad en los Nuevos
Movimientos Sociales
El caso del Pacto de Unidad en Bolivia
(2004-2013)*
*Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014

Vernica Cipriota
FLACSO
veronicacipriota@gmail.com

rea temtica sugerida: Sociedad Civil, Democracia
Participativa y nuevos actores polticos

Resumen: El movimiento indgena boliviano en la primera dcada del siglo XXI,
materializado en el Pacto de Unidad, se presenta como un caso de Nuevo Movimiento
Social en el que la identidad determina la agregacin de actores de orgenes diversos, la
movilizacin y la configuracin de objetivos en forma de demandas al Estado y la sociedad
civil. El trabajo que sigue se propone ilustrar las teoras sobre el rol de las identidades en
los nuevos movimientos sociales con un caso latinoamericano reciente.







El rol de la identidad en los Nuevos Movimientos Sociales:
el caso del Pacto de Unidad en Bolivia.
Vernica Cipriota

Las regiones luchan por sus demandas presentes en general de desarrollo
y progreso- pero bajo el libreto de sus identidades regionales que delinean la
forma de la protesta y el discurso del conflicto. Si bien la demanda es el contenido,
la identidad es la forma (Flores Castro, 2007, pg. 185).

Introduccin
Los Nuevos Movimientos Sociales (NMS) han sido objeto de estudio de las ciencias
sociales por ms de dos dcadas. Se trata de formas de accin colectiva que, conformada
por grupos sociales heterogneos movilizados por un inters colectivo, luchan en el marco
de la sociedad civil por modificar el orden establecido, principalmente en el plano cultural,
de las ideas y de los derechos.
Sus causas y motores se encuentran estrechamente vinculadas con la cuestin
identitaria: ya sea por un proceso individual de conformacin de la propia identidad o como
medio para defender formas de vida relacionadas a identidades colectivas, la identidad se
ubica como un tpico fundamental a tener en cuenta en el estudio de NMS.
El movimiento indgena boliviano en la primera dcada del siglo XXI,
materializado en el Pacto de Unidad, se presenta como un caso de Nuevo Movimiento
Social en el que la identidad determina la agregacin de actores de orgenes diversos, la
movilizacin y la configuracin de objetivos en forma de demandas al Estado y la sociedad
civil.
El trabajo que sigue se propone ilustrar las teoras sobre el rol de las identidades en
los nuevos movimientos sociales con un caso latinoamericano reciente y no pretende, de
ninguna manera, ser un estudio exhaustivo de la cuestin indigenista boliviana ni de la
identidad de las organizaciones sociales que integran dicho movimiento.

El Pacto de Unidad y la reforma constitucional en Bolivia
Bolivia ha protagonizado, a mi entender, uno de los cambios ms revolucionarios
que han tenido lugar en Amrica Latinaen la primera dcada del siglo XXI. La reforma
constitucional que culmin con la entrada en vigor de la Nueva Constitucin Poltica del
Estado (NCPE) en Febrero de 2009 fue la cristalizacin de un proceso de movilizacin y
organizacin de la poblacin indgeno-campesino-originaria, sus reclamos, coordinacin y
negociacin con otros sectores del escenario poltico boliviano.


Larefundacin del Estado boliviano signific el nacimiento del Estado Plurinacional
de Bolivia.Implica el reconocimiento de la naturaleza multicultural de lo poltico y la
inclusin de grupos antes excluidos a la democracia(Gamboa Rocabado F. , 2010). Se trata
de una novedad no slo boliviana, sino tambin a nivel regional
1
, si consideramos, como lo
hace Donna Lee Van Cott, que la mayora de los Estados Latinoamericanos ha tratado de
eliminar o hacer invisibles sus diferencias tnicas durante la mayor parte de su historia (Lee
Van Cott, 2000)
Luego de una masiva movilizacin indgena en 2002 y los violentos eventos de
Octubre de 2003 en la denominada Guerra del gas
2
, el movimiento indgena haba
logrado incluir en la agenda poltica de Bolivia la necesidad de una reforma constitucional
que hiciera eco de sus reclamos autonmicos, el problema de la propiedad de los
hidrocarburos y la participacin y los derechos polticos de las naciones prehispnicas. Con
la Agenda de Octubre instalada, las organizaciones de base indgena, campesinas y
originarias articularon un espacio de coordinacin para lograr consensos e impulsar y dar
forma a la reforma constitucional, que denominaron luego pacto de Unidad.
A pesar de que la Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente de
2006 no reflej el proyecto del Pacto de Unidad en los mecanismos de seleccin de los
Constituyentes, el liderazgo poltico del primer Presidente Aymar, Evo Morales, y la
llegada del MAS (Movimiento Al Socialismo) al poder en 2005 determinaron la
conformacin de una Asamblea Constituyente con fuerte presencia indgena: el 56% de los
asamblestas se reconocan como parte de alguna nacin indgena del pas.
Quizs la expresin ms acabada del Pacto de Unidad se encuentra en el documento
de 2007: Propuesta d e l as or ganizaciones I ndgenas, O riginarias, C ampesinas y d e
Colonizadores hac ia l a A samblea C onstituyente, en la que las organizaciones
firmantes
3
expresaron sus objetivos y principales puntos necesarios de incluir en la reforma
constitucional como mandato a nuestros Constituyentes, y presentada para el debate a l a
Asamblea Constituyente, al gobi erno nacional y al pueblo bol iviano(OSAL, 2007, pg.
166). Los principales elementos de la propuesta
4
fueron, de hecho, incluidos en el texto

1
A excepcin de la Constitucin de la Repblica del Ecuador de 2008, que celebra valores y
derechos homologables a los bolivianos en cuanto a diversidad cultural y reconocimiento de las
nacionalidades prehispnicas.
2
Se conoce como Guerra del Gas a la rebelin generalizada en el Altiplano boliviano,
principalmente en la Ciudad de El Alto (vecina de La Paz), en Octubre de 2003. En medio de marcados
reclamos por la nacionalizacin de los hidrocarburos, luego de una fuerte represin policial, ms de 60
personas perdieron la vida, provocando una escalada de tensin poltica y la renuncia del Presidente Snchez
de Lozada, dejando a Carlos Mesa, su Vicepresidente, al mando.
3
La Propuesta de las organizaciones Indgenas, Originarias, Campesinas y de Colonizadores hacia
la Asamblea Constituyente ha sido producida y firmada por las siguientes organizaciones: Confederacin
Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), Confederacin de Pueblos Indgenas
de Bolivia (CIDOB), Confederacin Sindical de Colonizadores de Bolivia (CSCB), Federacin
Nacional de Mujeres Campesinas de Bolivia Bartolina Sisa (FNMCB-BS), Consejo Nacional de Ayllus y
Markas del Qullasuyu (CONAMAQ), Coordinadora de Pueblos tnicos de Santa Cruz (CPESC), Movimiento
Sin Tierra de Bolivia (MSTOSAL), Asamblea del Pueblo Guaran (APG) y Confederacin de Pueblos tnicos
Moxeos de Beni (CPEMB).
4
La propuesta se encontraba organizada en 7 captulos y se refera al modelo de Estado
(Plurinacional), el ordenamiento territorial y las autonomas, el rgimen de tierra y territorio, el rgimen
econmico, el rgimen social y los derechos, deberes y garantas de los bolivianos.


constitucional de la Asamblea que entr en vigor en 2009, demostrando la capacidad de
agenda y el peso del movimiento indgena en general y el Pacto de Unidad en particular en
la escena poltica boliviana.

El Pacto de Unidad como Nuevo Movimiento Social
Entendemos como Nuevo Movimiento Social (NMS) a aquellas formas de accin
colectiva que, conformada por grupos sociales heterogneos movilizados por un inters
colectivo, a veces muy localizados pero potencialmente universalizables, luchan en el
marco de la sociedad civil por modificar el orden establecido, principalmente en el plano
cultural, de las ideas y de los derechos.A diferencia de los viejos movimientos sociales
5
, los
NMS no tienen orgenes clasistas ni estn conformados por sectores sociales ms o menos
homogneos: sus causas son culturales y del plano de las ideas y su base social, interclasista
y heterognea, tiene orgenes ms difusos, relacionados a las cuestiones identitarias
individuales y colectivas (Laraa, 1999). Atacan nuevas formas de opresin no
relacionadas al conflicto de clases (machismo, homofobia, racismo) y abogan por un
paradigma social menos basado en el bienestar material que en la cultura y la calidad de
vida (de Sousa Santos, 2001).
Al proponer la modificacin de la Constitucin de un Estado, y de los valores
fundamentales en los que sta se emplaza, el Pacto de Unidad materializa lo que Melucci
consideraba parte de las caractersticas de los movimientos sociales, que implican y buscan
una ruptura de l os l mites de l s istema d e n ormas y r elaciones s ociales e n que s e
desarrolla su accin (Melucci en Laraa, 1999, pg. 177). Laraa, en su libro, supone que
los NMS persiguen objetivos limitados. El caso del Pacto de Unidad, no obstante,
demuestra que es posible la ambicin (y posibilidad) de un NMS para modificar las normas
ms fundamentales de una sociedad. El objetivo de refundar Bolivia as lo demuestra.
Para Boaventura de Sousa Santos, por su lado, la distancia de los NMS con el
Estado es ms aparente que real: las demandas de cambios en la estructura, el orden o la
normativa social siempre acaban por convertirse en demandas al Estado, quien debe dar
respuesta a las mismas (de Sousa Santos, 2001). Si bien el Pacto de Unidad ha sido
conformado por organizaciones no partidarias de la sociedad civil en un mbito no estatal,
su expresin ms acabada (la propuesta de reforma constitucional) tena como nico
objetivo influenciar el accionar de la Asamblea Constituyente, para lo cual adems
establecieron alianzas con el bloque constituyente del partido gobernante, el MAS. Su
disolucin, por su parte, tambin est directamente relacionada al MAS y a la falta de
acuerdo entre los miembros del Pacto en cuanto a la posicin respecto del Gobierno
(Alarcn, 2011)(CIDOB-CONAMAQ, 2013). En definitiva, no se trata de la negacin de
los canales tradicionales de la poltica, sino de una ampliacin del espacio y las formas de

5
Utilizamos aqu la diferenciacin empleada por Laraa entre viejos movimientos sociales
(aquellos basados en las divisiones entre clases sociales que se registran en las sociedades occidentales y
dominaron los escenarios del conflicto social en Europa desde la Revolucin Industrial hasta despus de la
Segunda Guerra Mundial) y nuevos movimientos sociales (forma de accin colectiva que prolifera a partir
de los aos 60, que no responden al conflicto de clases, sino que aglutina intereses y moviliza a sus miembros
partiendo de una motivacin en el plano cultural o de las ideas). (Laraa, 1999)


participacin y de ciudadana, colectivas y no meramente individuales. De ah tambin la
preferencia [de los NMS] por la accin poltica no institucional () dirigida a l a opinin
pblica, con vigorosa utilizacin de los medios de comunicacin social, involucrando casi
siempre actividades de protesta y confiando en la movilizacin de l os r ecursos que ellas
proporcionan(de Sousa Santos, 2001, pg. 182). Se trata, segn Laraa, del
desbordamiento de la poltica segn la entiende la teora poltica clsica, o la politizacin
de la vida cotidiana(Laraa, 1999).
En gran parte, las demandas producidas por el Pacto de Unidad en 2007 han sido
adoptadas en la Constitucin del Estado Plurinacional de Bolivia que entr en vigor en
2009, demostrando una gran efectividad en los medios de accin y su llegada tanto al poder
poltico como a la sociedad civil. En lnea con lo que sucede con la mayor parte de los
NMS, sin embargo, el logro de los objetivos produce un cambio fundamental en el
movimiento, que en el caso del Pacto de Unidad signific la accin poltica en relacin
ambivalente con el MAS y su eventual disolucin en 2013.
De esta manera, el Pacto de Unidad cumple con todos los requisitos para ser
considerado por la sociologa y la ciencia poltica como un Nuevo Movimiento Social: un
sector significativo de la poblacin que desarrolla y define intereses incompatibles con el
orden poltico y social existente y que los persigue por vas no institucionalizadas,
invocando el uso de la fuerza fsica o de la coercin (Dalton y Kuechler en Boaventura de
Sousa Santos, 2001, pg. 177).
Veremos en el siguiente apartado de qu manera juega la identidad un rol
fundamental en los NMS a partir del caso del Pacto de Unidad.

El rol de la identidad en los Nuevos Movimientos Sociales
La identidad se presenta como eje central del anlisis de los NMS. Las
reivindicaciones d e estos movimientos tie nden a presentarse as ociadas a una s erie d e
smbolos, creencias, valores y significados colectivos que tienen especial importancia para
sus seguidores por dos razones: 1) estn en el origen de los sentimientos de pertenencia a
un gr upo di ferenciado, y 2) e stn ntimamente r elacionados c on l a i magen que l os
seguidores de e stos m ovimientos t ienen de s m ismos y c on e l s entido de e xistencia
individual(Laraa, 1999, pg. 151). Es decir que, sea cual fuera el objetivo por el que las
personas se movilizan (derechos de las minoras, ecologismo, nacionalismos, etc.), la
identidad se encuentra siempre en la columna vertebral de la accin colectiva de los nuevos
movimientos sociales, crendola, llevndola a la esfera pblica, reafirmndola.
En efecto, Laraa enfatiza el lugar que ocupa la identidad en los movimientos
sociales al afirmar que es ella quien motiva la participacin de los seguidores
6
. Retoma a

6
En su libro La construccin de los movimientos sociales, Enrique Laraa realiza un recorrido sobre
la literatura que estudia la condicin juvenil como facilitador de la movilizacin en NMS por ser la etapa de la
vida de los individuos en que se forja la identidad y en la que los sujetos se encuentran ms proclives a la
accin colectiva. Sin embargo, no se trata de un factor excluyente en la conformacin social de los


Manheim, quien plante en 1936 que los grandes movimientos de la historia occidental
fueron impulsados por cuatro grandes utopas (milenarista, liberal, conservadora y
socialista, en sendos momentos histricos), que contrastan con las ideologas desde la que
se legitima el orden social existente en cada uno de esos perodos y a Turner, quien ampli
el modelo anterior al explicar los NMS a travs de la utopa existencialista, motor de la
participacin. La bsqueda de la identidad es, segn Turner, la meta de la utopa
existencialista que impulsa los movimientos en nuestra poca. La i dentidad pe rsonal y
social de los individuos progresivamente se percibe como un producto de la accin social
() Lo que las personas reivindican de forma colectiva es el derecho a realizar su propia
identidad: l a pos ibilidad de di sponer d e s u creatividad pe rsonal, s u v ida af ectiva e
interpersonal y su existencia biolgica (Melucci en Laraa, 1999, pg. 157). El sujeto, en
bsqueda de conformacin y afirmacin de la propia identidad (en el plano privado) se
moviliza colectivamente (en el plano de lo pblico) para conquistar derechos y espacios de
participacin. La ideologa hegemnica a la que se enfrenta es aquella idea modernizadora,
occidental y liberal que propone la separacin de las esferas de lo pblico y lo privado
(Laraa, 1999). En el caso de los movimientos indigenistas bolivianos, el proyecto del
Pacto de la Unidad y su propuesta de un Estado Plurinacional en Bolivia se opone, adems,
a la ideologa de homogeneizacin nacional llevada cabo en el pas andino desde la colonia
espaola.
La identidad juega un rol fundamental en la conformacin de los nuevos
movimientos sociales (NMS): ya sea desde el enfoque del comportamiento colectivo (que
analiza la pertenencia a los nuevos movimientos sociales como una manera de afirmar el
self, principalmente durante la juventud) o desde un punto de vista neomarxista-
comunitario (construccin y afirmacin colectiva de la identidad, en la que el movimiento
se plantea como motor de cambio revolucionario no-clasista en las sociedades), la identidad
no ha de dejarse de lado en los anlisis sociolgicos ni polticos sobre los NMS.

La identidad en el Pacto de Unidad
El hecho de que en la nueva Constitucin se hable de la cosmovisin indgena-
campesina, busca resolver esta tensin entre una identidad clasista y otra que se postula
al m enos e n s u f orma indigenista- como v isin de l m undo al ternativa al modelo de
civilizacin oc cidental he redero de l a c onquista e spaola.(Svampa, Movimientos
Sociales, matrices socio-polticos y nuevos escenarios en Amrica Latina.
Universittsbibliothek Kassel., 2010, pg. 12) Es decir que la identidad nacional de cada
pueblo, pero sobre todo la identidad compartida por las organizaciones que se agregaron en
el Pacto de Unidad (la identidad de pueblo originario boliviano, indgeno-campesina, con la
percepcin de opresin y su correspondiente necesidad de revalorizacin y superacin de la
dominacin colonial) ha jugado en el conflicto estudiado el rol de movilizar a los actores a
la accin organizada o, en trminos de Nogueira, a la lucha (Nogueira, 2003).

movimientos: autores como Habermas y Cohen han incluido, entre otros, a los grupos tnicos y nacionalistas
dentro del colectivo de los NMS. (Laraa, 1999)



A pesar de la diversidad que exista al interior del Pacto de Unidad e incluso dentro
de las organizaciones sociales que lo conformaron, es posible pensar en un factor
aglutinante. Ms all de las diferencias nacionales y lingsticas, de las caractersticas de
los pueblos, de la naturaleza de sus reclamos y de sus intereses econmicos, todos los
actores del movimiento indgena confluyeron en la conformacin, celebracin y defensa de
una nica identidad: la identidad indgena-campesino-originaria.
Para comenzar a abordar dicha identidad es menester entender el concepto de
colonialismo interno. Se trata de una postura ideolgica, que aparece con fuerza en los aos
setenta en Bolivia y otros pases suramericanos, y hace mencin al fenmeno de
dominacin y al sentimiento de exclusin de los pueblos pre-coloniales a la vida poltica.
Sostiene que la explotacin de los pueblos originarios se ha perpetuado desde la colonia
hasta la actualidad: primero por los conquistadores espaoles y luego por sus
descendientes, en un pas independiente pero con una cultura legal, lingstica y poltica
impuesta a los pueblos indgenas(Gamboa Rocabado F. , 2010). Si las nuevas formas de
opresin se revelan discursivamente en los procesos sociales donde se forja la identidad de
las vctimas (de Sousa Santos, 2001, pg. 178), la dominacin de la cultura hispnica
sobre las naciones originarias bolivianas ha forjado en ellas una identidad que se arraiga en
el deseo de reivindicacin de sus formas, su historia, sus lenguas y su cultura.
Podemos pensar las demandas realizadas por el Pacto de Unidad en 2007 en funcin
del objetivo de reivindicacin identitaria a partir de dos planos (el moral y el material), que
a su vez tendrn efectos diferentes en su aplicacin en las partes del Estado (ya sean
autonomas, naciones o departamentos) o bien en el Estado como un todo:
En el plano moral, el movimiento indgena demand reconocimiento de su
preexistencia, condicin que brinda mayor legitimidad tanto a su cultura
como a sus formas de organizacin poltico-jurdicas. No es una bsqueda
de tolerancia en trminos liberales, sino la convivencia de diversos
paradigmas, en igualdad de condicionese importancia, con relaciones de
complementariedad y reciprocidad en un mismo territorio. Ya vemos que es
necesario, por lo tanto, diferenciar aquellos cambios que se suscitan en el
nivel infraestatal (reconocimiento de la diversidad y legitimacin de las
prcticas poltico-jurdicas y culturales en cada una de las naciones que
componen el Estado Boliviano) y en un nivel ms abarcativo, la
transformacin o refundacin de Bolivia en tanto Estado Plurinacional. La
reivindicacin de la identidad indgena conlleva, de esta manera, la
reformulacin de la identidad boliviana en su conjunto.
En el plano material, los efectos de la reciprocidad incluyen un nuevo
rgimen de autonomas con autogobierno (en el que se disean de manera
especial las autonomas indgena-originario-campesinas), la legalizacin con
nivel constitucional de las prcticas jurdicas y polticas tradicionales, el
reconocimiento de los idiomas prehispnicos como lenguas oficiales, etc. En
el gobierno central, nuevas formas de participacin y representacin
aseguran la presencia del actor indgena en el Estado Boliviano.




Tabla 1: Efectos de la dimensin reivindicacin en las demandas del Pacto de Unidad de
2007 (elaboracin propia)



Otro posible abordaje a los NMS propuesto porMaristellaSvamparadica en el
anlisis de las matrices poltico-ideolgicas de los NMS en Latinoamrica:Por matrices
poltico-ideolgicas e ntendemos aque llas l neas di rectrices que organizan e l m odo de
pensar la poltica y el poder, as como la concepcin del cambio social. (Svampa, 2010,
pg. 7) Si bien propone cuatro matrices diferentes, Svampa nos adelanta que en la realidad
socio-poltica los movimientos suelen presentar rasgos de ms de una de ellas. Una de las
caractersticas de Amrica Latina es que no hay movimientos sociales puros o claramente
definidos, dadas las multidimensionalidades, no solamente de las relaciones sociales sino


tambin de los propios sentidos de la accin colectiva (de Sousa Santos, 2001, pgs. 180-
181).
En trminos de Svmpa, la matriz Indgeno-campesina aparece en el Pacto de Unidad
como principal elemento para comprender el NMS: ()la matriz indgena se inserta en el
marco de l a memoria larga de l os pue blos i ndgenas, c oloca e n e l centro l a i dea de
resistencia, de rechos c olectivos y pode r c omunal; y s u di nmica pol tica se inscribe
permanentemente en tensin entre un pr oyecto de recreacin de las autonomas indgenas
y e l pr oyecto i dentitario de r efundacin o v uelta a l as c omunidades
prehispnicas.(Svampa, 2008, pgs. 7-8)La identidad, en este caso, se encuentra anclada
en el colectivo y, ms precisamente, en el colectivo histrico. Aqu aparece con fuerza el
rasgo nacionalista de los diferentes pueblos que conforman Bolivia y de las diferentes
organizaciones que, a travs del Pacto de Unidad, lucharon por la refundacin de Bolivia en
un Estado Plurinacional. La matriz indgeno-campesina nos lleva a pensar en el largo plazo,
porque es en el largo plazo en el que estn pensando los actores en cuanto a objetivos e
historia de lucha.
Sin embargo, el Pacto de Unidad presenta tambin rasgos de la Matriz Autonomista:
Respecto de l a nue va narrativa aut onomista, m s bi en i nstalada e n el m arco de l a
memoria corta, los elementos centrales que configuran su matriz son la afirmacin de la
autonoma, l a hor izontalidad y l a de mocracia por c onsenso. E n e ste c aso par ticular,
hablamos de una narrativa aut onomista po rque sta s e c onstruye c omo un r elato
identitario, de pr oduccin de l s ujeto, e n e l cual c uenta l a e xperiencia pe rsonal de l os
actores (antes que una inscripcin en la comunidad, el pueblo o la clase social). (Svampa,
2008, pg. 8). Hablamos aqu de lo que refiere a la unidad menor de anlisis: el sujeto
individual. Ms all de las identidades colectivas, el individuo (base social de los
movimientos) busca libertad para profesar y vivir su identidad cultural y nacional con
plenitud de derechos. La bsqueda de autonomas, tema central en el debate constituyente
boliviano del siglo XXI, de reorganizacin territorial y de autogobierno tiene que ver con
este aspecto. Es la irrupcin del corto plazo: la emancipacin por la que se lucha tiene
como objetivo transformar lo cotidiano de las vctimas de la opresin aqu y ahora y no en
un futuro lejano.(de Sousa Santos, 2001, pg. 178).
En resumen, el nuevo despertar poltico de los pueblos indgenas se instala tanto
en el terreno de la memoria larga, como en el de la memoria corta de las luchas (Svampa,
2008, pg. 10): el largo plazo en la identidad de los pueblos originarios y el corto plazo en
los efectos que la globalizacin ha tenido en su forma de vida y en su principal recurso, la
tierra y la territorialidad, generando demandas por autonoma y autogobierno.



Matrices poltico-ideolgicas de los Nuevos Movimientos Sociales y sus efectos en
el corto y largo plazo
(elaboracin propia a partir de categoras de Svampa)



Conclusiones
El movimiento indgena en Bolivia se remonta a los inicios de la conquista espaola
y, sin embargo, la configuracin del Pacto de Unidadprodujo un quiebre en las formas de
movilizacin y accin que merece la pena atender. En tanto nuevo movimiento social, el
Pacto se bas en una identidad aglutinante del ser indgena en Bolivia, forjado en el
fuego de la historia inmemorial de los pueblos al calor del colonialismo interno, generando
deseos de reivindicacin de largo y corto plazo.
La consigna de Giuseppe Manzzini hemos creado Italia; ahora debemos crear a los
italianos luego de la unificacin italiana parece recobrar hoy un nuevo sentido en Bolivia.
La formacin del Estado-nacin requiri los esfuerzos de los Estados por dar forma a las
naciones en los siglos XIX y XX, generando (en ocasiones ex nihilo) una identidad
nacional que permitiera la realizacin del ideal 1 Estado =1 Nacin. En el caso de
Hispanoamrica,las estrategias de generacin de una identidad nacional han adoptado
formas y alcanzado resultados de lo ms dismiles. Bolivia presenta una historia de
imposicin de una identidad nacional (hispnica, liberal y catlica) por sobre otras
identidades posibles y preexistentes, generando opresin en gran parte de su poblacin. La
refundacin de Bolivia como un Estado Plurinacional, adems de las novedades
institucionales administrativas, significa un cambio radical en el plano de la identidad, en
el ser boliviano. Hemos creado el Estado Plurinacional de Bolivia; ahora debemos crear
una identidad compartida e inclusiva.


Bibliografa

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Lic. Rubn A. Cortez Pgina 1

T T t tu ul lo o d de e l la a P Po on ne en nc ci ia a: :

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I In ns st ti it tu uc ci i n n


r re ea a T Te em m t ti ic ca a: :
S So oc ci ie ed da ad d C Ci iv vi il l, , D De em mo oc cr ra ac ci ia a P Pa ar rt ti ic ci ip pa at ti iv va a
y y n nu ue ev vo os s a ac ct to or re es s p po ol l t ti ic co os s. .



1
Lic. en Ciencia Poltica y Sociologa (UCSE) Postgrado en Gestin de Polticas Pblicas (Universidad
Catlica de Crdoba Instituto Ortega y Gasset). Doctorando en Poltica y Gobierno (Universidad Catlica
de Crdoba UCC)

Lic. Rubn A. Cortez Pgina 2


Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso
Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones
Internacionales de la Universidad, Rosario, 8 al 11 de
Septiembre de 2014


Resumen:


En los Movimientos sociales, como generadores de acuerdos social y polticos, y
su influencia en el contexto democrtico.
Se describe sobre su implicancia y relevancia, partiendo de la cuestin a nivel local,
con el objeto de analizar particularmente el movimiento social Tpac Amaru y su impacto a
nivel nacional y regional.
Los ejes temticos descriptos, son: Cmo surgieron estas instituciones?, Que
incidencia tienen en la actualidad sobre la sociedad? Cmo fue el proceso de
institucionalizacin a nivel local? y Cul es la forma de gestin y participacin que
implican? Cmo influyen dentro de un sistema democrtico?

















Lic. Rubn A. Cortez Pgina 3




INDICE PGINA





INTRODUCCION4



DESARROLLO8



CONCLUSIN17



BIBLIOGRAFA.20








Lic. Rubn A. Cortez Pgina 4


El movimiento social Tpac Amaru

y su impacto a nivel local, nacional y regional.




Perdimos, no pudimos hacer la revolucin.
Pero tuvimos, tenemos, tendremos razn de intentarlo.
Y ganaremos cada vez que se sepa que no todo se compra,
ni se vende y se sienta ganas de querer cambiar el mundo.

Annimo





INTRODUCCIN:


En el presente trabajo, se desarrolla el tema de los Movimientos sociales
principalmente nos centramos en el estudio del movimiento s ocial Tpac Amaru en la
provincia de Jujuy. El motivo de la eleccin del tema, es indagar la influencia y relevancia
que el mismo ha tenido durante un cierto periodo de tiempo, y por lo tanto elaborar un
breve anlisis comparadorespecto de aquellos movimientos sociales que han desarrolladosu
accionar a nivel localcomo regional, tomando como contexto el continente
Latinoamericano.
Algunos de los interrogantesque orientaron a la realizacindel escrito son los
siguientes: Cmo surgieron estas instituciones?, Que incidencia tienen en la actualidad
sobre l a s ociedad? Cmo f ue el pr oceso de su institucionalizacin (Movimiento Tpac
Amaru MTA) en l a provincia de Jujuy? y Cul es l a f orma de gestin y participacin
que el/ellos implican?
Para el siguiente anlisis, se analiza sobre esta cuestin de los movimientos sociales
en la regin, que permitir la contextualizacin de los mismos.
Es importante sealar, que dentro del contexto democrtico y haciendo un anlisis
poltico y social, deducimos que sobre la situacin actual de la democracia. Se trata de un
tema que tradicionalmente se debate bajo el nombre de transformacin de l a
democracia, significa que ella, no ha logrado derrotar totalmente al poder oligrquico,

Lic. Rubn A. Cortez Pgina 5

tampoco ha conseguido ocupar todos los espacios en los que se ejerce un poder que toma
decisiones obligatorias para un completo grupo social.
2

Es a partir de la falta de solucin a las demandas sociales de la ciudadana.
Partiendo del empoderamiento de los funcionarios pblicos que ostentan el poder poltico,
todo aquello se convierte en un crculo vicioso en donde algunos movimientos sociales
como actores sociales del sistema poltico acuerdan con el gobierno de turno, y all radica el
interrogante de sus acuerdos, son or ientados a s atisfacer i ntereses d e s us pr incipales
camarillas, o bien, satisfacer necesidades de los sectores vulnerables de la sociedad? Cual
es realmente su objetivo/propsito principal que ellos buscan a travs del desarrollo de sus
prcticas.
Resulta fundamental considerar que en las democracias, los ciudadanos tienen
mayor capacidad para separar las aguas, lo que equivale decir que una mayor
participacin si juega en favor del gobierno
3
.
Siguiendo la lectura de Arce Moiss, en un anlisis comparado que realiz sobre los
partidos y la protesta social en la era Neoliberal en Amrica Latina, esgrime lo
siguiente:que la liberalizacin econmica conduce a un mayor nivel de protesta en la
presencia de una poltica abierta y democrtica.
4
Las protestas callejeras en Argentina,
Ecuador y Bolivia han obligado y asediado a presidentes elegidos popularmente para salir
de la gestin tempranamente. Visto como los nuevos pobres, los grupos indgenas en
Ecuador y Bolivia, los desempleados en Argentina, los pobladores rurales del Per, entre
otros ejemplos, han sido las fuerzas sociales ms importantes de la oposicin a la
continuacin de las polticas de mercado. (Arce, 2008; Garay, 2007; Silva, 2007). El autor
hace mencin a lo siguiente, quevarios estudios de caso han sealado que cuando los
gobiernos responden a las demandas que surgen de las movilizaciones callejeras, estas
concesiones del gobierno paradjicamente a menudo conducen a mayores niveles de
movilizacin. Por ejemplo, en Argentina, Garay (2007: 303) seala: "Cuando el Estado
respondi a las protestas con disposiciones sobre las prestaciones de asistencia laboral,
desencaden nuevas demandas, el Estado nacional ha debido optar por satisfacer la
eleccin de cualquiera de las demandas que enfrentabanpara el consentimiento deaquellos
5

Prosiguiendo con el contexto analtico latinoamericano, he tomando como
referencia un artculo de Garca Linera;
6
referente a las reformas estructurales y como han
afectado a las clases sociales.
Cuando describe al sindicato como proscripto de la mediacin legtima entre Estado
y sociedad. Su correspondiente disolucin y el surgimiento de otras formas de accin
colectiva en defensa de los derechos indgenas.

2
Bobbio, Norberto: El futuro de la democracia Fondo de Cultura Econmica (Mxico). Captulo I, Pgs. 21
22.
3
Altman, David; Democracia Directa en el Continente Americano: auto legitimacin gubernamental o
censura ciudadana? En Poltica y gobierno, XII, 2,2005:225
4
Arce, Moiss: Parties and social protest in LatinAmericas Neoliberal Era. Partypolitics 16 (5), 2010: 669
686.
5
Arce, Moiss: Idem,
6
Garca Linera: (2001) La estructura de los movimientos sociales en Bolivia en Debates/OSAL N 5,
setiembre de 2001, Bs As. (Pgs. 177 - 184).

Lic. Rubn A. Cortez Pgina 6

Haciendo referencia al tipo de accin colectiva reactiva en forma de multitud
(grupo de base asociacionista). Destacar estrategias como la formacin de asambleas, etc.
que comenzaron a convertirse en soporte para estrategias de movilizacin.
Resulta sorprendente el desplazamiento de rebeliones indgenas exigiendo al
gobierno modificar sus polticas pblicas para atender demandas de estos grupos indgenas.
Adems, resaltar el llamado Ejercito Indgena Aymara, (EIA), la formacin de
pequeos ejrcitos regionales rurales.
Destacando dos mundos, el de ellos (los indgenas campesinos) y las elites
dominantes. La rearticulacin de la identidad nacional indgena cuyo futuro se pronosticar
en los prximos aos.
Vergara Camus, (2009); haciendo un anlisis comparado de la lucha por la tierra del
EZLN (Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional) en Chiapas y del MST en Brasil en el
marco de la globalizacin, destaca que la crisis que vive la economa campesina en
Amrica Latina se manifiesta en diferentes regiones y bajo diversas formas como una crisis
de reproduccin campesina.
7
, adquiriendo matices diferentes segn el contexto nacional y
regional en el cual se producen.
En el estudio que realiza, llega a la conclusin que en ambos casos, tanto el EZLN
(matriz social) como el MST (matriz social poltica) construyen formas de poder
popular que busca reemplazar el poder del Estado, all es importante destacar que la idea
de poder popular se constituye mediante el procesos de lucha de estos movimientos, as
como su naturaleza asamblesta que al difundir el poder en un nmero mayor de
personas, lo presenta como una modelo alternativo a la concepcin ms tradicional del
poder centrado en el Estado y la representacin poltica.
8

Yendo al contexto nacional, reseando lo siguiente respecto de que hacia el ao
2003, el movimiento de las asambleas vecinales y populares se encontraba en declive, la
denominada desmovilizacin de las asambleas. Para entonces la preocupacin central del
gobierno fue disminuir sin represin fsica al movimiento piquetero y dar un marco legal a
las fbricas ocupadas. Para ello se utiliz la distribucin de planes sociales, la
judicializacin de la protesta y la incorporacin selectiva.
Pero hacia el ao 2008, se lograran nuevas movilizaciones masivas. Entonces la
incorporacin parcial del movimiento piquetero en la coalicin sigui un proceso de
creciente formalizacin de la mano del deseo del presidente Kirchner por reconstruir una
base territorial que le permitiera depender en menor intensidad de las estructuras
tradicionales del Partido Justicialista.
El principal objetivo de los piqueteros en este mbito fue el de reconstruir el
vnculo entre las elites polticas partidarias y los sectores populares organizados.
9

Este proceso implic una gran cantidad de polticas sociales, pero tambin
clientelismo y la judicializacin de la protesta (Svampa y Pandolfi, 2004)
10


7
Vergara Camus: Globalization, land, resistance and autonomy: The EZLN and the MST. Journal of agrarian
change 3, vol, 9 (Julio): 365 391.
8
Vergara Camus: Idem (Pgs. 404)
9
Mauro, S y Rossi, F; Entre la plaza y la Casa Rosada: Dilogo y confrontacin entre los movimientos sociales
y el gobierno nacional (en La Poltica en los tiempos de los Kirchner) Pgs 169 170. En Malamud, A y De
Luca, M (Coordinadores). Edit. Eudeba (2012)
10
Svampa, Maristella y Pandolfi Claudio (2004): Las vas de la criminalizacin de la protesta en Argentina,
en Observatorio Social de Amrica Latina Vol. 14: 285 296.

Lic. Rubn A. Cortez Pgina 7

Es con el triunfo de Cristina Fernndez de Kirchner, en 2007 donde accedieron al
Congreso Nacional, representantes de varios movimientos. Es all que surge en escena el
movimiento social de base indigenista Tpac Amaru (MTA), liderado por la sindicalista
Milagro Sala, fortaleciendo su accionar y consolidndose en la provincia de Jujuy.
Durante el gobierno kirchnerista, la incorporacin estatal de actores centrales en la
movilizacin social ha sido una novedad a nivel nacional. Esto quiere decir que durante
este periodo varios movimientos accedieron a canales estatales por vez primera desde el
retorno de la democracia.
El propsito es, contrastar estas visiones de autores, con la realidad local de San
Salvador de Jujuy,
11
dentro del contexto de movimientos sociales y su influencia a nivel
nacional y regional, siendo posible un momentneo anlisis comparativo del Movimiento
Tpac Amaru (MTA), dentro del contextode estos fenmenos movimientistas de la regin,
latinoamericana, tomando como eje fundamental del ensayo, lo inherente al movimiento
social objeto de indagacin.























11
San Salvador de Jujuy:Localidad de la provincia de Jujuy, cabecera del Dpto. Gral. Manuel Belgrano, provincia
situada al extremo Norte del Argentina. Limitando al Norte con el pas de Bolivia, y al oeste con el Pas de Chile.es una
ciudad del noroeste de Argentina. Se encuentra ubicada en el sur de la provincia, en la confluencia de los ros Grande y
XibiXibi (Ro Chico). Tiene una poblacin de 265.249 habitantes (INDEC, 2010), y es llamada afectuosamente La Tacita
de Plata. En Teruel, Ana y Lagos, Marcelo Jujuy en la historia: De la colonia al siglo XX S. S. de Jujuy: UNJU
(Universidad Nacional de Jujuy), (2006).


Lic. Rubn A. Cortez Pgina 8




DESARROLLO:


Autores como Stratta y Barrera
12
, hacen referencia a un conjunto heterogneo de
investigaciones que retoman aportes de teoras de accin colectiva, y los movimientos
sociales, subrayando su carcter novedoso y rupturales. Haciendo referencia a los nuevos
movimientos sociales con una exposicin social y poltica de las clases subalternas.
Una definicin genrica de los movimientos sociales es la que nos propone los
autores Dalton y Kuechler,
13
que definen como un sector significativo de la poblacin que
desarrolla y define intereses incompatibles con el orden poltico y social existente y que los
prosigue por v as no i nstitucionalizadas, i nvocando e l us o d e l a f uerza f sica o de l a
coercin.
En Argentina, se destaca el nuevo sindicalismo urbano de base y algunos sectores
de movimientos de trabajadores desocupados.
14

Autores como Mauro, Sebastin y Rossi, Federico, hacen referencia a la interaccin
entre diferentes movimientos sociales y los gobiernos kirchneristas, en busca de ofrecer
claves que permitan interpretar las particularidades de cada proceso, as como las
caractersticas salientes que definieron al kirchnerismo
15

Analizando el contexto regional, en pases centrales, incluye tpicamente los
movimientos ecolgicos, feministas, antirracistas,etc.; la enumeracin en Amrica latina, es
caracterstica de los movimientos en estos pases(la nueva clase media) por cierto,
bastante heterognea. Considerando el caso del Brasil; Scherer Warren y Krischke,
destacan la parcela de los movimientos sociales urbanos propiamente dichos; el nuevo
sindicalismo urbano, tambin el rural, el movimiento feminista, sectores de movimientos de
jvenes y otros para el conjunto de Amrica Latina, es an ms hbrida e incluye el
poderoso movimiento obrero democrtico y popular surgido en el Brasil, y liderado por el
ex presidente Luis Ignacio Da Silva (Lula) y que luego deriv en el Partido de los
Trabajadores.
16

Mencionar, las diferentes formas que asume la lucha popular en el Per tanto a nivel
de los barrios (pueblos jvenes) como a nivel regional (Frentes regionales para la defensa
de los intereses del pueblo); las nuevas experiencias de paros cvicos nacionales, con la
participacin de sindicatos, partidos polticos y organizaciones populares, (comits de
mujeres, grupos estudiantiles, culturales, etc.). En Ecuador, Colombia y el Per; las
invasiones masivas de tierras por campesinos de ciudades como Sao Paulo, Caracas, Lima;

12
En Boaventura de Sousa Santos; Los nuevos movimientos sociales (Pg. 177) en Revista Debates,
OSAL/Septiembre (2001).
13
Idem; Pg. 177
14
Izaguirre Ins: (2006). Movimientos sociales y lucha de clases. Socio gnesis de una sustitucin conceptual
en el discurso acadmico. Revista Crtica de nuestro tiempo 4. Buenos Aires.
15
Mauro, Sebastin y Federico M. Rossi, Entre la plaza y la Casa Rosada: dilogo y confrontacin entre los
movimientos sociales y el gobierno nacional, en Malamud, Andrs y Miguel De Luca (coordinadores), La
poltica en tiempos de los Kirchner, EUDEBA, Buenos Aires, 2011. pgs. 167-178 [11 pp.].
16
De Souza Boaventura: Los Nuevos Movimientos sociales (Pg. 78).

Lic. Rubn A. Cortez Pgina 9

Comits de defensa de Derechos Humanos y Asociaciones de Familiares de presos y
desaparecidos, habiendo surgido estas dos ltimas iniciativas, bsicamente de los
movimientos sociales.
Estas enumeraciones nos orientan a identificar nuevos factores que los movimientos
sociales de las dos ltimas dcadas introdujeron en la regulacin emancipacin y en la
relacin subjetividad ciudadana y para mostrar que esos factores no estn presentes del
mismo modo en todos los denominados nuevos movimientos sociales en todas las
regiones del mundo.
Refirindonos a nuevos movimientos sociales, reside en que constituyen tanto una
crtica de la regulacin social capitalista, como una crtica de la emancipacin social
socialista, tal como fue definida por el marxismo. Al identificar nuevas formas de opresin
y abrogar por un nuevo paradigma socia, denuncian los nuevos movimientos sociales
(NMS), con una radicalidad sin precedentes, excesos de regulacin de la
modernidad.Excesosque, alcanzan el modo como se trabaja y produce, el modo como se
descansa y vive; la pobreza y asimetras de las relaciones sociales, son la otra fase de la
alienacin y del desequilibrio interior de los individuos, esas formas de opresin no
alcanzan especficamente a una clase social y si a grupos sociales trans - clasistas o incluso
a la sociedad en general.
La denuncia de nuevas formas de opresin implica la crtica al marxismo y al
movimiento obrero tradicional, as como la crtica al llamado socialismo real. Lo que es
visto por estos como factor de emancipacin se transforma en los nuevos movimientos
sociales en factor de regulacin. El movimiento obrero y la clase obrera no tienen una
posicin privilegiada en los procesos sociales de emancipacin, tiende a hacer de l
unobstculo, ms que un motor de emancipacin.
Al contrario, la emancipacin por la que se lucha, tiene como objetivo transformar
lo cotidiano de las vctimas de la opresin aqu y ahora y no en un futuro lejano.
Las enumeraciones de los diferentes movimientos arriba mencionadas, muestran por
s mismas que esa nueva relacin entre regulacin y emancipacin bajo el impacto de estos
nuevos movimientos sociales, es tan solo manifestacin de una constelacin poltico
cultural dominante.
Lo que la caracteriza es un fenmeno aparentemente contradictorio de globalizacin
localizacin, tanto a nivel de regulacin como a nivel de la emancipacin. La
globalizacin a nivel de la regulacin se hace posible por la creciente mixtura entre
produccin y reproduccin social sealadas atrs. Si el tiempo vital y el tiempo de trabajo
productivo, se confunden cada vez ms, las relaciones sociales de la produccin se
caracteriza como campo privilegiado de dominacin y jerarquizacin social; y el relativo
vaci simblico as creado lo llenan las relaciones sociales de reproduccin social (la
familia y los espacios pblicos) y por relaciones sociales en la produccin (relaciones en el
proceso de trabajo productivo asalariado entre trabajadores, hombres y mujeres, blancos y
negros; jvenes y adultos; catlicos y protestantes, hindes y musulmanes, etc.)
Este proceso de visibilidad social slo es posible anclado en la lgica, es decir la
difusin social de la produccin, al mismo tiempo que conduce al no privilegio relativo de
la forma de dominacin especfica de las relaciones de produccin (la explotacin a travs
de la extraccin de plusvala econmica), hace posible que la lgica de sta (extraccin de
plusvala en una relacin social que no tiene como fin explicito las extraccin), se difunda
socialmente en todos los sectores de la vida social y por esa va, se globalice.

Lic. Rubn A. Cortez Pgina 10

Una de las caractersticas principales que asumen los movimientos sociales en la
actualidad, como sostiene el autor Garretn,
17
es la accin colectiva,segn el autor, tiende
a configurarse principalmente a travs de cuatro ejes: la democratizacin poltica; la
democratizacin social o lucha contra la exclusin y por la ciudadana; la reconstruccin y
reinsercin de las economas nacionales o la reformulacin del modelo de desarrollo
econmico, y la redefinicin de un modelo de modernidad.
Parafraseando a Ricardo Forster, No se puede pesar lo que est pasando en
Sudamrica sin la historia generada por la emergencia de los movimientos sociales,
fundamentalmente desde los aos 90, incluso desde algunos aos antes en la Argentina, en
Bolivia y en Ecuador han tenido un papel decisivo
18

Nos transmite la incidencia de los movimientos sociales en la sociedad actual,
adems de marcar el fenmeno de los mismos a nivel latinoamericano.
Garretn, nos plantea, el concepto de una matriz nacional popular, se puede ver la
relacin entre distintos actores sociales, ya que entiende a la misma como la fusin entre
sus componentes, es decir, el Estado, los partidos polticos y los actores involucrados.
Significa una dbil autonoma de cada uno de estos componentes y una mezcla entre dos o
tres de ellos, con subordinacin o supresin de los otros.
As, las caractersticas principales de este Movimiento social fueron, en primer
lugar, la combinacin de una dimensin simblica muy fuerte orientada al cambio social
global con una dimensin de demandas muy concretas. Demandas y pedidos que se vieron
acompaados por una fuerte presencia de un rol de liderazgo simblico, que en el caso de
los movimientos de la provincia se encuentran claramente identificados, aunque puede
existir cierta discrepancia.
Los actores sociales, son predominantemente actores que se vinculaban al mundo
del trabajo o de la produccin, es decir, alguna relacin con las clases sociales y, por otro
lado, al mundo de la poltica, es decir alguna relacin con los partidos o liderazgos
polticos. La combinacin de ambos es lo que llambamos movimientos sociales.
Lo que nos trata de plantear el autor es que nos encontramos frente a formas de
accin colectiva que dependen ms de ejes y procesos de accin histrica que del
posicionamiento estructural, lo que no quita la existencia de importantes movimientos de
resistencia y defensivos que se asemejan a las formas ms clsicas propias de la matriz
nacional popular (Garreton, 2002)
En palabras de Forster; contextualiza a los movimientos sociales en el pas, de la
siguiente manera:

Movimientos s ociales que nac ieron c omo r esistencia e n una poca de v iolencia
contra los pobres en Argentina que fue tremenda, violencia social, represiva, violencia en
la qui ta de de rechos y l a c reacin de l os movimientos s ociales f ue l a manera de hac er
visible a quin permaneca invisible y ahora los movimientos sociales se encuentran frente
a otra realidad, ya no es el Estado un enemigo, como lo era la dcada de los 90, sino que

17
Garretn, M.A (2002) La transformacin de la accin colectiva en Amrica Latina, en Rev. CEPAL N 76,
Abril, 2002. (pg. 7 a 24)
18
Forster Ricardo: Diario Digital La Voz de Jujuy. Nota: Ricardo Forster en Jujuy, hablo sobre los
movimientos sociales. Viernes 12 de Octubre de 2012.
En: http:// www.lavozdejujuy.com.ar/general/23159-ricardo-forster-en-jujuy-hablo-sobre-los-movimientos-
sociales.

Lic. Rubn A. Cortez Pgina 11

ahora e l Estado, s obre todo e l Estado Nacional, c on un pr oyecto de t ransformacin, l e
plantea un nuevo desafo los propios movimientos sociales, respecto a cul en su lugar en
este momento de la historia del pas.
19


Desde mediados de los aos 90 (noventa), se comienza a registrar en Argentina un
incipiente pero constante proceso de organizacin de los llamados "pueblos originarios".
As los califica la Constitucin Nacional de 1994, apreciacin que los habilita para
reclamar, por ejemplo, la propiedad de la tierra donde habitan. Jujuy es una de las
provincias con mayor densidad de pueblos originarios. La principal comunidad indgena es
la aymar, despus de la comunidad quechua, con races en Bolivia y Per. En el transcurso
del desarrollo del trabajo nos hemos referido a esta cuestin, siguiendo aportes de autores
como Garca Linera, Garretn, Vergara Camus, etc.
El Movimiento Tpac Amaru (MTA), se define como "americanista", indigenista
antes que como argentino, y reivindica la historia de la comunidad como anterior a la
colonizacin espaola.
Yendo a cuestiones polticas, que acontecieron a merced del surgimiento de este
movimiento social, reseamos que la oposicin al kirchnerismo acusa al gobierno nacional
de promover a este Movimiento(MTA), no slo desde el punto de vista econmico, sino
tambin utilizndolo como "fuerza de choque" contra los partidos de la oposicin. Sin
embargo El Movimiento, reconoce sus fuertes relaciones con el kirchnerismo, pero al
mismo tiempo es miembro de la CTA
20
.
En los ltimos aos se han visto a nivel provincial el intercambio de los
movimientos sociales, adems la gran relevancia que han tomado, debido a la ocupacin
del espacio pblico, que ha llevado a una gran adhesin por parte de mltiples personas de
la sociedad, especialmente de jvenes y desocupados.
Retornando a nuestra provincia, especialmente a la localidad de San Salvador de
Jujuy, mencionamos algunas de las organizaciones sociales que proliferaron en estos
ltimos aos, cabe mencionar las siguientes:


Organizacin Barrial TpacAmaru
ODIJ (Organizacin de desocupados independientes de Jujuy)
Organizacin Social Pueblos Unidos
MST (Movimiento Social de los trabajadores)
Organizacin Social Pan y Trabajo (Palpal)
Pueblos Originarios
ATD (Asociacin de Trabajadores Desocupados)
Argentina Avanza

19
Diario Digital La Voz de Jujuy. Nota: Ricardo Forster en Jujuy, hablo sobre los movimientos sociales.
Viernes 12 de Octubre de 2012.
20
CTA: Central de Trabajadores de la Argentina: es una central obrera, nacida a partir de la separacin de
un grupo de sindicatos de la CGT en 1991, disconformes con la posicin adoptada frente al gobierno de
Carlos Menem. Es conducida por una mayora social-cristiana/peronista, con una importante minora
trotskista y comunista. Es autnoma de los partidos polticos. Internacionalmente est afiliada a la
Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur, conformada por otras centrales de los pases miembros
del Mercosur, y a la Confederacin Sindical de las Amricas (CSA), regional hemisfrica de la Confederacin
Sindical Internacional.

Lic. Rubn A. Cortez Pgina 12

MTL (Movimiento Territorial de liberacin)
Organizacin Social Marina Vilte
Movimiento Campesino Jujeo
Organizacin Barrial Tacur
Organizacin Barrial Titi Guerra (B Mariano Moreno)
Etc.


Muchas de estas organizaciones tienen un gran reconocimiento como ser la
TpacAmaru
21
, por el espacio o injerencia que tiene su lder Milagro Sala, en el gobierno
provincial con proyeccin nacional, donde posee ciertas injerencias y acuerdos de ndole
poltico.
Como venimos sosteniendo el crecimiento de las organizaciones ha sido
significativo, pero es acompaado de cambios tanto polticos como sociales que suceden
tanto a nivel local como regional, podemos citar por ejemplo el fenmeno de globalizacin.
Sin embargo, es bueno rescatar que el proceso de institucionalizacin vivido por
cada movimiento ha sido particular y que tambin han estado definidos por afinidades entre
sus lderes, y es as que aparece un factor importante de constitucin de los mismos, como
lo es el ideario que comparten sus integrantes, o la ideologa con la que se identifica a los
mismos. Este factor es prioritario en cualquier organizacin debido a que se establecen las
lneas de accin de los movimientos, y que a la vez se pueden corresponder o no con las
ideas fundantes a nivel general.
Que ocurri en el caso de nuestra provincia (Jujuy); han cambiado sus acciones
delimitando un sector de la poblacin (jvenes, desocupados, sectores socialmente
marginados y mujeres en estado de vulnerabilidad social); y a la vez desplegaron sus
estrategias y objetivos abruptamente con el propsito de acudir a solucionar demandas
sociales que desde la gestin poltica no posean una pronta e inmediata solucin.
Retornando al fenmeno movimientista en Jujuy, nos remitimos nuevamente a los
aos 90 (noventa), histricamente se origina el primer movimiento social en forma
concreta, surge en la Universidad Nacional de Jujuy (Facultad de Humanidades), uno de
sus referentes fue Pedro Santilln, estudiante de la carrera de Antropologa, forma all un
grupo de alumnos, que luego se extiende en las diferentes carreras y tambin con
influencias de intelectuales que vinieron de provincias como Buenos Aires, Crdoba,
Rosario, etc. a nuestra provincia, asesoraban a Santilln para formar el primer movimiento
social en Jujuy, La Triple C (Corriente Clasista y Combativa); El accionar de la Triple C,
logr a travs de la violencia, hacer renunciar al gobernador de Jujuy.
As, surge el primer movimiento en Jujuy, hace treinta aos; a su vez este
movimiento adquiere dimensin nacional. En Jujuy, se renen, el Jefe Nacional del

21
Organizacin Barrial Tpac Amaru: Agrupacin polticaargentina dentro de la organizacin de la CTA,
principalmente en la provincia de Jujuy, aunque tiene otras sedes en 15 de las 23 provincias argentinas. La
ideologa poltica de la organizacin Tpac Amaru est representada por las figuras histricas de Tpac
Amaru, el Che Guevara y Evita Pern
.
Esta agrupacin sera indigenista,
La Tpac Amaru empez a fundar delegaciones en otras provincias argentinas, como Salta, Tucumn,
Santiago del Estero, Capital Federal, Mendoza, sumando unas 16 organizaciones a nivel nacional.


Lic. Rubn A. Cortez Pgina 13

Movimiento Social Quebracho, cuyo dirigente social, Dr. Jorge Baos, idelogo del
asalto a la Tablada, quin con Santilln planean la estrategia de formacin del movimiento.
De estos movimientos sociales, surgen dos efectos negativos hacia la democracia, a
nivel provincial, derrocan al gobernador de ese momento y al cabo de un tiempo el
movimiento social Quebracho a nivel nacional intenta destituir al presidente Dr.
Alfonsn, elegido por el voto popular. Tambin, Santilln, apodado el perro, no solo se
contacta con movimientos sociales argentinos, sino que tambin; se rene con
representantes de otros movimientos sociales de Latinoamrica, como Sendero Luminoso
del Per, el MST de Brasil, etc.
Siempre la Triple C, se encarama detrs de algn sindicato de trabajadores; cuyo
argumento es defender los salarios de estos y con estas diversas alianzas logra perpetuarse
accionando violentamente.
Un hecho trascendental ocurrido en nuestra provincia, fue el efecto de los
movimientos sociales de destituir gobernadores, quienes no pudieron concluir sus
mandatos. Estos movimientos se escudaban tras la lucha salarial y reivindicaciones de los
trabajadores en diferentes sindicatos, de docentes, trabajadores de la salud, de la
administracin pblica, empleados de comercio, etc. Tambin cabe sealar otro
movimiento que es A.T.E (Asociacin de Trabajadores del Estado), un sindicato liderado
por el Sr. Acosta, que en su momento, posea la mayor cantidad de afiliados en Jujuy, all
surge el protagonismo de la Sra. Milagro Sala; ella se torna la mano derecha del Secretario
General de A.T.E y en el ao 2006 asume como vocal del sindicato. Poco tiempo despus
ella realiza una maniobra poltica, ejerciendo el poder sobre este gremio y reuniendo a poco
ms de siete mil trabajadores conformando el Movimiento Social TUPAC AMARU,
asumiendo como su principal referente, a partir de all, comienza su protesta con actos de
violencia sobre instituciones pblicas, (la Casa de Gobierno de Jujuy). Como el lder de la
Triple C (Santilln) ya no estaba aliado con el Secretario General de ATE (Acosta), se
inicia un ataque sobre el movimiento social de la Triple C, con actos de vandalismo, logra
la Sra. Milagro Sala asediar a Santilln, comenzandoa ejercer presin con actos violentos
en todos los aspectos y sobre la provincia de Jujuy. Habiendo total ausencia de los Poderes
del gobierno provincial.
Ahora bien, volviendo al Movimiento Tpac Amaru (MTA),como otros
movimientos sociales ("piqueteros"), se han constituido en Argentina en el contexto de la
crisis global de diciembre de 2001. Son movimientos sociales que reemplazan a los partidos
polticos desgastados por la crisis, y al mismo tiempo arraigan en la sociedad en tanto
sirven como herramientas para resolver problemas concretos: desempleo, alimentacin,
vivienda, salud, etc.
Estos movimientos se expanden velozmente durante los ciclos respectivos de los
aos; 2002 - 2003, canalizando y organizando la distribucin de planes sociales estatales.
Despus del ao 2003, van adoptando perfiles polticos definidos y, en general, se ubican o
bien apoyando al kirchnerismo, o bien cerca de fuerzas de izquierda no-kirchneristas.
El caso del Movimiento Tpac, no es una excepcin dentro del desarrollo de los
movimientos sociales. Pero s es original en un punto, en el cul expresa demandas no slo
sociales sino tambin indigenistas. El cooperativismo de este movimiento se asienta sobre
las antiguas tradiciones comunitarias de los pueblos quechua y aymar.

Lic. Rubn A. Cortez Pgina 14

A partir de algunos opinlogos y tericos que analizan esta cuestin movimientista,
podemos caracterizar a la lder del movimiento, la Sra. Milagros Sala, como ms parecida a
una lder del zapatismo mexicano que a un dirigente de la izquierda leninista
22

Podemos decir, que consideramos que se ha convertido el movimiento, en una
poderosa cooperativa que posee fbricas metalrgicas y textiles, posee polideportivos con
piletas de natacin y comedores populares que alimentan a 50.000 nios. Las empresas del
Movimiento, dan trabajo a ms de 10.000 personas. Su capacidad de movilizacin es alta,
pues han llegado a movilizar a ms de 50.000 personas en las calles de la Capital jujea.
Segn el ideario del Movimiento de la Tpac, su inters no es participar
abiertamente en poltica electoral. Como ya mencionamos, su ideario est orientado a
organizarse al estilo del zapatismo mexicano
23
.
Por una extraa coincidencia, segn se analice, los movimientos sociales vuelven a
ocupar el centro de la escena justo en las vsperas de la discusin parlamentaria sobre la
reforma poltica. No es por decisin propia que as ocurre, como ya es pblico y notorio,
pero esta sorprendente figuracin en la agenda reinstala un debate que se haba empaado
desde el ao 2003 en adelante. La pregunta acerca de cul es el papel de los movimientos
sociales vuelve a cobrar una inusitada actualidad, aunque sus resonancias ya no sean las
mismas de entonces.
En el contexto de la crisis de hegemona que se abriera en 2001, la crisis especfica
de los partidos polticos y, por ende, la de la representacin, explicaron en buena medida la
emergencia de los movimientos sociales. Esta ltima categora utilizada para designar a los
nuevos agrupamientos de desocupados, tambin incluy al novedoso sindicalismo
expresado por la CTA, a las organizaciones de mujeres, a las organizaciones de derechos
humanos, a los familiares de las vctimas del gatillo fcil y del paco y a todo ese amplio
abanico de resistentes al neoliberalismo
24
.

22
Izquierda Leninista: El leninismo es bsicamente una extensin del marxismo. El marxismo afirma que la
clase obrera debe actuar contra la burguesa y el capital para instaurar el socialismo, y el leninismo dice
cmo hacerlo, que es creando una "asociacin" de los trabajadores ms conscientes sobre la situacin del
proletariado, que sera un Partido Comunista, el cual organizara la lucha. Una de las aportaciones ms
importantes de Lenin fue en la cuestin de la organizacin comunista. Argumentaba que la lucha econmica
del proletariado slo lo llevara a adquirir una ideologa sindicalista y que la conciencia marxista y
revolucionaria deban ser introducidas desde fuera. Adems, planteaba que la clase obrera, para llevar a
cabo su actividad revolucionaria, debera contar con un destacamento de vanguardia que dirigiera su lucha,
el Partido Comunista.
23
Zapatismo: El Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) naci en el estado mexicano de Chiapas,
bajo el liderazgo de Emiliano Zapata, que cre el Ejrcito Libertador del Sur, en la Revolucin de 1910, y est
compuesto en su mayora por poblacin indgena, en defensa de reivindicaciones sociales y de una mayor
justicia para las clases ms desfavorecidas.
Estn emparentados con la izquierda revolucionaria, pero sin ser marxistas, en contra del neoliberalismo,
por medio de una lucha nacional, que no pretende llegar al poder, sino forjar un camino, que no se debe
detener con la consecucin del mando, que no es un fin en s mismo.
24
Neoliberalismo: Es un modelo econmico que se enmarca dentro de las doctrinas del liberalismo
econmico a su vez dentro del sistema capitalista. Quienes defienden al neoliberalismo, llamados
neoliberales, muestran su claro apoyo a la liberalizacin en materia de economa, lo cual implica que los
mercados sean totalmente abiertos, fomentando de este modo el libre comercio, a partir de una
desregulacin de los mercados. Adems, el neoliberalismo tiene otra caracterstica fundamental que es la
privatizacin, por la idea de que la administracin privada es ms eficiente y adecuada que la administracin

Lic. Rubn A. Cortez Pgina 15

Ya con Nstor Kirchner en la presidencia, los piquetes y cacerolas tomaron rumbos
distintos. Fluctuantes, las capas sociales medias disminuyeron sus mpetus turbulentos y los
acompasaron al ritmo del crecimiento econmico. Por su parte, las organizaciones
piqueteras, que ya se haban iniciado en el duro oficio de arrancarle ms planes sociales a
Duhalde, derivaron en su mayora hacia un apoyo poltico a Kirchner que se tradujo en la
efmera constitucin del Frente Patria para Todos y, ms tarde, en la incorporacin de
muchos de sus mejores cuadros a la gestin de gobierno.
Entretanto, la CTA, a la espera del otorgamiento de su personera gremial,
acompa discretamente pero, a poco de andar, se encamin hacia una postura cada vez
ms crtica del nuevo gobierno y, an hoy, no obtiene lo que por derecho propio le
corresponde. Sea como fuere, lo cierto es que el conjunto de los movimientos sociales vio
ensombrecer el destacado protagonismo que haba tenido en el perodo anterior y la teora
de que el nuevo sujeto poltico y social eran los desocupados pronto fue olvidada con
la paulatina, aunque siempre insuficiente recuperacin de las tasas de empleo.
Las viejas y nuevas expresiones partidarias ingresarn en breve en un territorio
absolutamente desconocido para los estilos y formas de la representacin ciudadana. Pero
la reforma, desde luego, aunque no est dirigida al accionar poltico de los movimientos
sociales, impactar en ellos tambin. Actualmente surge un interrogante en toda esta
cuestin y es que los movimientos sociales hacen poltica. Para algunos sectores,
siempre la hicieron y no dejarn de hacerla; sin embargo, la pregunta crucial es alcanza
con esa poltica?
Con su experiencia concreta, la organizacin Tpac Amaru ha demostrado, a
propios y extraos, que hay reservas intocadas por el neoliberalismo que, expresadas en
trminos culturales y organizativos, hablan de la existencia de una capacidad autnoma en
el campo popular para trazar y alcanzar sus propios objetivos. Por cierto, no hubieran sido
posibles sus logros sin el concurso activo y creciente de las polticas pblicas que, desde
2003 en adelante, el gobierno y el Estado han implementado. Pero la materializacin de
esos logros ha dependido enteramente de un sistema de prioridades y de gestin colectiva
que slo existen porque hay una organizacin popular en condiciones de establecerlos e
instituirlos.
Consideramos que se necesita ser muy necio, para cuestionar la legitimidad y
representatividad que surgen deimportantes realizaciones verificables en escuelas,
viviendas, empleos, recreacin, atencin de la salud, integracin comunitaria y
recuperacin y valorizacin de las culturas ancestrales. Ahora bien, si todo ello configura
un punto de partida para una organizacin en particular, es imprescindible entender que no
puede ser un punto de llegada para el conjunto de los actores que se dieron convocatoria en
Jujuy para el abrazo fraterno y solidario a la Tpac Amaru. La representatividad sectorial
no es lo mismo ni equivale a la representacin poltica, al menos al tipo de representacin
poltica que comenzar a ser tema de debates y discusiones.
Cuesta imaginar que un movimiento social se convierta en un partido poltico a la
usanza tradicional. Pero los movimientos sociales, tienen ante s la oportunidad de incidir
de nuevo en la agenda poltica de la reforma. No fue de otro modo que un dirigente sindical
encabez el reclamo por las elecciones directas en el Brasil y termin siendo presidente por

pblica. Por eso, de este modo se achica la intervencin del Estado tanto en lo que hace referencia a la
regulacin del mercado como as tambin al gasto e inversin pblica.definicion.mx/neoliberalismo/

Lic. Rubn A. Cortez Pgina 16

dos mandatos consecutivos, (Lula Da Silva), y que un indgenaaymara, (Evo Morales),
lder de los cocaleros bolivianos, hiciera lo propio en su pas (Bolivia).
Convendr advertir, que ninguna experiencia es repetible por ms exitosa que haya
sido, pero con el mismo nfasis hay que decir que en los casos de Brasil y Bolivia, ha
existido un denominador comn. ste ha sido la abrupta toma de conciencia de que la
legitimidad y representatividad sectorial no alcanzan cuando el rumbo de la sociedad
reclama un discurso y una prctica que no pueden ser sino de contenido universal. Los
particularismos de los movimientos sociales sonla tierra frtil donde puede crecer la nocin
del inters pblico, pero ste reivindica para s un accionar poltico que est mucho ms all
del inters corporativo o sectorial. Este desafo, pues, sigue vigente en la Argentina y ms
an en nuestra regin nortea, especficamente en la provincia de Jujuy.
A los efectos, del desarroll de esta resea histrica y desarrollo del movimiento,
objeto de estudio para la Ctedra, desde sus comienzos en los aos 90 y su paulatino
desarrollo temporal en el contexto local nacional con sus correspondientes repercusiones
a nivel regional, es que enfatizamos en estos momentos su permanencia en el tiempo,
aunque sujeta a ciertas vicisitudes, objeto de numerosos interrogantes y planteamientos de
todo tipo y a todo nivel respecto de esta cuestin.



























Lic. Rubn A. Cortez Pgina 17

CONCLUSION:


He querido poner de manifiesto el tema de los Movimientos sociales, como actores
presentes en Latinoamrica, tomar como caso ejemplificativo lo que ocurre y lo que
observo en la provincia de Jujuy, contextualizando tericamente fundamentos referidos a la
cuestin del surgimiento de los movimientos sociales en diferentes lugares, posteriormente
rescatando caractersticas de los mismos en la realidad local de la provincia jujea.
En el escrito, he reflejado la incidencia y relevancia de los movimientos sociales
contextualizados en la poltica y la realidad social local a nivel latinoamericano, y
refirindome a la situacin de Jujuy. Redact el ensayo,comenzando con
conceptualizaciones tericas, y descripciones de ellos, no solamente en Argentina, sino
tambin en pases sudamericanos como Brasil y como Bolivia, en cuyo contexto, tambin
estos movimientos fueron cobrando mayor envergadura e importancia con diferentes
connotaciones.
Personalmente, realizar el escrito, me permiti objetivar la realidad que vivimos en
la provincia y contrastar ideas personales con aportes brindados por autores mencionados.
Concluyendo que en nuestra provincia emergi una incesante protesta plasmada a
travs de marchas, huelgas, piquetes, etc. que se remontan a los aos noventa (90). Durante
esos aos, la Triple C (Corriente Clasista y Combativa) logra a travs del reclamo y la
protesta el derrocamiento de varios gobernadores que pretendan ejercer clientelarmente el
poder poltico provincial.
Estos movimientos, especialmente la Triple C, se escudaban tras la lucha salarial y
reivindicaciones de los trabajadores en diferentes sindicatos (docentes, trabajadores de la
salud, administracin pblica, empleados de comercio, etc.)
Durante el periodo de gobierno kirchnerista, el movimiento Tpac,entabla redes de
conexin polticas con el propsito de ejercer presin y acrecentar ms adeptos y mayor
poder, ejerciendo una influencia decisiva en las decisiones polticas de la provincia,
adquiriendo gran relevancia, agrupando a un sinfn de adeptos, desocupados, jvenes y
mujeres con familia numerosas, fanticos, etc.; irrumpiendopor las calles de la ciudad de
San Salvador de Jujuy con antorchas, banderas indigenistas, guevaristas, bombas de
estruendo, etc. y toda la parafernalia desplegada, perfectamente dirigidos y organizados,
como ya preparados para esta ocasin.
Deduzco que, actualmente su perdurabilidad en el tiempo parece ser transitorio
como movimiento, aunque como digo est sujeto a ciertas vicisitudes y opiniones al
respecto; ya que se ha transformado en un partido poltico cuyos adeptos ahora son
afiliados polticos/partidarios. De esto deriv, que su lder (Milagro Sala), logr obtener el
poder poltico, a travs de un cargo pblico. Aunque siempre queda cierta incertidumbre
sobre la legitimidad del movimiento social referido, de sus prcticas poco ortodoxas, si se
lo contextualiza desde la teora de laaccin colectiva que entronizan algunos autores
mencionados en el ensayo.
El tiempo develar esta incgnita respecto de la esencia y permanencia de susodicho
movimiento, que surge como una organizacin barrial, hasta proliferar en distintos mbitos
provinciales, tomando envergadura por el considerable nmero de adeptos enrolados en el
mismo y logrando tener un cierto protagonismo nacional en estos ltimos tiempos polticos,

Lic. Rubn A. Cortez Pgina 18

alcanzando el rango de movimiento y que aspira a consolidarse, o bien a transformarse en
un partido organizado polticamente.
Pude observar que, es tal la relevancia a nivel poltico y social que tuvo en las
elecciones del 27 de Octubre del 2013, cuya lder la Sra. Milagro Sala logr sacar cuatro (4)
diputados provinciales, veinticinco (25) concejales en diferentes departamentos de la
provincia de Jujuy. Aqu la importancia poltica y social del movimiento Tpac Amaru, que
con esto se convirti en la tercera fuerza poltica de Jujuy; es tanto en primer lugar el
justicialismo, segunda la tradicional Unin Cvica Radical (UCR), y este Movimiento
Social devenido en partido poltico, Los denominados Unidos y Organizados como la
tercera fuerza poltica de Jujuy, destacando que por primera vez particip en una eleccin a
nivel provincial y a nivel nacional. Desplazando a partidos polticos de ms de treinta aos
como el partido local Movimiento Popular Jujeo, al Partido local Lyder, con quince
(15) aos de antigedad, al partido PRO cuya participacin en Jujuy es de dos aos.
Entonces el Movimiento Social participaba por primera vez de los comicios
electorales en la provincia. Con esto demostr que a pesar de ser denostado por otros
partidos que contaban varios aos de antigedad en las elecciones no pudieron superar al
Movimiento social ya convertido en partido poltico.
Aclaro que esto demuestra un cambio poltico, social muy interesante de realizar
desde lo poltico y lo social, por cuanto en un ao de transformacin de movimiento social
a partido poltico, obtuvo la relevancia que no tuvieron antiguas y tradicionales fuerzas
polticas locales tanto a nivel local como nacional.
El movimiento se form hace ya nueve aos, pero mantiene su continuidad y su
accin en diversos sectores sociales, sobre todo en los ms humildes y vulnerables de la
provincia, obteniendo repercusin en localidades del norte de nuestra provincia, y
expandindose hacia otras provincias de nuestro pas.
Su accionar se refleja en la accin social y poltico que vena llevando con la
creacin de escuelas, hospitales, centros comunitarios, cooperativas, viviendas, donacin de
lotes, construccin de fbricas textiles y actualmente la apertura de una Universidad a nivel
local regional autctona, contando con la creacin de colegios secundarios y dos escuelas
primarias y ms de cien guarderas infantiles.
Lo descripto y analizado dentro del contexto real de lo acontecido en la provincia de
Jujuy, me demuestra que el nacimiento de un movimiento social, con nfasis en el
liderazgo, en la continuidad social, ms las polticas debilitadas a nivel provincial
permitieron el avance en lo social en la provincia, luego convertirse en una partido poltico
Unidos y Organizados que participando por primera vez ha logrado, ser en la provincia,
la tercera fuerza poltica junto a los ya mencionados partidos polticos tradicionales.
Afirmo que es una situacin nica en nuestro pas, que un movimiento social,
liderado por la Sra. Milagro Sala, haya obtenido un triunfo interesante ante los dems
partidos polticos que participaron en las elecciones. Es un fenmeno atpico y muy
particular en lo que convergen lo poltico, lo social, quizs desconocido, pero que realmente
fue un factor relevante en varios aspectos en nuestra provincia de Jujuy y tambin con
bifurcaciones a nivel regional, nacional y expandirse en un futuro prximo hacia pases con
base y raigambre indigenistas como Bolivia y el Per.
De todos modos, vuelvo a la incgnita a develar e indagar, motivo de mi estmulo
de haber realizado el ensayo, indagando sobre esta cuestin, y es s en los prximos aos
seguir teniendo permanencia en el tiempo y perdurabilidad en su esencia de movimiento

Lic. Rubn A. Cortez Pgina 19

social, cuyo propsito surgi como una fuerza de choque y presin entre el sector poltico
provincial y los sectores ms empobrecidos de nuestra provincia.
De esta manera, concluyo, que una de las insolvencias de los gobiernos
contemporneos radica en su creciente discrepancia respecto de un gobierno democrtico
responsable tanto legal como legtimamente.
Esta explicacin da a entender que, frente a demandas insatisfechas del pueblo, la
alternativa radica en la utilizacin de prcticas movimientistas con el objetivo de lograr la
obtencin de resultados concretos de parte del gobierno, aunque en algunas ocasiones se
recurra a mtodos poco ortodoxos y coercitivos para que esas demandas sean satisfechas y
solucionadas como corresponden para el bien de los ciudadanos, principalmente para
aquellos sectores ms desfavorecidos y vulnerables de nuestra sociedad.







Lic. Rubn Antonio Cortez























Lic. Rubn A. Cortez Pgina 20

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Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014



Ttulo de la ponencia: Destitucin popular democrtica: la revocatoria de mandato en Amrica
Latina. Solucin institucional a las crisis de legitimidad?


Nombre y apellido de la autora: Mara Laura Eberhardt, laura_rafaela@yahoo.com.ar, UNAJ


rea temtica sugerida: Sociedad civil, Democracia Participativa y nuevos actores polticos


Resumen: La revocatoria de mandato es un mecanismo de participacin que permite a los
ciudadanos mantener el control sobre los gobernantes durante su mandato, ya que los habilita a
reclamar elecciones especiales en las que puedan destituirlos. Fue incorporada desde fines de
1980 junto con otros institutos directos para contrarrestar la crisis de representacin. Ciertas
constituciones latinoamericanas la adoptaron a nivel nacional. Las normativas provinciales y
locales resultaron incluso ms prolferas. Analizar cmo fue adoptada e implementada permitir
conocer su potencial y limitaciones como salidas frente a las crisis de gobierno, para
salvaguardar la estabilidad democrtica y de los sistemas presidenciales.


I- Introduccin.
El tambin llamado recall (en ingls) es una herramienta que habilita a los ciudadanos a
revocar el mandato de aquellas personas elegidas por voto popular (un instrumento similar al
impeachment, pero ejercido por los ciudadanos) (Lissidini 2008:128-129). Se canaliza a partir
de un referendo de revocacin, el cual habilita a que los funcionarios electos puedan ser puestos
a consideracin popular a partir del pedido de un grupo de ciudadanos. Los procedimientos
varan pero en general se exige una cantidad determinada de firmas recolectadas por iniciativa
popular, como en Venezuela, California, Per (Lissidini 2007a:4).
Este mecanismo otorga a los ciudadanos la facultad de dejar sin efecto el mandato del titular
de un cargo de eleccin popular, resultado de un proceso de consulta del mismo tipo (Zovatto
2008:260) Es una institucin vigente en numerosos estados de Norteamrica, mediante el cual
un nmero de electores del 10 al 35%- impulsa la destitucin de algunos funcionarios o
diputados que dejaron de gozar de la confianza de la ciudadana (Garca Lema 1994:260).
En Amrica Latina, Venezuela, Ecuador, Bolivia y Panam la adoptaron para el nivel nacional.
Los tres primeros incluyen al Presidente y a todos los cargos electivos del Estado central. Per,
Argentina, Colombia y nuevamente Panam, Ecuador, Venezuela y Bolivia disponen de
revocatoria a nivel subnacional y local.
Es un mecanismo reactivo debido a que se emplea a modo de reaccin frente a una accin
previa de alguien (el mandatario) y busca revocar el mandato de un funcionario electo por la
ciudadana (el Presidente, los legisladores u otros) (Lissidini 2007b:4). En tal sentido,


constituye un instrumento de defensa de los ciudadanos frente a gobernantes impopulares, pero
tambin presenta sus riesgos como el de poner en jaque al sistema representativo (dem),
especialmente si se abusa de l o se amenaza repetidamente con su utilizacin.
La destitucin permitira atenuar un problema que ya Rousseau encontraba en las
democracias representativas: que los representantes, una vez elegidos, no podan seguir siendo
controlados por los votantes (Lijphart 1984). La revocatoria vendra as a intentar subsanar esta
dificultad al permitir a un cierto nmero de electores insatisfechos con su representante reclamar
elecciones especiales en las que el mismo pudiera ser destituido.
En el marco de la llamada democracia directa o participativa, su principal funcin es la de
habilitar una participacin ciudadana negativa o de control, ms que de expresin o gestin
positiva de proyectos e iniciativas ciudadanas, ya que supone eliminar el contrato de
representacin erigido por el voto antes de que expire el perodo preestablecido.
Constituye por tanto un instrumento de accountability, concepto que alude a la capacidad para
asegurar que los funcionarios pblicos rindan cuentas por sus conductas, es decir, a la capacidad
de obligarlos a justificar y a informar sobre sus decisiones y a que eventualmente puedan ser
castigados por ellas (Smulovitz 2001:2). Una rendicin obligatoria de cuentas (Schedler 1999),
que no trata de una concesin generosa realizada por los representantes sino de un acto
obligatorio y necesario en democracia. Ello implica que los funcionarios informen y expliquen
sus decisiones, pero tambin la posibilidad efectiva de castigar sus conductas inapropiadas
(Abal Medina 2007:18).
La revocatoria de mandato aparece entonces como un instrumento de accountability vertical,
que surge desde la sociedad y se dirige al Estado, a diferencia de la horizontal, interna al aparato
estatal o ejercida entre sus diferentes poderes instituidos: ejecutivo, legislativo, judicial
(O`Donnell 1998). Dentro de la dimensin vertical, es asimismo un mecanismo de accountability
societal (control vertical no electoral de las autoridades polticas, basado en las acciones de un
amplio espectro de asociaciones, movimientos ciudadanos y actuaciones mediticas, tendientes a
monitorear el comportamiento de los funcionarios pblicos, exponer y denunciar sus actos
ilegales, y activar la operacin de agencias horizontales de control -Smulovitz 2001:2),
canalizado por vas institucionales (Peruzzotti & Smulovitz, 2002).

En los mecanismos de participacin ciudadana, es indispensable complementarlos con el
referendo presidencial, porque desde el punto de vista jurdico-poltico, la revocatoria del
mandato introducira la figura complementaria indispensable para que el pueblo,
efectivamente, ejerza la soberana. El voto deja de ser un cheque en blanco, pues quin es
elegido est sometido al escrutinio pblico y debe rendir cuentas a sus electores o podr ser
revocado. Una minora podr demandar la convocatoria a referendo, pero, slo la mayora
podr revocar o ratificar el mandato. Esto implica que, el cargo pblico no es propiedad del
ciudadano electo, ni del partido, la clase o la capa social a la cual se pertenezca, sino del
pueblo, por lo cual su ejercicio debe corresponder a sus valores, necesidades y prioridades
(Monroy Gmez 2006:9)

En trminos procedimentales, las revocaciones dimanan de peticiones firmadas por la proporcin
requerida de votantes (iniciativas populares), seguidas de una votacin especial para decidir si el
funcionario en cuestin debe dejar el cargo (referndum vinculante). En algunas Constituciones
(como la de la Ciudad de Buenos Aires, Argentina) se fija un mnimo del 20% del electorado
(cifra bastante elevada) para solicitarla, dentro de un plazo poco mayor a la mitad del mandato


del funcionario cuestionado (habiendo cumplido al menos un ao en el cargo y mientras le
restaren ms de seis meses para finalizarlo), y por causas atinentes a su ejercicio. Si se aprueba la
revocacin, se elige a un sucesor, bien en la misma votacin o en una seleccin sucesiva
(Pomper 1987).
En cuanto a la revocatoria del Ejecutivo nacional, este es un tipo especial de recall que apunta a
flexibilizar una de las caractersticas del presidencialismo consideradas por Linz (1990) como
una rigidez propia del sistema: el perodo fijo del Ejecutivo, que elimina la posibilidad de
reemplazar a su titular en caso de prdida de legitimidad popular o de apoyo parlamentario, a
excepcin del juicio poltico (mecanismo de ms difcil aplicacin y facultad exclusiva del
Congreso).
Esto es, el mandato fijo provoca que el presidente pueda permanecer sin apoyo ya que resulta
muy difcil removerlo, y sin que ste pueda reforzar su autoridad por medio de un voto de
confianza o la disolucin del parlamento (Abal Medina 2010:172). La revocatoria sera as un
mecanismo equiparable en su resultado al voto de censura o de no confianza de los
parlamentarismos pero ejecutado por la ciudadana. De ese modo permitira resolver ciertas
situaciones crticas por vas institucionales ms directas y de abajo hacia arriba, evitando una
crisis de gobernabilidad y, en caso extremo, del rgimen presidencial o de la propia democracia.
En sntesis el recall posibilitara entonces mantener constantemente responsables ante sus
electores a los funcionarios pblicos elegidos, constituyendo por esto una modificacin del
rgimen representativo en su naturaleza, donde el mandatario no se hallaba anteriormente
obligado por sus promesas de campaa frente a sus mandantes (mandato representativo o
mandato libre, opuesto al mandato imperativo de la antigua democracia directa ateniense) (Justo
Lpez 1997).

II- Crisis de la representacin e incorporacin de mecanismos de democracia directa en
Amrica latina
Desde fines de los aos 80, gran nmero de pases democrticos occidentales estn atravesando
un proceso conocido como crisis de la representacin que alude a un clima general de
descontento popular respecto del desempeo de las instituciones de gobierno (Abal Medina,
2004; Cavarozzi

& Abal Medina, 2002). En este contexto, los parlamentos se han visto
desprestigiados como lugares donde reina la politiquera y la verbosidad, con lobbistas
operando detrs de la escena y con un funcionamiento permanentemente ineficiente y lento
(Nino, 1997:237), mientras que los partidos polticos fueron catalogados de grupos corporativos
que defienden sus propios intereses (:238).
En Amrica latina, los partidos enfrentan una situacin paradojal segn la cual, si bien por un
lado asisten a un proceso de consolidacin democrtica, por el otro enfrentan una grave crisis de
las modalidades de articulacin y de representacin de los intereses ciudadanos (Cavarozzi

&
Casullo, 2002:9). Esto es, un sndrome de consolidacin democrtica con creciente inestabilidad
(e ilegitimidad) de la poltica (:15), cuyo negativo impacto sobre los mecanismos de formacin
y expresin de las demandas sociales por los partidos alej a los ciudadanos de la actividad
partidaria y debilit el sustento de la legitimidad del sistema representativo.
Respecto de los pases de la regin, en todos los casos, aunque en diferentes grados, hubo una
cierta descomposicin del Estado junto con la deslegitimacin de los representantes polticos

(
Lissidini, 2008:127). Especficamente, los partidos han perdido centralidad, cuando no han
colapsado (como en Per y en Venezuela), y han surgido outsiders que prometieron mayor


participacin ciudadana directa a costa del poder legislativo (como Chvez en Venezuela y
Correa en Ecuador) (dem).
Numerosas constituciones y legislaciones nacionales y locales iniciaron desde entonces
procesos de reforma poltica, donde, junto con otras medidas de corte neoliberal tendientes a
reducir el tamao del Estado central y a hacer ms eficiente y transparente la administracin
gubernamental, se incluy la creacin de diversos mecanismos de participacin ciudadana,
destinados a complementar las tan cuestionadas instituciones representativas con otras vas
alternativas de intervencin ms directa de la ciudadana en los procesos de toma de decisiones
pblicas. Esto, unido a las crecientes demandas ciudadanas por ms democracia, nacidas en el
citado entorno de la crisis de representacin de masas, dieron como resultado un notable
incremento del inters en la incorporacin y el uso de tales institutos, tanto a nivel social como
poltico y acadmico.

Es verosmil sostener entonces que la democracia representativa necesita modificarse y
ajustarse a demandas polticas y sociedades cada vez ms diversas y ms complejas. Los
mecanismos que promuevan una participacin ms directa de los ciudadanos seran
entonces vas para ajustarse a las nuevas realidades sociales y polticas (Lissidini 2007:7)

Tales instrumentos de participacin ciudadana fueron por tanto concebidos como herramientas
semidirectas incorporadas en las democracias representativas para permitir a los ciudadanos
participar en la elaboracin y adopcin de las polticas a partir de la combinacin de elementos
propios de la democracia directa e indirecta. Estos regmenes pasaron as a adquirir un carcter
impuro (Justo Lpez, 1997:468469), al agregar al marco representativo o indirecto (signado
por elecciones, partidos, divisin de poderes), instituciones que habilitasen una participacin y
control ciudadano ms directo, a travs de instancias de votacin, propuesta y/o deliberacin. La
inclinacin hacia una democracia participativa abon el difcil desafo enfrentado por muchos
dirigentes en trminos de acotar la creciente brecha abierta entre representantes y representados,
permitiendo acercar la toma de decisiones a los ciudadanos (Taboada 2005:3).
La tambin llamada democracia directa

cobrara en adelante un lugar cada vez mayor en la
ingeniera institucional, en la prctica democrtica y en los estudios especializados de estos
pases durante los ltimos aos. La constatacin de que tal democracia directa era en la
actualidad tcnicamente posible debido a las condiciones favorables creadas por las nuevas
tecnologas y comunicaciones, colabor en ese sentido.
En efecto, la mayora de las constituciones en Amrica del Sur incorporaron o ampliaron los
mecanismos de democracia directa durante la dcada del noventa (con la excepcin de Chile y
Uruguay) (Lissidini, 2008:126). Estas incorporaciones fueron, para algunos Estados, originadas
en una demanda social (como en Bolivia, y, en menor medida, en Colombia), donde las reformas
pretendieron canalizar el descontento y la motivacin poltica hacia una participacin ms all
del voto electoral, pero dentro de los marcos institucionales a modo de mejorar la calidad de la
democracia, corrigiendo los mecanismos de democracia representativa e incluyendo instituciones
de democracia directa y de participacin y control por parte de los ciudadanos y grupos sociales
(dem).
Para otros; como Ecuador, Paraguay, Per y Venezuela; frente a la falta de demandas sociales
concretas, las reformas buscaron centralmente reforzar la delegacin de las decisiones en el
poder ejecutivo, evadiendo al legislativo, y promover una relacin directa del presidente con los


ciudadanos, a costa de los partidos polticos y otros mecanismos de representacin e
intermediacin (dem).
En Amrica Latina, la transicin democrtica de la tercera ola se complet, tras una primera
etapa en los aos ochenta de xito poltico en materia democrtica pero de fracaso econmico,
con otra, en los noventa, caracterizada por la crisis de representacin del sistema partidario y el
descontento creciente con la poltica, situaciones que generaron cambios en numerosos pases de
la regin a travs de una doble va: reformas constitucionales por un lado e incorporacin de
mecanismos de democracia directa por el otro, como una manera de completar, o incluso, en
algunos pases, con el propsito de suplantar la democracia representativa (Zovatto 2008:253).
Efectivamente, la tendencia a expandir los mecanismos de democracia directa en el continente
cobr fuerza en los noventa en busca de mayores niveles de participacin ciudadana para
corregir la crisis de representacin y hacer frente a los problemas de gobernabilidad (:262). En
este sentido "el proceso de democratizacin poltica en Amrica Latina ha estado acompaado
por la proliferacin de mecanismos de participacin, tanto formales como informales, de
Democracia Directa (Ipplito-ODonnell 2007:2)

En tiempos como los actuales, en que los parlamentos y los partidos gozan de una
confianza muy baja ante la opinin pblica, los mecanismos de participacin ciudadana
son vistos por ciertos sectores como una opcin vlida para mejorar la representacin,
incrementar la participacin y mantener la estabilidad de los sistemas polticos. As, se ha
instalado en la agenda poltica latinoamericana un debate en torno de los potenciales
beneficios y riesgos de estas instituciones (Zovatto 2008:254)
Estos mecanismos de participacin, muchos novedosos y otros no tanto, apuntan en su
conjunto a fortalecer las capacidades de los ciudadanos para expresar sus preferencias en
materia de polticas pblicas y controlar el accionar de los gobiernos y, al hacerlo, mejorar
la calidad de la democracia (Ipplito-ODonnell 2007:2)

As, a mediados de 2007, como resultado de este proceso, 16 pases de Amrica Latina regulan
a nivel nacional diferentes mecanismos de democracia directa en sus constituciones respectivas
(Zovatto 2008:262). De hecho, la gran mayora de las constituciones reformadas en la regin
durante las dcadas de 1980 y 1990 incluyeron el uso de mecanismos de democracia directa
(dem).

Slo dos de los dieciocho pases de Amrica Latina, Repblica Dominicana y Mxico, no
contemplan en sus textos constitucionales estos mecanismos, aunque en el caso mexicano
los instrumentos de democracia directa s estn regulados en algunos de sus estados o a
nivel local (:263)
Hay una riqueza mucho mayor, con una variedad de mecanismos y modalidades, en el
mbito estatal y local/municipal latinoamericano (:290)

Respecto de la prctica cabe igualmente aclarar que:

Pese a la generalizada incorporacin de los mecanismos de democracia directa en los
textos constitucionales, la mayora de los sistemas polticos latinoamericanos mantienen,
en la prctica, un bajo componente de democracia directa en el nivel nacional (dem)



De hecho, el espacio en el que la democracia directa ha tenido su mayor y ms fructfero terreno,
fue el subnacional y local.

III- Normativa constitucional sobre revocatoria en los distintos niveles
En ese contexto, varios pases latinoamericanos incorporaron la revocatoria de mandato en sus
constituciones nacionales, junto con otros mecanismos participativos. Algunas slo para el nivel
nacional o subnacional y otras para ambos. En adelante se analiza el diseo institucional
especfico que presenta en cada caso para valorar sus alcances, limitaciones y potencialidades
como mecanismos de control ciudadano y, asimismo, como vlvulas de escape ante posibles
crisis de legitimidad y/o de gobernabilidad en los regmenes democrticos del continente.

III- 1. Venezuela
La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela de 1999; reconoce a la revocatoria
como un medio de participacin y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberana en el
mbito poltico; junto con la eleccin de cargos pblicos, el referendo, la consulta popular, las
iniciativas legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de
ciudadanos cuyas decisiones sern de carcter vinculante, los que sern regulados por ley (art.
70).
El artculo 72 traza los lineamientos generales de este instituto, dispuesto para todos los
cargos y magistraturas de eleccin popular. El mismo es aplicable transcurrida la mitad del
perodo para el cual fue elegido el funcionario, a solicitud de un nmero no menor del 20% de
los electores inscritos en la correspondiente circunscripcin, quines podrn solicitar la
convocatoria de un referendo para revocar su mandato.
Respecto de su aprobacin o rechazo postula que:

Cuando igual o mayor nmero de electores y electoras que eligieron al funcionario o
funcionaria hubieren votado a favor de la revocatoria, siempre que haya concurrido al
referendo un nmero de electores y electoras igual o superior al 25% de los electores y
electoras inscritos, se considerar revocado su mandato y se proceder de inmediato a
cubrir la falta absoluta conforme a lo dispuesto en esta Constitucin y en la ley (art. 72).

Por su parte, la modalidad de revocacin del mandato para los cuerpos colegiados se delega a lo
que en adelante estableciera la ley. Por ltimo, aclara que, durante el perodo para el cual fue
elegido el funcionario no podr hacerse ms de una solicitud de revocacin de su mandato
(dem).
En forma complementaria, el artculo 197 resalta la capacidad de acountability de la
revocatoria cuando estipula que:

Los diputados a la Asamblea Nacional estn obligados u obligadas a cumplir sus labores a
dedicacin exclusiva, en beneficio de los intereses del pueblo y a mantener una vinculacin
permanente con sus electores, atendiendo sus opiniones y sugerencias y mantenindolos
informados e informadas acerca de su gestin y la de la Asamblea. Deben dar cuenta
anualmente de su gestin a los electores de la circunscripcin por la cual fueron elegidos y
estarn sometidos o sometidas al referendo revocatorio del mandato en los trminos
previstos en esta Constitucin y en la ley sobre la materia.



En caso de cuerpos colegiados, el nmero de votos que se considerar para los efectos de la
revocatoria ser: para los elegidos nominalmente, el nmero de votos que sac el funcionario o la
funcionaria; para los elegidos por lista, el nmero de votos de la lista (art. 61).
Finalmente, el artculo 233 enumera como faltas absolutas del Presidente: su muerte,
renuncia, o destitucin decretada por el Tribunal Supremo de Justicia, su incapacidad fsica o
mental permanente, el abandono del cargo y la revocacin popular de su mandato, que motivan a
su reemplazo por elecciones o por su Vice.
Este mecanismo fue reglamentado por la Resolucin N 030925-465 de 2003.

III- 2. Bolivia
La nueva Constitucin Poltica del Estado, de octubre de 2008, estipula, en su artculo 11, que
la Repblica de Bolivia adopta para su gobierno la forma democrtica participativa,
representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres. La
democracia puede entonces ejercerse: de un modo directo y participativo (cuyas vas son la
revocatoria de mandato junto con el referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la asamblea,
el cabildo y la consulta previa); representativo (por la eleccin de representantes por voto
universal, directo y secreto); y comunitario (por la eleccin, designacin o nominacin de
autoridades y representantes por normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos
indgena originario campesinos, entre otros, conforme a Ley)
1
.
Ms especficamente, el artculo 157, reconoce a la revocatoria como una de las causales de
prdida del mandato por parte de un asamblesta, junto con el fallecimiento, la renuncia, la
sentencia condenatoria ejecutoriada en causas penales o el abandono injustificado de sus
funciones por ms de seis das de trabajo continuos y once discontinuos en el ao.
Algo similar sucede en el artculo 170 respecto del cese del mandato del/la Presidente/a,
donde la revocatoria se ubica como fundamento junto con la muerte, la renuncia presentada ante
la Asamblea Legislativa Plurinacional, la ausencia o impedimento definitivo, la sentencia
condenatoria ejecutada en materia penal. El subsiguiente artculo 171 aclara que, en caso de
revocatoria del mandato, la Presidenta o el Presidente del Estado cesar de inmediato en sus
funciones, debiendo asumir la Presidencia la persona que ejerza la Vicepresidencia, quien
convocar de forma inmediata a elecciones a la Presidencia del Estado.
La Constitucin Boliviana otorga igualmente esta atribucin al Consejo de la Magistratura de
Justicia, que puede promover la revocatoria de mandato de las Magistradas y de los
Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia y del Tribunal Agroambiental, cuando, en el
ejercicio de sus funciones, cometan faltas gravsimas determinadas por la ley (art. 195).
Para terminar, el artculo 240 ampla la definicin de este mecanismo estableciendo que:

I. Toda persona que ejerza un cargo electo podr ser revocada de su mandato, excepto el
rgano Judicial, de acuerdo con la ley.
II. La revocatoria del mandato podr solicitarse cuando haya transcurrido al menos la
mitad del periodo del mandato. La revocatoria del mandato no podr tener lugar durante el
ltimo ao de la gestin en el cargo.
III. El referendo revocatorio proceder por iniciativa ciudadana, a solicitud de al menos el
15% de votantes del padrn electoral de la circunscripcin que eligi al/a servidor/a
pblico/a.

1
Asamblea Constituyente, 2008 Nueva C onstitucin P oltica de l E stado, Bolivia. En
<http://www.patrianueva.bo/constitucion>


IV. La revocatoria del mandato de el/la servidor/a pblico/a proceder si en el referendo
revocatorio el nmero de votos a favor de la revocatoria es superior al nmero absoluto y
relativo de votos obtenidos en la eleccin cuando sta se haya definido en una sola vuelta.
En caso que la servidora o servidor pblico haya sido electo en segunda vuelta, proceder
el revocatorio de mandato con la mayora absoluta.
V. Producida la revocatoria de mandato el afectado cesar inmediatamente en el cargo,
proveyndose su suplencia conforme a ley.
VI. La revocatoria slo proceder una sola vez en cada mandato constitucional del cargo
electo.

Este diseo de revocatoria tiene numerosas similitudes con su antecesor venezolano. Entre las
diferencias resalta una disminucin del piso de avales requeridos para convocar el referndum
revocador, siendo un 5% menor que el venezolano, con lo que se facilita su aplicacin
desprotegiendo a los representantes; y la exigencia de una mayora absoluta de votos para
aprobar la revocatoria de un mandato cuya eleccin previa haya requerido de dos rondas
electorales (aqu se salvaguarda la continuidad del representante).
Para el tipo especial de revocatoria presidencial, el artculo 286 prev la realizacin posterior
de una nueva eleccin, siempre y cuando no hubiere transcurrido la mitad de su mandato. En
caso contrario, la sustituta o sustituto ser una autoridad ya electa definida de acuerdo al
Estatuto Autonmico o Carta Orgnica segn corresponda.
Por ltimo, el artculo 242 define como implicancia de la participacin y el control popular,
entre otras varias, a la formulacin de informes que fundamenten la solicitud de la revocatoria
de mandato, de acuerdo al procedimiento establecido en la Constitucin y la Ley.
Este mecanismo se reglament por la Ley del Rgimen Electoral N 026 del ao 2010.

III- 3. Ecuador
En este pas, la normativa habilitante de la revocatoria de mandato es la Constitucin Poltica del
Ecuador
2
, reformada en 2008. El artculo 105 sostiene que las personas en goce de los derechos
polticos podrn revocar el mandato a las autoridades de eleccin popular, con lo que todos los
cargos, de todos los niveles, quedan sujetos a este mecanismo.
El perodo del mandato en el cul procede la revocatoria es mayor al previsto en Venezuela y
Bolivia, ya que la permite una vez cumplido el primero y antes del ltimo ao del periodo para
el que fue electa la autoridad cuestionada, pero es igualmente restrictiva en cuanto a la cantidad
de veces en que puede realizarse durante el perodo de gestin de una misma autoridad: slo una.
El piso de avales exigidos a la solicitud de revocatoria es el ms bajo de todos, un nmero no
inferior al 10% de personas inscritas en el registro electoral correspondiente, aumentando la
accesibilidad del mecanismo y fortaleciendo la participacin en detrimento de la representacin.
Para el caso de Presidente de la Repblica el mnimo exigido es superior: se requerir el
respaldo de un nmero no inferior al 15% de inscritos en el registro electoral (dem),
resguardando en mayor medida el principal cargo de gobierno, aunque manteniendo un piso
relativamente bajo.
Una vez que el Consejo Nacional Electoral acepte la solicitud presentada por la ciudadana,
debe convocar la revocatoria, la que debe efectuarse en los siguientes 60 das (art. 106).
En cuanto a los criterios de aprobacin de una revocatoria de mandato, al igual que se prev
para los referndums y las consultas populares, se requerir la mayora absoluta de los votos

2
Constitucin Poltica del Ecuador 2008, Ecuador, en <http://biblioteca.espe.edu.ec/upload/2008.pdf>


vlidos, un porcentaje bastante elevado que protege el mandato del gobernante. Dicha base se
eleva en importante medida para la revocatoria de la Presidenta o Presidente de la Repblica en
cuyo caso se requerir la mayora absoluta de los sufragantes (dem).
Los efectos del pronunciamiento popular son obligatorios y de inmediato cumplimiento para
los tres mecanismos mencionados y, en el caso de revocatoria del mandato la autoridad
cuestionada ser cesada de su cargo y ser reemplazada por quien corresponda de acuerdo con la
Constitucin (dem). Esto ltimo se refuerza en el artculo 145, donde la revocatoria se presenta
como motivo de cese de funciones y vacancia del cargo presidencial, al igual que la terminacin
del perodo, la renuncia voluntaria aceptada por la Asamblea, la destitucin segn la
Constitucin, la incapacidad fsica o mental permanente y el abandono del cargo.
Las leyes que reglamentan esta institucin son la Ley Orgnica Electoral y de Organizaciones
Polticas de la Repblica del Ecuador Cdigo de la Democracia de 2009 y a la Ley Orgnica de
Participacin Ciudadana de 2010.

III- 4. Panam
El artculo 151 de la Constitucin Poltica de Panam
3
, vigente desde el 15 de noviembre de
2004, reconoce el derecho de destitucin a los ciudadanos electores de un circuito electoral (va
solicitud al Tribunal Electoral) para revocar el mandato de los diputados de libre postulacin que
hayan elegido.
Adems, y de forma innovadora, extiende ese derecho a los partidos polticos para revocar el
mandato de los diputados principales o suplentes que hayan postulado. Los requisitos exigen que
las causales de revocatoria y el procedimiento aplicable estn previstos en los estatutos del
partido; que las mismas se refieran a violaciones graves de los estatutos y de la plataforma
ideolgica, poltica o programtica previa del partido; que se considere tambin causal que el
legislador haya sido condenado por delito doloso con prisin de 5 aos o ms. Como
contrapartida, concede al afectado el derecho a ser odo y defenderse dentro de su partido y
sujeta a recurso la decisin del partido. Asimismo habilita a los partidos a establecer mecanismos
de consulta popular con los electores del circuito previo al inicio del proceso revocador, al igual
que a revocar el mandato de diputados va proceso de sumario cuando estos hayan renunciado a
su partido (medida contra el transfugismo).
La revocatoria alcanza tambin a los Representantes de Corregimiento (Presidentes de las
Juntas Comunales de los Corregimientos), la cual puede ser motorizada por iniciativa popular y
por los partidos polticos cuando han sido postulados por estos. En este sentido, el artculo 227
menciona a la revocatoria de mandato como uno de los motivos (junto con el cambio voluntario
de residencia a otro Corregimiento y la condena judicial fundada en delito) de prdida de la
representacin de esos funcionarios.
La Ley regulatoria de su aplicacin es la N 4 (ley antitrnsfuga), sancionada por el
Presidente el 7/02/2013 pero con aplicacin desde el 1 de julio de 2014 (luego de las elecciones
generales). Mientras tanto, rige la ltima reforma de 2010 (Ley N 14).

III- 5. Per
La revocatoria de mandato se encuentra considerada expresamente en la Constitucin Poltica del
Per
4
, aprobada en 1993. El artculo 2 inciso 17, otorga a los ciudadanos los derechos de

3
Constitucin pol tica de l a R epblica de P anam 2004, Panam, en
<http://www.asamblea.gob.pa/main/LinkClick.aspx?fileticket=fDgmRvYW8cY%3D&tabid=123>
4
Constitucin Poltica del Per 1993, Per, en <http://www.tc.gob.pe/legconperu/constitucion.html>.


eleccin, de remocin o revocacin de autoridades, de iniciativa legislativa y de referndum. El
artculo 31 subraya lo anterior al otorgar a los ciudadanos el derecho a participar en los asuntos
pblicos mediante referndum; iniciativa legislativa; remocin o revocacin de autoridades y
demanda de rendicin de cuentas. Tambin se concede a la funcin jurisdiccional el principio
de la participacin popular en el nombramiento y en la revocacin de magistrados (art. 139,
inc. 17).
Por su parte, el artculo 134 establece un lmite a este derecho, aduciendo que no hay otras
formas de revocatoria del mandato parlamentario nacional por fuera de la facultad de disolucin
del Congreso concedida al Presidente.
Sus alcances, regionales y locales, se definen en el Captulo XXIV: De la descentralizacin, en
el que comienza por integrar al territorio de la Repblica por regiones, departamentos,
provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel
nacional, regional y local, diferenciando luego el mbito del nivel regional de gobierno (que son
las regiones y departamentos), del mbito del nivel local de gobierno (las provincias, distritos y
los centros poblados) (art. 189). Los gobiernos regionales tienen autonoma poltica, econmica
y administrativa en su competencia, y coordinan con las municipalidades sin interferir sus
funciones y atribuciones. La estructura orgnica de estos gobiernos la conforman el Consejo
Regional (rgano normativo y fiscalizador), el Presidente (rgano ejecutivo), y el Consejo de
Coordinacin Regional integrado por los alcaldes provinciales y por representantes de la
sociedad civil (rgano consultivo y de coordinacin con las municipalidades). Lo importante
aqu es que los mandatos del Presidente, vicepresidente, y miembros del Consejo Regional son
revocables e irrenunciables (art. 191).
Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno local. Tienen
autonoma poltica, econmica y administrativa en su competencia. La estructura orgnica del
gobierno local la conforman el Concejo Municipal (rgano normativo y fiscalizador) y la
Alcalda (rgano ejecutivo). Aqu tambin los mandatos de los alcaldes y regidores son
revocables e irrenunciables (art. 194).
La normativa que reglamenta su ejercicio es la Ley de los Derechos de Participacin y Control
ciudadanos N 26.300 de 1994, modificada por la Ley 29.313 de 2009.

III- 6. Colombia
La Constitucin Poltica de Colombia
5
, aprobada en 1991 y reformada en numerosas ocasiones
hasta 2005, sum a su articulado la facultad de todo ciudadano de revocar el mandato de los
elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitucin y la ley, como parte del
derecho a participar en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico (art. 40). Esta
facultad reaparece en el artculo 103, donde se enumera a la revocatoria del mandato como uno
de los mecanismos de participacin del pueblo en ejercicio de su soberana (junto con el voto, el
plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto y la iniciativa legislativa), todos
los cules deben ser reglamentados por ley. El Estado se compromete a contribuir con la
organizacin, promocin y capacitacin de las asociaciones civiles sin detrimento de su
autonoma con el objeto de que constituyan mecanismos democrticos de representacin en las
diferentes instancias de participacin, concertacin, control y vigilancia de la gestin pblica que
se establezcan (dem).

5
Constitucin P oltica de C olombia 1991, Bogot, Colombia, en
<http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Colombia/col91.html>.


Las leyes que regulan su ejercicio son la N 131 Sobre el Voto Programtico, la N 134
Estatutaria de los Mecanismos de Participacin, ambas de 1994; y la N 741 de 2002,
reformadora de las dos anteriores.
Lo anterior vale hasta la fecha, ya que en 2012 el Congreso aprob modificaciones que se
encuentran actualmente en revisin por la Corte Constitucional.

IV- Aplicacin de la revocatoria (o intentos) en Amrica latina
A pesar de su creacin constitucional, los casos de aplicacin de revocatoria a nivel nacional
fueron pocos y aislados, ms an en cuanto a la presidencial: la dirigida contra Hugo Chvez en
Venezuela y la formulada para destituir a Evo Morales en Bolivia (2008).
En el primer caso, fue realizada el 15/08/2004 en un clima de movilizacin social y crisis
poltica, a la mitad del mandato presidencial (que inclua a representantes regionales y a
diputados oficialistas y opositores), tras un acuerdo entre ambas partes (apoyado por la OEA, el
Centro Carter y el PNUD) de alcanzar una salida a la crisis por vas institucionales (Leiras
2013:11). Sectores opositores (agrupados en la Coordinadora Democrtica), acompaados por
medios de comunicacin y algunas empresas privadas, promovieron el proceso de recoleccin de
firmas para solicitar la convocatoria. A pesar de los pocos das asignados (slo cuatro), lograron
juntar 3,6 millones de adhesiones de las cules 2,4 (el mnimo necesario) fueron validadas en un
clima de desconfianza y enfrentamiento mutuo. El resultado de la consulta, celebrada con un alto
grado de concurrencia (70%), fue el rechazo de la destitucin (59% vs. 41%), por lo que el
Presidente Chvez se ratific en el cargo, aunque entre fuertes acusaciones de fraude. Luego del
referndum se aquietaron los disturbios y, contradictoriamente con el fin del mecanismo
(revocar), el Presidente sali fortalecido y el frente opositor desarmado.
El referndum revocatorio se utiliz tambin en Bolivia, el 10/08/2008, para decidir sobre la
continuidad del Presidente Evo Morales, el Vicepresidente lvaro Garca Linera y 8 de los 9
prefectos departamentales. Al igual que Chvez, Morales fue ratificado en el cargo con el
67,43% de los votos a favor (para ser revocado los votos en contra deban superar el 57,3% con
el que haba sido elegido). Los 6 prefectos oficialistas mantuvieron sus puestos, mientras que los
2 opositores resultaron derrocados, siendo menores los porcentajes requeridos como los sufragios
que los convirtieron en ganadores: del 37,99% al 48,03%. Siendo el voto obligatorio en el pas,
la participacin fue elevada: 83,33%. Como en Venezuela, y en contra del espritu del
mecanismo, los resultados fueron conservadores y favorables al oficialismo.
Bastante ms prolfero fue el nivel subnacional. Varias capitales de pases la iniciaron para sus
funcionarios locales. Una fue la Ciudad de Buenos Aires, el 31/01/2005 contra el Jefe de
gobierno, Anbal Ibarra, al serle atribuida la responsabilidad por un trgico incendio de una
discoteca. El pedido fue elevado por ONGs sospechadas, paradjicamente, de responder a las
rdenes del mandatario incriminado, as como de abogados de familiares de las vctimas. El Jefe
de gobierno, que tambin enfrentaba un juicio poltico de la oposicin en la Legislatura por
igual motivo, comand la recoleccin de firmas para abrir el referndum, utilizando a su favor
este mecanismo como confirmacin popular frente a la certeza de la imposibilidad de reunir los
avales y votos revocadores. De hecho, slo se recopilaron 89.000 firmas (el 17%) y la
revocatoria cay. No as el juicio poltico que termin destituyndolo. Por otro lado la ciudad
argentina de Bariloche (provincia de Ro Negro) tambin vot un referndum revocador contra el
intendente Goye por su desempeo en los saqueos previos a la Navidad de 2012 (suspendido
desde entonces por ineptitud e irregularidades), resultando revocado el 7/04/203 por un 77% de
votos.


La capital peruana, Lima, realiz por primera vez en su distrito una revocatoria el 17/03/2013
contra todas sus autoridades municipales. La alcaldesa Susana Villarn de La Puente fue
ratificada en el cargo por una mnima diferencia de votos (51,52% - 48,48%), pero la mayora de
los regidores de su partido resultaron revocados (20 de los 22 destituidos), permaneciendo en el
cargo solo unos pocos regidores. Luego de ese primer caso, se celebr una segunda consulta el
7/07/2013 (coincidiendo con elecciones municipales), junto con otros 126 distritos distribuidos
en casi todos los departamentos del Per. En esa oportunidad se cuestion el mandato de 603
autoridades municipales. En este pas, se observa la multiplicacin de referendos revocatorios
que en poco ms de una dcada han superado los tres mil (Welp & Serdlt 2010:13). As, Per
es por lejos el pas ms activo en el uso de revocatoria de mandato. Se han realizado 3287 en 6
convocatorias (1997, 2001, 2004, 2005, 2008 y 2009), de las que centenares han concluido con el
mandato de la autoridad en consulta (:14). Entre las muchas causas mencionadas por los
solicitantes se encontraban desde la inoperancia a la corrupcin: malversacin de fondos,
incumplimiento del presupuesto participativo, ausencia permanente del distrito, inmoralidad
administrativa y malos manejos del programa vaso de leche, nepotismo, no rendir cuentas, no
residir en el distrito, abandono de proyectos y obras (dem). Adems, la mayor parte de las
revocatorias se producen en municipios pequeos (:15).
En la capital de Bolivia, La Paz, un ex funcionario de Transparencia de la comuna present, en
febrero de 2013, la solicitud de revocatoria para el alcalde Luis Revilla y 5 miembros del
Consejo Municipal. En la correspondiente eleccin municipal de 2010 participaron 558405
electores, con lo que deban recolectarse 83761 firmas para su admisin, las que, al no ser
reunidas en los 90 das asignados, determinaron su archivo por el Tribunal Electoral
Departamental en el mes de junio. En el ltimo tiempo se incrementaron las solicitudes de
revocatoria de mandato para autoridades departamentales y municipales. Hasta 2010 se haba
solicitado para 208 autoridades, en distintos niveles de responsabilidad, principalmente en el
mbito municipal (alcaldes y concejales), pero tambin se inici para diputados nacionales, para
el gobernador departamental de La Paz, para asamblestas departamentales y para el ejecutivo
regional del chaco tarijeo. Finalmente, el 8/12/2013 se votan las revocaciones de concejales
municipales en San Matas, Bermejo y Copa Blgica (en este ltimo tambin su alcalde).
Bogot se encuentra, desde enero de 2013, atravesando un proceso de revocatoria de su alcalde
mayor, Gustavo Petro, impulsado por el congresista Miguel Gmez Martnez (partido de la U),
acusado de mala gestin. El mandatario respondi iniciando acciones legales para detenerla,
pudiendo an pedir reposicin y apelar. Con las firmas recolectadas y validadas la votacin se
previ para noviembre. Para su aprobacin se requieren 289263 votos (el 40% de las obtenidas
por el candidato en 2011). Por otra parte, en toda Colombia, de 1996 a 2010 se votaron 37
solicitudes de revocatoria, pero ninguna de ellas fue aprobada y los mandatarios continuaron en
sus cargos. De las revocatorias votadas ninguna prosper, porque no alcanzaron el mnimo de
participacin exigido en la normativa vigente. Luego de los comicios de autoridades locales de
2011, solo 1 solicitud fue a las urnas, pero no alcanz el caudal de votos exigidos (RNEC 2013).
Por ltimo, en lo que va de 2013 (enero-agosto) se presentaron a la Registradura Nacional 28
solicitudes de revocatorias en diferentes localidades, muchas de las cuales estn en revisin,
otras en recursos y otras no fueron certificadas. Slo 2 de ellas han sido convocadas a las urnas:
una en Bolvar (25/08/2013) y otra en Caquet (15/09/2013). La gran cantidad de iniciativas se
debe al menor rango de las autoridades a ser revocadas, caso distinto si se tratara del Presidente.
Adems de la revocatoria a Chvez, en Venezuela, hacia marzo de 2007, el Consejo Nacional
Electoral haba aprobado, de un total de 65 solicitudes, la recoleccin de firmas para revocar el


mandato a 4 gobernadores, 20 alcaldes y 4 diputados de asambleas regionales. El 7/10/2007 se
someti a referendo revocatorio los mandatos de 8 alcaldes, 1 alcaldesa y 1 diputada nacional,
procediendo slo la revocatoria de la alcaldesa, 3 alcaldes y la legisladora.
Para terminar, en Panam, hacia abril de 2012, la revocatoria de mandato solo se le aplic a
un diputado; no obstante, si bien el tema cobr vigencia con la ltima reforma que se le hizo a
la ley, prcticamente se impide que se aplique (Bustamante 2012). El nico caso efectivo fue el
de Miller, a quien se expuls del Partido Revolucionario Democrtico el 7/12/1995, tras
denuncias de extorsin a empresarios (luego inocente).

V- Conclusiones.
La revocatoria de mandato es un mecanismo que, desde su creciente incorporacin en
constituciones y legislaciones nacionales latinoamericanas a partir de los 90 (salvo excepciones
como ciertas provincias argentinas que la adoptaron antes), constituye, por un lado, una instancia
de participacin ciudadana directa que, junto con la iniciativa legislativa, la consulta popular, y
otras herramientas similares, se orient a complementar a las instituciones representativas
clsicas en situacin de descrdito y crisis. En efecto, varias constituciones y legislaciones
nacionales y locales comenzaron a incluirla en sus marcos representativos presidenciales.
Algunos pases, de forma ms limitada (como la Argentina, en donde slo se la contempla en
algunas provincias y municipios y nicamente a travs de normativa subnacional), y otros,
realizando una verdadera apuesta a esta reforma, extendiendo su alcance a todas las autoridades
electivas de todos los niveles de gobierno (especialmente respecto de la mxima autoridad
estatal) y siendo expresamente mencionada en sus Constituciones Nacionales (Venezuela,
Bolivia y Ecuador).
Por otro lado, el impacto de la revocatoria, consistente en destituir, va decisin popular, a las
autoridades electas, modific en esencia el funcionamiento de la democracia representativa, y
dentro de esta, del sistema presidencialista.
La primera, concebida como un rgimen en el cual la soberana popular se transmite a los
representantes a travs del voto en elecciones libres, abiertas y competitivas, quines en adelante
gozan de la confianza de sus electores para tomar las decisiones que consideren adecuadas en las
diferentes situaciones y, por lo cual, no quedan sujetos al cumplimiento de un mandato
imperativo sino slo al juicio del electorado al final del plazo; se vio transformada por un
instrumento que estimula el monitoreo constante de los ciudadanos hacia sus gobernantes, los
que pueden ser relevados en cualquier momento por incumplimento de los planes de gobierno
o por sus malos actos y/u omisiones, debilitada la fe en sus capacidades de gobierno y la
concesin del cheque en blanco, y con una nueva certidumbre ciudadana respecto de la
obligatoriedad de cumplir las promesas de campaa.
Hasta entonces, la delegacin ciudadana del poder de gobernar, juzgar y legislar era
irreversible para la poblacin durante todo el perodo asignado formalmente al cargo, donde la
nica ocasin de que sta pudiera ejercer un control desde abajo era la subsiguiente contienda
electoral, por intermedio de un voto retrospectivo que le permitiera premiar un buen desempeo
o castigar uno malo. La facultad de disolver un mandato electivo se realizaba exclusivamente por
medio del rgano legislativo a travs de un juicio poltico (ms all de las acciones u omisiones
propias de su titular como renuncia, incapacidad, muerte, abandono, etc.). La revocatoria alter
tal funcionamiento en la medida en que asign a la ciudadana la posibilidad de desvincular de
forma directa a sus gobernantes en ejercicio, sin necesidad de intermediarios ni de esperar a la
finalizacin de los respectivos mandatos.


Respecto del sistema presidencial, la calificacin del rgimen de ser menos proclive que el
parlamentarismo a sostener gobiernos democrticos debido, entre otras razones, a la rigidez de
los mandatos electivos fijos (especialmente el presidencial), a la legitimidad popular tanto del
Ejecutivo como del Legislativo (que excluye la disolucin mutua, excepto por impeachment) y al
hecho de tender a resultados electorales de suma cero o ganador nico (que alienta a una
oposicin radical y no cooperadora y a la cada en situacin de gobierno dividido y parlisis
gubernamental), se ve en parte suavizada con la incorporacin de la revocatoria presidencial, que
lo modifica en sus bases. Ello es as porque otorga directamente a la poblacin la facultad de
interrumpir, a travs de procedimientos institucionales establecidos, el mandato de la mxima
autoridad de gobierno (nico jefe del Ejecutivo nacional), recuperar el poder soberano delegado
y celebrar una nueva eleccin para depositarlo en otras manos (al modo del lockeano derecho de
resistencia a la opresin).
En el subcontinente, los diseos institucionales variaron en su grado de permisividad de la
destitucin: algunos se inclinaron hacia un efectivo ejercicio del control ciudadano y otros a
preservar el resultado de la eleccin de investidura. El tipo y mbito de los cargos susceptibles de
revocacin, el plazo del mandato a partir del cual y hasta cundo puede iniciarse una solicitud de
revocatoria, el nmero de avales mnimos exigidos para la iniciativa popular previa, el plazo de
tiempo otorgado para la recoleccin de firmas, el piso de votos afirmativos requeridos para la
aprobacin del referndum revocador, el nivel de presentismo electoral solicitado para la validez
de la consulta, las personas habilitadas para participar y la cantidad de veces que puede
convocarse una revocatoria para un mismo mandato, son los diversos factores cuya definicin
puede facilitar o dificultar (incluso al punto de casi imposibilitar) la efectiva remocin de un
funcionario en forma directa por la poblacin.
En este sentido, mientras Venezuela, Ecuador y Bolivia la habilitan para todos los funcionarios
electivos de todos los niveles, Colombia la restringe exclusivamente a los cargos ejecutivos
subnacionales y locales (gobernadores y alcaldes). Este ltimo pas establece adems el mayor
piso de avales requeridos para acompaar la iniciativa de referndum (40% de los votos vlidos
emitidos en la eleccin del funcionario en cuestin), todo lo contrario a Ecuador, que lo reduce al
10% del padrn o al 15% en caso del Presidente. Venezuela es el pas que ms acota la
recoleccin de avales, a un mximo de 2700 sitios habilitados y de 4 das continuos, mientras
que el perodo ms largo lo da Ecuador (180 das)
6
. Colombia es el marco ms permisivo en
cuanto al plazo del mandato habilitado para iniciar una revocatoria: una vez cumplido el primer
ao y sin mencionar lmite, mientras que Bolivia lo restringe a una vez transcurrida la mitad del
mandato y antes de entrar en su ltimo ao.
En cuanto a la votacin revocatoria, el mayor presentismo lo exigen Bolivia y Per (50% ms 1
del padrn) y tambin Colombia (nmero de sufragios no inferior al 55% de la votacin vlida
del da en que se eligi al mandatario), mientras que otros pases no incluyen consideracin al
respecto (Panam) y Venezuela lo reduce al 25% de los electores. Sobre la cantidad de votos
afirmativos necesarios para revocar un mandato, Ecuador es el ms prohibitivo, exigiendo el
50% ms 1 de los electores para el Presidente y el 50% ms 1 de los votos vlidos para el resto
de los cargos (esta segunda base es igual en Colombia y Per), mientras que Venezuela slo
requiere que el porcentaje de votos a favor supere al de votos en contra y a aqullos con los que
fue elegida la autoridad en cuestin, al tiempo que Panam se conforma con la mayora simple
de sufragios. En cuanto a las personas habilitadas para participar del referndum revocador,

6
Sin embargo es un perodo breve en comparacin con el concedido por la legislacin de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires que lo extiende a un ao desde la entrega de las planillas por la autoridad electoral.


Colombia slo habilita a quines votaron previamente en la eleccin de investidura mientras que
los dems pases incluyen a todos los ciudadanos inscriptos en los padrones. Finalmente,
Venezuela, Bolivia, Ecuador, Per y Colombia permiten slo un proceso de revocatoria por cada
mandato mientras que Panam no se expresa sobre ello. Una curiosidad la aporta Per, nico
pas que habilita al mandatario revocado a presentarse como candidato al mismo cargo en las
elecciones siguientes.
A pesar del avance normativo, los casos de aplicacin (o intentos de aplicacin) de este
instrumento de control a nivel nacional en la regin han sido hasta el momento pocos y aislados,
lo que puede estar aludiendo a la conformidad ciudadana con las autoridades (algo dudoso en el
clima de crisis de la representacin aludido), a un desconocimiento general en la poblacin sobre
el mecanismo, a dificultades en el procedimiento que desalientan la solicitud o complican su
ejecucin. Una mejor performance ha tenido en el mbito subnacional y local por el menor costo
e impacto que la destitucin de sus autoridades implica.
En sntesis, la revocatoria de mandato es un mecanismo en crecimiento en Latinoamrica,
principalmente en el nivel subnacional y local. No obstante, an subsiste desconfianza respecto
de los diseos institucionales, los que, segn se observa, suelen favorecer la permanencia de los
mandatarios al estipular requisitos muy elevados para la revocacin. Por otro lado, son
igualmente temidos respecto de la posibilidad de ser usados por la oposicin en forma
manipuladora y a modo de venganza por haber perdido las elecciones. Finalmente, algunos
mandatarios la utilizaron, en forma contraria a su fin original: para reforzar sus mandatos frente a
otros procesos destituyentes como el juicio poltico o en escenarios de polarizacin y oposicin
social y poltica.
A su favor, tiene el hallarse en proceso de difusin y expansin, bajo la perspectiva de abonar a
la estabilidad del sistema democrtico representativo tanto como para el sostenimiento de los
sistemas presidenciales.

VI- Bibliografa:
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Democracia Directa en Latinoamrica, Buenos Aires: Prometeo.



Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014

rea temtica sugerida: "Sociedad civil, democracia participativa y nuevos actores
polticos" SIMPOSIO: IMPACTOS Y DESAFIOS DE LA DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA

Comunicacin gubernamental y condiciones del dilogo pblico: el uso de los
portales municipales en la implementacin de presupuesto participativo
Corina Echavarra
Cecilia Bruscoli

Resumen
El Presupuesto Participativo, algunos de cuyos casos ms difundidos en Argentina son
los implementados en las ciudades de Morn (Buenos Aires), Rosario (Santa Fe) y
Crdoba (Crdoba), no ha tenido el mismo xito en su implementacin. Partiendo de la
premisa de que la difusin es una condicin de posibilidad de la participacin efectiva,
esto es, una persona solamente participa en principio- en aquello que sabe que existe y
si cuenta con informacin que le permita desempearse (qu es, cmo funciona, quines
participan, cundo se puede participar, etc.), y considerando los avances realizados en
trabajos previos podemos afirmar que, en parte, esto se debe a la manera de tratar la
informacin pblica en cada una de las mencionadas experiencias. Este trabajo,
entonces, expone de manera comparativa los casos considerados en relacin a la
comunicacin gubernamental, particularmente, a la difusin que hacen los gobiernos
en sus pginas web.

Introduccin
El estudio de la comunicacin poltica es una tarea relativamente dificultosa por dos
razones principales, porque en principio es todava un concepto en disputa y porque los
lmites entre una rama y otra dentro del espacio de la comunicacin poltica son difusos.
(Cf. Arancibia Carrizo: 2000). Tanto que es posible distinguir diversos territorios de la
comunicacin que se definen a partir de parmetros tanto geogrficos (nacional,
provincial, local, regional) como sectoriales (administracin pblica, sindicatos, etc).
Dentro de este campo de conocimiento, particularmente, el territorio de la
comunicacin gubernamental local- ha constituido el foco de la atencin de nuestro
equipo de investigacin durante los ltimos aos, con el objetivo de analizar las
oportunidades y restricciones que experimentan los diversos actores involucrados
(gobernantes, medios y ciudadanos) a partir de factores estructurales, as como,
consecuentemente, contextuales y de organizacin.
1


1
Destacamos en el contexto de estos debates los trabajos realizados o en proceso de los miembros de este equipo:
Poder comunicativo y presupuesto pblico: materializacin de las experiencias de participacin ciudadana en las
definiciones presupuestarias de los municipios cordobeses , subsidiado por GRF MinCyT Crdoba, directora: C.
Echavarra, co-director: A. Buffa (2006-2007); Democracia Deliberativa en Crdoba: anlisis de los alcances y
limitaciones de algunas experiencias participativas, contribuciones para su factibilidad, subsidiado por GRF
MinCyT Crdoba, directora: P. Cceres, co-directora: C. Echavarra (2009-2011); Pretensiones democrticas de la
comunicacin gubernamental: estudio de los mensajes del departamento ejecutivo de la ciudad de Crdoba (2012-
2013), subsidiado por SeCyT-UNC, directora: C. Echavarra.


Particularmente, considerando que en los procesos de ampliacin o profundizacin
democrtica que apelan a la proximidad como condicin de posibilidad de la
transformacin ampliamente abordados tanto desde la ciencia poltica como desde la
administracin pblica- se observa una falta de atencin a la comunicacin del sector
pblico y sus contribuciones a la ampliacin del espacio pblico. Las premisas que
sustentan dichas propuestas, tanto tericas como de gestin, se centran particularmente
en lo que refiere a la relacin gobernante-gobernado. Esto es, la publicacin de
informacin gubernamental es considerada una condicin necesaria de la minimizacin
de las asimetras de informacin existentes en las deliberaciones pblicas que orientan
la accin del Estado y, consecuentemente, una condicin de posibilidad de la
participacin informada de los ciudadanos y ciudadanas en los procesos de toma de
decisiones democrticos, de construccin de la ciudad. (Cf Wolton, 1995; Lavigne:
1998; Demers, Lavigne: 2006; Canels, Sanders: 2007; Annunziata, 2011).
Los abordajes vinculados a la comunicacin gubernamental fluctan, entonces, en un
arco de intereses entre la persuasin y el derecho a la informacin, entre los ms
destacados. Adquiriendo mayor preeminencia en la ltima dcada los debates en torno
de este ltimo, particularmente, en lo que se refiere al acceso a la informacin
pblica
2
y la transparencia (en funcin del derecho a la propiedad y la previsibilidad
de la toma de decisiones de los actores econmicos), considerados una condicin
necesaria de la comunicacin (Riorda, 2006). As, la problematizacin de la
comunicacin gubernamental como sinnimo de informacin pblica ha estado
vinculada, en los procesos de Reforma del Estado, a los desarrollos referidos a la
accountability horizontal circulacin de informacin dentro del sistema poltico para el
control entre poderes- y vertical oportunidades para el control ciudadano-, a la
preocupacin con la eficacia en el cumplimento de las funciones y tareas del gobierno
(gobierno electrnico) y a la promocin de la democratizacin de la gestin pblica
(construccin de consensos, legitimacin de la accin pblica). Y, ms recientemente, al
ejercicio de los derechos ciudadanos, cuando Sobreira, Borges y Jambeiro (2007: 104)
afirman: (...) o no acesso a informao, o acesso reduzido ou o acesso a informaes
no c onfiveis i mpede e/ou di ficulta o e xerccio da c idadania. Diante de ste f ato, o
acesso a informao, por tanto, se coloca como um direito de valor similar aos demais
direitos do cidado, como sade, educao ou moradia.
Adems, en trabajos anteriores advertamos que
la discusin sobre el acceso a la informacin pblica es ms antigua que su re-
edicin transparente y s e v incula a l as t ensiones e xperimentadas po r l as
organizaciones polticas modernas referidas a l a publicidad de sus formas de
actuacin e intervencin, de los modos en que construyen la voluntad que gua
la ac cin pbl ica. E l e je hi strico de e stos de bates y c onflictos ha estado
asociado a la tensin pblico/secreto, esto es, a la difcil relacin entre Estado y
la informacin (Buffa-Echavarra, 2010: 101).
La publicidad y la comunicacin gubernamental como ideal normativo, representan una
exigencia de visibilidad, cognoscibilidad y accesibilidad de las acciones
gubernamentales y de sus criterios de adecuacin a la opinin colectiva, para ser
sometidos a la discusin pblica formal (poder legislativo) e informal (opinin pblica).

2
Se hace necesario distinguir el derecho a la informacin, de la garanta de acceso a la informacin pblica. Esto
es, en el primer caso, la posibilidad y capacidad de los ciudadanos de buscar, recibir y difundir cualquier tipo de
informacin, por cualquier medio existente, en un contexto de ejercicio de sus derechos garantizado por el Estado; a
la que se suma, en el segundo caso, la posibilidad y proteccin del derecho de los ciudadanos de conocer la
informacin generada, recibida y/o conservada por las instituciones estatales.


Lo anterior es de carcter fundamental para comprender la importancia de analizar las
caractersticas que asume la comunicacin gubernamental, ms an cuando los debates
e intervenciones profesionales le adjudican una pretensin de gubermentalidad, es decir,
que la prctica de comunicacin de los gobiernos parte entre sus objetivos de reducir
tensiones entre las demandas de los ciudadanos y las prioridades de la accin pblica o
gubernamental (Cf. Elizalde y otros: 2006).
Por todo lo dicho, en nuestro ltimo trabajo nos propusimos analizar las caractersticas
que asume la comunicacin gubernamental de los departamentos ejecutivos
municipales, particularmente, considerando la informacin y enunciados formales de
autoridad (discursos, comunicados/conferencias, fundamentos de polticas y proyectos
de ordenanza) publicadas en los portales los gobiernos.
Tomamos como referencia para esta empresa el modelo deliberativo de democracia que
destaca la necesidad del debate, problematizacin y participacin de los ciudadanos en
la toma de decisiones, como condicin de legitimidad de las acciones del Estado. Desde
esta perspectiva, entonces, adquiere centralidad la participacin en la construccin
pblica de los problemas de gobierno de los potencialmente afectados por las
decisiones; as como tambin, la informacin pblica, el hecho de que todos puedan
hablar y la inteligibilidad de los mensajes y/o argumentos que en dichos espacios se
esgrimen son condicin de posibilidad de la participacin. (Cf. Gastil, 2008)
Con este enfoque deliberativo, ms all de establecer un horizonte normativo, buscamos
analizar las condiciones de factibilidad para la universalizacin del acceso y la
participacin en el debate de cuestiones de inters y relevancia pblica (esferas pblicas
reales y virtuales), en tanto garanta de la movilizacin e interaccin de los ciudadanos
en el decir y hacer social (Nobre, 2011). Considerando que, las exigencias de la
comunicacin pblica llevada a la esfera de lo gubernamental son considerables, tanto
para los polticos como para los empleados pblicos. Es en este punto donde se
concentran los desarrollos de este trabajo.
En tal sentido, consideramos que la comunicacin gubernamental describe rutinas
(Cf. Riorda, 2008), a partir de las prcticas que -de modo cotidiano y no necesariamente
sistematizado- dan cuenta del estilo de comunicacin del gobierno y configuran un
modo de entenderlo y/o de significar sus acciones ante la sociedad. Dentro del abanico
de prcticas de comunicacin, para analizar las formas en que se construyen los nuevos
espacios participativos, en el marco de la administracin municipal, pusimos nuestra
atencin en las pginas web de los gobiernos municipales, tomando nota de que el
alcance y el volumen de la comunicacin digital aumentan constantemente, si bien los
estudios de la ltima dcada sostienen que los ciudadanos argentinos se informan sobre
poltica principalmente a travs de los medios de comunicacin tradicionales.
Tabla 1: Cmo se informa sobre poltica?
1996 2000 2002 2008 2009 2010
Con la familia 29% 30% 43% 46% 44% 53%
Los amigos 18% 20% 28% 32% 35% 42%
Compaeros de trabajo 10% 9% 12% 18% 18% 19%
Mis compaeros de
estudio
3% 5% 6% 8% 8% 7%
Por la radio 56% 51% 59% 60% 60% 66%
Por los diarios 53% 47% 46% 47% 51% 56%
Por la televisin 77% 76% 85% 85% 91% 86%
Por Internet - - - 19% 20% 29%


Otros 2% 1% 1% 1% 1% 1%
Ninguno 3% 7% 1% 2% 4% 2%
No sabe/No responde 1% - - - - -
(N) 1.198 1.198 1.199 1.200 1.200 1.200
Fuente 1: Elaborado en base a la ltima serie disponible de LATINOBARMETRO,
para Argentina en la pregunta cmo se informa sobre poltica?
Lo dicho hasta el momento nos conduce a explorar, en primer lugar, las caractersticas
que asumen las relaciones entre la comunicacin gubernamental y el soporte de la
comunicacin digital: Internet. Para lo cual se abren distintos caminos posibles en lo
que a calidad se refiere, nosotros en este trabajo nos remitiremos a los atributos del
diseo y contenidos de las interfaces, considerando que son estas las que modelan la
interaccin y condicionan las posibilidades del ciudadano de acceso a la informacin y,
consecuentemente, de participar de manera efectiva en la definicin de los fines de la
intervencin estatal y su monitoreo.

Internet, comunicacin y gobierno
El gobierno ha usado la tecnologa de la computacin desde que existe; sin embargo,
con el boom que produjo internet a finales de los '90 se abrieron otras posibilidades de
uso, en especial todo lo que concierne a la posibilidad de ofrecer servicios a los
ciudadanos, apoyados en su carcter multimedia (incluye texto, imagen, audio y
material audiovisual). Si se compara su evolucin respecto a la de los medios
tradicionales, la diferencia es abismal: para llegar a los 50 millones de usuarios, el
telfono tard 74 aos, la radio 38, las computadoras 16, la televisin 13 y el acceso a
internet tan solo 4 aos (Vega, 2003). Esto tambin lo podemos ver en la evolucin que
ha tenido Internet como fuente de informacin sobre poltica en los ltimos aos (Cf.
Latinobarmetro).
Es en este contexto, que la literatura destaca la importancia de las pginas web
dedicadas a los espacios de participacin, en la medida en que "permita[n] (de forma
sencilla, dinmica y atractiva) explicar el funcionamiento () a toda la poblacin,
informar de la Convocatoria a las Asambleas, realizar propuestas online, y permitir el
seguimiento en la ejecucin de las propuestas finalmente priorizadas." (Francs Garca
y Carrillo Cano, 2008: 73). Esto es, informar sobre las caractersticas del espacio
participativo, mantener actualizada la agenda de su funcionamiento, habilitar el uso de
la voz en los procesos decisorios y facilitar el monitoreo ciudadano del proceso y de la
ejecucin de las decisiones all tomadas.
La publicidad y la comunicacin gubernamental son tensionadas, entonces, en trminos
de accesibilidad, considerando que "when websites, web t echnologies, or web t ools
are badly designed, they can create barriers that exclude people from using the Web"
3

y, consecuentemente, de la informacin necesaria para la toma de decisiones. Esto es,
mientras ms y mejor informacin tenga una persona sobre un hecho o asunto (acceso a
la informacin no se refiere solamente a "cantidad" sino -y sustancialmente- a "calidad":
veraz, certera, actualizada y pertinente), son mayores sus posibilidades de actuar para
conseguir los resultados que desea obtener, en nuestro caso, para participar.
Repensando la accesibilidad

3
Como afirma el World Wide Web Consortium, una organizacin internacional que desarrolla estndares abiertos
para la programacin web, procurando asegurar el crecimiento de la web. Disponible en:
http://www.w3.org/standards/webdesign/accessibility


La accesibilidad es definida como la posibilidad de que un sitio o servicio web pueda
ser visitado y utilizado de manera satisfactoria por el mayor nmero posible de
personas, independientemente de las limitaciones personales que tengan o aquellas
limitaciones que sean derivadas de su entorno (INTECO, 2008: 5). En tal sentido, la
discusin sobre accesibilidad en el contexto de los espacios destinados a la participacin
ciudadana busca poner el acento en la factibilidad del acceso universal que supone la
web, esto es, relevar las condiciones contingentes en las que dicho principio se
desarrolla. Tales como que el pblico al que se dirige la informacin referida a espacios
participativos es heterogneo, se compone de ciudadanos y ciudadanas cuyas
competencias comunicativas y de manejo del medio para interactuar con diseos
complejos varan considerablemente. Otra diferencia radica en que, a pesar de la
proliferacin tecnolgica, no todos los sectores sociales cuentan con acceso a internet,
por lo que muchas personas acceden desde lugares pblicos tales como los
denominados cyber. Adems de reconocer que para el usuario web, que posee las
competencias y capacidades necesarias, resulta ms agradable y hasta un incentivo
navegar por un sitio en el que no tiene que investigar dnde se encuentra la
informacin, sino que puede acceder a ella de manera rpida y efectiva, disminuyendo
los costos de la participacin al menos en trminos de tiempo.
En trminos generales los principios del diseo accesible refieren a: la igualdad de uso,
la flexibilidad respecto de las preferencias y habilidades individuales respecto de
mecanismos y ritmos de interaccin, el carcter simple e intuitivo, la facilidad tanto
para el aprendizaje en el uso de la interfaz como para la percepcin de la informacin a
travs de la misma (comprensible), la tolerancia a los errores de los usuarios, el escaso
esfuerzo fsico requerido para el uso y las dimensiones apropiadas en tamaos y
espacios.
4
En funcin del presente trabajo, nos enfocamos en cuatro de estos principios
que consideramos son de utilidad al momento de realizar el anlisis de pginas web
destinadas a procesos participativos:
El carcter simple e intuitivo del diseo (amigable): este debe ser fcil de
entender independientemente de la experiencia, los conocimientos, las
habilidades o el nivel de concentracin del usuario.
La facilidad para la percepcin de la informacin (comprensible): el diseo debe
ser capaz de intercambiar informacin con el usuario, independientemente de
sus condiciones ambientales/contextuales o sus capacidades sensoriales.
Escaso esfuerzo fsico: el diseo debe poder ser usado eficazmente y con el
mnimo esfuerzo posible (por ejemplo, evitando las acciones repetitivas).
Dimensiones apropiadas: los tamaos y espacios deben ser apropiados para su
manipulacin y uso por parte del usuario, independientemente de su tamao,
posicin, y movilidad.
Con base en estas pautas, hemos construido tres dimensiones de anlisis, a saber:
identificacin, usabilidad y contenido.
La identificacin hace referencia a la posibilidad de reconocimiento del sitio web y de
los servicios que ofrece por parte del usuario. Sus indicadores son:
- caractersticas de la direccin del sitio web (URL) y de sus pginas internas;

4
El Instituto Nacional de Tecnologas de la Comunicacin (INTECO) de Espaa, ha trabajado -desde su
centro de referencia en accesibilidad y estndares web- en la elaboracin de guas prcticas de
comprobacin de accesibilidad", los parmetros utilizados en este trabajo parten de los propuestos en la
gua denominada "Introduccin a la accesibilidad web (2008). Disponible en:
www.inteco.es/file/bpoTr1nHdohApbHgFsyFSw


- la existencia de logotipos y eslogans;
- la presencia de datos de contacto e informacin acerca de la reparticin a cargo
del la implementacin del proceso;
- la explicitacin de objetivos de la pgina interna y su correlacin con los
servicios que ofrece;
- fuentes y fechas de los contenidos.
Cabe estacar que los expertos en User E xperience (UX) diferencian entre el diseo
accesible y usable. Mientras las accesibilidad, para estos especialistas, refiere a la
posibilidad de que la informacin pueda ser visualizada desde cualquier dispositivo (o
en una gran mayora de ellos), la usabilidad refiere a la simplicidad, rapidez y
posibilidad de acceder a la informacin, sin obstculos ni ayuda de terceros, incluso en
situaciones de alguna imposibilidad fsica por parte del usuario, aproximndose a las
discusiones sobre accesibilidad tal y como las hemos presentado ms arriba.
5
Siempre
considerando que un diseo no es usable en s mismo en funcin de sus usuarios
potenciales y contextos especiales de uso (en nuestro caso: vecinos de la ciudad que
participan, pero tambin aquellos que no participan, de los espacios existentes para la
toma colectiva de decisiones). En este sentido, entonces, observamos las pginas web
municipales distinguiendo la navegabilidad y el diseo.
La navegabilidad nos refiere a todos los aspectos que ayudan al usuario a navegar por el
sitio, es decir, a la estructura de navegacin. Los indicadores que hemos tomado para
esto son:
- formas de acceder a la informacin;
- longitud de la pgina;
- caractersticas y estado de los enlaces;
- elementos que orientan al usuario (breadcrums, enlaces para regresar);
- compatibilidad del sitio con diferentes navegadores;
- software necesario para visualizar correctamente la informacin;
- posibilidad de imprimir;
- recursos de bsqueda;
- secciones de ayuda.
Mientras que el diseo nos remite a las cuestiones estticas de la interfaz, donde
adquieren relevancia:
- uso de colores;
- espacios (separacin en prrafos y/o unidades de sentido);
- tipografas;
- limpieza.
Finalmente, el contenido, nos pone en contacto con la informacin propiamente dicha
publicada en los sitios web. En tal sentido, los indicadores que construimos derivan de
las caractersticas usualmente asociadas a la informacin pblica, tales como veracidad,
oportunidad, inteligibilidad y/o sencillez
6
. As como tambin especficamente para los
casos considerados:
- disponibilidad de informacin bsica sobre el proceso participativo (qu es,
cmo funciona, quines pueden participar, cules son los objetivos);

5
Cabe destacar que la Convencin de los Derechos Humanos para personas con discapacidades (realizada en
diciembre 2006) establece el acceso a la informacin como un Derecho Humano Bsico, igualado a otros como
vivienda, educacin, salud. Entonces, en la literatura, cuando se habla de accesibilidad web se habla de diseos que
permitan la navegacin para todo tipo de usuarios, incluyendo a aquellos que no tienen discapacidades pero presentan
otro tipo de dificultades como la edad, escasos recursos tecnolgicos, ambientes poco propicios y poco conocimiento
sobre el uso de tecnologas (Cf. http://www.w3.org/standards/webdesign/accessibility).
6
Cf. Buffa-Echavarra 2011.


- publicacin de sus cronogramas;
- existencia de espacios de intercambio de opiniones entre el Estado y los
ciudadanos (foros y correo electrnico);
- instrumentos de transparencia (proyectos votados; cantidad de asistentes;
avances de ejecucin de proyectos que permitan el monitoreo ciudadano);
- lenguaje y redaccin (amigable, cercano, formas de nombrar a los actores
involucrados).

Los casos considerados
Desde el retorno a la democracia en 1982, el principio representativo que sustenta
nuestra democracia ha sido constantemente tensionado. En especial luego de la crisis de
2001 que oblig a repensar las formas de ejercicio del poder que se manejaban hasta
entonces, los gobiernos locales necesitaron desarrollar acciones en orden a dar respuesta
urgente en sus contextos particulares a las desigualdades econmico-sociales que
enfrentaba el pas, pero tambin para recuperar legitimidad social de las formas de
accin privilegiadas.
Se puso en agenda, entonces, la revisin de los fundamentos de legitimidad que
sustentan la intervencin del Estado en sus distintos niveles, para que el sistema poltico
administrativo pudiera acceder a la habilitacin de las voces con poder para incidir en la
formulacin de polticas. (Cf. ECHAVARRA, 2011) En este contexto y a simple vista,
las ciudades argentinas parecan atravesar un proceso de profundizacin de la
democracia y de promocin de la ciudadana activa. Discursos y tecnologas, desarrollos
institucionales promovidos en los niveles nacional y trasnacional, confluyeron
estratgicamente en el espacio local, donde fueron adoptados y despus socializados en
comprensiones domsticas. Particularmente en lo que respecta al conjunto de
lineamientos que orientan la discusin y definicin del Presupuesto Participativo, como
institucin para la gestin participativa de los recursos pblicos, cuya implementacin
se multiplica en este nuevo siglo a lo largo del pas. Los diversos anlisis atribuyen su
difusin a la necesidad de legitimacin referida, apelando al potencial de la proximidad
y de redistribucin del dispositivo de gestin.
El caso del PP en Porto Alegre sirvi como referencia para su implementacin en
distintas ciudades argentinas en lo que, parafraseando a Dagnino, podramos denominar
una "confluencia perversa"
7
con las experiencias de microplanificacin estratgica
caractersticas de la dcada de los '90. De hecho, son estas microplanificaciones las que
se reconocen en las distintas ciudades como antecedentes del PP en trminos de
prcticas de gestin participativa.
Los casos de Presupuesto Participativo que, desde entonces, ms difusin han obtenido
en Argentina son los implementados en las ciudades de Morn (Buenos Aires), Rosario
(Santa Fe) y Crdoba (Crdoba). En el caso de los dos primeros, tenidos como exitosos,
su suceso se asocia sobre todo en los flujos crecientes de participacin que
experimentaron en los primeros aos de implementacin, a diferencia de la ciudad de
Crdoba (Crdoba) que no ha tenido la misma penetracin en la sociedad a pesar o
quizs por las diversas tentativas de implementacin que se sucedieron desde 2001 (Cf.
ECHAVARRA-ROMANUTTI, 2014).

7
Dagnino (2006) utiliza este trmino para referirse a la confluencia entre el proyecto neo-liberal y su correspondiente
configuracin del Estado y los proyectos participativos de la profundizacin de la democracia que se difunden en
Latinoamrica. Dicha confluencia sera perversa ya que los sentidos de la participacin ciudadana y del proyecto neo-
liberal son diferentes y hasta opuestos.


Rosario fue la primera ciudad en implementar PP (2002)
8
, en un contexto en el que se
haban ensayado otras alternativas posibles de carcter gerencial, donde la participacin
se concretaba espordicamente y a travs de distintos niveles de reconocimiento y de
decisin: actores relevantes en la construccin de la ciudad (planificacin estratgica
de ciudad en los aos 1996 y 2002); los vecinos para integrar diagnsticos en los barrios
y Distritos (micro-planificacin participativa a escala barrial y jornadas participativas de
Distrito, de carcter consultivo en 1989 y 2001). Si bien no es posible identificar una
nica razn que explique la decisin gobierno de optar por el PP, Ford (2007) advierte
que su puesta en marcha se dio en el marco de una concepcin gradualista y consultiva
propia del denominado modelo cataln
9
de la participacin: ...siempre se habl del
ciudadano al estilo del que hablan los documentos tcnicos de la descentralizacin en la
lnea de los catalanes [en los que] la participacin se ve como el sucedneo legitimado
frente a la pura eficiencia tcnica (FORD, 2007: 55).
En Crdoba, el antecedente inmediato del PP es tambin la micro-planificacin
estratgica, que se implement durante de la dcada de '90 en algunos barrios de la
ciudad, al mismo tiempo que la ciudad era pensada para el mediano y largo plazo en lo
que se conoci como Plan Estratgico para la Ciudad de Crdoba (PEC). A pesar de
diversos intentos de implementacin que se registran pos crisis del 2001, ser recin en
2004, cuando una experiencia participativa en el gobierno municipal reciba el nombre
de PP, para ser reconocido normativamente en 2008 en estrecho vnculo con otra
institucin incorporada a la estructura municipal: las juntas de participacin vecinal.
En el caso de Morn, la implementacin del PP tiene lugar a partir de 2006, con un
diseo apoyado en el de Rosario. En un municipio que era considerado como "la capital
de la corrupcin", la institucin se presenta como respuesta a las demandas por de
transparencia.
En el siguiente cuadro identificamos los momentos de la participacin que describe el
proceso del PP en los tres casos considerados en este trabajo.
Tabla 2: El proceso participativo en las experiencias argentinas de Presupuesto
Participativo
Rosario (2002) Crdoba (2004) Morn (2006)
Asambleas Barriales Cabildos/Asambleas a
escala barrial o zonal
Reuniones barriales o
Asambleas por zonas
Asamblea en la que con la participacin de los vecinos de la zona de
referencia se identifican ideas, propuestas y/o problemas (diagnstico de la
situacin barrial, en el caso de Crdoba en el perodo 2004-2011 esto tambin
inclua una priorizacin de problemas) y se eligen representantes vecinales
para participar de la elaboracin de proyectos referidos a los resultados de la
misma.
Consejos Participativos
de Distrito, redactan los
Talleres de presupuesto
participativo (x zona
Consejos Vecinales:
elabora un informe

8
En el Concejo Deliberante de la ciudad de Rosario se registran diversos proyectos de PP anteriores a su
implementacin definitiva: 2000 del bloque UNIR (Unidad de la Izquierda y la Resistencia) y vuelto a presentar por
el PPS (Partido del Progreso Social) en el mismo ao; 2001, el Frente Grande, convoc a una Audiencia Pblica no
vinculante para discutir el presupuesto municipal 2001, en la que el PP se menciona de manera reiterada. (Cf. Ford,
2007)
9
Tanto la experiencia de Rosario como la de Crdoba reconocen claramente la impronta del modelo de planificacin
que se desarroll en Barcelona en ocasin de los preparativos de la ciudad para sediar los juegos olmpicos a inicios
de la dcada del noventa, que incluida la identificacin/diferenciacin de diferentes niveles de planificacin micro,
meso y macro-.


proyectos y envo a las
distintas secretarias para
su evaluacin
barrial se redactan los
proyectos asociados a
los problemas
identificados)
territorial, que luego
ser analizado por las
distintas reas del
gobierno
En los tres casos los tcnicos municipales participan de las reuniones junto a
los vecinos, se prev alguna forma de informacin y/o capacitacin para los
representantes vecinales
Estudios de factibilidad Las reas temticas del
gobierno, que han
recibido los informes de
cada territorio, elaboran
proyectos
Reuniones de las reas
de gobierno con los
CPD para informar estas
evaluaciones, como as
tambin buscar
alternativas a los que
tienen factibilidad
negativa
Ronda de consultas: los
funcionarios presentan
los pre-proyectos a los
vecinos para discutir
alternativas a lo
planificado
Confeccin de lista de
proyectos a votar en la
Segunda Ronda y
difusin
Las reas del gobierno
finalizan la elaboracin
de proyectos
2 Ronda de Eleccin de
Proyectos
Votacin de proyectos
(desde 2013)
Ferias de Proyectos
Jornada de cierre -
Evaluacin del Proceso
de PP del ao en curso /
Encuentros
Interdistritales
Comisin de
Seguimiento (personas
designadas por cada
Consejo Vecinal)
Fuente 2: Adaptado de ECHAVARRA, 2013

Los sitios web gubernamentales y el PP
A continuacin presentamos el anlisis de los sitios web de los tres municipios
considerados, teniendo en cuenta dos unidades de observacin: el home o pgina de
inicio de cada uno de los gobiernos municipales, y las respectivas pginas internas
referidas al PP. Para este trabajo se realiz un seguimiento a intervalos regulares durante
el perodo 2012-2013.
A) IDENTIFICACIN
Las URL de las 3 pginas web de los municipios son sencillas y fciles de recordar. Se
construyen con el nombre del mismo (rosario, moron y cordoba) y la extensin .gov o
.gob . Mientras que en lo que respecta a las pginas internas destinadas a los espacios de
participacin, solamente en el caso de Morn la URL comparte esas caractersticas,
dado que suma a la direccin principal las palabras "presupuestoparticipativo"
(indicando la separacin de los trminos por la barra oblicua que se utiliza para
construir URLS). Mientras que en el caso de Rosario ya presenta cierto grado de
dificultad al incorporar dos tramos intermedios (sitio, informacin-municipal) antes de
pp y la pagina interna de Crdoba resulta inaccesible para recordar de memoria, ya


que demanda reproducir la secuencia del organigrama municipal hasta llegar a la
dependencia responsable del proceso participativo:
http://www.moron.gov.ar/presupuestoparticipativo
http://www.rosario.gov.ar/sitio/informacion_municipal/pp.jsp
http://www2.cordoba.gov.ar/portal/index.php/secretaria-de-gobierno/subsec-de-
participacion-ciudadana/direccion-de-presupuesto-participativo/
En lo que se respecta a los objetivos del sitio, Rosario los presenta en la seccin
"Bienvenida", mientras que las pginas de Crdoba y de Morn no presentaban
objetivos generales del sitio y en sus pginas internas tampoco presentan objetivos de
las mismas, lo cual presupone un usuario conocedor de los contenidos que all se ponen
a disposicin y de su importancia y pertinencia para el proceso participativo. A su vez,
Rosario es el nico municipio que cuenta con un logotipo (inclusive traducido a la
lengua Quom) que permite identificar clara y rpidamente ms all de los colores el
sitio gubernamental y particularmente la informacin referida al PP. Finalmente,
ninguna de las tres ciudades posee un eslogan, que en la pgina interna refuerce las los
ejes que orientan la implementacin del espacio participativo en el contexto de la
gestin o coyunturalmente en el ao de intervencin.
Con respecto a los datos de contacto, todos los sitios ponen a disposicin del ciudadano
usuario de la web algn tipo de contacto, desde las ms tradicionales, como el nmero
de telfono de la reparticin responsable y la direccin fsica de la misma (Crdoba),
pasando por el correo electrnico que permita un intercambio en el mismo soporte en
que el vecino se aproxima o busca informacin (Morn y Rosario), hasta la previsin de
una lnea telefnica gratuita (Rosario), que busca eliminar las diferencias de recursos
existentes entre los ciudadanos para la participacin.
Por ltimo, respecto a fuentes y fechas de publicacin, que permiten al ciudadano
usuario valorar la actualidad, pertinencia y relevancia de la informacin que accede en
el sitio, son datos que estn presentes en los casos de Rosario y Morn, inclusive en este
ltimo el usuario web puede ver la cantidad de veces que cada materia ha sido visitada.
Mientras que en el caso del sitio cordobs solamente en algunos casos aparecen las
fechas de actualizacin y no se citan las fuentes de las noticias incorporadas.
Tabla 3: IDENTIFICACIN
Ciudad
Crdoba Rosario Morn
Indicadores
URL HOME clara y fcil de
recordar
X X X
URL de pgina interna, clara y
fcil de recordar
X
Existencia de objetivos del sitio X X
Existencia de logotipo X
Existencia de slogan
Datos de contacto con la institucin X X X
-Telfono X X X
-Direccin Postal X X
-Correo Electrnico X X
-Otros X
Fuente 3: Elaboracin propia

B) USABILIDAD


B.1) NAVEGABILIDAD
En estrecho vnculo con la identificacin de la informacin que el ciudadano est
buscando, cuando comenzamos a analizar la navegabilidad, el denominado
posicionamiento de los elementos es clave, ya que el recorrido que hace el usuario con
la vista describe un recorrido tpico: izquierda-derecha-abajo. Por ese motivo, los
expertos en usabilidad recomiendan ubicar el logo (identificacin) a la izquierda y
arriba, para que el usuario sepa dnde est. Despus del logo, la estructura de
navegacin, para que sepa rpidamente a dnde ir, y a continuacin el contenido
destacado y normal.
En el caso de Rosario, la pgina de inicio posee un men vertical ubicado a la
izquierda, con diferentes vnculos. Al PP se puede acceder desde "Gestin", desde
"Administracin Financiera" (que se encuentra dentro de "Informacin Municipal"), y
desde un men desplegable ubicado arriba a la derecha (que se corresponde a la opcin
de "navegacin" descrita ms arriba), donde el PP se encuentra en 3er lugar entre 48
disponibles. De esta manera la informacin sobre el espacio de participacin tiene un
total de 3 accesos posibles. Si bien, en los dos primeros, se asume que el usuario sabe
que el PP se relaciona a las actividades de la Gestin o a la Administracin Financiera,
estos "nombres" podran asumirse como fcilmente relacionables con el PP. No obstante
lo cual, sera recomendable avanzar en un estudio de percepcin del usuario al respecto.
Al igual que en la anterior, en la pgina de Inicio de la web de Morn hay un men
vertical ubicado a la izquierda con diferentes vnculos. Al PP, en este caso, se puede
acceder desde los enlaces: "Organizaciones comunitarias" y "Desarrollo Estratgico".
Adems, ofrece un vnculo propio, destacado con un imagen grfica en un men vertical
ubicado a la derecha. De esta manera, la pagina principal tiene un total de 3 accesos,
adems de la opcin "mapa del sitio" (si bien este enlace no estaba funcionando
correctamente durante el perodo relevado).
Finalmente, la mayor complejidad en trminos de posicionamiento lo encontramos en la
pgina de inicio del municipio de Crdoba. Como en las anteriores, en el inicio hay un
men vertical ubicado a la izquierda, que contiene diferentes links que responden a la
organizacin funcional del municipio. De esta manera, a la informacin sobre PP se
puede acceder desde "Secretara de Gobierno", a travs de "Subsecretara de
Participacin ciudadana y desarrollo social". Este recorrido es la nica posibilidad de
acceso. Decimos que es la ms compleja o dificil para el usuario, en principio, porque
asume que el usuario sabe que el PP se encuentra dentro de la Secretara de Gobierno,
instancia de la que depende la "Subsecretara de Participacin ciudadana y desarrollo
social" encargada de la implementacin del proceso participativo. Pero adems, porque
en este men, finalmente no se despliega la opcin de vnculo a la informacin buscada,
sino que procede a desplegar otro men vertical a la derecha en cuyo interior se
encuentra la opcin Direccin de Presupuesto Participativo. Es decir, que el usuario
debe advertir que el camino que vena realizando cambi sin previo aviso y sin
especificar hacia dnde. Adems, en ese nuevo men los nombres de los vnculos
aparecen cortados, por lo tanto, es necesario posicionar el mouse sobre cada uno de los
links para saber cul es el del PP.
En las discusiones sobre navegabilidad entre los diseadores y programadores web, el
"mito de los 3 clicks" ha sido muy difundido, asumiendo que si el usuario se ve
obligado a hacer ms de 3 clicks para llegar a aquello que busca, termina saliendo de la
pgina. Sin embargo, distintos estudios
10
demuestran que esto no es as, ya que al
usuario no le molestara la cantidad de clicks mientras pueda llegar a eso que busca sin

10
Disponible en: http://www.uie.com


problemas. Como afirma el experto en UX/UI Carlos Bruscoli, "Lo ms importante en
la web/formato digital, es que el contenido llegue correctamente a los usuarios (...). Una
prctica importante es identificar cules son los contenidos principales para poder darles
un lugar de fcil y rpido acceso, evitando as que el usuario tenga que hacer +2 clicks
para llegar al punto ms importante de la aplicacin / website." (C. Bruscoli, entrevista,
26 de marzo de 2014)
As de acuerdo a lo expuesto anteriormente, en la pgina de Crdoba, para acceder al PP
hay que hacer 4 clicks, y para llegar hasta la ordenanza que contiene la informacin
bsica, 6. Mientras que en la pgina de Rosario, con dos clicks es suficiente para
acceder a la informacin sobre el PP y en la de Morn, por su parte, con un click es
suficiente para acceder a la informacin sobre el PP.
La pgina interna del PP de Crdoba se encuentra condensada en una sola pgina, por lo
tanto obliga a scrollear (desplazar lnea a lnea) para acceder a los contenidos que ella
se publican. En este sentido, cabe destacar que dicha la pgina posee un header o
encabezado fijo para todas las paginas internas del sitio, con las novedades de la accin
de gobierno (noticias), que ocupa casi la mitad superior de la pantalla; por lo que
siempre es necesario scrollear para visualizar la informacin a la que se intenta acceder.
Con respecto al scrolling, Loranger (2014) afirma que puede ser un reemplazo elegante
para la paginacin, pero que "(...) i ts not t he ans wer f or m ost w ebsites. Infinite
scrolling is probably not for you if site visitors want to achieve goal-oriented activities,
such as when they need to backtrack or find specific information quickly."
11
Adems, la
autora explica que el scrolling "paraliza" al usuario ya que no tiene necesidad de hacer
click para acceder a ms informacin. Tambin es un tipo de diseo que genera
ansiedad, como un "abismo de informacin", solamente jerarquizada segn la ltima
actualizacin.
Mientras que Rosario y Morn, por su parte, tienen la informacin distribuida por
paginacin, por lo tanto para acceder a la informacin hay que hacer click en los enlaces
que indican las distintas secciones. De esta manera es la estructura de la navegacin la
que da cuenta de las jerarquas en los contenidos en la pgina.
Los enlaces tambin son importantes en cuanto a la navegabilidad, ya que son los que
nos permiten ir desde un punto de la pgina hacia otro, es decir, de una informacin
hacia otra. Por lo tanto, es importante poder reconocerlos fcilmente, y adems estos
deben funcionar. En la pgina de Crdoba, algunos enlaces son difciles de reconocer,
dado que como afirmramos anteriormente los nombres aparecen incompletos (enlaces
que ocupan ms de una lnea) y se hace necesario posicionar el mouse sobre dichos
enlaces para poder leerlos completos, tambin hay enlaces que no llevan a ningn sitio y
otros que llevan al diseo anterior de la pgina, como el de Presupuesto, donde aparece
el mensaje "presione el siguiente link y ser re-direccionado al nuevo portal de la
Municipalidad de Crdoba". En los casos de Rosario y Morn los contenidos asociados
al municipio y al PP son fcilmente reconocibles ya que el texto es de otro color. No
existen enlaces "rotos", todos funcionan y es posible acceder a la informacin desde el
ao 2003, cuando se implement por primera vez el PP en el municipio de Rosario, y
desde el ao 2006, cuando se implement por primera vez el PP en el municipio de
Morn (si bien este dato podra ser atribuible a otras razones que exceden al diseo
como la continuidad de la fuerza poltica en el gobierno de la ciudad).
Los enlaces tambin aparecen en forma de elementos que orientan al usuario, por
ejemplo aquellos que permiten volver a la pgina anterior. Estos son muy tiles ya que
ofrecen una experiencia de uso ms agradable al permitir que el usuario evite subir y

11
Disponible en: http://www.nngroup.com/articles/infinite-scrolling/


bajar por toda la pgina o volver a hacer click en las secciones a las que quiere acceder.
En este sentido, se destaca el sitio rosarino que ofrece, cuando se revisa o accede a
cualquier informacin, en la parte superior de la pgina un enlace para volver al
principio o atrs. Los sitios de Crdoba y de Morn no tienen estos elementos de
navegacin que orienten al usuario, pero todos los links de acceso permanecen fijos a la
derecha, dejando visible la estructura de la misma.
En un nivel ms tcnico, la compatibilidad del sitio con diferentes navegadores y el
software necesario para visualizar correctamente la informacin son aspectos
fundamentales si queremos hablar de accesibilidad. Por eso, durante los diversos
accesos hemos probado acceder a los sitios desde los navegadores Google Chrome,
Safari, Mozilla Firefox e Internet Explorer, y en todos ellos las pginas funcionan
correctamente, por lo tanto son compatibles. No obstante lo cual, independientemente
del navegador, todas las pginas requieren de software adicional para visualizar
correctamente la informacin, tales como software que permite ver imgenes en
movimiento. Es en la pgina de Rosario, al pie, que se advierte en algunas secciones la
necesidad del uso de Flash (para visualizar imgenes en movimiento) y de Adobe
Reader (para leer archivos de extensin .pdf); as como tambin que el mismo sitio
facilita su descarga en el caso de que sea necesario.
Otra recomendacin al momento de realizar una pgina web es hacerla pensando en que
pueda ser impresa, ya que hay muchos usuarios que -por distintos motivos- prefieren o
necesitan imprimirla. En este caso, solamente la pgina de Crdoba no se puede
imprimir sin problemas. En primer lugar, no hay opciones de impresin en la propia
pgina, y cuando se marca esa opcin desde el navegador que se est usando el formato
de la pgina se "desarma" y la informacin no queda organizada para imprimirla
correctamente. En los casos de Rosario y Morn, si bien tampoco presentan la opcin
de imprimir en la misma pgina, desde el navegador se accede y la vista previa la
informacin aparece organizada exactamente igual que en la pgina web, es decir que el
diseo est pensado para que sea imprimible.
Los recursos de bsqueda tambin son necesarios y tiles para encontrar ms rpido y
en forma ms sencilla la informacin que buscamos. Las pginas de Crdoba y Rosario
ofrecen navegadores en sus pginas de inicio, no as Morn. En el caso de Crdoba, no
permite una bsqueda avanzada: el buscador solamente permite ingresar palabras clave,
con una caja de texto es infinita. El navegador de Rosario permite la bsqueda por
palabras y nmeros de ms de 3 caracteres y tambin permite realizar bsquedas
especficas, mediante un formulario de bsqueda avanzado. En este caso, la caja de
texto posee un lmite de 40 caracteres. En la pgina de Morn, como se dijo, no hay
opcin de bsqueda excepto en algunas secciones (que no estn relacionadas al PP). En
dichos casos, la bsqueda es avanzada y la caja de texto es infinita.
Los resultados de las bsquedas se muestran de manera clara en todos los casos, pero
solamente Rosario asiste al usuario en el caso de que la bsqueda sea infructuosa. La
mencionada pgina arroja un enlace para realizar una "Nueva bsqueda" sin tener que
volver al buscador y adems ofrece ayuda sobre cmo buscar.
Por ltimo, las secciones de "Ayuda" ofrecen al usuario respuestas a las posibles
preguntas que le pueden surgir durante la navegacin, como por ejemplo dnde
encontrar alguna informacin o cmo realizar alguna accin. Ninguna de las pginas
posee una seccin de ayuda, excepto la de Rosario que presenta un enlace de ayuda
dentro del buscador, que como decamos explica cmo realizar una bsqueda exitosa.
Tabla 4: Usabilidad de sitios web municipales
Crdoba Rosario Morn


Cantidad de accesos a pgina interna 1 3 3
Cantidad de clicks para acceder 4 2 1
Enlaces fcilmente reconocibles x x
Existencia de enlaces rotos x
Elementos de orientacin x
Control de longitud de pgina x
Compatibilidad del sitio con distintos
navegadores
x x x
Necesidad de software adicional para
la correcta visualizacin
x x x
Posibilidad de imprimir
correctamente
x x
Permite la bsqueda avanzada? x
Los resultados son comprensibles x x x
Caja de texto suficientemente ancha x x x
Asistencia al usuario x
Existencia de Ayuda x
Fuente 4: Elaboracin propia

B.2) DISEO
Una de las caractersticas ms generales en el diseo es la "limpieza" de la interfaz, es
decir, la minimizacin de ruido visual. Revisando esta caracterstica encontramos que,
en principio, la jerarqua visual
12
est bien expresada dentro de las tres pginas, las que
como analizamos anteriormente utilizan mens desplegables y, en los textos,
diferencian claramente los ttulos de los contenidos.
El sitio de Rosario presenta una interfaz limpia. La mayor parte de la pgina es de color
blanco, lo que permite un mayor contraste con el texto y las imgenes adems de
permitir descansar la vista. La de Morn, por su parte, es una interfaz que presenta
algunos elementos que contribuyen al ruido visual, asociados al color rojo usado de
manera dominante, si bien posee zonas en blanco que permiten descansar la vista, y a
las imgenes en movimiento de la botononera del men situado a la derecha de la
pgina. En el caso de la pgina web de Crdoba, al acceder a la misma en primara
instancia visualizamos una ventana emergente (pop-up) que va cambiando su contenido
segn la agenda de gobierno. La portada, como dijimos anteriormente, se mantiene fija
obligando al ususario a scrollear para acceder a la informacin. Con predominio del
color verde, se registran zonas en blanco pero son mnimas, por lo que la vista no
descansa mucho. En sntesis, las pginas de Rosario y Morn usan el color negro para el
texto, el cual contrasta con sus respectivos fondos (blanco en el caso de Rosario, gris en
el caso de Morn), mientras la pgina de Crdoba usa el color gris para el texto, el cual
disminuye el contraste con el color de fondo (blanco).
Es interesante mencionar que un buen diseo debera tener en cuenta que existen
personas que sufren de daltonismo o que son ciegas a percibir algunos colores, por lo
tanto se recomienda usar colores como azul, blanco, negro, gris. En este sentido, el
verde no es un color recomendable ya que es uno de los colores que las personas con
estas dificultades visuales suelen confundir.

12
Entendiendo a "jerarqua visual" como una forma de diagramacin de texto donde se entiende que
cierta informacin est contenida dentro de otra, es decir que pertenece a una parte mayor.


Finalmente, cabe destacar en este punto que, para conseguir una mejor experiencia de
lectura, en especial cuando se trata de artculos largos, las recomendaciones que dan los
diseadores no se remiten solamente al color, sino que tienen que ver con el uso de
tipografas con caracteres separados, que los prrafos y las lneas estn lo
suficientemente separados, que los ttulos y los links estn diferenciados. Adems se
recomienda utilizar grillas de texto con un ancho de hasta 70 caracteres por lnea.
Los ttulos de los textos aparecen bien diferenciados en las tres pginas, no as los
enlaces (ver anlisis sobre navegabilidad). Respecto a los caracteres por lnea,
reforzando lo anterior, el sitio de Crdoba tiene un promedio de 80; el de Morn de 63 y
el de Rosario de 50. Las pginas de Rosario y Morn respetan la separacin entre
prrafos y trminos en todos sus textos; sin embargo, en la pgina de Crdoba hay
textos que no presentan la debida separacin, como por ejemplo en la publicacin de los
proyectos y obras para el PP 2013: todo el contenido aparece condensado y sin espacios
en blanco, por lo tanto para distinguir los bloques de informacin hay que observar
atentamente. As, para no confundir los datos es necesario que el ciudadano realice un
esfuerzo de lectura, adems, demandar la utilizacin otros comandos para aumentar su
tamao (zoom de pantalla), lo cual se puede hacer si el usuario cuenta con los
conocimientos necesarios para llevar a cabo dicha accin.
Tabla 5: Diseo de los sitios web municipales
Crdoba Rosario Morn
Interfaz limpia x x
Jerarqua visual bien usada x x x
Uso de colores x x
Existencia de "zonas en blanco" x x x
Contraste entre texto y fondo x x
Tamao de texto legible x x
Separacin entre prrafos/trminos x x
Ancho de texto hasta 70 caracteres x x
Fuente 5: Elaboracin propia.

C) CONTENIDO
Retomando la idea central del trabajo, que afirma que la informacin es condicin de
posibilidad para la participacin ciudadana, la dimensin de anlisis referida al
contenido es en este caso en la que podremos ver la pertinencia y adecuacin de la
informacin ms all de los diseos y los obstculos para encontrarla. Por que como
afirmbamos anteriormente, si la informacin est completa y bien elaborada de manera
que resulte significativa para el ciudadano y responda a las bquedas del usuario, los
problemas de usabilidad pasan a un segundo plano. Es decir, de nada servira una pgina
que cumpla con todos los estndares web y no provea de la informacin necesaria.
En este sentido, al comparar las pginas web de los 3 municipios encontramos que las
pginas de Rosario y Morn tienen enlaces especficos dentro del PP donde explican
qu es, cmo funciona, cules son sus objetivos, quines pueden participar y cundo. La
Municipalidad de Rosario, inclusive, incluye un manual donde se explica cmo hacer
un Presupuesto Participativo. Mientras que en el caso de Crdoba, esa informacin se
encuentra contenida solamente en la ordenanza que regula el proceso participativo,
escrita en lenguaje jurdico. En lo que respecta a los objetivos del PP, Morn y Rosario
los explicitan de manera clara y ordenada, con enlaces propios los llamados


"Objetivos", en el caso de Morn, y los "Fundamentos", en el caso de Rosario. En la
pgina de Crdoba se encuentran consignados los objetivos.
En cuanto al lenguaje que se utiliza para producir la informacin, es recomendable que
sea cercano y amigable para el usuario, redactado de forma clara y sencilla para agilizar
la lectura. En el caso de Crdoba, el lenguaje es neutro y la redaccin sencilla, pero la
ordenanza donde el ciudadano debe remitirse para obtener detalles del proceso
participativo, esto es, donde se encuentra la explicacin de qu es y cmo funciona el
PP est escrita en lenguaje jurdico (es una ordenanza), por lo que demanda contar con
cierto vocabulario tcnico para comprenderla en su totalidad. En los casos de Rosario y
Morn, el lenguaje y la redaccin son sencillos y claros, adems Rosario posee toda la
informacin traducida a la lengua Quom.
Otro dato que es interesante de conocer es quines son los actores que participan, para el
usuario web que busca informacin quien puede participar y quienes participan o han
participado en su regin o barrio, ya que ese registro puede generar datos de contacto
para promover otras instancias de participacin y articulacin. Adems, esto dara
cuenta tambin de la cantidad de as istentes y permitira llevar un control sobre el
proceso en general y su evaluacin en trminos de aumento -o no- de la participacin.
Las pginas de Rosario y Morn, publican la cantidad de asambleas realizadas y a la
cantidad de participantes. En Rosario est disponible la cantidad de votos que recibi
cada proyecto y un detalle de la cantidad de asistentes en versin .pdf para descargar
desde la biblioteca. El municipio de Morn tambin lleva el registro de participantes por
ao, expresado en nmeros enteros y expresados en trminos porcentuales mostrando
aumento o merma respecto a los aos anteriores. En ningn caso se pone a disposicin
de los vecinos el listado de los delegados resultantes en las diferentes instancias,
mucho menos alguna forma de contacto posible con los mismos.
En lo que respecta a la forma de nombrar a los actores involucrados, en todas las
publicaciones de las pginas se usa la palabra "vecino" como sinnimo de "ciudadano",
lo cual demandara avanzar, en futuros anlisis, sobre los sentidos atribuidos a la nocin
de vecino en cada uno de los casos y sus implicancias para los procesos democrticos
implementados.
Otro tipo de contenido que es importante que aparezca es la informacin sobre el estado
de las obras votadas, lo que permite el monitoreo ciudadano no solo de los que
continan participando de manera directa a lo largo del proceso, sino tambin de los
ciudadanos en general. En Rosario, en la seccin "Biblioteca" estn todos los archivos
que contienen las ejecuciones de obras (segn criterios de la ejecucin presupuestaria) y
los proyectos votados disponibles para descargar en .pdf, adems de informar sobre los
proyectos votados y obras concretadas en la seccin noticias. En la pgina moronense la
informacin sobre las obras pautadas, ejecutadas y a ejecutar debe buscarse en la
seccin noticias. El avance y ejecucin en la pgina de la municipalidad de Crdoba es
confuso, debido a la coexistencia de dos diseos (el de la gestin actual y el de la
anterior) y la falta de fechas en las publicaciones. Tambin es posible conocer la
concrecin de algunas obras, por las publicaciones realizadas en la seccin noticias del
home, en las que generalmente se informa las actividades desarrolladas por el
intendente.
En este sentido, es importante sealar que una de las caractersticas que define a internet
como medio de comunicacin es su capacidad de actualizacin. Bajo esta premisa e
incorporando el concepto de inmediatez, han surgido herramientas como Twitter,


aplicaciones de bsqueda como google instant s earch
13
, software de transmisin o
streaming
14
, o aplicaciones para telfonos mviles como whatsapp
15
, para mencionar
algunas. La actualizacin y la inmediatez son -adems de caractersticas propias de
internet- las ventajas distintivas del medio. En los casos que estamos analizando,
entonces, es esperable que la informacin est actualizada para que cumpla con el
requisito de oportunidad, de manera de extender el proceso participativo de la
priorizacin de las obras al monitoreo continuo de su ejecucin. En ese sentido, se
observan distintos ritmos de actualizacin entre las pginas, tal vez asociados a los
propios ritmos que asume la implementacin del proceso participativo.
Ms especficamente, relacionado con lo ltimo que afirmamos, observamos la
publicacin de cronogramas de asambleas, dato que consideramos necesario para
ampliar la convocatoria (ms all de las formas de comunicacin directa, propia de estos
espacios) y hacer efectiva la participacin. Tanto las pginas de Morn como la de
Rosario, anunacian la inminencia del comienzo del proceso, as como las fechas,
horarios y direcciones de las distintas reuniones que tendrn lugar a lo largo de la
ciudad. En el caso de Crdoba, durante el perodo observado, fue publicado un
cronograma que no contiene ninguna especificacin sobre la naturaleza de la reunin a
la que hace referencia.
En todos los casos, las oportunidades para el dialogo se restringen a formas
individuales definidas por las formas de ofrecidas (telfono, correo electrnico).
Ninguno de los casos avanz, durante el perodo considerado, en la creacin de foros o
salas de chat que habiliten la interaccin dialgica no solo ciudadano-funcionario, sino
tambin ciudadano-ciudadano y/o ciudadano-funcionario-ciudadano. Lo que permitira
tanto el intercambio de informacin y saberes, como la integracin y/u organizacin de
aquellos ciudadanos que por primera vez se aproximan a la experiencia.
Tabla 6
Crdoba Rosario Morn
Informacin bsica sobre el
proceso
x x
El sitio est actualizado x x
Lenguaje adecuado x x
Existencia de instancia de dilogo
Publicacin de cronogramas de
asambleas
x x
Registro de la cantidad de
participantes
x x
Publicacin de actas de reunin
Existe informacin sobre proyectos x x x
Informacin sobre estado de obras x x x

13
Consiste en la bsqueda sugerida que efecta el buscador: al tipear las primeras letras de una palabra,
se despliega un men que contiene sugerencias de bsqueda que coinciden con esas letras. De esta
manera la bsqueda se agiliza y se hace ms fcil.
14
El streaming permite ver transmisiones radiales y televisivas en vivo y en directo por internet.
15
Es un sistema de mensajera gratuito que se utiliza con los telfonos celulares. Actualmente pertenece a
Facebook, que lo ha incorporado a su red.


De qu manera se refieren a los
ciudadanos?
Usa "vecino"
como
sinnimo de
"ciudadano".
Usa "vecino"
como
sinnimo de
"ciudadano".
Usa "vecino"
como
sinnimo de
"ciudadano".
Fuente 6: Elaboracin propia.

Consideraciones generales
La revolucin tecnolgica se expande aceleradamente y modifica la vida en la ciudad.
Las TIC juegan un papel importante en esos cambios, ya que pasan a ser un factor
esencial para que las personas se inserten plenamente en las sociedades. Por lo tanto,
estas transformaciones trazan nuevas responsabilidades al poder pblico, que se ve
obligado a concebir y realizar acciones que ayuden a los ciudadanos a acceder a la
informacin, proveyendo de infraestructura y de servicios de informacin y
comunicacin de calidad (Ribeiro, et al

, 2007).
En lo que respecta a los procesos de democratizacin de las decisiones colectivamente
vinculantes, la incorporacin de las TICs suma nuevas tensiones y complejidades que
demandan ser tenidas en cuenta porque, como afirman Ribeiro et. Al. (2007, p.52),
"Esses recursos tecnolgicos podem tambm provocar o aumento de desigualdades j
existentes, sobretudo nos planos scio econmico, educacional e cultural. Em tal
sentido sostienen: O ideal que seu uso se faa sob inflluncia de conceitos que
garantem os direitos humanos, como democracia, cidadania e identidade cultural, e que
sejam usadas para promover a inclusao social, isto , a plena participao dos
indivduos nas sociedades em que vivem".
En tal sentido, nosotros en este trabajo exploramos las formas que asume la
comunicacin gubernamental en internet, particularmente, observando los sitios web de
los municipios. Donde la proximidad fsica pareciera haber relevado, en la literatura y
en la prctica, cualquier esfuerzo en las iniciativas gubernamentales por poner en
consideracin los elementos necesarios para consideracin efectiva de todas las
posiciones y la participacin informada de todos los actores.
Es por eso que, apelando a la visibilidad, cognosibilidad y accesibilidad de las acciones
gubernamentales y a la necesidad de su sometimiento al debate pblico, esto es, a la
problematizacin ciudadana como ideal normativo, buscamos analizar las condiciones
de factibilidad del acceso a la informacin pblica, o ms ampliamente, del derecho a la
informacin en el mbito pblico. Para lo cual pusimos nfasis en la identificacin de
indicadores vinculados a los atributos de los diseos y contenidos de las interfases
generadas por los gobiernos locales.
As, retomando discusiones anteriores, realizadas sobre acceso a la informacin y
transparencia, resignificamos en este trabajo la nocin de accesibilidad, de uso corriente
en el campo de la discusin tecnolgica. Para esto intentamos salir del anlisis de las
barreras derivadas centralmente de las condiciones fsicas del sujeto usuario de la
tecnologa, para poner sobre relieve los limites contextuales que afectan la capacidad
comunicativa de los sujetos en ese campo y, en tal sentido, demandar en la utilizacin
del medio por parte de los gobiernos la generacin de entornos amigables,
comprensibles, eficaces y apropiados para los procesos participativos.
Con base en estas premisas observamos tres grandes dimensiones en las pginas web
municipales: la identificacin, la usabilidad y el contenido.


As, de acuerdo a lo observado en cada caso, el trabajo comparativo sobre los tres sitios
web de los municipios considerados -Crdoba, Rosario y Morn- evidencia diferentes
niveles de desarrollo del medio, en relacin al intercambio comunicativo iniciado por el
gobierno para difundir y sostener los espacios participativos. En trminos generales,
podramos establecer un arco entre las experiencias, que ofrece cierta complejidad en el
caso de Rosario y grandes limitaciones en el caso de Crdoba. Aunque en todas puede
afirmarse que el contexto de implementacin de las polticas tie la finalidad de la
comunicacin: la transparencia de resultados ms que la informacin de procesos
decisorios participativos. Privilegiando, entonces, el acceso a datos presupuestarios en
el contenido, lo decidido, antes que a elementos que informen el proceso de toma de
decisiones o que faciliten la integracin/articulacin entre los ciudadanos en el propio
proceso, para decidir lo que se va a hacer.
A partir de los atributos del diseo tambin creemos que es posible en este punto
generar algunas hiptesis sobre el mensaje gubernamental que nos permitan continuar a
futuro los anlisis, considerando los vnculos a los que se asocia el proceso
participativo. Esto es, en principio, no se tratara de pensar solamente de los recorridos
(cantidad de clicks) que demanda al ciudadano usuario de los sitios web llegar a la
informacin sobre los espacios participativos y sus decisiones, sino tambin al
posicionamiento de la misma en relacin a su propia relevancia, en cuanto generadora
de voluntad colectiva directamente vinculante para la administracin, o supeditada a las
formas de la burocracia local. Todo lo cual nos permitira hablar, en un segundo
momento, de la pretensin democrtica de la comunicacin de los gobiernos que
adoptaron iniciativas de apertura democrtica de las decisiones, ms all de las
caractersticas particulares que asumen la identificacin, la navegabilidad y el
diseo en cada uno de los casos. Y en tal sentido, todava demandar, adems de la
publicidad de lo hecho, la divulgacin de los datos relevantes (tales como vnculos a
diagnsticos actualizados sobre las reas de intervencin estatal sometidas a debate) y el
establecimiento de las condiciones necesarias, en el entorno de las TICs, para discutir
sobre lo que se est haciendo y se va a hacer (informacin sobre participantes,
habilitacin de foros, divulgacin de las actas de los espacios participativos, entre
otros).
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Jornadas de junho: o Movimento Passe Livre e as lutas que espantaram o Brasil
1
.
Ailton Laurentino Caris Fagundes
2

Amir El Hakim de Paula
3


rea Temtica: Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores polticos

Resumo: este trabalho discute alguns dos aspectos centrais das manifestaes ocorridas
em junho de 2013 no Brasil a partir das estratgias e organizao e ao do Movimento
Passe Livre, um pequeno grupo radical de esquerda, e busca apontar algumas possveis
interpretaes para os acontecimentos que abalaram o pas e que colocaram em pauta
uma srie de reivindicaes que vo muito alm da questo do transporte pblico.


A luta contra o reajuste de tarifas no transporte pblico foi o estopim que levou
milhes de brasileiros s ruas nas maiores manifestaes populares da histria recente
do pas. Aparentemente o movimento surgiu e desapareceu do nada, deixando imprensa,
governos, especialistas e a populao em geral perplexos diante da sua magnitude. Este
trabalho pretende analisar esses acontecimentos a partir das aes do Movimento Passe
Livre, um grupo autnomo e apartidrio, organizado horizontalmente e sem dirigentes,
que iria definir as pautas e as estruturas das manifestaes at chegar perto de perder o
seu controle diante do gigantismo das massas, do poder de influncia das mdias e do
aumento das demandas represadas, e mostrar que essas manifestaes resultam de mais
de uma dcada de luta e de estratgias claras e bem definidas e que vo muito alm da
questo do transporte

Pode-se no perceber nada na superfcie, mas nas profundezas o inferno est em chamas.
Y. B. Mangunwijaya

1
Trabajo preparado para su presentacin em el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por La Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 a 11 de septiembre de 2014.
2
Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo, professor adjunto de Cincia Poltica na
Universidade Federal de Gois. E-mail: aailton@usp.br
3
Doutor em Geografia Humana pela Universidade de So Paulo, professor assistente de Geografia na
Universidade Estadual Paulista. E-mail: elhakim@usp.br


As lutas dos movimentos sociais evidenciam duas coisas: as demandas
reprimidas na busca reconhecimento, igualdade, liberdade, direitos, etc, e a perspectiva
de mostrar novos rumos para uma comunidade, sociedade ou, de modo mais amplo,
para a humanidade. Como afirma Alberto Melucci
4
, esses movimentos so os profetas
do pr esente, aqueles que antecipam e falam sobre o devir; apresentam novos cdigos
culturais, com valores, normas e percepes que tentam superar aqueles existentes e que
condicionam as escolhas que as pessoas fazem, colocando em xeque os cdigos
vigentes, os estilos de vida ou as formas de organizao social. Formam assim novos
frames, quadros de referncia que lutam no mundo dos smbolos, dos cdigos e das
normas da sociedade.
, sobretudo, a partir dessa linha referencial, que este trabalho buscar discutir
alguns aspectos da organizao e atuao do Movimento Passe Livre, o grupo que
organizou os eventos que serviram como estopim para as grandes manifestaes que em
junho de 2013 tomaram as ruas de diversas cidades do Brasil. Seguindo a lgica do
MPL, esse conjunto de protestos, que se diferencia, de um lado, pelo modelo de
organizao horizontal dos diversos grupos e indivduos participantes e de outro pela
sua prpria natureza, forma e contedo, como veremos adiante.
Ainda que o Brasil tenha um histrico de mais de uma dcada de manifestaes
contra o aumento das tarifas do transporte pblico, com as jornadas de junho esses
protestos ganham uma nova realidade servindo de estopim para a expresso de diversas
insatisfaes reprimidas, o que seria um conjunto delimitado de aes de luta pelo
transporte pblico acabou como o maior conjunto de protestos ocorridos no Brasil nas
ltimas duas dcadas, s comparvel s grandes manifestaes populares ocorridas em
1992 na campanha pelo impeachment do presidente Fernando Collor. Em So Paulo,
principal foco dessas jornadas, as primeiras manifestaes comearam com algo em
torno de 2000 pessoas e em pouco mais de duas semanas, em 20 de junho, o nmero de
manifestantes chegaria a mais de um milho, espalhados por diversas cidades do pas.
frente dos protestos, como ator mais importante, estava o Movimento Passe Livre.
O Movimento Passe Livre se apresenta como um movimento horizontal,
autnomo, independente e apartidrio e o reconhecimento de ele realmente se organiza
dessa forma fundamental para explicar o apoio que conquista e como ele consegue se
manter frente das manifestaes mesmo quando estas j no esto sob seu controle.

4
MELLUCI, Alberto. A inveno do presente, movimentos sociais nas sociedade complexas. So Paulo,
Vozes, 2001


Apesar de mostrar como um grupo radical de esquerda, o MPL visto como um grupo
sem vnculos com os partidos ou instituies polticas tradicionais, geralmente mal
vistas ou rejeitadas pela populao mais jovem. Uma das caractersticas marcantes das
manifestaes foi a intensa rejeio aos partidos e isso no pode ser explicado como
uma simples rejeio s formas tradicionais de poltica ou como uma negao deste
quadro mas como uma forma de expressar a ideia de que cada manifestante representa
antes de mais nada a si mesmo e a uma coletividade maior e indefinida, a sociedade ou a
nao, e no um grupo que tem como interesse a conquista do poder. Como afirma
Pablo Ortellado
5
,
Temos assistido nas ltimas dcadas ao nascimento de movimentos
horizontais na forma de organizao e autnomos em relao a partidos e
instituies. Esses movimentos frequentemente valorizam mais o processo
do que o resultado: o meio pelo qual atuam, a horizontalidade, a
democracia direta, assim como a criatividade das suas aes, que do a eles
sabor e sentido. As lutas so ao mesmo tempo experincias vivas de uma
democracia comunitria e espao de autoexpresso contracultural. Algumas
vezes, essa dimenso processual sobrevalorizada e mesmo contraposta aos
resultados prticos da ao poltica.
O tipo de luta no qual se insere o MPL e no qual se enquadram as jornadas de
junho se assemelham a outros importantes eventos ocorridos em diversas partes do
mundo como nos Estados Unidos, Turquia, Egito, Grcia e Espanha. Todos eles
convergem em pontos importantes como a desconfiana em relao aos poderes
institudos, a presso poltica por vias no institucionais, o uso de redes de comunicao
baseadas em novas tecnologias e o fato serem formados principalmente por jovens. Em
geral, esses novos movimentos no visam o poder poltico, mesmo que indiretamente,
mas buscam ganhar fora no debate acerca de mudanas nas condutas, nas mobilizaes
e nos cdigos. Entretanto, ainda que procurem influir sobre decises no mbito dos
cdigos (leis, sobretudo) no campo das condutas que esto suas principais linhas de
combate.
Organizaes como o MPL evidenciam o desejo de participao poltica de uma
parcela da populao jovem mas que no tem interesse pelos partidos polticos
tradicionais ou que rejeitam ou desconfiam do sistema poltico institucionalizado. Esses
jovens buscam na micropoltica, na participao em grupos horizontais, geralmente com

5
ORTELLADO, Pablo. Os protestos de junho entre o processo e o resultado. In. JUDENSNAIDE,
Elena et. al. Vinte centavos: a luta contra o aumento. So Paulo: Veneta, 2013.



propsitos pontuais. sintomtico que esse movimento tenha ganhado fora no apenas
parte dos partidos tradicionais mas tambm atuando na contramo deles. A descrena
generalizada de que os partidos e as instituies polticas no so capazes ou no
possuem interesse em mudanas profundas ou ainda que essas agremiaes no
representam os seus interesses
O MPL representa assim um novo modelo de atuao poltica, incomum no
Brasil, onde desde a dcada de 1980 os mais diversos movimentos sociais buscaram a
via institucional como estratgia de luta poltica e isso se acentua a partir da chegada do
Partido dos Trabalhadores presidncia, em 2003. Historicamente ligado, desde o seu
nascimento, a diversos movimentos sociais, o PT ao assumir o poder no plano federal
atraiu diversos desses movimentos, por vezes cooptando-os, por vezes imobilizando-os
em nome de uma agenda positiva de mdio e longo prazo que dependeria da sua
permanncia no poder e de uma suposta ordem que a sustentasse. Parte da poltica
oficial ou consequncia dela, o fato que as grandes mobilizaes sumiram das ruas e
os movimentos sociais estiveram cada vez mais imobilizados nos governos petistas.
Paradoxalmente, ao mesmo tempo, em que os movimentos tradicionais saiam das ruas
uma srie de pequenos grupos se organizavam a partir de pautas especficas e
estratgias de luta distintas daquelas vistas nas dcads anteriores.
Em comum, esse movimentos apontam para uma crtica a toda forma de
hierarquia, para a defesa de uma horizontalizao sem limites, para a prtica da ao
direta e a organizao autogestionria, confirmando, mesmo quando negam isso, uma
forte influncia do anarquismo e dos socialismo libertrios. No difcil entender que
isso ocorra a partir do momento em que os partidos, inclusive os de esquerda, so
colocados em cheque, num contexto ainda marcado pelo fracasso das experincias do
chamado socialismo real do sistema sovitico e das frustradas e frustrantes prticas
autoritrias dos regimes socialistas, sobretudo as do leste europeu.
Contudo, como afirma Melucci, podemos entender o carter espontanesta, anti
autoritrio e anti-hierrquico, que parecem comuns a muitas formas recentes de ao
coletiva, como um risco para uma atuao mais efetiva e de longo prazo, segundo ele
exatamente dessas caractersticas que vem a fragmentao, a f ragilidade organizativa
e a descontinuidade que ameaam continuamente tais formas de ao
6
. um risco que
no passa desapercebido. Se a substituio do modelo de organizao centralizado e

6
MELLUCI, Alberto. A inveno do presente: movimentos sociais nas sociedades complexas. So Paulo,
Vozes, 2001. Pg. 84.


hierarquizado por uma forma de horizontal e sem direo foi importante para o MPL e
para a forma como as jornadas desenrolaram, mas a falta de direcionamento tambm
pode significar limitaes. Por um lado pode-se alegar que algumas das pautas do
prprio movimento exigem uma interlocuo com o poder pblico e por outro que a
rejeio ao campo institucional ignora as chances de afetar ou regenerar as instituies
existentes
7
.

Uma certa narrativa.

Em So Paulo o rejuste das tarifas de nibus, metr e trens metropolitanos
ocorrem no dia 2 de junho, passando de R$ 3,00 para R$ 3,20. As primeiras
manifestaes se mantm no mesmo padro daquelas ocorridas em anos anteriores,
levando cerca de 2000 pessoas s ruas, a maioria delas militantes de movimentos sociais
e partidos de extrema esquerda. A diferena desta vez estava na estratgia, diferente dos
anos anteriores desta vez o MPL, grupo que organizava e liderava os protestos, buscou
uma campanha intensiva, com manifestaes quase que dirias, buscando chamar a
ateno da populao e da imprensa com aes em alguns dos mais importantes
terminais de nibus e com a tomada de importantes vias em horrios de pico. A ideia
que o transtorno causado no poderia deixar de ganhar espao nos grandes meios de
comunicao, mesmo que estes se coloquem contra, e, assim, colocar a pauta de
reivindicaes para o maior nmero possvel de pessoas.
Realmente, de modo geral a tnica da imprensa recaa sobre os transtornos
causados e a violncia das manifestaes, destacando os atos de vandalismo
praticados. No fosse a ideia de desobedincia civil, isto , o fato de no obedecer s
recomendaes e imposies do governo que atravs da Polcia Militar tentavam limitar
as manifestaes a determinadas vias e horrios, o movimento no teria ganhado
tamanho destaque. Na primeira quinzena de junho diversas outras manifestaes
ocorreram em bairros da periferia da cidade, mas a maioria delas foi quase que
totalmente ignoradas pela grande mdia. Se por um lado os protestos conseguiam
destaque na imprensa, por outro, a nfase no discurso da ordem e o destaque dado aos
atos de vandalismo no apenas naturalizavam como justificavam as aes repressivas
violentas por parte da polcia. O resultado que o MPL passaria, em pouco tempo, a ser

7
RUCCI, Rud e ARLEY, Patrick. Nas ruas: a out ra pol tica que e mergiu e m j unho d e 2013. Belo
Horizonte: Letramento, 2014.


visto no mais como um grupo violento mas como vtima da violncia repressiva do
Estado e portador de uma reivindicao justa, defensvel e possvel, o que seria decisivo
para arregimentar novos manifestantes.
As manifestaes do dia de 13 de junho foram fundamentais para uma mudana
no direcionamento do movimento. A violenta represso policial atingiu no apenas os
manifestantes mas tambm jornalistas da grande imprensa, a priso de manifestantes e
jornalistas. O saldo do dia mostrava cerca de cem feridos, entre eles mais de uma
dezena de jornalistas ligados grande imprensa, alguns deles atingidos por balas de
borracha. Alguns veculos de comunicao mostravam ao vivo as manifestaes e no
dia seguinte a grande mdia assumia, pela primeira vez, que os atos de violncia haviam
partido dos policiais numa represso abusiva orquestrada pela Polcia Militar com o
aval do secretrio de Segurana Pblica e do governador do Estado. Ainda nesse dia as
prises arbitrrias se tornam evidentes ao atingir jornalistas, presos por portarem
garrafas de vinagre, lquido que supostamente serviria para atenuar os efeitos do gs
lacrimogneo.
No possvel, entretanto, imaginar que o apoia ao movimento consequncia
da mudana na abordagem dada pela grande, exemplo disso que ainda na tarde do dia
13 em programa ao vivo o apresentador Jos Luiz Datena, do Brasil Urgente, faz uma
enquete com os telespectadores com a seguinte questo: voc a favor de protesto com
baderna? Ainda que o jornalista buscasse no apenas se posicionar contra mas tambm
influenciar os votantes a votar no no, a maioria dos votantes se posicionaram a favor de
protestos com baderna, 2179 votos sim contra 915 nos. As anlises repetiam a ladainha
de o protesto para ser legtimo deve ocorrer dentro da ordem, tem que ser pacfico, sem
obstruir vias pblicas ou atrapalhar o trnsito, sem criar tumultos ou transtornos. um
discurso comum sociedade brasileira, que percebe a violncia num ato de quebrar
vidraas mas no o percebe no cotidiano de crianas de ruas ou da populao que no
tem acesso a condies mnimas de sobrevivncia.
Ao contrrio do que apareceu em grande parte da mdia, as revoltas tiveram um
foco bastante claro: a revogao do aumento no preo das passagens do transporte
pblico. Segundo o movimento no surgiu espontaneamente. A aparente desorganizao
dos protestos, evidente nas chamadas convocaes pela Internet, na verdade mostra uma
nova forma de organizao, horizontal, sem lideranas organizadas.



Em dez anos de atuao o MPL se articulou a partir de uma lgica horizontal
aprendida tanto com a prtica das mobilizaes, desde a revolta do buzu, ocorrida em
2003 na cidade de Salvador, quanto nas experincias internacionais de diversos
movimentos sociais que se articularam e cresceram a partir dos anos 90. Ao mesmo
tempo conseguiu estabelecer um objetivo claro e exequvel capaz de mobilizar pessoas
que ideologicamente esto distantes do grupo. Ao mesmo tempo em que coloca um
objetivo muito bem determinado o MPL coloca uma srie de questionamentos
estrutura social vigente e um programa amplo de longo prazo que ao fim das contas
radical, ambicioso e transformador.
Em So Paulo, onde ocorreram as maiores mobilizaes, essas manifestaes
podem ser analisadas em dois perodos razoavelmente distintos, no primeiro, que vai at
o dia 13 de junho, os manifestantes tinham basicamente a pauta da reduo das tarifas.
At ento a imprensa se posicionava radicalmente contra as reivindicaes e contra os
mtodos considerados violentos. Alguns dos principais meios de comunicao do pas
pediam em editoriais a represso ao movimento
Nesse segundo momento a grande mdia se coloca a favor de manifestaes
desde que elas sejam pacficas, ao mesmo tempo diversos grupos buscam colocar em
pauta uma srie de novas reivindicaes, quase todas pouco concretas como mais sade,
investimentos em educao, fim da corrupo etc. Pesquisa realizada em julho pelo
Ibope mostra que entre aqueles que participaram dos protestos, a corrupo aparecia
como principal razo para 27% deles.
Uma questo talvez seja decisiva para se pensar o engajamento de uma parcela
significativa da classe mdia, a ideia de que o governo tem no apenas a obrigao de
oferecer bons servios como tambm tem a capacidade e possibilidade de faz-lo. Essa
sensao de d, sobretudo, a partir de duas perspectivas, uma de longa e outra de curta
durao, na primeira tem-se em conta o prprio processo recente de desenvolvimento
econmico, o pas cresceu e o poder de compra da populao aumentou
significativamente nas ltimas duas dcadas trazendo uma melhoria nas condies de
vida que no foi acompanhada pela melhoria dos servios pblicos oferecidos. No curto
prazo, a questo dos gastos dos governos em obras para a Copa do Mundo colocaram o
questionamento acerca no apenas desses gastos mas tambm sobre as prioridades
desses governos; sem conhecer oramentos, parte da populao passa a repetir o
discurso de que esse dinheiro seria melhor empregado se fosse destinado reas como
educao e sade.


O valor do reajuste, algo em torno de 6%, efetivamente no cobria sequer a
inflao do perodo anterior ao ltimo aumento, o que serviria de justificativa para o
poder pblico municipal e estadual e pretexto para que grande parte da mdia colocasse
que as manifestaes no eram pelos 20 centavos. Ocorre que aumento do valor das
tarifas envolve no apenas uma questo financeira, ainda que ela seja relevante, algo em
trono de 500 milhes de reais deixaro de ser gastos anualmente pelos usurios do
sistema. A questo da mobilidade urbana importante pelo seu papel central na vida
cotidiana de milhes de pessoas que vivem nas grandes cidades brasileiras, o tempo
mdio que um paulistano passa no transporte pblico o segundo maior do mundo, s
perdendo para os moradores de Xangai. Alm do tempo gasto, aqueles quem moram nas
periferias chegam a passar mais de 3 horas em metrs e trens superlotados; nos nibus,
alm da superlotao h ainda o problema dos constantes congestionamentos, soa
reflexos de uma cidade que nunca priorizou o transporte coletivo.
A resposta do governo e tambm dos principais partidos foi no sentido de tentar
propor uma trgua, inicialmente, e propor uma nova pauta para agenda poltica,
posteriormente. Antigas discusses foram retomadas como as da reforma poltica, do
financiamento das campanhas eleitorais, voto distrital e outras questes que pouco ou
nada tinham a ver com as reivindicaes das ruas. A justificativa de a questo das
escolhas polticas passam por debates tcnicos cairia junto com a revogao do
aumento, o movimento mostrou que a questo tcnica na verdade pode se submeter a
escolhas polticas.
Surge uma separao entre os manifestantes pacficos que protestam por um pas
melhor e os vndalos que se aproveitam da situao para promover atos de violncia,
esses arruaceiros no deveriam ser levados em considerao e ou no teriam motivaes
polticas claras ou seriam ligados a grupos polticos que por motivos diversos poderiam
estar interessados na desordem, a direita acusando a esquerda e a esquerda acusando
grupos direita.
Com esses novos manifestantes as diferenas se tornam maiores e mais
evidentes. Desde a Constituinte, na dcada de 1980, o pas passou por um processo
constante de desmobilizao dos movimentos sociais, desde ento atores das mais
diversas reivindicaes sociais buscavam espao a partir da via institucional ou no
dialogo direto com ela, seja atravs de partidos polticos seja atravs de lobbies ou
influncia direta nos poderes executivo e legislativo. O resultado que houve uma
desmobilizao generalizada dos movimentos populares.


As pautas de reivindicao, mesmo aquelas colocadas pela imprensa e pela
classe mdia ao longo das jornadas, so fundamentalmente de esquerda exigindo maior
atuao do Estado e polticas que beneficiam a populao mais pobre: investimentos em
transporte coletivo, sade e educao. Nesse sentido podemos pensar que h, em certa
medida, uma cobrana daquilo que os governos, sobretudo os do Partido dos
Trabalhadores, prometeram e no cumpriram. Pesquisa realizada pelo Ibope em julho de
2013 mostrava que entre aqueles que participaram dos protestos apenas 13% se
identificavam com o PT enquanto que entre os que no participaram esse nmero
chegava a 23%. Por outro lado o principal partido oposicionista esquerda, o PSOL, era
visto com o partido preferido por cerca de 9% daqueles que saram s ruas e por apenas
0,5% por aqueles que no protestaram.
A manifestao do dia 17 evidencia no apenas o aumento exponencial no
nmero de participantes como tambm uma mudana significativa no perfil dos
participantes. De acordo com pesquisa realizada pelo Datafolha, 71% dos manifestantes
estavam participando de um protesto pela primeira vez. Eram jovens, 53% deles com
menos de 25 anos, sem preferncia partidria, 84% deles, em sua maioria com ensino
superior, 77%. Durante os momentos finais da campanha contra o aumento das
passagens, a luta foi tomada de assalto pela difuso de pauta. Quando o aumento foi
revogado, a agitao permaneceu rf e a difuso de pauta se apoderou de vez do
processo. Estabeleceu-se assim um ativismo bastante difuso e muito pouco orientado a
resultados.

Uma histria ainda presente

Uma das facetas que demonstraram a fora dos movimentos reivindicatrios em
Junho de 2013 no Brasil, e principalmente em So Paulo, refere-se apropriao
espacial da cidade. Embora essa apropriao ocorresse em quase todos os dias das
manifestaes de rua, sendo a causa principal dos primeiros conflitos com a polcia,
pouco se falou acerca desse aspecto. A luta pelo transporte tambm uma batalha pela
ocupao de uma cidade que expressa as relaes de classe e segregada uma parcela
significativa de seus habitantes.
De um lado v-se uma clara disputa entre aqueles que acreditam no direito de
autodeterminao dos manifestantes, expresso na prerrogativa de escolher quando e
onde podem protestar, e o poder pblico que deseja limitar esse direito recomendando


os horrios e determinando o trajeto que as manifestaes devem seguir. Na lgica
seguida pelo MPL, cidade cindida e articulada pelos interesses das classes dominantes
e, nesse sentido, no seguir as orientaes da polcia militar , de alguma forma,
questionar os espaos que a elite econmica junto com o poder pblico se acham no
direito de impor queles que entendem as ruas como um espao de luta de classes.
Para melhor compreendermos esse processo de formao de uma cidade cindida,
separada por classes sociais, necessrio analisarmos de que forma a metrpole foi
sendo delineada. Para isso, uma questo inicial entender que desde o incio do sculo
XX houve uma grande expanso geogrfica da cidade, com a transformao de antigas
chcaras em bairros; uma expanso no ocorreu de forma espontnea. A incorporao
de novas reas ao projeto oficial de urbanizao promove uma valorizao desses
espaos, que passam a receber infraestrutura e melhorias valorizando reas que depois
serviriam para a especulao imobiliria. Segundo Rolnik (1999), o surgimento dos
bairros mais ricos possibilita um forte processo de valorizao espacial na cidade de So
Paulo,
Esse processo de valorizao espacial permite, entre outras coisas, o surgimento
de dois tipos de bairro: aquele com melhorias e equipamentos urbanos, direcionados
elite, e aqueles que pouco ou nada possuem de infraestrutura bsica, relegado aos mais
pobres, entre esses, o operariado. Essa diferenciao entre bairros permite elite
marcar no espao sua presena, sua fora econmica, ao se definir um diferenciado
padro de construes de casas na regio central, propiciando a formao de uma cidade
espacialmente excludente, no qual ricos habitem, enquanto que nas baixadas midas e
pantanosas se aglomerava a pobreza, com casas minsculas e cortios, representando o
local de moradia da populao operria.
Essa separao geogrfica ocasionava, alm das grandes diferenas de
tratamento pelo poder pblico (acesso a saneamento bsico, ruas arborizadas), o reforo
de um preconceito econmico e social que vai permanecer como um aspecto central da
sociabilidade paulistana. Da cidade onde viviam muitos estratos sociais servia apenas a
uma elite. Quase tudo nela levava em considerao a lgica do lucro fcil e imediato.
Aqueles que podiam pagar mais recebiam tambm mais benefcios. Aqueles que foram
os que realmente realizaram a tarefa de transformar a cidade de So Paulo em grande
capital estadual, pouco usufruram dessas mudanas.
A cidade que surgiu dessa dinmica como segregada, j que, determinada
espacialmente pela elite e dirigida por ela, os melhoramentos que a cidade aos poucos


recebia, quase nunca chegavam s regies mais pobres, ou chegavam de modo bastante
atrasado em comparao aos bairros de elite. Isso aconteceu, porque a cidade de So
Paulo entraria num processo de valorizao de suas terras que se acentuava com a
"privatizao" dos servios de melhorias que aqui entraram com as empresas
estrangeiras interessadas nesses negcios. Ao Capital, interessou primeiramente o lucro
e depois o uso da melhoria. Aos operrios sobraram as reclamaes.
Dito isso, preciso pensar o transporte pblico no apenas como uma questo de
locomoo no cotidiano entre casa e emprego ou escola. Mais que isso a possibilidade
de usufruir e viver a cidade, questionar as relaes mercantis do transporte pblico
significa impor um questionamento acerca do papel do poder pblico e ainda das
relaes sociais e econmicas na ocupao do espao urbano. Como afirma o prprio
MPL em sua carta de princpios, o movimento pretende fomentar a discusso sobre os
aspectos polticos e econmicos da cidade e para isso preciso ir alm da proposta de
tarifa zero, preciso rediscutir o crescimento desordenado das metrpoles, as relaes
entre a cidade e o meio ambiente, a especulao imobiliria e a desigualdade social
8
.

Uma possibilidade de interpretao

Ainda que no se possa dizer com certeza que essas manifestaes tenham sido
efetivamente maiores que as do Fora Collor, em 1992, ou as da campanha pelas eleies
diretas, em 1994, certamente elas podem ser entendidas como mais significativas em
pelo menos dois aspectos: em relao Diretas J, esse movimento se mostrou
vitorioso, dado que em os reajustes foram revistos em mais de cem cidades e, por outro,
pela forma horizontal e pelo carter autogestionrio, isto , por se tratar de um
movimento sem lderes e sem partidos que fossem capazes de lhe direcionar. Para alm
da reivindicao central, as mobilizaes de junho no apenas colocaram ou
recolocaram novas pautas na agenda poltica como pressionou o governo federal a
adotar programas a muito tempo desejados por movimentos sociais como o aumento
nos investimentos federais em sade e educao.
Durante muitos anos, os novos movimentos viveram sob uma tenso entre
processo e resultado. A experincia dos protestos de junho deixa dois legados opostos: o
da mais extrema disperso processual e o da frtil conjugao de processo e resultado na

8
saopaulo.mpl.org.br/apresentao/carta-de-principios


luta contra o aumento. A revogao dos aumentos foi uma vitria importante dos
movimentos sociais, no apenas pelo valor representado mas sobretudo pelo carter
pedaggico e pela estratgia utilizada. Quando comparado a outros movimentos com
organizao semelhante este pode apresentar um ganho claro justamente por propor
uma meta bem definida e exequvel.nisso se distancia, por exemplo, das manifestaes
como do Occupy Wall Street.
Partindo da anlise de Gohn
9
, a construo de novas concepes e possibilidades
de luta, aliada s transformaes ocorridas no apenas na estrutura das sociedades
capitalistas ocorridas nas ltimas trs dcadas, abriram espao para a formao de novos
movimentos sociais com estratgias distintas das utilizadas at ento e, mais que isso,
com novas reivindicaes. Esses movimentos, como diversos outros, questionam as
tradicionais relaes entre Estado e sociedade e mercado, sem entretanto buscar
insero nas esferas de poder, como ocorre geralmente com as Organizaes No-
Governamentais (Ongs), nem tampouco tentam suavizar os conflitos ou prestar
assistencialismos.
Assim as manifestaes no convencionais (boicotes, protestos, intervenes
urbanas, atividades ilegais de diversas ordens incluindo atividades violentas, etc) no
tentam buscar o apoio daqueles que possuem maior prestgio social ou poder de deciso
dentro das esferas governamentais, mas, ao contrrio, despertar uma parcela da
sociedade que vitimada por aqueles. Para isso, entretanto, sabe-se que no possvel
abrir mo de protestos no convencionais que chamem a ateno da mdia, que ganhem
a maior cobertura possvel (ainda que, segundo acusam, disso possa vir menos
informao que manipulao ou distoro).
Com essa exposio na mdia abre-se, entretanto, a possibilidade de transformar
determinadas questes em problemas e que, a partir disso se abram espaos para debates
pblicos nos quais de algum modo possam apresentar proposies alternativas. Essa
linha de pensamento descarta a viso habermasiana de democracia deliberativa e tende a
se aproximar de Ehremberg
10
, segundo a qual o prprio capitalismo, em seu
funcionamento, pode estar pondo em risco as demandas democrticas da sociedade.
Assim, a aposta na fora da sociedade civil significa tambm apostar em uma estratgia

9
GOHN, Maria. Teoria dos movimentos s ociais: par adigmas c lssicos e contemporneos. So Paulo:
Edies Loyola, 1997. Pg. 301 e ss.
10
EHRENBERG, John. Civil society, the critical history of an idea. New York University Press, 1999.


com elevado risco de fracasso no prprio sentido da luta, como lembra Ortellado, para
um grupo como o MPL
precisa ser muito cuidadoso na maneira como conduz o processo, na maneira
como zela por sua democracia interna. Outro elemento que ajuda a entender
isso que essa nova democracia traz para o jogo poltico pessoas que no
tm experincia poltica. Com os envolvimentos de massa antigos, voc
tinha lideranas que conduziam. As opes estratgicas e as decises eram
tomadas por dirigentes que tinham pleno entendimento do funcionamento da
poltica. Como esses movimentos so muito mais democrticos, no sentido
de que eles efetivamente tomam as decises importantes conjuntamente, isso
faz com que pessoas que no tm experincia poltica participem da poltica
e tentem aplicar restries caractersticas da vida pessoal, que o
principismo: a ideia de que devo reger minhas aes por princpios. Ao que
passo que, na poltica, quando voc busca resultados prticos de curto prazo
voc mede suas aes no por princpio, mas por resultado.
Ao contrrio das Ongs que buscam fazer a mediao entre os coletivos
organizados e as instituies governamentais, esses movimentos sabem que suas
reivindicaes principais no sero levadas a cabo dentro das esferas de poder
institudas, mas ao mesmo tempo reconhecem o poder do Estado como esfera de
deciso dos destinos dos povos e que este, junto com o poder mais abstrato e mais
impessoal do mercado, no apenas produz ou reproduz uma ideologia como tambm
desenha a estrutura mental e a estrutura objetiva sob as quais os homens pensam e
agem. Assim contrapor-se a ambos necessariamente a motivao fundamental desses
movimentos.
Nega-se a viso do Estado enquanto agente de reao e transformao social. O
Estado deixado de lado na medida em que esses movimentos passem a travar suas
batalhas num espao, cada vez mais, de natureza simblica. Numa anlise da sociedade
enquanto sistemas simblicos complexos baseados na informao pode-se vislumbrar a
potencialidade de aumento de autonomia dos indivduos ao mesmo tempo em que novas
possibilidades simblicas ampliam as suas possibilidades de atuao. Nesse sentido, a
fora dos movimentos sociais esta cada vez mais nas palavras e menos nos aparatos pois
so estas palavras que tendem a impulsionar novas relaes sociais isso,
evidentemente, se aceitarmos que estas espelham as relaes entre os atores sociais.
As manifestaes de junho evidenciam uma tentativa de reunir o maior nmero
possvel de militantes de diversos grupos e movimentos no maior nmero possvel de


cidades. As manifestaes tm um carter de contestao e ao mesmo tempo um carter
pedaggico para os militantes. Essas pessoas formam um grupo difuso no momento das
manifestaes, dado que no possuam vnculos anteriores, e muitas vezes assim
permanecem devido inexistncia de uma direo ou liderana externa.
A partir do estudo de Larissa Lomnitz
11
, acerca da populao marginalizada da
Amrica Latina, podemos apontar alguns subsdios para a anlise do modo como se
organizam: a partir de redes de comunicao nas quais os grupos ou indivduos se
afiliam e cooperam; essas redes so constitudas e operam de acordo com interesses ou
ideologias ou seja, por afinidades e reconhecimento mtuo; o tamanho e a estabilidade
das redes independem de fatores geogrficos; as afiliaes s redes se baseiam na
igualdade entre os seus membros.
De acordo com Alberto Melucci, nas sociedades complexas a substncia das
transformaes em curso s podem ser entendidas a partir da anlise dos conflitos no
campo da cultura. Assim, os movimentos sociais possuem fora na medida em detm
capacidade de interveno sobre a ordem simblica. Nesse sentido as lutas possuem
duas caractersticas distintas e ao mesmo inseparveis: a imanncia e a transcendncia.
Possuem um diagnstico do real e ao mesmo tempo tentam extrair deste um potencial
emancipatrio, ou seja apresentam um diagnstico que s possui sentido quando aliado
a um prognstico. Significa dizer que as molduras ou quadros interpretativos
apresentam valores culturais e pressupostos morais.
Ao conseguir a revogao do aumento e, em certa medida, conseguir colocar em
pauta o debate acerca da tarifa zero o MPL impe um novo debate na agenda poltica.
Significa dizer que o movimento conquista uma dupla vitria, a de reduzir o custo das
passagens e trazer para a centralidade do debate poltico a tarifa zero por meio de uma
ao autnoma com uma estratgica clara o mais importante legado dos protestos de
junho, colocando com isso no apenas um novo paradigma para as lutas sociais no
Brasil, mas um modelo de ao que combina a poltica horizontalista dos novos
movimentos com um maduro sentido de estratgia.
H assim uma normatividade, no apenas apresentam as coisas tal qual elas so
como tambm vislumbram buscar uma certa teleologia. Como sugere Ernesto Laclau
12
,

11
LOMNITZ, Larissa. Como sobrevivem los marginados. Mxico: Siglo Veinteuno, 1975. Obs.: usamos
essa obra como um certo referencial metodolgico e, sobretudo, um ponto de referncia para comparao.
12
LACLAU, Ernesto. Os novos movimentos sociais e a pluralidade do social. In. Revista B rasileira
Cincias Sociais, v.1, n 2, 1986.


preciso questionar se esse tipo de chave interpretativa que explica sobretudo as novas
lutas scias das sociedades capitalistas complexas ou ps-industriais podem ser usadas
para os conflitos sociais do terceiro mundo. Enquanto os movimentos sociais da Europa
do Welfare State buscam expandir direitos, abrir novas possibilidades em cdigos,
normas e condutas, repensar formas de insero e participao polticas, no Brasil, e nos
pases perifricos do capitalismo em geral, as reivindicaes populares ainda
concentram-se em na busca de garantir um suporte mnimo de direitos sociais que lhes
garanta a sobrevivncia.
Se tentarmos analisar dentro de um quadro terico pautado por autores como
Honneth ou Fraser, no qual o sentimento de injustia vai alm das questes puramente
econmicas, tenderamos a nos associar a esse diagnstico quando nos reportamos s
questes mais especficas das novas lutas, entretanto no h como negar o carter
classista das reivindicaes e menos ainda a centralidade do fator trabalho, ou mais
exatamente a crise da sociedade baseada no emprego formal e do Estado de bem-estar
social como catalisadores dos sentimentos de injustia. Para os movimentos sociais que
buscam transformaes sociais, a partir das jornadas de junho houve uma nova luz,
novas imagens, narrativas e anlises novamente irromperam. Ainda que qualquer
balano disso seja ainda incerto, certo que o fogo no se apagou e que uma pequena
fagulha ainda pode causar grandes incndios.

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En las fronteras del sistema representativo
La no penetracin estatal y el abstencionismo menonita


A. Gabriel Daz Zolorzalo
32.390.120
gabriel.diaz.zolorzalo@gmail.com
Senado de la Nacin
Politlogo UBA/UTDT

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Demo-
cracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosa-
rio. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014
Posibles reas temticas:
Instituciones polticas y calidad de la democracia
Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores polticos

Abstract
El trabajo busca centrarse sobre los lmites del sistema de representacin poltica.
La democracia representativa tiene como caracterstica distinguida la eleccin de los representantes
por medio de la participacin electoral de la ciudadana. Ahora bien, se realiza un estudio de caso que busca
dar cuenta del porqu de la continuacin del abstencionismo electoral menonita. Cerca de 200 miembros de la
comunidad Colonia Menonita Nueva Esperanza se encuentran inscriptos en el padrn electoral de Gua-
trach (La Pampa), pero se rehsan a elegir representantes. De frreo cumplimiento del ascetismo protestan-
te, se apegan a una vida de sacrificios para alcanzar la salvacin.
En paralelo, no se comprueba de los partidos polticos guatrachenses el comportamiento esperado.
Desde Anthony Downs, se aguarda que estos busquen maximizar su caudal electoral de una eleccin a otra, en
competencia con sus rivales por acceder a la oficina pblica. No obstante ello, el fenmeno de la captacin
electoral no ocurre actualmente. Qu costos enfrentan los partidos? Qu condiciones limitan la coopera-
cin de la minora religiosa? Se pretende contribuir a una dimensin importante para los partidos polticos en
su conexin con la sociedad: Cmo maximizar votos frente a electorados reacios a la movilizacin electoral?
Se da cuenta de la fuerte estructura de costos para la vinculacin partidaria con esta porcin de la
sociedad y se aporta una explicacin sobre los fenmenos que explicaran la impotencia de los partidos para
la convocatoria.










2


Desde nuestra perspectiva, sabemos que puede hallarse suficiente evidencia para la inferencia
causal mediante un anlisis denso de los casos. Particularmente se entiende que la perspectiva me-
todolgica de la etnografa bien aplicada a la Ciencia Poltica puede echar luz sobre los lmites del
sistema de representacin poltica.
En este trabajo se buscar un acercamiento a la cuestin de manera exploratoria, tratando de
dar cuenta mnimamente de la relacin entre la variable explicada y las explicativas. Es importante
destacar igualmente que siendo este un estudio de un solo caso, las posibilidades de generalizar es-
tos postulados se ven reducida en su mxima expresin. Dicho suceso sobreviene necesariamente a
partir de la excepcionalidad que enfrentan las unidades de anlisis; o sea, los partidos polticos loca-
les.
Para dar cuenta del porqu de la continuacin del abstencionismo electoral menonita es preci-
so reducir la amplitud del espectro para enfocarnos intensivamente sobre las motivaciones y limita-
ciones de los actores. En el mismo sentido, la observacin no puede hacerse desentendida de una
pieza de teora que nos guie en el propsito de responder una pregunta de investigacin.
Es fundamental enmarcar este anlisis inserto en el recorrido que otros ya han iniciado con la
pretensin de coadyudar a promover nuevas explicaciones. En este sentido, el carcter exploratorio
que tiene este trabajo busca observar en los mrgenes del sistema representativo cual es el desem-
peo de los partidos polticos en su relacionamiento con la sociedad en general, pero particularmen-
te con minoras recalcitrantes no dispuestas a emitir su voto.
De este modo, cabe preguntarse porqu los partidos polticos de Guatrach no han pretendido
maximizar sus votos por medio de la conquista de los 198 menonitas empadronados en su ejido
municipal, pero residentes a 30 kilmetros en la Colina Menonita Nueva Esperanza.
El enfoque respecto de las motivaciones y costos de los actores es central, pero tambin es
importante dar cuenta de la estructura institucional que recortan sus mrgenes de accin y preferen-
cias. La respuesta a ello viene dada por la trayectoria de los casos, donde los lderes de los partidos
tienen diversos incentivos y se sopesan distintos costos, lo que los determinan por accionar o no.
Las restricciones del ambiente a la decisin recortan considerablemente el margen de maniobra de
los polticos en su pretensin por maximizar los votos. De esta manera, anticipamos que habiendo
198 que no estn siendo emitidos, esperaramos que el Partido Justicialista de Guatrach (PJ) y/o el
Frente Pampeano Cvico y Social (Frepam) libren los medios que consideren necesarios para con-
quistar ms votos que su contrincante en elecciones.
La eleccin de las unidades de anlisis debe ser aclarada en este punto. La literatura de la
Ciencia Poltica es frondosa en cuanto a formas de contar partidos. En este caso en particular, podr-
an haberse incluido tambin nuevos partidos que en algn punto han ido reconfigurando el clsico
bipartidismo pampeano. Especficamente para el caso de Guatrach, desde la eleccin desde 2011
se comprueba la aparicin de nuevas asociaciones polticas, en su mayora extracciones del Partido
Justicialista. Por un lado, el Encuentro por la Democracia y la Equidad (EDE-Nuevo Encuentro)
con 371 votos, en su debut electoral en la eleccin general del ao 2011. Por otro, Comunidad Or-
ganizada (CO) debut en los mismos comicios obteniendo 142 votos para la categora Intendente.
Es importante destacar que ambos partidos se contenan en una lista sbana en virtud de sus acuer-
dos a nivel provincial y nacional.

3

El Nuevo Encuentro concurri con la candidatura de Cristina Fernndez de Kirchner a la ca-
beza y a continuacin listas propias, incluyendo la de Diputado Nacional a la que adhiri el Justicia-
lismo. Por otro lado, CO tambin posea una lista propia para todos los candidatos provinciales,
incluido un candidato a gobernador de relativo peso especfico en la ciudad de Santa Rosa y con
altos niveles de conocimiento entre los votantes, a diferencia del EDE-NE. Como candidato a Presi-
dente, encabezaba la boleta Alberto Rodrguez Saa (Alianza Compromiso Federal).
Ahora bien, se considera que para afrontar los costos que insumira la movilizacin de los
menonitas con fines electorales es requerido determinado arraigo que se logra slo con tiempo
afianzado en el terreno, habiendo gobernado la Municipalidad local en al menos una ocasin desde
el retorno de la democracia. En estas condiciones, los lderes partidarios gozaran de mayor infor-
macin y disposicin de bienes para movilizar electoralmente a los menonitas. Solamente el Frepam
y el PJ se han alternado en el ejercicio de la Intendencia desde 1983 hasta la fecha y bien conocen
las vas para maximizar sus votos al menos entre el electorado tradicional. Entre ambos, concentra-
ron el 75,8% de las preferencias electorales (sobre un participacin del 80%) del padrn para las
elecciones de 2011 (Tabla 1).
A pesar de ello, tambin se incluye la entrevista de Hctor Rolando, ex Intendente durante los
aos 90 por el Partido Justicialista. Actualmente, el lder partidario dirige una extraccin poltica
peronista de centroderecha (CO) y ha ido incrementando sistemticamente los votos desde 2011,
tanto en elecciones PASO como en las generales para todos los cargos. Por eso se considera impor-
tante y necesaria la inclusin de su testimonio. Se entiende que su posicin dota al actor de la in-
formacin necesaria y acceso a medios para, al menos, intentar una aproximacin con los menonitas
independientemente que no posea una estructura militante tan nutrida como la de los dos partidos
mayoritarios, elemento vital para concretar la avanzada.

Tabla 1.
ELECCIONES 2011 - GUATRACHE
INTENDENTE

Electores: 3724 - Votantes: 2956 79,38%

Nombre
N Partido Intendente %
2 P.J. 997 34,30% Jacob, O.
501 FREPAM 1244 42,79% Lehr, R.
516 NUEVO ENCUENTRO 371 12,76% Herbsommer, D.
522 COMUNIDAD ORG. 142 4,88% Castao, N.
BLANCO 153 5,26%
IMPUG. 49
TOTALES 2956 100,00%
Fuente: datos oficiales. Elaboracin propia

4


La premisa fundamental de este trabajo se obtiene del postulado de Anthony Downs en su
An economic theory of democracy de 1957. All, el autor sostiene que los partidos polticos encuen-
tran fortsimos incentivos para participar en elecciones de modo de acceder a cargos pblicos y di-
cha conquista no puede ser alcanzada sino es por medio de la maximizacin de los votos, en tanto
compiten entre ellos bajo las reglas de una democracia representativa.
Political party is a coalition of men seeking to control the governing by legal means. They make efforts
to get some of their being elected to office. (DOWNS, Anthony. An economic theory of democracy. 1957.
Pg. 24-25)

Desde la perspectiva terica propuesta por Downs, los partidos seran un conglomerado de
personas unidas por el mismo objetivo: conseguir votos. Entonces, no buscan ganar para implemen-
tar una serie de polticas pblicas sino, por el contrario, obtener las retribuciones especiales que
emanan de la oficina pblica. Entonces, la propuesta electoral es un mero medio para acceder a los
cargos y, por lo tanto, se revela fundamental para los lderes maximizar la cantidad de votos de
eleccin en eleccin de modo de garantizar una victoria que les permita continuar en sus puestos o
bien conquistarlos desde la oposicin.
Parties formulate policies in order to win elections, rather than win elections in order t o formulate policies.
(DOWNS, Anthony. An economic theory of democracy. 1957. Pg. 28)

Segn postula la teora, el objetivo principal de los lderes sera que los elijan para poder
ocupar una posicin gubernamental. En este sentido, es importante subrayar que se esperara una
preocupacin central de los dirigentes de los partidos polticos por sacar ms votos que cualquier
otro. La competencia electoral en la democracia liberal posee reglas claras que enmarcan las accio-
nes de los actores a los mrgenes legales pero que tambin proporcionan incentivos que promueven
la adaptacin y el cambio.
Since none of the appurtenances of office can be obtained without being elected, the main goal of every
party is the winning of elections. Thus all its actions are aimed at maximizing votes, and it treats policies
merely as means towards this end. (dem. Pg. 35)

Las asociaciones de participacin poltica poseen la capacidad de vincularse con el medio so-
cial. En este sentido, desarrollan estrategias para agregar demandas de grupos de individuos orde-
nados segn intereses y preferencias similares. Resulta entonces que, a lo largo del tiempo, diversas
y profundas diferencias dieron lugar a transformaciones entre los grupos de la sociedad y ello podr-
a haber derivado en cambios que afectan la forma en la que los partidos hacen uso de distintas es-
trategias para vincularse. Entonces, se puede sostener que, en trminos generales, ha habido un
sistemtico proceso de adaptacin al medioambiente, al que los partidos slo han podido modificar
parcialmente. A partir del desenvolvimiento de las fuerzas sociales, las organizaciones partidarias
no slo han readaptado su organizacin interna sino que tambin han invertido recursos para otor-
gar nuevos o distintos incentivos, explorando novedosas vas para relacionarse con la sociedad.
Poguntke (2002. Pg. 59) ofrece un acercamiento a esta cuestin al sostener que si bien se
asiste a un claro y marcado descenso en los niveles de afiliacin en relacin al electorado, los parti-
dos polticos de Europa Occidental han sabido sostener el vnculo con la sociedad de diversas ma-
neras. Una de ellas ha sido a travs de una organizacin colateral al partido, siendo la primera una

5

va de este ltimo para salvaguardar la ligazn que conecta la elite partidaria y los segmentos tradi-
cionales de la sociedad. Incluye a potenciales miembros del partido y participantes de las organiza-
ciones colaterales que defienden, desde estas, intereses sociales relativamente homogneos.
While l inkage t hrough collateral organizations has been l argely maintained despite a gradual
erosion of its effectiveness, the decline of the party membership has been directly visible. (dem)
Asimismo, Poguntke sostiene que los partidos tambin pueden vincularse a partir de nuevos
movimientos sociales que proveen una conexin con segmentos individuales del electorado. Posi-
blemente, como se podra asumir, los cambios que describen los distintos tipos ideales partidarios
responden a mutaciones en la sociedad. Las sucesivas transformaciones, entonces, podran haber
causado el fin de algunos partidos, cambios en los existentes o dieron vida a nuevas asociaciones
que se insertaron en las divisiones de los distintos grupos que interactan en el medio social.
La estructura de cleavages imprime necesidades de adaptacin, lo que requiere inversiones
para posibilitar el cambio de su organizacin interna. Entonces, las transformaciones podran en-
tenderse, en parte, por el medio social con el que se intercambiaran alternativamente distintos
vnculos. La propuesta de Poguntke puede interpretarse como una conexin indirecta con el medio,
en tanto participa como canal una organizacin colateral o nuevo movimiento social. Asimismo, la
disminucin de la membresa no sera otra cosa que el parcial atrofiamiento de una porcin de la
estructura interna del partido, especficamente aquella dedicada a ligar la asociacin con la socie-
dad. En resumen, la disminucin de la membresa y los activistas partidarios dispuestos a la movi-
lizacin podran estar dando paso a una mediacin an ms directa con la sociedad a travs de los
medios masivos de comunicacin, por ejemplo.
Ahora bien, puede creerse que esta vinculacin ms directa con la sociedad repercuta en la
naturaleza del vnculo tambin. Es posible asumir que dicha relacin puede devenir a partir de so-
pesar costos y beneficios. En este trabajo se contemplan los intercambios basados en programas y
proyectos de gobierno e incentivos selectivos tales como el patronazgo o compra de votos para
atraer candidatos, obtener votos y ganar cargos para el partido. En contraposicin, el patrn domi-
nante de la relacin con la sociedad podra ser con arreglo a valores, guiado por la emocin ms
que por la razn, propio del lder carismtico y la masa.
Charisma pertains to an individuals unique personal skills and powers of persuasion that instill
followers with faith in the leaders ability to end suffering and create a better future. Charismatic au-
thority involves asymmetry between leaders and f ollowers, but also directness and passion. (Kitschelt,
Herbert. 2000. Linkage between citizens and politicians in democratic polities, en Comparative Polit-
ical Studies 33: 6/7. Pg. 849)
En lo que respecta a los intercambios racionales, es importante destacar que para el caso de
Brasil, Hagopian; Gervasoni y Moraes (2009) encuentran un cambio en la naturaleza de la relacin
con el medio social al comprobar que podra darse un nuevo patrn dominante de la vinculacin.
Por un lado, vemos que el clientelismo constituye una lgica de intercambio asimtrico pero de
mutuo beneficio donde a cambio del voto se transan incentivos selectivos materiales. Adems, por
otro lado, los links programticos con el electorado implican el ofrecimiento de una serie de medi-
das de poltica pblica mediante la cual pretenden acceder al gobierno. En este ltimo caso, los
votantes slo son compensados indirectamente sin el otorgamiento de ningn incentivo selectivo y

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sera un nuevo cleavage que se estabiliza en el sistema de partidos brasilero desde medios de los
90.
The definitional difference, between programmatic and clientelist parties, is not teleological in
the purposes that the parties serve. The definitional distinction is procedural, in terms of the mode of
exchange between constituencies and pol iticians. (Kitschelt, Herbert. 2000. Linkage between citizens
and politicians in democratic polities, en Comparative Political Studies 33: 6/7. Pg. 850)

Antes de abordar la cuestin de fondo de este trabajo, se cree necesario un encuadre mayor
que contextualice nuestro objeto de estudio. Tal vez Poguntke pueda estar pensando ms bien en
partidos de la Europa Occidental al apreciar nuevas formas de vinculacin. Si bien Hagopian; Ger-
vasoni y Moraes (2009) encuentran que los vnculos partidarios con la sociedad han y/o estn mu-
tando en Brasil, se requiere mayor detenimiento sobre la transformacin y mutacin de los partidos
en Amrica Latina. Entonces, frente a la pregunta acerca del fenmeno de este lado del mundo, va-
rios autores han demostrado que ha ocurrido un proceso de adaptacin de los partidos a las varia-
ciones del ambiente.
There has been a c hange i n the nat ure of t he party-organization l inkages: t here have become
more diversified, less organic, and more instrumental. (Collier, Ruth Berins y Samuel Handlin (Eds.).
2009. Reorganizing Popular Representation in Latin America, Penn State University Press. Pg. 143)

Levitsky y Roberts (eds.) (2011), directamente asumen que los partidos latinoamericanos (es-
pecialmente aquellos de izquierda) se han readaptado a todo un nuevo contexto de competencia
democrtica y bajo una suerte de compromiso histrico regional, prometen en elecciones realizar
los principios de la justicia social e igualdad en el acceso a la riqueza por la va constitucional,
abandonando la lucha insurreccional y revolucionaria. Entre ambos grupos de autores reconocen la
adaptacin de los partidos a novedosas formas de vinculacin. En el mismo sentido se orienta el
aporte que realizan a la adaptacin de los partidos populistas de Amrica Latina Burgess y Le-
vitsky (2003). Los cientistas proponen que las asociaciones polticas enfrentan incentivos externos
que combinados con la capacidad organizacional para la adaptacin, arrojan diferentes estrategias y
variaciones de grado respecto del xito adaptativo. De este modo, parece comprobarse que algunos
partidos y movimientos latinoamericanos han experimentado importantes transformaciones en la
forma que se organizan y vinculan con el medio social.
Particularmente la Argentina no ha sido ajena a este fenmeno y prueba de ello es el ejemplo
del Partido Justicialista. Steven Levitsky (2005) propone un anlisis de caso donde analiza la trans-
formacin del Justicialismo desde lo que l denomina como el partido de base sindical al partido
de base clientelista entre 1983 y 1999.
La veloz adaptacin del PJ fue posible merced a una estructura partidaria de masas muy dbilmente institucio-
nalizada. El PJ conserva una poderosa organizacin de masas, con profundas races en la clase obrera y los sectores
populares, pero difiere de otros partidos obreros ms prototpicos por la fluidez de su estructura interna. (Levitsky, S.,
traduccin Wolfson, L. (2005). La transformacin del justicialismo: Del partido sindical al partido clientelista, 1983-
1999 (Vol. 5). Buenos Aires: Siglo XXI. Pg. 4)

El autor reconoce que a partir de 1983 el PJ sufri un notable cambio en la composicin de su
coalicin y, en poco ms de una dcada, se transform de un partido de base sindical en un partido
que se vincula principalmente con la sociedad va clientelismo. Con el correr del tiempo, el parti-
do pareciera haber ido sufriendo la fuga de los cuadros sindicales con el objetivo de atraer a votan-

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tes de clase media e independientes (dem. Pg. 148). Asimismo, Levitsky sugiere que, afianzado
el cambio, dichos vnculos sindicales fueron reemplazados por la extensin de redes clientelares
extendidas desde las oficinas pblicas del Estado para vincularse con la clase obrera y los sectores
populares.

Luego del recorrido bibliogrfico, hemos podido establecer el marco terico que se cree nece-
sario para encuadrar el presente anlisis. Contrariamente a lo que se ha demostrado, los partidos
polticos de Guatrach pareceran no haber adoptado novedosas formas de vincularse con la socie-
dad. Luego del retorno de la democracia y el asentamiento de los menonitas en la zona a mediados
de los aos 80, no se comprueban intentos por maximizar sus votos intentando romper con el abs-
tencionismo menonita. De all la motivacin de este trabajo.

Hiptesis 1. En presencia de una minora tnica religiosamente homognea no dispuesta a vo-
tar, los partidos polticos tendrn que invertir recursos para adecuar su organizacin para movilizar
ese electorado a las urnas.
Hiptesis 2. Donde coincida el lder religioso con el lder poltico, los partidos vern menos
incentivos y ms resistencias para la maximizacin electoral. Ms an si se da en contextos de alta
homogeneidad religiosa.
Hiptesis 3. La falta de internalizacin de las prcticas democrticas en la comunidad recal-
citrante volvera inalcanzables los recursos partidarios requeridos para preconizar una educacin
cvica de los ciudadanos. En contextos patriarcales, la movilziacin de las mujeres a votar podra
ser un desafo maysculo que alzara los costos.
La primera de las hiptesis hace referencia a las fortalezas y debilidades inherentes a la orga-
nizacin, atendiendo a la necesidad de invertir una gran cantidad de recursos para adaptar el partido
a un ambiente que es muy difcil de moldear. Se puede anticipar que en el caso explorado los lderes
encuentran, en la conquista electoral menonita, un desafo maysculo, lo que supone la hiptesis
nmero 3. En este sentido, el arreglo sociocultural y poltico menonita, la falta de una cultura y va-
lores democrticos, podra elevar los costos insumiendo recursos sumamente altos que los partidos
no poseen ni pueden adquirir. De la misma manera, los partidos polticos estaran encontrando an
ms complejo su camino a la maximizacin electoral en contextos de este tipo donde el lder polti-
co mximo coincida con el lder religioso supremo, mxima instancia local de la interpretacin de
las sagradas escrituras y sealador del camino a la salvacin, como en el caso menonita.

Instalados en las llanuras del Sureste de La Pampa hacia 1986, los menonitas son una minora
tnica originaria de los Pases Bajos y Alemania que surgieron de la Reforma Protestante del siglo
XVI, cuando el sacerdote de la Iglesia Catlica Menno Simons (nacido en 1946 en Witmarsum,
Frisia, Holanda) protest, junto a Martn Lutero y Juan Calvino, contra los usos y costumbres de la
Iglesia Catlica y el rol del Papa en Europa. Los seguidores de Menno Simons fueron luego conoci-
dos como menonitas y se han esparcido por todo el mundo, principalmente por Amrica. En este
sentido, puede asumirse que tal dispora haya sido la causa de los distintos tipos de colonias que se
han ido configurando. Dentro de la constelacin pueden ser encontradas algunas ms contempori-
zadoras y abiertas a las influencias del ambiente, mientras que otras, como la de La Pampa, se man-

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tienen luego de 27 aos muy poco permeables, bajo una frrea interpretacin de las sagradas escri-
turas y el cumplimiento de los deberes en vida como manda Dios para alcanzar la salvacin.
La Colonia Menonita Nueva Esperanza est emplazada en el casco de la antigua Estancia
Remec Chico, final de un importante ramal ferroviario del Ferrocarril General Roca, terminado de
construir por la compaa Ferrocarril del Sud en 1896. Los lotes 20 y 21, que comprenden alrededor
de diez mil hectreas, se organizan en 9 grandes extensiones cuadradas que llaman campos y fue-
ron comprados por los menonitas a mediados de los aos 80, donde residen desde entonces. Segn
relata el menonita Cornelius Knelsen (SANTARELLI, Silvia; CAMPOS, Marta y EBERLE, Claudia. (2004).
Religin, Migraciones y paisaje: los menonitas en Guatrach. 1 edicin: Universidad Nacional del Sur. Baha Blan-
ca. Pg. 66) ingresaron hasta 1999 112 familias en 24 etapas, provenientes de Mxico en su mayora,
de Paraguay y Bolivia. Es importante destacar el alto componente inmigratorio en la familia meno-
nita en tanto se comprueban desplazamientos entre las colonias en el pas o en el extranjero.
Para el caso que se aborda, es preciso destacar la fuerte organizacin de los miembros de la
sociedad frente a la religin. La autoridad poltica deriva de velar por su cumplimiento y no sera
poco riguroso sostener que se han dado para su organizacin poltica interna una teocracia, donde el
lder poltico coincide con el lder religioso que imparte los lineamientos generales que servirn de
base para la interpretacin de la Biblia en la Iglesia y las escuelas. El gobierno menonita tiene como
institucin central un Consejo, que est integrado por un Obispo -mxima autoridad poltica dentro
de la comunidad-, 6 Ministros los predicadores-, 2 Mandatarios conocidos como los representan-
tes de la Asociacin Civil o jefes generales-, 2 Fidelcomisarios guardias internos- y 9 jefes de
campo uno perteneciente a cada campo-. Son elegidos por los varones casados mayores de 18
aos, los nicos habilitados para votar. Los puestos de los jefes de campo se renuevan cada dos
aos y pueden ser reelegidos, mientras que el resto del clero permanece en sus puestos de manera
vitalicia.

Ahora bien, no es objetivo de este trabajo un anlisis exhaustivo del gobierno menonita, pero
sin embargo se releva necesaria una aclaracin que se considera importante a los fines que nos pro-
ponemos aqu. Si bien el gobierno parece ser una institucin colegiada, la mxima instancia es
quien toma las decisiones luego de haber escuchado las opiniones de todos. Un estudio etnogrfico
podra demostrar que el Obispo ocasionalmente intercede en las disputas sino es luego de haber
escuchado las partes y reflexionado al respecto. No es la autoridad suprema quien se relaciona di-
rectamente con el exterior, ya que dicha funcin es de los mandatarios. Cualquier asunto que impli-
que un relacionamiento de la comunidad con los otros es competencia exclusiva de estos menonitas,
que habiendo recabado la informacin necesaria, dan cuenta en la reunin semanal del Consejo los
jueves. De cualquier manera, la ltima instancia de decisin poltica del gobierno resulta ser quien
tambin vela por el cumplimiento del ascetismo protestante.









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Tabla 2.
Consejo Menonita
Vitalicios
Obispo
Ministro Ministro Ministro Ministro Ministro Ministro


Mandatario Mandatario


Fidelcomisario Fidelcomisario



Electos
cada dos
aos

Jefe Campo #1 Jefe Campo #2 Jefe Campo #3 Jefe Campo #4

Jefe Campo #5 Jefe Campo #6 Jefe Campo #7 Jefe Campo #8
Jefe Campo #9

Por ltimo, en las escuelas se distingue la enseanza de su idioma originario y de religin, no
estando incorporada a la enseanza oficial pblica del Estado pampeano. No obstante estas cuestio-
nes importantes, el objeto de este trabajo no es un anlisis de la comunidad tnica en s, pero rastre-
ar rasgos intrnsecos de la misma podran haber quitado incentivos al PJ y al Frepam para impulsar
su campaa en el territorio de modo de hacerse de los 198 votos menonitas.
Para lograrlo no debemos analizar la cuestin descolocada del contexto. Para dar cuenta de
ello, se propone la revisin de material periodstico que da cuenta de los intentos de penetracin del
Estado provincial en la Colonia Menonita durante el ao comprendido entre octubre de 1997 y el
mismo mes de 1998. Sin dudas, este ha sido el perodo de mayor intensidad en el intercambio entre
los menonitas y el Estado a partir de que es el nico momento en 27 aos en el que el Gobierno de
La Pampa plante avanzar sobre una serie de temas con los colonos.
Como sugiere Oszlak (Oszlak, Oscar. (1982). Reflexiones sobre la formacin del Estado y la construccin
de la sociedad argentina. Desarrollo econmico. Pg. 541), se elige el concepto de penetracin que permite
dar cuenta de una categorizacin analtica. El autor sostiene que el Estado nacional tom forma a
partir de 4 penetraciones: la represiva, que supuso la construccin de una fuerza militar nacional y
la abolicin de los ejrcitos provinciales; la cooptativa, que implic alianzas y acuerdos entre las
elites centrales de Buenos Aires y el interior; la material, que da cuenta del avance de obras y ex-
pansin de los servicios como la salud y la educacin, necesarios para el desarrollo econmico. Fi-
nalmente, la penetracin ideolgica, que consisti en la difusin de valores y smbolos nacionales
que permitan legitimar el sistema de dominacin establecido.
Ahora bien, para el caso que nos ocupa, se considera que el Estado provincial pampeano ha
avanzado solamente con la penetracin represiva, en tanto no existe un cuerpo policial menonita
que impida el ejercicio de la ley. Sin embargo, ms importante aqu se cree que es dar cuenta de la
penetracin del tipo material. En este sentido, el avance de la salud como servicio del Estado ha
sido hasta el momento la nica penetracin exitosa en tanto an se presta amplia y sistemticamente
desde finales de 1997 a los mas de 2000 colonos. Por el contrario, la educacin pblica oficial no
ha logrado hacer mella de manera exitosa y los lderes continan resistiendo las escuelas del Estado.
Por ltimo, y lo que ms nos interesa aqu, los partidos polticos no han penetrado ideolgicamente
a los menonitas en su bsqueda por maximizar los votos. Una encuesta a los miembros de la Colo-
nia seguramente mostrara que ninguno podra posicionarse en una escala de izquierda derecha y

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mucho menos de identificarse con un partido poltico. Ms an, son muy pocos los que conocen a la
Presidenta o cualquier poltico, sea nacional, provincial o local. Entonces, esto adems de servir
como evidencia observacional del escaso avance de los partidos, tambin permite dar cuenta de que
el Estado tampoco ha podido permear en los colonos de manera de incentivar su participacin elec-
toral.

Penetracin material.
La salud.
La primera penetracin del Estado no provino desde arriba, es decir, desde la cumbre de la
pirmide gubernamental pampeana. Por el contrario, la primera relacin sistemtica se establece a
partir de la aparicin de lo que un principio se pens era una epidemia de diarrea o, an peor, cle-
ra. Luego de que en el hospital local apareciera una familia menonita con su beb con un avanzado
cuadro de deshidratacin por diarrea, y que los padres manifestasen que ya haban ocurrido casos
similares, las autoridades del nosocomio pidieron la asistencia de la Direccin de Epidemiologa.
En la primera avanzada los mdicos, como agentes del Estado, advirtieron que uno de los menonitas
ejerca ilegalmente la medicina, distribuyendo medicamentos que slo podran hacerse bajo estricta
prescripcin autorizada.
La falta de control del Estado se vio en su mxima expresin en cuanto las autoridades toma-
ron nota con preocupacin acerca de la desproteccin sanitaria. En este punto, la Justicia intervino a
instancias de una denuncia formulada por uno de los mdicos. Ms an, se realizaron exhumaciones
y requisamiento de medicamentos en la investigacin contra el colono Julio Loewen. No obstante
ello, no fue preso y hoy no figura en el padrn. Los recortes periodsticos dan cuenta que el personal
local comenz a requerir la activa intervencin de las autoridades ms encumbradas del Estado so-
bre este grupo de personas sobre el que no se tena control mdico. Para noviembre de 1997, en un
rpido movimiento de los agentes mdicos, la penetracin material sanitaria estaba completamente
en despliegue, pudiendo hacer un trazo sobre las enfermedades prevalentes, estado general de salud
de la poblacin, salud dental y, principalmente, garantizar atencin obsttrica y peditrica. La canti-
dad de muertos por nacer se redujo considerablemente a partir que se sistematiz el control prenatal
y el nacimiento asistido con profesionales del sistema de salud estatal, en las instalaciones del hos-
pital y con personal de Guatrach, distante a 30 kilmetros. Finalmente, el director del Hospital
local Manuel Freire declara que a partir de la intervencin del Estado (y la continuacin de la
misma) se ha podido realizar un relevamiento efectivo centrado en embarazadas y nios, incluyn-
dolos en campaas de vacunacin y vitaminizacin. La noticia demuestra que adems el personal
estatal ha generado empata con los colonos menonitas, aunque amables hasta ese momento, reti-
centes a abrirse a la comunidad exterior.
Por declaraciones recolectadas para este trabajo, los mdicos sostuvieron que se dio un espa-
cio de apertura ntima dentro de los consultorios y algunas veces dentro de las casas de los menoni-
tas. Al parecer, los habitantes de la Nueva Esperanza dieron cuenta que los mdicos no estaban para
poner barreras en su camino a la salvacin, sino ms bien a hacerla posible. La modalidad estable-
cida hoy contina y los colonos acuden de manera asidua al hospital local. Se observa entonces que
la penetracin se ha estabilizado y sostenido durante 18 aos, siendo el nico avance exitoso del
Estado.

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La educacin.
Tal vez a la par, o un poco rezagado, el Estado pretendi avanzar en materia educativa en
la Colonia Menonita Nueva Esperanza, a partir de la constatacin que menores de edad no esta-
ban siendo escolarizados. Segn reportes periodsticos, los menonitas se negaban a enviar a cerca de
200 nios a las escuelas del Estado. La cuestin, hacia diciembre de 1997 tom gran estado pblico
y los colonos se vieron en el centro de la escena meditica discutiendo con las autoridades provin-
ciales del Ministerio de Educacin. Mas an, el Secretario de Estado nacional, Vctor Ramos titular
del recientemente constituido INADI sostuvo que los menonitas discriminan a sus nios al no
permitirles elegir entre su educacin y la del Estado. Textualmente sostuvo que el Estado debe
supervisar la realizacin de este derecho [la educacin] que puede interferir en la garanta efectiva
de los Derechos Humanos de las personas. En el mismo sentido, las autoridades provinciales pre-
sionaron para que se acepte la instalacin de una escuela del Estado en el predio comprendido por
los lotes 20 y 21 y de la antigua Estancia Remec Chico. An ms, el Consejo Federal de Educa-
cin, presidido por la Ministra de Educacin Nacional Susana Decibe, expres segn consta en la
en distintos peridicos provinciales y regionales que el legtimo respeto a las pertenencias religio-
sas y culturales que consagra la Constitucin para todos los habitantes no excluye la ineludible ne-
cesidad de dar cumplimiento a la obligatoriedad de la escolaridad que la misma Constitucin y las
leyes establecen en garanta de la igualdad de oportunidades de sus habitantes.
Segn consta en las declaraciones recogidas, el entonces Ministro de Educacin de La
Pampa, Luis Roldn, propona la instalacin de una escuela de gestin privada, administrada por los
mismos menonitas, incorporada a la enseanza oficial pblica con una currcula y docentes aproba-
dos por el Ministerio de Educacin provincial. Para presionar la adhesin se fij lo que los medios
definieron como un ultimtum, establecido inicialmente para el ltimo da de diciembre de 1997.
Como puede denotarse a partir de la lectura de los recortes periodsticos de distintos diarios de la
poca, el Estado pampeano, luego de 11 aos de no innovar en la cuestin, decidi en diciembre de
1997 otorgar una prrroga al ultimtum mientras se le dotaba de mayor tiempo a los colonos para
que continen discutiendo la propuesta.
Frente a este avance del Estado, ms adelante y dilaciones mediante, los menonitas decli-
naron cualquier propuesta que implicase la radicacin de una escuela en el predio. De la misma
manera, el grupo caracterizado por su ortodoxia, tambin rechaz la posibilidad de que docentes de
la provincia enseen en las Iglesias o casas particulares. Como represalia, amenazaron con mudarse
de la localidad e instalarse en otro lugar de la Argentina, Bolivia, Paraguay o Mxico. Su carcter
migrante haca creer esto posible, al punto tal que fue confirmado por el entonces Ministro de Edu-
cacin pampeano. A pesar de estas amenazas, de las que estaban anoticiados todos los lderes parti-
darios segn lo ratifican en las entrevistas, ningn menonita abandon la Colonia Nueva Esperan-
za por las presiones educativas. Como lo ratifica Ral Garca, presidente de la Iglesia Evanglica
Menonita Argentina, los que decidieron irse fueron pocos y por razones econmicas, razones de
tradicin, de culturas y dems.
Finalmente, el Estado admiti una opcin de mnima con los menonitas. Frente a su resis-
tencia, se acord la obligatoriedad de la enseanza del idioma espaol en el hogar a cargo de fami-
liares o amigos miembros de la Colonia. Mediante un acuerdo suscripto entre el Ministro de Educa-

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cin de La Pampa, Luis Roldn, y el Obispo menonita Pedro Blatz, los colonos se comprometan a
incorporar la enseanza del espaol en 6 meses. No obstante ello, nunca se destin el material nece-
sario ni tampoco se hicieron evaluaciones de manera de comprobar la realizacin de dicha iniciati-
va. A pesar de ello, para este trabajo este hecho resulta importante porque arroja evidencia respecto
de la capacidad del lder religioso y poltico para abogarse la representacin de todos los menonitas
en su persona. Sin embargo, sera requerido un estudio en profundidad para desentraar la autonom-
a de los mandos medios, especialmente la de los Mandatarios a partir de su capacidad de distribuir
recursos de la Asociacin Civil, figura bajo la que opera impositivamente la Colonia. Todo ello a
partir de lo que se refleja en los diarios, donde consta que en el mes de mayo de 1998 habra existi-
do una reunin en un hotel de Santa Ros entre el Mandatario Juan Fehr y una pareja que le habra
prometido mover influencias en la rbita del gobierno nacional para que La Pampa desista con su
avanzada educativa. A cambio de ello, la pareja reclamaba como contraprestacin la suma de cin-
cuenta mil pesos ($50.000). Segn las reconstrucciones periodsticas que surgen del expediente ju-
dicial, das despus la Asociacin Civil es denunciada por el incumplimiento de pago de un docu-
mento por doscientos cincuenta mil dlares (US$250.000). El denunciante, Carlos Luis Malandrini,
expuso ante la justicia que los menonitas le adeudaban US$250.000 por servicios prestados en la
compra de 6.500 hectreas de campo en el lmite entre Salta y Santiago del Estero. Ahora bien, sin
importar el final de la causa, no se obtiene evidencia emprica que el Mandatario Juan Fehr haya
actuado siguiendo expresamente las rdenes del Obispo Blatz, pero tampoco de lo contrario. De
esta manera, los hallazgos en los recortes parecen no menoscabar el argumento respecto de la dis-
crecionalidad de la decisin por parte de la autoridad ms encumbrada.
De este modo, estaramos en condiciones de sostener que la penetracin material, a travs
de un servicio como la educacin, no ha sido exitosa. Incluso ello es reconocido por los lderes de
los partidos de Guatrach, que tienen inscriptos en sus padrones a 198 menonitas. Del mismo modo,
no se puede comprobar que el plan educativo de espaol haya sido respetado. En este punto, es inte-
resante destacar que los padrones no identifican como analfabetos a los menonitas, tem que aparece
destacado ante la imposibilidad que podra presentar un elector al momento del voto, pudiendo re-
querir asistencia de las autoridades de la mesa. Entonces, a pesar de no haber realizado ninguna
medicin respecto del nivel del idioma, el Estado considera a los miembros como personas que sa-
ben leer y escribir el espaol.
Por ltimo, una categora que es difcil de encuadrar en esta penetracin. Sin embargo, es
preciso destacar que el Estado nacional lleva al da el estado de cada uno de los menonitas, certifi-
cando los nuevos nacidos con documento nacional de identidad y constatando los fallecimientos. De
all se explica que los empadronados sean slo aquellos que nacieron a partir de 1986 y que no se
han mudado a otra locacin. Para viajar al exterior, los menonitas requieren la tramitacin del pasa-
porte y casi todos los extranjeros (la mayora) poseen la residencia permanente o sus trmites de
turista camino a regularizarse. Por ello, se cree que el Estado ha sido exitoso llevando adelante el
registro de la poblacin y ha estado atento a los constantes flujos inmigratorios de los que se nutre
esta y el resto de las colonias.
La no penetracin ideolgica.
Los partidos polticos.

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Frente a la ausencia de las instancias de nacionalizacin ms importantes como la escuela
o los medios de comunicacin, los partidos polticos ven la necesidad de conducir ellos mismos un
proceso de educacin ciudadana para con los menonitas, ponindolos al corriente de sus derechos y
obligaciones. An ms, seran ellos quienes adems tendran que motivar un comportamiento de-
mocrtico al que ninguna mujer est acostumbrada. A sabiendas que slo votan los hombres casa-
dos mayores de 18 aos, las resistencias seran difciles de cuantificar pero se estiman infranquea-
bles y todo ello suponiendo que 197 empadronados tiene entre 28 y 18 aos. Solamente un elector
no naci entre la dcada comprendida entre 1986 y 1996. Entonces, se vislumbra que ningn lder
religioso estara obligado a votar, teniendo presente que es poco probable encontrar un jerarca me-
nor de 28 aos. De esta manera, los lderes de los partidos tendran que disear estrategias para lo-
grar que voten los jvenes, lo que significa contravenir el mandato del ortodoxo Obispo.
No votan a i nstancias del Obispo. La autoridad religiosa local se opone totalmente, aduciendo
que los domingos son sagrados. Los menonitas que he tratado informalmente, me han comentado que
ellos dicen no estar autorizados por el obispo y los jueces. Hctor Rolando, ex intendente y lder parti-
dario local. (Ver anexo)
Los lderes partidarios parecen estar al tanto de esta situacin. Demuestran entender la
obediencia y reconocimiento al liderazgo del Obispo, interpretando como pecado no hacer lo que l
manda. La ex intendenta local, hoy senadora nacional, Mara Higonet, oriunda del lugar, tambin
concuerda con este postulado pero sostiene que son meras excusas. En este sentido, considera que
no es cierto que no conozcan quienes son los candidatos o cmo funciona el sistema.
Viven permanentemente comunicados y relacionados con cada uno de nosotros. Entienden muy
bien muchas de nuestras leyes (casi todas), sino cometeran muchas ilegalidades e infracciones y sin
embargo nada de esto ocurre. Por lo tanto, creo que nada impide, en mi opinin, dejar que no voten.
Mara Higonet. (Ver anexo)
Finalmente, el nico que no encuentra la causa inmediata del abstencionismo en la negati-
va de los lderes menonitas es el actual Intendente Sergio Arrese (Frepam). Sin mencionar especfi-
camente la dirigencia, estima que pueden no estar votando por sus costumbres y la lejana con el
sistema democrtico de la representacin. No obstante ello, el entrevistado sostiene que no conoce
bien la forma de organizacin social y tambin declara no saber cuntos menonitas hay empadrona-
dos.
Se revela importante destacar que el nico que dijo saber cuntos menonitas estn obliga-
dos a votar fue Rolando, quien sostuvo que con seguridad existen ms de 300. Al respecto, este
trabajo demuestra que los menonitas ciudadanos argentinos inscriptos en los registros electorales
son 198. No obstante ello, y a pesar de desconocer con certeza el nmero de votos en disponibili-
dad, todos acuerdan que los colonos deben cumplir con su obligacin porque as lo estipula la ley.
Pero cuando son interpelados respecto si es moralmente adecuado, hubo significativas diferencias
en las respuestas. Higonet, como lder del PJ local, plante que no slo es obligatorio sino tambin
necesario. Podra asumirse que Arrese, lder del Frepam e incumbent, redunda en la idea de convivir
y no generar conflicto con una avanzada de los partidos polticos que pueda perturbar la pauta cul-
tural. Finalmente, Hctor Rolando cree que s sera adecuado que ejerzan el sufragio, pero no de
manera alienada, sino que se enmarque dentro de una gran agenda con el Estado.

14

Es necesario que se configure una serie de puntos a tratar con ellos, incluyendo la cuestin de los meno-
res, la necesidad de la construccin de una posta sanitaria en la Colonia; que se puedan elegir entre ellos y que
se cree el ejido correspondiente a la Estancia Remec.
Esta propuesta resulta interesante porque es la alternativa que sugieren dos lderes distin-
tos. Por un lado, Rolando entiende que debera establecerse un ejido municipal correspondiente a
los lotes 20 y 21 de la antigua estacin de la Estancia Remec Chico. De la misma manera, por la
diversidad cultural entre ambas comunidades, el intendente Arrese sostiene que la autoridad poltica
de Guatrach no podra estar atenta y ser receptiva con los problemas de una sociedad distante a 30
kilmetros.
Ahora bien, estos elementos podran echar un poco de luz respecto de las motivaciones,
restricciones e incentivos que tienen los lderes. La arena electoral de la regin cambia constante-
mente, en tanto la tendencia es a la ampliacin de los obligados a votar. La unidad elemental meno-
nita tambin es la familia, pero esta se destaca por su numerosidad. Cada una tiene un promedio de
5 hijos, situacin que ha ido acentundose a partir de las mejoras en la prestacin del servicio de
salud y condiciones de seguridad laboral. Por lo tanto, lo que puede esperarse es la continuidad de
una expansin progresiva de los inscriptos en el padrn en la medida en la que los nacidos en el pas
adquieran la edad para votar.
Los lderes de los partidos locales no han invertido en estrategias para maximizar sus vo-
tos dentro de este cmulo de disponibilidad. Al respecto, entre las respuestas de los lderes prima la
autocrtica, al reconocer que ninguno se ha interesado decididamente por romper el abstencionismo
menonita. Salvo el actual Intendente, Rolando e Higonet insisten en que es momento de actuar y
avanzar sobre la cuestin. Arrese cree que no es deber de los partidos locales llamar a los colonos a
que cumplan con su obligacin democrtica. Contrariamente a lo que podra suponerse de un lder
de una asociacin poltica que busca maximizar su caudal electoral, el radical propone que tal acto
sera estril en tanto los partidos no podran consustanciarse con una comunidad alejada de Gua-
trach.
Quienes ahora dicen tener la iniciativa para captar los votos y reconquistar la Intendencia
parecen ms decididos a innovar estrategias que capten ms preferencias, como podra esperarse
segn el postulado de Downs. No obstante ello, hasta el momento no se han determinado por con-
cretar una accin directa tendiente a la maximizacin de los votos por fuera del electorado tradicio-
nal.







15

Conclusiones
Los partidos estaran encontrando altos costos y pocos recursos para movilizar el electora-
do menonita. Esto podra explicar por qu no se constata una estrategia que tienda a maximizar los
votos. Ahora bien, la forma de desagregar el postulado implica reconocer la heterogeneidad causal
del fenmeno. Se considera que las restricciones y variaciones del ambiente imprimen sobre los
partidos necesidades de adaptacin de modo de adecuarse al nuevo contexto. De esta manera, se
cree que las decisiones de los lderes se encuentran ms bien condicionadas en situaciones como las
que hemos descripto, dnde limitantes exgenos a la organizacin dificultan el proceso de vincula-
cin efectiva de los partidos con la sociedad poltica.
Podra estarse en lo cierto en cuanto a que las asociaciones polticas presentan limita-
ciones a la adaptacin medioambiental y maximizacin de los votos en contextos de
alta homogeneidad religiosa, cuando exista una postura abstencionista. Como asume la
hiptesis 1, los lderes tendran que adaptar su estructura para ofrecer alternativas que
los vinculen con un colectivo muy especial. El componente religioso en la oferta ofre-
cida por los partidos, en caso que su estrategia sea programtica, implica un tremendo
desafo para los cuadros dirigenciales que, en mayor o en menor medida, desconocen
en profundidad las costumbres y prcticas menonitas. La lgica mediante la cual los
colonos entienden la vida es tanto la religin como el sacrificio y de all la necesidad
de comunicarse en dicha clave;
Como sugiere la hiptesis 2, los partidos polticos estaran encontrando dificultades
tambin por la coincidencia del lder poltico con el lder religioso. La observancia de
la norma protestante podra no ser inherentemente contraria a la democracia, ya que en
definitiva la autoridad sigue emanando de una ciudadana, restringida en este caso. No
obstante, el cumplimiento de los mandatos impedira s un relacionamiento intenso
con el mundo exterior a sabiendas que para el Obispo ninguna integracin es necesa-
ria. Su pretensin es perpetuar los usos y costumbres que sostuvieron sus antecesores,
impulsando un modo asctico de vida dedicado al trabajo.
Asimismo, se considera que los efectos de la coincidencia entre lder religioso y pol-
tico se potencian an ms porque dentro de los inscriptos en el padrn no figura la ac-
tual jefatura menonita. Por el contrario, la movilizacin tendra que realizarse sobre un
electorado mayormente joven donde tampoco los padres de los empadronados estaran
obligados a votar. Ello presentara resistencias, entonces, no slo en el nivel comunita-
rio sino tambin en el seno de la familia menonita.
Tambin se cree se ha arrojado evidencia que demuestra que los lderes enfrentan im-
portantes costos al intentar una educacin cvica de los menonitas. La lder del PJ lo-
cal, Higonet, fue quien sostuvo explcitamente que el partido deba invertir recursos en
lograr esto como una va para conectarse con los votantes, independientemente de lo
que opinen los integrantes del Consejo. En este sentido, se enfatiza aqu que las aso-
ciaciones polticas de Guatrach no han desarrollado la capacidad de poder realizar es-
te trabajo en el territorio, an a sabiendas que es necesario.
De la misma manera, la carencia del derecho a votar por parte de las mujeres se pre-

16

senta como una cuestin sumamente importante. Del anlisis del padrn se desprende
que 105 son mujeres, o sea el 53% de los obligados a votar no posee siquiera la autori-
zacin para realizar dicho acto para la eleccin de las jefaturas internas. Por lo tanto,
se considera que la resistencia de los lderes a favorecer o no impedir que los jvenes
voten podran verse aumentada exponencialmente. De la misma manera, el problema
sobrevendra con los hombres solteros. Se considera aqu que las obligaciones electo-
rales y los arreglos de la democracia representativa no operan sobre el vaco, sino ms
bien sobre una sociedad que posee prcticas y costumbres sedimentadas. Por lo mis-
mo, se anticipa una enorme dificultad para los lderes guatrachenses que no podran
tener certezas de xito en la movilizacin aun invirtiendo fuertemente para adaptar su
organizacin.
Si bien no ha sido contemplado en nuestras hiptesis, se cree necesario destacar que la
carencia de penetracin de los medios de comunicacin en la comunidad es un ele-
mento que dificulta la vinculacin del partido con una porcin de la sociedad y no to-
dos los lderes parecen estar al tanto de esto. Se puede comprobar que casi ninguna
familia posee radio y en muy pocos hogares puede encontrarse un peridico. En la Co-
lonia no hay ni un solo televisor.
Asimismo, al no tener evidencia respecto del cumplimiento del plan de enseanza de
espaol acordado con el gobierno pampeano, no se puede tener certeza respecto del
manejo del idioma oficial por parte de los ms jvenes. Ello aumenta considerable-
mente los costos comunicacionales, en tanto los partidos tendran que invertir para
adaptarse y relacionarse por medio del alemn antiguo, idioma que hablan los colonos.
Tambin se comprueba una frrea negativa menonita para con la identificacin con
smbolos, doctrinas o juramentos, que resultan totalmente ajenos con su tradicin cul-
tural. No existe, por ejemplo, una bandera de la nacin menonita. Esto podra recor-
tar los beneficios que los partidos distribuyen entre los electores para captar votos y
adhesiones, en tanto los incentivos colectivos hacen referencia principalmente a la
identificacin con los smbolos que la organizacin se encarga de producir.
De esta manera, la no ocurrencia del fenmeno poltico bien podra estar explicada por
motivos racionales. Se entiende aqu que los lderes no estn completamente al tanto de determina-
dos aspectos sumamente relevantes para el propsito de la movilizacin. En este sentido, se com-
prueba que el hecho de que no sepan cuantos son los colonos empadronados, ni conozcan la condi-
cin de los potenciales votantes abona elementos para entender que no han realizado un riguroso
anlisis del estado de situacin, clculo que se considera fundamental. La mayora de ellos propuso
que ellos mismos se elijan bajo nuestras normas, pero en la prctica esto resultara contrario a las
normas que rigen para la eleccin de los cargos internos en tanto es poco probable que un menonita
de 27 sea el jefe poltico del lder religioso, quien no se encuentra empadronado. Asimismo, la si-
tuacin de inferioridad participativa de la mujer representa un obstculo que los lderes no demos-
traron conocer.

17

A pesar de la carencia de informacin, recurso esencial, se estima que los lderes de
los partidos polticos locales han podido, de alguna manera, estimar la dificultad de la empresa. En
primer lugar, entienden los elevados costos que le insumen a su organizacin la movilizacin de
este electorado principalmente por las diferencias lingsticas y la oposicin de la jerarqua interna.
De esta manera, la apreciacin podra ser parcial y determinadas visiones de extremo voluntarismo
y optimismo declaradas podran verse limitadas por la comprensin de una realidad ms compleja a
la percibida. Por otro lado, los partidos polticos locales seran impotentes no slo por no poder
afrontar altos costos, sino tambin por la improbabilidad de lograr hacerse de todos los recursos
necesarios. Como se vio, la inversin organizacional debera ser extensa y la adaptacin a la compe-
tencia en este contexto representara cuantiosos esfuerzos con resultados sumamente inciertos.
Entonces, bajo las circunstancias descriptas, no sera racional para los actores la
maximizacin de los votos como estrategia para obtener los cargos, en tanto que las retribuciones
que emanan de la oficina pblica no seran suficiente estmulo al no retribuir las inversiones necesa-
rias. De este modo, se entiende como racional que continen ignorando el electorado minoritario
concentrndose en vincularse exclusivamente con su base urbana.


















18

Bibliografa
BURGESS, Katrina y LEVITSKY, Steven. (2003). Explaining Populist Party
Adaptation in Latin America: Environmental and Organizational Determinants
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gin, Migraciones y paisaje: los menonitas en Guatrach. 1 edicin: Univer-
sidad Nacional del Sur. Baha Blanca.







19

ANEXO
Entrevistas
Sergio Arrese Intendente Municipal. Frepam.
Le parece correcto que los menonitas voten?
Yo creo que es obligatorio que ellos voten porque es lo que marca la ley.
Para la ley, somos todos ciudadanos argentinos que tenemos obligaciones y votar es una de ellas.
Por lo tanto, si lo dice la ley creo que tendran que votar.
Por qu cree que no votan?
Nunca he dialogado directamente con alguno de ellos sobre este tema. Slo tengo comentarios e
informacin por terceros que me han transmitido un poco cul es su sensacin respecto de este te-
ma.
Creo que es un tema cultural. Veo un desinters por parte de ellos y me parece que la principal
cuestin que surge es la de las costumbres. Por sus formas peculiares de organizar la sociedad,
podran ser reacios a participar electoralmente. La forma democrtica de eleccin de los represen-
tantes me parece que les resulta muy extraa y genera desconfianza sobre lo que podra generar en
su comunidad. Ellos no van al conflicto.
Por qu le parece que los partidos polticos de Guatrach no han sido exitosos movilizando
electoralmente a los menonitas?
Yo no llegara a movilizarlos. Creo necesario que hay que respetar sus costumbres y entender su
pauta cultural para aprender a convivir dentro del marco de normas, reglas y procedimientos que
marca la democracia. La convivencia es un elemento central en esto y por lo tanto creo que hay que
hacer todo lo necesario para lograrla.
Se tendra que definir otro ejido, su propio ejido. Que tengan autoridades propias bajo este princi-
pio. Estando en lugares es complicado. Se dificulta para responder problemticas de esa comunidad.
Le parece adecuado que ellos ejerzan el sufragio?
Creo que hay que convivir. Ellos no son conflictivos y por lo tanto es importante respetar sus cos-
tumbres. [El intendente redunda sobre la misma idea una y otra vez]. Se sabe que tienen que hacer-
lo, pero hay que convivir respetando la pauta cultural.
Sabe cuntos menonitas hay empadronados?
No. Claro que los he visto en los padrones, pero no tengo idea cuantos hay.



20

Mara Higonet ex Intendenta Municipal. Senadora Nacional. PJ.
Le parece correcto que los menonitas voten?
Me parece democrticamente y soberanamente correcto que voten los menonitas. Quizs esto lo
aceptamos totalmente en un principio, donde aparecieron en nuestra comunidad casi como seres
extraos. No entendamos ni conocamos esa forma de vida, pero lo cierto es que a travs de los
aos ellos se fueron interrelacionando totalmente en nuestra sociedad y con las formas de vida de
nuestra provincia y por ende de nuestro de pas. Eso s, siguieron con su educacin por mas acer-
camiento (creo que muy dbil) por parte de nuestro gobierno provincial para que acepten y adopten
nuestra educacin (evidentemente este un primer punto que explica el hecho que no entiendan,
quizs en su total concepcin, por qu es importante votar y participar en las decisiones de la tierra
que adoptaron como propia).
Ellos hoy utilizan nuestros hospitales, nuestros profesionales mdicos han hecho un excelente traba-
jo para que se acerquen a los centros de salud y entiendan, por ejemplo, que un embarazo y parto
tienen que tener la atencin de un profesional, evitar as muertes de sus nios y una mejora en la
salud en general. Interactan totalmente en la faz comercial ya que venden sus productos en cuanto
punto de nuestro pas consideren que pueden hacerlo; utilizan todas las rutas y caminos llevando su
produccin ms sobresaliente en estos momentos que es la metalrgica; nuestros hermosos calde-
nes, que llevaban cientos de aos enraizados en nuestro suelo pampeano, les brindaron la madera
con la cual sobresalieron en sus trabajos de carpintera. Muchos de sus hijos se engendraron y na-
cieron en estas tierras en el contexto de salud y proteccin que coment. Fueron inscriptos en el
juzgado de paz de nuestra localidad, viviendo en esta interrelacin diaria descripta y hoy tienen
edad para votar y aparecen en nuestros padrones. Son ciudadanos.

Por qu cree que no votan?
Comenzamos a preguntarnos... las excusas son diversas. Sus jefes religiosos no se lo permiten
"...como no acceden a los medios masivos de comunicacin no conocen de poltica, ni quines son
los candidatos... [parafrasea al Obispo menonita]. Pero lo cierto es que viven permanentemente
comunicados y relacionados con cada uno de nosotros. Entienden muy bien muchas de nuestras
leyes (casi todas), sino cometeran muchas ilegalidades e infracciones y sin embargo nada de esto
ocurre. Por lo tanto, creo que nada impide, en mi opinin, dejar que no voten.

Por qu le parece que los partidos polticos de Guatrach no han sido exitosos movilizando
electoralmente a los menonitas?
Ahora s, cunto hemos insistimos o hicimos para acercarnos a lograr esto? Muy poco, casi nada.
Ese es, quizs, nuestro error. Debemos acercarnos ms decididamente a ellos, quizs a sus jefes
religiosos y luego a cada uno de los empadronados para darles alguna primera clase de Formacin
Cvica (podramos llamarlo as) y hacerlos ver de manera directa casi como "observadores electora-
les" una eleccin. Adems, podramos alcanzarles mucho material de lectura, conversar con ellos
que esa libertad con la cual viven y se manejan, en este pas tan generoso y respetuoso de todas las
ideologas, clase tnicas y religiosas tambin, requiere de cada uno obligaciones. Es importante que

21

el que puedan elegir y participar porque ello puede ayudarlos an ms en su vida diaria, en sus lo-
gros personales; colectivos; econmicos y sociales.

Le parece adecuado que ellos ejerzan el sufragio?
S, claro. Como deca, no slo es legal sino que tambin necesario.
Sabe cuntos menonitas hay empadronados?
No s cuntos menonitas hay empadronados pero uno de mis prximos pasos, como legisladora
Nacional, ser intentar que en la prximas elecciones haya menonitas votando y ejerciendo este
derecho sublime que nos da la democracia para poder elegir.

































22

Hctor Rolando ex Intendente Municipal. Lder poltico local.

Le parece correcto que los menonitas voten?
S, claro. Los menonitas se encuentran inscriptos en el padrn.
Durante el bienio 97/98 se presion con la educacin. El Estado provincial intent avanzar con la
educacin sobre la Colonia Menonita, donde ellos [los menonitas] deban avanzar sobre determina-
dos puntos. Sin embargo, no se cumpli con nada y an ms, se dificulta su participacin electoral
porque para ellos el domingo se dedica exclusivamente a la consagracin de las festividades religio-
sas y la vida social.
Por qu cree que no votan?
Yo creo que por no votar van a tener problemas y tambin me parece que no les importa no votar y
muestra de ello por qu amenazan con irse del pas. No obstante, creo que algo debe hacerse, hay
que tomar cartas en el asunto y evaluar alternativas para que ellos se elijan a s mismos. Entiendo
que la mejor propuesta que puede hacerse sera erigir un ejido que circunscriba un rea delimitada
donde la autoridad poltica tenga poder de decisin. Se deberan establecer los lotes donde se en-
cuentra asentados bajo la forma de una Comisin de Fomento en el predio conocido como Estancia
Remec.
No votan a instancias del Obispo. La autoridad religiosa local se opone totalmente, aduciendo que
los domingos son sagrados. Los menonitas que he tratado informalmente, me han comentado que
ellos dicen no estar autorizados por el obispo y los jueces.
Por qu le parece que los partidos polticos de Guatrach no han sido exitosos movilizando
electoralmente a los menonitas?
Me parece necesario hacer un mea culpa. Reconozco que no hemos ido y creo que el avance de los
partidos tiene que ser con todo, con una agenda amplia y completa. Son ciudadanos argentinos! Y
por esto creo que es algo que se viene. Es necesario que se configure una serie de puntos a tratar
con ellos, incluyendo la cuestin de los menores, la necesidad de la construccin de una posta sani-
taria en la Colonia; que se puedan elegir entre ellos y que se cree el ejido correspondiente a la Es-
tancia Remec.
Esto se tiene que llevar a cabo siguiendo una serie de etapas:
1) El Gobierno provincial tiene que tomar cartas en el asunto;
2) Remarcar que el voto es obligatorio;
3) La educacin formal.
Es necesario que sientan un pum [onomatopeya de golpe].

23

Nada de todo esto deja de ser difcil. Ellos se reciclan todo el tiempo. Van y vienen de aqu para
all, mudndose entre las comunidades existentes en Mxico y Bolivia. La respuesta a una agenda
que se trate junto con ellos es la de nos vamos de ac. Siempre han amenazado con lo mismo en
caso de que se quiera avanzar con la situacin.
Le parece adecuado que ellos ejerzan el sufragio?
S, claro que s. Siempre en las circunstancias y bajo las condiciones que mencion.
Sabe cuntos menonitas hay empadronados?
S. Hay ms de 300, seguro.

1

La construccin participativa de intervenciones en los espacios pblicos. Una reflexin en
torno al Presupuesto Ciudadano de la ciudad de Rafaela, Provincia de Santa Fe
1


Davicino, Ma. Julia (jdavicino@rafaela.gov.ar)
Alfaro, Ma. Beln (mabelen.alfaro@gmail.com)
MUNICIPALIDAD DE RAFAELA


rea temtica sugerida: "Sociedad civil, democracia participativa
y nuevos actores polticos".
SIMPOSIO DEMOCRACIA PARTICIPATIVA


Resumen
El trabajo consiste en una reflexin en torno a las polticas participativasa partir de los aspectos
facilitadores y limitadores de la creatividad utilizando como caso de estudio la experiencia del
Presupuesto Ciudadano de Rafaela. Con ese propsito se planteanalgunos aspectos terico-
conceptuales para entender el marco en el que se inscriben los mecanismos participativos. En
una segunda parte se desarrolla el caso a partir de un recorrido que retoma cuestiones centrales
de la gobernanza. Finalmente, se propone una integracin terica con el caso, remarcando los
elementos que permiten avanzar en la reflexin sobre la innovacin de las polticas
participativas.



1
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.


2

Introduccin
A partir del proceso de descentralizacin que se inicia en Argentinaen la dcada del 90, se
vienen realizando diversos esfuerzos por pasar de un estado verticalista y jerrquico a formas de
gobiernos ms flexibles y horizontales. En ese marco de reestructuracin del Estado-Nacin, los
gobiernos locales han adquirido un rol ms predominante, principalmente en lo que refiere a
disear, gestionar e implementar polticas que implican cuestiones ms cercanas al territorio y a
las problemticasdel desarrollo local.
En este escenario de reestructuracin estatal, tambin dominadopor el proceso de recuperacin
de la democracia iniciado en la dcada del 80, se comienza a debatir sobre la necesidad de
instaurar mecanismos que permitan concretar estas nuevas formas de gobernanza que replantean
la relacin entre el Estado y la sociedad civil.
Conocer este marco es fundamental para comprender los desafos y las opor tunidadesque
enfrentan hoy los municipios con miras a alcanzar estos objetivos de achicar la distancia entre
gobernantes y gobernados. El presente trabajo pretende aportar algunos elementos a este debate,a
partir de recuperar ciertos aspectosterico-conceptuales sobre la gobernanza y la planificacin
participativa con vistas a discutir sobre las disposiciones facilitadores y limitantes de la
creatividad en las polticas participativas. Para poder evaluar su aplicabilidad a un escenario
particular presentamos la experiencia del Presupuesto Ciudadano de Gestin Participativa
(PCdGP)que viene desarrollando la ciudad de Rafaela en el marco de un proceso de apertura del
gobierno.
Algunos interrogantes que motivan este trabajo. Cules sonlas oportunidadesque tiene hoy el
municipio de la Ciudad de Rafaela de poder implementar instrumentos de participacin
ciudadana? Cmo se pueden adaptar los mecanismos existentes para generar instancias de
participacin ciudadana que sean creativas y acordes a las necesidades locales?Cules son los
desafos con que se enfrentan hoy los gobiernos, tanto hacia adentro de la estructura municipal
como hacia afuera al momento de la bsqueda de creatividad de las polticas participativas?
En ese sentido la primera parte del trabajo presenta en lneas generales algunos aspectos tericos
que permiten entender las nuevas formas de gobernanza en la cual deberan inscribirse los
procesos de participacin ciudadana.Teniendo estos conceptos como marco, la segunda parte del
trabajo presenta la experiencia del presupuesto ciudadano de Rafaela como un caso para discutir
la innovacin de las polticas participativas y los diseos institucionales. Inspirado en el famoso
caso del presupuesto participativo de Porto Alegre (Brasil), el PCdGP tuvo sus inicios en el ao
2008 en la ciudad y fue adaptndose a las necesidades y demandas locales. Las enseanzas y
desafos que fueron dejando las tres primeras ediciones permitieron alcanzar hoy un esquema
que logra abordar algunos temas vinculados a la gestin urbana desde enfoques que priorizan la
participacin ciudadana, especficamente abriendo la participacin en decisiones sobre la futura
intervencin de los espacios pblicos.El artculo cierra con algunas reflexiones sobre los desafos

3

que surgen del anlisis a la luz de este caso, planteando algunos interrogantes en torno a la
creatividad de las polticas pblicas.
1. El papel de la participacin ciudadana en el avance hacia la gobernanza
Los objetivos y alcance que tuvo el proceso de descentralizacin han sido ampliamente
discutidos desde diversas perspectivas. Esta primera parte pretende recuperar algunas cuestiones
que nos permite entender el marco en dnde surgen y se expanden las polticas basadas en
mecanismos participativos, conmira hacia la consolidacin de un nuevo modo de gobernanza.
Uno de los fines que persegua esta reestructuracin poltico-institucional se vincul a la
necesidad de reducir la burocracia que caracterizaba al Estado-Nacin a partir de fomentar una
relacin ms estrecha entre quienes formulan las polticas (policymakers) y los ciudadanos
(Montecinos, 2005; Cao y Vaca, 2006).En ese sentido, se inici un proceso de traspaso de
responsabilidades y deberes desde el gobierno nacional hacia los gobiernos provinciales y
locales. Sin embargo, la escasez de normativas y regulaciones actualizadas tanto a nivel nacional
como local, la limitada autonoma local para generar ingresos propios, sumado a otras falencias
de la manera en que tuvo lugar el proceso de descentralizacin en la regin
2
, han dejado a los
gobiernos locales con una sobrecargada agenda local y un gran desafo por delante (Orlanski,
1998; Cravacuore, 2009).
La posibilidad de enfrentar estas nuevas responsabilidades quedaba sujeta a la capacidad de los
gobiernos locales de poder girar hacia forma de gobierno ms flexibles y horizontales. Estas
formas de gobernanza estn garantizadas por un enfoque ms cooperativo y colectivo para el
abordaje problemticas y resolucin de conflictos, que se contrapone al modelo jerrquico y
centralista (Mayntz, 2003: 27). En este nuevo esquema, actores gubernamentales y no-
gubernamentales, incluyendo el sector privado, instituciones intermedias y ciudadanos,
participan y cooperan regularmente en la formulacin e implementacin de polticas pblicas a
partir de diferentes mecanismos (Mayntz, 2001). En otras palabras, el fin ltimo de la
gobernanza pasa por la bsqueda colectiva de soluciones a los problemas y por alcanzar el bien
comn, segn plantea la autora. Se trata de formas emergentes de toma de decisiones sobre
asuntos colectivos que configuran nuevas relaciones a partir de procesos que muestran diferentes
niveles de acuerdo, replanteando quines y cmo se toman las decisiones (Barreiro, 2008 en
Marsiglia, 2009).
Segn Mayntz (2001), existe una serie de condiciones estructurales e institucionales que son
necesarias para que se pueda generar la gobernanza. Entre ellos menciona la distribucin de

2
Algunas otras limitaciones que la literatura crtica desarrolla, incluyen ladependencia de fondos
provinciales y nacionales, la delimitacin de responsabilidades poco claras, la privatizacin y la
desregulacin de algunos servicios que vino aparejada al Consenso de Washington (Montecinos, 2005,
Cao y Vaca, 2006; Restrepo, 2001).

4

poder; la legitimidad democrtica de las autoridades pblicas; un sistema gubernamental con
relativa autonoma financiera, que sea diversificado en sus funciones y con competencias
especficas. Completando estos aspectos, es tambin esencial contar con una sociedad civil
fuerte, diversificada y bien organizada, as como una identidad e inters comn que posibilite
entrelazar las diversas organizaciones y sub-sistemas. En trminos de Marsiglia (2008), el
fortalecimiento institucional es un requisito ineludible que se vincula con la innovacin en las
modalidades de gestin. Segn el autor, otros elementos que deben atenderse son la capacidad
tcnico-administrativa de las estructuras municipales, ya sea en trminos cuantitativos (dotacin
de recursos) como cualitativos (el knowhow), la disponibilidad de recursos y particularmente la
cultura organizacional o tradicin institucional (Marsiglia, 2008).
1.1 La introduccin de mecanismos de gobernanza como innovacin
Como vemos la incorporacin de mecanismos de gobernanza se inscribe dentro del marco de
descentralizacin y reestructuracin del Estado. En dicho contexto, los gobiernos locales,
presionados por las nuevas demandas y responsabilidades, se encontraron ante un escenario de
escasez de recursos e incertidumbre. Tal como plantea Cravacuore y otros (ver 2004), la crisis
obliga a l a r evisin, m s o m enos pr ofunda de ac uerdo a l os contextos, de l os obj etivos,
polticas, procesos y sistemas, lo que la transformara en el contexto propicio para el desarrollo
de la innovacin en la gestin pblica.
En ese sentido la crisis, a pesar de los desafos que plantea a la gestin local, se convierte en un
escenario favorable para la introduccin de cambios e innovaciones. Siguiendo a los autores
mencionados, consideramos que innovar es enfrentar los hechos de manera diferente, mediante
el empleo de tcnicas y procedimientos nuevos y ms eficientes, que permitan la construccin de
nuevas c apacidades y d e e se modo faciliten el logro de obj etivos ms eficaces. Desde esta
perspectiva, es posible distinguir entre tres tipos de innovaciones:la original, que es la que
nunca ha sido desarrollada por ninguna institucin pblica o privada, y por ello ms riesgosa y
menos comn; en segundo lugar, la adaptacin, proceso mediante el cual se adoptan tecnologas
utilizadas en otra organizacin pblica o privada, que generan un nuevo conocimiento adaptado a
las condiciones locales. Segn los autores, este tipo de innovaciones es propio de los gobiernos
que poseen recursos humanos calificados, que evalan crticamente las condiciones del medio y
pueden evaluar las mejores estrategias para la implantacin exitosa del cambio. Por ltimo, un
tercer tipo de innovacin est representado por el trasplante, entendida como la copia de
tecnologa o conocimientos generados en otra organizacin, sin mayores modificaciones.
Ahora bien, las innovaciones son necesariamente creativas?, toda idea creativa resulta
innovadora? Y respecto a los mecanismos de participacin ciudadana, son per se por su
novedad innovadores?
Tal como manifiesta Schweinheim citado por Cravacuore (2004), en cuanto a la innovacin, si
bien la creatividad es importante, tambin lo son la observacin del desarrollo y maduracin de

5

los aprendizajes previos, y la capacidad de anlisis de las condiciones del contexto para disear
la mejor estrategia de implementacin, a lo que volveremos ms adelante en el desarrollo del
caso de Rafaela. Es decir, en algunas circunstancias, como por ejemplo al hablar de la
innovacin como adaptacin, la creatividad no significa exclusivamente la originalidad de la
idea, sino la capacidad de identificar el contexto y las mejores variables para su incorporacin.
Respecto a los mecanismos de gobernanza, consideramos que su reciente configuracin e
incorporacin en las agendas locales apunta a generar mayores niveles de innovacin en esa
bsqueda de replantear la relacin Estado-sociedad civil y en priorizar formas de gobierno ms
abiertas, transparentes y flexibles. Es decir, resulta complejo plantear mecanismos innovadores
en la formulacin de polticas pblicas cuando no existen los condicionantes necesarios, como
por ejemplo recursos humanos calificados para plantearlos e implementarlos y decisin poltica
para sostenerlos.
En ese propsito de reestructuracin del estado local y en redefinir su rol, es necesaria la
implementacin de mecanismos que permitan el real empoderamiento (empowerment) de la
ciudadana. En ese sentido, la participacin ciudadanase convierte en un medio y un fin;
procesos que son tan importantes como los resultados, y que permiten avanzar en la bsqueda del
inters colectivo (Restrepo, 2003).
Es importante sealar que la participacin ciudadana, ya sea estimulada o no por el gobierno, se
comienza a instalar y fortalecer gracias a otras particularidades del contexto econmico, social y
poltico. El mismo, estaba caracterizado no slo por el proceso de descentralizacin, la
reestructuracin del Estado y la privatizacin, sino por el impacto de estos procesos en la
sociedad civil, que reflejan la desconfianzade la sociedad hacia la democracia representativa y
hacia la capacidad estatal en la formulacin de polticas.
Si bien ello ha derivado en una sociedad cada vez ms demandante e interesada por los asuntos
pblicos, ese hecho no implica el xito y la eficacia de mecanismos participativos. Existe una
gran diversidad de desafosy limitacionesque se imponen para poder propiciar mayores niveles
de participacin. El primero de ellos radica en el riesgo que representa abrir el juego del
modo en que las polticas pblicas se definen, principalmente para aquellos funcionarios
acostumbrados a la tomar las decisiones en un esquema de arriba hacia abajo. Los procesos
participativos implican sumar a las discusiones y decisiones a otros actores e instituciones
propiciando instancias para que los mismos tengan un rol activo. Esa delegacin de poder de
alguna manera interpela la manera en que funciona la gestin pblica, si es eficiente y eficaz en
la prestacin de servicios y en el desarrollo de las polticas pblicas. Para que haya
empoderamiento ciudadano es necesario que los procesos participativos busquen ms all de la
simple consulta o legitimacin
3
. En ese proceso de delegacin existen relaciones desiguales de

3
Como analiza ampliamente la bibliografa sobre participacin ciudadana existen diferentes niveles o grados de
participacin. La famosa y pionera contribucin de Sherry Arnestein en 1969 ya plantea la escalera de la


6

poder, por lo que se torna necesario generar reglas de juego claras para asegurar que los
objetivos se cumplan (Marsiglia, 2008).
Otro de los aspectos limitantes para la generacin de procesos participativos se encuentra en
elchoque entre la lgica de los objetivos polticos y la de los objetivos tcnico-
administrativos.Ello se suma a la contraposicin que existeentre aquellas reas acostumbradas a
trabajar desde un abordaje ms simplista y fraccionario y aquellas que comprenden la necesidad
de trabajar articuladamente, tanto hacia adentro de la gestin como hacia afuera.Como veremos
ms adelante, para que las instituciones pblicas puedan moverse hacia esquemas ms flexibles
que privilegien la participacin es necesario superar esa mirada de la realidad por reas para
alcanzar un trabajo ms holstico e integral.
Como otro desafo es necesario sealar que la democracia participativa deber ser entendida y
concebida como un proceso recurrente, impulsando de manera permanente estas instanciascomo
parte de una poltica de gobierno (Restrepo, 2003). Ello hace que los procesos de decisin sean
ms largos, demandantes, y con tiempos difciles de predecir. Comprender esta lgica que tienen
estos mecanismos participativos es an ms difcil en instituciones de gobierno que se
caracterizan por ser estructuras complejas, fuertemente marcadas por el legado verticalista y
burocrtico.
Finalmente, otro de los limitantes que de alguna manera es externo a la gestin y organizacin
institucional es la dificultad de lograr un compromiso e involucramiento de los ciudadanos en los
asuntos pblicos en general. Despertar el inters de la sociedad es uno de los desafos ms
grandes para cualquier gestin, as como tambin generar la confianza necesaria que se requiere
para que se cumplan los objetivos de las instancias de participacin.
La posibilidad de enfrentar y superar estos desafos depende de la capacidad, innovacin y
decisin poltica de los gobiernosy en comprender el conjunto de beneficios e implicancias que
tiene la implementacin de instanciasparticipativas.
- Propician y a su vez se nutren de la presencia deredessociales que se van tramandoen el
territorio y de la generacin de un fuerte capital social. Ambos aspectos son centrales en
el fortalecimiento de la sociedad civil y de la participacin cvica (Putnam, 1993).
- Brinda el espacio de encuentro y trabajo conjunto entre la diversidad de actores y las
instituciones para la concertacin y legitimacin de las decisiones
- Se convierten en instancias de aprendizaje, donde confluye el conocimiento poltico-
tcnico y el conocimiento territorial y cotidiano

participacin que van desde grados de no-participacin (como son la manipulacin y la terapia), pasando por la
informacin, consulta, aplacamiento hasta grados de poder ciudadano que incluyen la asociacin, delegacin de
poder hasta la mxima expresin que es el control ciudadano.

7

- Fortalece la democracia y permite el pleno ejercicio de los derechos cvicos,
comprometiendo a los ciudadanos con los asuntos pblicos
- Genera mayor confianza en las instituciones de gobierno y brinda mayor transparencia y
control ciudadano sobre los procesos
Como se aprecia en lneas generales, el desarrollo de este tipo de mecanismos en el marco
poltico-institucional predominante no es una tarea sencilla de encarar. Sin embargo, existen
oportunidades reales que en algunos casos adems se encuentran con factores y condiciones
propicias para su desarrollo. Los actores territoriales, en particular los gobiernos locales,
mediante su gestin tienen un rol importante facilitando y tendiendo pue ntes e ntre l as
diferentes l gicas de ac cin pr esentes e n el e scenario par a pr ocurar sinergias c olectivas
(Marsiglia, 2008: 174).
1.2 Un giro en los mecanismos de gestin urbana: la planificacin participativa de los
espacios pblicos
En trminos generales, la mayor intensidad de instancias de participativas se da en aquellos
mbitos que fueron descentralizados, y en los cuales el estado local tiene un mayor control, como
son la salud, la educacin, las polticas sociales, recreativas y culturales y el ordenamiento
territorial (Restrepo, 2003). Asimismo, se trata de aspectos vinculados a la promocin del
desarrollo econmico y social que van ganando lugar en la agenda local y en el porcentaje de
recursos que manejan los municipios (Marsiglia, 2008).
En el caso de la intervencin y gestin urbana contar con instancias que permitan la participacin
y la bsqueda de consensos es fundamental, principalmente cuando se trata de polticas
orientadas a los espacios pblicos.Cul e s e l obj etivo de ge nerar mayores ni veles de
participacin de di versos actores en el proceso de pl anificacin urbana?En general, los temas
vinculados a la gestin urbana se caracterizan por la diversidad de intereses y en consecuencia la
presencia de conflictos. Este desafo se convierte al mismo tiempo en una oportunidad desde
donde generar una planificacin estratgica, basada en la participacin ciudadana, el trabajo
colectivo y la bsqueda del inters comn.
Es importante sealar que no todas las decisiones pueden ser concertadas. Sin embargo, cuando
el problema afecta a una diversidad de actores de manera diferente el mismo amerita y requiere
ser abordado desde la participacin de modo tal de poder capitalizar dicha diversidad y poder
encontrar la solucin ms viable. Asimismo, la complejidad que caracteriza a la realidad
territorial demanda que este tipo de decisiones y polticas se trabaje a partir de esquemas de
gobernanza, ms flexibles, horizontales, y participativos. Estas configuraciones implican trabajar
interdisciplinariamente y de manera ms articulada, hacia adentro de la gestin y hacia afuera,
con los actores e instituciones de la comunidad. En palabras de Marsiglia, la ac tuacin por

8

sectores muchas veces se contradice con la necesaria visin integral que requiere el desarrollo
territorial (2008: 178).
Entre los fundamentos de plantear una planificacin participativa la literatura (Resse, 2007;
Garrido, 2002) seala:
ofrecer espacios de debate, que vayan ms all de la consulta y que motiven la reflexin
y la creatividad al momento de plantear sugerencias en torno a los usos del espacio
urbano
facilitar procesos de construccin de consensos, de aprendizaje conjunto entre la gestin
y los vecinos y de fortalecimiento mutuo
concebir a los vecinos y representantes de instituciones de la ciudad como agentes
activos en el proceso de desarrollo de la cuidad, entendido como un proceso de
construccin social
posibilitar una visin integral del entorno en el que vivimos, asumiendo y trabajando los
conflictos y los intereses dispares de los actores involucrados
Es necesario enfatizar que se trata de una nueva concepcin en la manera en que se toman las
decisiones en cuanto al espacio urbano, y no simplemente de aplicar mecanismos de
participacin aislados. Como veremos en el caso de Rafaela, la posibilidad de tomar un
mecanismo participativo que ya se encuentra en funcionamiento puede significar un punto inicial
en esa transicin hacia la gobernanza y la planificacin participativapero no se debe pasar por
alto que se trata de cambios ms integrales y no acciones aisladas.

El potencial que presentan los espacios urbanos para poder incrementar los niveles de
participacin es an ms evidente cuando se trata de los espacios pblicos. En trminos de Jordi
Borja (2012), se trata de lugares de democratizacin por excelencia y que permiten una
apropiacin colectiva. Son los espacios donde se genera la interaccin social, que permiten
fortalecer los vnculos sociales, donde todos somos iguales.

Algunas de las ventajas de la planificacin participativa de los espacios pblicos, que han
motivado tambin la introduccin de innovaciones en el caso de las instancias participativas que
se proponen en el caso de Rafaela, incluyen:
definir intervenciones de calidad que se basen a las preferencias y necesidades de los
vecinos, principales destinatarios de esos lugares
desarrollar formas colectivas e interactivas de gestin planificada de los espacios
pblicos, trabajando de manera conjunta en mejorar la calidad de vida de los todos los
ciudadanos
ofrecer instancias donde los ciudadanos puedan comprometerse con la ciudad,
movindolos de la mirada particular e individual, consolidando una visin ms integral y
compartida de la ciudad

9


Si bien en la teora resulta ms evidente la necesidad de disear polticas territoriales, y en
particular urbanas, desde enfoques que permitan incrementar los niveles de participacin los
obstculos para llevar a la prctica este tipo de mecanismos siguen presentes. A continuacin
intentaremos analizar el caso del Presupuesto Ciudadano de Gestin Participativa y su viraje
hacia el Presupuesto Ciudadano Urbano de la ciudad de Rafaela, a partir del marco conceptual
introducido, indagando acerca de la innovacin en dicha poltica a partir de los factores
promotores y obstaculizadores de la creatividad en el proceso.
2. La experiencia de Rafaela en su transicin hacia esquemas ms participativos
Esta segunda seccin ofrece un anlisis de la implementacin y el giro que vienen
experimentando los esquemas participativos en la ciudad de Rafaela (Provincia de Santa Fe) en
el marco de los cambiospoltico-institucionales que acontecen desde hace ms de treinta aos. El
objetivo es poder debatir crticamente sobre la creatividad o innovacin de estas herramientas en
la bsqueda de los fines de la gobernanza frente a las nuevas responsabilidades y demandan que
debe enfrente el estado local.
2.1 Un contexto favorable para la innovacin
Diversos estudios analizan las particularidades del caso Rafaela, modelo de desarrollo territorial
que comienza a consolidarse a partir de la dcada del 90 en base a elementos distintivos
(Costamagna, P: 1998; Ferraro, C. y otros: 2003).Entre ellos,el rol activo del Estado localcomo
dinamizador de polticas innovadoras, que a comienzos de dicha dcada inici un proceso de
modernizacin de la administracin pblica basado en estndares de calidad (que mereci la
consagracin del Premio Nacional a la calidad otorgado por la Presidencia de la Nacin
Argentina en 1995), con reestructuraciones internas que dieron origen a nuevas reas de
gobierno, como la creacin de la Secretara de Programacin Econmica (1991), luego
aggiornada en la Secretara de Desarrollo, Innovacin y Relaciones Internacionales (2007), y en
lo referente en las temticas de participacin ciudadana la Secretara de Gestin y Participacin
(2007). Adems, la capacitacin de su personal y la construccin de informacin como base para
la toma de decisiones, consolidada a partir de la conformacin del Instituto de Estudios y
Capacitacin para el Desarrollo Local (ICEDeL). Otra de las caractersticas distintivas del caso
local, alude a su fuerte entramado institucional, con organizaciones de la sociedad civil
culturales, sociales, deportivas, cientfico-tecnolgicas y en especial, de apoyo a la produccin,
que interactan con el Estado local dando origen a un modelo de gestin asociada de fuerte
articulacin entre lo pblico y lo privado.
Esta vasta experiencia de trabajo conjunto fue hacindose posible tambin a partir de la
conduccin de liderazgos institucionales, tanto en lo pblico como en lo privado, que han tenido
la capacidad de lectura y revisin de los procesos, generando adaptaciones y nuevas
herramientas, en especial, en lo productivo. A la generacin de planes estratgicos de los 90, le

10

sigui la figura de una Agenda Estratgica ms flexible y el fortalecimiento de espacios de
articulacin intermedios, como la agencia de desarrollo ACCIDAR; en dependencias de la
Secretara de Desarrollo, Innovacin y RRII se cre la Subsecretara de Economa Social y
Empleo, en funcin del anlisis de la necesidad de contar con un rea especfica que abordara los
temas de empleo desde una visin productiva y tambin vinculada al desarrollo social de los
sectores ms vulnerables, por citar ejemplos de renovaciones institucionales.
En este contexto de ejercicio de introduccin de prcticas innovadoras, producto de anlisis y
aprendizajes liderados por referentes institucionales, y en funcin de la profundizacin de la
relacin entre el Estado y la sociedad civil en una ciudad con una importante presencia
institucional, se inscribe el surgimiento de un mecanismoparticular de participacin ciudadana.
2.2 El Presupuesto Ciudadano de Gestin Participativa como prctica innovadora:
a. Antecedentes y consolidacin del mecanismo
La experiencia del Presupuesto Ciudadano de Gestin Participativa (PCdGP) se inicia en la
ciudad de Rafaela en el ao 2008. Luego de un debate en el seno del Concejo Municipal, donde
el partido opositor a la gestin de gobierno introdujo la temtica proponiendo su incorporacin
tal como se lo vena implementando en la ciudad de Rosario, el Ejecutivo retoma la propuesta
profundizando la reflexin acerca de la posibilidad de introducirlo en la ciudad.
Desde este planteo, la gestin de gobierno inici un proceso de revisin acerca de las cuestiones
esenciales que implican los presupuestos participativos(en adelante PP), es decir, la discusin
conjunta entre municipio y sociedad civil, ya sea de manera individual o a travs de
organizaciones, acerca de una parte de los fondos pblicos. Reflexin que implic un planteo
inicial innovador acerca del modo de construir un presupuesto participativo ms vinculado a las
tradiciones locales y alejado del modelo brasilero, matriz de los esquemas que se venan
desarrollando en Argentina.
En este planteo, aparecen antecedentes claves en la historia local, ntimamente relacionados con
una caracterstica propia de los rafaelinos que data de la poca dela colonia, y refiere a su
tradicin de participacin ciudadana en instituciones sociales, culturales, gremiales, deportivas y
culturales, entre otras.
4
Esta prctica asociativa, promovi la creacin de un esquema de
participacin ciudadana novedoso, la Comisin Asesora Municipal de Discapacidad. sta, creada
en 1991 a partir de la ordenanza municipal N 4.237/91 a la que luego siguieron las Comisiones
Asesoras Municipales de Deportes, Cultura y Entidades de Bien Pblico. Estas comisiones
agrupan a instituciones de la sociedad civil relacionadas a cada temtica, que organizadas a partir
de un estatuto propio confeccionado por ellas mismas, reciben mensualmente fondos del Estado

4
La Sociedad Obrera de Socorros Mutuos y la Sociedad Obrera Suiza La Unin, ambas de 1890 a las
diferentes logias Masnicas (1910), las diferentes logias Masnicas, las cuales a su vez fueron fundadoras de otras
instituciones en la ciudad impliquen una importante clave de lectura en los procesos de asociatividad local

11

Municipal (un porcentaje de tasas) y mediante deliberaciones internas del cuerpo que componen
deciden el destino de los fondos. Cabe mencionar que en dichas comisiones el Estado municipal,
mediante representantes del Poder ejecutivo y concejales, tienen participacin actuando como un
representante ms. Es decir, al momento de pensar el PP local, el accionar de dichas comisiones
fue un aspecto a tener en cuenta, en especial, acerca de la importancia del respeto y puesta en
valor de la participacin institucionalizada, cuestin que introduce otro antecedente clave de la
experiencia local: el rol de las comisiones vecinales.
La ciudad de Rafaela se divide en una trama urbana conformada por 38 barrios, los cuales cada
uno de ellos cuenta con su Comisin Vecinal. Las mismas, reguladas por ordenanza municipal
(N 3521) son elegidas por los propios vecinos de los barrios de manera democrtica cada dos
aos, de manera tal que sus dirigentes, personas que habitan cada barrio, son considerados los
legtimos representantes de los vecinos. A su vez, estas organizaciones sociales se agrupan en
una Federacin de Entidades Vecinales (FEV) con referentes elegidos por ellos mismos. Las
comisiones vecinales ejercen el vnculo con el municipio, el Concejo y otras instituciones
locales, provinciales o nacionales, en tareas de reclamo y gestin de soluciones vinculadas a la
lgica territorial. Alguna de ellas presentan importantes antecedentes de trabajo que han
implicado la concrecin de obras pblicas en cada uno de sus sectores: cloacas, agua, pavimento,
mejoras en la iluminacin; llevando adelante reclamos o propuestas vecinales donde el dilogo y
la gestin con los organismos gubernamentales implic la clave en la solucin. Su eficaz
accionar, junto al de otras instituciones y un sentimiento propio de los habitantes locales
vinculado a la construccin y adquisicin de las viviendas, entre otros aspectos, fue generando
un fuerte sentido de pertenencia, lo que contribuy a la construccin de una identidad vinculada
a lo barrial, otra cuestin central al momento del diseo del PP local.
De esta manera, a partir del liderazgo de la Secretara de Gestin y Participacin, de por entonces
reciente formacin, el ejecutivo local llev adelante el diseo del PP con particularidades
propias. La primera de ellas fue la decisin de trabajar con el barrio como unidad territorial,
no generando sectores, distritos o zonas, como en otras experiencias. Como fue mencionado
recientemente, esto se basa en la importancia de preservar la identidad barrial y adems teniendo
en cuenta el rol asignado a las comisiones vecinales, en cuanto a la comunicacin con los
vecinos y su accionar privilegiado al momento de tomar determinadas decisiones, tal como
funciona la figura del delegado en otros casos.
En cuanto al marco normativo, se defini incorporar un artculo en la ordenanza de presupuesto
pblico que se vota cada ao, que contemple que entre el 5 (cinco) y 10 (diez) por ciento de los
recursos T otales anua les c orrientes si n as ignacin e specfica pr esupuestados por l a
Administracin central se discutirn con los vecinos e instituciones en el marco del Presupuesto
Ciudadano de Gestin Participativa. Dada su amplitud y generalidad, el diseo del esquema
adoptado consisti en una propuesta del ejecutivo municipal, que si bien consensuada con las
comisiones vecinales, no implic la formalizacin de un reglamento expreso, hecho distintivo

12

que a lo largo de la experiencia fue un gran facilitador de los procesos de monitoreo,
evaluacin y replanteo del propio esquema.
Al momento de discutir la asignacin de montos para cada barrio, debate abierto realizado con
cada presidente de las 37 comisiones vecinales (por entonces uno de los barrios an no estaba
constituido como tal), no hubo acuerdo en cuanto a los criterios a priorizar para la distribucin de
los mismos. Se propona su determinacin en funcin de porcentaje de cumplimiento en pago de
impuestos, necesidades insatisfechas, cantidad de habitantes, necesidad de obras pendientes,
poblacin vulnerable o una combinacin de criterios, entre otros. Frente a ello se defini que los
fondos se asignaran en funcin de las necesidades, independientemente de las caractersticas
de la poblacin, ejecutando una obra por barrio. De esta manera, se beneficiara un criterio de
equidad en funcin estrictamente de la necesidad, hecho reflejado en las obras que se ponan a
consideracin de cada barrio.
5

En cuanto a la organizacin de la experiencia en su surgimiento y en las tres primeras ediciones,
la primera etapa consista enAsambleas Vecinales en cada barrio, donde se planteaban reclamos,
necesidades y propuestas. Todos esos insumos eran luego analizados desde las reas tcnicas
municipales, quienes eran las encargadas de elaborar las propuestas para cada barrio (entre 2 y 4
para cada uno), previo anlisis tcnico y econmico. Las mismas eran dialogadas en primer
orden con las Comisiones Vecinales, y una vez aprobadas, se elaboraban encuestas para cada
barrio detallando cada una de las propuestas. La opcin a priorizar deba marcarse en la encuesta
y depositar el troquel en una urna en la sede vecinal de cada barrio. Luego se realizaban los
escrutinios barriales que determinaban el plan de obras a ejecutar.
En funcin de lo recientemente descripto, se fue generando una modalidad con algunos aspectos
similares al funcionamiento de otras experiencias (la realizacin de asambleas, el planteo de
propuestas a los vecinos, la votacin ciudadana). Sin embargo, mantuvo rasgos distintos desde el
comienzo que lo diferenciaron, siendo adems uno de los objetivo al momento de implementar el
mecanismos, hecho que se reflej adems en el nombre que adopta, Presupuesto Ciudadano de
Gestin Participativa. El nombre implic plantear el concepto de ciudadana, entendiendo la
universalizacin de una experiencia previa de marcada participacin a partir de las instituciones;
hacia un esquema que promovera la participacin de los vecinos ms all de su pertenencia a
alguna organizacin en particular, intentando llegar al vecino de a pie. Este objetivo se plante
fundamentalmente en la llegada casa por casa de las distintas opciones a votar por barrio,
ms all de la asistencia a asamblea vecinal, primera etapa del PCdGP. Adems el voto se
determin por familia, no de manera individual.

5
De esta manera, a lo largo de las experiencias, barrios con poblacin en condiciones de vulnerabilidad social
recibieron obras de mayor envergadura y costo, pero tambin en barrios de clases media pudieron ejecutarse obras
pendientes como etapas de desages

13

Este esquema se implement durante tres ediciones consecutivas. Para el 2011, ao en que
cambia la gestin, se realiza una evaluacin de la manera en la que se vena desarrollando el
presupuesto participativo y frente a la demora y dificultad de completar las obras en el trmino
de un ao se decide discriminar entre diferentes vertientes. Analizando otras experiencias de PP
en Argentina, se decidi generar un presupuesto ciudadano temtico, diferenciando en la
seleccin de obras por un lado, y de propuestas culturales, educativas y recreativas por el otro,
siendo stas ltimas vitales para las comunidades barriales y de sencilla organizacin y ejecucin
principalmente en comparacin a las primeras.
6
Al mismo tiempo se continu avanzando en la
ejecucin de las obras que quedaron pendientes en la ltima convocatoria de 2011 mientras se
avanzaba en una discusin sobre las posibles adaptaciones que tendra el mecanismo.
b. El giro hacia una nueva concepcin en la gestin urbana y la participacin: el
Presupuesto Ciudadano Urbano 2014-2015
A pesar de los obstculos sobre los que fue necesario trabajar, el mecanismo se fue instalando en
la ciudadana y dentro de la gestin, al tiempo que se logr la ejecucin de una gran cantidad de
obras para los diferentes barrios. Hubo diversos elementos que motivaron proponer un nuevo
esquema depresupuesto participativo para el 2014que se caracteriz por la definicin de
intervenciones en espacios pblicos claves en la visin de ciudad.
Se comenz debati internamente en la gestin cmo generar un proceso participativo de
discusin de temas urbanos en la ciudad, que retome la experiencia vena desarrollando la ciudad
de Rafaela y que contine avanzando en ese proceso de darle voz a los vecinos. Necesariamente
el proyecto deba contar con instancias de dilogo para debatir propuestas y en funcin de ello se
disearon los Foros de Ideas. Se trata deespacios de planificacin participativa abiertos al
pblico en general en diversos sectores territoriales, con el objetivo de facilitar la accesibilidad
de los ciudadanos. En esa instancia se invitaba a todos los vecinos a discutir proyectos sobre
determinados espacios pblicos de la ciudad, los cuales en funcin de la mirada urbana de la
ciudad, se haban determinado previamente a partir del liderazgo de la Secretara de Desarrollo
Urbano, Suelo y Vivienda. Dichos espacios que se ponen a discusin
7
tenan que ver con lugares
de la ciudad con un importante potencial de crecimiento, generalmente ubicados en la periferia y
que requeran de un proyecto de revitalizacin capaz de generar impactos de importante
envergadura para toda la ciudad. A diferencia de la escala territorial en la que se vena trabajando

6
Se trata del Presupuesto Ciudadano Social, Cultural y Ambiental que se desarrolla de manera anual desde el ao
2011 y que permiti el desarrollo de ms de 70 talleres barriales en la ciudad. El mismo se fue consolidando como
una de las vertientes temticas que se desarrolla de manera paralela a las otras vertientes del mecanismo.
7
Los siete espacios que se proponen intervenir son: 1. Intervencin Urbanstica Champagnat; 2. Av. E. Salva; 3.
Galpn N.C.A; 4. Parque Balneario; 5. Cordn Verde Suipacha Av. Williner Plazoleta Suiza; 6. Av. Podio y
conexin con espacios verdes; 7. Av. Aristbulo del Valle. Para acceder al mapa de los 7 espacios:
http://www.rafaela.gob.ar/nuevo/Seccion.aspx?s=100

14

en las ediciones anteriores, la propuesta en esta oportunidad pasaba por superar la mirada barrial,
y que todos los vecinos puedan comprometerse con generar una visin integral de los espacios
pblicos y de la ciudad. Tal comosealramos en la primera parte de la discusin terica de este
trabajo, el nfasis en los espacios pblicos se basa en el hecho de que son entendidos como
lugares estratgicos y democrticos constitutivos de la trama urbana y social, que son lugares que
nos identifican como comunidad y que permiten una mejora en la calidad de vida urbana, entre
otros factores.
Una vez definidos los espacios y foros, comenz otro debate al interior del equipo tcnico y
luego con el gabinete de funcionarios, que implic discutir la modalidad de la instancia de
dilogo, los objetivos y el producto esperado. Esto implic el debate entre visiones ms
controladas de participacin y otras ms proclives a la discusin abierta, que refleja los planteos
propios de las miradas acerca de la participacin ciudadana, siendo los descredos de estos
mecanismos aquellos ms proclives a esquemas de alto control y menos delegativos de poder al
ciudadano.
Luego de acordar el objetivo del dilogo como premisa fundamental, decisin poltica
fuertemente sostenida por el Intendente de la ciudad, se procedi a generar una metodologa
especfica de trabajo que result sumamente innovadora
8
. Esa metodologa implic un trabajo
conjunto, en mesas de trabajo por proyecto a discutir, basado en el dilogo entre los tcnicos,
equipos de jvenes profesionales de la arquitectura, y vecinos, mediados por la figura del
facilitador, persona con aptitudes de escucha activa y con capacidades de motivar la
participacin de los presentes. Para facilitar este trabajo se utiliz el recurso de planos, stickers y
post-its para poder identificando determinados aspectos de los espacios (tales como lugares de
esparcimiento, reas de conflicto, sectores para la circulacin de peatones y ciclova, entre otros).
Este trabajo serva para iniciar la discusin planteando un diagnstico compartido del lugar que
daba lugar luego al planteo de ideas y propuestas superadoras de los reclamos y dificultades, y
que apunten no a un simple maquillaje del lugar sino a un cambio en el concepto del espacio
con el fin renovarlo profundamente su rol en la trama urbana.
Sumado a los foros territoriales que fueron cuatro, uno en cada cuadrante de la ciudad, se
agregaron 3 foros sectoriales, los cuales promovieron la participacin de colectivos
especficos: los adultos mayores, como agentes privilegiados al momento de pensar la
accesibilidad de los espacios, los jvenes, sector ms populoso de la ciudad, ya que el 48% de los
habitantes de Rafaela posee menos de 30 aos, y son adems actores que difcilmente se acercan

8
Con el fin de llegar a las instancias con los vecinos de la mejor manera se realizaron dos instancias de capacitacin,
donde se trabaj la metodologa, se conformaron los grupos de trabajo por proyecto y se les proporcion el material
terico e informativo necesario a quienes estaran interviniendo y colaborando en el proceso participativo.

15

a las instancias de participacin, y los estudiantes de arquitectura de una universidad con sede en
la ciudad, intentando generar un dilogo ms tcnico con profesionales en formacin.
9

Los resultados de los foros arrojaron anlisis pormenorizados de los espacios, reclamos
puntuales, propuestas concretas e ideas generales a tener en cuenta para el abordaje de los
proyectos. Una cuestin interesante fue que a medida que se iban sucediendo las instancias, se
fue consolidando un cuerpo de ideas que se convirtieron en las bases a tener en cuenta en el
diseo de los anteproyectos.
Si bien la convocatoria y comunicacin general del proyecto merecera un anlisis
pormenorizado, que excede a este artculo, es posible aseverar que ms de 700 personas se
hicieron presentes en los foros. Se trat de dirigentes vecinales e institucionales, vecinos de a
pie y referentes polticos, los cuales a partir de intereses y recursos diversos debatieron sobre las
caractersticas actuales y futuras de cada lugar. A modo de reflexin, el anlisis posterior del
equipo de trabajo concluy en la importancia fundamental de la existencia de vnculos previos
con los vecinos al momento de su convocatoria, entendiendo que la relacin de confianza y
legitimidad del convocante resulta central en tal compleja y determinante tarea. Esto se vincula
directamente a la importancia que tienen las redes socialesen este proceso, lo que sealbamos
al comienzo del trabajo en el debate terico de los esquemas participativos.
Luego de finalizada la primera etapa de foro de ideas, el proyecto continu con el diseo de los
anteproyectos, proceso monitoreado por las reas de Desarrollo Urbano, Suelo y Vivienda, quien
supervis los aspectos tcnicos y econmicos de las iniciativas y por la Subsecretara de Gestin
y Participacin, rea de coordinacin general del proyecto, quien junto a facilitadores, se ocup
principalmente de identificar y controlar que los aportes de los vecinos en las propuestas.
Asimismo, dada la importancia del proyecto en la gestin de gobierno, el propio intendente
estuvo presente en este proceso, realizando aportes y sugerencias.
A la actualidad, el proyecto se encuentra en la etapa de preparacin de la instancia de
presentacin pblica de los anteproyectos, organizada previamente con el gabinete municipal y
la FEV, actores a los que se contina otorgando un peso relevante en el esquema. Luego vendr
la etapa de votacin ciudadana donde los vecinos podrn elegir, mediante un sistema de votacin
electrnica las tres obras que consideran importante priorizar para la ciudad.
2.3 Sntesis de la evaluacin del caso de estudio a la luz de las contribuciones tericas
De la descripcin precedente, se desprenden algunos puntos de anlisis en los cuales nos gustara
realizar un nfasis particular recuperando el debate terico-conceptual.

9
El siguiente video resume la dinmica de los
Foroshttp://youtu.be/762SssWtW9k?list=UU5mucvDbh0F4pRnfg0GsmVw

16

Por un lado, se identifican distintos niveles de innovacin en el caso descripto, cuyo puntapi
inicial est marcado por un contexto proclive a la innovacin en la ciudad de Rafaela, que
nuestro anlisis enfoca a partir de los aos 90
10
en un escenario de reestructuracin del Estado-
nacin y los Estados locales, que abre la oportunidad a un escenario de cambios. En ese
contexto, las polticas de participacin ciudadana reflejan la intencin de promover relaciones
ms horizontales entre gobernantes y gobernados, que por su lgica misma implicaron una
innovacin poltico-institucional en el gobierno local, cuya estructura estatal, diseada en base a
cannes de jerarqua y centralidad se vio modificada.
En el presente trabajo observamos cmo en el caso de estudio, diversas condiciones promovieron
el surgimiento de mecanismos de participacin ciudadana, que fueron uno de los antecedentes
que permitieron, junto a otros, el surgimiento del PCdGP en 2008. El mismo, signific una
innovacin entendida como adaptacin, en trminos de Cravacuore (2004), que precedida por
un anlisis del contexto gener la incorporacin de una herramienta poltica propia de otras
latitudes, pero diseada en base a las particularidades locales. Dicha herramienta, en un contexto
propicio de condiciones polticas y estructurales, y en funcin de la flexibilidad del marco legal y
metodolgico que caracteriza al caso rafaelino, sumado a una revisin crtica de un equipo
tcnico y poltico, permiti la implementacin de una nueva innovacin, el Presupuesto
Ciudadano Urbano 2014-2015. El mismo resulta novedoso no slo en su diseo metodolgico de
caractersticas inditas, sino tambin en el hecho de propiciar un mecanismo de participacin
ciudadana para la discusin de temas urbanos, en particular la revitalizacin de los espacios
pblicos.
En cuanto a la reflexin en torno a los aspectos que favorecen la creatividad, consideramos que
la existencia de un contexto estructural e institucional que la permita y promueva, generado en
base a la firme decisin poltica de incentivar y liderar una gestin que se plantee la posibilidad
de innovar, sumado a la presencia de recursos profesionales capacitados tcnicamente y con
capacidad de reflexin sobre los procesos, se tornan en condiciones fundamentales.
Como se puede evidenciar, al plantear esta experiencia aparecen aspectos importantes que la
fueron moldeando y que a nuestro entender, facilitaron un proceso innovador en el diseo de
polticas participativas. A los ya mencionados se agrega la decisin poltica de disear una
herramienta que contemple las particularidades locales, en este caso, la tradicin de
participacin en organizaciones de la sociedad civil, en especial, las comisiones vecinales, el
antecedente de esquemas de participacin asociada como fueron las Comisiones Asesoras
Municipales, y la preeminencia de la identidad barrial por sobre la creacin de divisiones
artificiales sin arraigo popular. Por otro lado, la flexibilidad del marco normativo general, que
permiti generar una herramienta desde el Ejecutivo municipal y a partir del consenso de las

10
Esto no significa que no haya existido innovacin anteriormente a la fecha descripta, sino que a los motivos del
presente anlisis se ha focalizado en dicha etapa temporal

17

comisiones vecinales como actores centrales, sin reglamento votado por el Concejo municipal,
que se monitoreaba y evaluaba cada ao hacia dentro de la estructura municipal y hacia
afuera, con vecinos y referentes institucionales, que permiti la incorporacin de elementos de
mejora, en trminos de plazos, de generacin de mayores instancias de dilogo y devolucin con
los vecinos, y que condujeron al replanteo en profundidad del esquema local a partir de 2011.
En cuanto a los elementos que obstaculizan la creatividad, aparecen rasgos propios de la
estructura del Estado, como la burocratizacin de sus funciones, el funcionamiento
jerarquizado y centralizado de rea de gobierno, que impiden la mejora en el proceso de PP
que, por ejemplo para su ejecucin en plazos anuales exiga mayor celeridad en la resolucin de
proyectos y por lo tanto, introducir una diferenciacin en el trmite burocrtico que per se atenta
contra la concepcin misma de la burocracia planteada por Weber.
11
En ese contexto, la
introduccin de una cartula de un color distinto para llevar adelante los trmites del expediente
en el caso analizado signific un hecho a primera vista incomprensible e inconcebible para
determinados empleados municipales, o la exigencia de trabajo coordinado y transversal para dar
respuesta a los reclamos mediante proyectos que necesariamente necesiten una mirada compleja
(el vandalismo de nios y jvenes en determinados sectores de la ciudad puede no responder
nicamente a la falta de espacios de ocio y recreacin, que podra solucionarse con la
construccin de playones polideportivos, sino tambin con programas sociales que luego
promuevan el uso y apropiacin de esos espacios).
Por otro lado, un gran obstaculizador de los procesos participativos y su profundizacin y
creatividad est relacionado a las concepciones ideolgicas de los empleados pblicos y
funcionarios polticos acerca de la necesidad del Estado de encarar procesos de
participacin ciudadana, que no comparten y por lo tanto, no promueven e impiden, tal como
mencionamos al comienzo del trabajo. Diversas opiniones tales como para qu ge nerar
esquemas engorroso, ms lentos y conflictivos, sobre temas para los cuales la ciudadana ya nos
eligi?, o los v ecinos t e pi den c ualquier cosa, no e ntienden, no s aben, son argumentos
cotidianos frente a los cuales los participacionistas deben luchar a diario.
A raz de este reflexin acerca de los aspectos facilitadores y obstaculizadores de la creatividad,
entendida como el proceso de reflexin que implica la introduccin de cambios en las
caractersticas actuales que asume determinada poltica pblica, consideramos pertinente retomar
la nocin de Mayntz (2001) propuesta en el marco terico de condiciones condiciones
estructurales e institucionales que permiten, promueven o impiden la creatividad. En el caso de

11
Tal como plantea Weber en el legendario libro Economa y Sociedad, en la burocracia rige el principio
administrativo de atenerse al expediente, aun all donde las declaraciones orales sean de hecho la regla o estn
hasta prescritas; por lo menos se fijan por escrito los considerandos, propuestas y decisiones, as, como las
disposiciones y ordenanzas de toda clase. Adems, este tipo de dominacin legal se ejerce a cargo de un cuadro
administrativo donde la jerarqua administrativa rigurosa y las competencias rigurosamente fijadas son aspectos
centrales.

18

estudio existi un contexto propicio que favoreci la creatividad en la poltica pblica del
presupuesto ciudadano.
Profundizando en este aspecto, y siguiendo a Medelln Torres (1997), consideramos que la
poltica pblica es entendida en su estrecha relacin con el rgimen poltico, encargado de definir
las instancias, grados y escalas en que stas se producen y estructuran.
desde e l r gimen pol tico, l as polticas pbl icas r evelan y e specifican l a pue sta e n
juego de un proyecto de direccin poltica del Estado y la sociedad que se gobierna y un
proyecto de di reccin i deolgica ac erca de cmo de be moldearse e l Estado par a que
interacte con la sociedad y viceversa.

En cuanto a este direccionamiento poltico e ideolgico del Estado, hacia finales del ao 2011
cuando asume el gobierno de la ciudad un nuevo intendente, el cual si bien conserv
prcticamente la mitad del equipo de gabinete que acompa a su predecesor, el mismo introdujo
cambios en la estructura afectando sectores con roles centrales respecto al Presupuesto
Ciudadano. Una de las reas en las que hubo modificaciones fue en la ex Secretara de Obras
Pblicas y Planeamiento Urbano, la cual se dividi en dos importantes secretaras: la de Obras
Pblicas por un lado y la de Planeamiento Urbano, Suelo y Vivienda, por otro, que conserv el
rea de Arquitectura, departamento primordial al momento de disear los proyectos del PCdGP.
Asimismo, la mirada del intendente asumido, de profesin arquitecto, le imprimi a esta nueva
estructura un lugar privilegiado en su programa de gobierno, donde temticas como el
urbanismo, la planificacin urbana, el acceso al suelo y la poltica de vivienda adquirieron un rol
central. A su cargo, design a una funcionaria de carrera, referente de los temas urbanos en la
gestin municipal. Dichos aspectos relacionados a la direccionalidad poltica de la gestin y
su reflejo en la estructura de gobierno, merecen una especial atencin, ya que a nuestro
criterio, plantearon una de las condiciones que permitieron el nuevo esquema.
Otra de las condiciones que permitieron y promovieron la innovacin estuvo dada por la ya
mencionada flexibilidad del marco legal y metodolgico, no sujeto a reglamentos estrictos y
ms proclive a la generacin de acuerdos, que a su vez permiti encarar un proceso de reflexin
que diera origen a un nuevo esquema sin demasiadas restricciones estructurales que impidan su
instauracin. En tal sentido, luego de 3 ediciones, se llev adelante una profunda revisin del
proyecto que coincidi, no de manera casual, con una nueva gestin de gobierno, que si bien
implic un cambio de intendencia, no as de lnea poltica, ya que ambos intendentes compartan
el mismo marco poltico-ideolgico. En esta reflexin se analizaron aspectos relacionados a las
caractersticas de las obras realizadas, mayormente vinculadas a infraestructura barrial como
playones polideportivos, construccin o restauracin de sedes vecinales, instalacin de Centros

19

Tecnolgicos Barriales
12
, remodelaciones de plazas y avenidas entre otros. Dicho anlisis reflej
que la inversin realizada haba contribuido a dar solucin a demandas antiguas y que haba
contribuido adems a actualizar y dotar de importante infraestructura de escala barrial a los
diversos barrios de la ciudad. Adems, se presentaba un agotamiento de nuevas propuestas, en su
gran mayora ya concretadas. Por otro lado, se visualizaban proyectos que presentaban un
impacto en su entorno cercano, a veces carentes de una mirada global que priorice el carcter de
la ciudad como gran proyecto urbano y social. Es decir, el hecho de haber realizado ms de 150
proyectos durante las 3 ediciones, no slo haba completado, sino tambin agotado la inversin
en pequeas y medianas obras de alcance barrial, colocando en segundo plano una mirada desde
la planificacin urbana de la ciudad en su conjunto. Esta ltima cuestin, especialmente
advertida por la nueva Secretara de Desarrollo Urbano, Suelo y Vivienda sirvi como aspecto
central para plantear una nueva forma de entender al pp.
Otra modificacin que aparece producto de la evaluacin de la trayectoria fue la necesidad de
plantear procesos ms extensos de trabajo, ya sea en la etapa de planificacin participativa como
de ejecucin de proyectos. El PCdGP haba generado en sus ediciones un sobrecargo de la
administracin pblica, que sumaba una treintenta de proyectos por ao que requeran su diseo,
presupuestacin, y ejecucin, en base a los lineamientos econmicos y legales propios del
Estado. De esta manera, procesos de licitaciones truncos, dificultad de los proveedores
disponibles para ejecutar la gran cantidad de proyectos, y dficit en el control de las obras,
fueron generando proyectos de baja calidad y que superaban el plazo de un ao para su
ejecucin. Esto implic que se proyectara una edicin de seleccin de obras cada dos aos.
Por otra parte, el hecho de proponer diferentes vertientes temticas dentro del mecanismo de PP
que respondan a necesidad especficas pone de manifiesto tambin, la capacidad de lectura de
otros procesos y la adaptacin de aspectos que puedan favorecer el planteo de la experiencia
local, sin generar copias exactas de otros casos. En tal sentido, se trata de una forma de
introducir cambios a partir de adaptar mecanismos y elementos de otras experiencias,
apuntando a generar una mejora en el proyecto local.
Como otro aspecto vinculado a las disposiciones de la creatividad es necesario volver a
mencionar la importancia del diseo metodolgico de las prcticas participativas. En el caso de
Rafaela, para poder lograr ese salto en el nuevo esquema del mecanismo fue esencial contar
con una metodologa cuidadosamente pensada y ajustada a las demandas locales y a los objetivos
del proyecto. La misma fue tomando forma a partir de un anlisis de las ediciones anteriores de
presupuesto ciudadano en la ciudad, una evaluacin de los activos e insumos que se podan poner

12
Gabinetes de informtica ubicados en las sedes vecinales donde se facilitan trmites virtuales y se
realizan cursos de computacin bsicos, y que en definitiva ofician como elementos bsicos de
descentralizacin municipal)

20

a disposicin, la mirada tcnica e interdisciplinaria preparada terica y metodolgicamente para
el diseo de PP y la flexibilidad en el cronograma.
Otra de las aspectos importantes a tener en cuenta, no ya en trminos de condiciones, pero s
haciendo referencia a los aspectos que favorecen la creatividad, est relacionado a la capacidad
de liderar desde lo poltico y organizacional las polticas de participacin ciudadana innovadoras
a implementar. En un caso como el PCdGP esta capacidad adquiere una importancia central dada
la flexibilidad del marco legal, que se suman a otras variables como la escasa tendencia de la
estructura gubernamental a trabajar de manera transversal y articulada, aspecto vital para los PP
y la gobernanza. Por tales motivos, la existencia de un rea coordinadora del proceso en general
se torna fundamental, ya que implica superar la mirada de cada rea municipal, que por s sola
muchas veces carece de una mirada superadora del proyecto en general.
Finalmente, consideramos importante incorporar la variable subjetiva al anlisis, que vemos
reflejada en la capacidad de liderazgo en la coordinacin, que entendemos implica capacidad
de reflexin crtica que permita evaluar los procesos desde lo tcnico y lo poltico; con capacidad
de evaluacin y proyeccin; la aptitud para motivar a las dems reas intervinientes a ser parte
del proyecto, en especial, frente a visiones ideolgicas con dbil compromiso hacia y conviccin
de las prcticas de participacin ciudadana.
Es importante destacarel liderazgo poltico del intendente en primer lugar planteando su decisin
de implementar este proyecto, haciendo nfasis en la priorizacin del dilogo y el encuentro con
los vecinos como aspecto central, y luego de las reas a cargo de la coordinacin, la
Subsecretara de Gestin y Participacin y la Secretara de Desarrollo Urbano, Suelo y Vivienda.
Reflexiones finales
En el presente trabajo pretendimos aportar a la discusin sobre creatividad de las polticas
participativas a partir de sealar una serie de elementos vinculadas a las disposiciones
limitadoras y facilitadores de dicha innovacin. En el intento de comprender los desafos y las
oportunidades que enfrentan hoy los gobiernos locales, enmarcamos dicho debate en el proceso
de descentralizacin y la consecuente reestructuracin del estado. Frente a ese escenario, los
mecanismos participativos aparecen como un medio y un fin en el giro hacia nuevas formas de
gobernanza flexibles, ms horizontales y transparentes que permitan redefinir la relacin entre el
Estado y la sociedad civil.
Resulta esencial poder avanzar en la reflexin crtica de experiencias concretas con el fin de
motivar cambios e innovaciones que sean pensadas en las demandas, necesidades,especificidades
y potencialidades locales con el fin de evitar trasplantes fallidos de modelos que puedan resultar
en otros contextos. Finalmente, la decisin de generar mayores niveles de participacin
ciudadana requiere de la decisin poltica que la sustente, para que no se trate slo de
mecanismos aislados sino de un proyecto local ms integral.

21

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Democracias subnacionales en la mira: un anlisis de Neuqun y Santiago del Estero

Di Battista, Giannina; gdibattista@live.com.ar (UADE)
Fernndez, Mara Emilia; emi_fernandez92@hotmail.com (UADE)
Lopes, Jonathan; lopesjonathan@live.com.ar (UADE)


rea temtica: Instituciones Polticas y calidad de la democracia.


RESUMEN
En el siguiente trabajo se llevar a cabo un anlisis de caso a partir de las realidades polticas
de las provincias argentinas de Neuqun (1995-2011) y Santiago del Estero (2005-2014). El objetivo
principal es examinar cmo ha sido en la ltima dcada la dinmica de estas democracias
subnacionales con rasgos delegativos.
En este sentido; teniendo en cuenta los aportes realizados por Guillermo ODonnell,
Jacqueline Behrend, Carlos Gervasoni y Matilde Ollier; se realizar un minucioso estudio acerca del
liderazgo que ejercen los Ejecutivos provinciales, el juego cerrado que se produce entre los actores
anteriormente mencionados y la ausencia de una democracia institucionalizada que llevan a
regmenes hbridos con una fuerte dependencia del Gobierno Central.
Debemos ser capaces de pensar en la construccin de herramientas que contribuyan a
consolidar democracias representativas por sobre democracias delegativas, ya que si la estabilidad
descansa en liderazgos cuyo xito depende del ejercicio del poder concentrado y personalista se
produce a expensas de una baja institucionalizacin.
Palabras clave: Democracia Subnacional Democracia Delegativa - Liderazgo Provincial
Argentina Hibridez


Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.


En los aos posteriores al fenmeno conocido como la tercera ola de democratizacin, el
anlisis acadmico estuvo centrado en el funcionamiento de los regmenes democrticos nacionales.
El traspaso de regmenes autoritarios a gobiernos popularmente electos (en Amrica Latina en
general y en Argentina en particular) eclips el escenario poltico dejando en un segundo plano el
accionar de los gobiernos subnacionales.
Tal como lo seala Gervasoni (2009), fueron los medios de comunicacin quienes primero
pusieron foco en el avance de verdaderos feudos provinciales (Morandini 1991; Zicolillo y
Montenegro 1991; Wiazki 1995), caracterizados por una pobre representacin de los intereses de
los ciudadanos, bajos niveles de participacin poltica en las votaciones, violaciones frecuentes a la
ley por parte de los funcionarios gubernamentales, elecciones de legitimidad dudosa, niveles muy
bajos de confianza del pueblo en las instituciones estatales y un persistentemente pobre desempeo
institucional del Estado que es visto como corrupto e ineficiente.
Poco tiempo despus, comenzaron a surgir nuevos trabajos periodsticos y acadmicos que
destacaban los dficits democrticos de estas provincias (Curiotto y Rodrguez 1994; Trocello 1997;
Wiazki 2002; Chavez 2003; Aostri 2004; Dandan, Heguy y Rodrguez 2004; Gervasoni 2005;
Gibson 2005; Dargoltz, Gerez y Cao 2006; Samper 2006; Behrend 2011).
Estos dficits democrticos originaron un debate acadmico sobre la construccin
terminolgica que calificaba de manera ptima esta situacin. Algunos autores (Fox 1994, Cornelius
1999, Snyder 1999, Gibson 2005) prefieren clasificarlos como autoritarismos subnacionales. Sin
embargo, en consonancia con lo expuesto por Gervasoni, este uso terminolgico lleva a caer en el
inconveniente del estiramiento conceptual descripto por Sartori (2002).
Una aproximacin ms exacta que caracteriza a estas unidades subnacionales viene dada por
la expresin rgimen hibrido, combinacin de autoritarismo y democracia. En este sentido, se
observa la celebracin de elecciones libres, justas y regulares; pero los cargos ms altos estn
ocupados por una o varias familias; se ejerce un control de los medios de comunicacin provinciales,
del poder judicial, de las oportunidades de negocio y de los recursos del Estado y redistribucin en
forma de clientelismo. (Behrend, 2008)
No basta contar con un rgimen poltico democrtico si su sociedad civil y su Estado
reproducen prcticas que no resultan consistentes con aquel. El Estado necesario tras la
democratizacin del rgimen poltico no se obtiene espontneamente y ello exige aceptar al Estado
como parte del proceso de democratizacin iniciado. (Iazzetta, 2011)


Un aspecto esencial a considerar dentro de una democracia viene dado por las elecciones, que
deben celebrarse peridicamente y de manera competitiva. El sistema de mayora basado en
elecciones funda las instituciones democrticas.
Sin embargo, esto no basta para que un poder, luego de haberse llevado a cabo las elecciones,
sea plenamente democrtico. Tambin se debe tener en cuenta que las elecciones puedan ser
sometidas a control y que stas sean de la expresin mayoritaria.
De este modo, la toma de decisiones y el control cobran un papel preponderante. As, por un
lado se deben tener en cuenta cules son las decisiones de las autoridades luego de haber sido elegido
y cmo van a ejercer sus cargos; por otro es crucial poseer accountability horizontal, entendida como
la capacidad y disponibilidad de instituciones estatales para llevar a cabo el control y/o sancin sobre
acciones u omisiones en principio ilcitas por pate de otras instituciones estatales.
En consecuencia, la accountability horizontal no slo es importante por las acciones que
genera sino tambin por las que disuade. En los pases donde el sistema legal no funciona con
efectividad, se vuelve fundamental la accountability horizontal en los niveles subnacionales.
Los regmenes subnacionales menos democrticos o hbridos subsisten en parte porque no
son autoritarismos claros y funcionan dentro de las reglas del juego establecidas a nivel nacional. Es
decir, muchos de estos regmenes subnacionales menos democrticos funcionan dentro de los
requisitos mnimos de un rgimen democrtico y son democrticos en lo que respecta al rgimen.
(Behrend, 2012)
Las dos dimensiones de la democracia y los tipos de rgimen poltico






REGLAS PARA
ACCEDER AL
PODER
REGLAS PARA EJERCER EL PODER
Gobierno
Limitado
Gobierno Semi
Limitado
Gobierno
Absoluto
Elecciones
competitivas
Democracias
Liberales (varias
provincias)
Democracias
Iliberales
(ninguna
provincia)
Elecciones poco
competitivas
Regmenes
Hbridos (varias
provincias)
Autoritarismo
(ninguna
provincia)
Otras
(designacin,
Autocracias
liberales



sucesin
hereditaria,
elecciones no
competitivas)
(provincias
intervenidas)
Fuente: Gervasoni, Carlos (2009), Democracia y autoritarismo en las provincias argentinas.

Teniendo en cuenta la realidad poltica de Argentina podemos ver que es igual de importante
el decisionismo sin control como la parlisis decisoria. Sin embargo, esta forma poco convencional
de decisin sin contencin, en cierto modo distingue a las democracias delegativas, no solo en su
aspecto terico sino tambin desde el lado prctico vaciando de apoyo a la democracia y generando
cierta erosin en su legitimidad.
En muchos casos, puede suceder que el decisionismo compulsivo o sin control muestre que
haya un gobierno, aunque en realidad solamente es un alivio inicial que, en su mayora, deriva en una
gran decepcin e inquietud cuando ese gran momento inicial termina en improvisacin unilateralidad
y rechazo a sentarse a negociar con otros actores polticos y econmicos.
Si bien la democracia representativa y la democracia delegativa guardan muchas similitudes
como la competitividad y la inclusividad en el momento electoral, tambin difieren en varios
aspectos. La principal diferencia se ve en el modo en el que se ejerce el poder, es decir, viendo cmo
utilizan los recursos del Estado, cmo se relaciones con actores intra-estatales y, a su vez, el modo en
que se mantiene la separacin entre el sector pblico y el privado.
A partir de los aportes de Matilde Ollier (2011), podemos afirmar que la democracia
delegativa posee dos aspectos importantes: la centralidad, es decir, la preponderancia del liderazgo
de los Ejecutivos y la baja institucionalizacin, tanto de la parte informal como de la formal, de las
relaciones polticas. En la relacin de estos dos aspectos se puede ver la clave del patrn delegativo:
a menos institucionalidad de las democracias presidenciales mayor preponderancia del liderazgo
institucional. De este modo, se puede entender que existen diferentes grados de institucionalizacin
como grados de liderazgo presidencial.
Al hablar de liderazgo se entiende una actividad que supone una relacin activa para resolver
determinado problema, o para promover un resultado decisional deseado, desarrollado en un
contexto y tiempo.


Siguiendo a Ollier, los mandatarios de las democracias delegativas tienen ocho rasgos
distintivos: la centralidad del liderazgo viene dada por la concentracin de decisiones en sus manos,
reforzado por un sesgo individualista fundado en la creencia de que l se erige en el mejor poltico
para gobernar; existe la conviccin de que el jefe de estado representa la nacin, ubicndose por
encima de las partes; hay una dicotomizacin del campo poltico, donde la sociedad se encuentra
frente al salvador de la patria; los dems poderes son percibidos como estorbos indebidos,
aislndose de las instituciones polticas y de los intereses organizados; todo esto conduce al
aislamiento del gobernante, el cual es culpado por los problemas irresueltos de la sociedad ya que es
el nico responsable.
Segn ODonnell, la debilidad de las instituciones polticas implica que la rutinizacin de las
reglas y procedimientos del rgimen poltico se produce de manera parcial. Esto conduce a una falta
de accountability horizontal (por la centralidad exclusiva en la toma de decisiones), inadecuada
interdependencia de las instituciones, dificultad para crear un sistema de partido y factores externos.
Las democracias delegativas, no son democracias consolidadas pero son democracias
duraderas. La democracia delegativa es fuertemente mayoritaria, es ms democrtica pero menos
liberal que la democracia representativa. Entre sus principales rasgos, se destacan: individualismo
extremo al constituir el Poder Ejecutivo y un presidente como la encarnacin del pas, e intrprete de
sus intereses.
La democracia delegativa implica una institucionalizacin dbil, otorgndole al presidente la
ventaja de no tener rendicin de cuentas horizontal y de concentrar en su persona la responsabilidad
por los resultados.
Las democracias delegativas se basan en la premisa de quien sea que gane una eleccin
presidencial tendr el derecho a gobernar como l (o ella) considere apropiado, restringido slo por
la dura realidad de las relaciones de poder existentes y por un perodo en funciones limitado
constitucionalmente (ODonnell, 1994).
Las democracias delegativas, teniendo en cuenta el caso de Argentina en particular, sugieren
ciertas prcticas no del todo democrticas como ciertas formas de concentracin particularistas del
poder estatal, la constante ignorancia de la lnea divisoria entre la esfera pblica y privada.
Es preciso destacar; que se ha optado por analizar las unidades subnacionales expuestas a
continuacin, debido a que a priori, parecieran reflejar claramente los rasgos propios de las
democracias delegativas que se dan en Argentina.


El caso de Santiago del Estero
A partir de los aportes de Victorio Ortiz de Rozas (2011), Santiago del Estero pertenece a los
llamados oficialismos invencibles debido a que hay un control de los recursos polticos por parte
del oficialismo y posee adems, la potestad de manipular las instituciones a su favor.
Este rgimen da muestras de atributos autoritarios como producto de las estrategias de las
lites polticas locales, relativas al control de fronteras en cuanto a flujos de fondos, de cargos y de
informacin que circulan entre el centro y la periferia. Al mismo tiempo, dispone de legitimidad
electoral: existen elecciones limpias y regulares, as como partidos opositores que si bien no ganan la
gobernacin obtienen cargos en las municipalidades y legislaturas provinciales.
En Santiago, hay alternancia limitada entre las fuerzas polticas, dnde el oficialismo slo es
despojado del poder luego de crisis polticas que culminan, como en 2004, con intervenciones
federales.
La provincia de Santiago del Estero fue gobernada por peronistas desde el retorno de la
democracia. En 2005 asumi como gobernador el radical Gerardo Zamora, liderando el Frente
Cvico, fuerza transpartidaria formada por radicales y dirigentes polticos del peronismo.
El Frente Cvico se constituy originalmente por la Unin Cvica Radical, algunas
agrupaciones peronistas provinciales y otros partidos polticos menores. Tras la ultima intervencin
federal llevada a cabo el entonces presidente Nstor Kirchner, el partido sufri un cambio ideolgico.
El interventor federal Pablo Lanusse, llam a elecciones para reestablecer el orden provincial
en 2005. Aqu, Gerardo Zamora (intendente en aquel entonces de la ciudad capital) lider el Frente y
result electo gobernador.
El flamante gobernador, llam a eleccin de Convencionales Constituyentes para reformar la
constitucin provincial, pues la que se encontraba vigente haba sido empleada por el rgimen
juarista. El Frente Cvico se incorpor al Frente de Unidad Santiaguea (frente que inclua a otros
sectores opositores del Justicialismo provincial y del Movimiento Viable).
Con la creacin de la Concertacin Plural
1
a nivel nacional para apoyar el gobierno del
presidente Nstor Kirchner, el Frente Cvico se adhiri a la misma, tomando un perfil

1
La Concertacin Plural fue una alianza electoral fundada en 2006 para sostener el gobierno de Nstor Kirchner y la
candidatura presidencial de su esposa.


marcadamente kirchnerista. Esto le vali al frente y a sus referentes de origen radical el ttulo
de Radicales K. En 2007, el Frente apoyara la candidatura a la Presidencia de Cristina Fernndez
de Kirchner.

Periodo de
Gobierno
Gobernador
1983-1987 Carlos Jurez (PJ)
1987-1991 Cesar Iturre (PJ)
1991-1995 Carlos Mujica (PJ -Renuncia en 1993)
Fernando Lobo (PJ Intervencin federal)
1995-1999 Carlos Juarez (PJ)
1999-2002 Carlos Jurez (PJ- Renuncia en 2001)
Carlos Daz (PJ)
2002-2005 Carlos Daz (PJ Renuncia en 2002)
Mercedes Aragons de Jurez (PJ Intervencin
federal en 2004)
2005-2009 Gerardo Zamora (UCR)
2009-2013 Gerardo Zamora (UCR)
2013-2016 Claudia Ledesma Abdala de Zamora (FPV)
Fuente: Elaboracin propia

La formacin de regmenes provinciales con elementos autoritarios tiene relacin con la
distribucin de los recursos fiscales propios del federalismo argentino. Las elites de provincias
pequeos acceden a abundantes recursos que utilizan para consolidar su poder, a travs de prcticas
clientelares y otras formas de utilizacin de los recursos pblicos. Cuanto mayor es el nivel de
transferencias federales per cpita, menor es el nivel de democracia provincial.
Behrend (2012) habla de un juego cerrado de la poltica provincial para caracterizar un
rgimen poltico subnacional donde una familia, o un reducido grupo de familias (Zamora y su
familia) domina la poltica en una provincia controlando el acceso a las posiciones de gobierno, el


aparato estatal, los medios y las oportunidades de negocios, y a travs del dominio del aparato estatal
desarrollan una clientela poltica. Se destaca la centralidad de los procesos electorales, momentos
claves para comprender la lgica de acumulacin poltica imperante en las provincias, en particular
los mecanismos de acceso y exclusin al poder poltico.
Presentar una candidatura alternativa a la del oficialismo provincial sera un suicidio poltico,
en virtud de su monopolizacin de los recursos pblicos y su consecuente capacidad de controlar a
un electorado mayoritariamente sujeto a la manipulacin de sus voluntades.
Los procesos de descentralizacin del Estado y las prerrogativas institucionales y fiscales de
los estados provinciales permiten a los gobernadores y/o fuerzas polticas auto perpetuarse en el
poder poltico, conduciendo a oficialismos inquebrantables.
Actualmente, el oficialismo provincial gobierna casi toda la Provincia. Zamora ha sido
reelecto con el 85, 3 por ciento de los votos en 2008. El Frente Cvico gobierna la totalidad de los
municipios, con excepcin de la segunda ciudad ms importante, La Banda.
El nuevo gobierno es ms hegemnico que el juarista, pese a que se ha dado un proceso de
democratizacin ya que se ha desmontado el aparato de inteligencia y persecucin de los opositores,
avanzando en la vigencia de las libertades civiles y polticas.
El alineamiento con Zamora es la nica forma de acceso al poder. Las campaas electorales
consisten en inauguraciones de obras y entregas de subsidios de parte de los candidatos, lo cual
supone que quien controla el gobierno no solo tiene posibilidades de acceso a la principal fuente de
acceso a los recursos pblicos, sino tambin a la principal fuente de legitimacin poltica.
El poder del gobernador est limitado por las necesidades de articulacin de un armado
poltico ms vasto, as como por la necesidad de elegir candidatos atractivos para los votantes.
Para el gobernador es mejor que los dirigentes representativos se integren al oficialismo,
incluso cuando no resultan del todo de su confianza. Es decir, el gobernador termina siendo un gran
elector donde todos terminan por alinearse con l. Adems, hay un despliegue del aparato poltico,
ya que en una sociedad donde hay muchas necesidades, la voluntad popular es manipulable.
Ser un aliado del oficialismo supone aceptar el poder del gran elector, el cual a su vez se
encuentra sometido a las presiones de diferentes sectores (en este caso los radicales).


En una provincia donde las principales fuentes de recursos son las pblicas, una de las formas
principales de relacin con la poltica de la ciudadana santiaguea es aquella que la visualiza, como
un modo de "conseguir cosas" relativas a la subsistencia cotidiana como empleo o alimentos
(Farinetti, 2005).
En el ao 2013 en el medio de una controvertida medida judicial, Zamora fue habilitado a un
tercer mandato tras una resolucin de la jueza en lo Civil y Comercial de II Nominacin de la
provincia, Andrea Surez, la cual declaraba inconstitucional la clusula transitoria 6 de la
Constitucin Provincial, a travs de la cual se considera el perodo 2005-2009 como primer mandato.
Repitiendo la frmula, con su entonces vicegobernador ngel Hugo Niccolai, el gobernador anunci
su postulacin a la gobernacin.
Sin embargo, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, el 22 de octubre anul su
postulacin, tras una presentacin de la Unin Civica Radical alegando la inconstitucionalidad del
fallo que habilitaba a Zamora para un tercer mandato.
Dicho alegato fue confirmado por la Corte Suprema de Justicia y las elecciones fueron
suspendidas para el 1 de diciembre del mismo ao. En consecuencia, el Frente Cvico por Santiago
postul a la esposa de Zamora, Claudia Ledesma Abdala, como gobernadora y a Jos Emilio Neder,
el entonces Ministro de Gobierno y Seguridad, como vicegobernador. Resultando electos con el
64,67% de los votos.

El caso de Neuqun
En la provincia surea de Neuqun existe un partido poltico que gobierna desde 1963 casi
sin interrupciones: Movimiento Popular Neuquino (MPN). Este partido hegemnico, es el nico
partido provincial en todo el pas que se ha mantenido por casi 60 aos con muy pocas
interrupciones, entre ellas, en los golpes de Estado que ha sufrido la Argentina. Muchos autores
mencionan que su gran podero se debe a un gran conservadurismo popular y debido a un gran
desarrollo funcional, es decir, dependiendo el contexto nacional el partido se acomoda a los
intereses de ese contexto en particular.
A partir de la dcada del 90, este partido-estado deja de interactuar con los otros partidos,
y comienza un perodo de subordinacin total hacia el Movimiento Popular Neuquino. Por ello,
teniendo en cuenta las categoras de Giovanni Sartori (1976), el Movimiento Popular Neuquino es un


partido predominante, ya que el 75% de su poblacin lo ha votado en reiteradas elecciones
provinciales.
La provincia de Neuqun se la puede definir por dos grandes caractersticas. En un primer
lugar, por una gran presencia del estado local a lo largo de toda su provincia, as como tambin de su
partido hegemnico. En segundo lugar, por una gran redistribucin de aportes y subvenciones por
parte del Estado Nacional, suministrndolas a travs de polticas pblicas o por medio de proyectos
de infraestructura para la provincia neuquina.
Neuqun ha sido una provincia que, en sus comienzos, resaltaba la heterogeneidad debido a la
gran cantidad de ciudadanos migrantes originarios de otras provincias hacia Neuqun.
Porcentaje de migrantes interprovinciales a Neuqun dividido en perodos
Provincias de
Origen
1965-70 1975-1980 1986-1991
Ro Negro 23.3% 30.0% 26.9%
Buenos Aires 19.4% 20.5% 27.9%
Crdoba 12.0% 4.7% 5.3%
Capital Federal 10.4% 7.9% 6.4%
Mendoza 6.3% 7.7% 8.8%
Otras 28.7% 29.1% 4.7%
Fuente: Direccin de Estadsticas y Censos, Neuqun, 1998.

Esta gran diversidad de ciudadanos de diferentes provincias, las cuales cuentan con diferentes
realidades por ms que se congenien en una misma nacin hizo que Neuqun carezca en un principio
de una misma cultura poltica. Por ello, se debe afirmar que el Movimiento Popular Neuquino creci
al mismo ritmo que el sentimiento de pertenencia de los ciudadanos; y quizs esta sea una respuesta
a la duracin y predominio de este partido poltico en la provincia de Neuqun.


Asimismo, los aos 90 le han servido tanto a Jorge O. Sobisch como a Felipe Sapag, ambos
elegidos como gobernador representando al Movimiento Popular Neuquino, para poder construir y
reforzar la identidad del estado subnacional, por ejemplo, con diversas leyes que ayudan a los viejos
ciudadanos neuquinos que son quienes han contribuido a poblar la provincia a comienzos del siglo
XX.
Por ello, se puede hacer referencia al texto de Behrend (2011), en el cual se menciona que la
creacin de diversas unidades administrativas subnacionales, provinciales, puede llegar a fomentar el
desarrollo de comunidades cvicas y, por eso, desencadenar un proceso de desarrollo identitario en la
provincia neuquina. Desde este punto de vista, podemos entender que la desnacionalizacin del
sistema poltico entendida por Escolar (2010) nos lleva a pensar que no slo se dan en Estados
multitnicos sino que tambin pueden aparecer como consecuencia de una descentralizacin
administrativa o poltica, como ocurre en el caso de Neuqun.
De este modo, los gobernadores han ayudado tambin a construir una identidad y una cultura
poltica, entendiendo que son los propios neuquinos quienes deben defender su provincia as como
tambin sus recursos. Por ello, la fuerza partidaria ha servido como recurso para defender estos
intereses. En este caso, la nica fuerza partidaria se refiere al partido hegemnico: el Movimiento
Popular Neuquino.
Se puede observar, que en uno de sus discursos en 1995 Felipe Sapag deca: () no
aceptamos seguir siendo una c olonia, de la que slo se extraen recursos. El federalismo pareciera
agotarse en su antiguo molde: el centralismo. El gobierno de Neuqun se nutre en la vigencia de un
sano y autntico federalismo, no queremos seguir siendo un ciudadanos de segunda o tercera ().
Aqu se explicita la construccin de una identidad puramente neuquina defendiendo valores tales
como la ciudadana y el federalismo nacional.
Un dato que no se nos debe olvidar: desde la vuelta a la democracia en 1983 en la Argentina,
el Movimiento Popular Neuquino no ha perdido una sola eleccin para gobernador de la provincia.
Desde 1983 que ha sido elegido Felipe Sapag, luego en 1987 Pedro Salvatori, en 1991 Jorge Sobisch,
en 1995 Felipe Sapag nuevamente, en 1999 Jorge Sobisch nuevamente y luego reelegido hasta el
2007 donde fue elegido Jorge Augusto Sapag (hijo de Felipe Sapag) y que ha sido reelegido hasta el
2015.
Esto es una clara sucesin de liderazgos, y a su vez, se puede ver las grandes falencias de la
oposicin quines no han podido lograr el hacer llegar nuevas propuestas a los ciudadanos en


ninguna de todas las ocasiones que han podido desde la vuelta de la democracia. Por otro lado, cabe
resaltar la astucia del Movimiento Popular Neuquino entendiendo las necesidades y reclamos de sus
ciudadanos al ser elegidos durante tanto tiempo.
Perodo Partido Poltico Gobernador
1970-1972 De facto (Revolucin Argentina) Felipe Sapag
1972-1973 De facto (Revolucin Argentina) Pedro Salvatori
1973-1976 Movimiento Popular Neuquino Felipe Sapag
1976-1978 De facto (Proceso de Reorganizacin
Nacional)
Jos Andrs Martinez Waldner
1978-1983 De facto (Proceso de Reorganizacin
Nacional)
Domingo Manuel Trimarco
1983-1987 Movimiento Popular Neuquino Felipe Sapag
1987-1991 Movimiento Popular Neuquino Pedro Salvatori
1991-1995 Movimiento Popular Neuquino Jorge Omar Sobisch
1995-1999 Movimiento Popular Neuquino Felipe Sapag
1999-2003 Movimiento Popular Neuquino Jorge Omar Sobisch
2003-2007 Movimiento Popular Neuquino Jorge Omar Sobisch
2007-2011 Movimiento Popular Neuquino Jorge Augusto Sapag
2011-2015 Movimiento Popular Neuquino Jorge Augusto Sapag
Fuente: Elaboracin Propia
Luego de ver esta sucesin de amigos y familiares entre los gobernadores neuquinos
podemos analizar desde Behrend (2012) que, en los Estados federales, como en Argentina, puede
existir cierta variacin de la democracia entre el Estado federal y los Estados subnacionales. Es decir,
si bien en teora todas las unidades dentro del Estado nacional deberan ser democrticas siendo


Argentina un estado democrtico, muchas veces surgen variaciones y alejamientos de estos
regmenes democrticos.
Al igual que en el caso de la provincia de Santiago del Estero, en Neuqun se puede hablar de
un juego cerrado tal como lo menciona Behrend (2011), donde en este caso la familia Sapag
domina la administracin pblica y el juego poltico ejerciendo el control no slo del acceso a los
cargos pblicos en la provincia sino tambin controlando los negocios de esta por medio del control
del aparato estatal desarrollando clientelismo poltico.
Por esto mismo, se puede ver en el cuadro que Felipe Sapag ha sido elegido gobernador en
cuatro ocasiones y lo han sucedido amigos y/o familiares como es el caso del actual gobernador de
Neuqun: Jorge Augusto Sapag. Tambin se puede ver dentro de la administracin pblica neuquina
que los altos cargos los ejerce parte de la familia Sapag: dos senadores, una intendente, un
intendente, un candidato a vicegobernador, una candidata a diputada, un miembro del directorio del
banco provincial y el director del organismo de planificacin estatal.
Gibson (2009) suele llamar a esta situacin yuxtaposicin de regmenes, donde existe un
Estado nacional que contiene un rgimen democrtico y dentro de ese Estado sus unidades
subnacionales tienen ciertos rasgos autoritarios que, por ello al tener estas caractersticas se los
denomina como regmenes hbridos. Cabe resaltar que, al ser Argentina un Estado democrtico, la
autonoma subnacional siempre va a ser limitada por ello no se podra llamar al Estado subnacional
completamente autoritario, pero s, al igual que afirma Behrend, un rgimen hbrido.
Por otro lado, Gervasoni plantea que es el federalismo fiscal el culpable de la variacin en el
rgimen democrtico dentro de las provincias debido a la constitucin de las stas. Como hemos
sealado anteriormente, Neuqun en particular ha tenido una gran heterogeneidad en cuanto a la
constitucin de su poblacin, resaltando sus tradiciones y sus propias prcticas polticas.
Asimismo, sostiene que para que se de este rgimen hbrido (que surge en casos
excepcionales) no existe una nica causa que lo genere, es decir, tiene mltiples causas, como por
ejemplo, la tradicin histrica de la provincia, el funcionamiento de la justicia y la polica provincial
como as tambin las dinmicas partidarias, entre otros.




Consideraciones finales
Luego de los estudios de caso realizados (Neuqun y Santiago del Estero), es preciso afirmar
que resulta necesario pasar de democracias delegativas a democracias representativas, debido a que
si bien se ve cierta estabilidad, es producto del ejercicio del poder concentrado y personalista, lo cual
no garantiza, como hemos podido ver a lo largo de nuestro anlisis, la calidad democrtica ya que
afecta la institucionalizacin.
Por otro lado, es el Estado Nacional el que permite este tipo de juego poltico perverso a
nivel subnacional debido a que le es conveniente para capturar polticamente a las provincias. El
Gobierno Nacional no tiene inters alguno en los asuntos internos de los Estados subnacionales, es
evidente la ausencia de una puesta en prctica slida y coherente del federalismo poltico y fiscal tal
como lo establece la Constitucin Nacional.
La realidad da muestras de que el Estado Nacional argentino es un Estado fuertemente
centralizado que permite que se susciten estos tipos de regmenes provinciales que oscilan entre
autoritarismo y democracia.
Por ello; podemos ver que, tanto el juego cerrado como el rgimen hbrido no tienen una
sola causa, si no que la tradicin histrica de las provincias, as como tambin el mal funcionamiento
de la justicia debido a polticas clientelsticas, la corrupcin policial, y las dinmicas partidarias,
entre otras causas, ayudan a que puedan consolidarse estos regmenes excepcionales que menciona J.
Behrend.
A partir de las falencias institucionales anteriormente mencionadas, podemos afirmar que el
juego cerrado y el rgimen hbrido son las dos caras de una moneda. Es decir, que el juego
cerrado viene acompaado por el rgimen hbrido y viceversa, todo esto producto de las
discrecionalidades. Por lo tanto, es necesario que el Estado Nacional, a nuestro entender, garantice en
todo el territorio argentino un juego abierto para no permitir que esto se perpete.
El debilitamiento institucional, las reglas de juego del sistema poltico argentino y la forma en
la que se da el federalismo, genera una ausencia de controles (dnde no se sabe quin es responsable
de cada acto) y competencia por los recursos y la no cooperacin. En suma, esto abre la puerta (a los
gobernadores con rasgos autoritarios) hacia la carrera por la presidencia aun cuando tienen nula o
escasa insercin nacional. Los ejemplos a tomar son simples: se puede apreciar claramente en el caso
de Carlos Sal Menem y Nstor Kirchner.


Por ltimo, creemos necesario que para evitar los problemas mencionados por los Estados
subnacionales, se debe tener no slo un sistema institucional claro y formal, sino tambin una cultura
cvica y ciudadana, donde se compartan valores y todos podamos sentirnos representados de manera
efectiva, para que pueda haber un federalismo eficaz donde el sistema poltico sea transparente,
conduciendo, de este modo, a un mayor control de la ciudadana.

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1
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014



Ttulo de la ponencia: Movilizaciones ciudadanas y democracia: el impacto de las nuevas
tecnologas

Autor: Lucas Jolas (UNQ) lucasjolias@gmail.com

rea temtica sugerida: Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores
polticos / Desafos de la democracia en el mundo.



Resumen
En el presente trabajo, se analiza el impacto de los nuevos medios de comunicacin en las
movilizaciones ciudadanas, as como los retos que implican estos nuevos fenmenos para el
rgimen democrtico. Analizando diversos aspectos sobre la organizacin y coordinacin
mediante las TIC de los movimientos sociales de los ltimos aos, se proponen algunos
desafos que deber afrontar el rgimen democrtico a nivel global en lo que respecta a la
accin colectiva y la participacin ciudadana. En la primera parte del artculo se compara la
morfologa de las movilizaciones organizadas institucionalmente con las nuevas
movilizaciones de los ltimos aos, coordinadas principalmente mediante el uso de
Internet. En la segunda parte del trabajo se analiza el caso particular del 8N argentino, para
luego estudiar el impacto que los nuevos medios implican para el rgimen democrtico y su
gobernanza.


Palabras Claves
Democracia Internet Movilizaciones Ciudadanas Nuevos Medios Organizacin


2
1. Introduccin

Han pasado casi 50 aos desde que Mancur Olson trajo al debate de las Ciencias
Sociales la problemtica de la accin colectiva, dando inicio una serie de discusiones sobre
los dilemas que se plantean a la hora de conjugar intereses individuales con objetivos
grupales en la persecucin de un bien colectivo. Su libro La lgica de la accin colectiva
(1965) se enmarcaba en una sociedad industrial y de masas, en pleno siglo del
corporativismo, y en donde su referente emprico eran principalmente los sindicatos. Fue el
puntapi inicial de una discusin que hoy, a casi medio siglo, todava sigue abierta.

No hace falta precisar que la sociedad actual es bastante distinta a la que observaba
Olson;si Karl Marx se levantara de su tumba y se le ocurrira reescribir El C apital,
seguramente cambiara el ttulo por El Conocimiento. La irrupcin de las Tecnologas de
Informacin y Comunicacin (TIC) no slo ha generado nuevas formas de produccin y
difusin del conocimientosino tambin de relacionamiento entre individuos, creando un
nuevo ecosistema de relaciones interpersonales. Los postulados clsicos de la accin
colectiva deben ser analizados bajo los cambios acaecidos por esta nueva etapa de la
historia, tomando en cuenta las transformaciones socio-culturales y los avances de la teora
social en la materia.

Hoy nos encontramos frente a nuevas formas de articulacin de intereses
individuales en acciones colectivas, en donde la topologa y la lgica de su accionar son
diferentes a aquellas mostradas por las organizaciones movimentistas del siglo pasado.
Expresiones como indignados/M15, el Ocuppy Wall St reet, los estudiantiles en Chile y el
#yosoy123 en Mxico, los cacerolazos del #8N en Argentina, o las ms recientes
movilizaciones de Brasil, por citar slo algunos, ponen de manifiesto que las concepciones
tericas sobre los movimientos sociales y la accin colectiva, deben ser repensadas bajo el
nuevo escenario de la sociedad interconectada. En esas manifestaciones no existieron
lderes ni organizaciones formales que canalicen y guen el accionar de los manifestantes,
ni incentivos selectivos para evitar la lgica del free-rider, ni una ideologa que permita
identificar claramente sus reclamos. Ms bien se caracterizaron por su
desinstitucionalizacin, la coordinacin descentralizada y emergente, y la multiplicidad de
reclamos y demandas, que en muchos casos resultaban contradictorias. Tampoco fue una
accin planificada por una serie de idelogos o lderes populares que guiaron el accionar
de la protesta. Sin embargo, existieron y ms all de la efectividad de sus reclamos, la
magnitud que tomaron dichas manifestaciones fue notable, hasta el punto que muchas
lograron globalizarse y tener rplicas en otros pases.

A pesar del gran optimismo surgido en muchos especialistas y medios de
comunicacin con respecto al papel que cumplieron las redes sociales e Internet en estos
procesos hasta el punto de afirmar que la causa de esos movimientos fueron Facebook o
Twitter contamos con pocos estudios especficos que determinen su verdadero impacto.
En este artculo se analiza el impacto de los nuevos medios de comunicacin en las
movilizaciones ciudadanas, as como los desafos que implican estos nuevos fenmenos
para el rgimen democrtico.



3
2. Nuevos medios, nuevas movilizaciones

Es una movilizacin que supera los mecanismos
tradicionales de las instituciones, partidos polticos o
sindicatos, y suponen un mensaje directo
a los gobernantes en todas las instancias"
DilmaRousseff
1


El sentido comn nos indicara que individuos que pertenecen a un grupo social con
intereses similares, coincidiendo el inters individual con el grupal, no tendran problemas
en alcanzar sus fines. En otras palabras, existir un correlato entre los intereses individuales
y los intereses grupales, por lo que la suma de intereses individuales es el resultado de los
intereses de grupo. Bajo este punto de vista, no cabra suponer que existen problemas de
agregacin de los intereses individuales: si todos los miembros de un grupo tienen el
mismo inters, no habra por qu suponer que el colectivo no actuar para obtener el bien
pblico deseado.

Sin embargo, esto no siempre es as, y el gran aporte de MancurOlson (1965) fue
mostrar cmo la efectividad del grupo depende del tipo de bien que se persigue. Si el
colectivo persigue un bien pblico, entonces es probable que la agregacin de intereses
individuales sea conflictiva. Los bienes pblicos poseen la cualidad de tener costos muy
altos de excluir a posibles beneficiarios, se otorgan de manera homognea sobre el grupo,
de modo que aunque yo no aporte nada para la consecucin de ese bien, igualmente
disfrutar de sus beneficios. El ejemplo ms utilizado es el de las marchas o protestas:
imaginemos que el sindicato de camioneros planea realizar una huelga -paro y
movilizacin- con la finalidad de generar un aumento de salarios. Seguramente todos los
camioneros (a nivel individual) estaran de acuerdo con dicha medida, sin embargo, el
hecho de que tengan los mismos intereses no necesariamente implica que la marcha se
llevar a cabo. Como el bien que persiguen posee las particularidades de un bien pblico,
una vez que el aumento de salarios se produzca, el beneficiario ser el sector de los
camioneros en su conjunto, sin importar quienes fueron o no a la huelga. Si los
individuosactan racionalmente,
2
evaluarn los costos y beneficios de sus acciones, y por lo
tanto (sabiendo que el aumento de salarios ser para la totalidad del grupo) muchos de ellos
considerarn que el costo de ir a la marcha es muy alto (posibilidad de represin, tiempo
perdido que podran aprovechar en otras actividades, etc.). Simplemente el razonamiento
ser para qu voy a afrontar los costos de ir a la marcha si el beneficio ser para
todosMejor, que otro lo haga. La lgica indicara que si el beneficio perseguido es un
bien pblico, entonces existir la tentacin de obtener ese bien sin aportar nada a cambio.


1
A propsito de lasmanifestacionesocurridaspor el aumento de la tarifadel autobus en San Pablo, junio de
2013.
2
Racional no significa egosmo o inters propio, sino que estn teoras toman la racionalidad en el sentido
weberiano del clculo entre medios, fines y consecuencias. Una persona altruista, bien puede actuar
racionalmente.

4
Esta situacin expone la famosa paradoja del free-rider,
3
en la cual el esfuerzo o
costo a realizar para la obtencin de un bien colectivo es notoriamente considerable, bajo
una situacin en que la obtencin del bien no depende exclusivamente de uno, como es el
caso de los bienes pblicos. En situaciones de free-rider, los costos son individuales y los
beneficios grupales. Para una parte considerable del colectivo el precio a pagar por la
movilizacin es mayor que el beneficio esperado, por lo que la accin colectiva no se
producir o lo har en una magnitud mucho menor: la clave del razonamiento es que el
beneficio esperado de la accin es pblico, general (lo reciben tambin quienes no se
movilizaran en defensa de sus intereses), mientras que los costes son siempre individuales,
por lo que existir una tentacin muy fuerte de esperar se sean otros los que se movilicen y
obtengan beneficios, si la accin tiene xito, para todos (Paramio 2000: 69). La paradoja
del free-rider explica por qu la agregacin de intereses individuales en intereses colectivos
no es automtica y suscita problemas, aunque existan individuos con intereses comunes, no
hay por qu suponer que la accin en conjunto de ese colectivo se llevar a cabo.

Los tipos de accin colectiva pensados por Olson debemos circunscribirlos dentro
de un anlisis institucional de la accin colectiva. Las movilizaciones o manifestaciones
colectivas en las que el autor se sustenta, estn circunscriptas dentro de instituciones
formales, principalmente en la lgica de los sindicatos. Las organizaciones formales, con
sus recursos y estructuras de incentivos, son fundamentales para escapar a la lgica del
free-rider, al mismo tiempo que absorben los costos de transaccin y coordinacin de la
accin colectiva (March y Olsen, 1989). Segn Olson, sin instituciones formales,
difcilmente la accin colectiva puede ser llevada a cabo.

Sin embargo, lo que muchos de los crticos no llegan a dilucidar, es que Olson
analiza una de los varios tipos de accin colectiva posibles: la accin colectiva
institucionalizada. La pregunta que debemos hacernos tiene que ver con lo siguiente: la
accin colectiva descrita por Olson y muchos de los estudiosos del tema es la nica
posible? Existen casos en donde efectivamente se produzca accin colectiva pero que no
est mediada por instituciones formales? Con el avance de las TIC (principalmente de
Internet y sus plataformas) es posible pensar en otros escenarios, no presentes en la poca
que Olson escribe su obra, que nos ayuden a replantear y pensar nuevas formas de
estructuracin de la accin colectiva.

El desarrollo de plataformas entre pares (peer to peer), la construccin colaborativa
o los wiki-proyectos desafan las nociones tradicionales sobre el rol de las instituciones en
la accin colectiva. Mientras que las instituciones han sido centrales para coordinar y dirigir
la accin grupal, nuevas formas de relacionamiento permiten que ciudadanos se activen
grupalmente, prescindiendo de organizaciones formales (Shirky, 2008). Lo importante para
generar acciones conjuntas no es la organizacin, sino poder organizarse. Las innovaciones
tecnolgicas generan nuevas formas de comunicacin y relacionamiento, en las que el
cambio no slo es cuantitativo sino que tambin cambian los patrones por los cuales las
personas se relacionan, intercambian informacin o coordinan acciones.

3
En algunas traducciones al castellano se puede encontrar como la paradoja del polizonte, el gorrn o el
francotirador.

5

Para ejemplificar esto, supongamos la siguiente situacin: imaginemos que un
individuo, al que llamaremos Juan, tiene la intensin de organizar un partido de ftbol con
sus amigos. Para ello, Juan debe comenzar por tomar una serie de decisiones que se
relacionan con el medio tecnolgico disponible para coordinar la accin. En este caso
(imaginemos que la situacin transcurre en la dcada de 1980), Juan seguramente utilice el
telfono para comunicarse con sus amigos, adems de reservar la cancha y coordinar entre
todos los posibles jugadores el horario y lugar en donde se desarrollar el partido. Juan
toma el telfono, llamar primero a sus amigos que nunca le fallan o ms proactivos para la
organizacin, y les pedir que ellos hagan lo mismo con el resto de los posibles jugadores.
Si Juan debe llamar a cada jugador hasta completar los 22, seguramente tendr costos de
transaccin muy altos, como son, adems de llamar a todos, coordinar que puedan a la
misma hora y el mismo da. Por ello, Juan (que es racional) tratar de dividir esos costos de
transaccin en el resto de los involucrados, y por ello l llamar a los primeros dos amigos,
pero les encargar a estos que hagan lo mismo con el resto de los jugadores. De este modo,
Juan llama a dos personas, estas llaman a otras dos personas ms, y as hasta completar los
22 jugadores. Cualquiera que haya organizado un partido de ftbol por va telefnica sabe
muy bien cmo funciona la cadena de llamadas para coordinar este tipo de acciones.

Esta situacin ejemplifica cmo cada innovacin tecnolgica posibilita o restringe
(segn de qu lado se lo vea) el accionar y coordinacin de acciones colectivas, como en
este caso, ir a jugar al ftbol. Si Juan hubiese vivido en una poca en donde no exista el
telfono (o su difusin no era lo bastante masiva), seguramente sus costos de organizacin
seran considerablemente mayores. Basta con imaginarse organizar un partido de ftbol por
medio del correo postal. De all que, de no contar con medios tecnolgicos que permitan la
organizacin entre pares de actividades colectivas, las instituciones son centrales a la hora
de coordinar acciones, fijar conductas regulares y as posibilitar la el encuentro de
individuos con intereses comunes. Pertenecer o ser socio de un club de ftbol me permita
(entre otras cosas) tener un espacio comn de encuentro y una masa crtica de personas que
posibilite organizar un partido de ftbol en situaciones en las que no estaban disponibles los
medios tecnolgicos de coordinacin y comunicacin: si voy al club, seguramente
encuentro a muchas personas que quieran jugar un partido de ftbol.

Debemos pensar que la accin colectiva se desarrolla dentro de un espacio
determinado. El espacio fsico, el lugar de encuentro, fue central durante el siglo XX tanto
para coordinar y planificar la accin colectiva como para llevarla a cabo. La transformacin
que producen las TIC sobre el espacio de la accin colectiva tiene que ver con la
virtualizacin de la coordinacin, se rompen los lmites espacio-temporales, lo que permite
una coordinacin mucho ms eficiente, en tiempo real y sin estar atados a una lgica
espacio-temporal. El espacio fsico sigue siendo central para llevar a cabo la accin
colectiva, pero su coordinacin y articulacin pueden virtualizarse. Las instituciones han
sido centrales a la hora de asumir los costos de transaccin y organizacin, as como
tambin en generar que individuos con intereses comunes puedan encontrarse.

Las acciones individuales no slo son circunscriptas o condicionadas por las reglas
formales o informales, sino que tambin se encuentran estructuradas por los medios
tecnolgicos de comunicacin y relacionamiento. Si Juan tuviese a su disposicin una

6
forma ms efectiva, con menos costos de transaccin y organizacin, de comunicarse con
sus amigos seguramente su accionar hubiese sido otro. Como vimos con el ejemplo, ya no
dependo exclusivamente de mi club de barrio para poder organizar un partido de ftbol, ya
que gracias al surgimiento de nuevos medios de comunicacin es posible la coordinacin
entre pares de acciones colectivas. Aunque siguen existiendo costos para realizar acciones
conjuntas, ahora es posible realizarlas sin la necesidad de contar con organizaciones
formales.

No todos los medios de comunicacin e informacin son iguales, cada medio
tecnolgico permite transmitir informacin y coordinar acciones de maneras diferentes.
Analicemos las caractersticas de los medios de comunicacin teniendo en cuenta dos
variables: la capacidad de transmitir un mismo mensaje a una cantidad determinada de
personas, y la capacidad de feedback o intercomunicacin. Si tenemos en cuenta estos dos
criterios, podemos subdividir a las distintas innovaciones TIC en cuatro subgrupos, lo que
nos da un cuadro de doble entrada como el que sigue. En la parte superior izquierda
encontramos aquellos medios con baja capacidad de transmisin de un mismo mensaje a
una cantidad determinada de receptores y tambin una baja capacidad de respuesta, en la
que el correo postal es el ejemplo caracterstico. En la parte superior derecha del cuadro
encontramos a los medios masivos de comunicacin, aquellos con una alta capacidad de
transferencia de un mensaje para una determinada cantidad de personas, pero que el
feedback es muy limitado (o con costos muy altos). Por otro lado, el sistema de telefona
nos permite tener una capacidad de respuesta instantnea, aunque el tipo de comunicacin
es de uno a uno y, por ltimo, encontramos los nuevos medios tecnolgicos, aquellos que
nos permiten transmitir un mismo mensaje a una gran cantidad de gente y al mismo tiempo
puedo obtener un feedback de muchos con muchos (N a N personas).



7
Cuadro 1. Tipologa de medios


Alcance
Feedback

Bajo Alto
Bajo Correo Postal
Medios Masivos de
Comunicacin (TV, diario,
radio, cine)
Alto Telfono
Medios Sociales (mail, redes
sociales, mensajera instantnea,
chats)

Lo relevante de categorizar a cada medio bajo estas dos variables es que nos permite
identificar la estructura de relaciones y comunicaciones que posibilita cada uno, lo que
producir diferentes tipos de redes relacionales. Volviendo al ejemplo del partido de ftbol,
ahora que Juan tiene a su disposicin los medios sociales, le resultar mucho ms fcil
coordinar las acciones individuales en un accin colectiva (ir a jugar al ftbol) y, lo que es
ms interesante, su funcin como lder organizador ya no ser tan relevante: con slo enviar
un mail a la base de amigos, puede obtener respuestas casi instantneas sobre sus
preferencias, tiene costos de organizacin considerablemente menores a los del telfono,
por lo que le es mucho ms fcil que cualquiera del grupo active la propuesta. Al contar
con medios de comunicacin y organizacin ms efectivos, que permiten entablar
relaciones entre pares y multitudinarias, los costos de transaccin son considerablemente
ms bajos, permitiendo que no necesariamente exista una organizacin formal o un
liderazgo que se haga cargo de esos costos, sino que la accin puede surgir desde cualquier
integrante del grupo que est interesado en producirla. Las estructuras de relacionamiento
de los individuos cambian a medida que existen nuevos medios tecnolgicos, por lo que la
morfologa de la red ser distinta. La emergencia de Internet y los medios sociales ha
permitido que surjan con mayor facilidad estructuras de organizacin distribuidas. Como
puede observarse en el siguiente grfico, en las estructuras distribuidas de organizacin no
existe un nico nodo coordinador de la acciones, lo que permite nuevos flujos de
comunicacin e interaccin.

Grfico 3. Diferentes estructuras de organizacin de una red


Centralizada Descentralizada Distribuida



8
Los medios sociales permiten tener una estructura de la red diferente a las formas
centralizadas, en donde la comunicacin adopta una estructura de muchos con muchos.
En el caso de la organizacin mediante el telfono, si Juan no est disponible para organizar
el partido de ftbol, y debido a la morfologa que adopta una red centralizada, seguramente
la accin difcilmente se lleve a cabo. Con una estructura en red como la de la figura 1, es
necesario que existan personas u organizaciones que se hagan cargo de los costos de
organizacin para que la accin colectiva sea efectiva. Es por ello que existe una estrecha
relacin entre los costos de transaccin y la necesidad de generar instituciones (reglas que
perduren en el tiempo), ya que se torna necesario formalizar conductas o acciones con la
finalidad de no caer siempre en los costos de la organizacin: institucionalizamos el partido
de ftbol, fijando un da y una hora, con la finalidad de no depender siempre del pobre Juan
y de no volver a pagar altos costos cada vez que queramos realizar el partido. En definitiva,
las instituciones sirven para bajar la incertidumbre y as poder lidiar con los altos costos de
organizacin. La objetivacin de la realidad (institucionalizar conductas) nos permite no
volver a cero cada vez que queremos realizar una accin, en este caso colectiva.

Sin embargo, lo que la teora no nos dice, es que la necesidad de institucionalizar
ciertas reglas va de la mano con las capacidades y medios de comunicacin que tenemos a
nuestro alcance. Bajo ciertas condiciones, es razonable que formalicemos conductas y
acciones, lo que nos traer previsibilidad y con ello no tendremos que pagar siempre altos
costos de transaccin. Transformaciones en los sistemas de comunicacin repercuten en las
capacidades organizativas de los individuos. En todo caso, ahora es mucho ms fcil
organizar (o cambiar para otro da) un partido de ftbol con amigos que hace dos dcadas,
lo que nos permite generar acciones conjuntas sin la necesidad de una organizacin formal
o de un liderazgo que absorba los costos de coordinacin.

En definitiva, en la Era de Internet, las redes y la movilidad, lo que se modifica son
son los flujos de informacin y comunicacin, dando como resultado las siguientes
caractersticas:

Mayor creacin de datos, de informacin y de conocimiento. Mayor capacidad de
almacenamiento, reproduccin y distribucin a menor costo y mayor velocidad.
Los usuarios pasan de ser de receptores pasivos a creadores activos de contenidos
(ProAm: productores amateur), intercambiando datos e informacin entre pares y
con emisores tradicionales (medios masivos, gobierno, etc).
Movilidad e Internet de las cosas como aceleradores de la creacin de datos,
contenidos.
Interaccin masiva, en tiempo real, y potencialmente viral, como efecto o
consecuencia del uso de redes masivas y de dispositivos de acceso mviles, ms
simples, econmicos y de inteligencia creciente.
Acceso descentralizado, los intercambios de informacin y de comunicacin en
formato horizontal bidireccional entre pares, ya no solo verticales y unidireccionales
como con los medios de masas tradicionales.
Creciente capacidad de formacin de grupos por tema, (afinidades religiosas,
polticas, econmicas, de entretenimiento, sexo, etc). Baja el costo y plazo del

9
armado de grupos espontneos y perecederos. Sea para movilizaciones polticas o
flash-mobs de menor contenido poltico.
Desaparecen o se reducen los lmites de espacio, masa y tiempo entre personas e
informacin. Eso deriva en un blur, o confusin de lmites o fronteras fsicas y
virtuales, entre pblico y privado, ocio y negocio, entre otros.

Al observar las nuevas movilizaciones, tanto las ocurridas en Europa y los Estados
Unidos como casos de Latinoamrica (Yosoy132 mexicano, el 8N argentino o las
movilizaciones en Brasil), la caracterstica que ms llama la atencin es su
desinstitucionalizacin, o para decirlo correctamente, su capacidad de movilizacin sin la
intermediacin de instituciones formales. En tiempos de una creciente desconfianza sobre
las instituciones polticas (Rosanvallon 2007), la utilizacin de los medios sociales para
generar acciones colectivas ha modificado radicalmente la morfologa de las mismas. Si los
movimientos tradicionales estaban caracterizados por la presencia de instituciones
formales, por un lder que genere una identidad colectiva y por procesos de comunicacin
descendentes, entonces la accin conectiva est determinada por una organizacin
descentralizada posibilitada por la utilizacinde medios sociales, la inexistencia de fuertes
liderazgos y por procesos de comunicacin y organizacin horizontales (entre pares). Sin
embargo, esta lgica de movilizacin no institucionalizada, necesita de una cantidad
determinada de participantes para lograr su cometido, lo que permitir reducir los efectos
del free-rider y generar un cambio de estado de la accin conectiva.

3. Un caso en particular: comunicacin y organizacin del #8N argentino

Junto con un grupo de profesores y alumnos de diversas universidades, hemos
realizado un estudio sobre el impacto de Internet y las redes sociales en la organizacin y
coordinacin de la protesta del 8 de noviembre de 2012 en la Ciudad de Buenos Aires.
4
El
objetivo del estudio fue relevar la opinin de los manifestantes en el #8N sobre el impacto
de Internet, as como el perfil de los mismos. Para ello se realizaron encuestas personales
con preguntas abiertas y cerradas a los manifestantes que se encontraban en el Obelisco, la
Plaza de Mayo y la Quinta de Olivos, utilizando un muestreo aleatorio con tcnica de
seleccin de caballo de ajedrez. Se realizaron un total de 369 encuestas afectivas.

La importancia de este relevamiento radic en que se encuest directamente en la
marcha, de manera personal, y con la intensin de analizar la percepcin de los
participantes en cuanto a la lgica de organizacin y coordinacin. En cuanto al perfil de
los encuestados, existi un equilibrio entre hombres (49,3%) y mujeres (50,7%), la gran
mayora de los manifestantes provenan de clase media-media (69,2%) y la muestra
evidencia un alto nmero de usuarios de internet (94,6%) y redes sociales (75,3%), por
encima de la media nacional (70% aproximadamente). Al igual que en otros pases en
donde existieron acciones conectivas, el perfil de los manifestantes era claramente de clase
media universitaria, con una fuerte presencia de usuarios de internet.

4
El estudio realizado por Lucas Jolas (UNQ) y Alejandro Prince (UBA/UTN) en conjunto con alumnos y
egresados de carreras de Ciencia Poltica y RR.II. de la UADE, UBA, Di Tella, San Andrs y Ortega y
Gasset.

10

En trminos generales, los manifestantes se enteraron por primera vez de la marcha
tanto por medios on-line (78,3%) como del mundo off-line (74,1%). Aqu es donde
debemos diferenciar entre el rol de los medios sociales e internet para organizar este tipo de
acciones, y el rol de los medios tradicionales para la difusin de los mismos. El gran
impacto de las redes sociales e internet estuvo dado por el hecho de haber sido una
plataforma de coordinacin y organizacin, ms all de que luego los medios tradicionales
se sumaron a la difusin de la marcha. Es verdad que el inicio de la organizacin y difusin
del 8N estuvo en las redes sociales e Internet, pero la viralidad de la informacin trascendi
los medios on-line. Las redes sociales (especialmente Facebook) cumplieron un papel
importante, ya que un 46,6% de los entrevistados se enter de la marcha por ese medio,
aunque el boca a boca (37,9%) y la informacin recibida por Radio y TV (25,3%) tambin
tuvieron un rol importante. Que casi un cuarenta por ciento de los entrevistados se haya
enterado de la marcha por el boca a boca tambin confirma que los flujos de
comunicacin son de tipo horizontal, y son los pares (y no la estructura institucional) los
encargados de la viralizacin del proceso. Asimismo, los datos confirman la idea de que
Internet es una tecnologa que corta al resto de los medios de comunicacin, ya que una
noticia o informacin puede comenzar all pero luego traspasa a la radio, la TV o el diario.

Cuadro 2. Medio por el cual se enter de la manifestacin (respuesta mltiple)

Porcentaje
A travs de redes sociales 46,6
Por e-mail 24,0
A travs de sitios, blogs, medios o pginas de
internet 5,2
SMS o Mensaje instantneo por celular (Chat BB
o WhatsUp) 2,5
Boca a boca, de manera personal 37,9
Radio y/o Televisin 25,3
Diarios y/o revistas en papel 10,9


A diferencia de las movilizaciones estructuradas centralmente (por Partidos,
sindicatos, etc.), la legitimidad del 8N estuvo dada por la horizontalidad. La mayora de los
encuestados afirm recibir informacin sobre el 8N de amigos o parientes (58,0%), o de
conocidos o colegas (48,3%). Como mencionaba anteriormente, el potencial de estas
movilizaciones viene dado por el hecho de que la legitimidad de las fuentes de informacin
no es vertical, sino que proviene de personas como uno (amigos, parientes o conocidos) y
no de celebridades, periodistas o polticos. Esto tambin se evidencia en que un 71,0% de
los encuestados afirm haber difundido el 8N, lo que tiene que ver con la estructura de red
descentralizada de las acciones conectivas. Anteriormente me refera a que las periferias de
la red cumplen un rol activo en la organizacin y difusin de las acciones, pasando de ser
simples receptores de informacin a comunicadores. Que ms de un 70% de los
encuestados haya afirmado que adems de enterarse de la marcha la difundi a sus
conocidos, muestra cmo los costos de organizacin y difusin estn divididos entre cada
Mundo on-line 78,3%
Mundo off-line 74,1%

11
participantes de la accin conectiva, y no son necesariamente absorbidos por la estructura
central de una institucin.

Cuadro 3. Procedencia de los mails o mensajes recibidos (Respuesta mlitple)

Porcentaje
De amigos ntimos o parientes cercanos 57,0
De conocidos, colegas o socios, compaeros de trabajo, etc. 48,3
Desconocidos o No identificados 24,8
De sus profesores o alumnos, o de sus jefes o empleados 8,3
Ns/Nc 6,5

Por otro lado, los mismos participantes del 8N tuvieron una percepcin muy
positiva sobre el impacto de internet en la manifestacin, ya que un 85,4% consider que
las redes sociales influyeron mucho o bastante, mientras que slo un 10,3% respondi que
influyeron poco o nada. Entre los 5 temas o reclamos por los cuales se manifestaban, se
destacan: la inseguridad y falta de justicia (78,7%), la corrupcin y falta de calidad
institucional (50,3%), el rechazo a la re-reeleccin y la reforma constitucional (34,0%), el
estilo y actitudes del gobierno o funcionarios (30,6%), y la inflacin (26,7%). Un punto
importante de la accin conectiva es su adaptacin. Algo que evidenci el caso de los
indignados, y que en los cacerolazos argentinos se puedo ver en menor escala, es que las
movilizaciones aprenden, es decir, que a medida que se repiten en el tiempo los discursos
se van unificando. Al no existir una institucin que agrupe las demandas y el discurso, las
primeras marcha tienen una apariencia catica sobre lo que reclaman. Por ejemplo, en el
caso argentino, en la primera de las marchas (el 13 de septiembre de 2012) uno de los
reclamos ms mencionados era el tema del cepo al dlar, lo que fue muy criticado por
algunos medios de opinin y funcionarios del gobierno nacional, diciendo que se
manifestaban porque no podan comprar dlares. Existen reclamos que frente a la opinin
pblica legitiman la marcha ms que otros, y esto fue captado por los manifestantes. En la
siguiente marcha (8 de noviembre), slo un 7,3% manifest que se movilizaba por el
problema del dlar.

Continuado con la comparacin de la marcha del 13S con la del 8N, un 57,3% de
los encuestados afirm que la manifestacin del 8N fue menos o mucho menos
espontnea que la del 13S. Esto quizs se deba, ms all de la mayor difusin de medios
tradicionales y de la injerencia de algunos partidos polticos, a que la gran mayora de la
gente (73,2%) tom la decisin de ir a la marcha varias semanas antes a que sta se
produzca. El menos o mucho menos espontnea puede interpretarse de dos maneras:
porque existieron organizaciones o lderes polticos que intervinieron o se manifestaron
abiertamente a favor de la misma, o porque la gente tom la decisin de participar con
bastante tiempo de anticipacin, das despus de la primera marcha del 13S.

Uno de los puntos ms interesantes, y que claramente muestra lo innovador de estas
marchas con respecto a aquellas organizadas por organizaciones formales, es que casi un
90% de los encuestados no pudo reconocer o nombrar a las organizaciones que convocaron
al 8N. La organizacin descentralizada y la coordinacin en manos de grupos creados ad

12
hoc para la protesta demuestra que la accin conectiva puede prescindir de instituciones
formales. Al igual que en el caso espaol (Anduiza, Cristancho y Sabucedo 2012, Bennett y
Segerberg 2012) , la informacin que compartan los mismos manifestantes fue central para
la generacin de una masa crtica descentralizada, sin la presencia de lderes ni grupos
referenciales: el 97,5% de los encuestados no pudo identificar a algn lder de la
convocatoria. Por ltimo, y respaldando la desconfianza de los manifestantes sobre las
organizaciones, un 63,7% no se identifica polticamente con ningn partido poltico,
mientras que slo un 14,1% lo hace con el PRO, y un 4,3% con la
UCR.Desinstitucionalizacin, organizacin descentralizada e informacin compartida
mediante plataformas virtuales, parecen ser las caractersticas centrales de las nuevas
acciones conectivas.


4. Democracia y cambio tecnolgico

La historia de la democracia es la historia de cmo conjugar ideales y valores en
instituciones y prcticas concretas. Las tensiones que se han generado a los largo de siglos
no slo tienen que ver con discusiones tericas, con ponernos de acuerdo en lo que significa
para cada uno la democracia, sino que adems tienen que ver con cmo transformamos esos
valores en reglas, procesos y prcticas de la vida poltica cotidiana. Uno puede estar de
acuerdo en que la democracia implica la participacin ciudadana en las decisiones de
gobierno, y sin embargo no concordar en si esa participacin se har mediante reglas de
mayora absoluta o simple, si ser imperativa o consultiva, o si esa participacin ser
obligatoria o voluntaria. Es ms, el principal conflicto est en cmo transformamos esos
ideales en prcticas concretas y no tanto el los ideales en s mismos. Para una democracia
de calidad importan tanto las prcticas e instituciones como los valores que esa democracia
representa, no es posible lo uno sin lo otro.

Hoy estamos frente a un cambio profundo en la forma mediante la cual nos
relacionamos y, como veamos anteriormente, eso tambin tiene fuertes impactos en las
capacidades comunicacionales y relacionales de los individuos. Sin embargo, no debemos
caer en el error de pensar que la historia es un proceso binario en el que cada nueva etapa
elimina por completo la anterior. El proceso dialctico de la historia es un poco ms
complejo que suponer una linealidad en la relacin entre tecnologa y poltica. A pesar de
que existe una relacin estrecha entre innovaciones tecnolgicas y formas de poder, esa
relacin no siempre es unidireccional ni tenemos bien claro el sentido causal de la misma
(qu condiciona qu). La velocidad con la cual las nuevas tecnologas penetran en la vida
cotidiana de las personas puede darnos la falsa imagen de que los cambios sociopolticos
llevarn el mismo ritmo; o algo mucho peor, que la obsolescencia de algunas tecnologas
implicar la muerte de prcticas y costumbres arraigadas socialmente.

En esa larga historia de discusiones sobre valores y prcticas, la democracia se ha
ido transformando constantemente. Ms all de que podamos o no estar satisfechos con sus
resultados, la democracia nunca es un proceso estancado, sino que se transforma y
evoluciona al mismo tiempo que otros procesos sociales. Basta con echar un vistazo a la
idea y prctica que se tena en de la democracia a comienzos del siglo veinte, para darse
cuenta que en cien aos la cosa ha cambiado, y mucho. Lo interesante quizs, sea que en la

13
gran mayora de esos cambios no se vieron como revolucionarios en ese momento: aquellos
que pregonaban la representacin en vez del mandato imperativo no se presentaban a s
mismos como los actores centrales de un proceso inevitable, as como la profesionalizacin
de la poltica no estuvo liderada por ningn sector especial. Muchos de los grandes cambios
que ha sufrido el rgimen democrtico han sido producto de procesos no planificados, con
consecuencias indirectas, que surgieron de manera emergente ms que como un cambio
propulsado por un sector particular (Schmitter 2011).

La democracia tambin ha sufrido modificaciones en donde las tecnologas han
ocupado un rol importante. Autores como Bruce Bimber (2003) han mostrado como el
surgimiento del correo postal en Estados Unidos permiti, entre otros factores, la
conformacin de un sistema de partidos a nivel nacional y con escala territorial. Gracias al
correo, los partidos polticos comenzaron a contar con un sistema de comunicacin que
permiti conectar distritos alejados, transmitir lineamientos y directivas ms complejas, as
como direccionar de forma unificada las estructuras partidarias en un amplio territorio. La
tesis principal de Bimber es que innovaciones en el sistema de informacin y comunicacin
implican cambios en el rgimen del poder o, mejor dicho, cambios en las mediaciones entre
los ciudadanos y el poder. La mediacin implica las formas en que los miembros de un
determinado pblico estn en relacin con las estructuras institucionales del gobierno. La
morfologa de la mediacin est intrnsecamente asociada a cada etapa tecnolgica de una
sociedad. Como mencionaba anteriormente, el surgimiento del sistema nacional de correos
permiti, entre otros factores, una nueva forma de mediacin: los partidos polticos
modernos. La propuesta de Bimber es pensar al sistema poltico (instituciones, partidos,
burocracias) integrado a un ecosistema de tecnologas de comunicacin (sistema postal,
peridico, radio TV, internet), por lo que modificaciones en ste ltimo implica un impacto
en el rgimen de informacin.

En la actualidad, las transformaciones producidas por internet, produce una nueva
ecologa de informacin, caracterizada por la abundancia de informacin y por el
comienzo de un nuevo rgimen al que algunos llaman pluralismo postburocrtico
(Bimber 2003). La informacin es fcilmente producida por cualquiera que tenga acceso a
un dispositivo, con una capacidad de distribucin superior y muy a bajo costo. Esta nueva
etapa implica por lo menos cuatro cambios en el ambiente de los intermediarios: 1) los
recursos necesarios para la organizacin se reducen drsticamente, 2) los lmites
organizacionales se tornan ms difusos y menos jerrquicos, 3) la membresa a los grupos
de inters se vuelve menos comprometida, pasando de afiliaciones basadas en intereses a
afiliaciones por eventos, y 4) las comunicaciones se tornan ms segmentadas y especficas
gracias a la informacin personalizada.

En resumen, las revoluciones de informacin han generado cambios en las
estructuras de intermediacin poltica: de los partidos polticos (favorecidos por el
surgimiento de la prensa y el sistema de correos) a los grupos de inters (propios de una
etapa de industrializacin y urbanizacin), de las organizaciones de campaas (facilitadas
por el broadcasting) a los grupos polticos post-burocrticos de la era de internet. Si la
secuencia es correcta, entonces estaramos presenciando el paso de los grupos de inters, a
los grupos de cuestiones (issue groups), y de stos a los grupos de eventos (events groups).
Cada nuevo surgimiento no implica la desaparicin de los anteriores ni mucho menos, sino

14
ms bien la multiplicidad de formas de expresin y manifestacin. Debemos esperar que
convivan partidos polticos, sindicatos y grupos de presin, con movimientos auto-
organizados, sin estructuras formales ni liderazgos claros.

El mayor impacto de estas innovaciones tecnolgicas se da a nivel organizacional,
no individual. No debemos esperar grandes cambios en los niveles de participacin poltica
de ciudadanos, as como tampoco suponer la desaparicin de las estructuras tradiciones de
representacin (Prince 2005). Ms que en un cambio cuantitativo, debemos pensar en uno
cualitativo. Sera ingenuo pensar en soluciones tcnicas a cuestiones de motivacin o
participacin poltica. No todas las posibilidades tecnolgicas se transforman en realidad
sociales y la direccin del cambio depende en gran parte de la distribucin de poder y
recursos. El determinismo tecnolgico o el solucionismo en palabras de Morozov (2013),
puede darnos una falsa idea sobre el impacto de internet en la poltica, suponiendo que
innovaciones tecnolgicas pueden suplir falencias instituciones, culturales o
motivacionales. La democracia no puede ser reducida a un problema de distribucin y
produccin de informacin, as como a una mera cuestin de ms o menos participacin.
Que los problemas que trae aparejada la democracia por siglos, sern resueltos por un
software o nueva aplicacin, es atribuirle a la historia relaciones unicausales, propias de la
especulacin intelectual ms que de un anlisis serio sobre representacin y TIC.


5. Concusiones: los desafos de la democracia a futuro

Como vemos, la democracia es un proceso en constante cambio en el cual las
innovaciones tecnolgicas han jugado un rol importante. La pregunta central es cmo
impactar Internet y las nuevas tecnologas en los sistemas democrticos actuales. Algunos
sucesos de los ltimos aos nos dan un indicio. Los movimientos sociales y las
manifestaciones de indignados mencionadas anteriormente, no slo nos muestran el poder
que las nuevas tecnologas han dado a la gente para organizarse prescindiendo de
organizaciones formales, sino tambin nos sealan un cambio de legitimidad sobre el
ejercicio democrtico. En un reciente anlisis comparado sobre las manifestaciones de
estudiantes en Chile y los indignados espaoles, Javier Sajuria (2013) nos muestra cmo
existe una adecuacin entre el ideal que los manifestantes tienen sobre la democracia y la
visin acerca de cmo funciona Internet. Si su hiptesis es correcta, entonces estaramos
presenciando un nuevo cambio en la legitimidad de lo que debera ser la democracia. Este
cambio nuevamente est influenciado (entre muchos otros) por innovaciones en las
tecnologas de comunicacin. La hiptesis es que estamos presenciado el paso de una
legitimidad de estrellas y famosos, con una lgica verticalista y de uno a muchos, a una
legitimidad de pares en donde formas de participacin directa (como el presupuesto
participativo), la apertura del rgimen a la participacin de vecinos comunes, y la
exigencia de mecanismos de toma de decisiones entre pares, sern los pilares de esta nueva
subjetividad democrtica.

Ahora bien, cambios en las formas de legitimidad no implican que la gente est
dispuesta a participar ms en la cosa pblica, ni que vayamos a una democracia directa. En
muchos casos existe una gran brecha entre lo que la gente piensa sobre la democracia y lo
que la gente est dispuesta a hacer por ella. Que los ciudadanos reclamen regmenes

15
democrticos ms abiertos o transparentes, no implica necesariamente que la gente est
dispuesta a dejar su tiempo libre para dedicarlo a participar en problemas pblicos. Las
protestas globales de los ltimos aos pueden ensearnos algo sobre ello. Cuando la
efervescencia de la movilizacin pas, y comenzaron a analizarse seriamente las protestas,
una de las cuestiones relevantes fue el hecho de qu no necesariamente los manifestantes
pedan por mayor participacin, sino ms bien la posibilidad de auto-expresarse sin la
intermediacin de partidos, sindicatos, medios u otras organizaciones. Haciendo una
analoga, as como las redes sociales dieron a la gente la posibilidad de expresarse sin
intermediaciones y el switch para transformar cuestiones privadas en pblicas, movimientos
como el Occupy, los Indignados o el #8N argentino, fueron sucesos en donde los
participantes buscaban expresarse sin ser interpelados por ninguna otra organizacin
(Kreiss y Tufekci 2013). Aunque tengan una estrecha relacin, no debemos confundir
expresin con participacin.

La segunda cuestin tiene que ver con la confusin existente entre organizacin
descentralizada y des-organizacin, que a pesar de ser palabras parecidas, tienen
connotaciones completamente diferentes. Las nuevas movilizaciones poseen una
organizacin, pero diferentes a aquellas iniciadas por instituciones formales (partidos,
sindicatos, etc.). Como todo proceso emergente, la estructuracin de las nuevas formas de
accin colectiva se da de manera descentralizada, mltiple y cambiante. Al igual que en el
ejemplo del partido de ftbol, son las periferias de la red las que pueden activar la accin
colectiva, y no necesariamente un poltico, una celebridad o una institucin (las que
podramos considerar como el centro de la red). Tanto en el caso de los indignados
espaoles, como el movimiento Occupy, como el resto de las movilizaciones mencionadas,
fueron micro o nano organizaciones creadas a partir de la red las iniciadoras del proceso. La
caracterstica principal de todas ellas es que se crearon espacios ad-hoc y especficos para
la coordinacin de la accin colectiva. Las externalidades de la red jugaron un papel central
a la hora de generar y coordinar el proceso de movilizacin, cuya finalidad exclusiva era la
movilizacin misma. Estas nano-organizaciones ad-hoc (comnmente creadas a partir de
Facebook o Twitter) fueron el eslabn que comenz con la viralizacin del proceso, y
aunque no cabe dudas que luego los medios tradicionales amplificaron su difusin, la
coordinacin estuvo casi exclusivamente en sus manos. Estas movilizaciones emergentes
no estn desorganizadas, sino que su coordinacin proviene de manera descentralizada y de
la periferia de la red de relaciones interpersonales. Para que muchos de estos movimientos
se activen, simplemente hace falta la levadura que haga crecer la masa, y esa levadura ha
hecho efecto desde la periferia hacia el centro.

Por ltimo, no podemos dejar de mencionar que todas estas acciones se dan en un
contexto de metamorfosis de la representacin poltica. Y por metamorfosis nos referimos a
la prdida de legitimidad de las instituciones de intermediacin de intereses (Iglesia, clubes,
sindicatos, partidos polticos, etc.). La potencialidad que nos brinda el nuevo ecosistema de
medios tiene que ver con la capacidad para encontrar a aquellas personas con los mismos
intereses a costos muy bajos. Esto no quiere decir que la poltica de ahora en ms se
estructure por fuera de las instituciones formales, sino que debemos comenzar a entender
que es posible que coexistan variadas formas de accin colectiva. Decir que estas
movilizaciones son dbiles porque no poseen un partido u organizacin que los represente,
es no entender que las formas democrticas cambian con el tiempo, y que el reto est en

16
interpretar estos movimientos como algo innovador y no como un desperfecto del sistema
representativo.

El gran desafo de la democracia en los aos venideros tiene que ver con la
gobernanza del sistema frente a movilizaciones des-institucionalizadas. La democracia es el
nico sistema que no rechaza sino que abraza e incluye los conflictos sociales; pero esos
conflictos se han estructurado histricamente mediante instituciones (partidos, sindicatos,
ONG, etc.). Los gobiernos democrticos tienen herramientas para negociar, acordar o llegar
a soluciones con aquellos reclamos que vienen canalizados por organizaciones
intermediarias, pero la situacin es mucho ms compleja a la hora de encontrar soluciones
con movimientos que no tienen un lder, una estructura o reglas fijas. El gran desafo futuro
estar en encontrar mecanismos que permitan resolver estas demandas sin poner en riesgo
la gobernabilidad del rgimen democrtico.



6. Bibliografa

Anduiza, Eva, Cristancho, Camilo y Jos Sabucedo (2012): Mobilizationthrough online
social networks: thepoliticalprotest of the indignados in Spain, version borrador,
disponible en http://www.protestsurvey.eu/index.php?page=publications&id=10
Bennett, Lance y Alexandra Segerberg (2012): The logic of connective action, publicado
en Information, Comunication and Society,15:5, pp. 739-768.
Bimber, Bruce (2003): Information and American Democracy: Technology in theEvolution
of PoliticalPower, Cambridge UniversityPress.
Kreiss, Daniel and Tufekci, Zeynep (2013): Occupying the Political: Occupy Wall Street,
Collective Action, and the Rediscovery of of Pragmatic Politics, publicado en Cultural
Studies, vol. 13, N 3.
March, James G. y Johan P Olsen (1989):Rediscovering institutions: t he or ganizational
basis of politics. New York Press.
Morozov, Evgeny (2013): To Save Everything, Click Here. Technology, Sol utionism and
the Urge to Fix Problems That Dont Exist, Allen Lane, Londres.
Olson, Mancur (1965):The L ogic of Collective Action: Public Goods and t he T heory of
Groups. Harvard UniversityPress, 1 edicin.
Paramio, Ludolfo (2000): Decisin racional y accin colectiva. Leviatn, 2000, Nro. 79,
pp. 65-83.
Prince, Alejandro (2005): Consideraciones, aportes y experiencias para el voto electrnico
en Argentina, Editorial Dunken, Buenos Aires.
Rosanvallon, Pierre (2007): La contrademocracia, la poltica en la era de la desconfianza.
Editorial Manantial, Argentina.

17
Sajuria, Javier (2013): Is the internet changing our conception of democracy? An analysis
of the internet use during protest and its effect on the perception of democracy, publicado
en Revista de CienciaPoltica Vol. 51, N 1, pp. 9-29.
Schmitter, Philippe (2011): Information and communication technology: Yet another
revolution in real-existing democracy?,conferenciapronunciada en el Plenario del X
Congreso de AECPA,septiembre. Disponible en http://www.aecpa.es/-20/news.395/
Shirky, Clay (2008): Here comes everybody. New York: Penguin press, 2008.




Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014



Los Pueblos Originarios y la democracia en Argentina: avances y
desafos.
Macarena Del Pilar Manzanelli
1
(mdpmanzanelli@gmail.com; UNLaM-IDAES-
Universidad Nacional de San Martn)
rea temtica: Instituciones Polticas y calidad de la democracia.
Resumen:
Mediante la presente ponencia se propone reflexionar acerca de los avances,
obstculos y desafos del Estado argentino en relacin al proceso de visibilidad-
invisibilidad de los Pueblos Originarios entre los aos 1990 a 2010. Se pretende indagar
acerca de las variaciones entre un rgimen democrtico de carcter neoliberal y otro de
corte popular respecto a la cuestin indgena. Especficamente, dejar expuestas ciertas
inquietudes y planteos respecto a la relacin entre el Estado y los Pueblos Originarios en
dicho perodo, el cual se puede profundizar con futuros trabajos.













1
Licenciada en Ciencia Poltica, Universidad Nacional de La Matanza (UNLaM)
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014



Introduccin
Desde la dcada de 1970 en adelante, nociones como la de multiculturalismo,
diversidad cultural e interculturalidad han emergido tanto en las agendas de los gobiernos
en Amrica Latina y organismos internacionales como en los trabajos acadmicos. Incluso
con cambios en las Constituciones, leyes y formas de regular el territorio en los pases.
El inters por las mismas se encuentra acompaado por diversas reivindicaciones de
comunidades indgenas a lo largo del continente, las cuales han llevado a replantear el tipo
de relacin entre estos grupos y el Estado. Argentina, no se encuentra exento a estos
movimientos y a los cambios en las leyes indigenistas, presentando en los ltimos aos
diversos movimientos indgenas que han emergido con fin de reivindicar su identidad y con
la incorporacin y el reconocimiento formal de ciertos derechos.
A su vez la relacin entre el Estado y los Pueblos Originarios no puede dejar de lado
las transformaciones que ha tenido la matriz del mismo en las ltimas cuatro dcadas, a
saber: desde la dcada del setenta el llamado Estado Mnimo o Neoliberal y desde
comienzos de siglo, uno de corte popular con una recuperacin de su rol de promotor del
bienestar social junto a diversos servicios pblicos y derechos sociales.
El presente trabajo se enmarca en este contexto y en una serie de interrogantes que
surgen del mismo. Desde un enfoque de los estudios culturales considerando ideas como la
de proyecto hegemnico, identidad y acciones de los llamados grupos subalternos, las
preguntas-eje son: cmo se ha planteado la relacin entre los Pueblos Originarios y el
Estado argentino entre la dcada de 1990 y comienzos del nuevo siglo?; hubo variaciones
entre un perodo y el otro?
En este sentido, en esta ponencia se propone indagar acerca de los avances,
obstculos y desafos del Estado argentino en relacin al proceso de visibilidad-
invisibilidad de los Pueblos Originarios dentro de los aos de 1990 a 2010. Si bien no se
trata de un trabajo exhaustivo, el mismo pretende dejar expuestas ciertas inquietudes y
planteos respecto a la relacin entre el Estado y los Pueblos Originarios en dicho perodo, el
cual se puede profundizar con futuros trabajos.
Para ello, en primer lugar, se plantear al proyecto del Estado-nacin argentino
como uno de carcter hegemnico, retomando ideas de ciudadana y de visibilidad e
invisibilidad de los grupos llamados subalternos. Luego se expondr, en funcin de lo
anterior, modalidades que ha tomado el Estado- nacin en las ltimas dcadas respecto a
los Pueblos Originarios con el fin de problematizar esta relacin. Finalmente se dar lugar a
las conclusiones.


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Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
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Proyecto nacional y hegemnico. Revisin y caractersticas
La relacin entre los Pueblos Originarios y el Estado
2
argentino ha estado
atravesada por la relacin asimtrica de poder establecida a partir de la conformacin los
sistemas polticos, econmicos y socio-culturales e institucionales del Estado-nacin.
En las diversas modalidades que ha atravesado dicha relacin, el proyecto nacional
se ha caracterizado por ser de carcter hegemnico. El mismo, es entendido como un
proceso social, organizado por prcticas embebidas en valores y significados que son
dominantes y que poseen un carcter dinmico y en constante redefinicin. Al no agotar
toda la prctica y energa humana puede ser resistido, limitado y alterado por presiones por
fuera o dentro de l, es decir, no se trata de un todo homogneo y esttico (Hall, 2003;
Williams, 1980). Asimismo, siguiendo la nocin de cultura como el conjunto de procesos
sociales de produccin, circulacin y consumo de significaciones en la vida social (Garca
Canclini, 2004: 16), se puede esclarecer que el sector dominante es aqul que controla
dichos procesos. En el caso del Estado-nacin argentino ha sido liderado por una lite
unitaria y liberal que ha constituido una nocin de ciudadana de este tipo (Manzanelli,
2012). Dicha idea de ciudadana conlleva asimismo en una identidad nacional. J ustamente,
una de las condiciones de estaticidad es la de interiorizar en la poblacin una serie de
valores, significados y smbolos de forma tal de conformar una nacin (Abal Medina y
Nejamkis, 2003).
No obstante, y como se mencion este proyecto no es omnipresente, sino que puede
ser contestado por los otros, distintos al ser nacional. Aqu toma lugar la nocin de lo
cultural o lo intercultural como un subconjunto de diferencias que fueron seleccionadas y
movilizadas con el fin de articular las fronteras de las diferencias (Garca Canclini,
2004:39). As se suma la idea de la diferencia como aqulla que da luz sobre las relaciones
o interacciones que se encuentran entre los diversos grupos, a saber, dominantes y
dominados, unos y otros, sus alianzas, negociaciones o confrontaciones.
Lo mencionado posee ciertas implicancias: por un lado, este proyecto hegemnico
del Estado-nacin y su idea de identidad y de ciudadana ha sido elaborada desde una
lgica moderna de la diferencia, de la cual surgen efectos de poder al momento de pensar
las luchas y reivindicaciones de estos otros (Grossberg, 1996). Por otro, y siguiendo este
principio, en primera instancia es el Estado argentino el que mediante este proyecto
nacional regula los procesos de visibilidad y de enunciacin de los que son distintos al
nosotros cvico que se ha pretendido idealizar e interiorizar. Asimismo, establece qu es
pblico y qu cuestiones quedan relegadas o excluidas al mbito de lo privado, lo natural o
metafsico, esttico como acultural (Williams, 1980), como ha acontecido con los Pueblos
Originarios a lo largo de dcadas generando relaciones asimtricas de poder. Como

2
Se entiende por Estado nacin, siguiendo a Oslazck (2007), una relacin social y entidad poltica que
articula un sistema de dominacin social que requiere de instituciones que materialicen el poder y los recursos
de dominacin poltica y presupone la formacin paralela o preexistente de una nacin independiente.

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menciona Thompson (1995), la idea de folclore, y agrego de mestizaje, ha reflejado esta
situacin, indicando la subordinacin de la cultura de los sectores considerados populares o
subalternos
3
e incluso la cosificacin y fijacin de sus costumbres, consideradas reliquias
del pasado.
En lneas generales, las poblaciones indgenas son incorporadas al modelo poltico-
jurdico-institucional y econmico liberal siendo consideradas como una poblacin atrasada
y que requiere integrarse al modelo de sociedad y de mercado del Estado-nacin
(Stavenhagen, 2002). Es necesario aclarar que, como se nombr anteriormente, el proyecto
hegemnico es heterogneo y contingente, de forma tal que en las lneas precedentes se ha
buscado de forma sinttica exponer una imagen del mismo, no desconociendo las
diversas tensiones y diferencias que existen dentro de l de acuerdo al perodo histrico que
se considere y a los actores y sectores involucrados dentro del mismo en cada uno de ellos.
A continuacin se aborda la cuestin de la ciudadana como un mecanismo de este
proyecto hegemnico del Estado-nacin y sus consecuentes procesos de visibilidad e
invisibilidad de ciertos sectores de la poblacin.
La lgica moderna de la diferencia: ciudadana y procesos de visibilidad e
invisibilidad
La idea de ciudadana es considerada desde la desde la tradicin marxista
4
como un
mecanismo del proyecto hegemnico, es decir, como parte del modelo de dominacin
material y simblico. Ambas dimensiones se encuentran entrelazadas y complejizadas por
la paradoja que engloba dicha nocin: si bien es vista como un mecanismo de mediacin
donde desde el derecho enuncia que son todos i guales, en las relaciones efectivas se
demuestra que esta situacin no se cumple, existiendo un acceso desigual a los recursos
materiales y simblicos. De esta forma, queda explcita cmo al ser un mecanismo del
proyecto dominante indica accesos, formas de visibilidad y de enunciacin. Asimismo,
refleja diversas dimensiones complementarias: por un lado, desde una dimensin jurdica,
regula el acceso a derechos; por otro, desde una dimensin socio-cultural, tipos de
identificaciones, es decir, cmo cada grupo es representado siguiendo desde la lgica
moderna de la diferencia- binaria, o como parte del ser nacional idealizado (del tipo
crisol de raza, homogneo y blanco) o como un otro, alterno.

3
Ver Diversidad y recurrencia en las culturas populares actuales. En: D. Mguez, P. Semn (edit.), Entre santos,
cumbias y piquetes: las culturas populares en la Argentina reciente, pp. 11-32. Buenos Aires: Biblos, 2oo6.
4
Es necesario aclarar si bien se entiende a la ciudadana, desde la tradicin marxista, como un dispositivo del proyecto
hegemnico que encierra dicha paradoja, no se consideran las nociones de estructura y de superestructura como
instancias separadas, es decir, siguiendo a Williams (1980), Hall (2003), Thompson (1995), entre otros autores se piensa a
lo material y a lo simblico como parte de un proceso dinmico en el cual las condiciones materiales ofrecen
determinantes, es decir limitantes para el libre actuar de la otra cultura, aunqueno obstaculizando totalmente el carcter
de la misma, ni sus posibilidades de accin.

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Ahora bien, es necesario detenerse en el punto mencionado sobre el proceso de
visibilidad e invisibilidad de estos otros o alternos que regula el proyecto hegemnico.
Dicho proceso es considerado como un efecto de esta forma de concebir a la ciudadana y a
la identidad. As desde las maquinarias modernas de produccin de diferencias (Grossberg,
1996) hay invisibles dado que hay visibles, es decir, los primeros son representados como
el otro constitutivo y por la negatividad de los segundos.
La visibilidad, siguiendo a Thompson (1995) refiere a aqullas acciones que son
codificadas o que se pueden expresar con exactitud. En contraste, la invisibilidad refiere a
las que se restringen al mbito privado. Lo dicho retoma ideas trabajadas en otra ocasin
por la autora y sealas por otros autores (Ciccone y Hirsh, 2010) donde se identifican cmo
ciertas prcticas no autorizadas como vestirse de cierta forma, utilizar la lengua
originaria, entre otras, se recluyen al mbito privado o ntimo.
Este proceso de visibilidad-invisibilidad se ha llevado a cabo a travs de diversas
tecnologas de poder (Grosso, 2007), o en trminos de Grossberg (1996) mediante
maquinarias estratificadoras, diferenciadoras y territorializadoras, que han establecido
distintas identificaciones y pertenencias -lugares y no lugares-que determinan la agencia de
los sujetos. As, diversas estrategias han operado: tanto materiales como la obtencin de los
recursos naturales a travs de la ausencia de acciones legales ante usurpaciones por parte de
los terratenientes, robos, establecimiento de mtodos de arrendamiento, entre otros; como
simblicas, la formacin de una identidad homognea, la cual se encuentra ntimamente
relacionada con la mencionada idea de ciudadana y su clasificacin de identificaciones y el
acceso a derechos y deberes. Es importante destacar que aqu el trmino estrategias es
utilizado desde la mirada de Certeau (1996), que a diferencia de tcticas (no lugares), son
consideradas como aqullas que poseen un lugar propio y desde el cual pueden enunciar y
capitalizar sus experiencias y relaciones de poder. A su vez, este proceso de visibilidad-
invisibilidad hace alusin a lo que Briones (2005) menciona como formaciones de
alteridad, es decir, clasificaciones dispares contingentes en un continum que abarca desde
inapropiados inaceptables a subordinados tolerables, las cuales varan dentro de los
mismos Estados de acuerdo a las provincias que se consideren.
En resumen, y para dar paso al ltimo punto, desde la constitucin del Estado -
nacin argentino y su proyecto nacional de carcter hegemnico de corte liberal se intent
eliminar, silenciar o asimilar a la poblacin indgena. Sin embargo, aunque este era el
objetivo, en la realidad lo indgena se transform, paradjicamente, en una ausencia que
est presente en las subjetividades nacionales en mltiples niveles (Gordillo y Hirsh 2010).
De aqu surgen ciertas ideas complementarias.
En primer lugar, estas tecnologas de poder o estrategias del Estado-nacin son
consideradas modalidades que adopta este proceso de invisibilidad de los Pueblos
Originarios, en contraste con los visibles identificados con el denominado crisol de
razas. En segundo lugar, desde una lgica moderna de la diferencia, el Estado- nacin ha
propuesto una idea de identidad constituida a partir de la negatividad de dos partes: un ser
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nacional homogneo, blanco y al estilo europeo y formaciones alternas, otros. Estas
identidades son representadas y corporizadas de forma hegemnica en la nocin de
ciudadana liberal que en la prctica ha establecido un rgimen democrtico desigual de
acceso a recursos simblicos y materiales, es decir ya sea en trminos de derechos polticos,
sociales, socio-culturales como en el acceso a tierras y recursos naturales como se ve en la
mayora de las luchas indgenas. Por ltimo, surgen efectos de poder generados por estas
representaciones, entre ellos, condicionar las posibilidades de agencia de los sujetos, es
decir, sus oportunidades de participacin y acceso en/a los mbitos estructurados, en este
caso el Estado, sus enunciaciones y acciones al establecer identificaciones relacionadas con
los trminos expuestos de visibilidad e invisibilidad y pertenencias de acuerdo a lo lugares
geopolticos desde donde se ubican.
A continuacin se expondr cmo se gestionan estos procesos de visibilidad e
invisibilidad de los Pueblos Originarios desde la gestin de la diversidad cultural,
multiculturalismo o interculturalidad y la cuestin indgena desde la dcada de 1990.

Gestin de la diversidad cultural y la cuestin indgena en
Argentina y los procesos de visibilidad-(in)visibilidad de los Pueblos
Originarios
En un breve repaso histrico, se pueden mencionar tres lgicas complementarias en
la modalidad que ha adopta el Estado argentino frente a los Pueblos Originarios a lo largo
de los siglos
5
: una de progreso por el puerto y expulsin-exterminio de los estorbos-
incivilizados, seguida de otra de argentinizacin y extranjerizacin y otra de negacin e
interiorizacin de las lneas de color (Briones, 2005). En este sentido, Carrasco (2000)
menciona tres tipos de imgenes que se creado en torno al indgena que se entremezclan y
conviven en el imaginario social: la de indio estatua, cercano a la animalidad, como un
primitivo testimonio o reliquia del pasado; la de salvaje indmito y nmada, culturalmente
inferior que requiere de los mandatos civilizatorios; y la de ausencia indgena, donde el
llamado crisol de razas triunf y borr toda huella de diferencias. Hay que advertir que
estas modalidades e imgenes fijan y descontextualizan las realidades de los Pueblos
Originarios y hacen a la construccin de un relato histrico o tradicin en trminos de
Williams (1980) que funciona como la nica verdad o al menos la nica verdad autorizada
y posible de contarse y conocerse.
Ahora bien, y como se ha mencionado en otro trabajo (Manzanelli, 2012) desde las
dcadas de 1980 y 1990 se ha producido una redefinicin y un replanteamiento del
paradigma social, poltico y cultural establecido desde la Paz de Westfalia desde el cual los
Estados nacin configuraron y redujeron la pluralidad de identidades en una hegemnica,

5
Para mayor informacin ver Briones (2005), Carrasco (200), Grosso(2007), Lenton (1997), Lenton y Lorenzetti (2005),
entre otros autores
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014



monotnica y homogenizante unidad que ha sostenido la legitimidad poltico de los mismos
(Bursese 2011, Sieder 2002). El reconocimiento del multiculturalismo desde una mirada
jurdico legal como tambin social, ha provocado un desafo para los gobiernos y
democracias de Amrica Latina dado que conlleva a la aceptacin e inclusin de la
existencia de diversos grupos tnicos, como las comunidades indgenas, que desde el
perodo colonial fueron subsumidos y oprimidos (Stavenhagen 2002).
Como indica Briones (2008) y Garca Canclini (2004), es prudente revisar cmo se
ha interpretado este multiculturalismo y cmo se lo ha gestionado. De all deriva su
oportunidad para cuestionar estos proyectos nacionales y junto a ellos, la idea de
democracia representativa- liberal
6
, su concepcin de ciudadana, o de continuar y
reconfigurar bajo nuevas modalidades el tipo de relacin entablada por el Estado con los
otros, en este caso Pueblos Originarios.
Es por ello, que las prcticas polticas, especialmente en leyes, y otras estrategias
polticas llevadas a cabo por el Estado argentino desde la dcada de 1990 abren una nueva
modalidad en la relacin entre ste y la poblacin originaria. Resulta interesante observar
cmo estas nuevas modalidades adoptadas respecto a la cuestin diversidad cultural e
interculturalidad, repercuten en el proceso de visibilidad-invisibilidad de los indgenas.
En Argentina, desde fines de la dcada de 1980 y en sintona con los diversos
movimientos indgenas que han emergido a lo largo de Latinoamrica para reivindicar su
identidad (Escolar 2007; Gordillo y Hirsch, 2010; Isla 2002; Lzzari 2003; Schwittay 2003,
entre otros), se ha comenzado a incorporar y a reconocer formalmente ciertos derechos y a
los mismos indgenas como sujetos de derecho a travs de la reforma constitucional,
sancin de leyes y ratificacin de tratados internacionales como lo es el Convenio 169 de la
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) (Carrasco 2000; GELIND 1999 e Iturralde
1996). En este sentido, el prolifero cuerpo legislativo tanto a nivel nacional como
internacional (Ender y Ayala 2012), sirve como piso y antecedente jurdico para nuevos
impulsos de reformas y cambios. Entre los principales antecedentes se encuentran: la Ley
23.302 que crea el Instituto Nacional de Asuntos Indgenas (INAI, sancionada en 1985 y
reglamentada en 1989); la adopcin del Convenio 169 de la OIT por la Ley 24.071 en 1992
y posterior ratificacin en 2001, que establece el criterio de autodeterminacin, el respeto a
sus prcticas culturales y la responsabilidad de los gobiernos de desarrollar junto a los
Pueblos una accin coordinada y sistemtica con miras a proteger los derechos; la reforma
de la Constitucin Nacional (1994) con la inclusin del Art.75 inc. 17 que reconoce la
preexistencia de los Pueblos Originarios, sus autoridades y formas de organizacin social y
cultural, de la propiedad comunitaria de las tierras, obligatoriedad de consulta y
participacin en los asuntos que los afecte; la Ley 24.544 (1995) que aprob la

6
Desde el surgimiento del liberalismo en el siglo XVII surge una nueva concepcin de lo social y de la
poltica que se bas en el respeto a libertades individuales frente al poder del Estado. En este sentido, los
individuos libres son sujetos de derecho, poseedores de derechos inalienables (a la vida, a la libertad, a la
seguridad, etc.). En este contexto, surge el gobierno representativo y la democracia moderna queda identifica
con la representativa-liberal (Respuela 2007: 285-287)
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
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Constitucin del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y el
Caribe; la Ley 24.874 (1997) que adopta el Decenio Internacional de las Poblaciones
Indgenas del mundo (ONU); el Segundo Decenio Internacional de los Pueblos Indgenas
del Mundo (Resolucin de la ONU, 2005); la Ley 26.160 (2006) de posesin, propiedad y
personara jurdica de las tierras que ocupan tradicionalmente evitando los desalojos; y la
Declaracin de las Naciones Unidas sobre Asuntos Indgenas (2007) donde el eje principal
est dado en la auto-determinacin.
Los avances recientes son notorios pero no completos ni satisfactorios. Estas leyes,
si bien implican reconocimientos formales de derechos indgenas y avances en esta causa,
como es el paso de ser considerados sujetos-objeto a sujetos de derecho, no slo pueden ser
interpelados por el contraste con lo que ocurre en la prctica, es decir, si realmente se
cumplen esos derechos la distancia entre el derecho y el hecho- sino tambin, y como se
ha indicado, por la forma en que es tratada la diversidad cultural.
Asimismo la interculturalidad ha tomado dos tipos de representaciones o umbrales:
uno de integracin y otro de tolerancia (Briones, 2008).
En cuanto al primero, se busca adaptar y asimilar a los otros a la produccin
simblica, en este caso a una identidad nacional, al ser nacional o al nosotros cvico.
Aqu el tratamiento de la interculturalidad, y por lo tanto de los sectores minoritarios
considerados otros, se da a travs de una mera exposicin de las diferencias como si
fueran un mosaico de culturas distintas sin atender a sus causas histricas ni a las
construcciones histricas que se han dado alrededor de la misma, con el fin de una
integracin o de reparacin histrica. En este sentido los Pueblos Originarios son
considerados ciudadanos incompletos a los cuales el Estado debe tutelar y ofrecer
garantas para su desarrollo. En cuanto al segundo, se le otorga un valor potencial a la
diversidad cultural, como capital social, para el desarrollo cultural y socioeconmico de los
Pueblos Originarios, aunque con ciertos sesgos de ndole econmicos neoliberales, es decir,
el reconocimiento de derechos culturales junto una retraccin de derechos socio-
econmicos. As, aparece la idea de tolerancia de las diferencias, donde se busca la
inclusin dando participacin a los diferentes en la gestin de sus propios intereses,
aunque con la limitacin de que esos espacios creados no se redefinen en funcin del
espritu de estas nuevas ideas condicionando as los tipos de participacin. En ambos
casos, ya sea remarcando una lnea de integracin o de tolerancia, no se permite pensar la
diversidad cultural o la interculturalidad como una construccin histrica (Briones, 2005)
donde los actores negocien, interaccionen y confronten en torno a estos espacios de
diferencias y fronteras. En este sentido, el llamado multiculturalismo en los aos noventa
ha sido representado como una respuesta hegemnica a los movimientos y reclamos de los
sectores minoritarios (Carrasco, 2000; Taylor, 1992).
Asimismo, el Estado argentino ha adherido a diversas disposiciones jurdicas de
organismos internacionales, como el Convenio 169 de la OIT como uno de los ms
representativos- donde se presenta a la diversidad cultural como un valor en s misma. La
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Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014



cuestin ser ver qu uso se le da al mismo. Es necesario aclarar que las distintas
declaraciones se enmarcan en un contexto donde organismos internacionales, como la
Organizacin de Naciones Unidas (ONU), se pronuncian en torno a lo indgena articulando
la forma de definir a los Pueblos Originarios por parte de los Estados
7
.
Entiendo que ambas lgicas se entremezclan en las diversas prcticas llevadas a
adelante por el Estado argentino respecto a los Pueblos Originarios en la dcada del
noventa y comienzos del nuevo siglo. As, por un lado Briones (2008) y GELIND (1999)
encuentran un tipo representacin de carcter integracionista, por ejemplo en la Ley Federal
de Educacin o en la Ley 23.302, creadora del Instituto Nacional de Asuntos Indgenas
(INAI). Por otro lado, como presentan Lenton y Lorenzetti (2005)
8
, la poltica indgena
luego de la crisis institucional de 2001, ha adoptado formas de tolerancia a partir de un
modelo que los autores titulan de neoindigenismo. Desde esta retrica de tolerancia, el
Estado es quien abre las puertas de participacin pero regulando a la misma y
condicionando el poder de agencia de estos sujetos y estableciendo marginacin
9
. As, este
tipo de Estado permite una participacin vaca o figurativa, y anexa la cuestin indgenaen
programas de asistencia a la pobreza, provocando el desdibujamiento de la cuestin
indgena.
Respecto a esta ltima mencin, es necesario destacar, siguiendo a Garca Canclini
(2004) que la idea de la interculturalidad abarca tres dimensiones complementarias: la
diferencia, la desigualdad y la desconexin. En casos como la de los Pueblos Originarios,
stos presentan, la mayora de las veces, no slo la diferencia por la condicin tnica, sino
que se suele acompaar de situaciones de vulnerabilidad socioeconmica, de
incumplimiento de derechos polticos, culturales, sociales y econmicos- es decir
desigualdad- y de falta de acceso a la tecnologa e informacin actualizadadesconexin- El
autor sostiene que para muchos el problema es ser incluidos, llegar a estar conectados sin
que se atropelle su diferencia ni se los condene a la desigualdad. En este sentido, resalta la
importancia de la reivindicacin de las diferencias culturales que hace a la particularidad de
estos grupos o sectores. Es as como en el caso de ciertos Pueblos Originarios en Argentina
sus reivindicaciones tiene como eje a la identidad en primer lugar, es decir, ser
considerados iguales en acceso de derechos y a recursos tanto materiales como simblicos,
pero siendo diferentes, es decir, conservando su identidad y cosmovisin originaria
iguales y diferentes-
Se puede sostener que este tipo de polticas donde la interculturalidad es entendida
desde una retrica de integracin recurre nuevamente en una invisibilidad de los Pueblos
Originarios en cuanto a que persigue ayornarlos simblica y materialmente a su idea de
identidad y de ciudadana, como se ha pretendido realizar en otros perodos. De esta forma,
son identificados como sin voz propia y sin poder de agencia. A su vez, son ubicados en un

7
Ver Bellier(2011)
8
Estos autores realizan el anlisis de sesiones especiales en el Senado y la reforma que regulaba cmo sera la
participacin indgena en el Instituto de Asuntos Indgenas (INAI), los planes asistenciales, entre otras prcticas.
9
Ver Grossberg (1996)
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no l ugar de enunciacin es decir, con la constante necesidad de referirse al otro y sin
poder capitalizar sus ventajas ni llevar a cabo polticas definidas. Luego, las polticas donde
la interculturalidad es entendida desde una mirada de la tolerancia, producen efectos de
(in)visibilidad. (In) visibilidad en cuanto a que el Estado mediante sus estrategias enuncian
un tipo de representacin que si bien exponen una visibilidad de los mismos, e incluso bajo
una retrica de sujetos de derechos, en la prctica la misma se halla limitada por lo
estipulado por el Estado de Derecho. Incluso el dispositivo de personera jurdica puede ser
ubicado dentro de este conjunto de limitaciones. Si bien las reformas y leyes realizadas bajo
esta lgica de tolerancia pueden ser consideradas como avances, en realidad presentan
sesgos que las convierten en nuevos obstculos.
Como se nombr, no se puede dejar de considerar al tipo de Estado en cuestin
10
.
As, desde 1970, y especialmente en los aos noventa, ste se caracteriza por ser de corte
neoliberal con reconfiguraciones en el tipo de relacin con la sociedad civil, y la prdida de
protagonismo de la poltica y el Estado ante el predominio de una racionalidad de mercado,
el avance de una nueva ola de la globalizacin donde nuevos actores, como empresas
transnacionales, ONGs y nuevas dimensiones toman fuerza como lo global y lo local.
Asimismo, surgen nuevas formas de participacin donde se pretende un ejercicio activo por
parte de la ciudadana dirigiendo la responsabilidad hacia la poblacin interpelada (Lenton
y Lorenzetti, 2005). Luego, a partir, del cambio de siglo con la llegada de un gobierno de
corte de izquierda o popular, se ha propuesto una salida del Estado Mnimo con un mayor
involucramiento de ste, excediendo las funciones bsicas respecto a los servicios pblicos
y retomando el rol principal de desarrollo social econmico y de bienestar social. Este
proyecto nacional encarado desde entonces puede ser entendido como una redefinicin de
hegemona, autorizando y desautorizando prcticas e identificando opuestos como los
sectores ubicados a la derecha del espectro poltico y considerados oligarcas (Retomazo,
2011), lo cual brinda una coyuntura histrica distinta a la presenta en los noventa.
Estos modelos de Estado son esenciales para entender tambin el tipo de ciudadana
que se presentan. As la ciudadana
11
puede ser considerada de forma restrictiva y desde
una lgica de mercado o de ciudadano-consumidor o, dejando de lado la racionalidad
neoliberal, como aqullas desde las cuales pueden encararse proyectos emancipatorios, que
se proyectan ms all de las relaciones de dominacin y de la lgica utilitarista y
economicista (Nosetto y Pisello, 2006).
En la ltima dcada lo que ocurre en materia indgena est marcada en gran parte
por la intervencin y llegada de una organizacin poltica territorial de Pueblos Originarios
como es el caso del Encuentro Nacional de Pueblos Originarios (ENOTPO) que agrupa

10
As es necesario recordar que cada proyecto hegemnico es contingente, variando de perodo en perodo, y vulnerable a
las acciones de los sectores considerados subalternos o dominados (Williams, 1980)
11
La ciudadana no es un mero dato sino una construccin social que se funda, por un lado, en un conjunto de condiciones
materiales e institucionales y en la medida en que hace un anlisis histrico situado en una sociedad y en un perodo
determinado. Ver Periss, A., (2010), La ciudadana como construccin social-histrica (2010). En Nomadas. Revista
critica de ciencias sociales y jurdicas. Vol 26, No 2

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
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aproximadamente a cuarenta y cinco organizaciones de mil comunidades pertenecientes a
veintisiete Pueblos Originarios distintos en la Argentina.
El Encuentro Nacional de Organizaciones Territoriales de Pueblos Originarios nace
en 2009 como un proceso de articulacin poltica por parte dichos Pueblos frente al Estado,
bajo la propuesta de construir un Estado Plurinacional e Intercultural, donde se respete y se
visibilice la diversidad cultural y de identidades. A travs de la conformacin de esta
organizacin territorial-poltica profundizan la idea de ser protagonistas de sus propios
destinos y de los procesos que los afectan. En este sentido, se consideran portadores de una
identidad propia y de un proceso de reconstruccin y fortalecimiento de la misma de forma
tal de revertir el largo proceso de sometimiento, negacin e invisibilidad y dejando de ser
meros objetos de las polticas pblicas para ser sujetos de derechos de forma efectiva. As,
cuestionan, negocian y se (re) posicionan frente a los valores y prcticas hegemnicas
impuestos por el Estado-nacin como el rgimen de ciudadana y de identidad hegemnica
cvica presentada que han negado e invisibilizado a otras identidades y culturas como la de
los Pueblos Originarios a travs de diversas tecnologas polticas.
En documentos expuestos
12
por este espacio poltico se mencionan la posibilidad
presentada en la ltima dcada al recuperarse la poltica y el dilogo intercultural. Se asocia
esta idea con la de un Estado que da respuestas a las demandas de los sectores populares, es
decir, retomando el rol de promover los derechos sociales y culturales.
Entre las acciones que se han identificado como parte de un nuevo camino por parte
de los Pueblos Originarios en esta nueva coyuntura histrica son: la nueva Ley de Servicios
de Comunicacin Audiovisual N 26.522 sancionada en Argentina (Octubre 2009) con su
propuesta de inclusin del derecho a una comunicacin con identidad, la cual ha sido
impulsada en parte por este Encuentro; la Reforma del Cdigo Civil de aplicacin ideal de
Estado liberal, europeo y occidental herramienta de opresin justificadora de un orden
individualista, negador de la diversidad cultural y los derechos colectivos (ENOTPO,
2012) en alusin al Cdigo Civil de Vlez Sarsfield, iniciado por un proyecto del Ejecutivo
en el ao 2012 y luego redactado por los Pueblos Originarios que da lugar a la
incorporacin del Derecho Indgena en el mismo, el cual cuestiona y determina, entre otros
puntos, cmo debe entenderse la posicin tradicional indgena y comunitaria de tierras; la
presentacin del Protocolo de Consulta Previa, Libre e Informada elaborado por ENOTPO,
la iniciativa de remover la estatua de Cristbal Coln, ubicada detrs de la Casa Rosada,
acto simblico considerado como alteracin en los smbolos y significaciones en torno a los
cuales se ha creado la identidad homognea; entre otros.
Vale destacar que as como los proyectos hegemnicos son heterogneos tambin el
sector llamado subalterno presenta diversos matices, diferencias, tensiones y ambigedades

12
Los mismos se han obtenido a partir de la participacin de la autora en diversos eventos como el Posicionamiento y
Propuestas del Encuentro Nacional de organizaciones Territoriales de los Pueblos Originarios frente a la Reforma,
Actualizacin y Unificacin de los Cdigos Civil y Comercial de la Nacin, Protocolo de Consulta Previa libre e
Informada, entre otros. Asimismo se puede ingresar al blog www.enotpo.com.ar donde exponen sus ideas y prcticas.
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dentro de l. Por lo tanto, ENOTPO no engloba todas las posiciones polticas de los
Pueblos Originarios en Argentina. Asimismo, hay que reconocer que dentro de este nuevo
perodo los avances alcanzados tampoco son absolutos, es decir, de reuniones o charlas con
funcionarios pueden salir ideas que luego, como se ha mencionado, se debern cumplir-
alusin a la diferencia entre derecho y hecho- No obstante, entiendo que a partir de las
diversas propuestas presentadas por ENOTPO se puede reflejar un nuevo tipo de relacin
con el Estado, donde surgen proyectos que derivan en ciertos casos en leyes propuestos por
el propio Encuentro, limitando as las retricas de integracin y tolerancia mencionadas.
Incluso, todos ellos respaldados principalmente en el reconocimiento dado por la
Constitucin Nacional y de la ratificacin del Convenio 169 de la OIT. As, les dan otro
tipo de uso a estas herramientas legales.
En este sentido, desde la llegada de un gobierno de corte popular o postneoliberal,
por un lado conviven an prcticas polticas y modalidades de tratamiento de la diversidad
cultural y especficamente de la cuestin indgena bajo retricas de carcter integracionista
o de tolerancia. En este sentido, hay que pensar no slo en la cotidianeidad de lo ocurre en
instituciones como el Instituto Nacional de Asuntos Indgenas (INAI), sino tambin en las
realidades de las diversas provincias, las cuales, generalmente, son duramente criticadas por
este Encuentro. Asimismo la prrroga de la Ley 26160, que si bien es celebrada en
cuanto permite continuar con el relevamiento de las comunidades indgenas no escapa a la
lgica de control por parte del Estado-nacin del tipo de inclusin y de reconocimiento
que tienen los Pueblos Originarios. Relaciones formales e informales se entrecruzan y se
reproducen estos mecanismos, los cuales no son fciles de desalentar. Sin embargo, la
emergencia de un actor poltico como es el Encuentro permite redefinir la relacin,
abriendo nuevos caminos y dilogos que lleven a pensar y a considerar el tratamiento de la
diversidad cultural y de las diferencias desde otra lgica como puede ser la de (des)
construccin sin descontextualizar ni fijar la historia y lucha indgena y reconociendo
realmente su poder de agencia. Incluso en sus diversas propuestas y proyectos presentados
cuestionan las lgicas del Estado-nacin de regularlos como se nombr mediante el
cuestionamiento a diversos dispositivos como cambiar en los proyectos de ley del nuevo
Cdigo Civil la forma de concebir a la propiedad comunitaria indgena-la cual es
preexistente al Estado-nacin- y no requiere ser dada por el Estado a partir de ideas como
la de asociacin civil. Este ejemplo parece ilustrativo para lo que se quiere dar cuenta, no
obstante no agota la infinidad de prcticas que realiza ENOTPO, ya sea mediante
intervenciones jurdicas como a travs de diversos actos cotidianos como son festivales,
pronunciamientos, charlas, entre otros.
13

Estas formas de interaccin por parte del ENOTPO pueden enmarcarse en nuevas
formas de entender a la ciudadana, e inclusive al tipo de rgimen democrtico. Desde
diversa literatura (Garca, 2009; Lucio, 2005, entre otros) se ha planteado la redefinicin
del modelo de democracia representativa (liberal) a otro de carcter participativo desde
fines del siglo XX y comienzos del siglo XXI, con nuevos canales de interaccin para la

13
Resulta enriquecedor ver el blog de ENOTPO (www.enotpo.com.ar).
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participacin de la poblacin. As, se presentan por un lado, un modelo de democracia
participativa que en los aos noventa, bajo un Estado neoliberal que se reclua mientras
ceda a distintos actores de la sociedad civil responsabilidades y bajo un lgica de
mercado, y otro donde, bajo la recuperacin de la poltica en primer lugar con un Estado
presente, puede ofrecer otra forma de entender las posibilidades de participacin, aunque no
olvidando que quien establece los modos de participacin formales contina siendo el
Estado-nacin-.
Por ltimo, se puede mencionar que a partir de prcticas y acciones llevadas a cabo
por el Encuentro se puede empezar a pensar en formas de real visibilidad y enunciacin de
los Pueblos Originarios, contrarrestando la histrica tradicin de (in)visibilidad expuesta
por el Estado argentino.

Conclusiones
A partir del presente trabajo se ha buscado reflexionar acerca del tipo de relacin
que se ha entablado entre el Estado y los Pueblos Originarios entre la dcada de 1990 y
2010, considerando los cambios que hubo entre un modelo de Estado neoliberal y otro de
corte popular que rescata el protagonismo de la poltica como centro de discusiones y al
Estado como regulador y promotor del bienestar social.
Para ello, herramientas conceptuales como la idea de proyectos hegemnicos
contingentes y ambiguos, construccin de ciudadana y de identidad promovida por stos y
de procesos de visibilidad y de invisibilidad han servido para pensar en dicha relacin. Si
bien no se trata de un trabajo exhaustivo, se pueden plantear ciertas ideas que surgen del
mismo.
Se ha sostenido que el Estado desde su constitucin ha encarado un proyecto
hegemnico de corte liberal, corporizado en un tipo de ciudadana e identidad regulando
simblicamente y materialmente la vida de la poblacin. En el caso de los Pueblos
Originarios ha tomado diversas modalidades como la bsqueda de su extermino, negacin y
asimilacin a una identidad nacional de carcter homognea y blanca. Esta idea conlleva a
la idea de una ciudadana restringida de carcter liberal-con un acceso desigual de los
derechos, lo cual repercute en una invisibilidad de los mismos y en desigualdades socio-
econmicas e incluso de acceso de diversas tecnologas e informacin. No obstante esta
pretendida ausencia contrast con una presencia callada y silenciado por las tecnologas de
poder, pero an viva en los mbitos privados con historias que no estaban autorizadas a ser
parte del relato histrico oficial.
Ya, desde la dcada de 1980 y principalmente desde los noventa en adelante, se
presenta por un lado un auge de reivindicaciones de Pueblos Originarios a lo largo de toda
Amrica Latina acompaado por cambios en las leyes de los pases atendiendo a las
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
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mismas y de organismos internacionales que con distintas declaraciones globalizan la
cuestin indgena, y formas de gestionar a la diversidad cultural, es decir, las diferencias.
Por otro, un cambio en el modelo de Estado, el cual puede rastrearse desde el fin de la
Guerra Fra con el agotamiento del Estado de Bienestar. Un nuevo proyecto hegemnico
toma lugar: el neoliberal reconfigurando el rol del Estado, sus instituciones y de la sociedad
civil. Cmo se combinan ambas tendencias? Por un lado, cae el velo de los Estados
homogneos y monoculturales. La diversidad cultural toma protagonismo en las
agendas de los gobiernos. Aqu, hay una posibilidad de avance y de replantearse el tipo de
relacin que ha mantenido el Estado argentino. A pesar de lo mencionado y si bien hubo
diversas leyes indigenistas han tratado la diversidad y el reconocimiento de las diferencias,
ha predominado una modalidad de integracin y de tolerancia. Esta ltima le ha otorgado
un valor capital a la interculturalidad y se han abierto canales de participacin en la misma
estructura del Estado con la creacin de instituciones como el INAI e incluso ha cedido
participacin y responsabilidad a los actores de la sociedad civil, regulados previamente por
ella, por ejemplo mediante dispositivos como las personeras jurdicas u ONGs. Sin
embargo, no lograba superar la prueba de considerar a los otros, los Pueblos Originarios
de forma desigual y bajo las retricas e imgenes mencionadas.
En esta gestin de la interculturalidad y de la cuestin indgena concuerda con el
tipo de ciudadana restrictiva y bajo una lgica econmica-utilitarista neoliberal-que
repercute en la modalidad de la participacin: por un lado, se le otorga responsabilidad a la
poblacin interpelada por las polticas, es decir, son los ciudadanos quienes desde su
involucramiento activo se define el xito o no de los proyectos. En el caso de la poblacin
indgena, como se vio, esta forma de concebir a la ciudadana, genera que el Estado
establezca las formas de regular dicha participacin a travs de la necesidad de tutelajes
como ser representados por ONGs, o mediante condicionamientos como las personeras
jurdicas.
La relacin entre este modelo de Estado y los Pueblos Originarios se ha presentado
bajo formas de (in)visibilidad, es decir, leyes y prcticas polticas que visibilizaban y daban
muestra de la poblacin indgena, incluso como sujetos de derechos, aunque con
limitaciones que descontextualizaban sus realidades y limitando su poder de agencia.
Con el cambio de modelo de Estado, uno que se plantea de carcter popular, estas
dificultades no se resuelven absolutamente dado que las leyes implementadas continan e
incluso el tipo de relaciones formales e informales entabladas persisten. Lo dicho se debe
especialmente al tener en cuenta las diversas realidades y heterogeneidades que se viven
dentro del mismo y sus diversas instancias, provinciales y locales. De esta forma, una
primera impresin dara cuenta de que nada cambi en dicha relacin, pero s se consideran
las polticas y prcticas llevadas adelante por un espacio poltico de los Pueblos
Originarios, como es el Encuentro Nacional de Organizaciones Territoriales de Pueblos
Originarios (ENOTPO) se pueden comenzar a ver ciertas variaciones. Entre ellas se
destacan la propuesta de inclusin del derecho a una comunicacin con identidad en la Ley
de Servicios de Comunicacin Audiovisual N 26.522; la Reforma del Cdigo Civil de
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
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aplicacin ideal de Estado liberal, europeo y occidental herramienta de opresin
justificadora de un orden individualista, negador de la diversidad cultural y los derechos
colectivos (ENOTPO, 2012) que da lugar a la incorporacin del Derecho Indgena en el
mismo y cuestiona y determina, entre otros puntos, cmo debe entenderse la posicin
tradicional indgena y comunitaria de tierras; la propuesta de inclusin la presentacin del
Protocolo de Consulta previa libre e informada elaborado por el Encuentro Nacional de
Organizaciones Territoriales de Pueblos Originarios (ENOTPO), la iniciativa de remover la
estatua de Cristbal Coln, entre otros.
En este sentido, es fundamental atender a las acciones llevadas a cabo por ellos
mismos y la coyuntura histrica que se presenta con un Estado que atiende a necesidades
populares y que identifica a opositores comunes con los Pueblos Originarios como la
llamada oligarqua terrateniente.
En sntesis, se han presentado avances formales en materia de leyes pero como se ha
visto encubren a su vez nuevos obstculos y redefiniciones de modalidades de invisibilidad
dado que no alcanza con declaraciones o reconocimientos formales de las diferencias. Un
nuevo modelo de Estado, con un rgimen democrtico que presente un pasaje de una
ciudadana representativa liberal a otra de carcter participativa- y no meramente en lo
formal- slo podr superar estas limitaciones ofreciendo lugar a una real participacin de
espacios polticos dirigidos por los mismos afectados. En este sentido, la oportunidad se
encuentra en el accionar y organizacin de estos grupos que interpelen al Estado desde sus
propias lgicas y haciendo efectivas estos avances formales, de forma tal que la
ciudadana se oponga a la idea de exclusin y no se reduzca a una mera inclusin que no
respeta igualar con diferencias. Asimismo, uno de los principales desafos al momento de
identificar que la relacin entre el Estado y los Pueblos Originarios puede ser como indica
Grossberg lograr dejar atrs la lgica moderna de la diferencia y redefinir esta mirada, para
pensar la creatividad de estos grupos e incluso sus luchas polticas.







Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014



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ANLISIS DEL CONTEXTO DE OPORTUNIDADES Y RESTRICCIONES
POLTICAS BAJO EL CUAL SE HA LLEVADO A CABO LA
MOVILIZACIN DEL PUEBLO MAPUCHE EN CHILE (2000-2010)




YALIMA FERNANDA MORALES HERNNDEZ
Yalima.morales@gmail.com
Argentina Elections


Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.


RESUMEN
Con este trabajo se analiz qu tipo de contexto de oportunidades y de restricciones
polticas ,(concepto planteado por Sidney Tarrow), a la movilizacin del pueblo
mapuche han generado las respuestas (acciones y omisiones) de los gobiernos de
Ricardo Lagos (2000-2006) y Michelle Bachelet (2006-2010) a la cuestin indgena
en Chile. Se encontraron dos tendencias claras una de corte ms represivo y otra de
reconocimiento de ciertos derechos polticos. Aparentemente contradictorias, estas
tendencias se aplican en realidad de manera combinada, de acuerdo a lo que dictan las
coyunturas en las que la movilizacin indgena y especialmente mapuche emerge.

Tambin se estudi cmo las acciones colectivas de los mapuche dieron paso al
surgimiento de un movimiento social que aunque goza de un slido marco ideolgico
comn no esclarece las estructuras de conexin dentro del movimiento mismo, lo que
implica la diversidad de los modos de lucha a los que se acude.





INTRODUCCIN
Los mapuche
1
hacen parte del grupo de pueblos originarios presentes en los territorios
que actualmente conforman a los Estados chileno y argentino. Segn el censo de
poblacin y vivienda chileno de 2002, un 4.6% de la poblacin total de Chile pertenece a
algn grupo tnico indgena. Los mapuche representan un 87.31% de esa porcin de la
ciudadana. Es decir, los mapuche con un total de 604.349 indgenas, constituyen la etnia
indgena de mayor representacin en el pas. Histricamente este pueblo se ha ubicado al
sur de Chile, en la VIII Regin del Biobo (frontera natural que histricamente ha
delimitado el territorio mapuche), la IX Regin de la Araucana y parte de la X
Regin de los Ros
2
.
Como muchos otros pases del continente americano, Chile se ha visto cada vez
ms obligado a prestarle algn tipo de atencin a la problemtica indgena, no solo por el
hecho de que varios pueblos originarios siguen existiendo en ese pas, sino sobre todo
porque el reconocimiento de los derechos de los llamados pueblos originarios ha
surgido como un propsito fundamental dentro de mltiples instrumentos jurdicos
internacionales.
3
Estos instrumentos jurdicos han servido de marco y de recurso a
movilizaciones reivindicativas de derechos para los pueblos originarios, tanto a nivel
nacional como a nivel internacional.
Ahora bien, aunque la problemtica indgena y en particular la de los
mapuche no es del todo invisible en Chile, pocos son los avances que se han alcanzado
en ese pas en trminos de ofrecer soluciones satisfactorias a las mltiples demandas
planteadas por los indgenas y por quienes han defendido su causa. As lo demuestra el
hecho de que a ms de veinte aos de la reinstauracin de la democracia, an no existe un
reconocimiento constitucional de la existencia y de los derechos de los pueblos
originarios. Adems, el Convenio 169 de la OIT se ratific tan solo hasta el 2008 y la
reivindicacin territorial de los mapuche sigue siendo un tema sin concretarse del todo.
La problemtica indgena chilena no parece entonces haber sido resuelta realmente, en la
medida en que durante mucho tiempo el Estado chileno no ha logrado encontrar una
solucin satisfactoria a los reclamos de reconocimiento pleno de los pueblos indgenas.
No es de extraar que durante la poca de la dictadura militar en Chile (1973-
1989), las demandas indgenas hayan sido completamente relegadas e ignoradas. En
cambio, s resulta curioso que durante ms de dos dcadas de retorno a la democracia,

1
La palabra mapuche, traducida del mapudungun (lengua de este pueblo), significa hombre de la tierra (en
singular). Por esa razn, en este texto, se har referencia a este pueblo originario y a sus miembros en singular (los
Mapuche y no los Mapuches).
2
El origen de los Mapuche remonta a los aos 500 A.C. y 600 A.C. A la llegada de los conquistadores espaoles
en el siglo XVI, el territorio mapuche se extenda entre el valle del Aconcagua y el archipilago de Chilo.
3
Uno de los primeros instrumentos internacionales concebidos para garantizar y proteger los derechos de los
pueblos indgenas.es el Convenio No. 169 de 1989 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) sobre
pueblos indgenas y tribales en pases independientes, cuyo antecedente es el Convenio 107 de 1957. Desde la
promulgacin del Convenio 169, no han cesado de aparecer nuevos instrumentos jurdicos, tanto a nivel
internacional (por ejemplo, la Declaracin Universal sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas aprobada en el
2007), como a nivel regional (por ejemplo, toda la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos). Este conjunto de instrumentos busca evitar la violacin de los derechos humanos de los pueblos
indgenas en todo el mundo, especialmente en lo que tiene que ver con su discriminacin y marginacin.
Comparar. Martnez, Olgun, Gabriela. Derechos de los pueblos indgenas en el sistema interamericano. San Jos:
Oficina Internacional del Trabajo, 2002. p. 8


bajo mltiples y sucesivos gobiernos de la Concertacin
4
, dichas demandas no hayan
podido ser resueltas, al menos permitiendo que el conflicto entre el Estado y los pueblos
indgenas se apaciguara y fuera conducido por canales institucionales. Esto no ha
ocurrido. Ms bien, por el contrario, los dilogos entre ambos actores han resultado
difciles de establecer en varios momentos, al punto los indgenas han terminado por
recurrir a veces a vas de hecho y el Estado a vas violentas para reprimir esas acciones.
A qu puede atribursele las limitaciones de los gobiernos democrticos chilenos para
resolver la cuestin indgena? Cmo es que los indgenas no parecen caber del todo en
la democracia chilena restaurada, especialmente en los dos ltimos gobiernos de la
Concertacin que fueron los que ms se inscribieron en el campo poltico de la
izquierda?
5

Para responder a los anteriores interrogantes, esta investigacin se propone
analizar el contexto de oportunidades y restricciones polticas que ha favorecido o
desfavorecido la movilizacin colectiva mapuche durante los gobiernos democrticos de
Ricardo Lagos (2000-2006) y de Michelle Bachelet (2006-2010).
Antes que todo, es importante aclarar el significado del concepto de estructura
de oportunidades y restricciones polticas
6
. Este ha resultado til para la ciencia poltica
y la sociologa, dado que con l se pretende subrayar el hecho de que el activismo cvico
organizado no puede explicarse solo a travs de factores endgenos, sino que tambin
hay una serie de factores exgenos relacionados fundamentalmente con el entorno
poltico que lo condicionan. Es decir, los actores que defienden una causa determinada
eligen el curso de su accin tomando en cuenta no solo sus recursos, sus preferencias y
sus intereses, sino tambin otros elementos relacionados con el ambiente externo, en
particular, las oportunidades y restricciones que ofrece el contexto poltico de la sociedad
en la que ellos viven.
7
En otras palabras, el contexto poltico de una sociedad determina
tambin, hasta cierto punto, las posibilidades de emergencia de la accin colectiva, el
modo como los militantes de una causa pueden entrar en interaccin con el Estado, las
formas de lucha que ellos privilegian y los resultados que pueden alcanzar con ellas.
8

Sidney Tarrow considera que hay cinco dimensiones bsicas del concepto de
oportunidades polticas, las cuales van a ser enumeradas y explicadas brevemente a
continuacin.

4
La Concertacin de Partidos por la Democracia es una coalicin de partidos polticos de centro-izquierda que
surge en el marco del Plebiscito del No (mecanismo de participacin por medio del cual se expres la oposicin
a la continuidad del gobierno de Augusto Pinochet). Esta coalicin partidista gobern Chile desde el 11 de marzo
de 1990 hasta el 11 de marzo de 2010. En la actualidad est integrada por los partidos Demcrata Cristiano (DC),
el Partido por la Democracia (PPD), el Partido Radical Social Demcrata (PRSD) y el Partido Socialista (PS).
5
Esta investigacin se centra en los dos ltimos perodos de los gobiernos de la Concertacin en razn de la
posicin ideolgica de quienes ocuparon la presidencia. Tanto Ricardo Lagos (2000-20006) como Michelle
Bachelet (2006-2010) provienen del Partido Socialista, el cual ideolgicamente se inscribe dentro de la coalicin
de la Concertacin en una tendencia ms de izquierda. En cambio, los ex presidentes Patricio Alwyn (1990-1994)
y Eduardo Frei (1994-2000) provienen del Partido Demcrata Cristiano que se ubica en una posicin ms de
centro izquierda.
6
El concepto de estructura de oportunidades polticas ha sido planteado por Sidney Tarrow en su texto Power in
Movement. Este concepto y los postulados de Tarrow constituyeron el marco terico fundamental de esta
investigacin.
7
Citado en Navarro, Clemente. Cambio s ocial, e structura de oportunidades p olticas y de sarrollo c vico.
Andaluca: Centro de estudios andaluces, 2006.p.8.
8
Comparar Navarro, Clemente. Cambio social, estructura de oportunidades polticas y desarrollo cvico.p.4.


a) Acceso a la participacin de nuevos actores en el marco del rgimen
poltico establecido. La oportunidad de ingresar como nuevo actor a un rgimen poltico
no es constante. Mientras que ciertos escenarios facilitan la participacin y le ofrecen
incentivos a grupos sociales especficos para que ataquen a sus oponentes, cualesquiera
que ellos sean, otros escenarios no son tan favorables. En la medida que los caminos
preexistentes de participacin sean ms estrechos, ms probable ser que en cada nueva
apertura del escenario poltico se produzcan nuevas oportunidades para la accin
colectiva.
9

b) Inestabilidad de los alineamientos polticos. La incertidumbre que pueda
surgir en un contexto especfico entre los seguidores de un partido poltico o de un
gobierno, como resultado de la inestabilidad de los alineamientos polticos, tambin
genera oportunidades polticas. Fundamentalmente porque la inestabilidad facilita la
apertura de puertas para la creacin de nuevas coaliciones. Es decir, la inestabilidad de
los alineamientos polticos anima a los desafectos a intentar ejercer un poder marginal e
incluso induce a las lites a buscar apoyos por fuera de los estamentos polticos
tradicionales.
10

c) Aparicin de aliados influyentes. Los portadores de causas contestatarias se
animan a actuar cuando tienen aliados que los defienden frente a tribunales, que los
protegen de la represin en diversas esferas o que negocian en su nombre.
11
Los aliados
influyentes pueden ser de distinto orden. Algunos forman parte del sistema poltico,
otros en cambio, son aliados externos.
12

d) Aparicin de divisiones entre las lites. S las lites se encuentran
divididas, y una parte de ellas est apartada del poder, este puede ser un incentivo para
que las lites marginadas se cambien de bando y puedan adoptar el papel de salvadores,
caudillos o tribunos del pueblo. As, las lites pueden llegar a recoger las demandas de
actores que se encuentran por fuera del sistema poltico e incluso a luchar por causas que
en principio les eran ajenas. Un proceso de esta naturaleza termina siendo un aliciente
para la movilizacin colectiva.
e) Disminucin en la capacidad o la voluntad del Estado para reprimir la
disidencia. Esta dimensin es analizada por Tarrow teniendo en cuenta varios elementos
como el grado de centralidad del Estado y las estrategias empleadas para inhibir la accin
colectiva. En primer lugar, sobre el papel del centralismo estatal, Tarrow sostiene que los
Estados centralizados cuentan con instrumentos eficientes para hacer poltica y para
atraer a los actores colectivos a la cumbre del sistema poltico. En ese sentido, el
centralismo puede tener distintos efectos sobre la movilizacin social. Por un lado, no

9
Claro est, las oportunidades polticas no se presentan siempre de manera uniforme para toda la sociedad. Ms
bien, por lo general, ellas se abren para ciertos grupos y se cierran para otros. Adems, no debe pensarse que
existe una relacin directamente proporcional entre oportunidades polticas y accin colectiva. As lo demuestra el
hecho de que una sociedad que disfrute de todos los derechos polticos no necesariamente ser ms proclive a
emprender acciones colectivas. Comparar Tarrow, Sidney. El poder en movimiento Los movimientos sociales, la
accin colectiva y la poltica. Madrid: Alianza editorial, 2004.p.117.
10
Comparar Tarrow, Sidney. El poder en movimiento. p.118.
11
Comparar Tarrow, Sidney. El poder en movimiento. p.119.
12
Los partidos polticos hacen parte de los aliados del sistema poltico. Los trabajadores religiosos, las
organizaciones sindicales, las guerrillas revolucionarias, los funcionarios de organizaciones internacionales o los
cooperantes de agencias no gubernamentales, son por ejemplo algunos aliados externos.



favorece la prctica de estrategias flexibles y multiactivas, propias de los movimientos
sociales. Por otro lado, ofrece a la disidencia una ventaja crucial, un campo de batalla
unificado y un blanco centralizado, al cual atacar cuando el sistema se debilite.
13
En
segundo lugar, Tarrow tambin insiste en que la fortaleza del Estado influye en el
desigual ritmo y progreso de las movilizaciones colectivas. La fortaleza del Estado se
relaciona con las estrategias que ste emplee frente a los grupos movilizados. Tanto un
Estado dbil, como uno fuerte pueden servirse de estrategias predominantemente
incluyentes contra aquellos que desafan su poder
14
o pueden hacer uso de estrategias
excluyentes, como es el caso de Estados ms autoritarios
15
.
Debe tenerse presente que las oportunidades externas a las acciones colectivas
no producen siempre y necesariamente movimientos sociales duraderos, pues la
constitucin de un movimiento social depende tambin de varios recursos internos.
16
Para
Sidney Tarrow, hay tambin otras variables, paralelas al contexto de oportunidades y
restricciones polticas, que estimulan o generan acciones colectivas y pueden consolidar
un movimiento social. Entre estas, el autor incluye a las amenazas a los intereses, a los
valores y a la propia supervivencia de un individuo o de un grupo social. Es decir, la
gente se moviliza, s considera que es mucho ms peligrosa la amenaza potencial, que la
movilizacin misma.
17

Este trabajo parte de la hiptesis de que las respuestas de los gobiernos de
Lagos y Bachelet a la cuestin mapuche han oscilado entre dos tendencias: por un lado,
la represin aplicada principalmente en las zonas rurales donde se llevan a cabo tomas
de tierra y por otro lado, el reconocimiento paulatino de algunos derechos como pueblo
originario. Aparentemente contradictorias, estas tendencias se aplican en realidad de
manera combinada, de acuerdo a lo que dictan las coyunturas en las que la movilizacin
mapuche emerge. Por esta razn, el contexto de oportunidades polticas para la

13
En contraste, un Estado descentralizado puede expulsar a los elementos ms amenazantes de la poltica popular,
por ejemplo, abriendo mltiples espacios alternativos para la participacin. Una muestra de ello es el federalismo
que invita a los movimientos a incorporarse en sus instituciones. Comparar Tarrow, Sidney. El pode r e n
movimiento. p.122-123.
14
La tolerancia de la accin directa no violenta podra ser considerada como una estrategia incluyente. En efecto,
los Estados modernos han ido aceptando como legtimas algunas formas de accin colectiva, que anteriormente se
vean como amenazas para el orden civil. Ahora bien, esta estrategia puede ser un arma de doble filo, en la medida
que ofrece un medio relativamente libre de riesgos para reunir a un gran nmero de personas y darles la sensacin
de que lo que hacen es significativo en nombre de sus convicciones, pero tambin priva a los organizadores de las
movilizaciones del arma poderosa de la indignacin suscitada por el uso de la violencia estatal.
15
Segn Tarrow, las estrategias represivas buscan suprimir la movilizacin aumentando sus costes. Ahora bien,
estas estrategias traen consigo serias implicaciones para el orden poltico establecido, puesto que la ausencia de
canales habituales para la expresin de opiniones convierte incluso a los disidentes moderados en opositores del
rgimen, obligndoles a plantearse el problema del derrocamiento como condicin para la reforma. Es por eso
que Tarrow afirma que resulta ms fcil generar acciones colectivas con una polica violenta y arbitraria, que con
autoridades pblicas razonables que protegen los derechos de la ciudadana. Ver Tarrow, Sidney. El p oder en
movimiento. p.126 y 128.
16
Como por ejemplo: los repertorios conocidos de la accin colectiva, los marcos de la accin colectiva y la
estructura organizativa al interior del grupo social. Comparar Tarrow, Sidney. El poder en movimiento. p.134.
17
Ahora bien, hay que subrayar que Tarrow no tiene una visin esttica de los distintos factores exgenos que
pueden influir en el curso de la accin colectiva. En efecto, el tipo de oportunidades y de restricciones polticas
que experimenta la gente, as como las restricciones a su libertad de accin y las amenazas que perciben sobre sus
intereses y sobre ellos mismos, varan en el tiempo y en el espacio. Comparar Tarrow, Sidney. El pode r e n
movimiento. p.109.


movilizacin mapuche ha variado en el tiempo, hecho que ha contribuido a la
heterogeneidad de las formas de organizacin de los indgenas.
18

El texto se organiza de la siguiente manera, en la primera parte, se hace un
recuento histrico de cmo ha ido evolucionando la problemtica indgena a lo largo del
tiempo, partiendo desde la conquista espaola hasta el segundo gobierno de la
Concertacin (el gobierno de Eduardo Frei). Este aparte le da profundidad histrica al
tema abordado en este trabajo lo que es fundamental para comprender buena parte de los
debates contemporneos en torno a la cuestin indgena en Chile. En la segunda parte, se
expone de qu manera el gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006) abord la problemtica
indgena, la poltica pblica que propuso, sus alcances y sus limitaciones. Se revisa
tambin la influencia de la oposicin en la maniobrabilidad poltica del Presidente y el
uso que se hizo de legislacin especial para acallar la movilizacin mapuche. En la
tercera parte, se explica la poltica indgena diseada por el gobierno de Michelle
Bachelet (2006-2010) y se evalan sus alcances y limitaciones. All se revisa tambin la
influencia que tuvo el legislativo y la oposicin en ciertos avances y retrocesos que se
dieron para el reconocimiento de las demandas indgenas. En ambos apartes (el segundo
y el tercero), se hace al final un recuento y anlisis de las recomendaciones presentadas
en diferentes momentos (en 2003 y en 2009) por los Relatores de Naciones Unidas para
los derechos humanos y libertades fundamentales de los indgenas con relacin al
conflicto existente en Chile. Estas recomendaciones son capitales pues muestran como la
problemtica indgena chilena se ha ido internacionalizando y hasta qu punto los
mapuche han logrado encontrar aliados externos, dada la precariedad de sus aliados
internos.
1. UNA LARGA HISTORIA DE DESPOJOS TERRITORIALES Y DE
RESISTENCIAS DEL PUEBLO MAPUCHE
1.1 EL MODUS VIVENDI BAJO EL DOMINIO ESPAOL Y LA
USURPACIN DE LOS TERRITORIOS MAPUCHE BAJO LA REPBLICA
CRIOLLA

Es difcil entender la problemtica del pueblo mapuche en Chile, sin remontar un poco en
la historia, para comprender cmo los mapuche pasaron de ser un pueblo indgena capaz
de resistir al embate de la conquista espaola, a convertirse en un pueblo aborigen que ha
tenido que sortear toda suerte de despojos y dificultades para ser reconocido en su
especificidad dentro de la nacin chilena.
19


18
Metodolgicamente hablando, para elaborar este artculo, acud, en primer lugar, a distintos tipos de fuentes
secundarias, principalmente acadmicas, relativas a la problemtica indgena chilena. En segundo lugar, estas
fuentes fueron complementadas con otro tipo de documentos, a travs de los cules fue posible analizar buena
parte de la evolucin de los debates sobre la situacin de los pueblos indgenas en Chile. Dichos documentos
fueron de diversa ndole: artculos de opinin, informes de organismos internacionales y organismos chilenos
dependientes e independientes del Estado y algunos archivos de audio y vdeo. Por ltimo, se realiz un anlisis
comparativo del discurso manejado por cada una de las partes involucradas en los debates (las organizaciones
mapuches, los gobiernos en su conjunto y la oposicin). Para ello, fueron recopilados 1.055 documentos
provenientes de dos portales web de origen mapuche, Mapuexpress y Azkintuwe en el perodo comprendido entre
octubre de 2003 y febrero de 2010. Para analizar esta informacin, se acudi al software de Prspero, una
herramienta informtica diseada en Francia para realizar anlisis cualitativos de grandes masas de materiales
textuales.
19
Antes de la conquista, en lo que hoy da es el centro de Chile, comunidades mapuches se encontraban sometidas
por el Imperio Inca, y en proceso de cambios culturales muy acelerados debido a esa influencia. A estas
agrupaciones popularmente se les denomin Picunches o gente del norte. El ro Maule, a la altura de lo que


Las comunidades mapuche que vivan en el sur del actual territorio chileno eran
independientes en el momento que arribaron los espaoles y durante un poco ms de tres
siglos sostuvieron conflictos blicos -con periodos de tregua-, que se tradujeron en la
temprana instauracin de una frontera militar entre el pueblo mapuche y las fuerzas
ibricas. Exactamente en 1641, a travs del Parlamento de Quilln
20
, se fij como frontera
el ro Biobo. En ese momento, los espaoles se comprometieron a despoblar los
territorios al sur del Biobo, mientras que los mapuche aseguraron no vulnerar la frontera,
permitir que los misioneros predicaran en la Araucana y liberar prisioneros espaoles. La
Corona entonces reconoci la independencia del territorio mapuche y as lo reiter en
posteriores encuentros basados en lo acordado en la paz de Quilln. Se conoce tambin de
la existencia de otros Parlamentos como el de Negrete en 1726 y el de Tapihue en 1738.
A partir de este ltimo los mapuche aseguraron apoyar a la Corona frente a los enemigos
que eventualmente se le presentaran, lo que cobr importancia en los combates que desde
ese momento empezaron a aflorar con los criollos, incluyendo la batalla de Maip (1818),
enfrentamiento armado decisivo dentro del contexto de la Guerra de Independencia de
Chile.
21
Incluso posteriormente, en el gobierno del General Ramn Freire (1825), ya
siendo Chile una repblica independiente, se reconoce en un nuevo Parlamento General
en Tapihue la soberana mapuche sobre los terrenos ubicados al sur del ro Biobo.
Ahora bien, pese a haber gozado de autonoma durante un largo perodo de
tiempo, el pueblo mapuche perdi su independencia a finales del siglo XIX, despus de
haber sostenido un conflicto blico con el naciente Estado chileno por un perodo de
treinta aos, a fines del siglo XIX (entre 1861 y 1883)
22
. A partir de ese momento, sus
territorios fueron ocupados por el gobierno de la repblica de Chile por la va armada.
En un conflicto centrado principalmente en lo territorial, como es el caso de la
consolidacin del Estado chileno, es importante mencionar qu jurisprudencia cobij el
proceso de constitucin de la propiedad en los territorios indgenas mapuche a partir de
1866. El 4 de diciembre de 1866, el Congreso Nacional aprob la Ley sobre fundacin
de poblaciones en el territorio de los indgenas y enajenacin de propiedades de stos.
Dicha ley reconoci el derecho de propiedad al que estaban sujetos los indgenas, y
estableci el mecanismo de la delimitacin de sus posesiones y las instituciones pblicas
encargadas de delimitar y escriturar las propiedades indgenas y cautelar sus derechos: la
comisin de ingenieros y el protector de Indgenas, (comisin radicadora)
23
. Aquellos

actualmente es la ciudad de Talca, figuraba como el primer lmite del territorio mapuche de ese entonces. El ro
Itata marcaba originalmente el lmite preciso del territorio araucano propiamente dicho. Iniciada la conquista,
dicha frontera se corri al ro Biobo, transformndose as esta rivera en la separacin natural del territorio
indgena. De acuerdo con los historiadores de la poca, parece ser que el ro Cruces, en la provincia de Valdivia,
figuraba como el lmite sur. En la Cuesta de Lastarria, tambin llamada de Loncoche, se encontraba la frontera
austral. Se empleaba el nombre Huilliche, o gente del sur, para denominar a los grupos que habitaban las
actuales provincias de Valdivia, Osorno y Llanquihue; los conquistadores les llamaron Cuncos, a quienes se les
relacionaba con los habitantes de las islas del archipilago de Chilo. Comparar Bengoa, Jos. Historia d el
Pueblo Mapuche. Santiago de Chile: Fondo de cultura econmica, 1985.p.15
20
Los Parlamentos fueron acuerdos de paz con obligacin jurdica que celebraron en su momento lderes mapuche
con la corona espaola y posteriormente con la Repblica de Chile.
21
Comparar. Bengoa. Historia del Pueblo Mapuche. p.35.
22
A este perodo, durante el cual se busc incorporar a los mapuche en la nacin chilena, se le conoce como la
Pacificacin de la Araucana.
23
Ver Toledo, Llancaqueo, Victor. En segura y perpetua propiedad: Notas sobre el debate j urdico sobre
derechos de pr opiedad i ndgena e n C hile, s iglo X IX. Santiago de Chile: Actas IV Congreso chileno de
antropologa, Universidad de Chile, 2001. 10.


terrenos en los que las comunidades mapuche no probasen una posesin superior a un
ao seran considerados como baldos, y por lo tanto, propiedad del Fisco y susceptibles
de ser enajenados, segn las consideraciones del gobierno de turno. As, el Estado,
conociendo aquello que tiene en su haber, estara habilitado para proceder a adquirir
terrenos y fundar poblaciones, y a rematar, dar en concesin o asignar a colonos las
tierras baldas de su propiedad.
24

Despus de la victoria chilena en la Guerra del Pacfico, en 1881, el Presidente
de la Repblica Anbal Pinto, plante un proyecto de ley en el que se estableca que:
Art. 1 El Estado es dueo de los territorios situados en el territorio indgena. Art. 2
El Estado conceder a los indgenas ocupantes del territorio antedicho, una extensin de
terrenos que se determinar a medida que se vaya levantando el plano de l
25
. A travs
de este proyecto de ley, se buscaba que los mapuche se entendieran como ocupantes
del territorio que perteneca al Estado chileno, es decir, sin derechos de propiedad
anteriores a los que el propio Estado les concediera. Pinto apuntaba a resolver de una
sola vez el establecimiento de la soberana y la propiedad: ocupacin del territorio y
apropiacin fiscal de las tierras
26
. No se reconocera al mapuche como ciudadano sujeto
de derechos, como el de propiedad, hasta que las tierras que ancestralmente haba
habitado fueran expropiadas.
Dicho proyecto de ley no fue aprobado en los debates correspondientes en el
Congreso. En cambio, para 1883, se puso en vigencia una nueva ley que reafirmara la
ley fundacional del 4 de diciembre de 1866. Fueron introducidas nuevas restricciones y
se prohibi la compraventa de tierras indgenas por 10 aos. Esa prohibicin sera
renovada peridicamente durante ms de cinco dcadas.
27

Contrariando lo planteado por la ley, la propuesta de Anibal Pinto y de la lite
dirigente de la poca, fue acogida en la prctica. Los terrenos se dividieron antes de ser
deslindados de las propiedades indgenas. De esta manera, el Fisco remat, concesion y
coloniz tierras que no le pertenecan de acuerdo a sus propias leyes. Los derechos de
propiedad de los mapuche, reconocidos por las leyes chilenas, se atropellaron
sistemticamente quebrantando el principio de juridicidad de la joven Repblica.
28
As,
las tierras que los mapuche llegaron a conservar en el perodo comprendido entre 1866 y
1929 -ao en que se da por terminado el proceso de radicacin de los terrenos de la
Araucana- equivalieron a un 5% del total del territorio que originalmente les perteneci.
La propiedad de esos terrenos se corroboraba a travs de los Ttulos de Merced
concedidos por la comisin radicadora en nombre del Estado chileno.
Decretada la Araucana como propiedad fiscal de Chile, se procedi a colonizar
las tierras, volvindolas materia productiva til para el desarrollo del naciente Estado. En
ese sentido, a partir de la derrota militar de 1881, y de la ocupacin de Villarrica en 1883,
la sociedad mapuche experiment cambios internos que repercutieron en su relacin con

24
Comparar Toledo, Llancaqueo, Victor. En segura y perpetua propiedad: Notas sobre el debate j urdico
sobre derechos de propiedad indgena en Chile, siglo XIX. p.10.
25
Citado en Toledo, Llancaqueo, Victor. En s egura y perpetua propiedad: Notas sobre el debate j urdico
sobre derechos de propiedad indgena en Chile, siglo XIX.p.11.
26
Ver Toledo, Llancaqueo, Victor. En segura y perpetua propiedad: Notas sobre el debate j urdico sobre
derechos de propiedad indgena en Chile, siglo XIX. p.11.
27
Comparar Toledo, Llancaqueo, Victor. En segura y perpetua propiedad: Notas sobre el debate j urdico
sobre derechos de propiedad indgena en Chile, siglo XIX. p.12.
28
Comparar Toledo, Llancaqueo, Victor. En segura y perpetua propiedad: Notas sobre el debate j urdico
sobre derechos de propiedad indgena en Chile, siglo XIX.p.14.


el Estado y la sociedad chilena. El mapuche se vio sometido al rigor de la civilizacin; se
le entregaron pequeas mercedes de tierras, se le encerr en sus reducciones y se le
oblig a transformarse en agricultor. El guerrero tuvo que convertirse en ciudadano, y el
pastor de ganados en campesino productor de su subsistencia. As entonces, la derrota del
pueblo mapuche frente al Estado chileno, le signific tambin pobreza y pauperizacin de
sus condiciones de vida
29
.
1.2 LOS INTENTOS FALLIDOS DE REFORMA AGRARIA Y LA
SOLUCIN INCONCLUSA DEL PROBLEMA MAPUCHE
El despojo de las tierras mapuche condujo posteriormente a la emergencia de
reivindicaciones territoriales (la demanda de devolucin de tierras) que fueron atendidas
apenas parcialmente con algunos intentos de reforma agraria emprendidos por gobiernos
de corte progresista, los cuales hicieron un relativo avance en la solucin de la
problemtica mapuche. Sin embargo, este avance aunque importante en lo simblico,
result insuficiente en lo fctico. Sobre todo porque, para ese momento, en el marco de la
poltica de reforma agraria, el indgena se entenda como un campesino ms. Esto quiere
decir que las propiedades se otorgaban a individuos y no a comunidades. Lo que tuvo un
precio importante al interior de las diversas etnias.
El primer intento de reforma agraria en Chile se llev a cabo durante el
gobierno de Jorge Alessandri (1958-1964). En realidad, en esa administracin no lleg a
darse un proceso significativo de redistribucin de la tierra que modificara la estructura
agraria chilena, dado que la expropiacin de terrenos fue mnima. Cabe resaltar que fue
durante el gobierno de Alessandri que el pueblo mapuche comenz a demandarle al
Estado una restitucin de los terrenos tomados a finales del siglo XIX y principios del
XX. Dichas peticiones tuvieron eco en diversos sectores de izquierda e incluso entre
ciertos parlamentarios de la poca.
Durante el gobierno de Frei Montalva (1964-1970), con la aplicacin de la
nueva Ley de reforma agraria (Ley 16.640), se expropiaron a favor de comunidades
mapuche algunos predios que en suma no representaron un cambio determinante. El
principal objetivo de la Ley 16.640 era la modificacin del sistema de tenencia de la
tierra y la incorporacin a la propiedad de sta a quienes la trabajan. Se persegua
aumentar el volumen fsico de la produccin agrcola y mejorar el nivel de vida de las
familias campesinas.
30
Desde el punto de vista del desarrollo econmico, las unidades
productivas minifundistas, existentes en la estructura agraria nacional y presentes en las
comunidades mapuche, eran inviables en el marco del Modelo de Sustitucin de
Importaciones que buscaba aplicarse. As, los mapuche entraron en el proceso de este
segundo intento de reforma agraria como campesinos pobres y no en su especificidad
tnica. Las medidas empleadas para mejorar las condiciones de vida de los campesinos

29
Finalizado el proceso de radicacin en 1929, se calcula que alrededor de un tercio de las tierras concedidas por
ttulos de merced fueron perdidas. Esto se relaciona fundamentalmente con el decreto ley 4.111 de 1931, donde se
estableci la posibilidad de dividir los terrenos de las comunidades mapuches; ese proceso lo regularan cinco
juzgados de indios. De acuerdo con el decreto 4.111, la divisin fsica de las comunidades podra llevarse a cabo,
siempre que un tercio de sus miembros as lo solicitara. Comparar Bengoa. Historia del Pueblo Mapuche. p. 368
30
Comparar CVHNT. Informe d e l a Comisin Verdad Histrica y Nuevo T rato c on l os Pueblos I ndgenas.
Primera edicin. Santiago de Chile, 2008.p. 404.


chilenos se dirigieron principalmente hacia el crdito y la asistencia tcnica, que servira
como herramienta para hacer sus terrenos ms productivos
31
.
En el gobierno de la Unidad Popular, en cabeza de Salvador Allende (1970-
1973), se impuls un nuevo proceso de Reforma Agraria. En este perodo, tierras
consideradas como usurpadas del conjunto conformado por los Ttulos de Merced le
fueron restituidas al pueblo mapuche, as como tambin algunas otras expropiadas
durante el proceso de radicacin a modo de reivindicacin por el territorio que
ancestralmente ocuparon. Con Allende, los mapuches alcanzaron un reconocimiento
indito ante las autoridades chilenas, posicionndolos como actores sociales sujetos de
derechos y obligaciones. En ese sentido, conviene subrayar que, si bien el pueblo
mapuche se moviliz tempranamente por la reivindicacin de sus derechos
32
, tan solo
hasta los aos sesenta y principios de los setenta se consolidaron una serie de
organizaciones que nacieron como centros culturales y se convirtieron poco a poco en
movimientos indigenistas, afiliados y no afiliados a partidos polticos.
1.3 LA DICTADURA MILITAR: CONTRA REFORMA AGRARIA Y
ENDURECIMIENTO DEL MARCO LEGAL EN MATERIA INDGENA
Durante la dictadura de Pinochet (1973-1990), se llev a cabo un proceso de contra
reforma agraria. En aras de posicionar a Chile en el mercado global hacindolo ms
competitivo, nuevamente se expropi a los mapuche y a otras agrupaciones indgenas de
sus terrenos, otorgndoselos a aquellos que, a juicio del rgimen militar, s podran
explotarlos de manera productiva. De acuerdo con la lgica del gobierno militar, las
tierras chilenas tenan que producir al mximo, y en ese sentido, deban buscarse
mecanismos a travs de los cules los productos generados participaran en la economa
nacional, dinamizaran el mercado local y permitieran el posicionamiento de Chile en el
mercado internacional, convirtindolo en un pas cada vez ms competitivo.
Con el cierre en 1979 del Instituto de Desarrollo Indgena (IDI) (entidad creada
durante el gobierno de Allende), se impidi la aplicacin de cualquier legislacin o
poltica pblica en materia indgena. En ese mismo ao, se promulg el Decreto de Ley
2.568, que tendra por objetivo la liquidacin de la figura jurdica en la que se ubicaba a
las comunidades mapuche y su derecho colectivo a la propiedad. Una vez ms, el nuevo
proceso de radicacin, acrecent los niveles de pobreza, de desempleo y de migracin a
las ciudades de los pueblos originarios. Para ese momento, la VIII Regin registr los
niveles de pobreza ms altos del pas, con un 29,3 % de indigencia y un 30,3 % de pobres
no indigentes. Es decir un 60% de la poblacin regional se encontraba bajo la lnea de
pobreza dura.
33

El proceso de pauperizacin de las comunidades mapuche que tuvo lugar
durante la dictadura de Pinochet tiene an hoy repercusiones evidentes. Aunque la
cantidad de pobres en Chile ha disminuido desde que se regres a la democracia
(actualmente un 14,4% de los chilenos se catalogan como pobres), de acuerdo con la

31
En este perodo se teji tambin un vnculo entre algunas comunidades mapuches y el Movimiento Campesino
Revolucionario (MCR). Los comuneros acudieron entonces a las corridas de cerco para reclamar la propiedad
sobre sus tierras ancestrales. Este procedimiento consista en mover los deslindes materiales hacia el lmite
original del Ttulo de Merced o de territorio ancestral, para as conservar las tierras en su poder, sin tener que
recurrir a una expropiacin oficial.
32
La Marcacin Painimal en 1913 se considera como la primera movilizacin masiva.
33
Comparar Ministerio de planificacin y cooperacin. MIDEPLAN. Informe e volucin de l a po breza e
indigencia en Chile 1987-1996. 1998.


encuesta CASEN
34
, la VIII y la IX Regin se han mantenido como las divisiones
territoriales que albergan, en trminos de porcentaje, al mayor nmero de individuos en
condicin de pobreza. Para 1990, las dos regiones unidas contribuyeron en un 22,88% al
total de pobres, que para ese ao ascendi a 4.968.302 personas. En el ao 2000, esas
regiones sumaron un 25,68% del total de chilenos pobres, que para ese momento era de
3.038.905. Luego, en 2009, contribuyeron en un 25,61% a la masa de pobreza en Chile
(en este ao, 1.888.493 chilenos fueron catalogados en situacin de extrema pobreza). Es
decir, durante los tres perodos revisados, la Regin del Bo Bo y de la Araucana
siempre mantuvieron un mayor porcentaje de pobres en relacin con la media nacional.
El empeoramiento de las condiciones de vida del pueblo mapuche gener
adems una migracin sostenida hacia los centros urbanos. Hoy por hoy, tres cuartas
partes de los mapuche residen en las ciudades
35
, hecho que ha contribuido a que los
pueblos indgenas continen siendo parte de la poblacin ms vulnerable en Chile. De
hecho, en el informe presentado en 2003 por Rodolfo Stavenhagen Relator de Naciones
Unidas, se constat que existe una estrecha correlacin entre pobreza e identidad
indgena en el pas
36
.
Frente a la marginacin y el empobrecimiento, el pueblo mapuche no asumi
una actitud totalmente pasiva durante el gobierno de Pinochet. Aunque durante la
dictadura se intent acallar todo movimiento social, curiosamente, gracias a la
implementacin a principios de los aos ochenta del Decreto Ley 2.568, y en
concordancia con las movilizaciones que acaecieron a nivel nacional, comenzaron a
resurgir movimientos que se opusieron a la nueva oleada de divisin de sus comunidades
que favorecera los intereses de poderosos grupos econmicos.
37

1.4 EL RETORNO A LA DEMOCRACIA Y LAS PROMESAS
INCUMPLIDAS
Como resultado de un proceso de movilizacin social que se tradujo en la derrota
plebiscitaria de Augusto Pinochet en 1988 y por ende en la transicin a la democracia, los
pueblos prehispnicos de Chile, frente a este nuevo ciclo sociopoltico que llegaba,
decidieron apoyar en las elecciones presidenciales de 1989 (para el perodo de gobierno
comprendido entre 1990 a 1994), a Patricio Alwyn Azcar, quien en ese entonces se
lanz como candidato de la Concertacin de partidos por la democracia. La retribucin
que obtendran los pueblos originarios por este gesto poltico, s es que era electo el
candidato de la Concertacin (como ocurri en efecto), se traducira en que el gobierno
dara respuesta a una exigencia transversal a todos los pueblos indgenas de Chile. Dicha
respuesta consista puntualmente en la elaboracin de un marco jurdico que cobijara el

34
Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional realizada por el Ministerio de Planificacin y
cooperacin de Chile. Se constituye como el principal instrumento de medicin socioeconmica para el diseo y
evaluacin de la poltica social existente en el pas.
35
Segn el Censo de poblacin y vivienda de 2002 en la actualidad la migracin es proporcionalmente mayor en
la poblacin perteneciente a grupos tnicos. Su aporte porcentual a la migracin total es de 6,4%. (Nota del autor).
36
De acuerdo al Relator de Naciones Unidas para los derechos humanos y libertades fundamentales de los
indgenas, la mayora de los indgenas y especialmente los mapuches de la Araucana acusan altos ndices de
pobreza y bajos ndices de desarrollo humano, resultado de la larga historia de discriminacin y exclusin social
que han sufrido. Ver Stavenhagen, Rodolfo. Informe de l Relator Especial sobre l a situacin de l os derechos
humanos y las libertades fundamentales de los indgenas en Chile. Ed. Naciones Unidas.2003; pargrafo. 16.
37
Comparar Bengoa, Jos. La e mergencia i ndgena e n A mrica L atina. Sa ntiago de C hile: Fondo de
cultura econmica, 2000.p. 117.


desarrollo de los pueblos indgenas, el reconocimiento constitucional de las etnias
presentes en Chile y la ratificacin del Convenio 169 de la OIT.
38

Alwyn result entonces suscribiendo, el primero de diciembre de 1989, un
nuevo pacto con los diversos pueblos originarios de Chile (A ste se le denomin el
Acuerdo Nueva Imperial). Dicho pacto, contemplaba la peticin de autonoma de los
pueblos indgenas, el acceso a sus derechos colectivos, el respeto por lo tnico y un
desarrollo con identidad para la sociedad prehispnica chilena. Bajo este gobierno, se
dise, se aprob y se promulg en 1993 la Ley Indgena N 19.253
39
. No obstante, el
gobierno de Alwyn no cumpli con unos compromisos importantes incluidos dentro del
Acuerdo Nueva Imperial: aquellos relacionados con el reconocimiento constitucional de
los pueblos indgenas y con la ratificacin del Convenio 169 de la OIT. Estos dos puntos
se constituiran posteriormente en una exigencia permanente de los pueblos indgenas
hacia los gobiernos subsiguientes, tambin concertacionistas.
Es importante resaltar que, en los aos noventa, las perspectivas de las
demandas indgenas en Chile cambiaron, al igual que en el resto del continente
americano. En efecto, durante la dcada de los sesenta, cuando la tierra era la base y el
centro de la demanda indgena, surgieron movimientos agraristas que no presentaban la
diferencia tnica como un aspecto principal de la reivindicacin de derechos.
Posteriormente, en los noventa, se ampliaron las prioridades en las cuales se sustentaban
las solicitudes de los pueblos indgenas, puesto que ellas comenzaron a ser de carcter
cultural y a incluir a toda la sociedad nacional. La demanda indgena actual es por una
sociedad multitnica y multicultural, bajo la consigna de varios pueblos en una misma
nacin
40
. El Acuerdo Nueva Imperial fue en cierto sentido una respuesta a todas estas
nuevas demandas.
Claramente, durante la transicin a la democracia, el gobierno de Patricio
Alwyn ofreci una serie de avances hacia la solucin de la problemtica mapuche. Sobre
todo, Alwyn dej sentado un marco legal para la causa mapuche que defini en buena
medida el sendero a travs del cual los gobiernos posteriores de La Concertacin
deberan actuar. Ahora bien, el marco normativo no ha sido suficiente para resolver el
problema mapuche. De hecho, este no se ha aplicado siempre a cabalidad y tampoco se
ha podido profundizar, en la medida en que el modelo econmico que sigui rigiendo en
Chile despus de la dictadura, no le ha permitido a los gobiernos posteriores responder a
la demanda indgena completamente y de manera acorde con los lineamientos
internacionales. En el caso chileno, ya desde los aos ochenta, las compaas forestales,
hidroelctricas, salmoneras, entre otras, comenzaron a apropiarse de terrenos indgenas
41
.

38
Comparar Aguilera. Ren. Evaluacin del Acuerdo Nueva Imperial y su impacto en la realidad indgena
chilena, desde la percepcin de la dirigencia Aymara. En: Revista de antropologa iberoamericana. Vol 1, Num2.
(marzo-julio 2006).p. 311.
39
Por medio de ella, se reconoci la diversidad tnica del territorio chileno, se protegieron las tierras indgenas
prohibiendo su venta a personas no indgenas, se estableci un fondo de tierras y otro de desarrollo, se facilit la
educacin bilinge en las instituciones educativas y se constituy la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena
(CONADI).
40
Ver Bengoa, Jos. La emergencia indgena en Amrica Latina. p.127.
41
En el mbito forestal, por ejemplo, por medio del Decreto Ley 701de 1974 que reglamenta esta actividad
econmica, el gobierno foment la produccin maderera, entregando generosos subsidios a compaas forestales y
privatizando en muchos casos terrenos mapuche. De hecho, los gobiernos de la Concertacin continuaron
manteniendo los beneficios para aquellos empresarios involucrados en ese sector econmico Actualmente, la
madera representa el 34% de las exportaciones chilenas, y comparte el segundo lugar de importancia con el cobre.
Comparar. Schlosberg, David et all. I ndigenous St ruggles, Environmental Justice, and Community Capabilities.


En los aos noventa, se construyeron muchos de los megaproyectos que
actualmente existen en Chile. Estos generaron inmensas ganancias para la empresa
privada y consecuencias de todo tipo para la sociedad chilena, incluidos los pueblos
originarios, directamente afectados en casos puntuales. Un caso emblemtico fue la
construccin de una segunda central hidroelctrica en la zona del Alto Bo Bo, durante el
gobierno de Eduardo Frei Ruiz Tagle (1994-2000)
42
. Las autorizaciones para la
construccin de la Hidroelctrica de Ralco, en manos de la empresa espaola ENDESA,
provinieron casi que directamente del ejecutivo sin tener en cuenta las recomendaciones
y oposicin al proyecto que hizo en su momento Mauricio Huenchulaf (1994), director
indgena de la CONADI, as como Domingo Namuncura (1997), quin reemplaz a
Huenchulaf luego de ser destituido del cargo. Estas destituciones dieron cuenta de la
debilidad de la participacin indgena en temas que les conciernen directamente.
43

Sumado a la falta de dilogo con el mundo indgena, el Presidente Frei re
invoc la Ley de Seguridad Interior para judicializar a lderes mapuche que se
movilizaban por la reivindicacin de sus derechos y denunciaban los mltiples efectos
generados por megaproyectos como el de Ralco
44
. Adicionalmente, al trmino de este
gobierno, continu pendiente la ratificacin del Convenio 169 de la OIT y el
reconocimiento constitucional de los pueblos originarios (ambos puntos se encontraban
consagrados en el Acuerdo Nueva Imperial). Por lo tanto, finalizada la dcada de los
noventa, y habiendo pasado diez aos de democracia, los progresos en materia indgena
de los gobiernos de Alwyn y de Frei (ambos demcratas-cristianos) fueron insuficientes.
Esto repercuti en que los gobiernos posteriores heredaran una problemtica indgena
latente e irresuelta, que como se ver a continuacion, tampoco pudo ser solucionada a
cabalidad.

2. EL GOBIERNO DE LAGOS: LOS ALCANCES LIMITADOS DE UNA NUEVA
POLTICA ESTATAL HACIA LOS INDGENAS
2.1 HACIA UNA POLTICA DE NUEVO TRATO A LOS INDGENAS
Terminado el gobierno de Eduardo Frei, el conflicto indgena en Chile haba alcanzado
un nivel importante de tensin, principalmente a causa de la ingerencia del ejecutivo en la
autorizacin para la construccin de la Hidroelctrica de Ralco. Entonces, con la eleccin

Escrito preparado para ser presentado en el Global environmental Politics que se llev a cabo en junio de
2009.p.25.
42
La primera represa construida fue la de Pangue en 1990, este proyecto fue autorizado tiempo antes de que
fueren promulgadas las leyes ambientales e indgenas.
43
Conviene subrayar y aclarar que, el consejo nacional de la CONADI era el rgano encargado de autorizar la
permuta de tierras para la construccin de la hidroelctrica de Ralco. Frei pas por alto esto y en 1998 design a
Rodrigo Gonzlez (un no indgena), para dirigir a la Corporacin. Este hecho deja en claro que la CONADI se
entenda ms como una agencia gubernamental controlada por el ejecutivo y no como una institucin de cogestin
de la poltica indgena, es decir, un escenario de interlocucin. Comparar Universidad de la Frontera. Los derechos
de los pueblos indgenas en Chile Informe del Programa de Derechos Indgenas. Santiago, 2003.p.171.
44
Algunos de estos efectos son de carcter ms inmediato y afectan las condiciones particulares de las
comunidades indgenas involucradas. Otros son ms de tipo estructural e inciden por ejemplo en el cumplimiento
de los pactos polticos celebrados con los pueblos originarios durante la transicin al rgimen democrtico. Los
megaproyectos inciden en el cumplimiento cabal de los pactos polticos adquiridos en la medida que han
coadyuvado a soportar el sistema econmico neoliberal sobre el cual se estableci el pacto entre las coaliciones de
derecha e izquierda para hacer la transicin a la democracia, un sistema econmico que va en contrava con las
demandas indgenas y tambin con las polticas indgenas que los gobiernos de la Concertacin pretendieron
instaurar.


de Ricardo Lagos, quin haba sido militante del Partido Socialista e hizo denuncias
importantes durante el rgimen de Pinochet, se gener un clima de expectativas de
trasformaciones sociales y de justicia que incluan tambin a los pueblos indgenas. La
simpata inicial que Lagos concit no se la gan de manera gratuita. En plena campaa, l
propuso un plan de gobierno que otorgaba un Nuevo Trato a los pueblos originarios y
que deba ser asumido por la nacin entera. Con ello, buscaba profundizar y extender
iniciativas que les permitiesen a los indgenas superar la pobreza y romper con la
segregacin y discriminacin existente
45
. En concreto, las propuestas de Lagos durante su
campaa presidencial apuntaban a una ampliacin y perfeccionamiento de la Ley
Indgena 19.253, al otorgamiento del reconocimiento constitucional a los pueblos
originarios y la ratificacin del Convenio 169 de la OIT.
46

Estando ya posesionado como Presidente, en junio del 2000, dio a conocer 16
medidas que adoptara su gobierno en favor de los pueblos indgenas. A excepcin de
algunas disposiciones de carcter ms asistencial (como los bonos para agricultores
indgenas, los planes de riego y el reforzamiento de la educacin), las medidas
anunciadas hacan parte del paquete general planteado en su programa de gobierno. La
novedad principal fue la propuesta de crear una Comisin de Verdad Histrica y Nuevo
Trato (CVHNT), que estara encargada de elaborar una poltica de Estado especfica para
los pueblos indgenas.
Creada en el 2001 y presidida por Patricio Aylwin, la CVHNT estuvo tambin
integrada por representantes indgenas y por conocedores de la problemtica de los
pueblos originarios.
47
El objeto de la Comisin era informar acerca de la historia de la
relacin que ha existido entre los Pueblos Indgenas y el Estado, y sugerir propuestas y
recomendaciones para una nueva poltica de Estado que [permitiera] avanzar hacia un
Nuevo Trato entre el Estado, los Pueblos Indgenas y toda la sociedad chilena
48
.
A tres aos de su fundacin, la CVHNT present un informe donde se reconoci a
los primeros pueblos aborgenes de Chile, clarificando que el objetivo principal de las
polticas republicanas del siglo XIX y XX hacia los pueblos indgenas haba sido la
integracin a la nacin, meta que a la postre gener una vulneracin de los derechos y de la
cultura de las diversas etnias
49
. Dados esos efectos negativos, la Comisin sugiri que el

45
Las propuestas de Lagos durante la campaa presidencial giraron en torno al reconocimiento y cumplimiento de
derechos fundamentales, como la propiedad de la tierra y de las aguas ancestrales. En este aspecto, prometi que
se incorporaran 150.000 nuevas hectreas de tierra al patrimonio de los pueblos indgenas. Asegur que
promovera el respeto a la cultura, la lengua e la identidad de cada una de las etnias e incentivara que los
indgenas fuesen sujetos activos en el desarrollo econmico y social de Chile. Adicionalmente, afirm que
promovera un acuerdo nacional y un nuevo trato a favor de la no discriminacin racial por medio de una nueva
institucionalidad jurdica que favorecera la participacin de los indgenas en la sociedad y el respeto al
cumplimiento de sus derechos.
46
Comparar Programa de Gobierno de Ricardo Lagos Escobar 2000-2006.p.31.
47
Comparar Yez, Nancy y Aylwin, Jos (comps). El gobi erno de Lagos, l os pueblos i ndgenas y el nuevo
trato: l as paradojas de l a democracia chilena. Santiago: Observatorio de derechos de los pueblos indgenas,
2006. p.12.
48
Citado Yez, Nancy y Aylwin, Jos (comps). El gobierno de Lagos, los pueblos indgenas y el nuevo trato:
las paradojas de la democracia chilena. p.19.
49
La Comisin de Verdad Histrica y Nuevo Trato cumpli en cierta medida con los objetivos de su constitucin
mas, en el informe presentado no se habl por ejemplo sobre el contexto ms reciente de las relaciones entre
pueblos indgenas y el Estado chileno, lo que llama la atencin dado que fue gracias a la coyuntura conflictiva que
se presentaba para ese momento que Lagos decide crearla. Ello sugerira que por conveniencia poltica no quiso
mencionarse.


Estado enmendara lo hecho, buscando un nuevo tipo de trato hacia los pueblos indgenas
50
.
Este nuevo trato se traducira en una poltica pblica que deba incluir mejoras
institucionales, en particular un perfeccionamiento del ordenamiento jurdico, con el fin
de establecer las bases de una nueva relacin con los indgenas y de apuntar a que los
propsitos enunciados se hicieran realidad.
51

Como resultado de las recomendaciones del informe hecho por la CVHNT
(sumado a los pronunciamientos de diversos organismos internacionales en el tema), en
el 2004 se dio formalmente origen a una nueva poltica pblica hacia los pueblos
indgenas denominada Poltica del Nuevo Trato. Bajo esta nueva perspectiva, Lagos
insisti con carcter de urgencia ante el Congreso en la necesidad de otorgarle
reconocimiento constitucional a los pueblos originarios. Sin embargo, el contenido de
esta reforma fue en realidad limitado. En el proyecto de ley no se hizo alusin a los
derechos colectivos de los pueblos indgenas. Es ms, se propuso restringir su derecho de
autonoma y el ejercicio de sus culturas e identidades al marco constitucional para
asegurar as una deseable unidad nacional.
52
Esto ya iba de plano en contravencin con lo
estipulado en el Convenio 169 de la OIT, e incluso con las recomendaciones de la
Comisin que su gobierno mismo fund
53
.
La poltica del Nuevo Trato tampoco recogi la propuesta inicial de la eleccin
de representantes indgenas en el Congreso Nacional, en los gobiernos comunales y
regionales. En lo concerniente a los derechos culturales, no fue incorporado el
reconocimiento del derecho consuetudinario y el derecho propio indgena. La poltica se
enfoc ms bien en fortalecer la ley indgena vigente, a travs de la utilizacin ms efectiva

50
El nuevo trato deba inspirarse en el respeto, la equidad, el mutuo reconocimiento, la justicia y la dignidad de
todos sus miembros. Citado en Yez, Nancy y Aylwin, Jos (comps). El go bierno de L agos, los pue blos
indgenas y el nuevo trato: las paradojas de la democracia chilena. p.20.
51
El informe de la CVHNT se refiri, en primer lugar, al tema de los derechos polticos, resaltando la necesidad
de que representantes indgenas ocuparan curules en el Congreso. Instaba tambin a la participacin de los
indgenas en la integracin y gestin del gobierno a nivel comunal y regional, as como al reconocimiento de las
instituciones e instancias organizativas propias de cada uno de los pueblos indgenas. Adems, consideraba
necesaria la participacin de los pueblos indgenas en la discusin, formulacin, ejecucin y evaluacin de leyes,
polticas y programas que afectaran sus culturas, instituciones, territorios y recursos. En segundo lugar, el informe
reconoca una serie de derechos territoriales y culturales. Entre ellos, identific la demarcacin de territorios
indgenas y el derecho de esos pueblos a participar en la gestin de dichos espacios La CVHNT contempl tambin
la imperante necesidad de incluir el derecho a la consulta previa, as como el derecho a participar en los beneficios
sociales y econmicos de las actividades productivas realizadas en tierras y territorios indgenas, reconociendo
incluso el derecho a otorgar compensaciones econmicas por los daos causados cuando se llevaran a cabo tales
actividades. En lo referente al reconocimiento de derechos culturales, la Comisin propuso que se permitiera que
los pueblos indgenas tuvieran una educacin diferenciada e intercultural. Se destac tambin la necesidad de
facilitar el empleo del derecho consuetudinario y del derecho propio de los pueblos indgenas. Comparar Yez,
Nancy y Aylwin, Jos (comps). El gobierno de Lagos, los pueblos indgenas y el nuevo trato: las paradojas de
la democracia chilena. p.20.
52
Comparar Yez, Nancy y Aylwin, Jos (comps). El gobi erno de Lagos, l os pueblos i ndgenas y el nuevo
trato: las paradojas de la democracia chilena. p.27.
53
El informe de la CVHNT limit el derecho a la autonoma, como expresin del derecho de libre determinacin,
a los rapa nui, y de manera inexplicable quedaron las otras siete etnias marginadas. En la prctica, Lagos tampoco
cedi en ese sentido, propuso impulsar una reforma constitucional para la creacin de un estatuto especial de
administracin de la Isla de Pascua, en razn de su situacin de insularidad. As, se desech la recomendacin
de la CVHNT en relacin a los rapa nui que contemplaba la ratificacin por el Congreso del Acuerdo de
Voluntades, suscrito por el Estado chileno con los jefes rapa nui en 1888, y el establecimiento de un estatuto de
autonoma para la Isla de Pascua, en conformidad a los presupuestos normativos de dicho acuerdo.


de los mecanismos en ella considerados a favor de los indgenas.
54

As mismo se anunciaron una serie de medidas poltico-administrativas tendientes
a impulsar un desarrollo con identidad
55
que tendra como ejes la educacin y el
fortalecimiento socio cultural indgena, el fomento del desarrollo productivo indgena, y la
restitucin de tierras y aguas. Los dos primeros componentes se apoyaran
fundamentalmente en el programa Orgenes
56
. En lo concerniente a la tierra, se propuso
avanzar empleando los mecanismos existentes que seran el Fondo de Tierras y Aguas de
CONADI. As, Lagos desech la idea de crear una Corporacin de Reparaciones, como lo
haba propuesto la CVHNT.
Con la CVHNT, Lagos abri un espacio de participacin aparente para los
pueblos indgena. Sin embargo, dado que ciertos temas no fueron incluidos en el informe
que la CVHNT le present al primer mandatario, una parte considerable de los pueblos
originarios decidieron no apoyar en trminos polticos las medidas del gobierno. Sin
soluciones definitivas y satisfactorias a la problemtica indgena, la desconfianza hacia el
gobierno continu y los pueblos indgenas, incluido el mapuche, decidieron reivindicar
sus derechos apelando a acciones ms radicales como las vas de hecho.
Al trmino de su gobierno, Lagos no se comprometi totalmente con la solucin
de la problemtica indgena. No solo no hubo un reconocimiento constitucional de los
pueblos indgenas, sino que tambin se posterg la ratificacin del Convenio 169 de la
OIT. Adems, pese a las recomendaciones formuladas en el 2003 por el Relator de la
ONU para los derechos humanos y libertades fundamentales de los indgenas, tampoco se
hicieron reformas a la legislacin sectorial (de tierras, de aguas, de minas etc.) que
entraba en contradiccin con los derechos indgenas
57
. Este gobierno, manteniendo una
especie de fe ciega en que la insercin de la economa chilena en el mercado global
conllevara a la superacin de la pobreza y colateralmente a la solucin de la
problemtica indgena, facilit la perpetuacin de un modelo de desarrollo neoliberal en
los territorios ancestrales
58
.
2.2 EL RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL DE LOS PUEBLOS
INDGENAS VERSUS LA UNIDAD NACIONAL
El pas austral, en ninguna de sus cinco Constituciones Polticas, ha previsto la existencia
de otras etnias con cultura propia. Estas decisiones polticas se soportan en el tratamiento
que los gobiernos les han dado histricamente a los indgenas. Pasada la Pacificacin de
la Araucana, se adopt una poltica asimilacionista y se sigui un proceso ex post de
construccin de la identidad nacional, desarrollado a partir de la dominacin cultural de
las lites gobernantes
59
. Ello ocasion que la lite criolla le exigiera a los diversos

54
Comparar Yez, Nancy y Aylwin, Jos (comps). El gobi erno de Lagos, l os pueblos i ndgenas y el nuevo
trato: las paradojas de la democracia chilena. p.28.
55
Citado en Yez, Nancy y Aylwin, Jos (comps). El gobierno de Lagos, l os pueblos i ndgenas y el nuevo
trato: las paradojas de la democracia chilena. p.28.
56
Orgenes es un programa de desarrollo integral para los pueblos originarios financiado con recursos aportados
por el Estado chileno y el Banco Interamericano de Desarrollo. El programa existe desde 2001 y arranc su
segunda etapa en noviembre del 2006.
57
Es importante recalcar que estas reformas hubieran podido ser aprobadas con los votos de los parlamentarios de
la coalicin gobernante.
58
La existencia de este modelo de desarrollo le ha generado a los pueblos indgenas ms problemas que beneficios
en mltiples sentidos, ms adelante se profundizar en ese aspecto.
59
Ver Instituto Igualdad. Informe Minuta legislativa nmero 33.2010. p.6.


grupos indgenas que abandonaran sus tradiciones y culturas, para que de manera
individual pudieran ser considerados como ciudadanos con derechos.
60

El reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas ha sido un tema
debatido en Chile desde que el pas regres a la democracia. Hizo parte de las demandas
que se contemplaban en el Acuerdo Nueva Imperial, y el gobierno de Alwyn, en
concordancia con lo pactado, present una propuesta de reforma constitucional al
Congreso en 1991. Pero sta no sali adelante durante el gobierno de Alwyn, as que,
finalizando el gobierno de Frei, un grupo de Diputados present en 1999 un nuevo
proyecto de reforma constitucional que reforzara el proyecto presentado por el gobierno
anterior.
61
Este proyecto fue de nuevo rechazado en octubre del 2000, durante el gobierno
de Ricardo Lagos. En el perodo que este ltimo lder gobern fueron ingresados a
trmite en el Congreso Nacional de Chile dos proyectos legislativos ms, uno en el ao
2000 y otro en 2006. Ambos hacan referencia al reconocimiento constitucional de los
pueblos indgenas y se originaron en mociones parlamentarias de Diputados y de
Senadores.
Las dos iniciativas que se formularon en el gobierno de Ricardo Lagos
apuntaban a hacer un reconocimiento de los pueblos indgenas, ms con el propsito de
realizar una mencin moral que para hacer un reconocimiento real de sus derechos
propios
62
. Los proyectos de ley estaban vacos en lo referente al contenido de los
derechos que se reconocan y trivializaban la diversidad presente en el territorio chileno,
puesto que basndose en argumentos relativos a la indivisibilidad de Chile no se aceptaba
que a estos pueblos se les pudiera otorgar derechos relativos a la autonoma y
autogobierno sobre sus territorios. As, se continuaba perpetuando la situacin de
discriminacin presente en la historia chilena, ubicando a Chile al margen de ciertos
avances en la materia que internacionalmente ya se haban alcanzado
63
.
Aunque en el 2005 Ricardo Lagos logr hacer modificaciones importantes a la
Constitucin diseada durante la dictadura y promulgada en 1980, dentro del paquete de
las reformas planteadas, el Senado no aprob el aparte referente al reconocimiento
constitucional de los pueblos indgenas chilenos. En cambio, el Congreso en pleno s
favoreci en el 2006 (das antes de que se llevara a cabo la segunda vuelta en las
elecciones para presidente), la modificacin al artculo primero de la Constitucin

60
Es decir, desde hace mucho tiempo, no se contempla a los pueblos indgenas como sujetos con algn tipo de
derechos especficos, como hoy se promulga en varios instrumentos jurdicos internacionales.
61
Comparar Toledo, Llancaqueo, Vctor. La t ransicin c hilena y e l c ompromiso de r econocimiento de l os
derechos de l os pue blos i ndgenas 1 989-2006. Santiago de Chile: Centro de polticas pblicas y derechos
Indgenas, 2006. p.6.
62
En octubre de 2001, el gobierno de Lagos dio un giro frente a la postura que se haba mantenido en relacin al
reconocimiento de derechos de los pueblos originarios, al proponer un reconocimiento constitucional parcial
mediante la introduccin de un inciso por el cual se estableca que la Nacin chilena era una e indivisible. Con
esta adicin, el ejecutivo buscaba no otorgar derechos tales como la autonoma y autogobierno para prevenir una
eventual e hipottica intencin separatista de cualquier grupo indgena. El llamado a una unidad nacional, que
premeditadamente desmedraba los derechos de las primeras naciones, da cuenta del miedo permanente de una
parte de las lites chilenas hacia el otro que es distinto y que es tambin sujeto de derechos. Ver Citado en Toledo,
Llancaqueo, Vctor. La t ransicin chilena y el compromiso de reconocimiento de l os derechos de l os pueblos
indgenas 1989-2006.p.7.
63
Adicionalmente, ninguno de los proyectos se pens desde un dilogo con las diversas etnias, es decir, no se
recogi la propuesta indgena y los procesos fueron inconsultos. Esta reiterativa falta de consideracin fue
posteriormente criticada por Rodolfo Stavenhagen, Relator de la ONU para los derechos humanos y libertades
fundamentales de los indgenas, en su emblemtica visita en 2003. Comparar Instituto Igualdad. Informe Minuta
legislativa nmero 33.p.4.


Poltica de 1980, referente a la indivisibilidad de la nacin chilena. A que puede
atribuirse estas decisiones? Cmo es que los gobiernos de la Concertacin resultan
incumpliendo lo pactado en sus planes de gobierno?
La falta de consecucin de acuerdos profundos entre las fuerzas polticas
chilenas con respecto a varios temas
64
, han sido causados por la apelacin que han hecho
a la herramienta del veto, los congresistas de la coalicin de la Alianza por Chile.
65

Los argumentos de la derecha para detener los avances en materia indgena se
basan en que la reivindicacin de derechos como el autogobierno y la recuperacin
territorial, especialmente por parte del pueblo mapuche, es una idea radical que asume
contornos insurreccionales y que tiene por contexto un conflicto nacionalista, razn por la
cual se hacen incluso analogas con el escenario vasco en el Estado espaol.
66
Se presume
que el reconocimiento de derechos a los pueblos indgenas, en concordancia con la
dinmica internacional y latinoamericana, llevara en el contexto chileno a una guerra
civil, en la que los mapuche buscaran la secesin del Estado. Por esa razn, se invalida la
movilizacin mapuche, rotulndola como una amenaza antisistmica que debe
controlarse.
La derecha chilena, al considerar la cuestin indgena como un problema
inventado que perjudica la unidad nacional (elemento central en su concepcin de
pas), no reconoce al pueblo mapuche como actor o interlocutor con demandas vlidas.
La derecha reconoce a los mapuche como chilenos con algunas caractersticas
diferenciales, pero de ninguna manera acepta la idea de una ciudadana diferenciada, pues
sta rompera con la imagen de una nacin fundada en la unidad y generara un caos.
67

La idea de un consenso para incubar una convivencia democrtica ha
significado que al interior de la Concertacin haya sido clausurado el debate en varios
temas sensibles como el indgena. Bajo la idea de mantenerse en el poder, se ha
pretendido construir un velo de fidelidad dentro de la coalicin, que no incluye
necesariamente un consenso al interior de la misma. Sin autocrtica, ni dilogo, los
partidos que componen a la coalicin cada vez se ocupan ms de sus intereses propios y
buscan exclusivamente mantenerse en el poder a travs del sistema electoral vigente sin
tener en cuenta siquiera las demandas de diversos sectores de la ciudadana como el
mundo indgena.
68

As, pasados 20 aos de democracia, la Concertacin no logr estrenar
Constitucin Poltica y tampoco hizo un modelo econmico ms justo, igualitario e
incluyente. El tema del desarrollo econmico neoliberal es clave, puesto que los

64
Especficamente para el caso indgena la falta de reconocimiento constitucional de los pueblos originarios y el
aplazamiento continuo de la ratificacin del Convenio 169 de la OIT (que se da a fines de 2008 en el gobierno de
Bachelet).
65
Coalicin que agrupa a los partidos de corte conservador y liberal de derecha. Surge en el marco del plebiscito
del No apoyando al rgimen. En la actualidad est compuesta por los partidos Unin Demcrata Independiente
(UDI) y Renovacin Nacional (RN) (partidos que originalmente pertenecieron a la coalicin poltica Alianza por
Chile). Y por el partido poltico Chile Primero (CH1) y los movimientos Norte Grande y Humanista Cristiano
(MHC).
66
Comparar Benavente, Andrs. Las conexiones polticas en el conflicto mapuche. En: Serie Informe poltico
Nmero 71, Instituto Libertad y Desarrollo. (2001).p.11.
67
Comparar Van Bebber, Ros, Andrs. Estado-Nacin y conflicto mapuche: aproximacin al discurso de los
partidos polticos chilenos. En: Levy Bettina y Valcarce, Lorenc Federico (comps). Crisis y c onflicto e n e l
capitalismo latinoamericano. Buenos Aires: CLACSO, 2002.p.341.
68
Comparar Garretn, Manuel. Fin de ciclo y perspectivas de centroizquierda. En Hardy, Clarisa (comp). Ideas
para Chile: aportes desde la centroizquierda. Santiago de Chile: LOM, 2010. p.10.


megaproyectos apoyados por los gobiernos democrticos han conducido a la negacin
reiterativa de derechos de los pueblos originarios. Estos megaproyectos se han
materializado, sin que se haya consultado o informado a los pueblos indgenas afectados,
no se les ha solicitado su consentimiento y tampoco se les ha permitido participar en los
beneficios generados por estas iniciativas privadas de desarrollo, lo que ha conllevado a
que las comunidades involucradas se resistan constantemente hacia esos proyectos.
La idea de los gobiernos democrticos ha sido que las demandas indgenas sern
satisfechas s la pobreza en Chile disminuye, algo que, a su juicio, puede lograrse con la
ayuda de megaproyectos
69
. Es decir, la problemtica mapuche se concibe en trminos
socioeconmicos antes que tnicos o polticos, reduciendo las soluciones a diseos
desarrollistas, tales como fondos de tierras, planes de vivienda y programas
educacionales y de entrenamiento. Adems, las polticas implementadas enfatizan el
acceso de individuos indgenas al mercado, ms que el reconocimiento de estatus de
pueblo soberano. Es claro el peso de los valores netamente neoliberales que distan mucho
de ser congruentes con las demandas indgenas
70
. Esto explica en parte porqu los
gobiernos se han rehusado a atender reclamos como la autonoma sobre el territorio, el
auto gobierno y la representacin colectiva en las entidades colegiadas del Estado.
2.3 LA REPRESIN DE LAS ACCIONES DE PROTESTA
RADICALES DE LOS MAPUCHE
La movilizacin mapuche se ha trasformado con el paso de los gobiernos de la
Concertacin, especialmente con sus acciones y sus omisiones en materia indgena. La
dilatacin permanente al cumplimiento del Acuerdo Nueva Imperial, formulado durante
los primeros gobiernos de la Concertacin, pero retomado de una u otra forma manera
sucesiva por los gobiernos subsiguientes, motiv a las comunidades mapuche a
diversificar sus repertorios de accin colectiva. A medida que las respuestas a las
demandas indgenas se iban dilatando, los mapuche fueron recurriendo cada vez ms a
acciones de protesta cuestionables desde el punto de vista legal.
71

Ante la radicalizacin de la protesta mapuche, la reaccin judicial por parte de
todos los gobiernos de la Concertacin ha sido la de apelar inicialmente a la Ley de
Seguridad Interior del Estado nmero 12.927 y posteriormente a la Ley antiterrorista
nmero 18.314
72
. Dicha reaccin judicial del Estado chileno se ha fundado en la idea de

69
Durante los gobiernos de la Concertacin se instalaron a nivel nacional megaproyectos relacionados con la
expansin de la actividad forestal y con la energa hidroelctrica a manos de la empresa SN Power de Noruega,
Endesa de Espaa y Colbn de Chile. Ya en territorio mapuche exclusivamente se instalaron plantas qumicas de
tratamiento de aguas servidas, basurales desde principios de los noventas, proyectos pesqueros que afectaron
directamente a la comunidad mapuche-huilliche Pepiuklen de Pargua en 2004. Se conoce tambin que cursos de
ros han sido contaminados por plantas de celulosa (CELCO S.A. y Celulosa Arauco), siendo el caso ms
emblemtico la contaminacin del Sitio Ramsar Ro Cruces en territorio de comunidades Lafkenche. Otro caso de
discriminacin ambiental ha sido la construccin del aeropuerto en Quepe en noviembre de 2006.
70
Comparar Richards, Patricia. De indios y terroristas: Cmo el Estado y las lites locales construyen al sujeto
mapuche en Chile. En: Journal of Latin American Studies Number 42. Ed. University of Georgia, (2010).p.76.
71
Dentro del conjunto de repertorios de accin colectiva utilizados para visibilizar la causa mapuche, surgi la
toma simblica y fctica de terrenos, e incluso la quema de cosechas y bienes inmuebles presentes en los
territorios que histricamente le pertenecieron a este pueblo, pero que, con el proceso de consolidacin de la
Repblica de Chile, se convirtieron en propiedad de terceros. Los efectos sobre la propiedad privada de ese tipo
de acciones emprendidas por los mapuche han generado conflictos serios entre los indgenas y el Estado chileno.
72
De ambas legislaciones se sirvi el rgimen militar en el pasado para acallar a sus opositores. La Ley de
Seguridad Interior del Estado nmero 12.927 se constituye como uno de los instrumentos jurdicos de carcter
excepcional usados en el marco del conflicto mapuche. Dicha ley posee caractersticas ms propias de los


una necesaria existencia de unidad nacional para preservar la seguridad del Estado.
73
As
entonces, ha resultado estigmatizndose como violenta y e incluso como terrorista una
demanda en principio legtima por el reconocimiento y la aplicacin efectiva de derechos
para los indgenas. Esto ha conducido en varios momentos a la extralimitacin de poderes
del Estado en los procesos judiciales llevados a cabo por el aparato judicial, generando
poca seguridad jurdica para los afectados
74
.
La represin por la va legal de las protestas radicales de los mapuche ha sido
una constante durante todos los gobiernos de la Concertacin. El gobierno de Alwyn, fue
el primero en criminalizar las acciones contestatarias del pueblo mapuche. En 1992, el
Ministerio del Interior entabl una accin judicial en contra de 144 integrantes del
Consejo de Todas las Tierras
75
, por actos de recuperacin de tierras en conflicto. Los
imputados fueron condenados por los cargos de usurpacin y asociacin ilcita a distintas
penas de reclusin, bajo la legislacin de pena ordinaria. En el gobierno de Frei, en tres
momentos se interpusieron querellas basadas en la Ley de Seguridad Interior del Estado.
Adicionalmente, fueron interpuestas algunas otras querellas por parte de empresas
forestales
76
.
Con el tiempo las acciones de protesta mapuche fueron rotulndose cada vez
ms como terroristas. Ello permiti que el Estado chileno pudiera hacer uso de la Ley
antiterrorista, con el objeto de reprimir ciertas conductas que de otro modo se entenderan
como delitos de carcter ordinario bajo la legislacin general. Esta ley es til para la
gobernabilidad del Estado, en razn a ciertos poderes especiales que ofrece y a la
diferenciacin que establece frente al rgimen penal asociado a los delitos de carcter
ordinario. Esta ley impone sanciones ms graves por las faltas cometidas y le ofrece a la
parte acusatoria ms poderes para investigar.
77
.

regmenes de excepcin, que de una situacin de normalidad constitucional en un sistema democrtico. Por
ejemplo: incorpora procedimientos propios de la justicia militar, incluye mayores poderes de discrecionalidad a
los jueces en la valoracin de las pruebas, y restringe las posibilidades de impugnar la sentencia definitiva.
Comparar Federacin Internacional de Derechos Humanos FIDH. Informe Misin Internacional de Investigacin
La o tra transicin c hilena: d erechos de l p ueblo m apuche, p oltica pe nal y protesta s ocial es un E stado
Democrtico.2006.p.51.
73
Comparar Observatorio de DDHH Universidad Diego Portales. Informe anual s obre l os D DHH e n Chile.
Aparte Derechos humanos de los indgenas 2003.p.329.
74
La aplicacin de las leyes en mencin se ha orientado a la persecucin de hechos y grupos a los que se les
atribuye el intento de desestabilizar al gobierno constitucional y/o generar pnico en la poblacin. Comparar
Observatorio de DDHH Universidad Diego Portales. Informe anual sobre los DDHH en Chile. Aparte Derechos
humanos de los indgenas 2003.p.331.
75
El Consejo de Todas las Tierras o Auki Wall Mapu Ngullam en mapudungun, es una organizacin indgena
mapuche que surge en 1990, hija de la organizacin Ad Mapu que nace durante el rgimen pinochetista. El
Consejo de Todas las Tierras ha tenido un papel de suma importancia durante la democracia, en lo que respecta a
la vocera de la movilizacin indgena. Parte de las estrategias que emplean para la reivindicacin de derechos y
de tierras ha sido la ocupacin de fundos.
76
Un caso emblemtico en este gobierno fue la quema de maquinaria en el camino Lumanco- Purn que estaba
siendo utilizada para la construccin de la hidroelctrica de Ralco en territorio mapuche pehuenche. Como
resultado de esta accin, doce mapuches fueron detenidos de manera preventiva y solo cinco fueron finalmente
condenados.
77
Entre dichos poderes se encuentra la posibilidad de prorrogar el secreto de actuaciones, registros o documentos
en la etapa de investigacin por perodos de hasta seis meses .La ley contempla tambin la posibilidad de acudir a
testigos sin rostro, la interceptacin de llamadas, la posibilidad de detencin preventiva antes de poner a los
acusados a disposicin del juez y la exigencia de unanimidad de los jueces de apelacin para la sustitucin de la
prisin preventiva por medidas cautelares personales. Ver Federacin Internacional de Derechos Humanos FIDH.
Informe M isin I nternacional de Investigacin La ot ra t ransicin chilena: de rechos de l p ueblo m apuche,
poltica penal y protesta social es un Estado Democrtico. p.25


El hecho de que la Ley antiterrorista sea aplicada para reprimir conductas al
margen de la ley relacionadas con la reivindicacin de tierras ha causado una serie de
respuestas por parte de mltiples organismos no gubernamentales internacionales de
defensa de los derechos humanos. Estos han considerado que, con el empleo de la ley
mencionada, Chile ha conocido un nuevo retroceso en materia de derechos humanos,
sobre todo en la medida en que han aumentado las arbitrariedades a las que ha tenido que
enfrentarse una minora tnica.
La ley antiterrorista ha sido criticada por tres razones. La primera de ellas se
relaciona con la ambigedad en la definicin de acciones terroristas, que hace que exista
poca claridad en las acciones que puede rotularse de esa manera. Esto conduce a
problemas en cuanto a la proporcionalidad de las penas a las que deben someterse los
imputados.
78

79
.
Una segunda crtica se refiere a que los imputados de delitos de terrorismo,
gracias a la legislacin a la que apelan los entes acusadores, no han contado con el
derecho a un debido proceso y a un juicio justo. El derecho internacional con referencia a
este punto clarifica que, incluso ante circunstancias excepcionales, no puede suspenderse
o limitarse este derecho pues constituira una vulneracin a las garantas procesales
80
.
Por ltimo, tambin se reprocha el hecho de que haya habido selectividad de los
casos tratados en el uso de la ley. Acciones similares, realizadas en contextos diferentes,
relacionadas y no relacionadas con la causa mapuche, han conducido a sanciones
divergentes. Esto dara cuenta de una discriminacin en la administracin de justicia, lo
que ha generado inseguridad jurdica para el pueblo mapuche.
81

En el ao 2000, el gobierno de Lagos comenz a hacer uso de la ley
antiterrorista para perseguir a los mapuche involucrados en actos de protesta en el marco
de los conflictos territoriales al sur del pas. En ese momento, diferentes actores de
sectores polticos y econmicos instaron al gobierno a aplicar el mximo rigor de la ley

78
Para el 2006, la Ley antiterrorista haba sido invocada 14 veces. El gobierno de Alwyn la emple en tres
momentos para judicializar a miembros de organizaciones armadas ilegales que cometieron secuestro y asesinato.
Es por ello que la Ley se modifica en 1991 para perfilar los delitos que se calificaran como terroristas.
Posteriormente, en el 2002, se adaptara la ley antiterrorista al nuevo procedimiento penal. En el gobierno de
Ricardo Lagos es que se emplea la ley 13.314 exclusivamente para poner coto al conflicto mapuche. En ese
perodo, llegaron a ser relacionados 10 casos, de los cuales, al trmino de este gobierno, cuatro ya haban
finalizado con el juzgamiento de los acusados. Los delitos de los procesados se relacionaron con atentados contra
bienes de propiedad privada. Ahora bien, en ningn momento las acciones cometidas por esos comuneros,
atentaron contra la vida de personas, ni afectaron la integridad personal de alguien o limitaron su libertad
(internacionalmente se ha acordado que estos seran los elementos constitutivos de una accin terrorista).
79
En 1991, la ley antiterrorista fue modificada, incluyendo dentro de las tipificaciones de terrorismo al incendio
simple. Hay quienes sostienen que la inclusin de este tipo menos grave de incendio es cuestionable dado que no
implica una amenaza directa o deliberada contra la vida, libertad o integridad fsica de alguien. Sin nimo de
justificar de alguna manera el empleo de vas de hecho es relevante mencionar que es de pblico conocimiento
que la quema de fundos hace parte de las estrategias empleadas por los mapuche para reivindicar su territorio. Es
por esta razn y no por otra que se incluye en la tipificacin del delito terrorista en la legislacin chilena.
Comparar Federacin Internacional de Derechos Humanos FIDH. Informe Misin Internacional de Investigacin
La otra t ransicin c hilena: d erechos de l p ueblo mapuche, p oltica pe nal y protesta s ocial es un E stado
Democrtico. p.33
80
Uno de los aspectos ms criticados es el uso como fuente investigativa de testigos sin rostro.
81
Comparar Federacin Internacional de Derechos Humanos FIDH. Informe M isin I nternacional de
Investigacin La ot ra t ransicin chilena: derechos del pueblo mapuche, poltica penal y protesta social es un
Estado Democrtico..p.35.


en contra del pueblo mapuche
82
. Pero la utilizacin de leyes antiterroristas parece
desproporcionada para perseguir los delitos que los mapuche pueden haber cometido al
reivindicar sus derechos. Desde luego, al calificar de terrorismo a las demandas
indgenas, el problema de la reivindicacin de tierras pierde su connotacin de conflicto
social.
83

La aplicacin de la ley antiterrorista se ha visto adems acompaada de varias
formas de represin por la fuerza, no siempre llevadas a cabo directamente por el Estado.
Dentro de las acciones ejecutadas por agentes del Estado en contra de la movilizacin
mapuche, ha habido excesos en el uso de la fuerza pblica (de los Carabineros y de la
Polica de Investigaciones, PDI).
84
El uso desmedido de la fuerza pblica condujo
tambin a que en noviembre de 2002, el joven Alex Lemn muriera en un acto de
recuperacin de tierras a manos de un carabinero. Todas estas acciones dejan entrever
hasta qu punto los indgenas son considerados, no solo como una minora que se opone
al desarrollo econmico y que subvierte el orden pblico, sino tambin como grupos
peligrosos para la sociedad que merecen ser reprimidos por la fuerza
85
.
No necesariamente estas formas de represin estatal por la fuerza deben
atribursele a una decisin de las cabezas de gobierno de la Concertacin. La explicacin
a los excesos del cuerpo de carabineros y de la PDI (dirigidas por las instrucciones del
Ministerio Pblico como ente acusador) podra radicar en la independencia conseguida
por estas corporaciones, en buena medida gracias al legado del rgimen dictatorial.
Tampoco hay que soslayar otras acciones represivas relacionadas con la
violencia promovida por algunas empresas que realizan actividades en los territorios
mapuche
86
. Por ejemplo, en el caso de las empresas forestales, su respuesta frente a las

82
La Comisin de Constitucin, Legislacin y Justicia del Senado emiti un informe en junio de 2003 en el que
se sealaba que a causa de las acciones cometidas por los comuneros mapuche en contra de la propiedad agrcola
y forestal de terceros y de la tolerancia del gobierno frente a dichas acciones consideraban que no deba regir el
Estado de derecho en la Regin IX de la Araucana.
83
Comparar Federacin Internacional de Derechos Humanos FIDH. Informe M isin I nternacional de
Investigacin La ot ra t ransicin chilena: derechos del pueblo mapuche, poltica penal y protesta social es un
Estado Democrtico.p.34.
84
Por ejemplo, se han dado casos de allanamientos violentos en comunidades mapuches, afectando incluso a
mujeres, ancianos y nios. Hace tambin parte del repertorio de acciones represivas, el empleo de armas letales
por agentes policiales, algunas veces no identificados, en contra de los mapuche, sin que haya proporcionalidad en
los medios de defensa por ellos utilizados. La restriccin al derecho a la libre circulacin de integrantes de las
comunidades indgenas y la interrogacin por parte de la PDI a nios aislados de su entorno familiar tambin han
sido motivo de quejas. Igualmente, la presencia permanente de policas y personas de civil armadas no
identificadas al interior de las comunidades, se ha constituido en una fuente constante de hostigamiento. As
mismo, el destrozo y apropiacin indebida de bienes y documentacin histrico-cultural relevada por las
comunidades para fundamentar sus derechos ancestrales, constituye parte de las estrategias usadas por estos
agentes del Estado para acallar las reivindicaciones.Comparar Observatorio de DDHH Universidad Diego
Portales. Informe anual sobre los DDHH en Chile. Aparte Derechos humanos de los indgenas 2007.p.413.
85
La presencia armada del gobierno en los territorios mapuche se origin en 1997, cuando se produjo la quema de
dos camiones que transportaban madera de propiedad de la Forestal Arauco a causa de una disputa territorial por
el fundo Pidenco, terreno que perteneci a comunidades de la zona En ese momento, el Ministerio Pblico acus a
un grupo de comuneros que, luego de ser juzgados por la Ley de Seguridad Interior del Estado, cargaron con una
pena equivalente a cinco aos de prisin.
86
Tanto en algunos comunicados mapuche como en el material audiovisual encontrado (que apoya esta
movilizacin), se aduce que agentes del Estado han apoyado por ejemplo a las compaas forestales y su personal
armado para entre otras, evitar ciertas acciones de las comunidades indgenas que se han visto directamente
afectadas con la actividad econmica de esas compaas. Un caso memorable es el de la documentalista Elena
Varela quien en 2004 estaba haciendo un documental de denuncia sobre la problemtica mapuche al sur del pas y
del papel cumplido por las forestales en la misma. Dado a su cercana con la movilizacin mapuche


protestas mapuche ha sido la de contratar personal armado que custodie los terrenos que
actualmente les pertenecen, perseguir a los lderes de la causa indgena y rehusarse a
establecer un dilogo con los mapuche para abordar el conflicto que genera su
presencia
87
.
Todas estas formas de represin por la fuerza las estatales y las no estatales
no parecen ser consensuadas con los gobiernos de turno y ms bien resultan de acciones
efectuadas por agentes que escapan al control del Estado central chileno. Sin embargo, la
represin ha tenido consecuencias en trminos de la solucin a la cuestin mapuche,
puesto que lo que todo avance en el dilogo con los indgenas se ha visto afectado
negativamente por los excesos en el uso de la fuerza pblica o por la violencia promovida
por los grupos empresariales ejecutores de los megaproyectos.

2.4. LA PRESIN DE LA COMUNIDAD INTERNACIONAL
Dado que la demanda indgena y la movilizacin mapuche ha tenido un eco modesto en
el escenario poltico chileno, la causa mapuche se ha ido internacionalizando, incidiendo
as en la forma como la cuestin mapuche se ha ido discutiendo dentro de Chile
88
. La
visita en julio de 2003 de Rodolfo Stavenhagen, Relator de Naciones Unidas para los
derechos humanos y libertades fundamentales de los indgenas, fue una muestra de la
presin desde arriba
89
que busc ejercer la movilizacin indgena y mapuche sobre el
Estado chileno. Desde luego, la misin de la ONU fue motivada por las diversas
denuncias que formularon organizaciones indgenas mapuche y entidades no

posteriormente se le acus de ser la autora intelectual de un robo a un banco en Temuco y de haber participado en
un robo con homicidio en 2005 (en ambos actos presuntamente habran participado comuneros mapuche). Estuvo
presa preventivamente y fue declarada inocente hasta abril de 2010, la documentalista y el otro grupo de acusados
afirmaron en su defensa que el Ministerio Pblico haba hecho un montaje pretendiendo deslegitimar una
movilizacin legtima.
87
Proyectos productivos como los de las forestales han encontrado una importante resistencia en el pueblo
mapuche del sur. Esto ha conducido a manifestaciones pblicas, ocupaciones de predios y cierre de caminos. Por
medio de estas estrategias, los mapuche han exigido que se retiren las grandes compaas del territorio usurpado y
que el Estado chileno acte de acuerdo con lo pactado en el Acuerdo Nueva Imperial y segn la jurisprudencia
internacional en materia indgena. Comparar Universidad de la Frontera. Los derechos de los pueblos indgenas en
Chile. p. 209.
88
La presin internacional cumple un papel significativo para forzar a los Estados a que hagan un debido
cumplimiento de los derechos reconocidos a la ciudadana en escenarios diversos. Autores como Keck y Sikkink,
hablan del efecto bumern para referirse a los procesos a travs de los cuales actores domsticos dejan de
dirigir sus acciones hacia un Estado, para pasar a buscar directamente una conexin con actores internacionales
que les servirn de aliados y harn visibles su causa ms all de las fronteras del Estado en cuestin. La
interaccin de movimientos sociales y ONGs domsticas, organismos internacionales, fundaciones donantes y
gobiernos occidentales conforman lo que Keck y Sikkink nombran como redes trasnacionales de defensa. El
efecto bumern explica como la presin internacional hacia un Estado influye en los cambios de la aplicacin de
los derechos humanos que ste haga, usando como base a la teora de la socializacin de las normas y la teora de
las redes.
89
Por medio del efecto bumern existen dos tipos de presin que pueden ejercerse sobre un Estado. La primera
de ellas se denomina presin desde arriba, la cual existe cuando los grupos de oposicin, las ONGs y los
movimientos sociales domsticos se conectan con movimientos transnacionales y con ONGIs, que luego
convencen a las Organizaciones Internacionales Gubernamentales (OIGs) de derechos humanos, a los grupos de
donantes y/o a las grandes potencias de que presionen al Estado que viola la norma. La presin desde abajo es
aquella que nace desde el interior, desde lo local hacia un Estado. Esta se da en el momento en que las redes
trasnacionales de defensa surten accesos, influencias, informacin, y en ocasiones dinero a los grupos domsticos
en actividad. En este escenario las conexiones internacionales pueden incentivar el incremento de las demandas de
los grupos domsticos, lo que facilita que surjan nuevos espacios para la discusin de tpicos lo que fortalece las
demandas en la escena domstica.


gubernamentales (como la FIDH y Human Rights Watch) en relacin a la violacin de
los derechos de los pueblos indgenas en Chile.
Las entidades no gubernamentales de derechos humanos comenzaron a sentar su
posicin frente a la situacin indgena y mapuche un poco antes de que se iniciara el
gobierno de Ricardo Lagos. Entre 1998 y 2006, la Federacin Internacional de Derechos
Humanos (FIDH) envi en tres oportunidades misiones de observacin y present informes
al respecto.
Human Rights Watch es la otra entidad internacional que se ha pronunciado
sobre la situacin de derechos indgenas en Chile, junto al Observatorio de Derechos de
los Pueblos Indgenas que depende de la Universidad de Chile. Ambos se han enfocado
en las violaciones a los derechos de los mapuche causadas por el empleo de la ley
antiterrorista en el contexto de los conflictos por la tierra, as como en situaciones de
abuso ejercidas por tribunales militares sobre civiles mapuche acusados de cometer actos
de violencia en contra de la polica.
En el informe del Relator de la ONU que visit a Chile en el 2003 se resaltaron
problemticas relacionadas con la propiedad de la tierra y la territorialidad
90
y se
mencionaron los efectos que han generado los grandes proyectos de desarrollo sobre las
comunidades indgenas
91
. As mismo se hizo referencia al tratamiento judicial y a la
vulnerabilidad del debido proceso al que se vieron sometidos algunos comuneros
mapuche cuando reivindicaron el derecho a sus tierras. De igual manera, se enfatiz en la
violencia fsica y verbal que ejerce la fuerza pblica permanentemente contra los
mapuche al interior de las comunidades mismas y se reproch la muerte de Alex Lemn,
as como la falta de compromiso del gobierno para resarcir este hecho.
92

Adicionalmente, Stavenhagen afirm que la problemtica indgena en Chile se
daba en un marco legislativo ambiguo y poco conducente
93
que no protega las
identidades de los pueblos originarios. Y a modo de conclusin, el informe enunci una
serie de recomendaciones, entre ellas el llamado a la introduccin de reformas jurdicas
como por ejemplo, el reconocimiento constitucional, la ratificacin del Convenio 169 de
la OIT y la revisin de la legislacin sectorial (tierras, aguas, minas etc.) incompatible
con la Ley Indgena
94
. Al respecto, Stavenhagen exhort a que [primara] el principio de
la proteccin de los derechos humanos de los pueblos indgenas por encima de intereses
comerciales y econmicos particulares
95
.
96


90
El Relator sostuvo que el Fondo de Tierras (solucin que formula el Estado chileno para mitigar el conflicto de
tierras), result insuficiente dado el aumento especulativo de los precios de la tierra y la demora en las
tramitaciones.
91
Incluidos el by pass de Temuco, la carretera de la costa y la construccin de represas.
92
Comparar Yez, Nancy y Aylwin, Jos (comps). El gobi erno de Lagos, l os pueblos i ndgenas y el nuevo
trato: las paradojas de la democracia chilena. p.22-23.
93
Citado en Yez, Nancy y Aylwin, Jos (comps). El gobierno de Lagos, l os pueblos i ndgenas y el nuevo
trato: las paradojas de la democracia chilena. p.24.
94
Las recomendaciones apuntaron tambin hacia: la no criminalizacin de las legtimas actividades de protesta o
demanda social indgena; el uso de la consulta previa como herramienta para la ejecucin de proyectos de
desarrollo en territorio indgena; y la creacin de una institucin encabezada por un defensor del pueblo que
vele y proteja a la ciudadana en materia de derechos humanos.
95
Ver Stavenhagen, Rodolfo. Informe de l Relator Especial sobre l a situacin de l os derechos humanos y l as
libertades fundamentales de los indgenas en Chile. pargrafo. 59.
96
Posteriormente, dada la persistencia en la desproteccin de derechos de los pueblos indgenas por parte del
Estado chileno, en diciembre de 2004, el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de la ONU se
dispuso a examinar los informes presentados por el Estado chileno en relacin a los artculos 16 y 17 del Pacto


Las recomendaciones y crticas de los distintos organismos y ONG
internacionales son muy similares. De hecho, todas ellas se han retroalimentado unas a
otras a lo largo del tiempo. Y desde luego, la intervencin de actores externos ha incidido
en la transformacin del contexto de oportunidades polticas para la movilizacin de los
mapuche. Al respecto, no hay que olvidar que, las presiones internacionales de diferente
ndole contribuyeron a que el gobierno de Lagos fundara la CVHNT y a que fuera
formulada una Poltica de Nuevo Trato
97
.

3. EL GOBIERNO DE BACHELET: UN NUEVO INTENTO DE RENOVACIN
DE LA POLTICA ESTATAL HACIA LOS INDGENAS DE CARA LAS
FUERZAS DEL CONSERVADURISMO CHILENO

3.1 LA RENOVACIN DEL PACTO CON LOS PUEBLOS INDGENAS
En la segunda vuelta de los comicios presidenciales (enero de 2006), la entonces
candidata Michelle Bachelet estableci con algunos representantes de los pueblos
originarios un dilogo sobre sus derechos. De ese encuentro surgi el "Acuerdo de Nueva
Imperial II", en clara alusin al acuerdo previo propuesto tambin en plena campaa
presidencial por Patricio Alwyn. Este nuevo acuerdo no planteaba por dems una ruptura,
sino ms bien una continuidad frente al gobierno de Lagos. En efecto, Bachelet se
comprometi a continuar por la senda del Nuevo Trato que ofreci el ex mandatario
chileno (y compaero de partido), pretendiendo de paso cumplir con los compromisos
pendientes contrados
98
. Con todo esto, se reiteraba la deuda que se tena con los pueblos
originarios y se estableca el camino a seguir.
Ya como mandataria, en el 2006, Bachelet convoc al Debate Nacional de los
Pueblos Indgenas (de donde surgi el Acta de Quepe), y al Congreso Nacional Indgena
en Santiago. Y en mayo de 2007, la presidenta plante la Nueva Poltica Indgena,
estructurada a partir de cinco ejes centrales de participacin de los pueblos originarios.
Estos seran prcticamente los mismos ejes que compondran la poltica indgena de su
gobierno, denominada Re-Conocer: Pacto Social por la Multiculturalidad y
promulgada a fines de abril de 2008.
Esta poltica de gobierno, formulada a quince aos de la expedicin de la Ley
Indgena, plante una autocrtica e intent redisear dicha legislacin. La poltica prioriz
los derechos de los pueblos originarios, y los articul a un ejercicio de la sociedad en su
conjunto
99
. Adems, la nueva poltica pretendi institucionalizar el tema indgena en toda
la estructura estatal de manera transversal, adecundola as para la aplicacin del

Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, previamente suscrito por Chile. Las crticas y
recomendaciones que se plantearon concordaron con lo planteado por la misin liderada por Stavenhagen. De
hecho, dentro del grupo de recomendaciones se reiter la necesidad de que sean plenamente tenidas en cuenta las
recomendaciones formuladas por el Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades
fundamentales de los indgenas en el territorio chileno.
97
El informe presentado por la Misin dirigida por Stavenhagen se le envi al gobierno de Chile en 2003. Este se
tom un ao en darle respuesta al Relator y tampoco difundi pblicamente el informe. De hecho, fue el Programa
de Derechos Indgenas de la Universidad de la Frontera quien se lo dio a conocer a la opinin pblica en febrero
de 2004.
98
El programa de gobierno se refiere a los compromisos relacionados con el Fondo de Tierras y Aguas y el
Fondo de Desarrollo Cultural de la CONADI.
99
No hay que olvidar que a la sociedad chilena en general todava le cuesta reconocer la multiculturalidad de su
nacin.


Convenio 169 de la OIT.
100

El plan de accin de la poltica indgena de Bachelet se pens tanto para avanzar
en los puntos ms apremiantes a resolver en materia indgena durante los dos aos
restantes de gobierno, como para allanar el camino de implementaciones que deberan
llevar a cabo los gobiernos venideros. El pacto fue distribuido en tres ejes de accin. El
primero de ellos se refera al sistema poltico, los derechos y la institucionalidad. All se
incluyeron temas como: el reconocimiento constitucional
101
, la ratificacin del Convenio
169
102
, la participacin de representantes indgenas en el Congreso y en los Concejos
regionales y locales; el reconocimiento y la expresin en nuevos ordenamientos legales
del derecho sobre recursos naturales en las reas de Desarrollo Indgenas y en las tierras
indgenas, la creacin de la figura del Defensor del Pueblo; y la creacin de una
Subsecretara de Asuntos Indgenas y de un Consejo de Pueblos Indgenas
103
.
El segundo eje de accin se refiri al desarrollo integral de los pueblos. Este se
materializara en la respuesta del Estado hacia la demanda de tierras, su entrega y gestin,
y el perfeccionamiento de las reas de Desarrollo Indgena
104
.
El tercer eje se centr en la multiculturalidad y la diversidad. Por una parte, se
hizo hincapi en el requerimiento de construir una Poltica Indgena Urbana,
pretendiendo as generar un cambio cultural que les facilitara a todos los ciudadanos
comprender y asimilar el carcter multicultural de la sociedad chilena contempornea
105
.
Y por otra parte, comprendiendo la incidencia de los megaproyectos en la problemtica
indgena, Bachelet mencion la intencin de modificar las condiciones de
implementacin de los proyectos de inversin pblicos y privados en tierras indgenas y
en reas de Desarrollo Indgena. Esto supona, desde luego, revisar las medidas que
deba tomar el gobierno para regularlos.
Sin duda alguna, la poltica indgena de la presidenta Bachelet (incluido el pacto
Re-conocer) fue un compromiso ambicioso, producto del dilogo llevado a cabo con los
pueblos originarios. Lo planteado por Bachelet tambin guardaba una estrecha relacin
con lo que heredaba del gobierno de Lagos y de la historia de marginacin de los
indgenas en Chile. Y finalmente, sus compromisos intentaban responder a las
recomendaciones formuladas por Stavenhagen (el Relator de la ONU) en su visita a
Chile. Esas recomendaciones definieron los asuntos prioritarios respecto de los cuales se

100
Comparar Servicio Nacional del Consumidor. Balance programtico Michelle Bachelet 2006-2010. Disponible
en http://www.sernac.cl/acercade/Resumen%20Program%C3%A1tico%202006-2010.pdf Fecha de consulta 22
de julio de 2011.p.91
101
Bachelet plante elaborar un texto en conjunto con los dirigentes indgenas sobre la cuestin del
reconocimiento constitucional para presentarlo al Congreso. Vale la pena recordar que, en lo concerniente a esta
demanda indgena, durante su campaa, Bachelet lleg a criticar la no inclusin de dicha iniciativa de reforma
constitucional en el paquete de reformas aprobadas en septiembre de 2005, durante el gobierno de Lagos.
Comparar Estoy contigo Programa de Gobierno Michelle Bachelet 2006-2010.p.91
102
Bachelet asegur tambin que ella le dara relevancia a los compromisos internacionales en materia de
derechos indgenas, lo cual se vera reflejado en el apoyo a la propuesta de Naciones Unidas. En ese mismo
sentido, Bachelet afirm que se fortalecera la relacin de Chile con el Fondo para el Desarrollo de los Pueblos
Indgenas de Amrica Latina y el Caribe, y que para estos efectos, seran nombrados representantes indgenas en
los organismos internacionales.
103
Dicha Subsecretara se encargara de coordinar los diversos esfuerzos gubernamentales destinados a potenciar
los derechos y el desarrollo de los pueblos indgenas. As mismo, se determin que en cada Ministerio se fundara
una Unidad de Asuntos Indgenas que seran revisadas todas las polticas pblicas que afectaran a estos pueblos.
104
En otro plano, se detallan los planes y programas por medio de los cuales el gobierno pretenda impulsar el
desarrollo productivo y la innovacin entre los pueblos indgenas respetando sus especificidades tnicas.
105
Por ejemplo, se busc difundir el informe de la CVHNT y aprobar la ley contra la discriminacin.


requera una respuesta urgente por parte de los rganos del Estado
106
.
3.2 ALGUNOS PASOS HACIA EL RECONOCIMIENTO DE LAS
DEMANDAS INDGENAS Y MAPUCHE
La adhesin a la Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, el
proyecto de reconocimiento constitucional y el intento por facilitar la participacin de
nuevos partidos de corte tnico en el escenario poltico nacional, constituyeron algunos
de los progresos en materia indgena del gobierno de Bachelet. A continuacin se
analizar cada uno de ellos. El 13 de septiembre de 2007, la Asamblea General de la
ONU adopt, con el voto a favor de 144 Estados miembros (incluido Chile), y con el
voto en contra de Estados como, Canad, Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos y
con 11 abstenciones, la Declaracin de Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indgenas
107
. En muchos aspectos, esta Declaracin va ms all del Convenio
169 de la OIT. Ella contempla derechos de carcter poltico, entre los que se encuentra el
derecho a la libre determinacin de los pueblos, y tambin se refiere a derechos relativos
a las tierras, territorios y recursos de los pueblos indgenas. Adems, reconoce y protege
los derechos culturales de estos pueblos. Ahora bien, en trminos jurdicos, la
Declaracin no tiene el mismo status de una Convencin o Tratado Internacional. Desde
un punto de vista estrictamente formal, sus disposiciones por si mismas no tienen, efectos
jurdicos vinculantes, como las de los primeros. Claro est, esto no significa que los
Estados que adhirieron a la Declaracin puedan incumplir con sus obligaciones, puesto
que hay argumentos poderosos que permiten sostener que los Estados se encuentran
jurdicamente obligados a respetar los derechos reconocidos a los pueblos indgenas en
este instrumento jurdico internacional
108
.
Habiendo adherido el Estado chileno a la Declaracin de la ONU, en noviembre
de 2007, Bachelet present a la cmara alta un proyecto de ley, por medio del cual se
pretenda otorgarle el debido reconocimiento constitucional a los pueblos originarios
(dicho proyecto haca referencia tambin a la ley para la proteccin de sus tierras y
derechos de agua). Como los dems proyectos de reforma constitucional anteriormente
mencionados, ste tampoco se caracteriz por contar con la consulta de los indgenas y de
sus organizaciones. Ciertamente, durante su tramitacin en la Comisin respectiva,
fueron invitadas diversas organizaciones indgenas, pero sus opiniones no se recogieron
en el informe que se present al Senado en pleno
109
.
Pese a que la presidenta afirm pblicamente y muy pronto su compromiso con
lograr el reconocimiento constitucional de los indgenas y la ratificacin del Convenio
169 de la OIT
110
, es tan solo en su ltimo ao de gobierno, en el marco de la visita del

106
Comparar Observatorio de DDHH Universidad Diego Portales. Informe anual sobre los DDHH en Chile.
Aparte Derechos humanos de los indgenas 2007.p.388.
107
Este paso que da Bachelet radica tambin en su deseo de posicionar a Chile y a su gobierno como un referente
internacional en materia de derechos humanos.
108
Es decir existe un derecho supra estatal de los derechos humanos, el cual debe orientar sus acciones tanto en el
mbito interno como en el plano internacional. Alwyn, Jos. La Declaracin de Naciones Unidas sobre Derechos
de los Pueblos Indgenas y sus implicancias para Amrica Latina. En: Natalia lvarez Molinero, Daniel Oliva y
Nieves Ziga, Declaracin sobre Derechos de los Pueblos Indgenas. Hacia un Mundo Intercultural y Sostenible.
Madrid: 2007.p.4
109
Posteriormente, estos procesos inconsultos seran tambin criticados por James Anaya Relator Especial de
Naciones Unidas para los asuntos indgenas, en su visita en abril de 2009.
110
Y en hechos concretos, como la aprobacin de la Declaracin de la ONU con relacin a los Derechos de los
Pueblos Indgenas y la consecucin de la ratificacin del Convenio 169 de la OIT a fines del 2008, sus intenciones
fueron materializadas.


Relator James Anaya, que la oposicin le permiti la aprobacin en la Cmara alta de un
proyecto de reforma constitucional que otorgara un reconocimiento parcial a los pueblos
indgenas de Chile
111
. Se trat de un reconocimiento parcial, en la medida en que se
reconoca la existencia de los pueblos indgenas en el territorio, mas, no se consignaban
sus derechos propios como pueblos. La modificacin que buscaba hacerse se encontraba
en contravencin con el derecho internacional, puesto que se entenda como sujetos de
derechos a las comunidades que integran a los pueblos indgenas y no a la inversa
112
. En
el mismo proyecto de Ley, por ejemplo, se propuso modificar el artculo 19 de la
Constitucin Poltica en su numeral 24, por medio del cual se regula el derecho de
propiedad. Se pretenda entonces proteger la propiedad de personas y comunidades
indgenas y sus derechos de aprovechamiento de aguas, en circunstancias en que los
estndares internacionales exigen proteger la propiedad de los pueblos indgenas
113
.
Las polticas indgenas de los gobiernos de Lagos (la poltica del Nuevo
Trato) y de Bachelet (Re-conocer: Pacto Social por la Multiculturalidad), dan cuenta
entonces de una distancia entre el discurso que los gobernantes han manejado y la
concretizacin de demandas especficas de los pueblos originarios (con la considerable
incidencia de la oposicin por medio del legislativo). Porqu pueblos como el mapuche
y su reivindicacin de derechos no son representados en la contienda poltica? En qu
medida este hecho les fuerza a que deban acudir al empleo de acciones directas para la
consecucin de sus derechos a sabiendas de las repercusiones legales a las que stas
conllevan?
A priori, en el marco de una democracia, los diversos sectores de la sociedad
deben encontrarse representados en los cuerpos colegiados de eleccin directa o incluso
en partidos polticos propios. Sin embargo, la participacin de los pueblos originarios en
la poltica de Chile se ha visto muy limitada. Por eso, la CVHNT subray al igual que
las organizaciones indgenas mapuches y que los diputados de origen indgena como
Francisco Huenchumilla
114
que la Ley Orgnica Constitucional de Partidos Polticos,
creada en 1987 con el nimo de perpetuar el sistema binominal regente, elevaba

111
Durante la campaa presidencial, la entonces candidata manifest en relacin al reconocimiento constitucional
de los pueblos indgenas que Chile no sera un pas desarrollado hasta que este desarrollo llegara equitativamente
a todos los chilenos. Agreg tambin que tampoco sera un pas desarrollado s no se respetaban y promovan
todas las culturas presentes en el territorio.
112
La diferencia en reconocer los derechos a las comunidades y no a los pueblos radica en que, gracias a esa
salvedad que hace el proyecto de ley, en un futuro puede incurrirse en el incumplimiento de los compromisos
internacionales adquiridos por el Estado chileno, lo que desembocara en la vulneracin de los derechos de los
pueblos originarios consignados en esos instrumentos jurdicos. Ello se vera reflejado, por ejemplo, en que al
momento de establecer la propiedad y los derechos que sobre algn terreno tenga una comunidad especfica, las
autoridades estatales podran considerar que no es procedente que se apele a la herramienta participativa de la
consulta previa. As, podran tomarse decisiones sin el consentimiento de los indgenas. Comparar Observatorio
de DDHH Universidad Diego Portales. Informe anual sobre los DDHH en Chile. Aparte Derechos humanos de
los indgenas2009.p.218.
113
En suma, al trmino del gobierno de Bachelet, el reconocimiento constitucional no fue una realidad, y Chile
continu siendo uno e indisoluble. S se toma en cuenta que el reconocimiento constitucional y la ley indgena han
sido considerados como momentos clsicos del indigenismo de Estado en Amrica, puede concluirse que la
dinmica en este pas en lo concerniente al diseo de etno-polticas es anacrnica. Comparar Toledo, Llancaqueo,
Vctor. La transicin chilena y el compromiso de reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas 1989-
2006.p.8.
114
Este congresista se encuentra inscrito en la Concertacin, alcanz ese escao en campaa como cualquier otro
candidato. En Chile no existen curules asignadas a las minoras y tampoco partidos polticos de origen tnico
legalmente constituidos.


irracionalmente los requisitos y limitaba gravemente la posibilidad de que los pueblos
originarios pudieran hacer parte del sistema poltico por medio de partidos polticos
propios. Es decir, la ley impeda la representacin indgena en los rganos electivos
democrticos.
La cuestin de la representacin indgena muestra cmo en Chile el ciudadano
ha sido entendido como un sujeto homogneo con necesidades iguales. Con el
argumento de que la igualdad jurdica de las personas podra verse afectada, en Chile se
ha impedido el acceso a la poltica de grupos humanos diferentes, como los pueblos
originarios. Ahora bien, para mitigar la exclusin poltica de los indgenas soportada en
la ley, la CVHNT propuso que fuese apoyada la reforma formulada por Huenchumilla y
otro grupo de parlamentarios en 1999, por medio de la cual se buscaba reconocer los
derechos polticos de los pueblos indgenas, sobre todo proponiendo la creacin de
escaos reservados para parlamentarios indgenas en la cmara de diputados y en la de
senadores, as como tambin puestos en los consejos regionales y municipales bajo
frmulas de proporcionalidad.
115

Durante el gobierno del Lagos, no hubo avances en este tema. Luego, en el
mandato de Bachelet, gracias a las reclamaciones hechas por organizaciones indgenas en
el Debate Nacional de Pueblos Indgenas (2006) y en el marco de la presentacin de los
Nuevos Ejes de la Poltica Indgena de su gobierno (2007), se anunci la intencin de
estudiar el establecimiento de mecanismos y procedimientos de participacin para los
pueblos indgenas en diferentes entidades del Estado. Bachelet se comprometi tambin a
impulsar proyectos legislativos relacionados con la reserva de escaos reservados en el
Congreso y los consejos regionales y municipales.
116

As, solo hasta el gobierno de Bachelet, pudo surgir un partido poltico de corte
tnico como el Wallmapuwen, el cual incluso an hoy contina en proceso de
constituirse legalmente, dado que las leyes vigentes no lo permiten
117
. En ese orden de
ideas, Chile requiere todava consolidar un rgimen democrtico que facilite la
representacin de la diferencia, sin que sto suscite la preocupacin de que habr una
fragmentacin de la sociedad.
3.3 LA REPRESIN CONTINA DE LA MOVILIZACIN MAPUCHE
A causa de la huelga de hambre que sostuvieron durante 63 das Juan y Jaime Marileo,
Juan Huenulao y Patricia Troncoso en el 2006 (ciudadanos acusados de haber incendiado
presuntamente las instalaciones de una forestal extranjera ubicada en territorio mapuche
en 2001)
118
, y gracias a la intervencin de una comisin mediadora liderada por el
entonces Senador Alejandro Navarro (PS), Bachelet prometi no aplicar la ley
antiterrorista en casos donde estuvieran implicados miembros de los pueblos originarios.
En su momento, la presidenta lleg a afirmar que la justicia ordinaria [tena] bastante
fuerza para actuar, lo que constitua una razn suficiente para no invocar la ley

115
Comparar Observatorio de derechos de los pueblos indgena (comp). Los derechos humanos en Chile: La
evaluacin de la sociedad civil, los pueblos indgenas y las Naciones Unidas. Santiago: Observatorio ciudadano,
2009. p. 262.
116
Comparar Observatorio de derechos de los pueblos indgena (comp). Los derechos humanos en Chile: La
evaluacin de la sociedad civil, los pueblos indgenas y las Naciones Unidas. p. 263.
117
El partido mapuche en formacin Wallmapuwen dentro de su programa poltico ha propuesto la creacin de
una circunscripcin electoral nica y la instauracin de un sistema electoral proporcional que permita la eleccin
por medio del voto del intendente y los consejeros regionales en la Regin de La Araucana.
118
Los imputados fueron juzgados por medio de la ley antiterrorista y posteriormente condenados a 10 aos de
prisin y al pago de una alta suma de dinero a modo de indemnizacin a la compaa afectada por sus acciones.


antiterrorista
119
. Es importante anotar que las intenciones de la primera mandataria
posteriormente se tradujeron en un acuerdo entre el gobierno y la Corporacin de
Derechos Ciudadanos, representada por Alejandra Arriaza y el lonko Jos Crielo.
Pese a las pretensiones de la mandataria, la judicializacin por la va de la ley
antiterrorista se agudiz en su gobierno. Sus propsitos no se alcanzaron, por varias
razones, una de ellas fue a causa de que el acuerdo celebrado, al no tener consagracin
normativa alguna, no era oponible jurdicamente, tanto para el propio ejecutivo como
para el Ministerio Pblico. As, en la prctica, este ministerio, como ente autnomo, pudo
continuar apelando a la ley antiterrorista en los casos que l ha considerado pertinentes,
incumpliendo con lo pactado por el gobierno mismo.
120
Otra causa de la discordancia
entre el discurso del gobierno y el actuar de las corporaciones del Estado fue que en 2006
el Congreso decidi continuar con el uso arbitrario de la ley antiterrorista, desatendiendo
as las demandas solicitadas por los cuatro presos polticos mapuche en huelga de
hambre. Dichas demandas se relacionaban con buscar eximir de los cargos (en los casos
que aplicara) a los presos indgenas que para esa fecha estuvieran detenidos.
121
La
decisin del legislativo se dio tambin en el marco de un proyecto de ley que buscaba
favorecer con libertad condicional a mapuches condenados por delitos considerados
como terroristas
122
.
Para agosto del 2009, solamente en la Regin de la Araucana, haba veinte
personas procesadas por delitos contemplados en la ley antiterrorista. Entre los imputados
se incluan dirigentes mapuche, miembros de la Coordinadora Arauco-Malleco CAM
123
,
comuneros e incluso estudiantes universitarios. Para 2011, 58 individuos, vinculados con
la movilizacin mapuche, afrontan procesos judiciales, entre ellos hay nias y nios
menores de edad.
124


119
Ver Diario virtual Crnica Digital. Huelga de hambre mapuche. las responsabilidades de la concertacin
Disponible en http://www.cronicadigital.cl/news/columnistas/ramis/18314.html. Fecha de consulta 19 de julio de
2011.
120
Comparar Observatorio de DDHH Universidad Diego Portales. Informe anual sobre los DDHH en Chile.
Aparte Derechos humanos de los indgenas 2007.p.401.
121
Comparar Konrad Adenauer Stiftung KAS. 20 aos de desencuentro: Las demandas del movimiento mapuche
y una posible solucin al conflicto. 2009. p.23.
122
Esa iniciativa fue presentada por los senadores concertacionistas Alejandro Navarro (Partido Socialista PS),
Guido Girardi (Partido Por la Democracia) y Juan Pablo Letelier (PS).
123
La CAM es una organizacin mapuche que busca la reivindicacin de derechos de este pueblo. Se le reconoce,
en gran medida, por las recuperaciones de tierra que sus miembros han buscado ejecutar en el territorio que hoy
da pertenece a las forestales madereras. La Coordinadora fue fundada en febrero de 1998, en Tranaquepe, y las
autoridades chilenas la consideran responsable de una serie de acciones de fuerza en la zona de Tira, Contulmo,
Caete y Temucuicui. Los gobiernos de Lagos y Bachelet acusaron a la CAM de liderar operaciones terroristas.
As es como algunos de sus miembros han sido judicializados por medio de la Ley Antiterrorista. Esta
organizacin indgena y sus miembros son permanentemente instigados por funcionarios e instituciones estatales.
124
Los casos ms problemticos que la ley antiterrorista ha suscitado durante los gobiernos de Lagos y Bachelet
son: el juicio de los lonkos Norn y Pichn (2004); el caso del fundo Poluco Pidenco en el que resultaron siendo
judicializados cuatro mapuche y la winka (No mapuche, chilena) Patricia Troncoso (2001), el caso del werken
Victor Ancalaf (2004); el caso de la documentalista Elena Varela (2004/2005); y el caso de otros documentalistas
extranjeros (2008). Sin excepcin, todos los imputados interpusieron recursos por el proceso de su juzgamiento
ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, y obtuvieron respuestas a su favor (la CIDH concluy
que, de acuerdo a lo establecido en la Convencin Interamericana de Derechos Humanos, el Estado viol las
garantas a un juicio justo y a un debido proceso). Esto oblig al Estado chileno a revisar los procedimientos y a
solucionar lo que correspondiera a cada caso. Dado que reconoci la competencia de la Corte Interamericana en la
interpretacin de la Convencin Americana. Por lo tanto, la jurisprudencia de la Corte es vinculante para Chile.


Junto con la aplicacin de la ley antiterrorista, la movilizacin mapuche fue
tambin acallada durante el gobierno de Bachelet por medio de formas de represin
variadas. Se tiene como balance que el cuerpo de carabineros hiri gravemente a Jorge
Marimn en 2008, y dio muerte a Matas Catrileo (2008) y a Jaime Mendoza Collo
(2009). El proceso de juzgamiento de los autores de todas estas acciones ha sido lento.
Por un lapso significativo de tiempo, estuvieron en libertad y en servicio activo. Ello
sugerira que hay una tendencia por parte del Estado chileno a no realizar procesos
judiciales expeditos a los perpetradores de estas acciones en exceso represivas, pese a que
vulneran los derechos consagrados y resguardados en la Constitucin Poltica, y a que
desatienden tambin la normatividad del Derecho Internacional en lo referente a los
derechos humanos. El cuerpo represivo del Estado, en su calidad de ente autnomo y
como producto del rgimen pinochetista, juzga a sus funcionarios por medio de
tribunales propios. Ello da cuenta de un peso que la Concertacin an no ha podido
anular, a causa de los pactos contrados para negociar la transicin poltica a la
democracia en Chile. Una vez ms, esta situacin trunca los planes de gobierno
propuestos y hace que los modestos avances en temas como la demanda indgena se vean
disminuidos.
Los actos de violencia que se viven en territorios indgenas han tenido altos y
bajos que han dependido de las coyunturas que han surgido durante la ltima dcada. De
ello da cuenta la siguiente grfica.
Grfica 1
Violencia y apelacin al Convenio 169
0
10
20
30
40
50
60
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Convenio
169
La denuncia
de la
violencia

Fuente: elaboracin propia con base en el material recopilado y trabajado con el software Prspero

Segn la grfica, puede verse cmo los picos ms altos de denuncia de
violencias contra los mapuches (y al mismo tiempo de apelacin de una u otra forma a la
aplicacin del Convenio 169) se dieron en el gobierno de Bachelet
125
. El primero de esos
picos corresponde a la huelga de hambre que sostuvieron Juan y Jaime Marileo, Juan
Huenulao y Patricia Troncoso en mayo del 2006. El segundo (en abril del 2007) se
relaciona con los excesos policiales y hostigamientos en contra de los miembros de la

125
Esto tiene que ver tambin con que pudieron recopilarse un mayor nmero de artculos relacionados con esa
problemtica bajo la jefatura de esta mandataria. Lo que no significa que en el gobierno de Ricardo Lagos no haya
existido vulneracin de los derechos de los comuneros mapuche en zonas rurales y urbanas.


comunidad de Temucuicui
126
. El pico ms alto se presenta en el perodo de diciembre de
2007 a febrero de 2008, y tuvo que ver, por un lado, con la muerte de Matas Catrileo, y
por otro, con la huelga de hambre que sostenan los presos Florencio Jaime Marileo
Saravia, Hctor Laitul Carillanca, Juan Millalen Milla, Jos Benicio Huenchunao
Marian y nuevamente Patricia Troncoso Robles. Y finalmente, ad portas de la entrada
en vigencia del Convenio 169 de la OIT, Jaime Mendoza Collo fue asesinado por un
Carabinero en agosto de 2009. Ese hecho condujo a que, en el ltimo cuatrimestre del
gobierno de Bachelet, el pueblo mapuche se manifestara en contra de la persecucin
poltica, invocando el Convenio de la OIT que obliga al Estado de Chile a modificar su
ley interna. La movilizacin mapuche denunci en aquel momento el actuar violento del
cuerpo de carabineros, los allanamientos ejecutados y los procesos jurdicos armados por
el Ministerio Pblico.
Retomando todo lo anterior, puede concluirse que la reaccin, especialmente de
los gobiernos socialistas de la Concertacin (en su conjunto) ante la movilizacin
mapuche, en particular ante sus acciones ms violentas, ha sido la de emplear la justicia
para disolver y amedrentar las organizaciones indgenas. En ese sentido, no se ha
reconocido el carcter de conflicto poltico que tiene la problemtica mapuche y tampoco
se ha intentado responder apropiadamente con los compromisos internacionales suscritos,
buscando generar acuerdos con el pueblo mapuche, es decir, actuando de manera ms
democrtica y menos represiva.
3.4 LA RATIFICACIN DEL CONVENIO 169 Y LOS LMITES A SU
APLICACIN
El trmite para la ratificacin del Convenio 169 de la OIT no fue sencillo a lo largo de los
dos ltimos gobiernos de la Concertacin. Dicho convenio fue en un principio aprobado
por la Cmara de Diputados, el 11 de abril del 2000, con una votacin transversal
mayoritaria (solo 2 votos en contra). Sin embargo, para poder ser ratificado
definitivamente necesitaba tambin el visto bueno del Senado, el cual no fue otorgado
durante el gobierno de Lagos
127
.
Solo hasta septiembre de 2008, el Senado chileno finalmente se decidi a
ratificar el Convenio 169, pero dicho paso se dio realizando una declaracin
interpretativa por medio de la cual se pretenda limitar el reconocimiento de derechos a
los pueblos indgenas.
128
.En efecto, dichos derechos se circunscribieron exclusivamente a
aquellos estipulados en tratados internacionales ya ratificados y que se encontraban
vigentes al momento en que surgi el Convenio de la OIT, es decir, hasta junio de 1989.
De esa forma, se buscaba excluir a la Declaracin Universal sobre Derechos de los
Pueblos Indgenas, a la cual el Estado chileno haba adherido un ao antes. Igualmente se
pretenda evitar que el Estado se viera obligado no solo a no adoptar en un futuro la

126
Ligados a que presuntamente los comuneros estaran refugiando a un mapuche prfugo de la justicia que asalt
un banco en ese mismo ao (este hecho nunca pudo ser corroborado). Estos actos violentos han ido en aumento
desde el 2004 en ese territorio especfico.
127
La razn instrumental para la demora fue que la ratificacin del Convenio requera un qurum de cuatro
sptimas partes de los senadores en ejercicio, lo que equivaldra a 22 votos de un total de 38 senadores de la nueva
Cmara alta.
128
Pese a que la presidenta Bachelet enfatiz discursivamente que la ratificacin del Convenio 169 constitua una
prioridad para los 100 primeros das de su gobierno, durante el 2006 se present un estancamiento en lo
concerniente al reconocimiento constitucional de los pueblos originarios y a la ratificacin del Convenio. Pese a
que la distribucin partidaria de esta cmara podra haber favorecido algn avance en ese sentido ni el gobierno, ni
la rama legislativa plantearon una agenda concreta para trabajar en esos acuerdos incumplidos.


Convencin Interamericana Contra la Discriminacin Racial, que estaba siendo discutida
en la OEA, sino tambin a no tener en cuenta todo el Derecho Internacional
Consuetudinario que en un futuro pudiera existir.
129

Esta restrictiva consideracin claramente se apartaba de lo establecido en el
mbito internacional. La decisin tomada en el Congreso (fundaba en las apreciaciones
hechas por el Tribunal Constitucional), le gener algunas dudas al gobierno sobre la
determinacin tomada. Para despejarlas, se le consult a la misma OIT sobre la legalidad
de la declaracin interpretativa formulada para la ratificacin del Convenio. La
organizacin respondi que, por una parte, la Constitucin de la OIT no contempla
mecanismos de declaraciones interpretativas y que, por otra parte, la finalidad del
Convenio 169 era establecer mnimos estndares de proteccin de los derechos de los
pueblos indgenas. Es decir, s un Estado se comprometa, por ejemplo, con la
consecucin de los derechos de los pueblos originarios en un momento determinado no
poda en otro aducir la ausencia de ley para no poner en aplicacin los estndares que
fueran incorporados por instrumentos ms recientes.
130

Una vez ms, se pona en manifiesto la reticencia del legislativo y la sumisin
del ejecutivo para avanzar en la reivindicacin de derechos de estos pueblos. Todas las
veces, esos avances han quedado cojos, lo que ha generado importantes repercusiones en
relacin a la movilizacin indgena y mapuche y tambin en lo que concierne al
cumplimiento cabal de los compromisos internacionales adquiridos.
En abril de 2009, James Anaya, Relator Especial de Naciones Unidas sobre la
situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos
indgenas visit Chile. Este alto funcionario internacional fue llamado para hacer un
seguimiento de las recomendaciones efectuadas por el Relator anterior, explorar las
distintas iniciativas mediante las cuales podra ponerse en prctica el Convenio 169 y
promover la Declaracin de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indgenas.
131

Dentro de las recomendaciones importantes que se formularon en materia de
derechos, vale la pena resaltar el nfasis puesto en el mecanismo de la consulta. Anaya
afirm que los pueblos indgenas deban ser consultados siempre que el gobierno buscara
adelantar o implementar medidas que les afectaran de alguna manera. Adujo que la
consulta tendra que desarrollarse en dos niveles, lo que supona que tanto el poder
legislativo como el ejecutivo deban realizar procedimientos consultivos.
132

Al momento de la visita del Relator, el gobierno haba presentado al Congreso
una reforma constitucional relativa al aplazado reconocimiento constitucional de los
pueblos originarios. Anaya revis el proceso adelantado y critic, por ejemplo, que el

129
Comparar Observatorio de DDHH Universidad Diego Portales. Informe a nual sobre l os DDHH e n Chile.
Aparte Derechos humanos de los indgenas 2008.p. 372.
130
Comparar Observatorio de DDHH Universidad Diego Portales. Informe a nual sobre l os DDHH e n Chile.
Aparte Derechos humanos de los indgenas 2008.p.374.
131
En otras palabras, el relator tena que revisar los mecanismos por medios de los cuales podran ser superados
los obstculos para la plena y eficaz proteccin de los derechos de los indgenas, as mismo su Misin servira
tambin para recibir informacin sobre violaciones a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de los
indgenas. Comparar Observatorio de DDHH Universidad Diego Portales. Informe a nual sobre l os DDHH e n
Chile. Aparte Derechos humanos de los indgenas 2009. p.216.
132
Comparar Observatorio de DDHH Universidad Diego Portales. Informe a nual sobre l os DDHH e n Chile.
Aparte Derechos humanos de los indgenas 2009. p.217.


plazo dado a la consulta fue muy reducido y que no se facilit una participacin
realmente representativa de las etnias indgenas de Chile.
Las visitas de los Relatores y la presin que han ejercido diversas ONG
internacionales dan cuenta de que la movilizacin mapuche ha ejercido, en lo corrido de
la ltima dcada, una presin desde arriba, por medio de la cual se ha logrado
visibilizar en el escenario internacional la problemtica indgena que se presenta en
Chile. La presin internacional que ejercen estos actores ha repercutido claramente en
que los ltimos gobiernos democrticos hayan revaluado en cierta medida su actuar en
materia indgena.
Al entrar en vigencia el Convenio 169 a fines de 2009, el ejecutivo, haciendo
odos sordos al derecho internacional y a las recomendaciones del Relator relacionadas
con la consulta, expidi un decreto supremo (el Decreto 124) para reglamentar
especficamente los alcances de la participacin y consulta de los pueblos indgenas,
siempre que se fueran a adoptar medidas legislativas y/o administrativas que les afectaran
directamente. Con esta iniciativa jurdica, se pretendi restringir tanto el mbito de
aplicacin de esta herramienta participativa, como los mecanismos por medio de los
cuales los pueblos originarios podran apelar a la consulta. En el decreto se consider que
la consulta debera hacerse por medio de los sistemas que la ley chilena definiera y
distingui las materias que podran ser sometidas a consulta. Todo esto es contrario a lo
que el Convenio 169 contempla. Este aclara que los pueblos indgenas tendrn que ser
consultados cada vez que se prevean medidas legislativas u administrativas susceptibles
de afectarles directamente
133
.
Adems, al reglamentar los derechos consignados en el Convenio, el decreto les
otorg a los indgenas el derecho exclusivamente a opinar a travs de la consulta, no a ser
partcipes de las decisiones que les afecten. La idea original de este instrumento jurdico
es que justamente una porcin de la ciudadana pueda negociar con el Estado ciertas
decisiones. No basta entonces con que el Estado escuche, como si se tratara de cumplir
con una tarea meramente informativa, sin que en verdad exista un ejercicio democrtico
de fondo
134
. As, el decreto no facilit el dilogo, y s permiti perpetuar la imposicin de
la voluntad del gobernante de turno sobre el bien colectivo y los derechos de las minoras
tnicas
135
.
Entonces, la existencia de un decreto como ste, dej en entredicho el
cumplimiento real de las obligaciones internacionales contradas por el Estado chileno al
ratificar el tratado internacional en cuestin. Esto es cuestionable, ya que el 169 es un

133
Por ejemplo, el decreto no incluye a los proyectos de inversin como material de consulta. Contrario a lo
estipulado en el Convenio 169, el decreto fija un plazo lmite a la consulta de noventa das, lo que en trminos
prcticos dificulta que se haga un uso efectivo de esta herramienta participativa. Citado en Observatorio de DDHH
Universidad Diego Portales. Informe an ual s obre l os D DHH e n Chile. A parte Derechos humanos de l os
indgenas 2010.p.217.
134
El Relator defini al mecanismo de la consulta como las negociaciones en procura de acuerdos mutuamente
aceptables y [que] se celebren antes de la adopcin de las decisiones sobre las medidas propuestas, y no [como]
consultas con el carcter de mecanismos para proporcionar a los pueblos indgenas informacin sobre decisiones
que ya se han adoptado o estn en proceso de adoptarse, sin permitirles influir verdaderamente en el proceso de
adopcin de decisiones. Ver Naciones Unidas, Una cuestin fundamental: El deber de celebrar consultas con
los pueblos indgenas, captulo principal del informe presentado por el relator James Anaya ante el Consejo de
Derechos Humanos, 12 perodo de sesiones, septiembre de 2009, punto 41.p.218.
135
En suma, lo que se busca con este tipo de herramientas jurdicas es auto eximir al Estado chileno de las
obligaciones contradas en materia indgena, en particular en lo relacionado con la obligacin de consulta previa
contenida en los artculos 6 y 7 del Convenio 169 de la OIT.


tratado internacional y por tanto no le es lcito a Chile entrar a reglar cundo los derechos
aplican en cierto sentido y cundo no. As, la existencia del Decreto 124 atent contra el
derecho mismo de los tratados, pues ningn Estado puede incumplir con sus obligaciones
internacionales apelando a su derecho interno. La promulgacin del decreto 124 puso
nuevamente de manifiesto cmo los avances en materia indgena en Chile terminan
siendo condicionados, lo que en la prctica resulta en el quebrantamiento de los mismos.

CONCLUSIONES

Las conclusiones de la presente investigacin se dividen en dos secciones. La primera de
ellas se refiere al tipo de contexto de oportunidades y restricciones polticas que enmarc
la movilizacin mapuche. La segunda detalla cmo las acciones colectivas de los
mapuche han dado paso al surgimiento de un movimiento social.
Retomando lo expuesto en este trabajo, puede concluirse que el contexto de
oportunidades y de restricciones polticas bajo el cual se ha llevado a cabo la
movilizacin mapuche en Chile ha variado constantemente. Durante los gobierno de
Lagos y Bachelet, se encuentran dos tendencias claras una de corte ms represivo y otra
de reconocimiento de ciertos derechos polticos.
Concretamente en lo referente a las categoras que Tarrow define como claves
para revisar qu tipo de contexto se le presenta a una movilizacin social, encontramos
que, por ejemplo, el acceso a la participacin de los mapuches en el rgimen democrtico
durante ambos gobiernos fue limitado e insuficiente. Estos dirigentes chilenos facilitaron
en ciertos momentos los dilogos con los grupos indgenas. Algunos de esos escenarios
surgieron en las campaas polticas de cada uno, y otros fueron producto del diseo de
polticas gubernamentales destinadas a responder a las reivindicaciones de derechos de
los pueblos indgenas. Es claro, sin embargo, que los espacios participativos abiertos
durante ambos gobiernos gozaron muchas veces de un carcter formal y los indgenas
realmente no han sido incorporados como actores plenos en la concepcin e
implementacin de las polticas pblicas que les conciernen.
En lo relativo al desarrollo de megaproyectos privados, los procesos
aprobatorios de los mismos fueron inconsultos an cuando las leyes internacionales
exigen lo contrario.
136
Toda idea de inclusin en el escenario poltico, producto de la
ratificacin del Convenio 169 y de las obligaciones que ste le demanda al Estado
chileno, fue minada, por ejemplo, con la promulgacin de decretos como el 124, que
redujo an ms el chance de avanzar en este sentido y hacer de Chile un pas ms
democrtico, igualitario, justo y libre. En materia indgena, reiterativamente se evidencia
por parte de los gobiernos en su conjunto una intencin de poner lmites a los avances
propuestos. Una muestra de ello fue el decreto mencionado y la declaracin interpretativa
formulada al momento de ratificar el Convenio 169 de la OIT.
Estos avances limitados se deben a la existencia de un sistema de partidos de
carcter binominal que ha forzado la formacin de dos grandes coaliciones polticas, la
Concertacin de partidos por la democracia y la Alianza por Chile. El sistema de partidos
que existi en un momento de la historia poltica chilena dej de ser un sistema con

136
Ello fue criticado en las visitas hechas por los Relatores de la ONU en el 2003 y el 2009, quienes resaltaron la
necesidad de institucionalizar la participacin poltica indgena para que este sector de la ciudadana pueda ser
partcipe de las decisiones que les afectan.


polaridad para convertirse en uno consensual (se presenta un arreglo bsico mutuamente
acordado en el que se comparten ciertos macro fines ligados principalmente al sistema
econmico dominante), en cuyos mrgenes orbitan sin xito partidos extra consenso
137
.
La Concertacin, en su afn de consolidar el sistema democrtico y dejar atrs la sombra
del rgimen pinochetista, decidi cogobernar con la oposicin estableciendo una
convivencia democrtica basada en el consenso, lo que en la prctica no se ha traducido
en la generacin de acuerdos de gestin significativos y trascendentales para el pueblo
chileno.
Bajo las bases de modernizacin que impuso la dictadura por medio del modelo
socioeconmico que ella dise y con una coalicin de derecha que se empecina en
perpetuarlo, los gobiernos de la Concertacin han tenido que negociar con la Alianza sin
poder cambiar substancialmente el ordenamiento poltico institucional y sin poder
materializar el proyecto democratizador que fue planteado cuando se hizo el trnsito a la
democracia
138
. En ese sentido, la reivindicacin de derechos de los pueblos originarios
cobra vital importancia en la medida que sugerira un cambio en el modelo econmico,
que como ya lo mencionaba, se ubica como parte fundamental en el pacto que sostienen
las coaliciones y al mismo sistema binominal.
El apoyo de aliados influyentes ha sido claves para la movilizacin mapuche.
As, las Misiones enviadas por Naciones Unidas y los informes de diversas ONGs
internacionales han sentado precedentes para el cumplimiento de los objetivos planteados
por los movilizados, pues han presionado al Estado chileno a moverse por una senda ms
adecuada. Los aliados influyentes no han sido solo externos, pues tambin se cuenta con
algunos aunque no muchos en la escena poltica interna
139
.
Encontramos que, para reprimir la movilizacin mapuche, los gobiernos
apelaron a varios tipos de estrategias. Dado que los mandatarios no pudieron facilitar la
participacin legal y formal en poltica de los mapuche
140
, le apostaron entonces a la
generacin de otras estrategias incluyentes, las cuales, prescindiendo de lo dialogado con
los pueblos indgenas, privilegiaron un enfoque de desarrollo econmico antes que
tnico. Dichas estrategias, ni en el corto ni en el mediano plazo, dieron una solucin
completa a la demanda indgena, dejando latente la movilizacin mapuche, la cual cada

137
Partidos como el Comunista, no han cabido dentro de las dos grandes coaliciones y generalmente no han
logrado alcanzar fuerza suficiente en las circunscripciones para conseguir escaos, pues requieren altas votaciones
incluso superiores a la de las dos coaliciones. En ese sentido, el sistema electoral chileno desincentiva el inters de
participar, pues quienes lo hacen estarn siempre enfrentados al dilema del voto til. En el 2003, para las
elecciones de alcaldes y concejales de 2004, el partido Comunista, junto con 49 organizaciones sociales y polticas
chilenas de izquierda, conformaron el pacto poltico denominado Juntos Podemos Ms que ha participado sin
excepcin en todos los comicios posteriores a su fecha de fundacin. Comparar Moulian Tomas. El sistema
partidista en Chile. En: Marcelo Cavarozzi y Juan Abel Medina (comps). El asedio de la poltica. Los partidos
latinoamericanos en la era neoliberal. Santiago de Chile: Homo Sapiens, 2003. p. 244.
138
Colateralmente ello ha generado tambin un distanciamiento de la poblacin con el mundo de la poltica y de
los partidos. La ciudadana entiende este escenario como un juego netamente de lites en el que no hay distincin
poltica, todos los polticos son iguales, todos prometen e incumplen. Comparar Garretn, Manuel. Garretn,
Manuel. Fin de ciclo y perspectivas de centroizquierda.p 9.
139
Al respecto, habra que destacar el papel cumplido por algunos congresistas de la Concertacin y del Juntos
Podemos. Ellos han mediado en conflictos coyunturales (como las huelgas de hambre, etc) y han presentado al
legislativo proyectos de ley relacionados con la problemtica mapuche e indgena (la absolucin de algunos presos
polticos mapuche, la consecucin de curules para los pueblos originarios en el Congreso, entre otros).
140
Ello se debe en parte al extremo centralismo del pas que limita el accionar poltico a la Regin Metropolitana
(donde tambin se concentra el mayor nmero de miembros de la etnia mapuche como producto de la migracin
sostenida), y al mismo sistema binominal y la legislacin que lo sostiene.


vez ms se vio acompaada de diversos modos de lucha que incluan las vas de hecho. A
su vez, debido a la radicalizacin del movimiento mapuche, los gobernantes se vieron en
la necesidad de acudir a medidas represivas sostenidas en la ley para generar
gobernabilidad. Esto, en lugar de acallar las reclamaciones indgenas, le sirvieron al
movimiento para hacer evidente en el escenario internacional el actuar intransigente de
gobiernos que han dilatado la solucin de una problemtica social muy profunda. As, es
como si la dinmica de la interaccin entre ambos actores (los mapuche y el gobierno)
desencadenaran una especie de efecto bola de nieve, de acuerdo con el cual, en lugar de
solucionarse la problemtica indgena, ella pareciera ms bien agravarse cada vez ms.
Sidney Tarrow considera que las oportunidades para las acciones colectivas no
se mantienen constantes, cambian junto con las dimensiones del Estado. Las
oportunidades externas a las acciones colectivas de un determinado grupo social no
pueden producir necesariamente movimientos sociales duraderos. El paso que da un
grupo social hacia un movimiento social depende de varios recursos, Tarrow enuncia
tres, a partir de estos se terminar por concluir el presente trabajo.
El primer recurso se refiere al uso de repertorios conocidos de accin colectiva
que se emplean para conseguir apoyo e imponer voluntades sobre los oponentes
141
. Uno
de los mecanismos utilizados en mayor medida por los mapuche y sus lderes ha sido la
huelga de hambre. Como puede verse en el grfico de abajo, en las acciones colectivas
usadas, la huelga de hambre es una constante.
Grafica 2
Acciones colectivas
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Huelgas de
hambre
Visibilizacin
de varios
modos de
protesta
.
Fuente: elaboracin propia con base en el material recopilado y trabajado con el software Prspero

De hecho, los picos ms altos de acciones colectivas se relacionan con este
modo de protesta. En la prctica, algunos incipientes acuerdos con los gobiernos se
generaron a partir del recurso a este repertorio de accin colectiva.
La protesta es otra de las herramientas empleadas. Con el paso del tiempo a
ellas se ha sumado la poblacin civil, que hoy por hoy se encuentra ms al tanto de la
situacin de los pueblos indgenas y les apoyan. El material audiovisual realizado por
mapuches y winkas y el uso de portales web han jugado un papel importante en lo

141
Hay tres tipos bsicos de accin colectiva: el primero de estos se relaciona con la violencia, el segundo con lo
convencional (la huelga) y el tercero con la alteracin creativa del orden (este ltimo tipo de acciones colectivas
se mueven entre lo convencional y lo confrontacional). Comparar Tarrow, Sidney. El poder en movimiento. p.138.


relacionado con la socializacin de la problemtica que ellos viven, al margen del
desarrollo econmico de Chile. La siguiente grfica ilustra mejor lo que menciono.

La manifestacin de la solidaridad
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Fuente: elaboracin propia con base en el material recopilado y trabajado con el software Prspero

Es importante subrayar que la solidaridad que ha concitado la movilizacin
mapuche se relaciona directamente con las huelgas de hambre que se dieron en el 2006 y
entre finales del 2007 y principios del 2008.
La toma de terrenos como mecanismo de reivindicacin de tierras ha sido una
constante en la movilizacin del pueblo mapuche desde principios del siglo XX. En la
actualidad, ello ha desencadenado el uso de leyes como la Antiterrorista y de Seguridad
Interior y un modesto nmero de presos de esta etnia principalmente.
Los marcos de la accin colectiva constituyen el segundo de los recursos que
definen la existencia de un movimiento social. Los marcos dignifican y justifican los
movimientos sociales, son su identidad colectiva y referente a partir del cual un
movimiento plantea demandas especficas. En el caso de los mapuche, se encuentra un
marco amplio que incluye la cultura propia del pueblo mapuche; la idea de construir una
nacin mapuche; la reivindicacin de derechos como pueblo originario; el respeto de sus
derechos por parte del Estado chileno; el destino oprimido que han tenido que enfrentar
los pueblos indgenas que histricamente han ocupado los territorios del actual Estado
chileno; y la defensa de la vida de los mapuche (debido a la muerte de algunos
comuneros a manos del agentes del Estado)
142
.
Como puede verse, el marco usado por los mapuche ha sido cambiante y ha sido
permeado por influencias externas, lo que ha correspondido con las restricciones y
oportunidades polticas que se dieron durante los gobiernos de Lagos y Bachelet.
El tercer recurso que Tarrow contempla tiene que ver con la organizacin al
interior del movimiento
143
, ello no implica que deba existir una jerarquizacin extrema

142
Algunas de las fuentes desde las que los mapuche han podido configurar sus marcos propios son los
instrumentos jurdicos internacionales referentes a la reivindicacin de los derechos de los pueblos originarios. Y
los marcos empleados por otros movimientos indgenas latinoamericanos.
143
El autor se refiera a sus estructuras de movilizacin, las cules refuerzan la presin en la primera lnea y
vinculan el centro con la base del movimiento. Ver Tarrow, Sidney. El poder en movimiento.p.134.
Grfica 3


que desemboque en instituciones, puesto que s esta situacin se da ya no se estara
hablando de un movimiento social. En ese sentido, encontramos, pues, que
organizaciones mapuche han surgido desde 1910, se han dividido y reorganizado en
varias oportunidades, tambin a la sombra de algunos partidos polticos y por las
coyunturas que acaecieron. Por ejemplo durante la dictadura, se conform el Consejo de
Todas las Tierras que en la transicin a la democracia negoci con Alwyn el Acuerdo
Nueva Imperial, introduciendo una serie de demandas radicales que buscaban transformar
las relaciones de poder que se haban sostenido histricamente con la Repblica de Chile.
Con la promulgacin de la ley indgena, muchas ms organizaciones surgieron.
Entre las ms significativas se encuentra la Coordinadora Mapuche de Santiago y Meli
Wixan Mapu. Tambin existe una ms reciente llamada la Coordinadora de Comunidades
en Conflicto Arauco-Malleco CAM, que pretende reconstruir el Pueblo Nacin
Mapuche, por medio de la conquista de espacios territoriales autnomos, en los cuales se
ejerza la ley y el poder mapuche en trminos polticos y econmicos. Adicionalmente
desde el 2008, est constituyndose un partido poltico mapuche llamado Wallmapuwen.
La CAM y el Wallmapuwen justamente dan cuenta de cmo ha ido evolucionando el
movimiento mapuche, la primera de corte ms radical y la segunda ms institucional
144
.
De acuerdo con lo mencionado, puede afirmarse que la movilizacin mapuche
ha constituido un movimiento social, en la medida que las organizaciones que lo
componen han generado un repertorio conocido de acciones colectivas, medianamente
coordinadas, que gozan de un slido marco que las cohesiona
145
. Resulta s un poco
problemtico que debido a la divisin cultural de este pueblo y a las coyunturas
particulares de las comunidades que lo componen no haya mucha claridad sobre las
estructuras de conexin dentro del movimiento. Ello ha implicado que dentro de los
modos de lucha a los que se acude se incluyan, por ejemplo, las vas de hecho, lo que a la
postre ha justificado en cierta medida el actuar arbitrario de los gobiernos y la
postergacin de los acuerdos incumplidos con estos pueblos.






144
Retomando el modelo de Hanspeter Kriesi.
145
Charles Tilly define a los movimientos sociales como una forma de hacer poltica diferente y distanciada de
por ejemplo las campaas electorales. A su juicio un movimiento social se caracteriza por (1) realizar campaas
sostenidas e n de fensa de de mandas c olectivas, ( 2) par ticipar de m ltiples m aneras, i ncluyendo as ambleas
pblicas, manifestaciones, comunicados de prensa y l a creacin de asociaciones, redes y coaliciones con f ines
especficos y (3) por dar muestra de l a c oordinacin e xistente e ntre l a v ala, la unidad, e l nm ero y e l
compromiso ( WUNC worthiness, uni ty, num bers, c ommitment), en de fensa de l os ac tivistas, pa rtidarios y /o
objetos de sus peticiones

Retomando la caracterizacin que plantea Tilly, puede en efecto afirmarse, que las acciones colectivas del pueblo
mapuche se han transformado en un movimiento social indgena que rene las caractersticas arriba enunciadas.
Puesto que realizan campaas permanentes por la reivindicacin de sus derechos como pueblo originario. Parte de
las herramientas empleadas son el Internet, las redes sociales que este proporciona, webs propias, radios
comunitarias, material audiovisual (documentales), entre otros. Como pueblo indgena participan tambin en
encuentros locales, nacionales e internacionales convocados por diversos organismos, y como movimiento han
hecho uso de una diplomacia paralela para captar la atencin de agentes distintos al Estado Chileno y civilizar su
causa. Ver Tilly, Charles. Social Movements Enter the Twenty-First Century. En: Poltica y Sociedad, Vol. 42
Nm. 2. (2005). p. 20.


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COMUNICACIN Y EMPODERAMIENTO EN PROCESO DE GOBERNANZA
COSTERA

Mtra. Mara Teresa Mungua Gil, Facultad de Ciencias Antropolgicas de la
Universidad Autnoma de Yucatn teresa.munguia@uady.mx
Mtro. Germn Mndez Crdenas, Centro Peninsular en Humanidades y Ciencias
Sociales de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico sootsmanik@gmail.com


REA TEMTICA
Sociedad civil, democracia participativa y nuevos actores polticos


RESUMEN

La pobreza, el ensanchamiento de las brechas de desigualdad de gnero y el deterioro de
los recursos naturales, obligan a replantear acciones ciudadanas y de gnero como
estrategias de adaptacin, dirigidashacia la gobernanza para alcanzar las metas de
igualdad de gnero y sustentabilidad. Las estrategias de adaptacin al cambio climtico
pueden ser ahora un punto de pronunciacin para dicho fin. Su planteamiento reside en
lograr un equilibrio entrela igualdad de gnero y las dimensiones de la sustentabilidad, a
travs de la comunicacin para el cambio social ylos procesos de empoderamientode
gnero dirigidos ala gobernanza que enfrenten los efectos del cambio climtico.



Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014.





INTRODUCCIN

A partir del Decenio Internacional para la Reduccin de los Desastres 1990-2000
(DIRD) se reconoci el incremento de los niveles de marginalidad y pobreza extrema en
el mundo (PNUD 2007), reportando mayores niveles de vulnerabilidad y riesgo al
incrementarse los impactos por la variabilidad climtica. Tras ese decenio, la
Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico (CMNUCC),
subraya el origen antropognico del problema ambiental y reconoce que los eventos
climticos representan una amenaza para los ecosistemas y las poblaciones, lo que
constituye un riesgo que se expresa por la presencia de dos grandes factores: (1) las
amenazas (ocurrencia de un evento que afecta la sociedad) y (2) las vulnerabilidades
(caractersticas diferenciadas por gnero, clase, etnia y edad que predisponen al
individuo a sufrir daos por el impacto de un evento).
Los impactos que se presentan producto de una amenaza, entre otras cosas, profundizan
la divisin social del trabajo en las actividades de respuesta y recuperacin frente a la
emergencia, acrecentando las desigualdades entre hombres y mujeres, e incrementando
los niveles de marginalidad y la distribucin inequitativa de los recursos y beneficios.El
riesgo se incrementa cuando las sociedades mantienen estructuras jerrquicas de poder
en los mbitos de la vida familiar, social y del ejercicio de gobierno.
Los impactos derivados de fenmenos climticos presentan as un desafo, para las
poblaciones humanas, no basta slo administrar el ciclo de desastre para reducir su
impacto, sino tambin supone comprender los desastres como procesos sociales
vinculados a las relaciones de poder y desigualdad social y de gnero; as como
entender el papel que juega la comunicacin en el incremento o disminucin de las
condiciones de vulnerabilidad para modificarlas a travs de la construccin de
alternativas sociales que incidan en poltica pblica y permita adecuar o modificar
pautas de comportamiento institucional y ciudadano frente al riesgo.
El riesgo es vivido de manera diferenciada para mujeres y hombres, debido a que las
identidades de gnero que orientan los comportamientos conllevan capacidades,
habilidades, posiciones culturales y productivas distintas; por tanto vulnerabilidades y
fortalezas diferentes. Las necesidades e intereses de gnero acarrean formulaciones
distintas que cuestionan el cmo enfrentar el riesgo y la vulnerabilidad, y cmo
adaptarse desde las habilidades y capacidades construidas socialmente, ya sean de
hombres o mujeres.
Las formas de adaptacin ante la destruccin ecolgica y la variabilidad climtica y sus
riesgos no afectan homogneamente a hombres y mujeres, ya queestas estn
influenciadas por factores histricos, religiosos, econmicos, culturales, de gnero,
polticos y tnicos, por lo querequieren un tratamiento especial;donde se utilicen
herramientas epistemolgicas y metodolgicas como la transversalizacin del enfoque
de gnero para encauzar hacia la resolucin de las inequidades sociales.
Los gobiernos federales, estatales y municipales an no disponen en sus polticas de
seguridad, estrategias adaptativas que incluyan las experiencias y habilidades que
mujeres y hombres han demostrado frente a la reduccin del riesgo de desastres y han
sido dirigidas hacia la sustentabilidad como hacia estrategias de comunicacin social.


Las polticas en materia de cambio climtico, al igual que las de acciones frente a
desastres, carecen tambin del enfoque de equidad de gnero, por lo que se requiere
incluir estrategias como las definidas por el Panel Intergubernamental de Cambio
Climtico (IPCC por sus siglas en ingles)de adaptacin igualitaria del manejo y la
gestin del riesgo ante los fenmenos climticos.
Para alcanza la adaptacin igualitaria del manejo y la gestin del riesgo enlas polticas
pblicas es imprescindible conocer cmo se conforman las percepciones que hombres y
mujeres tienen sobre el ambientey el cambio climtico, cmo las diferentes personas
(hombres y mujeres de diferentes clases sociales y etnias) lo viven y cules son las
estrategias que vienen utilizando para sobrevivir en situaciones de crisis ambiental, de
manera que los procesos de gobernanza consideren las diferencias de gnero tanto en
sus condiciones de vulnerabilidad como en las propuestas de adaptacin que deben estar
en la agenda pblica.

CONTEXTO SOCIOAMBIENTAL EN LA PENNSULA

La franja costera de la Pennsula de Yucatn ocupa una gran extensin territorial, no slo
por la longitud de su litoral, sino por la presencia de numerosas lagunas costeras y
cinagas que favorecen la presencia de diversas comunidades vegetales, como son los
distintos tipos de manglares, la vegetacin de duna costera y una gran variedad de
asociaciones de vegetacin hidrfita, adems de las selvas inundables y la selva baja
caducifolia que colinda con ellas (Durn et al. 2000).

La riqueza que existe en biodiversidad en la pennsula de Yucatn se ve amenazada al
estar ubicada en la trayectoria de huracanes. Durante la primavera se presentan marcadas
sequas y quemas de origen antrpico (Capurro, 2005), y en temporada de huracanes, el
impacto de estos afecta los diversos ecosistemas, comprometiendo las vidas, empleos y
medios de subsistencia de las familias y representando costos econmicos de miles de
millones de dlares en daos materiales (PNUD).

Adems,del impacto del viento y la inundaciones causadas por los ciclones tropicales,
stos ejercen una gran variedad de efectos fsicos que incluyen vnculos sociales y
naturales (Blaikie 1996). Estudios como el de Zaldivar (2004) muestran que la
deforestacin, perturbacin y posterior prdida de manglares hacen que las costas sean
ms propensas a inundaciones y por ello a la prdida de especies faunsticas y florsticas
en detrimento de las actividades productivas y de servicios, como puede observarse en la
Figura 1.

Con los estudios de ordenamiento se pudo observar los desequilibrios del desarrollo
regionalderivados de la intervencin del Estado sobre el territorio, a partir de grandes
obras de infraestructura portuaria y costosos proyectos de inversin en infraestructura de
comunicacin, acompaado de incentivos fiscales y econmicos, para inducir la
urbanizacin costera y las transformaciones espaciales para el establecimiento urbano en
el espacio costero territorial existente.

Las estrategias ms utilizadas por el Estado mexicanono han considerado un Plan General
de Desarrollo, que incluya las vulnerabilidades



Figura 1. Perdida del Manglar con el paso del Huracn Isidore, Costa de Yucatn.


Fuente: Programa de Ecologa y Manejo de los Manglares en la Regin de
Yucatn, Zaldivar, 2004

El Programa de Ordenamiento Ecolgico Territorial Costero estableci la
caracterizacin del espacio costerode Yucatn como puede observarse para el municipio
de Ixilen la Figura 2 y en la figura 3 este espacio muestra su vulnerabilidad, en
especfico sobrela ocurrencia de huracanes para la costa de Yucatn.

Figura 2: Delimitacin UGAS



Fuente: POETCY 2007



Figura 3: Riesgo hidrometeorolgico.

Fuente: POETCY 2007

Un estudio enfocado a la vulnerabilidad costera, y dirigido a la mitigacines el Atlas
Escenarios de Cambio Climtico en la pennsula de Yucatn el cual propusoindicadores
de cambio climtico a nivel municipal presentado en forma de mapas. En los cuales se
trazaron los posibles incrementos de temperatura media, precipitacin pluvial y sequa
intraestival en seis ndices socioeconmicos de vulnerabilidad(Orellana, Espadas,
Conde, & Gay, 2009).

Otros estudios de vulnerabilidad para la regin son los de Mndez & Mungua(2012:67)
que caracterizaronen un estudio de caso las condiciones de vulnerabilidad de hombres y
mujeres en Ixil. Utilizando distintosenfoques metodolgico, entre estos el de los
capitales y gnero el cual plantea que cada comunidad, sin importarcun pobre y
marginalizada sea, cuenta con recursos que puede disponer paragestionar su propio
desarrollo.En este sentido se argumenta, que la reduccin de las vulnerabilidad vaen
direccin de transformar la conciencia de derechos de mujeres y hombres para enfrentas
de manera equitativa el cambio climtico.

Estrategias comunitarias y de gnero para la adaptacin y mitigacin del cambio
climtico en el marco de la Conferencia de las Partes-COP16, es ostro estudio que
presenta los resultados de las prcticas de los hombres y mujeres del municipio de San
Felipe donde las mujeres organizadas en cooperativa han generado procesos de
adaptacin al ganarse la vida con dignidad y proteger los recursos naturales de San
Felipelas mujeres pescadoras conocidas como maxquileras, por ejemplo, han ganado
presencia pblica y capacidad de decisin y planeacin en el municipio.(Mungua &
Mndez, 2010).

Las alteraciones climticas como resultado de la transformacin de los ecosistemas yde
las polticas de desarrollo, conllevan riesgo y vulnerabilidad principalmente en
poblaciones con una mayor marginalidad y menores habilidades y capacidades para


enfrentar el riesgo de desastres. Sin embargo, tambin est presente en estas
trasformaciones la inconexin o desajuste entre instituciones polticas y procesos
econmicos que limitan la autonoma de los gobiernos(Aguilar, 2014:3). Esta
limitacin ha sido clave para las decisiones que adoptan las poblaciones locales y
autoridadespara hacer uso del territorio costero.

CONTEXTO SOCIOAMBIENTAL DE DOS MUNICIPIO IXIL Y SAN FELIPE

Ixilmunicipio costero, colinda al sur con Mococha y Chixchulub Pueblo al este con
Telchac Puerto, Dzemul, Motul y al oeste con Progreso (INEGI, 2009).San Felipe se
localiza dentro del territorio de la Reserva de la Biosfera de Ra Lagartos, a una
distancia de 193 Km de Mrida y a 251 Km del puerto principal que es Progreso.
Ambos municipios son impactos por huracanes y fenmenos hidrometeorolgicos,
como por acciones antropognicas: por ejemplo contaminacin de agua subterrnea por
tiraderos a cielo abierto.

La vulnerabilidad biofsica en Ixil es media considerando la erosin de playas. En San
Felipe el ndice de vulnerabilidad es considerado extremo (POETCY, 2007: 68). Estos
factores de vulnerabilidad son debido a externalidades que han impactado de distinta
manera a la costa como son la construccin del muelle internacional en progreso, la
construccin de infraestructura carretera yviviendas en zona de playas o isla de barrera,
la ganaderizacin (zona nororiente) y los tiraderos de basura a cielo abierto.

Lo anteriorafecta de forma diferenciada a mujeres y a hombres, de acuerdo a los roles y
actividades que desempean en el municipio y los ecosistemas a los que tienen acceso.

En el caso del municipio de Ixil, la poblacin Ixilea ha sido marginada del acceso a los
recursos de la costa. Al carecer de va de acceso a la zona de playa, por lo cual los y las
pobladoras ven limitado el usufructo de los recursos del mar, cindolos en exclusiva a
la actividad agrcola, siendo esta en las tres ltimas dcadas abandonadas por el Estado
mexicano.

En el municipio de San Felipe, la poblacin ha estado limitada en cuanto al uso de los
recursos naturales de la Reserva de la Biosfera. Ya que el establecimiento de la misma,
no consider la participacin de la gente. Lo que ha mantenido de manera separada a la
poblacin sobre las decisiones de conservacin del rea protegida (Sosa-Escalante et al.,
2000). No obstante, algunos grupos de la poblacin participan en acciones de
conservacin y desarrollo dirigidas por la administracin de la institucin encargada de
la reserva.

En el caso de las pescadoras organizadas en cooperativasMujeres Trabajadoras del
Mar, ellas se integraron por primera vez en polticas del Estado, quienes han dirigido
parte de sus actividades de proteccin y conservacin de la Reserva de la Biosfera de
Ra Lagartos.

Esto fue debido a que despus del huracn Isidoro,que devast los manglares de la
Reserva de la Biosfera de Ra Lagartos en 2002, el estado promovi su
restauracin,reforestando con dos especies de manglar, iniciando la reforestacin en el
lugar llamado Cambuna.



Varios motivos indujeron a las mujeres a participar en los programas de conservacin,
entre estos estn: (1) mantener el hbitat delmaxquil, as como el de otras especies de
importancia comercial en San Felipe,(2) contar con una barrera de proteccin del puerto
durante huracanes,(3) tenerun trabajo alternativo con ingresos suplementarios para la
cooperativa durante los meses en que no hay pesca de pulpo y (4)beneficiarse del
servicio turstico(Mndez, 2014).


CONDICIONES DE VULNERABILIDA DE GNERO EN IXIL Y SAN FELIPE

A pesar de la existencia de estudios significativos con relacin a la vulnerabilidad, son
pocas las investigaciones que profundizan en los impactos diferenciados por gnero en
los distintos grupos de una sociedad. Blaikie (1994) reconoce el riesgo al que se
exponen mujeres y hombres frente a la ocurrencia de un evento adverso.

Entre los investigadores e instituciones que reconocen e incorporan el anlisis de gnero
en la conceptualizacin de las vulnerabilidades destacan:Enarson (2003), Castro (2005),
Snchez (2001), y Organismos internacionales como OXFAM (2000) y Naciones
Unidas (2003), adems estos investigadores e instituciones se han enfocado a incorporar
aspectos metodolgicos para el anlisis de la vulnerabilidad, entendiendo estas como
capacidades, habilidades y posiciones sociales distintas y, por tanto, vulnerabilidades y
fortalezas diferenciadas (Mungua 2009).

Para detectar dichas condiciones de vulnerabilidad en la costa de Yucatn, se
seleccionaron y analizaron los municipios de Ixil y San Felipe donde se llevarn
diagnsticos de vulnerabilidad bajo proyectos financiados por Conacyt-IMTA-UADY e
IEGY, durante 2011 y 2012.

El diagnstico de vulnerabilidad realizado en talleres participativos en ambos
municipios arroj informacin acerca de las condiciones de vulnerabilidad, los
resultados obtenidos se analizados mediante lamatriz de Vester, para conocer la relacin
de motricidad o dependencia de vulnerabilidad de mujeres y hombres, en los municipios
de estudio.

Entre algunos de los resultados, estn expresadas las condiciones de vulnerabilidad que
al parecer son propias de las relaciones de poder,fincadas en un sistema patriarcal y
machista por ejemplo, paralas mujeres se reducen los espacios de movilidad y con ello
el acceso a los diversos ecosistemas, adems de que sus actividades productivas y
remuneradas,histricamente no son reconocidas.

Para los hombres en cambio, hay condiciones de marginalidad y vulnerabilidad con
relacin a la economa, reafirmando con ello la exigencia del rol como proveedores y el
reconociendo de la autoridad en ese rol. En este sentido los hombres a nivel individual y
grupalcontinuamente ganan en estos procesos, donde la masculinidadsiempre parece
simbolizar el respeto propio a los hombres bajo el poder de ellos o sobre el poder de
ellos, lo que confirma la superioridad de su sexo(Acker, 1990: 145).

Las polticas en materia ambiental y de riesgo que consideran el gnero neutro no
pueden dar cuenta de manera adecuada sobre cmo se estructuran las relaciones de
poder. Por lo que se necesita un anlisis diferenciado de los proceso de vulnerabilidad


de gnero en el que la sexualidad juega unapartecrucial(Cals & Smircich, From the
womans point of view ten years later: towards a feminist organization studies. En: S.
R. Clegg, C. Hardy, T. B. Lawrence y W. R. Nord (eds.), 2006, p. 228).

De esta misma manera los conocimientos sobre las condiciones de vulnerabilidad que
viven los grupos de hombres y mujeres frente a los aspectos climticos, son producto de
una cultura patriarcal y con frecuencia estn asociados a su cosmovisin estructurada
por normas no escritas y roles asignadopor sexo.

A su vez la percepcin de hombres y mujeresson de importancia pragmtica para la
articulacin contempornea de las polticas ambientales y saberes locales ms all de los
que se consideran conocimientos legtimos. En las grficas 1 y 2 de la localidad de Ixil
y las grficas 3 y 4 para la localidad de San Felipe se muestran las diferentes
percepciones que tienen mujeres y hombres con relacin a su vulnerabilidad de gnero
frente a impactos ambientales, haciendo evidente el papel que juegan los roles
construidos socialmente para enfrentar el riesgo.

Los hombre en la grfica 1, explican que su falta de experienciaradica en la menoscabo
de oportunidades sociales.

Grfica 1. Anlisis de la vulnerabilidad en Hombres de Ixil, Yucatn.

Fuente: Mungua 2012.

Ellos hacen evidente ver grfica 1, que las condiciones de vulnerabilidad son
dependientes a la problemtica de la migracin, as como el desnimo y desesperacin
que sienten por la prdida de cultivos hortcolas. Los conflictos sociales como un
aspecto que les hace ms vulnerables.

Los hombres argumentan que la motricidad en las condiciones de vulnerabilidad, se
centran en el abuso de las autoridades, la falta de apoyo poltico y la perdida de la
economa.
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Prdida de economa
Se desaniman y
desesperan
No apoyados por el
Presidente municipal
Abuso de autoridades en
el lmite territorial que
no benefician
Marginalidad que no nos
permite conservar y
aprovechar el ecosistema
Migracn
Ser proveedores
Perdida de nuestros
cultivos
Falta de apoyo poltico
Enfermedades
Anlisis de las condiciones de Vulnerabilidad en Hombres de Ixil
MOTRICIDAD DEPENDENCIA



Tanto los hombres como las mujeres concluyen que la vulnerabilidad social est fincada
en aceptar las circunstancias que les son conferidas en cada administracin municipal,
ya que depende de la autoridad, lo que desde los programas sociales pueda desarrollarse
para reducir las condiciones de riesgo de impactos ambientales en la regin.

Tanto el grupo de hombres como el de las mujeres hacen visibles las vulnerabilidades
sociales enfocndolas desde diferente mbito: las mujeres explican la motricidad ver
grafica 2, en la fragilidad que sienten frente al machismo, la violencia contra ellas, y su
responsabilidad como madres, adems de lo referente a la prdida de economa, y
asumen que las condiciones de vulnerabilidad dependientes, estn relacionadas con el
incremento en las cargas de trabajo, la dificultad para descansar y la variabilidad
econmica de los productos que se venden en el municipio.


Grfica 2. Anlisis de la vulnerabilidad en Mujeres de Ixil, Yucatn.

Fuente: Mungua 2012.

La vulnerabilidad de gnero se expresan frente a los riesgos de impactos ambientales y
su degradacin, se espera que hombres y mujeres acten de acuerdo a la divisin sexual
del trabajo, a su roles de gnero, y a las habilidades y capacidades que les fueron
conferidas durante su historia de vida.

Para que las necesidades e intereses por gnero lleven a formular estrategias distintas
para adaptarse a su entorno, se requiere ubicar los valores causales y determinar la
eficacia de la comunicacin que emerge.Adems de incorporar las habilidades y
capacidades construidas socialmente por hombres y mujeres, a travs profundizar en el
dilogo social, el conocimiento sobre las condiciones de marginalidad, el incremento de
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Machismo.
Violencia contra las
mujeres
Exposicin al sol
Responsabilidad de
madres
Menor descanso
No pueden salir
Descansan menos por
cuidado de hijo/as
Prdida de economa
no pudimos aprender
por ser mujeres
No se valora el papel
del ama de casa
incremento de cargas de
trabajo
Migracin de los
hombres
Variabilidad de precios
Anlisis de las condiciones de vulnerabilidad en Mujeres de Ixil
MOTRICIDAD DEPENDENCIA


las desigualdades de gnero y de las deficiencias de la transversalidad de gnero en
polticas pblicas en materia ambiental.


CONDICIONES DE VULNERABILIDA DE GNERO EN SAN FELIPE

El anlisis de Vester para las condiciones de vulnerabilidad de mujeres y hombres en
San Felipe, permite observar que para los hombres (Grafica 3) la motricidad de dichas
condiciones, son originadas por la mala administracin municipal y la presencia de
conflictos sociales y polticos al interior del ayuntamiento, adems de no reconocer ni
aprovechar la diversidad de conocimiento que tienen mujeres y hombres de diversas
edades con relacin al municipio y los impactos ambientales.

Los hombres reconocen que hay poco aprovechamiento de las habilidades y
capacidades locales para enfrentar el riesgo de desastres. En tanto, el anlisis de las
dependencias en las condiciones de vulnerabilidad hace evidente su rol productivo, al
no contar con alimento para el ganado, siendo esta actividad la segunda en importancia
en San Felipe para la generacin de ingreso de sus familias.

Grafica 3. Anlisis de las condiciones de vulnerabilidad en Hombres de San Felipe




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Depender de una sola
actividad economica
El alcoholismo y la
droga.
El derrame de petrleo.
Falta de equipo de
proteccin
Falta de reserva de
alimento para el ganado.
No aprovechamos el
conocimiento que
tenemos
No se tiene
autosubsistencia
alimentaria
Presencia de conflictos
sociales
Aceptar Programas de
gobierno ajenos a los
problemas del municipio
Perdida de actividades
tradicionales de
proteccin ante los
Desconocimiento de lo
que hacen otras personas
de la comunidad
Considerar a las mujeres
solo en actividades
reproductivas
Mala administracin y la
falta de planes de
contingencias
La falta de conocimiento
Anlisis de las condiciones de vulnerabilidad en Hombres de San
Felipe
MOTRIZ DEPENDIENTE


Con relacin a las mujeres de San Felipe, podemos observar en la Grfica 4, que la
motricidad en las condicin de vulnerabilidad para ellas se circunscribe en el peso
cultural que les ha significado su ser mujeres, asumiendo en ello el rol predeterminado
de gnero que esto implica y que las ha marginado del acceso a la informacin
mantenindolas en la ignorancia. Por otra parte, las mujeres especifican que las
dependencias en las condiciones de vulnerabilidad, se acompaan de su falta de
experiencia y del ser objeto de los programas asistencialistas de gobierno.

Las mujeres viven su rol como uno de los motores de su marginalidad en el acceso a los
recursos pero tambin a los beneficios de la poltica pblica.

Grafica 4. Anlisis de las condiciones de vulnerabilidad en Mujeres de San Felipe


El ambiente tambin desempea un papel en la vulnerabilidad social y de gnero,
dependiendo del tipo de hbitat, la edad de las viviendas, la forma y el sitio en que se
construy. De manera ms general son las caractersticas del entorno construido en
reas rurales o urbanas, su dinmica econmica y poblacional que define la
habitabilidad y la calidad de vida de la comunidad, que a su vez influye en la
susceptibilidad de riesgo, en su respuesta y en la recuperacin despus de un desastre.
Por ejemplo, la trayectoria prevista de un huracn casi siempre tiene eventos
posteriores. Si una comunidad mantiene relaciones ambientales no adecuadas para
enfrentar la amenaza antes del desastre, y contina mucho tiempo despus con las
mismas relaciones ambientales; la recuperacin ante desastres y su reconstruccin
terminar en una situacin de prdidas ms amplia. Con tendencias sociales y
econmicas de mayor vulnerabilidad y menor resiliencia.
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Vivir en zona costera
La forma de construir
de las viviendas
Falta de informacin
Falta de comunicacin
social.
Falta comunicacin
con la familia
La ignorancia
La falta de experiencia
Roles
predeterminados.
El peso cultural de lo
que debe hacer una
mujer
La incertidumbre
econmica
El deterioro de la
salud
Ser objeto de
programas
asistenciales
Anlisis de las condiciones de vulnerabilidad en Mujeres de
San Felipe
MOTRICES DEPENDIENTE



Las diferentes percepciones sobre las condiciones de vulnerabilidad profundizan la falta
de equidad de gnero. A travs de dichas diferencias se observa un rezago productivo y
educativo diferenciado en mujeres y en hombres, la presencia de viviendas inadecuadas
o carentes de infraestructura y equipamiento rural y urbano vinculado a las formas de
gasto en la economa familiar y en la jefatura masculina o femenina, que conforman una
precaria estructura de oportunidades sociales que limitan severamente las capacidades y
opciones de las mujeres para realizar adecuadamente su proyecto de vida. Esta
diferencia se explica desde las Condiciones de Vulnerabilidad de Gnero.

Determinando las vulnerabilidades diferenciadas por gnero, se puede establecer las
polticas que potencien un mejor equilibrio entre el uso e impacto sobre los recursos
costeros, as como las acciones adecuadas a emprender a fin de reducir la vulnerabilidad
en el tipo de ecosistema que se utilice de manera diferenciada e incluso por cadena
productiva. Por ejemplo, la motivacin para emprender nuevas capacidades en el grupo
de mujeres maxquileras para la captura y comercializacin de la carnada de pulpo y la
construccin colectiva del conocimiento pueden aumentar la equidad entre hombres y
mujeres disminuyendo as la vulnerabilidad de gnero y consecuentemente los impactos
al ecosistema. Son condiciones que contribuyen a su vez, a generar mayor organizacin
social para hacer frente a fenmenos climticos y antropognicos, incluyendo aqu un
fortalecimiento en la gestin, lo que puede mejorar las condiciones de adaptacin y
mitigacin frente a la amenaza del cambio climtico.

Por tanto, si vamos a avanzar en la reduccin de la vulnerabilidad, necesitamos una
recuperacin con futuro ms sustentable y socialmente justo ms all del statu quo. Esto
presupone un contexto de encuentro, interaccin y comunicacin continua entre
hombres y mujeres, grupos organizados y gobiernos locales para implementar acciones
de adaptacin y conservacin, y del acceso autocontrolado a los recursos costeros por
parte de las familias de pescadores, de manera que satisfaga a la mayora de la
poblacin no solo con el usufructo de la pesca, sino con un manejo sustentable de los
recursos que se encuentran en la costa y con la equidad en su acceso.

ESTRATEGIAS DE ADAPTACIN

La importancia de otros factores que inciden en la vulnerabilidad,a los que la poblacin
rural responde mediante adaptacionessocioculturales,han provenido de situaciones
regionales, nacionales e internacionales. No obstante, a pequea escala lo que
acontecesonla falta de capital para invertir, las posibilidades de acceso a recursos
colectivos cada vez ms detentados por el Estado y agentes privados, los problemasde
comunicaciones y transporte que encarecen la vida, o los problemas para colocar sus
productos enlos mercados.

El enfoque de gnero considera conceptos, metodologas y estrategias para reestructurar
la inequidad de las oportunidades que tienen mujeres y hombres en el proceso de
adaptacin. Aunque esta propuesta metodolgica lleva 2 dcadas en consolidacin, su
vinculacin con el cambio climtico es reciente. De ah que requiera profundizarse en
procesos de investigacin para articular las experiencias metodolgicas ya probadas,
con el diseo de estrategias adaptativas con enfoque de gnero.



La situacin social, vista desde las relaciones de poder, es en s una forma de vulnerar el
capital social de las poblaciones con menor posicin y condicin de prevenir y mitigar
el riesgo, por lo que es necesario transformar las condiciones y posiciones de gnero en
la localidad (Mungua 2009). Las sociedades tendrn xito y florecimiento humano en
el sentido en que lo entiende Boltnivik, en tanto establezcan la relevancia de la
interaccin comunicativa en condiciones de equidad para exponer la existencia de
vulnerabilidades diferenciadas por gnero y materializar acciones de adaptacin hacia
un desarrollo alternativo.

Es en estos tres campos de conocimiento, vulnerabilidad, gnero y comunicacin en
los que se sustenta el proyecto de investigacin aplicada, se elucida la diferencia en los
campos simblicos de la vulnerabilidad de gnero y la correlacin que existe con la
interaccin comunicativa.

Las estrategias adaptativas de los dos grupos de mujeres de Ixil y San Felipe, parten de
la ya existente divisin sexual del trabajo y las relaciones de poder que dificultan las
condiciones de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, y crear condiciones
para transformar los efectos del cambio climtico y con ello disminuir la vulnerabilidad
de gnero. Sin embargo, para esto se requiere que los procesos de decisin sobre el
futuro personal y colectivo y de los ecosistemas surjan desde la prctica de anlisis de
gnero para su transformacin.

Dado, lo anterior, en este proyecto recurriremos a la comunicacin como un hecho de
transformacin socialpara modificar las condiciones generadoras de riesgo diferenciado
por gnero, con el fin de reducir los niveles del mismo.

Este proceso de investigacin aplicada, puso en marcha el fortalecimiento del
empoderamiento de los grupos de mujeres, en una estrategia de comunicacin dirigida a
sensibilizar a la poblacin como a sus autoridades de las dos localidades, sobre la
importancia de la participacin equitativa de hombres y mujeres en los espacios de toma
de decisin, como requisito indispensable para los procesos de adaptacin,
sustentabilidad y gobernanza.

Mujeres de Ixil

En la localidad de Ixil se acompa el proceso organizativo del grupo UkoolKoleloob
quien desarrolla como estrategia adaptativa un sistema de cultivo orgnico y con el
establecimiento de composta para generacin de tierra orgnica, misma que se utiliza
para comercializarla en mercado local. La produccin hortcola ha permitido incorporar
productos del huerto a su dieta. Durante el proceso de produccin y generacin de
composta, se dieron asesoras y capacitaciones para la gestin municipal como
ciudadanas activas en igualdad de derecho, ste proceso permiti generar acuerdos con
el ayuntamiento con relacin al plan de recoja municipal para que las mujeres
aprovechen los residuos de parque y jardines en su composteo y generacin de tierra,
por otra parte se incorpor a la ruta del camin de recolecta de residuos, la separacin
de materia orgnica para las mujeres de grupo.

Las mujeres de Ixil han logrado espacios de participacin municipal y reconocimiento
en la localidad por algunas familias y las autoridades municipales. El proceso de
investigacin aplicada ha impulsado acciones equitativas en la localidad de Ixil, tanto al


interior del grupo de trabajo como en la relacin con las autoridades ejidales y
municipales. La imparticin de talleres de municipalidad, de gestin municipal y el
acompaamiento a las gestiones de las mujeres en el municipio de Ixil sent las bases
para la valoracin de los derechos ciudadanos de las mujeres con las autoridades con
quienes se tuvo contacto.

Los avances en la equidad de gnero se muestran en los acuerdos realizados con el
Ayuntamiento de Ixil en los acuerdos de organizacin, planificacin e implementacin
de la recoja del material orgnico de parques y jardines para el composteo y la
generacin de materia orgnica para el huerto del grupo de mujeres UkoolKooleloob,
as como en la cooperacin responsable de saneamiento municipal para garantizar que el
servicio de recoja de basura entregue la materia orgnica al grupo de mujeres. El grupo
de mujeres participa, en condicin de ciudadanas plenas negociando con las autoridades
un mejor bienestar para ellas y sus familias, y para la comunidad al reducir los
lixiviados con la recolecta de materia orgnica de los residuos de parques, jardines,
lnea de costa y unidades domsticas.

Mujeres de San Felipe

Las mujeres de la costa de Yucatn, principalmente se dedican al trabajo domstico y al
apoyo o acompaamiento a sus esposos en la pesca. Su principal actividad en la pesca
es el arreglo de los pescados, algunas han incursionado en la actividad pesquera, como
son las Mujeres de la cooperativa Mujeres Trabajadoras del Mar, del municipio de
San Felipe; quienes fueron las primeras dedicadas a la captura de camarn y las
segundas a la captura del maxquil. A pesar de que las mujeres han desarrollado
actividades generadoras de ingresos importantes, su contribucin es escasamente
valorada, lo que repercute tanto en el bienestar familiar y comunitario como en los
recursos naturales utilizados en las cadenas productivas.

La actual prdida del potencial pesquero, ha impulsado a las Mujeres Trabajadoras del
Mar a diversificar su actividad productiva y econmica, a travs de una estrategia de
turismo nocturno, que contempla la socializacin del trabajo que las mujeres hacen en la
pesca (nocturna) del maxquil y la experiencia con la naturaleza en los esteros de San
Felipe. La propuesta de turismo divisa el hospedaje en casas de las pescadoras y la
elaboracin de alimentos para el turista.

Las actividades tursticas como estrategia de adaptacin inicia con el establecimiento de
una prueba piloto, llevando a 60 alumnos y alumnas de la carrera de turismo de la
UADY y la carrera de Gestin Desarrollo e interculturalidad de la UNAM bajo un
acuerdo de colaboracin, para ayudar a disear la ruta de turismo. El grupo estableci 2
rutas tursticas que se han promovido ya a nivel estatal principalmente, con escuelas y
poblacin en general.

Las mujeres comienzan sus gestiones en instituciones ms de una vez, ya sea porque los
procesos burocrticos as lo requieren, o por iniciativa de las autoridades. Han recurrido
a diversas instituciones para la gestin de fondos de fortalecimiento a su iniciativa
turstica y pesquera. El hecho de que las mujeres recurran a dichas instituciones,
significa que ellas perciben el desarrollo y la conservacin como una cuestin de
Estado. Adems, acudir a estas instituciones significa entablar acuerdos comunicativos
y de acciones como por ejemplo: la reforestacin de mangle y el sendero del paradero


turstico de Cambuna (sitio de la reserva acondicionado por las mujeres para el turismo)
esta situacin permite hacer pblico y notorio, el problema de la inclusin de las
mujeres frente al Estado y frente al conjunto de la sociedad, cuando son ellas las que
realizan actividades de conservacin que el Estado debe realizar.

COMUNICACIN Y EMPODERAMIENTO EN LA GOBERNANZA COSTERA

El cuestionamiento a la capacidad y eficacia gubernativa tiene tres dimensiones, como
lo seala Aguilar (2014:6): tcnica, pol tica, i nstitucional. Por un lado, la ineficacia
directiva es imputada a errores de informacin, anlisis y clculo que conducen a tomar
decisiones equivocadas. Sin embargo, la comunicacin es punto medular para generar
esquemas de regulacin comandados por la sociedad y los gobiernos. Ello supone la
operacin de nuevos modos de gobierno apoyados en muy sofisticados dispositivos de
monitoreo y control, pero tambin de renovadas formas de resistencia que han mostrado
una capacidad creciente para vulnerar el orden instituido(Ibarra, 2000: 132)

Con relacin al desarrollo, la conservacin y la reduccin de condiciones de
vulnerabilidad para la poblacin costera, la decisin ms trascendental es apostar a los
procesos de empoderamiento, autonoma y comunicacinde las mujeres para impulsar
estrategias adaptativas a travs de la gobernanza costera,y as enfrentar el desastre, es
decir, la resolucin de conflictos y las nuevas normativas y reglas con equidad para
trabajar en acciones consensadas de poltica pblica desde una perspectiva cooperativa.

La comunicacin para el cambio social con enfoque de gnero,en este proyecto parte de
incorporar estrategias que disminuyan la desigualdad y fortalezcan desde la interaccin
comunicativa la gestin municipal de la poblacin frente al cambio climtico. Este
aspecto no puede ser postergado si se quiere planear acciones sociales de mitigacin y
adaptacin en condiciones de igualdad para enfrentar integralmente los efectos de la
variabilidad climtica y el cambio climtico.

Las acciones sociales se traducen en este proyecto en estrategias de comunicacin
diferenciadas y que puedan responder a las necesidades encontradas por hombres y
mujeres de cada comunidad, donde todas tienen un eje rector el cual es la reduccin de
la vulnerabilidad social, de gnero y ambiental frente al cambio climtico.

Lasestrategias de comunicacin en el proceso de gobernanza deben retomar el enfoque
de gnero, y asumir acciones diferenciadas que deben responder a las necesidades
encontradas por cada comunidad, por cada mujer y por cada hombre de forma
desagregada.La comunicacin e interaccin social jug un papel preponderante tanto en
el anlisis de las vulnerabilidades, como en las estrategias para minimizar el riesgo
frente a los impactos ambientales.

Callaghan (2003) seala al respecto que la comunicacin es un elemento clave en
cualquier estrategia de educacin ambiental, entendiendo sta como el proceso de
interaccin social, dirigido a capacitar en el anlisis de conflictos ambientales, en el
debate de alternativas y en la toma de decisiones individuales y colectivas.

Es entonces necesario reconocer, que el proceso comunicativo es el que permite, tal y
como lo mencionaLeff(2004: 328), la construccin de una racionalidad ambiental, y que
el dilogo de saberes no slo reconoce lo incomprensible y lo inefable del otro, sino


tambin el derecho a la diferencia de identidades no asimilables a un cdigo superior de
conocimiento y de justicia.

La racionalidad ambiental incorpora al otro cultural, a la variedad de formas de
comprensin y significacin del mundo que abren la va de construccin de un futuro
sustentable a partir de las formas diferenciadas de ser y de saber de los pueblos. El
mismo autor seala que el dilogo de saberes solo es posible reconociendo una poltica
de l a diferencia, en donde la fuente del enigma es el lenguaje de la confluencia de
significaciones.

La poltica de la diferencia se construye con la conciencia clara de la existencia de las
desigualdades de gnero, permitiendo acortar las brechas de gnero a partir de las acciones
con especificidad de gnero que deben desarrollarse en los procesos adaptativos frente a
los impactos del cambio climtico.

Para las mujeres de Ixil, la gestin, incidencia y procesos de gobernanza, fueron evidentes
al acordar en convenio con el ayuntamiento, acciones de saneamiento ambiental y
recolecta de residuos urbanos por parte de las mujeres, y generar acuerdos de colaboracin
con el servicio de recolecta para que entregaran la basura orgnica al grupo de mujeres:
reduciendo la lixiviacin en alguna medida.

Las mujeres de San Felipe, por el contrario han impulsado su estrategia adaptativa de
turismo nocturno, el xito de su proceso est en la conservacin del ecosistema lagunar
generando ingresos por el servicio que prestan y no solo por la actividad de pesca, sin
embargo an no se han logrado avances en el proceso de gobernanza con la actual
administracin.

El lenguaje y sus procesos de interaccin, sern un elemento indispensable en la
transformacin de las condiciones de vulnerabilidad de gnero frente a impactos
ambientales, s y solo s, se entiende la diferencia como forma de establecimiento de
acciones de adaptacin al cambio climtico y no como aspectos de generacin e
incremento de desigualdades de gnero.



Referencias
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1

DISEOS, ACTORES Y MECANISMOS DE PARTICIPACION: UNA REFLEXIN
SOBRE DOS EXPERIENCIAS DE PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS EN
URUGUAY


Alejandro Noboa. anoboa@unorte.edu.uy. Departamento de Ciencias Sociales, CENUR
del Noroeste- Sede Salto
Natalia Bisio. nbisio@unorte.edu.uy. Departamento de Ciencias Sociales, CENUR del
Noroeste- Sede Salto
Natalie Robaina. nrobaina@unorte.edu.uy. Departamento de Ciencias Sociales, CENUR
del Noroeste- Sede Salto


rea temtica: Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores polticos


Resumen:
Los diseos institucionales de los Presupuestos Participativos (PP) de Salto y Paysand
(Uruguay) han sido diferentes, el primero se sustenta en la cooperacin y el segundo en
la competencia. Las caractersticas de cada uno de estos diseos condiciona algunos
aspectos del proceso: quines participan, quines protagonizan el proceso y qu
mecanismos de participacin se establecen. Intentando recuperar las percepciones y los
significados que los sujetos participantes de la poltica de PP tienen sobre los puntos
mencionados, se desarrollaron entrevistas abiertas a mujeres y varones, as como
grupos de discusin de mujeres y varones de ambas ciudades.



Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014


2


Presentacin
Esta comunicacin presenta algunos resultados y reflexiones de una investigacin en la
que se estudiaron los procesos de participacin desarrollados con motivo de los
presupuestos participativos durante los gobiernos municipales del perodo 2005-2009 en
las ciudades de Salto y Paysand (Uruguay)
1
.
La poltica de Presupuesto Participativo (PP) se describe como un pr oceso de
democracia di recta, voluntaria y uni versal, donde el pueblo puede di scutir y decidir
sobre el presupuesto y las polticas pblicas. El ciudadano no limita su participacin al
acto de votar par a elegir al Ejecutivo o al Parlamento, s ino que t ambin de cide l as
prioridades de gastos y controla la gestin del gobierno. Deja de ser un coadyuvante de
la pol tica t radicional para s er pr otagonista pe rmanente de l a ge stin pbl ica.
(Genro y De Souza, 1998: 123).
Ante esta concepcin, las polticas de PP se enmarcan en las nuevas prcticas
democrticas, que procuran achicar la distancia existente entre los gestores de las
polticas pblicas y la poblacin, intentando por un lado hacer nfasis en la relevancia
de la toma de conciencia en los asuntos polticos, y por otro asegurar eficacia en las
respuestas que se proponen para cubrir las demandas de la ciudadana. Estas polticas de
tipo participativas procuran la participacin en alguna de las etapas que implican las
polticas pblicas como forma de aportar a la calidad de la democracia. La implicancia
en algn aspecto de la poltica pblica generara en los sujetos un mayor sentimiento de
pertenencia, coayudara a una acertada ejecucin de stas, podras adems suscitar
empoderamiento social, basado en aprendizajes prcticos y en la capacidad de
jerarquizar necesidades y generar respuestas a las mismas.
El objetivo de esta ponencia consiste en analizar los diseos, los actores y mecanismos
de participacin de dos experiencias de presupuestos participativos desarrolladas en la
regin norte de Uruguay. Las experiencias estudiadas se seleccionaron considerando
que responden a diseos institucionales distintos: Paysand sustentado en la
competencia y Salto en la cooperacin, y que esto puede haber generado significados y
representaciones diferentes para los protagonistas de las mismas.
De esta forma, para la generacin de informacin a travs de 20 entrevistas
semiestructuradas y 4 grupos de discusin considerando las siguientes categoras: sexo
y departamentos. En cualquier caso los informantes entrevistados fueron participantes
activos de la poltica en varias ediciones, por ende se supone un conocimiento profundo
sobre aquellos.


1
El proyecto fue financiado por la Comisin Sectorial de Investigacin Cientfica de la Universidad de la Repblica.
Participaron de la misma: Mariano Surez, Romina Pagani, Jos Pedro Da Silva, Diego Garca da Rosa Natalia
Bisio, Natalie Robaina y Alejandro Noboa.

3

El diseo del PP de Salto.
El proceso de PPsucedido en Salto se caracteriza por un diseo institucional basado en
la cooperacin y el consenso que se enmarca en un proceso ms amplio llevado adelante
por el gobierno departamental desde 2006, tendientes a fortalecer las organizaciones
barriales como referentes comunitarios, por tanto, como actores clave en la
identificacin y canalizacin de las demandas y necesidades de sus vecinos.
Los principios orientadores que signaron la ejecucin del PP salteo, son los siguientes:
Fortalecimiento de la identidad local y de la interaccin entre los habitantes de la
comunidad.
Consolidacin de las Comisiones Vecinales como representantes y portavoces de las
demandas e intereses de los vecinos.
Democratizacin en el acceso a los bienes y servicios que ofrece la zona.
Involucramiento de los beneficiarios en la bsqueda y diseo de alternativas viables y
sostenibles para la satisfaccin de sus necesidades y demandas.

Las iniciativas apoyadas financieramentepor el PP incluyeron aspectos recreativos,
culturales, socio-educativos, ambientales y sanitarios. Los pobladores analizaron y
priorizaron las necesidades de los distintos barrios que componen la Coordinadora
Zonal
2
, elaborando una o ms propuestas que tengan en cuenta aqullas de mayor
inters o impacto para un barrio en particular o la zona en general
Las propuestas fueron presentadas por al menos, dos organizaciones de la zona
olocalidad donde se pretende ejecutar, por un perodo aproximado de ocho
meses.Luego, las propuestas son votadas por los pobladores de cada una de ellas. En
cadaCoordinadora los vecinos definen los lugares de votacin y los delegados de
lasrespectivas mesas electorales. En general participan de esta instancia,
Escuelas,Policlnicas, Centros de Atencin a la Infancia y la Familia (CAIF),
Almacenes,entre otros. Pueden votar todos los residentes en la zona mayores de 16
aos,presentando su cdula o credencial.
Cada Coordinadora define la personera jurdica que se har cargo de recibir eldinero
pero la responsabilidad del control del gasto es de la Coordinadora en suconjunto,
siendo adems responsable de la ejecucin del mismo (contrato depersonal, compras,
administracin, etc).
La implementacin del PP, comenz con la agrupacin de los barrios de la ciudaden
siete zonas (Coordinadoras Zonales), y de las localidades segn proximidady divisin
administrativa de las Juntas Locales, en el interior del departamento.El abordaje grupal
y comunitario de la problemtica social, se presenta como laestrategia de intervencin
territorial privilegiada, promoviendo la participacinde los interesados en el diseo,
ejecucin y evaluacin de las propuestas que sedesarrollen en cada zona o comunidad.
En el proceso de intervencin territorial, se observan las siguientes etapas:
Identificacin de los actores locales (organizaciones sociales e instituciones

2
En el departamento de Salto se conformaron Coordinadoras Zonales, figura que se utiliz para denominar al
conjunto de organizaciones e instituciones de distintos barrios. los barrios que integraban. Salto capital fue dividido
en siete Coordinadoras Zonales, abarcando a la totalidad de losbarrios existentes en todo el territorio. En el interior
del departamento, las Coordinadoras Zonales estn compuestas por dos o tres localidades, agrupadas por proximidad
geogrfica, segn jurisprudencia de las Juntas Locales (actuales Municipios: tercernivel de gobierno).

4

formales y no formales)
Discusin colectiva de necesidades y demandas de cada barrio y priorizacin delas
mismas a nivel de zona o localidad.
Definicin de lneas estratgicas comunes para la zona.
Diseo del Proyecto Zonal a partir de una pauta general.
Votacin del/los proyectos por parte de los vecinos residentes en cada zona.
Firma de Acuerdos con las organizaciones e instituciones zonales que elaboraronel
proyecto.
Transferencia del dinero previsto para el inicio de las actividades planteadas encada
proyecto.
Seguimiento de los proyectos por parte de tcnicos municipales y organizacionesde
cada zona.

En general, las organizaciones e instituciones que conforman las Coordinadoras Zonales
se desempean en el rea de la educacin, la salud, el deporte, la religin, a las que se
suman las organizaciones barriales o Comisiones Vecinales como los principales
referentes y multiplicadores de la propuesta. Por su parte, en el interior del
departamento, las instituciones referentes son la Escuela, la Policlnica, las Sociedades
de Fomento Rural, las Comisiones de MEVIR y Comisiones Vecinales, stas ltimas de
manera incipiente y gradual.


El diseo de PP en Paysand

Los ejes centrales que guiaron la ejecucin del PP de Paysand fueron los siguientes:
Optimizar el uso de los recursos pblicos
Potenciar el control del ciudadano en los asuntos municipales
Fortalecer el tejido social
Mejorar el relacionamiento del gobierno con la ciudadana

El diseo de Paysand se ha ido modifi cando en esta dimensin generando una relacin
compleja entre ciudadanos y organizaciones, que a nuestro entender es posible
catalogarla como mixta. En la primera edicin, se poda participar presentado proyectos
tanto de forma individual, como dentro de las organizaciones de la sociedad civil e
instituciones pblicas. Luego de realizada la eleccin de la edicin 2006, el gobierno
decide avanzar hacia una modalidad de co-gestin necesitando para ello una
organizacin con personera jurdica que se haga cargo de la ejecucin de los proyectos.
Esto coloca un poco ms el acento en las organizaciones a la hora de elaborar los
proyectos. No obstante, buscando una mayor base popular, a partir del 2008, adems del
aval de la organizacin se necesita el respaldo de veinte firmas ciudadanas. En lo que
atae a la votacin, la participacin en la eleccin se hace de forma individual.
Los proyectos presentados por la ciudadana no tenan limitaciones temticas, por lo que
la actividad sobre la cual se desarrollaban proyectos poda ser de competencia
departamental, como el arreglo de una plaza, o de competencia nacional, como la
conformacin de un grupo multidisciplinario en una institucin educativa.

En Paysand el poder de decisin est en los ciudadanos, a diferencia de las versiones
ms difundidas del PP en las que el poder de decisin se encuentra en ltima instancia
en los representantes. En Paysand, contraria a la versin de Porto Alegre, no existe una
discusin previa en la que los ciudadanos a travs de diferentes mecanismos van

5

conformando un presupuesto que a posteriori deberser aprobado por los representantes;
en este caso ya hay un presupuesto aprobado, y no se trata de asignarle jerarquas a
determinados rubros presupuestales, sino de elaborar, seleccionar y ejecutar proyectos
para satisfacer demandas concretas, y en esta tarea el poder de decisin es cien
porciento ciudadano.

Si bien existe un rgano ciudadano de seguimiento y control, no existe un
rganociudadano donde se definan las reglas de juego para cada edicin y se discuta
elreglamento interno. En muchas versiones a nivel mundial, existe el Consejo
dePresupuesto Participativo (COP) con delegados ciudadanos, en otras se construyeste
rgano en organizaciones sociales ya existentes como las comisionesvecinales, etc. En
Paysand, esta tarea de redefinicin y ajuste del reglamentolo ha asumido la Intendencia
Municipal a travs de la Unidad de PresupuestosParticipativos (UPP).

Los mbitos de participacin ms conocidos son territoriales y temticos
3
. En el caso
del PP general de Paysand la participacinfue organizada en distritos, contemplando
elementos identitariosy el acceso a servicios. A pesar de que los fondos se asignan para
cada distrito se debe precisar que las personas pueden participar enproyectos que no
sean del distrito en el que residen y que la votacinincluye la posibilidad de votar hasta
tres proyectos (los que pueden serde diferentes distritos). Los convocados a votar eran
todos los habitantesde Paysand, mayores de 14 aos, con documento de identidad.

Un elemento interesante y distintivo de Paysand es la creacinde una Comisin de
Seguimiento integrada por un representantetitular y un suplente por cada distrito. Estos
miembros eran electosentre los representantes de las organizaciones ganadoras de
proyectos en cadadistrito y deban ser neutrales en su evaluacin. Tenan la funcin de
verificar elcumplimiento efectivo de los objetivos planteados por los diferentes
proyectosy a su vez actuaban como referentes ciudadanos asesorando a las
diferentesorganizaciones encargadas de la ejecucin. La comisin realizaba un
trabajoconjunto con la UPP en el acompaamiento y monitoreo de los
proyectos.Anualmente esta comisin era renovada y la misma renda cuenta a las
autoridadessobre su actuacin en el perodo.

Las etapas de intervencin identificadas se presentan a continuacin:
Presentacin de propuestas para ser estudiadas por tcnicos de la Intendencia quienes
evaluaban su factibilidad.
Realizacin de una votacin (en noviembre) para seleccionar los proyectos que se
ejecutaran en el prximo ao.
Ordenacin de los proyectos presentados segn el resultado de la misma, partiendo del
ms votado al menos votado. En ese orden se asignaban los recursos hasta sumar la
totalidad dispuesta para el distrito.
La Comisin de Seguimiento verifica el cumplimiento de los proyectos y asesorar a
los ciudadanos y organizaciones encargados de ejecutar los mismos en caso de dudas





3
El elemento temtico no solo no delimit la participacin, sino que el diseo no incluy ningn tipo de
limitaciones en lo referente a temas, buscando que las demandas expresadas a travs de proyectosfueran
verdaderamente representativas de las necesidades ciudadanas.

6

Las percepciones sobre el diseo de la poltica

Los hombres al igual que las mujeres lograron (exceptuando el grupo de mujeres de
Salto), apropiarse de los mecanismos y procedimientos previstos en ambos casos por los
gobiernos departamentales para llevar adelante la poltica, sealando a la vez las
dificultades que, sobre todo en el caso de Salto, ello gener en la discusin y armado de
los proyectos.

Entraban s iete por di strito, e ntraban oc ho pe rdn, de l os c uales par ticipaban par a
lograr t res ganadores Los de mayor cantidad de votos son l os que quedan(Hombres
Paysand).

Lo que hi cimos pr imeramente f ue pr esentar el presupuesto par ticipativo en l a mesa
zonal y e n c omisin de bar rio y nos r eunimos par a hac er un br eve e jercicio par a
interpretar el PP, como distribuirlo en la zona y sensibilizar a las comisiones vecinales
primero, y pone rnos de ac uerdo e n c mo l o pod amos i mplementar que r euniera a
todas las mesas zonal (Hombres Salto).

antes de pr esentarte pr esentas un pr esupuesto y ellos me pr esentaron l a personera
jurdicalo tens que llevar antes para que vean lo que es. Y despus que ellos te van
dando las partidas, vos vas llevando las boletas correctamente (Mujeres Paysand).

En el grupo de mujeres de Salto se visualizan incertidumbres o contradicciones en
cuanto al diseo presentado por el gobierno de Salto para llevar adelante el PP.
Se or ganiz c reo qu e por medio de l as CoordinadorasNosotros por e jemplo nos
organizamos por i ntermedio de l SO CAT qu e m ando l a i nvitacin a l as c omisiones
vecinales de l a z ona. Ya e stbamos r eunindonos por l a mesa de l SOCATy bue no
cuando l a I ntendencia l leg al SOCAT c on l as pr opuestas de P P, nos i ntegramos
(Mujeres Salto).

Asimismo en algunos casos se rescata la articulacin del PP con el trabajo previo que se
vena desarrollando en cada espacio territorial (Mesa de Coordinacin Zonal o
Coordinadora Zonal).
() l a Intendencia en s u m omento t oma i deas de sde el G obierno N acional, de
implementar el PP y ge nerar una experiencia local, y par a ello convocaron a l as
diferentes c omisiones v ecinales (para) plantear l a pos ibilidad de una organizacin
entre t odas l as c omisiones y or ganizaciones de cada z ona, nu cleadas e n una
coordinadoranosotros y a t enamos una experiencia pr evia d e nuc leamiento, de
intereses comunes(Hombres Salto).

No obstante ello, en otros casos, el PP aunque resistido o cuestionado en sus comienzos,
fue el disparador para promover la organizacin barrial: se empezaron a r eunir l as
comisionesy d espus cada una fue bus cando l as c omisiones qu e realmente t enan
inters de f ormar l a c oordinadora, El P P c omo que no t ena credibilidad a l
principio, pero luego las comisiones que presentaban proyectos, que iban a la Mesa, les
dabas el visto bueno, que era un proyecto que estaba bien (Mujeres Salto).

Haciendo referencia a las dificultades y aprendizajes generados durante el proceso de
elaboracin de los proyectos, aparecen algunas diferencias entre los grupos de ambos
departamentos vinculadas principalmente al tipo de diseo institucionalde cada modelo.

7

En este sentido tanto hombres como mujeres de Salto sealan que la conformacin de
este espacio de coordinacin a nivel de zona fue difcil de constituir, dado que en
algunos casos no haba experiencia de trabajo en conjunto. El proceso promovido por el
PP estuvo signado por un aprendizaje continuo acerca del trabajo en red y una fuerte
valoracin del intercambio generado entre sus participantes.

Hubo que ar rancar de c ero par a pode r or ganizar t odo, t anto l as
organizacionesvecinales, c omo s ociales, c lubes deportivos, e scuelas y t odo l o que s e
integraba pr imerohubo que di scutir, por que c ada z ona, c ada uno que ra hac er s u
aporte y defender losuyo (Hombres Salto).

Asimismo, la puesta en marcha de la poltica hizo visible los benefiios de
laorganizacin en tanto optimizacin de recursos. Hace m uchos aos que
empezamosen el Pilar honorariamente, ramos un montn de maestras y despus de a
poco e n e lproyecto no s f uimos dando c uenta que as se pe rda un m ontn de
esfuerzoentoncesformamos un gr upo m s e stable, s iempre honor ario. C uando s e
present el pr oyectoentramos y l os ganamos y as l o s eguimos ganando (Mujeres
Paysand).

Por otra parte, las mujeres de Paysand manifiestan incertidumbres anteposibles
cambios en la orientacin de la poltica debido a que es una iniciativainstitucionalizada
por un gobierno de distinto signo al actual: lo que pasa es que cuando presentamos el
presupuesto, era cuando estaba la gente de izquierdaPero, ms all de la poltica los
que e stn ahor a, par a mi e stn t rabajando muy bi entambin. Se e stn or ganizando
bien, v a a s eguir y o pi enso que v an a s eguir(MujeresPaysand). Este dato resulta
llamativo dado el grado de institucionalizacin de lapoltica en este departamento que se
visualiza en la continuidad de la misma msall del cambio gubernamental.

Otro grupo de debilidades se asocian a las crticas del procedimiento o diseo delPP en
el caso de Paysand que ponen de manifi esto las consecuencias no buscadasdel modelo
competitivo.
() l a gente que ha g anado cinco o s eis veces es gentepudiente, que puede pagar y
que puede ayudar a l a institucin, entoncesno s; Yome presente este ao y ya me
haba presentado el ao pasado. Pero hay institucionesque ya hace cinco aos que se
viene presentando y los cinco aos lo quieren ganar,pero deciles este ao no, y dales la
posibilidad a o tros que tambin hacen l as cosasbien par a l a s ociedad, s i no s iempre
van a ganar los mismos (Mujeres Paysand).

En este sentido, el mismo grupo destaca dificultades vinculadas al desconocimientoque
genera la implementacin de una propuesta innovadora tanto por quienes laproponen
como por quienes son sus beneficiarios. A m me parece que el primerao hubo ms
tropezones, de l a ge nte que or ganizaba y de los que nos bamospresentando ( )
Despus de las primeras o segundas rendiciones del primer ao, porquedespus de esos
primeros meses fue mes a mes, y al principio eran cada dos o algo as () Tambin han
cambiado al gunas cosas, ahora no es como l a otra vez que s o si te pi denpersonera
jurdica (Mujeres Paysand).

Finalmente, entre los aprendizajes ms reiterados por los grupos (principalmentelos de
Salto) se destaca la bsqueda e inters por cubrir necesidades de unazona trascendiendo

8

la mirada individualista y fragmentada de cada sujeto y de lainstitucin u organizacin
que representa,
Siempre t ratbamos de entre t odos l os que estbamos, ver a qui en cedamos l ugar.
Siyo por e jemplo pr etenda al go que e staba p or f uera de l as ne cesidades de ot ro
barrio,daba un paso al costado, veamos primero la necesidad. (Hombres Salto).

Todos e n l as r euniones que t enamos, ge neralmente de carcter s emanal,
tuvimosrepresentacin. La as istencia os cilaba e ntre doc e, qui nce, has ta l legamos a
tener cercade c incuenta par ticipantes e n r euniones. Realmente e ran muy pr oductivas
pero generporque se haca prcticamente imposible poder tener el espacio y el tiempo
para poderescuchar a t odos. Entonces hubo que buscar dinmicas de trabajo a t ravs
de visitas alas comisiones vecinales para conocer cules eran l as problemticas o l as
necesidadesque hab a e n l a z ona. E n ot ros c asos, ay udar a c omisiones v ecinales a
organizarse
(Mujeres Salto).

En trminos generales, se puede decir que entre las posibles interpretaciones referidasal
diseo y su realizacin, hay dos que se consideran de mayor relevancia: una referida a la
identificacin del proceso como una oportunidad de obtener dinero para cubrirsus
necesidades, y otra vinculada a la complejidad del diseo propiamente dicho.

El presupuesto en parte es un monto de dinero pero no todo se agota en eso, por lo tanto
conocer y explicar los dems atributos del modelo es central a la hora de fortalecer sus
procesos. En otro sentido, la ininteligibilidad del modelo de participacin, sobre todo en
el caso de Paysand, resulta a todas luces una caracterstica, en donde la complejidad de
actores de la participacin (colectivos e individuales) hace perder de vista la necesaria
nitidez del modelo de participacin.
En todos los casos se trabaja con personas que no suelen ser expertas en organizacin
social lo que hace dbil la propuesta a la hora de entender el diseo y ms an el rol que
se debe cumplir en el marco de ese diseo.

La exigencia de contar con un diseo simple e inteligible para los participantes es clave
para el xito del programa, reiterando que no se trata de personas expertas en este tipo
de organizaciones por lo tanto todo lo que se pueda hacer para ayudar a comprender el
diseo es bienvenido. De todas formas los actores, especialmente las mujeres, logran
construir una imagen del diseo que funcion, permitiendo el aprendizaje del proceso
de participacin a travs del tiempo.

Los tcnicos como actores claves del proceso

En trminos generales los grupos de Salto consideran que el rol de los tcnicos en la
experiencia ha sido fundamental en trminos de gua y acompaantes del proceso. Al
respecto los involucrados expresan:
Fueron l as Asistentes Sociales l as que nos gui aron un poc o par a pode r apr ender a
armar e sto, por que nunc a hab amos he cho. Entonces me par ece que s in l os t cnicos
que hubo, nosotros nada podramos haber hecho (Hombres Salto)

Si no hubi eran e stado l os t cnicos, por m s que t uvisemos e l di nero t ampoco
podamos hac er. As qu e l a par te tcnica f ue u na de l as pr incipales q ue nos ay ud
muchsimo (Hombres Salto)

9


Ya par ticipbamos e n l a m esa c oordinadora z onal c uando apar eci e l P P y l os
tcnicos de l SO CAT que e staban e n e se m omento F ueron l os que i ncentivaron a
lasinstitucionesPor medio de l a Intendencia t ambin se t raa a una A sistente Social
para ayudarlos a formarse como comisin o t ambin vecinos con el mismo i nters de
intentar buscar mejorar algo para su barrio (Mujeres Salto).

En algunos casos se entiende que la presencia del tcnico en las instancias de discusin
e intercambio, estimula en mayor medida, el acercamiento y compromiso de los
vecinos. Un llamado solo por parte de los vecinos no tendra el xito que el realizado
con el apoyo de la Intendencia a travs de la presencia de sus tcnicos. Se entiende que
el compromiso a ser asumido por los vecinos es mayor.

Nosotros e n e l bar rio tuvimos a una A sistente Soc ial que f ue un bas tin, s iempre
estuvo ah , par a nos otros l a I ntendencia t iene que estar. Porque nos r eunimos capaz
nosotros, uno l lama a un vecino no e s l o mismo que s i s e di ce que va a e star cierta
persona de l a I ntendencia l a ge nte s e c ompromete ms y s e c rea ot ro compromiso
(Hombres Salto)

Hubieron c asos que i ntervenimos pi diendo a l a I ntendencia as istencia t cnica par a
poder ac ompaar l a f ormacin de c omisiones v ecinales por que hab a i nters e n e se
aspecto (Mujeres Salto).

En algn caso se vislumbra una participacin mayor de los tcnicos, donde stos de
alguna manera marcan la manera de proceder, las ideas a presentar, condicionando la
participacin de los involucrados con el riesgo de generar fuertes lazos de dependencia.

De la persona que si me quiero acordar en este momento, es de una Asistente Social,
que f ue e spectacular, f ue l a i deloga de t odos estos pr oyectos, l os manejaba e lla y
despus se nos fueElla deca esto tiene que ser as, hganlo as y no se equivocaba en
nada y fue la que empuj todos estos proyectos (Hombres Salto).

La que e stuvo t rabajando m ucho c on nos otros f ue l a A sistente, m uy l uchadora y
siempre dndonos instrucciones (Hombres Salto).

A nosotros nos ayudaron muchsimo las tcnicas del SOCATrealmente fue un apoyo
bien i mportante par a nos otros. H acen un di agnostico r eal de l as c osas, s aben
realmente donde estn l os problemas.tener un e quipo t cnico t e orienta, estudiaron
para eso (Mujeres Salto).

De los discursos de los participantes se desprende el papel clave desarrollado por los
tcnicos, en cualquier caso, tanto apoyando el proceso en forma concreta, aportando en
las reuniones, sirviendo de nexo con la Intendencia y dinamizando losprocesos, el papel
de los tcnicos result central y facilit el desarrollo de la poltica.

Otro papel interesante cumplido por los tcnicos tuvo que ver con la articulacin entre
el espacio pblico y el social. La imagen de lo pblico permanece lejana a la ciudadana
comn, la distancia que perciben los participantes de la esfera municipal slo fue
superada por el papel de los tcnicos que muchas veces oficiaban de gestores de los

10

asuntos propios de las organizaciones sociales y de los propios individuos incorporados
al proceso.

A todas luces el rol de los tcnicos resulta imprescindible a los ojos de losparticipantes,
incluso ms en algunos casos se requiere que ms que un tcnico, el proceso debera ser
acompaado de un equipo tcnico que encare intersdisciplinariamente el seguimiento de
la participacin.

Los partidos polticos como los claros ausentes del proceso

Al momento de pensar en el involucramiento de otro actor clave en el escenario de los
proceso de participacin, concretamente en los partidos polticos, las opiniones surgen
en dos niveles: uno vinculado al partido que est en el gobierno de turno, y el otro de
aquellos que constituyen la oposicin. No obstante, en ambos casos, los planteos
reflejan demandas no satisfechas planteadas en otros mbitos diferentes al PP; producto
de frustraciones o promesas no cumplidas, entre otros.

En relacin al primero se expresa lo siguiente:

Nosotros l levamos varias veces al ex Intendente, al barrio nuestro y siempre nos ha
dejado, nos descart con el asunto del bitumen (Hombres Salto)

Con respecto a las autoridades de turno prcticamente podra decir que fue muy poco
y nada, hasta ahora estamos en la dulce espera (Hombres Salto)

Los integrantes de los partidos que no forman parte del gobierno de turno parecen
mostrar inters al momento de ser llamados o invitados por estos espacios.

Nosotros t uvimos l a o portunidad de habl ar c on un di putado de partamental, por e l
tema de l a i nseguridad que s e v ive, y s iendo e llos di putadoscreo que f ue a t res o
cuatro r euniones y s iempre t e e scuchaba, t e pone n l a or eja pe ro no hac en
absolutamente nada (Hombres Salto).

En mi zona se portaron bien porque en mi zona yo les he invitado, porque usted sabe
cuando s e r ene una c ierta c antidad de Comisiones v ecinales l os buitres e stn al
acecho (Hombres Salto).

Por su parte, el grupo de mujeres de Salto, sostuvo que el proceso de elaboracin y
ejecucin del PP en sus respectivas zonas, no estuvo teida por ninguna ideologa
poltica:
No s e pl anteaba s obre l a m esa nada que t uviera que v er c on l o pol tico, ni lo
religioso,Considerbamos que nuestra gestin era apoltica (Mujeres Salto).

La participacin de los partidos polticos parece haberse limitado a la asistencia a
instancias de reuniones o presentacin invitados por la coordinadora zonal:

En nue stra e xperiencia al menos, hubi eron instancias de e valuaciones i ntermedia a
nivel de la coordinadora y cada vez que eso lo realizbamos, nuestras invitaciones las
cruzbamos a t odos los partidos polticos, a l a Junta Departamental, al departamento

11

de accin social de la Intendencia y al Intendente, y francamente siempre tuvimos muy
buena concurrencia de todos los representantes polticos (Mujeres Paysand).

Mientras algunos observan una limitada participacin de los partidos
polticos,otroshacen referencia a cambios en el grado de involucramientos de los
gobiernos de turno: Ahora es como que se nota mucho ms, el PP de hoy que casi no
existe, hay poca publ icidad, poca pr omocin, c omo que s e pol itiz mucho (Mujeres
Paysand).

Retomando la voz de los protagonistas se puede decir que resulta curiosa la tolerancia
que los partidos polticos otorgan a estos procesos, la innovacin que produce el
fenmeno y seguramente el desconocimiento de sus posibles efectos, como tambin el
nivel de concrecin de las propuestas, hacen que los procesos de los presupuestos
participativos no sean, por el momento, campo de debate para los partidos polticos. Se
puede pensar tambin que dicha tolerancia est teida de incredulidad respecto a los
efectos sociales y polticos que pueda tener esta poltica.

No aparecen los partidos polticos como actores principales ni secundarios en este
proceso, sino que dejan el campo a lo social propiamente dicho, quizs la poca
dimensin cuantitativa del presupuesto en algn caso y la profundidad del modelo en
otro, ha dejado extasiados a los partidos polticos que permanecen ausentes del proceso.
Realmente es el campo de lo social, de los actores sociales y los partidos polticos
toleran este espacio y permanecen ausentes.

La comunicacin en la experiencia

Con el fin de dar a conocer sus propuestas de trabajo en el marco de la experiencia, los
involucrados manifiestan haber desarrollado distintas estrategias, apelando a la llegada
masivade los medios de comunicacin as como a encuentros ms directos con los
vecinos,a travs de volanteadas y reuniones.

Nosotros hi cimos e l mismo e sfuerzo que v os de cs, anduv imos de ac par a
all,volantes, t odo, pi diendo entrevistas en l as radios y eso queda en cada uno, y hay
cosasque la gente que vota que no tiene ni idea lo que es (Hombres Paysand)
Hicimos una campaa muy linda para hablar con la gente para concientizar la gente
(Hombres Salto).

Las mujeres consideran que la poblacin estaba en conocimiento de la poltica yde los
proyectos. Para dar a conocer las propuestas as como para la instancia devotacin,
hicieron uso de los medios de comunicacin, pero el nfasis estuvo puestosobre todo en
el contacto cara a cara con los vecinos, aprovechando la llegada yconvocatoria de
determinadas instituciones, como es el caso de las escuelas.
La gente de Paysand sabe de qu se trata, entonces apoya y vos tens tu gente.
(Mujeres Paysand)
Cuando r ecin s ali y o v ea y l ea e n el di ario y no m e i nteresaba. Y de spus
lamaestras empezaron a decir que era y me empec a interesar y empezaron a decir y
sinos presentamos? (Mujeres Paysand).

Una de l as ventajas f ue l a i nclusin que t uvieron ot ras i nstitucionesComo que fue
contagiosoa m edida que s e i ban e nterando se i ban nuc leando. E ntonces s e

12

sensibiliz un poco sobre los temas. Pienso que tambin tenan una mirada ms global
de los problemas (Mujeres Paysand).

Yo por e jemplo habl en l os c anales, e n l a r adio, s e hac en al ianzas t ambin no?
Yohice al ianzas c on l a E scuela 88, e ntonces l os padr es v otaron e l nu estro, J ardn
Colores, entonces votan v arias c osas y cruzando l os v otos t e apoy as y l legas a l os
votos
(Mujeres Paysand).

Las instancias presenciales con los vecinos implicaron recorridos censales por los
barrios, reuniones con los vecinos, y con instituciones.
Nosotros, los del apoyo escolar, hicimos primero un censo casero, que necesitaba la
gente de ese barrio, as arrancamos. Para tener una idea un conocimiento del barrio y
la mayora pidi apoyo escolar porque haba mamas que no saban ni leer ni escribir y
nios que llevaban tres aos repitiendo y se cansaban. Y entonces ah voluntariamente
se ofrecieron unos con otros hasta que sali el proyecto.

Tambin sirvi porque el ao pas ado cuando hice la presentacin al barrio presente
todo en pantalla, claro tenamos todo registrado las actividades.

En este marco, otro componente fundamental en los procesos de participacin social es
el papel de la comunicacin. Tanto la comunicacin oficial del modelo de participacin
y el monitoreo del proceso, como la comunicacin entre los actores participantes.
Ambos niveles deben ser trabajados para que el proceso tenga xito. Tal como se
aprecia en las declaraciones de los actores, la forma como se informaron del proceso fue
mltiple, es decir, no hubo un impacto nico de la comunicacin oficial del municipio,
sino que son mltiples los canales por los que los sujetos reciben la informacin y en
todos los casos estimul la participacin en el proceso.

Esta multiplicidad de canales debera ser pensada cuando se dispara o se monitorea un
proceso de participacin, nadie es ajeno a la produccin de la comunicacin en el
proceso, tanto los organismos oficiales como la comunicacin informal u otros canales
como las radios comunitarias son componentes esenciales a la hora de lograr la
confianza en el proceso y mejorar la eficacia de los esfuerzos tanto pblicos como
colectivos.

Consideraciones finales

La inteligibilidad del diseo institucional coopera con la necesaria apropiacin del
proceso en manos de los participantes. En Salto esto se ve con claridad a partir de la
reiteracin de la experiencia, los actores mejoran la percepcin que tienen de la
implementacin de la poltica, aunque no todo lo que se podra aspirar. Todos los
esfuerzos que se puedan hacer para comunicar el diseo resultarn aprovechables por
los actores, vidos de entender su forma de participar para conocer las dimensiones y
oportunidades que ofrece el proceso de la poltica. En el caso de las mujeres de Salto
parece paradigmtico frente a esta hiptesis, la mejora provocada en la participacin a
partir de lograr comprender los efectos de una actitud u otra -competencia y
negociacin- mejor notablemente las condiciones de participacin, su proceso de
dignificacin y naturalmente los resultados obtenidos.


13

Cabe resaltar del proceso el rol que jugaron los tcnicos municipales. Sin duda un papel
articulador y promotor que marca las miradas de los actores. No as el de los partidos
polticos que parecen simplemente tolerar la realizacin del proceso, sin ningn tipo de
injerencia en el mismo.
Un papel a explotar en estos procesos -que se manifiesta de forma incipiente en los
discursos- es el rol de la comunicacin, emergiendo canales no previstos o no pensados
con anterioridad, como es el caso de las radios comunitarias.

Finalmente, cabe mencionar que el diseo incluyendo una estrategia de cooperacin
como es el caso de Salto, promovi el trabajo grupal y la negociacin, aprendizaje de la
democracia.Cuando se obtienen logros se jerarquiza la actitud de negociacin y los
acuerdos logrados y se visualiza el diseo como la mejor estrategia frente a otras que se
conocen. Sin duda eso promueve una satisfaccin mayor en los propios sujetos
involucrados. El gusto por el proceso comprendido, los logros alcanzados redundan en
mayor satisfaccin por la participacin.


Bibliografa consultada

De Sousa Santos, B. (coord) 2005. Democratizar la democracia. Los caminos de la
democracia participativa. F.C.E., Mxico.

Ganuza, E. y Alvarez Sotomayor, C. (coords) 2003. Democracia y presupuestos
participativos. Icaria, Barcelona.

Genro, T. y De Souza, U. (1998) Presupuesto participativo: la experiencia de Porto
Alegre. EUDEBA. Buenos Aires.

Noboa, A., Bisio, N., Surez, M., y Robaina, N. (2013) Participacin Ciudadana. La
gestin pblica de los Presupuestos Participativos vista desde sus protagonistas
Departamento de Ciencias Sociales, Regional Norte UdelaR




DESCENTRALIZAO E NOVAS ESFERAS DE PARTICIPAO SOCIAL
NO BRASIL : LIMITES E POSSIBILIDADES ALGUNS APONTAMENTOS

Ctia Oliveira
catia.malaquiasoliveira@gmail.com
Universidade Federal de Pernambuco - UFPE.
Mestranda em Cincia Poltica.



REA TEMTICA: Sociedad Civil, Democracia Participativa y Nuevos actores
polticos





RESUMO:

A partir da Constituio de 1988, as novas experincias de descentralizao
poltica desencadeadas pelos municpios so apontadas como relevantes fatores para
democratizao do Estado e da sociedade, assim como para o enfrentamento da
excluso social no Brasil ps-regime militar. Novos arranjos institucionais so
incorporados com a multiplicao de atores e arenas de deciso coletiva. O trabalho, por
reviso de literatura, buscar trazer alguns apontamentos sobre limites e possibilidades
das novas instncias de participao a partir de alguns estudos sobre Agenda-setting.
Quais as implicaes do controle da agenda no debate em instncias de participao a
exemplo de conselhos de sade?
















Trabajo pr eparado par a s u pr esentacin en el XI Congreso Nacional y I V Congreso
Internacional s obre Democracia, or ganizado por l a Facultad de C iencia P oltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014.



INRODUO


Embora reconhecidas as limitaes de ordem estrutural e poltica do pas com os
legados do regime militar e a observncia da no construo ou estruturao de um
estado do bem estar social enquanto em diversos pases de democracia estvel
ecoavam ainda princpios do Welfare State - possvel verificar avanos no que tange
garantia dos direitos sociais a partir da nova legislao e da participao social na gesto
da coisa pblica com a redemocratizao. Com a expanso das polticas de
descentralizao a partir da Constituio de 1988, a poltica pblica torna-se mais
complexa com a multiplicao de atores e espaos decisrios de gesto partilhada a
exemplo dos conselhos de poltica do campo da sade. Por meio de alguns trabalhos da
rea, estas instncias, como observaremos, sero discutidas no que tange s
possibilidades e limites de atuao de seu agentes (ator social, segmento ou
organizao). Isto, tanto em relao ao processo de tomada de deciso quanto a pautar a
agenda institucional. O artigo ser desenvolvido por meio de reviso de literatura. E as
contribuies dos trabalhos elencados com foco nas instncias decisrias
institucionalizadas como os conselhos de sade, sero discutidos luz da teoria da
Agenda-Setting e de alguns dos debates acadmicos acerca da democracia deliberativa e
da participao social em arenas decisrias.
Como veremos, passados pouco mais de vinte anos da implementao destas
novas institucionalidades possvel observ-las sob dois aspectos - conforme
demonstram os estudos sobre a temtica. Por um lado, tais espaos institucionalizados
de participao teriam se constitudo em uma alternativa mais democrtica de gesto e
governana urbana. E os resultados poderiam ser vistos tanto em termos pedaggicos -
no desenvolvimento e expanso da participao social, quanto na soluo de problemas
que afetam as reas populares.
Por outro, diversas destas instncias ainda enfrentariam muitos percalos para
alcanar um patamar de pleno funcionamento. Tais desafios tm sido apontados pela
literatura como questes relacionadas desde a estrutura organizacional destes espaos,
fragilidade de laos associativistas em pequenos municpios, passando ainda pela
concentrao de poder decisrio nas mos da gesto pblica, responsvel, em muitos
dos casos, pela conduo dos trabalhos dento dos conselhos em que ela prpria acaba
presidindo, concentrando a pauta.
O artigo est organizado em seis sees. A primeira traz um breve panorama dos
movimentos de descentralizao ecoados pelo mundo ocidental nos pases de
democracia estvel e a questo do welfare s tate. Pontua polticas de descentralizao
que passaram a funcionar como processos para democratizao e publicizao do estado
no Brasil ps-regime militar. Na seo tambm possvel observar um breve contexto
no qual se encontrava o pas, que se deparava com alto grau de concentrao poltica,
excluso social, legados de clientelismo, fraudes e patronagem. assinalada, ainda, a
reorganizao dos movimentos sociais na luta por direitos sociais.
A segunda seo apresenta algumas das conquistas trazidas com a Constituio
de 1988 no mbito da participao social alm de consideraes sobre o novo agir
poltico e seus efeitos na governana urbana - desencadeados a partir dos novos
desenhos institucionais de gesto partilhada.
A seo seguinte discute alguns dos referencias tericos sob os quais se fundam
alguns dos debates acadmicos sobre Participao, Deliberao e Democracia
representativa. O trecho busca pontuar alguns aspectos da discusso sobre os dficits do
sistema representativo e a possibilidade de recuperao dos preceitos atrelados ao


conceito de democracia por meio da participao do cidado na coisa pblica; no s
em perodos eletivos.
Novos at ores e o pr ocesso de cisrio na s ade faz uma breve descrio do
contexto poltico e social no qual esto inseridos os atores das instncias deliberativas e
as condies jurdico-institucionais sob as quais eles operam nos processos da tomada
de deciso.
Agenda-setting : controle da age nda e os l imites do de bate e A g esto e a
Agenda apresentam algumas definies e conceitos sobre a Agenda-setting dentro do
processo de construo do Ciclo de Poltica (Policy Cycle), o que ilustra uma proposta
mais tcnica da compreenso das fases de elaborao de uma poltica. As sesses
tambm trazem outras abordagens dos estudos da Agenda-setting que discutem os
conflitos da agenda, o bloqueio desta, o vis do sistema poltico e as no-decises. Tais
elaboraes tericas guiam as anlises realizadas que trazem estudos sobre conselhos de
sade no Brasil e seus achados de pesquisa. Neles, possvel verificar relaes entre o
papel do gestor e o funcionamento das instncias, alm da atuao do segmento dos
usurios do sistema pblico de sade como varivel independente e pr-definida que
explicaria, segundo a pesquisadora Vera Schattan Coelho, o sucesso ou fracasso dos
mecanismos de participao social (COELHO, 2004: 256).
Nas consideraes finais analisamos alguns limites e possibilidades discutidos
pela literatura da rea, que vislumbra a efetividade das instncias a partir de fatores
como associativismo dos agentes mais desenho institucional e desempenho da gesto,
ou seja, dos representantes do governo. Reflete-se ainda em como os grupos, o poder, e
a agenda interagem para definir os limites do debate poltico como explicita Birkland
(2007:109).


DESCENTRALIZAO E PARTICIPAO COMO PROCESSOS DE
DEMOCRATIZAO

A partir da dcada de 70 em diversos pases do ocidente, mais especificamente
os identificados como de democracia estvel, possvel observar uma espcie de
redescoberta da esfera local como instncia de representao de poder (LEAL, 2002;
LUCHMANN, 2002). A tendncia, segundo Leal (2002), fez-se presente tanto no
campo da legitimao da atuao do Estado, quanto no campo da luta pela conquista de
direitos sociais e da cidadania. Segundo a autora de Fetiche da Participao Social
Novas Prticas de Planejamento, Gesto e Governana Democrtica no Recife - Brasil
esse Movimento de reconhecimento e de redescoberta em direo aos espaos
locais-municipais, foi acentuado particularmente nos pases de democracias estveis
como resposta crise dos modelos de centralizao do Estado ( LEAL, 2002:49).
Os processos de descentralizao se expandem pelo ocidente sob as mais
diversas formas de regime poltico, variados estgios de desenvolvimento econmico e
contextos sociais. Os debates acadmicos da temtica, embora trazendo perspectivas
distintas - apoiados em diferentes posies epistemolgicas, consensuavam em um
aspecto: a necessidade de descentralizar o Estado.
A perspectiva neoliberal, como explicita LEAL (2002), passara a defender a
descentralizao radical com o objetivo de reduzir o Estado s suas funes mnimas
proteo aos c ontratos e coero (LEAL, 2002:51). O debate de tom mais
conservador, conforme a autora, argumentaria que os antagonismos trazidos pela
excessiva expanso do welfare state teriam impedido a boa funcionalidade da economia
de mercado.


O debate acadmico progressista acerca da descentralizao traria como questo
principal a necessidade de democratizao da administrao pblica, da burocracia e
dos partidos. Argumentar-se-ia, como pontua a autora, que a descentralizao poderia
favorecer o desenvolvimento de modelos econmicos mais equilibrados e socialmente
mais justos, atravs da multiplicao de estruturas de poder (MASSOLO, 1988 apud
LEAL, 2002:51).
Nos pases de democracia denominadas estveis, as propostas de
descentralizao teriam ganhado fora como uma resposta crise do welfare s tate,
pressupondo um estgio j consolidado na conquista dos direitos sociais o que se soma
a uma tradio localista forte (DRAIBE, 1993; LEAL, 2002).
No caso brasileiro e de demais pases latino-americanos, tais processos teriam
emergido como uma resposta crise econmica e como um caminho para a restaurao
da democracia, no sendo identificado, por sua vez, um Estado do bem estar social
(DRAIBE, 1988; LEAL, 2002).
No que tange gesto pblica dentro do contexto brasileiro at o incio dos anos
de 1980, as polticas caracterizavam-se pela centralizao decisria e financeira no
mbito federal, cabendo aos estados e municpios, quando envolvidos em uma poltica
especfica, o papel de executores das iniciativas formuladas centralmente (DRIBE,
1993; ROCHA, 2009).
Segundo Roberto Rocha(2009) em A Gesto Descentralizada e Participativa das
Polticas Pblicas no Brasil:
medida que os recursos eram centralmente controlados e as esferas
locais de poder se expunham diretamente s necessidades e demandas
dos cidados, tendia-se a estabelecer-se uma articulao clientelista
entre governos estaduais e municipais e o federal, baseada na troca de
favores em que, muitas vezes, as instncias locais se transformavam
em agenciadores de recursos federais para o municpio ou estado,
procurando garantir a implementao de determinada poltica pblica
para sua clientela ( A GESTO DESCENTRALIZADA..., 2009 ).

Embora estes mecanismos se tenham intensificado durante a Nova Repblica,
era possvel tambm serem percebidos os anos de 1970 na vigncia do regime
autoritrio (DRAIBE, 1993).
No tocante a participao social e poltica da populao nos processos de tomada
de deciso, um dos elementos que caracterizava o regime da poca era a excluso da
populao dos processos decisrios. O movimento de centralizao e fragmentao de
formato burocrtico suprimiu ou evitou a participao de sindicatos, partidos ou
movimentos sociais, como explica Draibe (1993), tanto onde havia anteriormente
participao quanto em novos setores, tecnocraticamente concebidos e geridos.
Como define a autora:

Tambm as diretrizes bsicas das polticas sociais no foram objeto
de discusso no parlamento. Dessa forma foram suprimidos todos os
mecanismos de controle pblico, levando o sistema de proteo social
a apresentar no incio dos anos 80 todas as formas de desordem
institucional, desorganizao administrativa, fraude, corrupo
(DRAIBE, 1993:27).

De acordo com Wampler e Avritzer (2004), durante a transio do regime
democrtico no Brasil, em 1980, cidados atuaram no mbito de associaes
voluntrias e movimentos sociais para desenvolver estratgias inovadoras de confronto
junto aos polticos locais tradicionais no intuito de superar legados de clientelismo,
patronagem e corrupo (WAMPLER & AVRITZER, 2004: 211).



A CONSTITUIO CIDAD E AS EXPERINCIAS MUNICIPAIS

Segundo Moroni (2005) o processo constituinte aprofundou a questo colocada
pelo movimento social ao final da dcada de 1970 e incio dos anos 1980 sobre a
democratizao do Estado e os mecanismos necessrios para torn-lo pblico. De
acordo com o autor, o movimento traz para o processo constituinte, alm da discusso
para democratizao e publicizao do Estado, a necessidade de controle social, em
cinco dimenses: formulao, deliberao, monitoramento, avaliao e financiamento
das polticas pblicas (MORONI, 2005).
A constituio de 1988 considerada um marco na redemocratizao do pas e
no reconhecimento dos direitos sociais (SILVA, J ACCOUD, BEGHIN, 2003;
MORONI, 2005). possvel observar na carta constitucional a introduo de
instrumentos de democracia direta (plebiscito, referendo e iniciativa popular) de
democracia participativa, exercida por meio de conferencias setoriais, alm da
institucionalizao de mecanismos de controle social a exemplo dos conselhos de
direitos, de polticas e de gesto de polticas sociais especficas (MORONI, 2005).
De acordo com Silva, J accoud e Beghin (2003), alm dos princpios da
democracia representativa, o texto da carta magna deixa expresso princpios da
democracia participativa, reconhecendo a participao social como um dos elementos-
chave na organizao das polticas pblicas (SILVA, J ACCOUD, BEGHIN, 2003).
E, segundo Leal (2003), embora sejam reconhecidas as limitaes de ordem
estrutural e poltica do pas ps-regime militar, as experincias de descentralizao
teriam se constitudo em uma importante alternativa de gesto e governana urbana,
demonstrando resultados importantes em termos pedaggicos e na soluo de
problemas emergenciais que afetariam as reas populares. Alm do sentido de inverso
de prioridades e de reconhecimento de prioridades dos direitos sociais na agenda
pblica, so indiscutveis os avanos propiciados pelas prticas descentralizadas e
participativas ao processo democrtico (LEAL, 2003:53).
Para Leal (2003), as experincias municipais permitiram apontar a
descentralizao poltica como um mecanismo importante para a democratizao do
Estado e da sociedade, assim como para o enfrentamento da excluso social. E essa
perspectiva de democratizao passa, necessariamente, como explicita a autora, pelas
instncias locais, reforando-se sua autonomia e consolidando-se os laos coletivos de
organizao social no sentido da publicizao do Estado e da sociedade, ou seja, de uma
gesto coletiva e democrtica do espao pblico (LEAL, 2003:71).
importante observar que nas duas ltimas dcadas os processos de
democratizao, de descentralizao poltica e econmica e de reforma do Estado
fizeram-se acompanhar da emergncia de novos atores pblicos e privados na cena
poltica. A poltica pblica assume uma maior complexidade a partir da multiplicao
de atores e espaos de deciso e com a ampliao dos espaos de discusso e
deliberao, o que segundo Avritzer e Pereira (2005) apontaria para uma nova
configurao do agir poltico (AVRITZER, 2005: 19) uma partilha renovada de
decises e poderes institucionais [...] e uma nova ao social debatida, negociada, mais
prxima dos cidados(GAUDIN,1999 apud AVRITZER & PEREIRA,2005:19-20).
No que se refere aos dispositivos legais e institucionais, possvel visualizar na
nova forma de atuao poltica, tanto uma maior autonomia dos municpios ao romper
com o carter hierrquico das polticas pblicas, quanto a substituio de polticas
centralizadas pela mobilizao das comunidades locais. Estas, segundo Avritzer &
Pereira (2005), passaram a atuar em torno de questes especficas e na incluso de


direitos sociais. Como apontam os pesquisadores, novos arranjos institucionais so
incorporados na partilha de espaos de deliberao entre as representaes estatais e as
entidades da sociedade civil (AVRTIZER &PEREIRA, 2005:20). Ocorrem tambm
mudanas na forma como os atores so incorporados nesses arranjos denominados
hbridos pelos autores.
neste cenrio que se torna cada vez mais presente a figura dos conselhos de
polticas. Tais instncias deliberativas se multiplicaram pelo pas apresentando desenhos
que contavam tanto com baixo, quanto alto grau de institucionalizao, a exemplo dos
conselhos de sade, que passam a se deparar com muitos desafios, entre eles, o da
efetiva participao.


PARTICIPAO E DELIBERAO

Aos conselhos - e aos novos modelos de governana de gesto partilhada, parece
ser lanado um desafio decorrente dos dficits associados ao modelo de representao
dos sistemas democrticos. A viso de descontentamento decorreria do carter
minimalista de democracia, na qual esta reduzida a um procedimento de eleger
governantes, desprovida de valores substantivos de igualdade poltica, soberania
popular ou alcance do bem comum (PRZEWORSKI, 1994; DAHL,1997; DAHL,1989
apud GOMES, 2003: 5).
Na literatura, ao modelo de representao so apontadas mltiplas dificuldades
para um amplo exerccio da participao poltica dos atores sociais decorrentes
sobretudo de assimetria de informaes, deliberada ou no, entre representantes e
representados, de deficincias de capacidade cognitiva dos atores, e da imperfeio dos
instrumentos de sano destinados a controlar a relao de representao.
(PRZEWORSKI,1999 apud GOMES, 2003).
Uma questo central deste debate pode ser ilustrada pelas idias difundidas por
Schumpeter que torna uma preocupao procedimental com as regras para a tomada de
deciso um mtodo para a constituio de governos (SANTOS & AVRITZER, 2002:
45). Para Boaventura e Avritzer (2002), Norberto Bobbio teria dado o passo seguinte ao
transformar o procedimentalismo em regras para a formao do governo representativo.
E, o procedimentalismo no daria conta de duas questes, a saber, se as eleies
esgotam os procedimentos de autorizao por parte dos cidados e se os procedimentos
de representao esgotam a questo da representao da diferena (SANTOS &
AVRITZER, 2002: 45).
Fruto de um desencanto diante do desempenho nitidamente insatisfatrio, em
termos econmicos e sociais, dos regimes democrticos vigentes, esta viso
procedimental, segundo Gomes (2003) justificaria o esvaziamento do contedo
democrtico (GOMES, 2003).
Na esteira dos debates sobre o esvaziamento do contedo democrtico e diante
da ecloso de diversos movimentos sociais no mundo ocidental a partir da dcada de 60
trazido para a discusso pelos estudiosos da Democracia Deliberativa o conceito
esfera pblica - desenvolvido inicialmente por Habermas e redimensionado
posteriormente por Andrew Arato e J ean Cohen. A categoria analtica passou a designar
um espao de natureza poltico argumentativa na qual indivduos livres e iguais
discutem e deliberam democraticamente sobre questes polticas e onde prevaleceria o


melhor argumento (AVRITZER, 1999; COHEN,1999). Tal categoria fundada a partir
da recuperao e redimensionamento do conceito habermasiano de sociedade civil
1
.
E, para os formuladores da corrente analtica deste modelo de democracia, nestes
espaos possvel simultaneamente promover uma melhor concertao de interesses e
mitigar, segundo Gomes (2003), algumas deficincias do mtodo democrtico de
simples agregao de preferncias - que postula a idia de participao popular apenas
em perodos eletivos, quando o eleitorado buscaria premiar ou punir representantes a
partir de escolhas j estabelecidas, definidas por estes representantes (MANIN,1997;
POGREBINSCH & SANTOS, 2011). Desta maneira, o movimento conselhista, ainda
que no significasse propriamente a democracia direta, ao prescrever a participao da
sociedade na gesto das polticas pblicas por meio de um colegiado deliberativo como
o explicita Gomes (2003) inspirar-se-ia nas crticas aos dficits do sistema
representativo que passariam a ser refletidos por autores da chamada democracia
deliberativa (GOMES, 2003:6).
Contudo, de acordo com Pogrebinsch e Santos (2011) o surgimento de novos
espaos institucionalizados de debate, assim como de novos atores envolvidos na gesto
partilhada da coisa pblica, pode, por outro lado, ser encarado como forma de
fortalecimento da representao poltica, e no como um sinal de enfraquecimento das
suas instituies (POGREBINSCH & SANTOS, 2011: 261).
Para Pogrebinsch e Santos (2011), que realizaram estudo sobre o impacto das
conferncias nacionais de polticas no Congresso Nacional, o efeito esperado com tais
prticas participativas o de permitir que o exerccio da democracia no se esgote nas
eleies, propiciando que os cidados manifestem suas preferncias de uma forma no
mediada por partidos e polticos profissionais e por meios outros que no o voto
(POGREBINSCH & SANTOS, 2011: 260-261) E, um pressuposto central a nortear tais
experincias participativas o de permitir que os cidados tenham envolvimento de
forma mais direta na gesto da coisa pblica, em especfico na formulao, execuo e
controle de polticas pblicas (POGREBINSCH & SANTOS, 2011).
Segundo o estudo da legislao que disciplina os Conselhos Gestores, realizado
por Vilela (2005), a capacidade conferida sociedade organizada (movimentos sociais,
organizaes sindicais, profissionais, militncia poltica etc.) de interagir com o Estado
na definio de prioridades e na elaborao de polticas pblicas constituiria uma forma
democrtica de controle social (VILELA, 2005:3). s novas instncias participativas,
passou-se a atribuir importncia fundamental na gesto partilhada de polticas pblicas.
E, a criao dos conselhos de polticas constitui, em alguns setores, condio legal para
o repasse de verbas pblicas, cabendo-lhes atuar na fiscalizao dos gastos das receitas
transferidas aos municpios pela Unio ou pelos Estados.


1
Os autores Andrew Arato e J ean Cohen (1999) ao se debruaram sobre o referencial terico de
Habermas referente Sociedade Civil e Esfera Pblica, recuperaram as referncias hegelianas do termo e
ampliaram o foco conceitual, trazendo novas contribuies ao debate, que reflete diferentes perspectivas
analticas. De acordo com Arato e Cohen (1999) o conceito de sociedade civil relaciona-se com os:
Movimentos sociais no Leste e no Ocidente, no Norte e no Sul [que] tm se apoiado em tipos
interessantes embora eclticos de sntese, herdados da histria do conceito de sociedade civil. Eles
pressupem, em diferentes combinaes, algo da diviso gramsciana tripartite entre sociedade civil,
estado e mercado, ao mesmo tempo em que preservam aspectos chaves da crtica marxista sociedade
burguesa. Eles tambm reivindicam a defesa liberal dos direitos civis, a nfase dada por Hegel,
Tocqueville e outros pluralidade societria, a importncia dada por Durkheim ao componente da
solidariedade social e a defesa da esfera pblica e da participao poltica acentuados por Habermas e
Hannah Arendt (ARATO & COHEN, 1999:83).



NOVOS ATORES NA SADE E O PROCESSO DECISRIO DAS
INSTNCIAS

No caso da rea de sade, institucionalizados nos trs nveis de governo
federal, estadual e municipal, por condies exigidas para o exerccio do controle social
do Sistema nico de Sade, o SUS - os conselhos so, pois, regidos por legislao
editada pela Unio, pelos estados e pelos municpios, conforme a competncia do ente
federado (VILELA, 2005).
Isso significa dizer que o processo decisrio nas polticas de que tratam estas
instncias passou a contar agora no somente com a figura do gestor pblico na tomada
de decises, mas de atores da sociedade civil organizada com poder de fiscalizao,
veto sobre decises, discusso da agenda de polticas locais e monitoramento de parcela
do oramento pblico.
Aps estabelecida a lei de criao do SUS em 1990, e depois de sua
regulamentao, coube, a partir de ento, ao Conselho Nacional, Estadual e ao
Municipal de Sade aprovarem os planos e contas anuais apresentados respectivamente
pela secretaria municipal, estadual e pelo Ministrio da Sade (COELHO, 2004). E, se
as contas ou planos nas esferas municipais no forem aprovadas pelos conselhos, o
municpio no receber verbas do Ministrio. Significa dizer que, se os conselheiros
destas instncias detectarem falhas nos instrumentos de prestao de contas do
executivo e no aprovarem as contas pblicas relativas sade, no ocorre o repasse de
verbas da Unio.
Significa dizer tambm que a estes novos atores sociais coube o papel de
influenciar no processo de tomada de deciso com poderes para fiscalizar diretamente as
contas pblicas, discutir e participar da formulao de polticas, levando em
considerao a prerrogativa de propor resolues a serem homologadas pelo executivo
conforme as normas que regem os conselhos. Contudo, vrios estudos da rea apontam
que os Conselhos Municipais de Sade enfrentam srias dificuldades para atingirem um
patamar de pleno funcionamento e exercerem o controle social (MOREIRA, 2008;
COELHO, 2004).
Segundo o pesquisador da Fiocruz, Marcelo Rasga Moreira (2008), grande parte
dessa dificuldade no deveria surpreender. De acordo com estudioso, deveria ser
esperada, sobretudo, porque a proposta de mudana que os conselhos introduzem leva
prefeitos, secretrios de sade, vereadores...a dividirem poder, a prestarem contas e a
no mais deterem o monoplio discricionrio da poltica de sade (MOREIRA,
2008:16). Moreira (2008) reitera que a proposta de mudana trazida pela nova
institucionalidade interfere, portanto, nos arranjos polticos e na cultura poltica locais
propondo reform-las (MOREIRA, 2008:16).
A pesquisadora Vera Schattan Coelho ao analisar autores cujos trabalhos
focavam conselhos gestores afirma que de acordo com tais estudiosos, a tradio
autoritria do Estado brasileiro, a presena de uma cultura poltica autoritria que em
muitos casos dificulta conhecer e respeitar o outro como cidado, a fragilidade da vida
associativa e a prpria resistncia dos atores sociais e estatais em aceitarem participar
deste frum teriam comprometido a efetiva participao social no processo de
formulao e gesto da poltica de sade (COELHO, 2004: 256).
Com foco na idia da necessidade de conjugar mecanismos institucionais
dinmicas do associativismo para um fortalecimento da participao, Avritzer e Pereira
(2005), afirmam que o crescimento da capacidade deliberativa no poderia ser atribuda
nica e exclusivamente via da legislao, mas tambm, a prticas associativistas dos
atores. Ao conjunto de normas e regras estabelecidas caberia a funo de criar as


condies jurdico-institucionais que se tornam realidade quando existem os agentes
sociais e os mecanismos polticos capazes de transformar a legislao em uma prtica
que influencie as aes cotidianas dos atores sociais e polticos presente (AVRITZER
& PEREIRA, 2005: 20).

AGENDA-SETTING : CONTROLE DA AGENDA E OS LIMITES DO DEBATE

Segundo o cientista poltico estudioso da rea de polticas pblicas, Thomas
Birkland (2007), o estudo do agenda setting
2
uma forma particularmente frtil para
comear a entender como os grupos, o poder, e a agenda interagem para definir os
limites do debate poltico (BIRKLAND, 2007:109). De acordo com autor
estadunidense Agenda-setting seria o processo pelo qual os problemas, solues e
alternativas, ganham ou perdem a ateno do pblico e da elite (BIRKLAND,
2007:63).
No que tange aos conselhos de polticas esperado destas arenas participativas
que as decises sejam tomadas por meio de um processo de discusso pblica em que
os participantes sejam suficientemente independentes uns em relao aos outros para
que nenhum deles possa impor ao outro a sua soluo, mas de tal forma independentes
que todos perdero se no conseguirem chegar ao uma soluo (SCHMITTER, 2001
apud COLEHO, 2004; COHEN, 1997).
possvel observar que de 1988 em diante houve vrios incentivos institucionais
para que a descentralizao e a participao comunitria na forma de conselhos
gestores se espalhassem por todo o Brasil (ARRETCHE, 1999 apud PERISSINOTTO,
FUCKS & SOUZA, 2003:77). No entanto, a questo centra-se em tentar observar em
que medida tais incentivos produziriam, nas realidades locais, instituies que
correspondessem de fato s intenes participativas da legislao que normatiza a

2
Na perspectiva do modelo do Ciclo de Polticas Pblicas ( Policy Cycle), de acordo com J ann &
Wegrich (2007), Agenda-setting tratar-se-ia de um processo de estruturao da questo poltica em
relao s potenciais estratgias e instrumentos que moldam o desenvolvimento de uma poltica nas fases
subsequentes de um ciclo de polticas (J ANN & WEGRICH, 2007: 46). Ainda de acordo com os
autores, Agenda-setting seria o resultado da seleo entre diversos problemas e questes. Com base no
crescimento do campo de estudos de poltica, variaes da tipologia foram apresentadas em forma de
diferenciadas etapas. Hoje, conforme J ann e Wegrich (2007), a dinstino entre a definio da Agenda,
Formulao de Polticas, Tomada de deciso, Implementao e Avaliao (mais o posterior
encerramento) tornou-se a forma convencional para descrever a cronologia de um processo poltico
(J ANN & WEGRICH, 2007). Importante salientar que alguns autores fazem uma diferenciao entre as
etapas Formulao (alternativas de ao com a definio de objetivos a serem alcanados) e Tomada de
deciso - adoo final de uma poltica com posio formal de assum-la. No enatnto, como as polticas
nem sempre so formalizadas em programas separados e uma distino clara entre a formulao e tomada
de deciso, segundo J ann e Wegrich (2007), no seria possvel, os autores identificam as duas etapas
como subestgios em uma nica fase do ciclo poltico. J , para (Lindblom) 1968 e Wildavsky (1979), a
tomada de deciso compreenderia no s a coleta de informaes e o processamento (anlise), mas
acima de tudo, consiste em resoluo de conflito entre atores pblicos e privados dentro de departamentos
governamentais (LINDBLOM,1968; WILDAVSKY,1979 apud J ANN & WEGRICH, 2007: 46). Para
Bachrach e Baratz, a definio da agenda, a agenda-setting, resultado de um processo de filtragem de
questes e problemas, implicando em no-decises (questes e problemas que so deliberadamente
excludos da agenda formal) fruto da distribuio assimtrica de influncia atravs de estruturas
institucionais que excluem alguns problemas de srias consideraes de ao (BACHRACH &
BARATZ, 1962 apud J ANN & WEGRICH, 2007: 46). A pesquisa sistemtica sobre agenda-setting teria
surgido pela primeira vez como parte da crtica do pluralismo nos Estados Unidos. Uma abordagem
clssica sugere que os debates polticos e, portanto, de definio de agenda, emergem do conflito entre
dois atores, com o ator menos poderoso politicamente procurando alocar ateno para determinada
questo (SCHATSCHENEIDER, 1960 apud J ANN & WEGRICH, 2007: 46).



atuao dos diversos grupos que compem a instncia. Quais seriam os fatores a
implicar tanto na ampliao quanto na restrio ao debate nesses espaos deliberativos?
Como se daria a seleo entre diversos problemas e questes a entrar (ou no) na pauta
de discusses?
Na anlise de trs conselhos gestores da cidade de Curitiba: Conselho Municipal
de Sade (CMS), Conselho Municipal de Assistncia Social (CMAS) e o Conselho de
Direitos da Criana e do Adolescente de Curitiba (Comtiba), Perissinotto, Fucks e
Souza (2003) trazem para o debate importantes pontuaes relacionadas efetividade
da participao e suas implicaes no processo decisrio, a partir da anlise de duas
questes: o que se decide e quem decide dentro dos conselhos analisados. Para discutir
o carter participativo das instncias de deliberao os autores levaram em considerao
variveis como a forma de eleio dos representantes da sociedade civil, a existncia
ou no de uma comunidade cvica local que transcenderia a realidade institucional dos
conselhos e a orientao poltico-ideolgica do Executivo local, entre outras
(CRTES, 1998, apud PERISSINOTTO, FUCKS & SOUZA, 2003: 77).
A literatura especializada tem desenvolvido estudos e discusses acerca das
prticas participativa e deliberativa no interior dessas novas institucionalidade, do
impacto destas prticas na gesto e no controle das polticas pblicas, bem como das
possveis variveis que explicariam a diferena de desempenho entre as instituies
(FARIA & RIBEIRO, 2010). Mesmo com diversos trabalhos consistentes na rea,
segundo Marjone (2006), h uma varivel ainda pouco explorada nos estudos sobre
instncias deliberativas e institucionalizadas: a relao entre presidncia da instncia,
agenda e processo de tomada de decises. Marjone (2006) afirma ser possvel ampliar
os estudos sobre arenas de participao a partir da observao de aspectos que, segundo
o autor, muitas vezes, no so levados em conta (MARJ ONE, 2006). Um deles refe-se
ao monoplio da agenda. A possibilidade de que algum indivduo ou instituio possa
deter o poder exclusivo sobre a agenda (MARJ ONE, 2006: 229).
Em Regimento Interno
3
de um conselho municipal de sade da regio
metropolitana do Recife, o conselho de sade da cidade de Paulista, possvel verificar
que uma das prerrogativas do presidente da instncia a convocao do corpo de
conselheiros, acompanhada da Ordem do Dia que descriminar os assuntos tratados na
reunio (REGIMENTO INTERNO.., 2009). Entre as prerrogativas do presidente, alm
de convocar as reunies ordinrias e extraordinrias, presidi-las e representar o conselho
extra-judicialmente, est a que diz respeito agenda
4
. No captulo VII do documento,
artigo 17, o item Da Convocao do Conselho indica que A pauta
5
da reunio dever
ser entregue pelo presidentedo CMS [Conselho Municipal de Sade] com antecedncia
mnima de 72 (setenta e duas) horas (REGIMENTO INTERNO.... 2009).

3
Os Regimentos Internos so elaborados pelos membros do conselho a partir de resolues
estabelecidas pelo Ministrio da Sade, fruto das discusses de conferncias municipais, estadual e
federais. O Regimento responsvel por normatizar a atuao e o funcionamento do conselho e tem por
base tambm as leis municipais de criao destas instncias de participao. A atual normativa que rege
estes espaos deliberativos a Resoluo de nmero 453, de 10 de maio de 2012.
4
Denominamos e identificamos, aqui, por agenda a pauta do conselho documento que rene as
demandas a serem discutidas e que ir compor, a partir da aprovao das propostas, um caderno de
resolues a ser homologado pelo chefe do executivo, com elementos a serem incorporados a agenda de
sade local.
5
As pautas das reunies so compostas por assuntos encaminhados pelos integrantes dos
segmentos que constituem o conselho de sade e compem uma agenda de demandas a serem
deliberadas, que podem ser tanto aprovadas no dia da reunio, como reprovadas, reformuladas,
consensuadas ou adiadas para posterior debate em novas votaes, em outras reunies do pleno do
conselho.


Ou seja, as demandas encaminhas pelos segmentos integrantes do conselho
6
-
usurios do SUS, trabalhadores em sade, representantes da gesto, assim como
representaes acadmicas caso haja no municpio, - antes de serem enviadas a todos os
membros da instncia para cincia dos contedos em geral a serem discutidos em
reunio, so organizadas pela presidncia, que conta com o apoio de uma secretaria
executiva.
Conforme recomendao do Conselho Nacional de Sade, os presidentes dos
Conselhos Nacional e Estaduais e Municipais de Sade devem ser eleitos entre seus
membros, garantindo assim maior legitimidade e autonomia ao Conselho (CARTILHA
PARA..., 2008). Entretanto, em muitos municpios a Lei de Criao do Conselho ou
Regimento Interno ainda delega a presidncia ao Secretrio da Sade que organiza e
manuseia a pauta de discusso, ou seja, a lista de itens a serem discutidos. possvel
observar que os itens pontuados enfrentam entre outras questes, limitaes de tempo:
horrio definido para iniciar e terminar a reunio. Segundo Hilgartner, Bosk e O'Toole
(1989) a escassez de tempo ou recursos disponveis para qualquer instituio ou
sociedade significaria que apenas um limitado nmero de questes seria susceptvel
de atingir a agenda institucional, ou seja, a agenda do governo (HILGARTNER &
BOSK, 1988; O'TOOLE, 1989 apud BIRKLAND, 2007: 65).
Birkland (2007) tambm traz algumas consideraes importantes acerca de
restries agenda em decorrncia da diversidade e quantidade de demandas dos
grupos. Segundo o autor a competio de grupo para definir a agenda feroz porque
nenhuma sociedade, sistema poltico, ator oficial, ator no-oficial ou pessoa fsica tem
capacidade para atender a todas as alternativas possveis para todos os problemas
possveis, que possam surgir a qualquer momento (BIRKLAND, 2007: 109). Em sua
definio de Agenda, o conceito refere-se a uma coleo de problemas, compreenso
de causas, smbolos, solues e outros elementos dos problemas pblicos, que captam a
ateno de membros do pblico e dos seus atores governamentais (BIRKLAND, 2007:
109).
Nos estudos sobre Agenda Se tting do pesquisador Giandomenico Marjone
(2006) o teorema do caos de McKelvey (1976) e Schofield (1976) trazido para ilustrar
que a ausncia de um equilbrio na regra da maioria implicaria que praticamente
qualquer resultado poltico poderia ser alcanado. Um monoplio do agenda s etter
pode, segundo Marjone (2006), alcanar quase qualquer resultado que deseje, desde
que possa adequadamente preparar o seqenciamento de opes emparelhados
considerados pelo grupo de votao operando sob a regra da maioria(SHEPSLE, 1979
apud MARJ ONE, 2006). Marjone (2006) explica que tais resultados tm sido
explorados para examinar o impacto de regras e procedimentos sobre a formulao de
polticas, para explicar o poder poltico dos lderes parlamentares, que controlam a
seqncia e a ordem das deliberaes legislativas e para explicar o poder de comisses
legislativas ( BATES, 1990, apud MARJ ONE, 2006).
A Pesquisa Monitoramento e Apoio Gesto Participativa do SUS desenvolvida

6
De acordo com o texto da Resoluo de n 453 de maio de 2012, que mantm o proposto nas
Resolues 33/92 e 333/03 do Conselho Nacional de Sade e consoante com as Recomendaes da 10
e 11 Conferncias Nacionais de Sade, as vagas devero ser distribudas da seguinte forma: a) 50% de
entidades e movimentos representativos de usurios; b) 25% de entidades representativas dos
trabalhadores da rea de sade; c) 25% de representao de governo e prestadores de servios privados
conveniados, ou sem fins lucrativos (....). A norma define, ainda, que a participao de rgos,
entidades e movimentos sociais ter como critrio a representatividade, a abrangncia e a
complementaridade do conjunto da sociedade, no mbito de atuao do Conselho de Sade
(RESOLUO 453 de maio de 2012.)



a partir de 2003 por pesquisadores da Escola Nacional de Sade Pblica da Fundao
Osvaldo Cruz com apoio do Ministrio da Sade avaliou a atuao dos conselhos
municipais de sade em todo o pas. Em municpios com menos de 100 mil habitantes o
estudo apontou que em grande parte estas instncias de participao no conseguiam
construir uma agenda conjunta, pois algumas polticas seriam totalmente delineadas
pelo poder pblico, embora o oposto tenha comeado a ser observado em municpios
maiores - com mais de 100 mil habitantes, onde ndices mais efetivos de participao
puderam ser verificados (MOREIRA, FERNANDES, SUCENA & OLIVEIRA, 2008).
Alm das representaes presentes nestes espaos de discusso, oramento,
estrutura para funcionamento (telefone, computador, material de escritrio e sede
prpria - que implicariam em maior autonomia do conselho em relao gesto
municipal), dentre outros aspectos tambm foram avaliados pela pesquisa. Entre eles as
eleies para presidente, o segmento do presidente, a composio da mesa-diretora,
secretaria executiva e reunies abertas populao com direito voz. Um dado
constatado mostra que nas cidades com mais de 100 mil habitantes onde o segmento
dos usurios dos servios pblicos de sade mais alcanam a presidncia, embora ainda
continuem atrs dos gestores pblicos.

Por sinal, h que se constatar que, embora mais de 70 % dos CMS
do pas eleja seu presidente, os representantes do segmento dos
gestores so os que mais ocupam a presidncia, constituindo cerca
de dois teros do total, indicando que a paridade numrica entre
usurios e demais segmentos no suficiente para garantir aos
primeiros a direo do conselho (MOREIRA, FERNANDES,
SUCENA & OLIVEIRA, 2008:58).

Para os autores que estudam a participao sob dois aspectos: a participao dos
usurios do SUS no conselho e a participao dos conselhos nas polticas de sade -
uma participao adequada destas institucionalidades seria aquela em que estes rgos
colegiados pudessem participar das polticas j em suas etapas de formao e
formulao, o que lhes daria maior possibilidade de participar das etapas seguintes em
especial do controle e da fiscalizao (MOREIRA, FERNANDES, SUCENA &
OLIVEIRA, 2008:58).


A GESTO E A AGENDA

Os questionamentos pontuados por Perissinotto, Fucks e Souza (2003) em
Participao e Processo Decisrio em Alguns Conselhos Gestores de Curitiba podem
ser enxergados, aqui, com uma varivel importante a ser observada: o que se decide e
quem decide dentro dos conselhos analisados pode suscitar ainda outras questes:
haveria uma hierarquizao ou priorizao de pontos de pauta por parte de quem
organiza a pauta do conselho? Qual seria a relao entre quem preside o conselho de
sade e a pauta das reunies - ou seja, a listagem de propostas a serem votadas? Algum
segmento ou ator teria sua demanda priorizada em detrimento das demais? O manuseio
da agenda em favor de determinado segmento, ou por determinado grupo, resultaria em
diferentes efeitos participao coletiva e democrtica dos conselhos ?
Segundo anlises realizados por Soraya Cortes (2002) um dos fatores que
contribuiria para a participao dos usurios dos SUS nos conselhos e nas conferncias
de sade seria a posio das autoridades municipais, estaduais e federais de sade.
Segundo a autora, a atuao destes gestores pode ser considerada como decisiva porque


muitas vezes so estes agentes que dirigem tanto o conselho quanto organizao das
conferncias (CORTES, 2002). E, mesmo quando a atuao destes profissionais
no ocorre, segundo Cortes (2002), como gestores, eles influenciariam diretamente na
atuao da instncia em quatro aspectos:

(1) na formao da agenda de discusso, (2) no
funcionamento geral do frum, (3) na possibilidade de
cumprir as decises ali tomadas e (4) na possibilidade
de pressionar os demais gestores e os prestadores de
servios de sade para o cumprimento das decises
(CORTES, 2002: 42).

Da mesma forma, como pontua a pesquisadora, ao limitar as questes que
entram na pauta de discusso, o gestor pode fazer com que assuntos importantes para as
polticas de sade municipal, permaneam como no-questes (BACHRACH e
BARATZ, 1963 apud CORTES, 2002:42). Estando fora da agenda de discusses,
como observa a estudiosa, tais decises seriam tomadas em gabinetes, longe, portanto,
do escrutnio pblico (CORTES, 2002:42).
Alm de Bachrach e Baratz (1963), Birkland (2007) carcateriza algumas formas
de atuao do poder poltico que podem ser observadas na configuraes das agendas
governamentais. Entre elas podemos destacar a que o autor descreve como poder de
bloqueio. Esta forma de atuao, de acordo com Birkland (2007), diz respeito ao
desequilbrio de poder tanto como uma funo da natureza de atributos particulares dos
grupos e seus interesses quanto das regras do processo poltico (BIRKLAND,2007).
Conforme o autor, todas as formas de organizao poltica teriam um vis em
favor da explorao de alguns tipos de conflito e a supresso de outros.
(Schattschneider 1960/1975, apud BIRKLAND, 2007). Para o estudioso, algumas
questes so mais propensas a alcanar a agenda e outras no. Isto seria atribudo,
segundo o autor, a determinado vis do sistema poltico, que permitiria algumas serem
levantadas, enquanto outras tidas como imprprias para a considerao poltica. Como
exemplo, Birkland (2007) cita questes do cenrio norte-americano como habitao,
educao, emprego, ou cuidados de sade, que no so encaradas como direitos pelo
Estado e por isso, enfrentariam dificuldades de acesso agenda institucional, pois
seriam vetadas por outros grupos por conta de determinados interesses (Birkland, 2007).
De acordo com Cortes (2000), a forma de atuao dos gestores pblicos, mais
uma vez, poderia tambm explicar mudanas de curto prazo no envolvimento dos
usurios, o que implicaria tanto na participao dentro da instncia deliberativa como na
dinmica de funcionamento do rgo colegiado (CORTES, 1995 apud CORTES, 2000).
Esta dinmica estaria ligada forma de coordenao destes espaos e postura do
gestor em relao participao dos diversos segmentos. Para ilustrar a questo, Cortes
(2000) salienta a sobrecarga existente de discusses detalhadas sobre despesas a serem
realizadas, que poderia levar ao esvaziamento de reunies do conselho (CORTES,
2000). Para a estudiosa, a diviso clara de competncias entre as comisses internas
constitudas pelos integrantes dos conselhos como as comisses tcnicas de finanas, as
comisses jurdicas ou similares, ajudaria a evitar esse tipo de problema, se a inteno
for evit-lo, caso contrrio pode se constituir numa estratgia para diminuir o poder
deliberativo do conselho (CORTES, 2000:42).
Anlises realizadas por Vera Schattan Coelho de trabalhos sobre a temtica dos
conselhos de sade explicitaram como uma varivel importante a atuao dos atores
sociais. Conforme Coelho (2004) em alguns casos, o grau de organizao da sociedade


civil se comporta como uma varivel independente e pr-definida que explicaria,
segundo a autora, o sucesso ou fracasso dos mecanismos de participao social
(COELHO, 2004: 256). Em outros casos, conforme estudos da pesquisadora, a atuao
da autoridade poltica, ou seja, os gestores pblicos, seria responsvel por criar um
contexto favorvel uma mobilizao e incluso dos mais carentes e organizao de
um processo decisrio que incorpora questes de justia distributiva (HELLER,
2001;TENDLER,1998; BOSCH,1999, ABERS, 2001; AVRTIZER, 2003,
MARQUETTI, 2003 apud COELHO, 2004: 256).
As pesquisas desenvolvidas por Coelho (2004) junto a conselhos de sade em
So Paulo indicaram que haveria uma situao ambivalente em que as instncias teriam
encontrado dificuldade em definir uma agenda prpria e que ainda no teriam voz no
processo poltico que define a poltica de sade (COELHO, 2004: 262). Em
contrapartida, a autora salienta que as instncias teriam avanado em franquear a
palavra queles com menos conhecimento tcnico e escolaridade (COELHO, 2004:
262).
E s instancias ainda continua lanado o desafio do pleno funcionamento, tanto
no que concerne participao dos segmentos na resoluo de questes emergenciais da
sade local - que envolvem ainda prestaes de conta e anlise de gastos e
investimentos na rea - como na formatao da agenda de sade do municpio.



CONSIDERAES FINAIS

possvel verificar que de 1988 em diante houve vrios incentivos institucionais
para que a descentralizao e a participao comunitria na forma de conselhos
gestores se espalhassem por todo o Brasil (ARRETCHE, 1999 apud PERISSINOTTO,
FUCKS & SOUZA, 2003:77). Tais instncias apresentam diferenciados desenhos
participativos tanto com baixo quanto alto grau de institucionalizao - o caso dos
conselhos de sade. Institucionalizados nos trs nveis de governo federal, estadual e
municipal, por condies exigidas para o exerccio do controle social do Sistema nico
de Sade, o SUS estas instncias so, pois, regidas por legislao editada pela Unio,
pelos estados e pelos municpios, conforme a competncia do ente federado (VILELA,
2005).
No entanto, passados pouco mais de duas dcadas de implementao destas
arenas deliberativas a questo aqui centrou-se em tentar observar em que medida tais
incentivos teriam produzido, nas realidades locais, instituies que correspondessem de
fato s intenes participativas da legislao que normatiza a atuao dos diversos
grupos que compem a instncia. Quais seriam os fatores a implicar tanto na ampliao
quanto na restrio ao debate nesses espaos deliberativos? Como se daria a seleo
entre diversos problemas e questes que pleiteiam a pauta de discusses?
Segundo estudiosos da teoria da Agendasetting uma varivel ainda pouco
explorada nos estudos de instncias deliberativas institucionalizadas seria a definio da
agenda. A possibilidade de algum ator ou grupo controlar a pauta de discusses. A
manobra, segundo a literatura da rea, implicaria diretamente na capacidade
deliberativa das instancias de participao. Como afirma Birkland (2007), o estudo do
agenda s etting uma forma particularmente frtil para comear a entender como os
grupos, o poder, e a agenda interagem para definir os limites do debate poltico
(BIRKLAND, 2007:109).
O estudo da temtica atrelado arenas paticipativas mostra-se importante para se


entender como questes ganham ou perdem ateno do pblico e da elite, como
determinados assuntos dificilmente sero candidatos a entrar na pauta de discusso e as
estratgias utilizadas pelos grupos para alcanarem a agenda institucional.
E, as constataes respeito dos conselhos municipais de sade estudados
podem funcionar como via de mo dupla. Dependendo da orientao poltica da gesto
pblica e sua sinergia com o conselho municipal leia-se aqui, forma de atuao dos
agentes no espao deliberativo, observou-se que bens pblicos podem ser melhor
distribudos ou ofertados com foco na garantia dos direitos sociais. No entanto, em uma
gesto com dficits democrticos e fragilidade participativa, polticas so praticamente
delineadas pela autoridade local, quando se observa restries ao debate pela ausncia,
dentre outros fatores, da pactuao de uma agenda conjunta.



REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS


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Mantm o foi proposto nas Resolues 33/92 e 333/03 do Conselho Nacional de Sade
e consoante com as Recomendaes da 10 e 11 Conferncias Nacionais de Sade, as
vagas devero ser distribudas da seguinte forma: a) 50% de entidades e movimentos
representativos de usurios; b) 25% de entidades representativas dos trabalhadores da
rea de sade; c) 25% de representao de governo e prestadores de servios privados
conveniados, ou sem fins lucrativos. Disponvel em
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Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de Septiembre de 2014



UNA EXPERIENCIA INNOVADORA DE GESTIN Y ARTICULACIN ENTRE
EL ESTADO, SOCIEDAD CIVIL y EL BANCO INTERAMERICANO DE
DESARROLLO EN PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Programa de Asistencia en la Reparacin de Viviendas afectadas por el Temporal 2013.
*Mg. Mara Agustina Pereira, agustinapereira@yahoo.com
**Lic. Paola Mierez Paola Mierez paolamierez@gmail.com
**Josefina Rossi Josefina Rossi josefinarossi@yahoo.com
Ministerio de Economa de la Provincia de Buenos Aires
rea Temtica: Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores polticos.
Resumen
Este trabajo busca indagar los factores y relatar la experiencia innovadora de gestin y
articulacin entre el Estado y la Sociedad Civil en la Provincia, y destacar la
interdisciplinariedad en la accin pblica ante una situacin inesperada, y la rpida
capacidad de respuesta que se dise en un marco de dilogo interinstitucional.
Este Programa es el producto de la gestin interinstitucional, liderado por el Ministerio de
Economa, entre diversos organismos pblico y privados de nivel Nacional, Provincial,
Municipal y Multilateral. Se tuvo como premisa que los problemas pblicos revisten de una
complejidad intrnseca. Se gener desde el Programa un espacio de dilogo e intercambio,
donde prim el conocimiento y la realidad, y permiti dar respuesta a los daos en las
viviendas afectadas en los barrios ms vulnerables, y transitar un camino de confianza,
construido y sentido sobre la marcha.







*Funcionaria del Ministerio de Economa entre Mayo 2009 y Junio 2014.
**Direccin de Formulacin y Evaluacin. DPOM. SCEOCI. Ministerio de Economa.
Las opiniones que se expresan en este documento son exclusivamente responsabilidad de
los autores y no reflejan necesariamente la posicin oficial del Ministerio de Economa de
la Provincia de Buenos Aires.
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sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de Septiembre de 2014

Contenidos
I. Marco Conceptual ............................................................................................................................ 4
I.I. Introduccin ............................................................................................................................... 4
I.II. Metodologa Aplicada .............................................................................................................. 5
I.III. Objetivo General ..................................................................................................................... 6
I.IV. Objetivo Especfico ................................................................................................................ 6
Parte 1: El temporal y el inicio de la organizacin .............................................................................. 6
I. Acontecimiento climtico ....................................................................................................... 6
II. Organizacin ante la Emergencia ............................................................................................ 7
III. Acuerdo entre la Provincia de Buenos Aires y el Banco Interamericano de Desarrollo ..... 8
Parte 2: Documento del Programa de Asistencia en la Reparacin de Viviendas Afectadas por el
Temporal ............................................................................................................................................. 9
I. Organizacin para la ejecucin ............................................................................................... 9
II. Acuerdos Institucionales ....................................................................................................... 10
III. Espacios de concertacin .................................................................................................. 11
Parte 3: El Programa en funcionamiento ........................................................................................... 13
I. Momentos del Programa ....................................................................................................... 13
II. Intervencin en el territorio ................................................................................................... 14
III. Relevamientos ................................................................................................................... 14
IV. Firmas de Conformidad ..................................................................................................... 16
V. Adquisiciones ........................................................................................................................ 17
VI. Entrega de materiales ........................................................................................................ 18
VII. Reparacin de las viviendas- Autoconstruccin ............................................................... 18
Parte 4: Los Actores del Programa .................................................................................................... 20
I. Las Instituciones gubernamentales ........................................................................................ 20
II. Organizaciones territoriales ................................................................................................... 22
Agrupacin Mara Claudia Falcone .................................................................................. 23
Federacin de Tierra, Vivienda y Habitat (FTV) .............................................................. 23
Movimiento Evita .............................................................................................................. 24
Movimiento Nacional Patria Grande/CTA ........................................................................ 25
Movimiento Justicia y Libertad ......................................................................................... 26
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Coordinadora de Trabajadores Desocupados Dario Santilln ................................................... 27
Parte 5: Aprendizajes y desafos ....................................................................................................... 27
Parte 6: Reflexiones Finales .............................................................................................................. 28
Parte 7: Bibliografa .......................................................................................................................... 29

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I. Marco Conceptual
I.I. Introduccin
Los das 2 y 3 de abril en distintas reas de los partidos de La Plata, Berisso, Ensenada, San
Martn, Vicente Lpez y La Matanza se registraron en pocas horas precipitaciones que han
superado ampliamente la media-histrica, lo que ha provocado grandes inundaciones en
zonas urbanas.
El fenmeno meteorolgico, por su carcter extraordinario e inesperado, caus daos
personales y materiales de extrema gravedad, provocando asimismo la falta de suministro
de servicios pblicos esenciales en diversas reas.
Algunos de los principales problemas relacionados identificados fueron:
Eventos climticos sbitos y violentos, como una precipitacin de ms de 330 milmetros
en tres horas.
Insuficiencia en obras hidrulicas y precariedad en los canales de desages.
Elevados niveles de construccin en zonas anegadizas y en lmite con arroyos.
No es menor destacar que en los ltimos aos los pases de todo el mundo sufren
acontecimientos naturales no esperados. La Argentina y en particular la Provincia de
Buenos Aires ha sido protagonista de un suceso inesperado de lluvias, enmarcadas en lo
que se denomina cambio climtico, que afecto a 55 mil personas en la ciudad de La Plata,
Berisso y Ensenada.
La Convencin de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico usa el trmino cambio
climtico para referirse a un cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la
actividad humana que altera la composicin de la atmsfera mundial y que se suma a la
variabilidad natural del clima observada durante perodos comparables. Por lo tanto,
adems del calentamiento global, el cambio climtico implica cambios en otras variables
como las lluvias y sus patrones, la cobertura de nubes y todos los dems elementos del
sistema atmosfrico.
Otras causas secundarias, es la falta de conciencia ambiental la planificacin del ejido
urbano, repercutiendo directamente en la impermeabilizacin del suelo debido al
crecimiento de superficie urbanizada. De ello se desprende el no tratamiento de los
residuos, provocando el anegamiento en las canaletas y desages.
En vistas de la emergencia descripta como consecuencia de las inundaciones mencionadas,
el Gobernador de la Provincia de Buenos Aires orden la reasignacin de fondos del
Prstamo BID 1700/OC-AR, que se encontraba en ejecucin para atender las necesidades
urgentes de la poblacin damnificada por el temporal conforme el Decreto 152/13.
En este marco, se dise el Programa de Asistencia en la Reparacin de Viviendas
afectadas por el Temporal, en donde intervinieron actores gubernamentales, organizaciones
de la sociedad civil, empresas privadas y organismos multilaterales. El programa se
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convirti en un espacio de dilogo e intercambio, donde prim el conocimiento y la
realidad territorial para la resolucin de un problema concreto, y permiti dar respuesta a
los daos de las viviendas afectadas, en los barrios ms vulnerables, y transitar un camino
de confianza entre los actores involucrados.
Las relaciones intergubernamentales e intersectoriales desarrolladas por este Programa
Provincial apuntaron a conjugar tanto lo tcnico como lo poltico como proyecto supra
poltico.
Este mecanismo transversal de ejecucin est dejando un aprendizaje y una nueva forma de
hacer lo pblico, siendo una experiencia novedosa en la administracin pblica provincial.
En ese sentido, lo destacable de esta experiencia es el proceso de aprendizaje social que
esta prctica participativa aporta a todos los actores intervinientes.

I.II. Metodologa Aplicada

La metodologa aplicada para la sistematizacin del Programa se bas en una triangulacin
de datos cualitativos y cuantitativos. A partir del abordaje cualitativo, la informacin fue
recolectada en una primera instancia de fuentes secundarias, de lectura y anlisis de
documentos del programa, estadsticas, notas periodsticas y videos. El trabajo de campo se
centr en la realizacin de 20 entrevistas semi estructuradas individuales y grupales,
realizadas a actores clave participantes del proyecto: funcionarios, tcnicos y miembros de
las organizaciones territoriales. Las entrevistas constaban de ejes de anlisis y su diseo
vari en funcin del tipo de actor entrevistado, su rol y responsabilidad en el proyecto.
Cada entrevista tuvo una duracin aproximada de 30 a 120 minutos, estructuradas con
preguntas abiertas y cerradas. Asimismo se efectuaron observaciones no participantes en
los distintos espacios de dilogo diseados para la gestin del Programa, para tal fin se
disearon guas de observacin y se asisti durante el perodo mencionado a las reuniones
del Consejo Social que se realizaban semanalmente en el Rectorado de la Universidad de
La Plata, a una reunin de la Mesa Interministerial con los referentes de cada una de las
instituciones, a reuniones de Mesas Territoriales y a la Capacitacin Formador de
Formadores en la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la UNLP.
Tambin se recurri a datos cuantitativos, indispensables para profundizar en diversos
aspectos de un programa de emergencia de gran escala, que nos permiten mostrar la
envergadura del proceso. Los datos revisados fueron tanto los de relevamiento y
reconocimiento de la problemtica (casos) como los procedimientos de compra y
adquisicin delos bienes para la reparacin, en el marco de la declaracin de la emergencia
por parte de la provincia y las normas de adquisicin del Banco Interamericano de
Desarrollo.

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I.III. Objetivo General
El objetivo de este trabajo es relatar la experiencia innovadora de gestin y articulacin
entre el Estado y la Sociedad Civil en la Provincia de Buenos Aires, desde la perspectiva de
los actores intervinientes.
I.IV. Objetivos Especficos
Losobjetivos especficosson:
1- describir y destacar las interrelaciones de los actores en un contexto participativo
para la toma de decisiones.
2- sistematizar la interdisciplinariedad en la accin pblica ante una situacin de
emergencia, y
3- analizar la capacidad de respuesta estatal en un marco de dilogo interinstitucional.
Parte 1: El temporal y el inicio de la organizacin

Desafo: Los cambios en el clima durante este siglo tendrn un profundo impacto tanto en
las actividades humanas como en los ecosistemas. Si no se toman medidas drsticas e
inmediatas, es probable que las temperaturas aumenten hasta 2C en 2050. La solucin:
Las consecuencias pueden ser tan grandes que se convertirn en uno de los principales
retos para la comunidad global. (Estrategia BID)
I. Acontecimiento climtico
Las precipitaciones de los das 2 y 3 de abril en la ciudad de La Plata, significaron un
acontecimiento meteorolgico extraordinario. Segn datos del Servicio Meteorolgico
Nacional se registraron en un perodo de 3 horas, la cada de 181 milmetros de agua
1
.
Como consecuencia de las abundantes precipitaciones se excedieron las capacidades de los
arroyos en cuyas cuencas se asienta la ciudad de La Plata. De esta manera la inundacin
afect a 2.100 hectreas en la zona urbana de la cuenca del Arroyo del Gato
2
y 1.000
hectreas en la cuenca del Arroyo Maldonado, ms 3.500 hectreas de subcuencas
complementarias. El total de las personas afectadas ascendi a 350.000, que corresponden a
65.000 viviendas
3
. Los daos materiales fueron numerosos en las ciudades de La Plata,
Berisso y Ensenada. Estas dos ltimas y los barrios platenses de Los Hornos, Villa Elvira y
Tolosa fueron los ms afectados, junto al casco cntrico de la ciudad de La Plata.
Las principales causas que provocaron el temporal fueron los eventos climticos sbitos
y violentos, con la concentracin de precipitaciones en un perodo de tiempo acotado, la
insuficiencia de obras hidrulicas, la precariedad en los canales de desages y los elevados

1
Estudio sobre la Inundacin ocurrida los das 2 y 3 de Abril de 2013 en las ciudades de La Plata, Berisso y Ensenada.Facultad de
Ingeniera. Universidad Nacional de La Plata
2
El arroyo El Gato, de 35 kilmetros de longitud, cruza de oeste a este el partido de La Plata y Ensenada. Son 380 mil las personasque
habitan en su cuenca, muchas en asentamientos precarios
3
Presentacin al Banco Interamericano de Desarrollo , 04/10/2013
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niveles de zonas anegadizas y en lmite con arroyos. A todos estos factores se les debe
agregar el impacto provocado por el cambio climtico
4
.
A continuacin se presenta un mapa de las ciudades de La Plata, Berisso y Ensenada en
donde se puede observar la mancha de agua con la zona afectada por la inundacin.

II. Organizacin ante la Emergencia
Ante esta situacin de catstrofe, el Gobernador de la Provincia de Buenos Aires, Daniel
Scioli, convoc de manera urgente e inmediata a sus Ministros y solicit la intervencin de
los miembros de su gabinete para dar respuesta a la emergencia. As se conform un
Gabinete de Emergencia para tomar decisiones en un contexto crtico, tiempos para actuar
acotados y recursos limitados. La Ministra de Economa Silvina Batakis solicit al equipo
de la Subsecretaria de Coordinacin con Estados y Organismos de Crdito Internacionales
(SCEOCI)que se inicien gestiones para obtener el apoyo de los Organismos Multilaterales
de Crdito.
Paralelamente, se abordaron distintas alternativas de hacer efectiva la asistencia. En
principio, se trabajaron 2 hiptesis:
a. Disear una programa de transferencia de recursos a las familias afectadas por el
temporal para compra de materiales de construccin, tipo voutcher en los

4
La Convencin de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico usa el trmino cambio climtico para referirse a un cambio de
clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composicin de la atmsfera mundial y que se suma a la
variabilidad natural del clima observada durante perodos comparables.
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corralones del territorio, a fin de promover tambin la dinmica del sistema de
ventas-compras de materiales en la zona;
b. Disear un modelo integral de respuesta socio arquitectnico, a medida de cada
caso, con un relevamiento en terreno, acompaado de unos criterios de elegibilidad
socio ambientales que den lugar a la confeccin de una orden de compra
particularizada para cada caso, y se promueva la auto reparacin o reparacin de
las viviendas asistida por otras organizaciones barriales.

Finalmente, luego de debates y reflexiones acerca de la modalidad de ejecucin, entre el
BID y los equipos provinciales, sobre las ventajas y desventajas de cada una de las
hiptesis, se sigue la alternativa b, ya que adems implica un entramado de
articulaciones e interacciones en terreno, de tipo solucin colectiva que hicieron
mucho ms atractivo aunque complejo el desafo, y evidenciar el capital social del
territorio.

III. Acuerdo entre la Provincia de Buenos Aires y el Banco Interamericano de
Desarrollo
Ante la urgencia de atender las necesidades de los afectados por el temporal, el Ministerio
de Economa identifica la posibilidad de reasignar recursos del Programa de Apoyo a la
Inversin en los Sectores Sociales
5
, BID 1700/OC-AR, que no comprometieran la
consecucin de metas de ese programa. Como una respuesta slida y rpida de utilizacin
de recursos disponibles en el corto plazo. La decisin de reasignacin de fondos del
Programa BID 1700 (programa en plena ejecucin) a la emergencia fue tomada en el
Gabinete de Ministros provinciales, resultando que los recursos asignados ascendieron a
U$S 12.000.000, provenientes del Ministerio de Desarrollo Social (U$S 6.300.000), del
Ministerio de Salud (U$S 2.350.000) y de la Direccin General de Cultura y Educacin
(U$S3.350.000).La implementacin estara basada en la entrega de materiales para la
reconstruccin de hogares afectados por el temporal. Paralelamente se iniciaron las
conversaciones con la Representacin Argentina del BID y el Jefe de Proyecto del Banco
para avanzar con la operacin de adecuacin tcnico-financiera, aprobar nuevas metas y
acordar la modalidad de ejecucin. Estas conversaciones contaron con el acompaamiento
y apoyo de los equipos nacionales vinculados a las operaciones con organismos
multilaterales de crdito, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin y la Direccin
Nacional de Programas con organismos Internacionales de Crdito.

5
El Programa PAISS (Programa de Apoyo a la Inversin en los Sectores Sociales), tiene por objetivo mejorar los niveles de
cobertura y calidad de los servicios dirigidos a los grupos ms vulnerables de la Provincia de Buenos Aires en SALUD,
EDUCACION Y DESARROLLO SOCIAL. El costo total del Programa es de US$ 330 millones, con un financiamiento de US$ 230
millones y US$ 100 millones de aporte local. Permitir a la provincia recuperar los niveles de inversin en infraestructura social
en las reas referidas para atender la demanda por estos servicios. Las inversiones defortalecimiento institucional contribuirn
a mejorar la capacidad tcnica de los ministerios sectoriales y del Ministerio de Economa para el seguimiento de los programas
sociales provinciales (Documento del Programa).

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Parte 2: Documento del Programa de Asistencia en la Reparacin de Viviendas
Afectadas por el Temporal

El Estado debera convertirse en un ente constructor de nodalidad que en la diversidad
de la accin pblica, sea capaz de aglutinar esfuerzos, de atraer voluntades, de
direccionar dicha accin pblica buscando complementariedades, sinergias, es decir,
siendo capaz de coordinar la red de actores, agencias e instituciones, en torno a un
problema pblico.Cabrero Mendoza, 2006
I. Organizacin para la ejecucin
Una de las primeras instancias de toda accin pblica es la organizacin de las funciones de
los organismos involucrados. Para ello, la premisa que gui el accionar fue considerar a la
coordinacin necesaria por la creciente transversalidad de las polticas, es decir, cada vez
ms l os problemas pbl icos deben ser t ratados a t ravs de su nat uraleza i ntersectorial e
interregional. La coordinacin
6
no es una f uncin natural de la accin social y colectiva,
ms bi en s e t rata de un constructo or ganizacional e i nstitucional que debe s er di seado
expresamente t anto e n e l pl ano de l o f ormal, c omo e n e l pl ano d e l os r eferentes
individuales y de los sistemas de regulacin social. (Cabrero Mendoza, 2006).
Por este motivo, desde el Ministerio de Economa, se solicita a los distintos organismos
involucrados que sumen recursos (humanos, simblicos, intangibles, logsticos,
conocimiento) de manera conjunta y trabajen bajo el esquema general de ejecucin basado
en los conceptos de: red, nodo, transversalidad en las lneas de accin,
interinstitucionalidad, confianza.
Los organismos provinciales, que participaron del Programa son:el Ministerio de
Economa, por medio de la Subsecretara de Coordinacin con Estados y Organismos de
Crdito Internacionales, el Ministerio de Infraestructura, a travs de la Subsecretaria Social
de Tierras, Urbanismo y Vivienda, y bajo su rbita el Instituto de la Vivienda; el Ministerio
de Desarrollo Social de la Provincia de Buenos Aires; la Secretaria de Espacio Pblico, a
travs de la Subsecretaria de Gestin y Articulacin Institucional, la Subsecretaria de
Urbanismo Social, y el PROMEBA (Programa de Mejoramiento de Barrios).
Posteriormente se incorporaron como actores fundamentales el Consejo Social de la
Universidad de La Plata y las ocho organizaciones que forman parte de la Comisin de
Infraestructura del mismo, y la Municipalidad de La Plata, que represent al mbito
municipal. Todos convocados en funcin de una misma problemtica.

6
Asimismo consideramos que: Si la coordinacin es una funcin impuesta y superpuesta en todos sus componentes a la dinmica
organizacional ser ms costoso implantarla y ms frgil su funcionamiento, mientras que si la coordinacin se adopta en parte por
inters de los participantes, por conviccin, y por los beneficios que esta generar, es evidente que ser menos costosa como
prerrequisito y ms slida como elemento regulador de la accin organizada.
La coordinacin es un proceso de ajustes permanentes, un proceso vivo, creativo, de acuerdos, con un alto contenido
cooperativo, flexible, se trata de una funcin de lubricacin de una maquinaria rgida, jerrquica, y poco adaptable. Si las
organizaciones fueran mecnicas no se requerira de la coordinacin, es justamente porque son orgnicas, vivas, e imperfectas, que
se requiere de la coordinacin. Todo lo que los planes, programas y estructuras formales no pueden prever, lo termina resolviendo la
funcin de coordinacin.
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sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de Septiembre de 2014

II. Acuerdos Institucionales
De manera articulada, con estrategias innovadoras y en comunicacin permanente se
comenz a motorizar el proceso. La libertad, voluntad poltica y el rpido accionar de
funcionarios y tcnicos fueron tres factores fundamentales que permitieron impulsar la
accin que recin comenzaba. En l os l timos aos , c omienza a c obrar f uerza e l
argumento de que la intersectorialidad es necesaria no slo por razones de eficiencia, sino
tambin porque las caractersticas de los problemas sociales se manifiestan cada vez ms
complejos e interrelacionados (Repetto, 2009.)
De esta forma, los problemas sociales comienzan a pensarse y a resolverse desde una
mirada integral, en trminos de Repetto (2009) se entender por Coordinacin P ro
Integralidad al proceso mediante el cual se va generando sinergia entre las acciones y los
recursos de l os di versos i nvolucrados e n un c ampo c oncreto de l a ge stin pbl ica, a l
mismo tiempo que en dicho proceso se va construyendo () un sistema de reglas de juego,
formales e i nformales, a t ravs de l as cuales l os actores participantes encuentran f uertes
incentivos a coopera..
En esa lnea, se comenz a planificar con responsabilidad y compromiso, con espritu
solidario ante una situacin de catstrofe y con la conciencia de que la visin holstica
siempre da un mejor resultado.
Desde la Subsecretara de Estados y Organismos de Crdito Internacionales, con la
participacin tcnica del Instituto de la Vivienda, se presentaron al BID los lineamientos
centrales para el diseo del proyecto, que incluan un relevamiento de las viviendas por un
equipo compuesto por un tcnico (arquitecto) y un trabajador social. Asimismo, se inclua
un planteo en relacin a los criterios de elegibilidad mediante los cuales se priorizaran las
familias destinatarias del Programa, dada la escasez de recursos y magnitud del temporal
En estas gestiones iniciales unode los requisitos del BID fue la incorporacin de un
organismo externo que realizara las tareas de monitoreo de las acciones. Es as que desde el
Ministerio de Infraestructura y particularmente del Instituto de la Vivienda se propuso la
incorporacin del Consejo Social de la Universidad Nacional de La Plata.
Desde el Consejo Social se fortaleci la articulacin entre instituciones, representantes del
gobierno de la Provincia de Buenos Aires y organizaciones territoriales, con amplio
conocimiento de los territorios sobre los cuales trabajar y de las necesidades de los
destinatarios; entonces las organizaciones actuaron como filtros de las problemticas y los
termmetros del territorio
7
, reconociendo cada uno de los detalles del escenario de accin
y las posibles reas y situaciones de conflicto. Adems, como valor agregado, se sum
posteriormente el aporte de distintos sectores del Consejo Social, la Facultad de
Arquitectura y Urbanismo y la Facultad de Trabajo Social que desarroll la capacitacin
Formador de Formadores, enfocada a la reconstruccin y autoconstruccin de las
viviendas.
En lneas generales comenzaban a vislumbrase acuerdos institucionales que impactaran en
la constitucin de una experiencia innovadora y sin precedentes a nivel subnacional, en

7
Relato de uno de los miembros de las organizaciones territoriales.
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sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
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cuanto al trabajo conjunto de tcnicos, funcionarios y referentes barriales, de manera
democrtica en la construccin del proceso de trabajo inicial, de planificacin de la
iniciativa e implementacin del programa.
Asimismo, las formas de intervencin se fueron construyendo y reconstruyendo a lo largo
del proceso. Con los acuerdos institucionales y las formas de intervencin, paulatinamente
se generaron espacios para que los distintos actores trabajaran en la implementacin del
programa. Estas re configuraciones de los vnculos se evidenciaron en la dimensin
territorial, dando lugar a adaptaciones de acuerdo a los barrios, sus particularidades y
actores, y por otro lado en la dimensin institucional fueron tomando forma espacios de
dilogo y construccin con alianzas dinmicas que de acuerdo a la coyuntura variaban en su
conformacin. Vale aclarar que la dinmica de la planificacin-ejecucin en vivo de este
programa le imprime una dinmica inusual en la gestin de programas sociales, donde se
han combinado canales de comunicacin formales e informales, dando muy buen resultado
en trminos de desestructurar la burocracia para pasar a la accin del estado de manera
potente para dar respuestas.
III. Espacios de concertacin y accin
Los espacios de concertacin de este Programa, se constituyeron como otro de los
principales puntos de referencia a la hora de la toma de decisiones. En estos espacios se
llegaban a acuerdos y se planificaban las actividades, esenciales e innovadoras en la gestin
provincial, de periodicidad semanal, con todos los canales de comunicacin on line,
telfono, mail, y agenda abierta.
Se pueden identificar tres espacios de concertacin del Programa, que estn
interconectados, son consecutivos, y se fueron construyendo y re construyendo a medida
que avanzaba el Programa, respetando los roles, responsabilidades y capacidad de accin
de cada miembro.

Esqueda de los espacios de dilogos del programa.
Mesa Interinstitucional: Es un espacio de concertacin de carcter estratgico poltico de
frecuencia semanal. En donde funcionarios con poder de articulacin con la decisin
poltica del gobierno provincial, miembros del Consejo Social y del Municipio de La Plata
se renen para tratar diversos temas que requieren solucin tcnico poltica, generando un
discurso unificado y comn, donde se consolidan los pasos a seguir y la informacin
cuantitativa respecto del relevamiento, compras y adquisiciones, y entrega de materiales a
los hogares.
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Consejo Social, Comisin de Infraestructura y Hbitat, de la UNLP, es un espacio de
concertacin de frecuencia semanal en donde funcionarios, tcnicos y miembros de las
organizaciones territoriales se renen para planificar la implementacin del programa,
reflexionar de los avances, identificar obstculos y proponer acciones. Se define como el
espacio de trabajo para la implementacin territorial del Programa. Est integrada por
representantes de los organismos responsables e intervinientes, integrantes de la Facultad
de Arquitectura y Urbanismo y las organizaciones territoriales que participan del Consejo
Social: Movimiento Evita, Movimiento Patria Grande, Movimiento Justicia y Libertad,
Movimiento Octubres, Agrupacin Mara Claudia Falcone, Frente Popular Daro Santilln,
Federacin de Tierra y Vivienda y CTD Anbal Vern.

Reunin del Consejo Social, en el marco del Proyecto
Mesas Territoriales de frecuencia peridica en donde tcnicos y miembros de
organizaciones y vecinos, generalmente en espacios barriales, avanzan de manera conjunta
en la implementacin del programa.
Estos espacios permitieron poner en marcha las redes de trabajo
8
tanto dentro de los
organismos gubernamentales como entre la administracin pblica y las organizaciones
territoriales.
En este caso, para satisfacer la necesidad de la comunidad y cumplir con los requerimientos
del Programa, se conform una red entre instituciones y organizaciones que optimiz el
trabajo en conjunto desde el inicio del programa, en su etapa de formulacin hasta la
implementacin y la evaluacin, mejorando los patrones de desempeo organizacional y
crendose sinergias para abordar el proyecto de manera integral.
Factores como la cooperacin entre los actores, la comunicacin, la coordinacin y las
normas bsicas de convivencia y la dependencia de recursos fueron fundamentales para su
mantenimiento. Ante las demandas externas fueron consistentes, cumplieron con las
expectativas sin defraudarlas, desarrollando una estrategia racional que consolid la
estructura del programa y modalidad de articulacin e implementacin.

8
Desde una perspectiva socio-organizacional podemos ver que las redes son estructuras de interdependencia que involucran a
mltiples organizaciones o partes de ellas, cada unidad tiene determinada tarea, sin subordinarse a las otras. Observamos en el
proceso de trabajo de este programa los elementos centrales de las redes: pautas de interaccin en el conjunto de relaciones,
flujos de recursos entre unidades independientes, colaboracin formal e informal entre instituciones y organizaciones, y lneas
recprocas de comunicacin (Sulbrandt, 2001).

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Los espacios de concertacin estaban legitimados por el accionar de sus miembros, se
construy una institucionalidad basada en la informalidad y la confianza, donde el valor de
la palabra constituy la base de los acuerdos y decisiones tomadas. Este modelo de gestin
de la emergencia result til y eficiente, por tanto fue necesario pensar en la
sistematizacin y documentacin de la experiencia para identificar, describir y analizar los
factores que consolidaron el caso y lo tornaron particular ya que no sigui los patrones
tradicionales de hacer poltica pblica.
Parte 3: El Programa en funcionamiento
Ante problemas pblicos complejos, con mltiples aristas y diversidad de aspectos
involucrados en sus orgenes y en su desarrollo, una intervencin coordinada puede
ayudar a afrontar del mismo tiempo y con acciones tanto especializadas como
transversales las diversas dimensiones que requieren atencin. El xito de la coordinacin
pro-integralidad implica una articulacin virtuosa entre integracin, coherencia y
gestin. (Repetto, 2009)
I. Momentos del Programa
La propia dinmica y requerimientos del Programa hicieron que se vayan sumando actores,
en todo su proceso. De esta manera, paulatinamente se incorporaron actores que
permitieron mejorar el trabajo dentro de las instituciones y en terreno.
Un hito importante fue la primera reunin que se realiz en el marco del Consejo Social,
con todos los actores involucrados (referentes, tcnicos, funcionarios responsables del
programa) donde se definieron los pasos y acuerdos entre las partes para la implementacin
del programa,en base a los criterios acordados con el Banco. El tr abajo inicial e ntre
organizaciones e i nstituciones a par tir de l a i ncorporacin de l C onsejo Soc ial e n e l
Programa, inicia con el debate de las caractersticas generales del Programa, los roles de
los di ferentes e spacios par ticipantes, y consensuando m ecanismos y criterios de
intervencin. Se l levaron a c abo num erosas r euniones e n pr imer l ugar, c on t odos l os
participantes del Consejo Social, posteriormente con las organizaciones territoriales y los
responsables provinciales del Programa. Como resultado se lleg a acordar el esquema de
trabajo
9

Se describen a continuacin de manera cronolgica las instancias del Programa en donde
se detalla la interaccin entre instituciones y organizaciones.
10

1. Definicin de lugares a intervenir. El Ministerio de Infraestructura y el Consejo
Social de la UNLP segn criterio de elegibilidad del BID.
2. Abordaje territorial en el barrio, identificando y seleccionando las manzanas que
fueron relevadas con las organizaciones sociales.
3. Relevamiento proyectual de cada vivienda. Lo realizan los equipos constituidos por
un especialista tcnico, un trabajador social y un representante de la organizacin
barrial del Consejo Social. En total 30 equipos. Este relevamiento pondera: a) las
reparaciones a ejecutar en la vivienda, con un promedio de $11 mil por vivienda; b)

9
Informe de Monitoreo UNLP/Consejo Social, Octubre de 2013
10
Segn Documento interno del Programa, con fecha 4/10/2013.
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el grado de prioridad de las intervenciones; y c) la capacidad del grupo familiar de
resolver la refaccin de la vivienda (por s o por terceros).
4. Firmas de conformidad. El Instituto de la Vivienda convoca a los beneficiarios del
programa a fin de prestar conformidad a la entrega de materiales que constan en
notas de pedido discriminadas por familia.
5. Solicitud de compra de materiales. El Ministerio de Infraestructura a travs de la
Subsecretaria Social de Urbanismo, Tierra y Vivienda enva nota de pedido al
Ministerio de Economa para la compra de los materiales.
6. Entrega de materiales
7. Asistencia en la reconstruccin de la vivienda.
II. Intervencin en el territorio
Siguiendo las pautas acordadas con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se
realiz la definicin de los lugares a intervenir y el abordaje territorial. La seleccin de las
zonas a relevar se realiz en funcin de los criterios de elegibilidad establecidos, esto es:
familias afectadas por el temporal, cuyos hogares estaban ubicados en fracciones censales
con NBI mayor o igual al 8% y calificaran de acuerdo a pautas preestablecidas de criticidad
social
11
y dficit estructural de la vivienda.
El trabajo de las organizaciones sociales en cada barrio, su organizacin y conocimiento del
terreno permitieron con rapidez identificar en primer lugar cules eran los barrios con
mayor urgencia y prioritarios.Una vez en territorio, a partir del trabajo de las mesas
territoriales, se trabaj sobre los mapas de cada barrio para identificar manzana por
manzana cules serian las zonas a intervenir; en esta instancia, incluso participaban vecinos
del barrio y miembros de las organizaciones revisando la cartografa junto a tcnicos del
gobierno provincial. De esta forma, se efectuaba una planificacin del relevamiento de cada
zona, en espacios de las organizaciones del territorio, como por ejemplo comedores o
clubes.
III. Relevamientos
El perodo de relevamiento se extendi durante 3 meses y medio, desde el 4 de Junio al 11
de Septiembre de 2013. Los barrios relevados fueron Villa Elvira, Los Hornos, Ensenada,
San Carlos, Tolosa, Romero, El Retiro, Ringuelet y Altos de San Lorenzo.
Para la aprobacin del Documento del Programa
12
(condicin para aprobar el uso de
recursos financieros por parte del BID), se necesit llevar adelante una muestra que sirviera
como herramienta para acercarse a las necesidades y la realidad territorial. Para ello se
realiz una prueba piloto a 41 viviendas de los barrios platenses de Los Hornos y Villa
Elvira. En esta instancia de trabaj en el territorio de manera articulada entre el Instituto de
la Vivienda y la Secretaria de Espacio Pblico. La misma fue llevada a cabo en las
fracciones censales 40 y 69, con un porcentaje de NBI del 17,4% (Barrio Los Hornos) y
25,2% (Barrio Villa Elvira) respectivamente.

11
Las viviendas relevadas, se priorizaron de acuerdo a la criticidad obtenida a partir de las Planillas de Relevamiento que se
resumirn: estado general de la vivienda; grado de vulnerabilidad social (mujeres embarazadas, dos o ms nios menores de 12
aos, personas mayores y personas con discapacidad) Documento del Programa.
12
Presentado al Banco el 05/06/2013 con No Objecin 10/06/2013
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Se trabaj con cuatro equipos multidisciplinarios conformados por dos personas cada uno
(un especialista social y un tcnico o arquitecto). Previamente se realiz una capacitacin,
para la implementacin de las planillas de relevamiento, dirigida a los equipos tcnicos de
las distintas reas, para acordar criterios de comunicacin del operativo y del programa a
las familias, haciendo nfasis en no generar falsas expectativas. Las planillas de
relevamiento seran la herramienta fundamental para determinar el tipo demateriales y
suscantidades necesarias para dar respuesta a las necesidades de la poblacin afectada
por el temporal.
Las conclusiones arribadas por la prueba piloto, sirvieron para redisear las planillas de
relevamientos utilizadas y lograr una primera aproximacin a los materiales que luego se
tendran que comprar para hacer frente a las necesidades.
Luego de la prueba piloto comenz el operativo de relevamiento. Los equipos de trabajo
estuvieron conformados por tcnicos provinciales y miembros de las organizaciones
territoriales, que participaron en un principio como acompaantes en la tarea para
luegoincluso asumir, en algunas oportunidades, funciones ms especficas. Es importante
sealar que el xito de este espacio deriv enque referentes sociales se incorporarn a los
relevamientos d e l os t cnicos, s umando una mirada pr ofundamente social y de gr an
conocimiento de l a situacin local. ( Primer Informe de Monitoreo, Consejo
Social/UNLP).
La dinmica de trabajo consista en la visita de los equipos a las viviendas, en donde se
completaba la planilla de relevamiento. Los equipos de relevadores fueron en su mayora de
las distintas reasdel Instituto de la Vivienda, realizando una reingeniera de incentivos para
que sus trabajadores trabajen horas extras.
La sistematizacin de los datos la realiz el Instituto de la Vivienda, en particular la
Direccin de Estudios y Proyecciones de la Direccin General de Obras.
Cuadro de relevamientos realizados
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Fuente: Base de Datos de la Direccin de Estudios y proyecto. DGO. Instituto de la Vivienda. Diciembre 2013

A lo largo del proceso de relevamiento se identificaron algunos problemas tales como:
Discrepancias entre los relevadores y los destinatarios,
Interpretaciones del criterio de elegibilidad de los beneficiarios,
Extensin del perodo de los mismos.
Se propusieron como soluciones:
Reforzar los conceptos centrales del programa a travs de una reunin de los
equipos y autoridades,
Intercambio de opiniones y experiencias para la retroalimentacin del programa y
eventuales ajustes para mejorar.
13

Incorporacin de ms equipos de relevadores
IV. Firmas de Conformidad
Las firmas de conformidad se trabajaron de manera coordinada, entre los responsables del
Programa y las organizaciones territoriales. El objetivo era que los destinatarios de los
materiales prestasenconformidad de los mismos, comprometindose a realizar las obras
proyectadas.
Para las firmasde conformidad, se defina el lugar fsico (centros comunitarios o espacios
barriales) en el marco del Consejo Social- La convocatoria a las familias de los hogares que
recibirn los materialeses llevada a cabo por equipos tcnicos del Instituto de la Vivienda

13
Aproximaciones a los aprendizajes de los relevamiento del Programa. Documento Interno. SCEOCI DPOM.
Relevados
Cargados
c/Proy.
Dif.
(ausentes,
rechaz.,etc)
1925 1306 619
1910 1286 624
247 247 0
710 466 244
1073 671 402
255 163 92
1879 999 880
584 233 351
862 505 357
237 198 39
130 106 24
99 99 0
112 110 2
101 101 0
10124 6490 3634 TOTAL
Villa Elvira + VE-SEP
Los Hornos
Ensenada
Puente de Fierro
San Carlos
Tolosa
Romero
Ringuelet
San Lorenzo
Asamblea Los Hornos
ARQCOM
RESUMEN
ROMERO - MV
Instituciones
MULTIBARRIOS 1
EL RETIRO
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que realizan la citacin telefnicamente y con el apoyo de las organizaciones que, desde el
territorio, contribuyen a la comunicacin. Las mismas se realizan desde agosto de 2013 y
continan semanalmente.
V. Adquisiciones y compras
La necesidad de las familias de reconstruir sus viviendas implic actuar rpidamente, los
circuitos del Estado muchas veces no coinciden con los tiempos del territorio y menos an
en una situacin de emergencia, en donde muchas familias necesitan una rpida solucin.
Por ello, result urgente un marco legal que permitiera flexibilizar los procesos dentro de
las estructuras provinciales. El decreto de emergencia 152/13 con fecha del 8 de Abril,
declaraba la emergencia por 180 das y entre sus puntos importantes, habilit al Ministerio
de Economa a realizar compras directas de materiales que se entregaran a los
destinatarios. Con el camino allanado para la compra directa, un tiempo despus
funcionarios y tcnicos provinciales se reunieron con ACIMCO (Asociacin Comerciantes
e Industriales en Materiales de Construccin de la Plata) a fin de presentarles los criterios
del Programa, entre ellos, realizar compras a medida para cada uno de los destinatarios, es
decir, un pedido particular para cada vivienda que incluyeran todos los materiales
necesarios. La negociacin fue exitosa y ACIMCO acord comenzar un trabajo conjunto y
envi un listado de empresas interesadas en participar bajo estos criterios.
El organismo responsable de las compras es el Ministerio de Economa a travs de la
Direccin Provincial de Organismos Multilaterales. Tcnicos de esta Direccin Provincial,
participan peridicamente en las reuniones del Consejo Social para informar sobre los
detalles en losprocesos de compras y nutrirse de las demandas de los vecinos a partir de las
organizaciones.
Se dise un circuito de compras especial para el programa y un procedimiento de
adquisiciones eficiente y eficaz para minimizar tiempos. Para efectuar las compras era
necesario por un lado, respetar la poltica de adquisiciones del Banco, que posibilit la
contratacin directa pero que requera la comparacin de precios.De esta manera se acord
como estrategia de adquisicin realizar la compra de materiales mediante el mecanismo de
contratacin directa. Como se ha mencionado, el Decreto de Emergencia permiti avanzar
en este tipo de operacin, tambin utilizada solo en casos excepcionales desde la estructura
provincial.
A pesar de la simplificacin lograda a travs de la contratacin directa el proceso
administrativo completo es complejo, implica una gran cantidad de pasos entre los diversos
ministerios involucrados.
La compra a los corralones permiti adquirir rpidamente un flujo de materiales de
construccin a precio competitivo, sin registrarse hasta el momento ningn tipo de desvo a
mercados secundarios. El significativo volumen de compras implic una inyeccin
econmica a estos actores econmicos locales.
Con un tercio de los procesos adjudicados, desde la SCEOCI se realiz un relevamientode
los problemas que fueron surgiendo a modo de lecciones aprendidas:
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- Dificultad en la sistematizacin de datos para lo que se reforz el personal de
control de planillas.
- Demora en los tiempos de compras para lo quese aceleraron los circuitos
administrativos.
Un punto importante fue la extensin del Decreto de Emergencia que se efectiviz a partir
del Decreto 825 Exp 2370-274, con fecha 12 de Noviembre, prorrogandopor 180 das la
operatoria, cuyo cierre oper el 04/04/14.
VI. Entrega de materiales
El corraln y la maderera realizan la entrega de materiales en los domicilios de los
destinatarios. Las organizaciones se comprometieron a acompaar a las empresas en las
entregas, para garantizar la recepcin de los materiales en el da y horario pautados con las
familias. El remito en donde consta la entrega de los materiales es por triplicado con copias
para el Ministerio de Infraestructura, Ministerio de Economa y el destinatario. Como se
mencion, una vez que se entregan los materiales, las familias firman un remito que sirve
como comprobante de la entrega.

Fuente: Archivo DPOM. Entrega domiciliaria de materiales

VII. Reparacin de las viviendas- Autoconstruccin
La ltima etapa es la reparacin de las viviendas. Una vez recibidos los materiales, cada
familia avanza en la obra pautada, por sus propios medios o contando con la colaboracin
de los referentes barriales. Para ello se capacitaron voluntariamente referentes barrialesen la
Facultad de Arquitectura y Urbanismo, en conjunto con docentes de la Facultad de Trabajo
Social. Tambin contaroncon la asistencia tcnica de profesionales de la Facultad de
Arquitectura y Urbanismo.
La capacitacin realizada por la Facultad de Arquitectura y Urbanismo es una actividad a
destacar ya que fortalece esta etapa del Programa, denominada Formador de Formadores
en la que participaron 120 integrantes de organizaciones sociales. La misma se llev
adelante en el marco del Proyecto de Extensin Capacitacin Tcnica en Reconstruccin
del Hbitat, que se desarroll a partir del temporal, desde la Facultad de Arquitectura y
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Urbanismo y la Facultad de Trabajo Social
14
. El proyecto consiste (...) en una s erie de
capacitaciones r elacionadas a l a aut oconstruccin de hogar es, c on el f in de ot orgar
herramientas t ericas y pr cticas par a l a r eparacin/ c onstruccin de l os hogar es
damnificados o par a qu e, s olidariamente, pue dan c olaborar c on s us v ecinos, amigos o
familiares par a e l m ismo f in. (Informe de Monitoreo sobre la Capacitacin, Consejo
Social/UNLP, Diciembre 2013).
Como con las otras actividades de manera participativa se comparti la iniciativa en el
marco del Consejo Social y a partir de all se sumaron miembros de organizaciones del
Programa, que se capacitaron.
La capacitacin finaliz a mediados del mes de Noviembre, con un total aproximado de
120 personas capacitadas, para acompaar en el proceso de auto construccin a los
destinatarios del Programa.

Fuente: Archivo DPOM. Capacitacin Formador de Formadores
Cada una de las etapas descriptas da cuenta de las sinergias generadas entre los distintos
actores, reflejndose en el modo de pensar y hacer las distintas instancias del Programa.
Estas nuevas formas en la gestin de programas, conlleva a la implementacin de una
metodologa de trabajo que promueve la participacin activa de sus actores y la
participacin de la comunidad a travs de las organizaciones territoriales.
Cabe resaltar que este curso fue el primero que dict la Facultad a no profesionales
provenientes de organizaciones barriales, que asistieron con sus familias, ya que en su
mayora son mujeres las que lideran la autoreparacin de sus hogares. Para que puedan
participar las mujeres, se hizo una alianza con la Facultad de Trabajo Social para realizar
actividades con los nios durante el curso. Esto ha significado una adaptacin de la oferta
de formacin importante para que sea aprovechada de manera ntegra.


14
Las organizaciones Sociales co-partcipes del proyecto, son: Asociacin Civil APACES, Agrupacin Maria Claudia Falcone,
Comisin Vecinal Luz de Villa Montoro, Movimiento Patria Grande-CTA, Movimiento Octubres, Coordinadora de Trabajadores
Desocupados Anbal Vern, Asociacin Civil Barro y Fuego y la Direccin de Asuntos Estudiantiles FAU UNLP.

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Parte 4: Los Actores del Programa
Los actores sociales son pensados por Matus (1987) como motores de cambio, como
productores de eventos sociales y protagonistas del cambio situacional.
Como sujetos organizados en funcin de objetivos comunes (y a menudo en representacin
de una parte de la poblacin), los actores sociales pueden ser pensados en tanto fuerzas
sociales, como una mediacin entre poblacin e instituciones, asumiendo un sentido de
cohesin e instrumentalidad colectiva (Matus, 1987).
La identificacin de los actores del Programa y su compleja relacin, tanto con otros
actores como con la totalidad que los atraviesa, resulta un proceso absolutamente necesario,
tanto a los procesos de planificacin, como en aquellos asociados a la intervencin
concreta. Al respecto Chiara y Di Virgilio (2009) sealan que los actores sociales
constituyen formas concretas, esto es organizaciones e individuos con capacidad de
ejercer incidencia en cuanto dialcticamente relacionados con mltiples campos de accin.
A partir de lo expuesto, identificamoscomo actores sociales del Programa a las instituciones
gubernamentales por un lado y a las organizaciones territoriales por el otro.
I. Las Instituciones gubernamentales
Los actores constituyen un entramado de relaciones que condicionan su accin y que la van
modificando a lo largo del tiempo. Hay entramados de intereses que se delinean alrededor
de cada poltica. En estas relaciones los actores van tomando decisiones sobre el uso de
recursos comunes en torno a un problema. Preguntarnos quines son esos actores nos
permite dar cuenta de la complejidad del entramado.
Desde el Estado provincial se asumi un rol fundamental que se cristaliz principalmente a
travs de los Ministerios de Economa e Infraestructura.
El Ministerio de Economa es el responsable del diseo del proyecto y de la gestin ante
el Banco Interamericano de Desarrollo, de las adquisiciones y los pagos a los proveedores.
El Ministerio de Infraestructura es el organismo responsable de la implementacin del
Programa a travs de las tareas de relevamiento, entrega y logstica.
El Instituto de la Vivienda depende de dicha Subsecretara. Desarrolla numerosos
programas habitacionales y acciones en toda la provincia y en las zonas damnificadas.
Todas las reas tienen un rol importante en la accin en el territorio, en la implementacin
y la articulacin con el Consejo Social de la UNLP. Articulan de manera permanente con
el Ministerio de Economa, a travs de las reas involucradas.
Otros organismos provinciales que han participado son:
- Ministerio de Desarrollo Social
- Secretaria de Espacio Pblico
- PROMEBA (Programa de Mejoramiento de Barrios)
- Municipalidad de La Plata.
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La Universidad Nacional de La Plata (UNLP) a travs del Consejo Sociales la
responsable del seguimiento y monitoreo social, y permite la articulacin con las
organizaciones territoriales. Es un actor principal y externo a la administracin provincial,
dependiente de la Secretara de Extensin de la UNLP. En un primer momento el rol del
Consejo Social consistira en la conformacin de mesas de ayuda para el seguimiento y la
asistencia tcnica en la instancia de recepcin de materiales y reparacin de las viviendas.
Luego se ampliara su rol y participacin en el proceso de toma de decisiones de cada una
de las etapas del Programa.
En cuanto al monitoreo, desde el Programa se contempla un esquema de monitoreo social a
implementar desde el Consejo Social en conjunto con el Ministerio de Infraestructura y
con el apoyo del Ministerio de Economa. El objetivo del monitoreo es describir l os
estados de avance de cada barrio relevado, a t ravs de informes mensuales, identificando
los l ogros obt enidos y l as di ficultades presentadas. En relacin a estas l timas se espera
que se propongan acciones o recomendaciones.
15
Se disea una planilla de relevamiento y
se presentan informes peridicos a la SCEOCI del Ministerio de Economa.

Reunin del Consejo Social en el marco de la crisis posterior al temporal Fuente: www.unlp.edu.ar
Tiene distintas comisiones de trabajo, una de las ms relevantes es la Comisin de
Infraestructura. Un hito fundamental de esta comisin ha sido la Ley de Habitat
16
, que se
trabaj de manera consensuada entre las mismas organizaciones que hoy forman parte de
este proceso. Siempre siguiendo una lgica de trabajo basada en el modelo de planificacin
estratgica. La historia de trabajo previo, responsable y respetuoso, sent las bases de
confianza y reciprocidad existente que el tiempo y la coherencia ayud a consolidar. Este
punto es fundamental, ya que influye en la disposicin de las partes a coordinar la accin y
a cooperar.
La coordinacin es bsica para el funcionamiento de esta red de trabajo, para la
interinstitucionalidad. Debe ser sensible y efectiva. Tiene que existir un liderazgo-
coordinador con capacidades de manejo interno y presencia e influencia externa. La
coordinacin llevar a la construccin y el afianzamiento de la confianza.

15
Documento de estrategia de Monitoreo Social.
16
Ley de Acceso Justo al Hbitat que tiene por objeto la promocin del derecho a la vivienda y a un hbitat digno y sustentable, a)
Promover la generacin y facilitar la gestin de proyectos habitacionales, de urbanizaciones sociales y de procesos de
regularizacin de barrios informales; b) Abordar y atender integralmente la diversidad y complejidad de la demanda urbano
habitacional; y c) Generar nuevos recursos a travs de instrumentos que permitan, al mismo tiempo, reducir las expectativas
especulativas de valorizacin del suelo.

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de Septiembre de 2014

Se visualiza una gran coordinacin entre los actores involucrados en el Programa. La
negociacin permanente y no la imposicin de acciones condujeron a recorrer una senda
virtuosa. En el mbito del Consejo Social se fueron socializando y corrigiendo problemas
que surgan en cada una de las etapas, encontrando respuestas inmediatas por parte de los
organismos responsables.
En las reuniones de la Comisin de Infraestructura y Hbitat se observ: ajuste mutuo de
intereses, construccin de acuerdos y alineamiento de objetivos. Se produce una regulacin
cruzada es decir, actores con distintas orientaciones aceptan participar de la coordinacin,
buscando el logro de sus fines particulares, y avanzando en la construccin de fines
compartidos. Se intensifica la interaccin permitiendo una mejor coordinacin.
II. Organizaciones territoriales
Las organizaciones territoriales fueron centrales para un abordaje integral del Programa por
el largo camino recorrido en el trabajo y organizacin en los barrios. De esta forma
permitieron al Programa llegar a los vecinos ms vulnerables Si no e stuvieran ellos, esto
sera un caos de gente que reclama ()ellos organizan y contienen a la gente.
17

Fue estratgica y central la decisin de incorporar a las organizaciones en el trabajo del
Programa. Muchas de estas organizaciones y movimientos nacen de las luchas del 2001 y
se resignifican y refuerzan a partir del 2003, con la asuncin Nstor Kirchner en el gobierno
Nacional. Muchas de ellas se reconocen como nacionales y populares y otras pertenecen a
corrientes de pensamiento ms crticas y combativas con todo modelo de acumulacin
capitalista.
Poseen diversidad y diferencias de posturas, que dejan de lado a la hora de construir un
proyecto comn. Optaron por el trabajo conjunto, por encima de sus diferencias y/o
rivalidades, priorizando el apoyo y la asistencia a los vecinos y compaeros de sus
organizaciones. Tuvieron la posibilidad y la capacidad de tomar decisiones en el proceso de
la ejecucin del Programa, contribuyendo a la planificacin.No s omos ac tores
secundarios, somos protagonistas
18

La diversidad tambin es geogrfica, algunos de ellos son nacionales y tienen una fuerte
presencia en distintos puntos del pas; otros son locales, situados en los Partidos de La
Plata, Berisso y Ensenada.
En cuanto a su relacin con el Consejo Social de la UNLP, se mencion que participan
desde los inicios en la Comisin de Infraestructura y Hbitat, antes de la incorporacin de
este Programa. Se visualiz una participacin activa de los miembros en la toma de
decisiones, mostrando inters, compromiso y confianza.
La confianza se fortalece por la reciprocidad en cuanto a intercambio de conocimiento y
relaciones justas entre las personas y las organizaciones que conforman esta red de trabajo.
La regularidad de las reuniones, la presencia constante y el cumplimiento de los
acuerdosfortalece esa confianza y otorga credibilidad al trabajo conjunto y a los miembros
de las instituciones gubernamentales.El pacto es que l as di ferencias se quedan af uera

17
Testimonio de un tcnico en firma de conformidad de Ringuelet. Relatora de la Direccin de Anlisis del Gasto Pblico del
Ministerio de Economa.
18
Argumento comn de los referentes entrevistados.
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de Septiembre de 2014

Es un pacto que se viene construyendo hace 3 aos. Muy artesanal. No hay documento que
legitime la articulacin.
19

Las relaciones que se establecen dentro del mbito de concertacin entre los distintos
actores son democrticas, ya que se desarrolla una forma de trabajo no jerrquica, el
acceso a la participacin es abierto y de forma equitativa.
Todos pueden opinar, son escuchados y colaboran en las decisiones finales de cada paso
del Programa.

A continuacin se realiza una descripcin de cada organizacin que integra el Consejo
Social:
Agrupacin Mara Claudia Falcone
Nace en el ao 2001. Est compuesta por unas 500 personas. Se extiende en el Gran
Buenos Aires Sur, en los partidos de Florencio Varela, Quilmes, La Plata, Berisso y
Ensenada.
En La Plata est presente en los barrios de: Romero, Villa Elvira, Arana, Los Hornos, Villa
Elisa, City Bell , Altos de San Lorenzo, Barrio Aeropuerto y Barrio Mara Claudia Falcone.
La ideologa de esta organizacin es el nacionalismo popular revolucionario. Segn
palabras de su coordinador territorial
20
:Popular por c lasista y revolucionario por e star
abiertos a las luchas.
Se manifiestan en contra del sistema. Acompaan el proyecto del gobierno nacional pero
con un apoyo crtico, sin perder la coherencia con los postulados de la organizacin.
Las actividades que realizan son: asistencia alimentaria a poblacin en situacin de pobreza
a travs de comedores en los barrios, Escuelas Primarias para adultos implementadas con
programas del Ministerio de Educacin de la Nacin, Escuela Secundarias para Adultos
con el Plan FINES, Cooperativas de Reciclado, de cartoneros y de mantenimiento de
barrios, realizando obraspblicas y privadas. Adems asisten a nios y jvenes en situacin
de vulnerabilidad a partir de acciones de acompaamiento, como actividades de
esparcimiento y deportes, organizan el grupo La Juventud Rebelde. Por ltimo, participan
en el Consejo Social desde los inicios. Consideran que: el pr oyecto ha s ido m uy
interesante, que se haya armado la mesa con las instituciones y las organizaciones, que se
haya demostrado que se puede laburar juntos
Federacin de Tierra, Vivienda y Habitat (FTV)
Se constituye en el ao 1997 a partir de la lucha por el acceso a la tierra y la vivienda, como
uno de los principales problemas del pas. A partir del 2001 se sumaron a reivindicaciones
ligadas al autoconsumo y la subsistencia (partidas alimentarias, becas estudiantiles,
polticas sociales en general) y fundamentalmente reclamos por planes de empleo.
Es una organizacin con trabajo militante, cultural, productivo y social en todo el pas,
llega a casi todas las provincias.

19
Argumento comn de los referentes entrevistados
20
Coordinador Territorial, Csar Villanueva.
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de Septiembre de 2014

En cuanto a su ideologa se reivindica como una organizacin nacional, popular y
revolucionaria. En la actualidad y desde el 2003 se encuentra cercana al proyecto del
gobierno nacional.Un gobierno que fomenta la participacin de las organizaciones.
21

Forman parte del Consejo Social desde sus inicios. Articulan con mayor fuerza con las
organizaciones con las que tienen mayor afinidad ideolgica: Movimiento Octubres y
Movimiento Patria Grande.
Su trabajo se concentra fundamentalmente en dos barrios Eucaliptos en Tolosa y en San
Carlos.
Nos comentan que Con e l pr ograma s e di o m uy nov edosamente una e xcelente
articulacin. La t oma de de cisiones en e l Consejo f ue muy gr atificante. Tuvimos un r ol
poltico y pr otagnico. Esta saliendo m uy bi en. C on pac iencia, i doneidad y t alento.
Reconocemos y agradecemos a los compaeros de estamentos tcnicos de la provincia que
han puesto el cuerpo en este emprendimiento con cumplimiento, detalle y metodologa.
Las iniciativas que poseen en territorio son comedores, Plan Argentina Trabaja, Plan
FINES y Plan Ellas Hacen.
Movimiento Evita
Este movimiento como otros surge a principios de los aos 2000, exactamente en el ao
2002. En un primer momento se centra en la organizacin del trabajador desocupado pero
luego va ampliando su accionar a nuevas reas de intervencin.
Su ideologa es nacional y popular, acompaa el proyecto del gobierno nacional.
Convergen en l militantes con distintas trayectorias polticas.
El M ovimiento E vita no e s s lo una e xpresin pol tica, e s una he rramienta de
construccin para unir a las organizaciones sociales que deben ser parte del Estado en el
camino de la generacin del nuevo proyecto nacional
22
.
Alguna de sus reas son: Mesa de Economa, rea de Salud, Educacin, Profesionales.
Los programas que estn en los barrios son: Plan FINES, Proyectos Productivos,
Cooperativa de Trabajo, Bibliotecas Populares, Talleres sobre Gnero e Igualdad de
Oportunidades, Capacitacin en Oficios, Acceso a la Tecnologa, Promotores Sociales.
Vienen trabajando el tema de la tierra. Nos comentan que: En l a ciudad hay situaciones
estructurales que se vienen dando hace muchos aos. Hay zonas en las que la precariedad
es m uy al ta y s e i nundan. Son v iviendas pr ecarias. E l ac ceso a l a t ierra, un gr an
problema.
Su trabajocon el Consejo Social se desarrolla desde sus inicios. Les plantean formar parte
de este programa. Visualizan de manera positiva la iniciativa del Programa, expresando que
tiene protagonismo popular no c on un f uncionario que di recciona t odo, e s una
construccin colectiva. Brinda la posibilidad que los propios destinatarios sean partcipes
del proceso.La posibilidad de construccin de consenso pero reconocindonos diferentes,
con el resto de las organizaciones.

21
Palabras de su representante en la Comisin del Consejo Social, Marta Segovia.
22
Palabras de su representante en la Comisin del Consejo Social, Viviana Pereira.
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de Septiembre de 2014

Movimiento Nacional Patria Grande/CTA
Es un movimiento poltico construido por militantes provenientes de distintas prcticas y
lneas ideolgicas: asamblestas, de movimientos sociales, reivindicativos, barriales,
solidarios, de derechos humanos, ambientales, de cooperativas y fbricas recuperadas, de
la CGT y de la CTA, marxistas, peronistas, progresistas, del campo nacional y popular,
guevaristas, de la izquierda nacional. Todos en torno a una Patria Justa, Libre, Soberana y
Participativa. Trabajan para el campo popular, para su organizacin.
A nivel local es una organizacin que surge de la construccin gremial a partir de la crisis
del 2001. Forman parte de la CTA que est alineada al proyecto nacional y popular. Se
suman a este gobierno consideran que ha ampliado derechos, derechos por los cuales ellos
pelean.Nos comentan que el trabajo de organizacin territorial desde sus inicios, antes del
Programa, signific un aprendizaje, fueron poco a poco aprendiendo como llegar y trabajar
junto a la gente, establecieron vnculos de confianza.
Trabajan con el Consejo Social desde el ao 2008. Pero articulan con la Universidad en
actividades de extensin desde el ao 2005. Fueron uno de los precursores, a nivel barrial,
de la identificacin de la necesidad de una mejor capacitacin en los vecinos, y solicitaron a
la Universidad Nacional de La Plata(UNLP) cursos para los barrios. Luego la UNLP se
acercara a ellos para ofrecerles los cursos de capacitacin, inaugurando un Aula de
Extensin, con su participacin en la gestin, en uno de los barrios donde trabajan. Valoran
la llegada de capacitaciones a los barrios. Nos comentan que aos atrs costaba ms ir a
territorio. Hoy todo est ms organizado.
Evalan al programa de manera altamente positiva, nos dicen Es un programa
coyunturalque dio respuesta en un momento de emergencia, si el tiempo pasa la necesidad
no ser la misma, sin embargo puede pensarse en otro tipo de programa.
Nos plantea que se construye entre todos y que la posibilidad de toma de decisin se da de
manera horizontal y democrtica. Se sienten protagonistas.
En el marco del programa se plantearon que tenan que llegar a barrios con una
organizacin previa, por la rapidez de las acciones a ejecutar. Comentan: Luego de l a
inundacin la situacin era crtica para muchos, en los barrios a l a gente se les caan las
casillas estaban sin nada. La situacin de los vecinos es complicada desde el punto de vista
de tenencia de la tierra. Todos son ocupantes, estafados en algunos casos, realizan pagos
por l a t ierra que ocupan, en mensualidades que nunca terminan. Es una pobl acin muy
vulnerable y con mucho desconocimiento.
Visualizan un importante involucramiento desde el Estado, destacan que el Instituto de la
Vivienda se suma activamente. En el pr oceso hubo m uchas di scusiones, c riterios y
miradas distintas que convergen e n un m ismo proyecto. Diferentes ide ologas, distintos
colores polticos. Finalmente se unen en esta construccin colectiva. Esto es lo interesante.
Hay que r econocer que la t uya e s una par te de l t odo, de una or ganizacin que s e e st
dando, prctica democrtica. Todos decan lo que tenan que decir.
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de Septiembre de 2014

El proceso de trabajo conjunto no fue lineal y sin conflicto, tuvo vaivenes.Hubo idas y
vueltas, discusiones, pero se sigui adelante. Siempre valorando la importancia del espacio.
Tienen distintos programas, los ms destacables el Plan FINES, acciones de salud,
educacin, transformacin de un basural en una plaza y construccin de un centro
comunitario con colaboracin de los vecinos (tienen un fuerte trabajo territorial a lo largo
de la zona que abarca 12 manzanas, de 600 a 602 y 115 a 118).
Movimiento Justicia y Libertad
23

Desde hace varios aos participan activamente en el Consejo Social. Articulan con las
organizaciones MTD y Frente Daro Santilln. Explican que la toma de decisiones es muy
buena y complicada, muy participativa. En el territorio tienen cooperativas de trabajo y una
fuerte organizacin., comedores y copas en cada barrio, tienen un jardn, una escuela y un
bachillerato en varias sedes. Tiene sede en Villa Elvira, Altos de San Lorenzo, San Carlos,
Los Hornos.
El desafo es lograr la participacin de todos y todas para que realmente las mejoras se
hagan. E stamos hac iendo r euniones de v ecinos par a or ganizar al ba rrio par a c uando
lleguen los materiales. Estamos encarando la etapa de colectivizar esto que empez como
algo i ndividual. L a c apacitacin e n aut oconstruccin t ambin es l a c lave par a qu e l os
materiales nos se arruinen y eso lleva un tiempo, un trabajo y una dedicacin muy grandes
pero lo que nos motiva es hacer de esta oportunidad una realidad para mejorar la calidad
de vida de una gr an cantidad de personas en l os barrios donde vi vimos.
24
Festejamos
que nuestra participacin en el Consejo Social dio sus frutos y que hoy muchos vecinos y
vecinas van mejorando su casita despus de la tormenta del 2 de abril.
Movimiento de Trabajadores Desocupados (MTD AnbalVern)
25
.
Es una organizacin popular de hombres y mujeres, trabajadores desocupados que han
formado un movimiento para empezar a resolver entro todos, los problemas de la gente. Se
expresan diferentes y autnomos a los partidos polticos y sindicatos. Aunque se plantea la
articulacin con otros sectores del campo popular. Utilizan como medidas de lucha los
cortes de ruta, movilizaciones, bloqueo de los accesos a la ciudad de Buenos Aires. Llevan
a cabo emprendimientos productivos y comunitarios. Se organizan en asambleas. Los MTD
de diez distritos del conurbano -Almirante Brown, Lans, Solano, Florencio Varela,
Esteban Echeverra, Quilmes, Presidente Pern, Lugano, J. C. Paz y Berisso-, y las CTD
de La Plata Quilmes y Lans, integran la Coordinadora de Trabajadores Desocupados
(CTD) Anbal Vern, una instancia de articulacin que organiza la lucha de los
movimientos de desocupados que la constituyen.
Participan activamente de las instancias de trabajo del Programa, con muy buena
articulacin con el Consejo Social.

23
http://movimiento-justiciaylibertad.blogspot.com.ar/2013_08_01_archive.html
24
Boletn del Movimiento. http://movimiento-justiciaylibertad.blogspot.com.ar/2013_08_01_archive.html
25
http://anibal-veron.blogspot.com.ar/
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de Septiembre de 2014

Coordinadora de Trabajadores Desocupados Dario Santilln
Es uno de los movimientos de desocupados ms antiguos de la Argentina.Es uno de los
sectores del movimiento piquetero de corriente de izquierda
26
. Se basa en los principios de
organizacin y lucha, como el nico camino correcto para obtener reivindicaciones, sin
entablar relaciones ni alianzas con los partidos polticos tradicionales.
Su concepcin poltica del actual gobierno nacional el kirchnerismo encarna un pr oyecto
neodesarrollista asentado en el extractivismo, la sojizacin, y la precarizacin laboral, que
jams podr e xpresar un pr oyecto de t ransformacin pr ofunda par a nue stro pue blo.
Nuestro de safo, c omo par te de l c ampo popul ar, s igue s iendo ge nerar una al ternativa
superadora por izquierda al kirchnerismo y a cualquier proyecto dominante en Argentina.
Una alternativa que pueda expresar otro proyecto de pas desde el protagonismo popular y
con pe rspectiva s ocialista. C oncebimos a nu estra or ganizacin c omo una he rramienta
poltico-social con vocacin estratgica.
Han participado plenamente en las reuniones del Consejo Social que permiten el desarrollo
del Programa. Todas las organizaciones tienen un papel activo en este Programa y un
espacio abierto como el Consejo Social que les permite ser
protagonistas en cada uno de los pasos de la implementacin de iniciativa.

Parte 5: Aprendizajes y desafos

La sistematizacin de experiencias se trata de ir ms all, se trata de mirar las
experiencias como procesos histricos, procesos complejos en los que intervienen
diferentes actores, que se realizan en un contexto econmico-social determinado y en un
momento institucional del cual formamos parte. Sistematizar experiencias significa
entonces entender por qu ese proceso se est desarrollando de esa manera, entender e
interpretar lo que est aconteciendo, a partir de un ordenamiento y reconstruccin de lo
que ha sucedido en dicho proceso. Por lo tanto, partimos de hacer una reconstruccin de
lo sucedido y un ordenamiento de los distintos elementos objetivos y subjetivos que han
intervenido en el proceso, para comprenderlo, interpretarlo y as aprender de nuestra
propia prctica. El dilema est en no quedarnos slo en la reconstruccin de lo que sucede
sino pasar a realizar una interpretacin crtica. (Jara, Oscar 2001)
El desarrollo del programa nos permiti observar la capacidad del estado provincial para
gestionar las diferentes etapas de intervencin del proyecto.La participacin activa de
diversos organismos provinciales y organizaciones de la sociedad civil requiri de la
creacin de espacios de concertacin: mbitos dinmicos para establecer una comunicacin
sostenida y eficiente; escenarios para el intercambio de informacin, la exposicin de
dificultades y la resolucin de conflictos.La experiencia de integracin de las

26
http://frentedariosantillan.org/fpds_ant/fpds/index.php?option=com_content&view=article&id=86&Itemid=4

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de Septiembre de 2014

organizaciones sociales en un proyecto estatal result un aprendizaje significativo para el
anlisis: la conformacin de estas organizaciones tiene en su origen un criterio de trabajo
exterior a los lineamientos estatales; es por ello que establecer una relacin con la gestin
estatal siendo parte del proyecto, les signific un cmulo enorme de oportunidades no
exentas de numerosas contradicciones.En primer trmino, entender la temporalidad de los
procesos de la administracin pblica marcada por reglas y normas de procedimientos; si
bien en algunos casos por tratarse de un proyecto de emergencia se agilizaron los plazos
previstos, la gestin estatal impone por su propia organizacin un rgimen administrativo a
seguir.En segundo trmino, el desafo de insertarse en el diseo de una poltica pblica en
conjunto con los organismos provinciales puso de manifiesto el involucramiento de cada
uno de los sujetos implicados en el programa: actores activos, con responsabilidad social y
accin para la comunidad, que dan cuenta de lo que necesita una sociedad democrtica para
consolidarse en sus diversos grados de participacin.Otro de los aprendizajes significativos
estuvo relacionado con la posibilidad que tuvieron las organizaciones sociales de plantear
su visin e ideologa en cuanto a la resolucin de los problemas y la capacidad de
organizacin en cada instancia del programa. En muchos casos esto signific la puesta en
escena de maneras opuestas de entender de qu forma el programa deba desarrollarse. Sin
embargo, la intervencin del Estado Provincial para abrir espacio de intercambios donde
ms all de las tensiones ideolgicas puedan acordarse mecanismos de gestin, result
sumamente importante. Adems la experiencia deja abierto un verdadero campo de trabajo
en el futuro de las polticas pblicas de la provincia de Buenos Aires.
En definitiva, la implementacin del Programa marc un camino en la provincia de Buenos
Aires de fortalecimiento de los procesos de participacin en las polticas pblicas, as como
la construccin de un modelo de desarrollo con inclusin social complejo pero posible de
llevar adelante.
El desafo que marca este programa es la necesidad de consolidar protocolos de gestin
pblica en el marco de una emergencia como la ocurrida en la ciudad de la plata el da 2 de
abril de 2013.Estos protocolos facilitaran las formas de organizacin posibilitando dar
respuestas rpidas y eficientes en tiempos acotados por la urgencia de las
necesidades.Asimismo, el Estado provincial debe acentuar la forma de trabajo adoptada en
este programa, posibilitando cuando sea necesario la articulacin interministerial y la
posibilidad de interactuar con diferentes organizaciones de la sociedad civil. Esta apertura
debe plantearse no nicamente en los casos de excepcin sino convertirse en mecanismos y
procedimientos frecuentes en el diseo de las polticas pblicas. Para ello, la gestin
provincial debe intensificar la apertura de estos espacios, promoviendo canales de
comunicacin fluidos y propiciando la conformacin de equipos tcnicos de trabajo
multidisciplinarios, de acuerdo a la complejidad territorial.

Parte 6:Reflexiones Finales
La sistematizacin del Programa nos permiti un acercamiento a las relaciones
intergubernamentales e intersectoriales desarrolladas por este equipo Provincial que
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de Septiembre de 2014

apuntaron a conjugar tanto lo tcnico como lo poltico como proyecto supra poltico,
dejando un aprendizaje y una nueva forma de hacer lo pblico.
En ese sentido, la incorporacin de la mirada, opinin, perspectiva y subjetividad de los
actores destinatarios del programa, quienes aportaron al mismo tiempo sus saberes y
necesidades a lo largo de la implementacin del mismo, hizo que el programa tomar una
direccin y no otra, es decir, se corrigieran o ajustaran estrategias o modalidades previstas
lo que redund en mejoras en la intervencin. En ese sentido, puede decirse que se rompe
con la lgica habitual de toma de decisiones unilateral por parte del estado y el destinatario
del programa pasa a ser un receptor activo, con distintos grados de implicacin en el
proceso (Fernndez Wagner 2004. En: Catenazzi y Fernndez Wagner 2004).
En lneas generales, la coordinacin del Programa se cristaliz como una construccin
social e institucional que permiti visualizar el inters de los participantes, por sus
convicciones y por los beneficios que generar. Es decir, la coordinacin es slida como
elemento regulador de la accin organizada resultando un proceso creativo, de ajustes
permanentes, de carcter tcnico y tambin poltico.
De esta forma, se torna relevante el diseo de esta poltica pblica donde algunas parcelas
del Estado actan s inrgicamente con l as or ganizaciones popul ares contra hegemnicas
potenciando e l pr oceso de c onstruccin de ciudadana (Lpez; 2005:28). Siguiendo a
Lpez se entiende que la participacin pasa a ser central en el diseo de los arreglos
cualitativos que conforman el ncleo del diseo de la poltica pblica.
Puede decirse que este programa es producto de la articulacin de esferas de polticas:
urbanas, habitacionales y sociales, como lo plantea Fernndez Wagner, ya que involucra los
distintos actores locales, es decir, a la poblacin en forma individual, a las organizaciones
comunitarias, ONGs, al gobierno local y provincial. Asimismo, se articularon recursos
existentes en la comunidad local como el conocimiento de construccin que fue
incorporada para la ejecucin del programa.
En el caso de la provincia de Buenos Aires, los movimientos piqueteros, organizaciones de
trabajadores desocupados, agrupamientos de derechos humanos, entre otros, se presentaron
en este sentido como expresiones contra-hegemnicas.Estos movimientos sociales lograron
colocar sus demandas en la agenda pblica con lo que generaron la necesidad de respuestas
por parte del Estado. Esto hace que se vuelvan a discutir y problematizar el rol del Estado,
la participacin, la poltica y las polticas pblicas.
En ese sentido, lo destacable de esta experiencia es el proceso de articulacin
interinstitucional en el diseo, implementacin, ejecucin y evaluacin de un programa
social en la Provincia de Buenos Aires. Y ser una construccin alternativa de intervencin
con alto grado de participacin e integracin social, lo que asimismo lo acerca a un proceso
democratizante.

Parte 7:Bibliografa

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de Septiembre de 2014

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Documentos internos
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Documento de Proyecto. No Objecin 05/06/2013.
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de Septiembre de 2014

Presentacin de avances al BID (4/10/2013)
Video de la Emergencia, rea de Comunicacin Institucional, SCEOCI.
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Universidad Nacional de La Plata, Consejo Social. Informe de Monitoreo de la
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Universidad Nacional de La Plata-Consejo Social
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http://movimiento-justiciaylibertad.blogspot.com.ar/
http://anibal-veron.blogspot.com.ar/
http://frentedariosantillan.org/fpds_ant/fpds/index.php?option=com_content&view=article
&id=86&Itemid=4







La cuestin socioambiental en la Argentina desde una ptica poltica



Andrea Pereyra Barreyro
apereyrabarreyro@gmail.com
Instituto de Investigaciones Gino Germani (FSOC-UBA)




Resumen (mx. 100 palabras)

El presente artculo propone pensar la instalacin de la cuestin ambiental en
Argentina y relevar el lugar de los conflictos socioambientales en ella. Asimismo, se
buscar realizar una caracterizacin de dicha conflictividad desde una ptica poltica, es
decir, dando cuenta de su relacin con la transformacin de la legitimidad y el vnculo
representativo en su forma contempornea.



rea temtica: Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores polticos
(N11).





















Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia
Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.


1

I. Introduccin

El presente trabajo se construye a partir de un doble objetivo. El primero de ellos es
el de reconstruir la instalacin de la cuestin socioambiental en la Argentina a partir de una
breve reconstruccin de su presencia a nivel de las instituciones estatales, asociaciones de
la sociedad civil y fenmenos de protestas sociales, buscando dar cuenta de su aparicin
como cuestin pblico-poltica. Al respecto, desarrollaremos dos observaciones. Por un
lado, que la cuestin socioambiental ha cobrado progresivamente mayor relevancia en la
escena social y poltica de nuestro pas. Si bien a primera vista puede parecer excesivo
hablar de un proceso de ambientalizacin (Leite Lopes, 2006), es claro que cierto
lenguaje de valoracin y proteccin del medio ambiente ha logrado consolidar tal
legitimidad que se ha convertido en un eje articulador de la discursividad de diversos
actores (tanto econmicos, como sociales y polticos). Por otro lado, que en la instalacin
de la temtica como cuestin pblica tienen un gran peso los fenmenos de conflictos
socioambientales, es decir, el surgimiento de fenmenos de protestas de colectivos
ciudadanos que se despliegan con el objetivo central de rechazar la ejecucin de proyectos
econmico-productivos de diversa ndole
1
acordados y aprobados por gobiernos nacionales,
provinciales o municipales. Ese rechazo, que en la gran mayora de los casos es radical y
absoluto, se deriva de la denuncia de los impactos ambientales que dicha actividad causara
en el ambiente y en la forma de vida de la localidad.
El segundo punto parte de preguntarnos qu nos dice la emergencia de conflictos
socioambientales acerca de la transformacin de la representacin poltica en las
democracias contemporneas. En este sentido, se pretender construir una caracterizacin
de la conflictividad socioambiental desde una ptica poltica. As, aunque sin pretender dar
una respuesta acabada a esta cuestin, diremos que si bien la multiplicacin de
movimientos y protestas de colectivos de autoconvocados con demandas de autonoma y
de autorepresentacin no implica la disputa del monopolio de la representacin de principio
electoral, s es expresin de los profundos cambios que sta ha sufrido en los ltimos aos.
De esta manera, puede decirse que la legitimidad de la faceta representativa-electoral en las
democracias contemporneas no es puesta en cuestin, aunque s resulta insuficiente. Y
esto se cristaliza precisamente en el surgimiento de otros tipos de representacin poltica
que coexisten con la de origen institucional-electoral.
Para desplegar este planteo, estructuraremos el artculo en tres secciones. En la
primera, presentaremos la cuestin de la aparicin y desarrollo de la cuestin
socioambiental en Argentina, rastreando su despliegue en trminos de instituciones
estatales y normativa jurdica, de las organizaciones no gubernamentales y finalmente, de
los conflictos que resultaron clave para la instalacin de la temtica a nivel nacional. En la
segunda, plantearemos una caracterizacin de la conflictividad socioambiental. Finalmente,
en la ltima seccin y a modo de cierre, buscaremos plantear interrogantes acerca de la
vinculacin de las experiencias de conflictividad socioambiental y la transformacin de la
representacin poltica en las democracias contemporneas, en un doble sentido: por un
lado, cmo el surgimiento y la multiplicacin de las asambleas ciudadanas en derredor de
temas ambientales puede pensarse como la aparicin de nuevas formas de expresin

1
Actividades extractivas diversas como explotaciones mineras, petroleras y gasferas, deforestacin
de bosques nativos, expansin de la frontera agropecuaria, uso de pesticidas y sustancias txicas en
la agricultura, entre otras.

2

ciudadana ms all del momento electoral; por otro lado, cul es la especificidad de esta
forma particular de aparicin o expresin ciudadana frente a otras posibles y qu nos dice
acerca de las democracias contemporneas.


II. La cuestin socioambiental en Argentina: instituciones, leyes y conflictos

En el mbito institucional estatal, la cuestin socioambiental en Argentina ha
recorrido un sinuoso camino desde su tmida aparicin a comienzos de la dcada de los 70,
simultnea a su emergencia en el escenario internacional
2
. Ya desde su exilio, en 1972 Juan
Domingo Pern haba emitido un mensaje titulado Mensaje a los pueblos y los gobiernos
del mundo en el que alertaba acerca de la contaminacin del ambiente y la necesidad de
emprender acciones a nivel global
3
. Al ganar las elecciones crea la primera secretara
ambiental, la Secretara de Recursos Naturales y Ambiente Humano (SRNAH)
4
. A partir de
este momento y atravesando tanto gobiernos democrticos como dictatoriales, las agencias
ambientales nacionales pasaron a un plano de relevancia mnima o nula. Aunque no
podemos desarrollar aqu un anlisis pormenorizado del derrotero de las instituciones
estatales que a nivel nacional se ocuparon de la temtica, es posible sealar dos momentos
de inflexin en un escenario que se caracteriza por la dispersin de sus funciones y la
escasez de recursos.
El primero de ellos transcurre en la dcada de los noventa, a partir de la tristemente
clebre gestin de Mara Julia Alsogaray
5
, cuando la SRNAH (rgano directamente
dependiente de presidencia) obtuvo cierto peso tanto a nivel de la visibilizacin ante la
opinin pblica como a nivel de recursos disponibles y estructura organizacional
6
.
Ciertamente no puede decirse que la temtica ambiental estuviera instalada en la escena

2
En 1972 aparece el llamado Informe Meadows denominado Los lmites del crecimiento cuyo
objetivo era definir los lmites y obstculos fsicos del planeta para la multiplicacin de la
humanidad y la actividad humana. Disponible en: http://collections.dartmouth.edu/published-
derivatives/meadows/pdf/meadows_ltg-001.pdf
3
Creemos que ha llegado la hora en que todos los pueblos y gobiernos del mundo cobren
conciencia de la marcha suicida que la humanidad ha emprendido a travs de la contaminacin del
medio ambiente y la biosfera, la dilapidacin de los recursos naturales, el crecimiento sin freno de
la poblacin y la sobre-estimacin de la tecnologa, y la necesidad de invertir de inmediato la
direccin de esta marcha, a travs de una accin mancomunada internacional. Texto completo
disponible en: http://miradaverde.files.wordpress.com/2012/10/doc-juan-domingo-peron-mensaje-
ambiental-a-los-pueblos-y-gobe280a6.pdf
4
Esto sucedi a la par de la creacin de las primeras agencias ambientales de las potencias
occidentales: Secretary o f St ate f or t he E nvironment (Gran Bretaa, 1970); Environmental
Protection Agency (Estados Unidos, 1970); Protection de la nature et de lEnvironnement (Francia,
1971), etc.
5
Aunque la visibilizacin de la poltica ambiental estuvo ms vinculada a escndalos y denuncias de
malversacin de fondos y corrupcin. La Nacin, Buenos Aires, 31/08/199; 20/11/199; 07/03/2000.
Pgina 12, Buenos Aires, 19/02/2000; 08/08/2000.
6
No mencionamos la poltica ambiental durante la presidencia de Ral Alfonsn porque en ese
perodo las competencias de la SRNAH fueron distribuidas y dispersadas en diversos ministerios, lo
que da cuenta de la inestabilidad de los rganos ambientales y de sus competencias. Recin en 1987
se crea la Subsecretara de Poltica Ambiental, aunque a nivel nacional nunca existi un marco legal
(Gutirrez e Isuani, 2013).

3

pblica, sino que su incorporacin en el organigrama estatal obedeca ms probablemente a
esfuerzos de adecuacin a requisitos de organismos internacionales durante la antesala de la
Cumbre de la Tierra realizada en Ro de Janeiro organizada por la ONU a mediados de
1992. A partir de ese momento, la significacin del cuidado del medioambiente pas a
articularse directamente con la idea de desarrollo sustentable, definido como aquel que
responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones
presentes y futuras (Declaracin Ro, 1992). El segundo punto de inflexin fue la
incorporacin del artculo 41 en la Constitucin Nacional, que instituy el derecho a un
ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para las actividades
productivas que satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las
generaciones futuras
7
. Como puede observarse, dicho artculo tambin se corresponde con
el paradigma de la sustentabilidad, aunque a pesar de esta legislacin novedosa entre
1994 y 2001 no se sancionaron leyes de presupuestos mnimos de proteccin ambiental.
Desde el 2002 hasta la actualidad fueron aprobadas nueve de ellas
8
, siendo sancionadas las
dos ltimas (relativas a la preservacin de bosques nativos y glaciares) en el marco de un
intenso debate pblico (Gutirrez e Isuani, 2013).
Por otro lado, a partir de la reapertura democrtica se multiplicaron los organismos
y asociaciones de la sociedad civil vinculadas a temas de proteccin ambiental. Esto es lo
que suele llamarse ambientalismo civil o ambientalismo no estatal (Reboratti, 2007) e
incluye a organizaciones no gubernamentales profesionales, tanto nacionales como
internacionales. En nuestro pas, los dos organismos locales de mayor peso son la
Fundacin Vida Silvestre (FVS) y la Fundacin Argentina de Recursos Naturales (FARN),
aunque se caracterizan por tener objetivos estrechos: la primera se centra en la proteccin
de especies en peligro de extincin y la segunda se dedica a la legislacin ambiental.
Sumado a estas, el organismo que quizs tenga mayor peso y lugar en el escenario pblico
es la oficina local de Greenpeace, reconocida mundialmente por realizar actividades de
gran repercusin pblico-meditica. Resulta muy complejo analizar el peso real de las
acciones de este organismo en el desarrollo de problemticas ambientales; sin embargo,
podemos observar que padece serias dificultades a la hora de relacionase con grupos
sociales, asambleas y protestas socioambientales locales, as como con comunidades
indgenas. Sus campaas buscan llamar la atencin de los medios masivos de comunicacin

7
De esta manera, corresponde a la Nacin dictar normas que acten como presupuestos mnimos y
a las provincias su ejecucin y el dictado de normas complementarias. A este artculo se suma una
serie de derechos derivados tales como el derecho a la educacin y a la informacin ambiental,
derecho a la reparacin, al amparo, etc.
8
Ley General del Ambiente (Ley 25675/02); Ley 25612/02, Presupuestos Mnimos de Proteccin
para la Gestin de Residuos Especiales; Ley 25670/02, Presupuestos Mnimos de Proteccin para la
Gestin de PCB; Ley 25688/02, Presupuestos Mnimos de Proteccin para la Gestin Ambiental de
Aguas; Ley 25831/03, Rgimen de Libre Acceso a la Informacin Pblica Ambiental; Ley
25916/04, Presupuestos Mnimos de Proteccin Ambiental para la Gestin Integral de Residuos
Domiciliarios; Ley 26331/08, Presupuestos Mnimos de Proteccin Ambiental de los Bosques
Nativos; Ley 26562/09, Presupuestos Mnimos de Proteccin Ambiental para el Control de las
actividades de Quema; Ley 26639/10, Rgimen de Presupuestos Mnimos para la Preservacin de
los Glaciares y el Ambiente Periglacial. Durante la presidencia de Duhalde se convirtieron en ley
varios proyectos que ya contaban con media sancin.

4

sobre problemticas de ndole general y no suelen vincularse a la solucin de conflictos
concretos
9
.
De lo dicho hasta el momento se desprende que la cuestin ambiental continu
siendo una temtica secundaria a pesar de la profusa existencia de agencias tanto estatales
como civiles. As es que es factible aventurar que no han sido las reformas propias del
campo institucional de la poltica pblica las que han desencadenado este proceso
progresivo de protagonismo poltico de las demandas ambientales (Merlinsky, 2013:22).
En este sentido, consideramos que para comprender cabalmente la instalacin de la
temtica ambiental como cuestin pblica debemos remontarnos a dos experiencias de
formas de expresin social con formatos y herramientas distintas y que en los ltimos
quince aos comenzaron a multiplicarse en todo el pas. Esas experiencias que ciertos
analistas han denominado ambientalismo social suponen la conformacin de asambleas
de vecinos, asambleas ciudadanas o figuras similares para posicionarse contra la minera a
cielo abierto, el uso de glifosato u otros problemas (Gutirrez e Isuani, 2013: 324). De esta
manera, podemos decir que las dos experiencias que resultaron centrales para la instalacin
de la temtica fueron: por un lado, el caso del proyecto de minera en la modalidad
denominada a cielo abierto en la localidad de Esquel (Chubut) y por otro lado, la
instalacin de las plantas de celulosa en la localidad uruguaya de Fray Bentos (vecina de la
localidad argentina de Gualeguaych).
La primera de estas dos experiencias constituy el primer caso visible a nivel
nacional de movilizaciones sociales en rechazo a la minera a cielo abierto y enfrent a gran
parte de la poblacin local con la empresa minera canadiense Meridian Gold, siendo este
el primer conflicto que lleva a la agenda poltica nacional la discusin en torno de la
minera (Walter, 2008). Estas movilizaciones fueron influenciadas en gran medida por una
experiencia similar en Tambogrande (Per)
10
, en donde se haba logrado frenar la ejecucin
de un proyecto minero ese mismo ao. La Asamblea de Vecinos Autoconvocados de
Esquel logr que en marzo del 2003 se llamara a un plebiscito para decidir acerca de la
explotacin de parte del Cordn Esquel por parte de la empresa Minera El Desquite
(asociada a Meridian Gold Corp.). Dicho plebiscito arroj resultados casi tan contundentes
como en el caso peruano: casi el 81% de la poblacin rechaz la instalacin de la empresa
minera y a pesar del carcter no vinculante del mecanismo institucional, posibilit la
sancin de una ordenanza que declar a Esquel Municipio no txico y ambientalmente
sustentable (Ordenanza 33/03) e influy en la ley que prohibi la modalidad a cielo abierto
y la utilizacin de cianuro para la actividad minera en todo el territorio provincial (Ley
Provincial 5001). Si bien existieron otros casos de visibilizacin de la potencialidad del

9
Sus actividades varan entre la realizacin de campaas protagonizadas por personas pblicamente
conocidas (como provenientes de la industria del entretenimiento o de los deportes) y la
organizacin de acciones con contenido sorpresivo y performativo, como un desfile de sus
miembros disfrazados de osos, o la teatralizacin de la escena de un crimen (de bosques), entre
otras. Es difcil saber cul es el saldo de ese tipo de acciones en la Argentina, si realmente llaman
la atencin de la poblacin sobre un problema ambiental o si en cambio hacen aparecer a
Greenpeace como una institucin frvola y banal () (Reborati, 2007:136).
10
All, hacia el ao 2002, las protestas de la poblacin llevaron a la realizacin de una consulta
popular para decidir si se permitira o no la ejecucin de un proyecto minero: el referendo en el
que particip el 70% de la poblacin, dictamin que el 98,65% estaba en contra del proyecto.

5

impacto ambiental de la megaminera como en el caso de Minera Alumbrera
11
, Esquel
fue el primer caso en el que una asamblea ciudadana local haba logrado acceder a la
herramienta de la consulta y con ello la obstruccin de un proyecto econmico impulsado
por autoridades provinciales. Desde esa fecha hasta el presente, el movimiento de Esquel
ha sido un antecedente de otras movilizaciones en contra de la minera a cielo abierto,
jugando un rol clave en la formacin de redes nacionales y como antecedente de la
constitucin de la Unin de Asambleas Ciudadanas en Argentina (Merlinsky, 2013).
La segunda experiencia, probablemente ms conocida por el lector, tuvo lugar en la
ciudad de Gualeguaych (provincia de Entre Ros), donde desde 2003 se gest una lucha
social en rechazo a la instalacin de fbricas de pasta de celulosa en la ciudad uruguaya de
Fray Bentos sobre las aguas del Ro Uruguay (que comunicaba a ambas ciudades entre s).
En 2005, los vecinos de Gualeguaych crearon la Asamblea Ciudadana Ambiental de
Gualeguaych (en adelante, ACAG) y a fines de ese ao comenzaron a realizar cortes (en
un principio temporarios, luego de mayor duracin) en la ruta de acceso al puente General
San Martn. Si bien resulta imposible aqu desarrollar un anlisis acabado de este fenmeno
tan complejo y que ha suscitado interesantes reflexiones en los ltimos aos
12
, diremos
brevemente que alcanz grados de mediatizacin y de centralidad en la agenda poltica
(nacional e internacional) nunca antes vistos para problemticas socioambientales. El
accionar de la ACAG empuj al gobierno argentino a adoptar una lnea radicalizada de
poltica ambiental y llev al propio presidente a utilizar el trmino medio ambiente con
alguna frecuencia, lo que hasta el momento no haba sucedido (Reboratti, 2007:130). Al
punto tal que funcionarios de alto rango definan el conflicto como una cuestin
nacional
13
. Sin embargo, la relacin entre representantes o funcionarios y la ACAG estuvo
constantemente signada por la desconfianza, la exigencia de autonoma y las demandas no
negociables
14
de la asamblea local. A nivel institucional y en el marco de este conflicto, la
Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) pas a la rbita de Jefatura de
Ministros (a mediados de 2003 haba sido incorporada al Ministerio de Salud), se
ampliaron sus recursos e instalaciones (junto con una nueva estructura organizativa).
Entonces, a la hora de abordar la instalacin de la cuestin socioambiental en
Argentina es preciso desdoblar nuestro argumento. Por un lado, en tanto cuestin pblica, si

11
Naci como el proyecto minero de explotacin a cielo abierto de mayor envergadura en
Argentina y uno de los mayores en Amrica Latina. Aunque las mltiples protestas por los efectos
en el hbitat y en actividades comerciales no lograron detener de forma permanente la explotacin
del yacimiento, la experiencia de La Alumbrera logr instalarse al interior de diversas asambleas
ciudadanas como el ejemplo paradigmtico de las consecuencias negativas, tanto ambientales como
econmicas, de las explotaciones mineras a cielo abierto (Svampa y Antonelli, 2009).
12
Delamata, 2007, 2009; Merlinsky, 2013; Palermo y Reboratti, 2007; Giarracca y Petz, 2007;
entre otros.
13
En palabras del entonces presidente Nstor Kirchner: A pesar de los intereses que se mueven
cuando dije que las papeleras eran causa nacional, s que estaba cumpliendo con la Patria y con el
pueblo. Versin completa en:
http://www.casarosada.gov.ar/index.php?option=com_content&view=article&id=18642&catid=
28:discursos-ant
14
Como sealan Reboratti y Palermo (2007), la posicin de la asamblea se mantuvo inclaudicable:
la gestin y control conjunto de ambos pases (propuesta por el gobierno uruguayo) nunca fue una
opcin para la ACAG. La consigna esgrimida era No a las papeleras, es decir, su inmediata
relocalizacin.

6

bien no constituye un clivaje central en la configuracin de identificaciones polticas en la
actualidad, ha progresivamente adquirido un nivel relevante de conocimiento pblico y de
legitimidad en la opinin pblica. En este sentido, podemos decir que la instalacin de la
temtica ambiental como una nueva cuestin pblica se entiende como la entrada del
ambientalismo en la esfera pblica y la politizacin de un nuevo valor (Palermo y
Reboratti, 2007). Sumado a esto, como sealamos en pginas anteriores, si bien existe un
problema en torno a la aplicacin y control de la legislacin ambiental, desde el Estado la
temtica est presente en programas educativos, en el mbito jurdico-legal nacional y
subnacional, y en trminos de polticas de gestin ambiental, de manera tal que si bien no
puede decirse que la cuestin ambiental sea hoy da una prioridad de primer orden, es
innegable que tiene una fuerte presencia en el debate pblico (tal como se expresa, por
ejemplo, en los medios de comunicacin) y que constituye una preocupacin generalizada
entre actores estatales y sociales (Gutirrez e Isuani, 2013:325).
Por otro lado, en torno a su instalacin como cuestin privada dentro del mbito
econmico-comercial podemos remitirnos a su presencia en el campo de la
Responsabilidad Social Empresaria, ya sea en la fabricacin misma de los diferentes
productos como en el tratamiento de las externalidades
15
negativas (procesos de
produccin, materiales, reciclaje por parte de las propias empresas, tratamiento de residuos
industriales, entre otros). Esto no alude a una concientizacin ambiental en el sector
empresario (ni a nivel social, como desarrollaremos en breve), sino que ms all de la
intencionalidad (ya sea eficiencia, reduccin de costos, marketing, imagen positiva,
etctera), la omnipresencia de la cuestin ambiental refleja, en trminos generales, la
legitimidad de la temtica. Podemos mencionar diversos ejemplos que varan desde el nivel
micro de las prcticas cotidianas
16
hasta un nivel ms general como la organizacin de
talleres de educacin ambiental en empresas, mbitos educativos pblicos y organismos de
la sociedad civil.
De esta manera, a partir de lo desarrollado hasta el momento podemos sealar que
cierto lenguaje de valoracin del medio ambiente ha logrado tal legitimidad aunque
significado y resignificado de diversos modos por parte de diferentes actores, que resulta
lcito hablar de la expansin de una retrica ambiental en diversos mbitos de la vida
contempornea. Leite Lopes (2006) se refiere a esta situacin como un proceso de
ambientalizacin buscando dar cuenta de la internalizacin de las diferentes facetas de la
cuestin del medio ambiente", que implicara cinco factores: crecimiento de la
importancia de la esfera institucional dedicada al medioambiente entre la dcada de 1970 y
el final del siglo XX; los conflictos sociales a nivel local y sus efectos en la interiorizacin
de nuevas prcticas; la educacin ambiental como nuevo cdigo de conducta individual y
colectiva; la cuestin de la participacin; y finalmente, la cuestin ambiental como nueva
fuente de legitimidad y de argumentacin en los conflictos.
En definitiva, la idea de cuidado del medioambiente se impone como un elemento
de argumentacin, de disputa y de negociacin entre grupos sociales, sectores del Estado y
empresas. Sin embargo, es pertinente aclarar, siguiendo a Alonso y Costa (2002), que no

15
Las externalidades pueden ser definidas como los efectos o consecuencias de la actividad
productiva o industrial.
16
Para mencionar algunos: la produccin con plstico ms adecuado para el reciclaje, la utilizacin
de botellas de vidrio, las famosas eco-bolsas, los productos eco-friendly orgnicos e
inorgnicos, entre otras prcticas.

7

pretendemos reducir la cuestin ambiental a una progresiva adhesin de los actores a
valores ambientalistas ya dados o construidos unvocamente. No aludimos a una supuesta
conciencia ambiental que se esparcira continua y homogneamente en el espacio pblico,
ni pretendemos afirmar que de ciertos valores compartidos emergera el consenso en torno
a los ideales de desarrollo sustentable. Este es el alegato de las perspectivas que los autores
mencionados denominan enfoques valorativos, y que establecen una relacin lineal entre
democracia y la expansin de valores ambientales que se iran extendiendo. Dichas visiones
reducen el conflicto hasta hacerlo casi inexistente, en funcin de un supuesto consenso
generado espontneamente. Slo existiran como conflictos de valores que, por definicin,
son transitorios: los actores tenderan a adherirse a prcticas sustentables consensuadas.
Lejos de estas visiones, desde la perspectiva adoptada en este artculo, la progresiva
expansin de un lenguaje valorativo del medioambiente y la multiplicacin de fenmenos
de conflictos socioambientales es simultnea a las disputas que se desarrollan entre los
diferentes actores por la significacin de lo que es ambientalmente aceptable o legtimo y
de su vinculacin con las trasformaciones contemporneas de la representacin poltica
17
.


III. Apuntes para una caracterizacin de los conflictos socioambientales

Partiendo de la sealada mayor visibilidad de la cuestin ambiental y del rol que
han tenido los conflictos en la instalacin de la temtica en nuestro pas, este apartado
estar dedicado a comprender el formato de la inscripcin del conflicto ambiental en el
espacio pblico: cmo emergen, quines la protagonizan, cules son las dinmicas de
organizacin y aparicin, sus enunciados y acciones, lenguajes y saberes, las figuras ante
las que se presentan como rechazo, entre otras cuestiones.
En primer lugar y en trminos aclaratorios, es pertinente aclarar que la nominacin
de conflictos socioambientales en lugar de adjetivarlos como ambientales remite a
la intencin de expresar que la conformacin de lo ambiental como asunto pblico tiene
origen en el conflicto y la protesta social (Delamata, 2012: 103), tal como lo sealamos en
lneas previas. As, buscamos reflejar su dimensin ambiental-territorial-local y su
componente netamente social y poltico, en tanto supone la construccin tanto de
problemticas como de subjetividades a la luz del espacio pblico.
Tal como mencionamos en el apartado previo, la mayor visibilizacin de las
temticas socioambientales se vincula directamente con la publicidad y mediatizacin de
conflictos en los que los pobladores de distintas localidades se movilizan en colectivos
autoconvocados autnomos con el objetivo de bloquear proyectos institucionales que
consideran ambientalmente destructivos para sus regiones. Por esta razn diremos que la
cuestin ambiental se instala en Argentina principalmente bajo un formato contencioso: son
los conflictos socioambientales sus principales vectores, y las protestas y movilizaciones
ciudadanas sus expresiones cardinales. Esto es lo que se denomina ambientalismo social,
ambientalismo espontneo o movimientos de base (Reboratti, 2007). As, uniendo estas
dos ideas, diremos que el lugar de la cuestin socioambiental en la agenda nacional ha
crecido de manera progresiva en los ltimos quince aos principalmente a partir de la
multiplicacin de conflictos socioambientales. En definitiva, la cuestin ambiental se
instala como temtica pblico-poltica a partir de los conflictos movilizados por discursos

17
Este ltimo punto ser brevemente tratado en el ltimo apartado.

8

que cuestionan representacin poltica y la participacin ciudadana en las decisiones que
determinan el rumbo de una comunidad y no por perspectivas ambientales
conservacionistas promovidas por ONGs as como tampoco por el discurso de la
modernizacin ecolgica (principalmente en la idea de mejorar la eficiencia de la
tecnologa, esto es, la idea de desarrollo ambientalmente sostenible) muchas veces
esgrimido por el discurso poltico-partidario y empresarial. Por otro lado, pueden
distinguirse tres momentos en los que los fenmenos de protesta ambiental suelen gestarse:
antes de la puesta en marcha del emprendimiento; cuando los emprendimientos estn en
funcionamiento (como el caso de Minera La Alumbrera en Catamarca); tras el cierre del
emprendimiento en funcin de los pasivos ambientales generados o por el impacto de su
suspensin tiene a nivel socioeconmico (Delamata, 2009b). En este trabajo nos referimos
al primer caso porque a ese formato responden mayormente los conflictos en Argentina.
El esquema de organizacin asambleario supone, aunque con diferencias menores
segn el caso, la centralidad de la lgica de deliberacin y decisin horizontal, no
admitiendo la eleccin de lderes o voceros entre los propios asamblestas. Normalmente,
en cada reunin se abre un espacio no jerrquico y en el que puede hablar quien as lo
desee. Esto no significa que todos los participantes lo hagan as como tampoco implica que
no haya miembros destacados cuya opinin se conciba como ms autorizada. Con ello
queremos sealar que la dinmica de deliberacin asamblearia no se enviste de cualidades
virtuosas inherentes sino que conlleva todos los riesgos y limitaciones de otras situaciones
de deliberacin. Por otro lado, las decisiones que se toman al interior de los colectivos
asamblearios suele alejarse del mecanismo del voto y del principio mayoritario, concebidos
como las herramientas clsicas de la democracia representativa.
Ahora bien, parece pertinente preguntarnos si es lcito hablar de la conflictividad
socioambiental en trminos generales o como una unidad. En este sentido, es adecuado
preguntarse si constituye un movimiento social o contina siendo experiencias aisladas y
particulares. Si bien este interrogante es parte de una discusin tanto mayor y compleja,
como pendiente para las ciencias sociales, ya que alude a la necesidad de diferenciar y
categorizar experiencias sociales, es posible hacer algunos comentarios al respecto. En este
sentido, aunque toda respuesta no puede dejar de ser provisional e incompleta: en general,
la eleccin de trminos como protesta, estallido, o movimiento busca enfatizar
ciertas caractersticas de los fenmenos sin pretender ser categoras cerradas. De esta
manera, puede decirse que la misma idea de movimiento social suele asociarse a una
condicin de continuidad y de extensin en trminos espaciales y temporales (Schuster,
2009). Por su parte, la idea de protesta social pone el foco en la no existencia de una
identidad durable en el tiempo (recordemos que existe toda una matriz de pensamiento que
busc distanciarse del paradigma racionalista y economicista principalmente
norteamericano, recentralizando el concepto de la identidad y de valores culturales
compartidos al momento de explicar la categora de movimientos sociales), una fuerte
raigambre local o territorial, y la aparicin en el espacio pblico con una temporalidad
acontecimental y la brevedad
18
; el ms reciente trmino estallido social tiene una
connotacin de inorganicidad y espontaneidad todava mayor y su utilizacin en nuestro
pas estuvo fuertemente asociada a los sucesos del 2001. En torno a esta discusin, los

18
Como bien seala Schuster (2009), si los tericos asociados a la teora de la eleccin racional
trabajaron en derredor de la idea de protesta social, los socilogos europeos centrados en la idea
de identidad se enfocaron en el concepto de movimiento social.

9

conflictos socioambientales aparecen como un fenmeno novedoso que se ha multiplicado
en Argentina en los ltimos quince aos y que plantea nuevos desafos a la hora de emplear
categoras para nombrarlo. Por esta razn, hablamos de conflicto que si bien es ms
general no deja de ser problemtico.
Po otro lado, para comprender al menos raudamente a qu nos referimos cuando
hablamos de las asambleas socioambientales, es necesario dar cuenta de cmo aparecen en
el espacio pblico en sus enunciados y acciones desplegadas. Como hemos indicado, las
demandas y reclamos que esgrimen combinan elementos de reivindicacin de cierta forma
de auto-representacin, exigencias de autonoma en la eleccin de modelos econmicos
locales (de formas de vida en un sentido general), la denuncia de la depredacin de las
empresas mineras, cierto discurso de proteccin de la vida, del paisaje, y especialmente del
valor del agua para la supervivencia del lugar y sus habitantes, entre otros enunciados y
consignas. Estas demandas tambin se articulan con la generacin de lenguajes y saberes,
que se construyen a partir de la desconfianza hacia el saber especializado as como hacia
los partidos polticos y los representantes y funcionarios. En este sentido, las formas de
aparicin de los fenmenos de protesta y movilizacin socioambiental en el espacio pblico
que suelen desplegarse combinan:
- la accin directa: como bloqueos de rutas o caminos, escraches, movilizaciones,
caravanas, entre otros;
- acciones de corte pedaggico-informativo: como talleres y charlas en escuelas,
representaciones teatralizadas, campaas informativas, radios abiertas, actividades en
plazas y otros lugares pblicos, entre otras;
- y acciones que hacen uso de canales formales o institucionales: como el impulso de
proyectos de ley a nivel municipal o provincial, la demanda (y en algunos casos la
realizacin) de consultas populares o plebiscitos, el inicio de revocatorias populares, entre
otras.
Para profundizar en nuestra caracterizacin, podemos sealar que estas experiencias
protagonizadas por asambleas de ciudadanos denominados autoconvocados, se han
denominado ambientalismo social, ambientalismo espontneo o movimientos de
base (Reboratti, 2007) y suelen diferenciarse del ambientalismo estatal y del no estatal
pero institucionalizado (organizaciones no gubernamentales) porque exhiben diversos
grados de espontaneidad y autogeneracin que resulta central para construir la legitimidad
hacia un pblico descredo de las organizaciones polticas. De aqu se desprenden
numerosas cuestiones: la relacin entre las asambleas ambientales con los gobiernos en sus
diferentes niveles, con los partidos polticos, con la representacin electoral, con el saber
cientfico, entre otras.
En principio, recordemos que la emergencia de protestas y colectivos asamblearios
vinculados a temas ambientales se vincula con el rechazo hacia proyectos econmico-
productivos ejecutados o acordados, es decir, que tienen como principal objetivo la
obstruccin o el veto (Rosanvallon, 2007) de estos proyectos. Aqu observamos una
profunda desconfianza hacia los representantes electos, que son concebidos como
cmplices del saqueo de los recursos naturales. Pero las exigencias de autonoma de estos
movimientos se extienden no slo hacia los gobiernos y las empresas (en ambos casos,
denunciando constantemente los intentos de cooptacin), sino tambin hacia organizaciones
partidarias de diversa ndole. Esto no significa que no sean reclamos de larga data y con
cierta densidad histrica, sino que lo central es que adquieren visibilidad en determinados

10

momentos y emergen en la esfera pblica en torno al rechazo de una decisin poltica que
altera las formas especficas o tradicionales de organizacin local.
Como ya mencionamos, en mayor o menor medida, las consignas de las asambleas
ambientales reflejan una gran dosis de desconfianza hacia los representantes polticos y las
lgicas partidarias. De esta manera, el rechazo hacia los proyectos por ellos decididos suele
ser total: la negociacin con los actores empresariales o polticos generalmente no es una
posibilidad porque supone ser funcional a las prcticas polticas tradicionales. La
independencia y autonoma respecto de actores externos resulta aqu clave. No slo exigen
tal autonoma respecto de lo que denuncian como intentos de cooptacin por parte de las
empresas y los gobiernos, sino que la desconfianza se extiende hacia los partidos polticos
en general e incluso hacia el saber cientfico.
Por un lado, respecto de las empresas sealan una incompatibilidad irreconciliable
entre los criterios de asignacin del mercado y el uso social de los recursos y en este
sentido cuestionan la idea de sustentabilidad que las empresas intentan instalar como
respuesta. Se demanda una mayor desmercantilizacin de las decisiones polticas que
afectan el rumbo de la comunidad a partir de una mayor injerencia en las decisiones
mediante la implementacin de mecanismos de consulta popular. Esto supone el despliegue
de consignas de valorizacin del ambiente y el entorno natural en la que la medicin del
valor es en trminos culturales o simblicos y no meramente monetarios: El agua vale ms
que el oro, Vida s, uranio no, entre otras.
Por otro lado, respecto de los partidos polticos y la participacin electoral es
preciso introducir matices. La inorganicidad de las asambleas supone la apertura a la
incorporacin de individuos poltica, social, cultural y econmicamente heterogneos, y
esto dificulta el anlisis de las asambleas como unidades. El nico requisito para la
incorporacin es el de aceptar esa dinmica propia y compartir el rechazo hacia los
proyectos en cuestin. En este sentido es que es posible muchas veces diferenciar posturas
inclusive en torno a temas centrales, como la relacin con los partidos polticos. En lneas
generales, los asamblestas acuerdan en que la participacin en las asambleas es un tipo de
participacin distinta a la electoral o partidaria, con su lgica propia.
En parte, esta situacin constituye un signo de una transformacin mayor de la
representacin y del lugar de los partidos polticos en las democracias contemporneas
19
.
En la publicacin de la Unin de Asambleas Ciudadanas (UAC, que nuclea a las asambleas
ambientales de todo el pas) se seala que [la UAC rene] asambleas, grupos de vecinos y
vecinas autoconvocados y auoconvocadas y organizaciones independientes de los partidos
polticos y el estado () en defensa de los bienes de la naturaleza, los derechos humanos y
la autodeterminacin de los pueblos (Cuadernillo de la UAC, p. 1). En la misma sintona,
se deja constancia de que resuelve permanecer cerrados a partidos, grupos o corporaciones
econmicas (o entidades financiadas por stos, sealando a las ONGs). El espacio de la

19
Una de las caractersticas centrales de esta transformacin es la autonomizacin de la ciudadana
respecto de las identidades tradicionales, de manera que sta no se convierte en un sujeto pasivo
luego de depositar su voto, sino que mantiene cierta desconfianza hacia sus representantes y
cuestiona, controla, vigila, las decisiones relevantes que tomen. En este sentido, P. Rosanvallon
(2007, 2010) busca dar cuenta de una expansin del espacio pblico en tanto presencia de la
ciudadana ms all del momento del voto, principalmente en las formas de control, obstruccin y
juicio. Se refleja aqu la tensin existente entre la representacin institucional y la expansin del
espacio pblico de expresin ciudadana.

11

UAC no permite partidos polticos ni banderas partidistas (Cuadernillo de la UAC, p. 7),
as como su carcter autnomo y libre de orientaciones poltico-partidarias (Cuadernillo
de la UAC, p. 7). Si bien en algunos casos se acepta la participacin de asociaciones civiles
o partidarias, deben hacerlo subsumidas a la lgica de la asamblea y no a la partidaria y se
apela a la distincin de acciones polticas distintas (voto; asamblea) y al valor de la
autenticidad. Un asamblesta afirmaba: Algunos compaeros creen que puede haber
alguna opcin dentro de una estructura partidista; pero, en general, el trabajo se discute, se
debate y se hace desde las asambleas (Libro Verde del OCRN, 2013:11)
20
. Otro miembro
de la misma asamblea, sin embargo, sostena que era ventajoso para las causas que
defendan participar en la contienda electoral aunque desde listas autnomas: () un
cambio de gobierno terminara de materializar el cambio social. En esto tenemos gran parte
de responsabilidad, porque ellos no vienen solos, los elegimos nosotros. Entonces, ese es el
otro gran desafo: poder tomar conciencia de que con el voto uno puede cambiar este tipo
de cosas (Libro Verde del OCRN, 2013: 46)
21
.
En tercer lugar, la emergencia de nuevas legitimidades que entran en tensin con las
formas tradicionales-formales se observa en la generacin de lenguajes y saberes: se
extiende la desconfianza tambin hacia el saber especializado. Esto posibilita la
construccin de saberes de otro tipo: surgen actores no expertos que pueden legtimamente
cuestionar a actores tcnicos y, al mismo tiempo, dar lugar a la fecundacin de saberes y
contra-saberes, expertos y contra-expertos por parte de diversos actores, e incluso de los
mismos afectados. Estos lenguajes tcnicos pueden remitirse tanto a aquellas disciplinas
que permiten definir los eventuales impactos en el territorio como al desarrollo de un
lenguaje del derecho. De all que los nuevos formatos de movilizacin asociados a los
conflictos socioambientales exijan la implementacin de dispositivos de participacin y
consulta previa (lo que coloquialmente se denomina licencia social).
Finalmente, para cerrar esta breve caracterizacin, es necesario sealar el lugar que
ocupa el territorio en estos conflictos as como la forma en que se articula una demanda
particular y local con un espacio pblico que desborda o excede lo local.
En la actualidad, los territorios (el barrio, la localidad, la tierra) aparecen como los
espacios en los que est en juego la produccin y reproduccin de la vida, deviniendo los
lugares ms apropiados para la accin colectiva (Svampa, 2008). Esta dimensin territorial
de los fenmenos, remite al territorio no slo como lugar fsico de localizacin, sino
tambin como vnculo histrico e identitario. En palabras de Merlinsky (2013:24-25), la
cuestin ambiental ha dejado de ser un tema intrascendente en el espacio pblico. En
estrecha relacin con la valorizacin creciente de los espacios territoriales, la defensa de los
recursos naturales, y expresada en trminos del derecho de las comunidades a defender sus
modos de vida, la cuestin se haba incorporado progresivamente.
En las ltimas dcadas se ha acentuado paulatinamente el carcter fragmentario de
las acciones colectivas contenciosas en el espacio pblico (protestas, movilizaciones,
estallidos, etc.). La progresiva desarticulacin de identidades polticas arraigadas y estables,
y el surgimiento de nuevas identificaciones ms inestables, voltiles, espordicas, ha

20
Palabras de Marisa Romero, miembro de la Asamblea Riojana Capital, relevadas en el Anuario
del Observatorio de Conflictos por los Recursos Naturales (Libro Verde del OCRN, 2013).
21
Palabras de Marcela Crabbe, miembro de la Asamblea de Autoconvocados de Famatina y
Chilecito, relevadas en el Anuario del Observatorio de Conflictos por los Recursos Naturales (Libro
Verde del OCRN, 2013).

12

llevado a que los conflictos actuales asuman un carcter ms especfico y diferenciado que
el escenario de la sociedad industrial (tpicamente caracterizado por la relacin capital y
trabajo). Sin embargo, se da la paradoja de que su instalacin exitosa en el espacio pblico
requiere de su apelacin a lo comn. En los fenmenos contemporneos de protesta
socioambiental pueden observarse diferentes expresiones de dicha dinmica. En primer
lugar, en la apelacin a un lenguaje del derecho: el reclamo o la protesta apunta a un
derecho no reconocido. Una ilustracin de esto es la no identificacin de los asamblestas
con el rtulo de ecologistas o ambientalistas en sentido estricto: tanto en cuanto
afirman actuar en calidad de ciudadanos que ejercen derechos y como en la exigencia de
consultas populares en los que todo el electorado perteneciente a la localidad pueda tener
un contacto ms directo con la decisin poltica acerca de un proyecto econmico-
productivo. En segundo lugar, tambin es necesario dar cuenta de que los derechos de
proteccin ambiental son parte de los llamados derechos colectivos, y la misma idea de
intereses difusos jurdicamente establece que los derechos de proteccin al ambiente son
de incidencia colectiva. La invocacin de derechos est muy presente, ya sea en la forma
estrictamente jurdica (relativa a saberes especficos acerca de procedimientos legales o la
redaccin de proyectos de normativa de diferentes niveles, entre otras manifestaciones),
como en la forma ms indirecta de demandas de autorrepresentacin, de autodeterminacin
de un modelo econmico, la exigencia de consultas y otros mecanismos en general
asociados con la participacin directa.
De igual forma, la apelacin a la generalidad puede observarse en la evocacin de la
figura del ciudadano: aunque los reclamos tengan cierto contenido particularista, lo central
es que dichas demandas sean simbolizadas como comunes, sean presentadas al pblico.
Esto nos lleva a pensar en la dinmica entre particularidad y generalidad que presentan las
protestas y movilizaciones ciudadanas y en especial las de carcter socioambiental: si bien
parten de reclamos muy localizados su instalacin exitosa en el espacio pblico est ligada
a la apelacin a lo comn. As, los reclamos se vinculan a defensa de bienes comunes, que
no son susceptibles de apropiacin particular sino que se caracterizan por una pertenencia
comunal. Al respecto pero en un sentido ms general, aplicable a los diversos fenmenos de
protestas y movilizaciones que emergen vinculados con cuestiones territoriales o locales,
Merklen y Pleyers (2011) sealan que emergen y apelan a un espacio pblico en el cual
denuncian el no respeto de derechos. Ese espacio pblico al que apelan incluso puede
concebirse como multidimensional en tanto se despliega a nivel local, nacional,
transnacional o global. As, la accin se construye a partir de la reivindicacin de una
pertenencia a un espacio pblico: no en nombre de una singularidad local, sino que se
afirma su espacio local en el espacio pblico (2011). De esta manera, las asambleas
ambientales en ocasiones pueden incluir consignas a favor de lo que denominan
democracia directa, o que incluyen reclamos ms radicales y profundos.
Podemos observar, entonces, un fuerte componente de reclamo ambientalista
propiamente dicho, pero que no puede reducirse a una demanda meramente ecologista ya
que haciendo eje en la ciudadana y en la desconfianza que como ciudadanos les inspiran
las decisiones de sus gobernantes y los diagnsticos tcnicos especializados, es posible
observar cmo discursivamente se desplazan de esa localidad y se invisten con la figura
ciudadana. La imagen del autoconvocado refleja en cierta medida esto: no una
autoadscripcin a una identidad dada, sino un <quin> que se conforma en el mismo acto
de aparecer o convocarse. Invocan derechos de matriz ciudadana que no pueden

13

instalarse en el espacio pblico desde una discursividad que apunte meramente a intereses
particulares o locales.
De esta manera, si para construir legitimidad se reactivan los ritos que apelan a lo
comn (Ablss, 1997), en el caso de estos fenmenos puede verse una doble apelacin a lo
comn: en sentido amplio, dirigido a la nacin (en referencia a la cual se construye la figura
del ciudadano y se reclama el reconocimiento de derechos); en sentido acotado, a la
localidad (en referencia a la cual se construye la figura del vecino o de miembro de una
poblacin territorialmente constituida y se demanda autonoma y autodeterminacin). En
cada caso los involucrados procuran dar una dimensin nacional y reclamar la intervencin
de las autoridades nacionales, recurriendo a formas de expresin que trascienden el mbito
local y alcanzan una repercusin meditica (Cheresky, 2006: 92).


IV. A modo de cierre: reflexiones conceptuales en torno a la representacin

En las pginas precedentes, hemos perseguido diversos objetivos. Por un lado, se
pretendi dar cuenta de la progresiva instalacin de la cuestin socioambiental en
Argentina. En definitiva, que () la cuestin ambiental ha pasado a formar parte de la
construccin de las percepciones, pensamientos y acciones de diferentes actores sociales,
organizaciones, colectivos, y redes ciudadanas en la Argentina (Merlinsky, 2013:54). En
lnea con esto, hemos argumentado que la cuestin ambiental se instala principalmente a
partir de la extensin y expansin progresiva de conflictos socioambientales de diversa
ndole. Estos conflictos suponen, grosso modo, la conformacin de colectivos por parte de
las poblaciones locales ante el anuncio de un proyecto acordado por las autoridades
regionales o provinciales que se concibe como ambientalmente daino y perjudicial para
los modos de vida desarrollados (alterando todo el rango de actividades, desde la vida
cotidiana hasta la economa local). En trminos generales, podemos decir que la idea de lo
ambientalmente sustentable () se volvi un trmino casi retrico, una necesidad en los
discursos pblicos y en la letra escrita, que todos parecen sentirse obligados a utilizar en
casi cualquier circunstancia (Reboratti, 2000: 222). Esto implica que si bien las cuestiones
ambientales no constituyen un clivaje central en la configuracin de identificaciones
polticas en la actualidad argentina, la multiplicacin de numerosos fenmenos de
conflictos motivados por las denuncias de impactos ambientales en diversas localidades en
todo el pas y su creciente grado de publicidad y mediatizacin, otorgan una relevancia
innegable a la temtica. Lo notable es que a pesar de que los fenmenos de protestas y
movilizaciones socioambientales son generalmente informales y no institucionalizados,
pueden generar efectos institucionales e incluso cambiar la agenda poltica de un gobierno.
En este ltimo apartado, y a modo de cierre, esbozaremos un tercer argumento,
tangencialmente presente en apartados anteriores, y que plantearemos ms a modo de
pregunta y de lneas de trabajo para elaboraciones posteriores. Esta cuestin puede
resumirse como las tensiones que observamos entre la representacin electoral y la
emergencia de grupos de representacin virtual
22
como los ambientales cuya legitimidad no

22
Al parecer este concepto es utilizado por primera vez por Edmund Burke para dar cuenta de una
representacin poltica no formalmente reconocida o aceptada, pero con un sentido bastante distinto
al aqu aplicado: el objetivo central de Burke era el de defender el carcter legtimamente

14

proviene del sufragio sino de su rol en el planteamiento de demandas que son aceptadas por
la opinin pblica, que inciden fuertemente en la formacin de la opinin ciudadana en el
espacio pblico y, en consecuencia, que deben ser tomados en cuenta por quienes deciden,
porque aun siendo damnificados, invocan tambin un principio de justicia que tiene
respaldo ciudadano, y por ello son representativos (Cheresky, 2011). De ello pueden dar
cuenta algunas de las caractersticas sealadas anteriormente: el contenido de generalidad
que construyen a pesar de su estrecho vnculo a demandas locales (la apelacin a la
condicin de ciudadanos, el lenguaje de derecho, la proclamacin de defensa de bienes
comunes, entre otros), as como tambin su constante interpelacin a un tercero o un actor
que no est directamente vinculado con el reclamo pero hacia el cual se dirige gran parte de
la discursividad y el accionar de las asambleas: el pblico o la opinin pblica. La
conformacin del hablante colectivo es performativa y presupone un marco de
reconocimiento provisto por el espacio pblico, por lo que el conjunto de acciones que
previamente caracterizbamos como pedaggico-informativas cobra gran relevancia.
En este sentido, aunque no podemos desarrollar nuestros argumentos en toda su
extensin, sostenemos que la expansin de la conflictividad socioambiental es un ejemplo o
cristalizacin puntual del fenmeno contemporneo que constituye la multiplicacin de
diversas formas de aparicin de la ciudadana en espacios y momentos no
institucionalizados
23
. Estas expresiones se caracterizan por instalarse en el espacio pblico
interpelando al poder institucional combinando diversas modalidades de aparicin con la
presencia o accin directa, y varan desde la opinin pblica medida por las encuestas y
la expresin efectiva generalizada a travs del voto hasta la presencia, en el mbito pblico,
de segmentos ciudadanos o de grupos activos de fuerte representacin virtual, o que gozan
de un predicamento o de una capacidad de reclamo ante los poderes pblicos por el
consentimiento ciudadano del que disfrutan (Cheresky, 2006).
Haciendo referencia a estos fenmenos, en un eplogo ms reciente (2007) a su obra
Principios del gobierno representativo, Manin denomina a estas experiencias como
formas de participacin no institucionalizada, adjudicndoles tres caractersticas bsicas:
ser episdicas, orientarse a un tema especfico (disparadas por situaciones o circunstancias
particulares), y presionar directamente sobre los decisores polticos. Por otra parte,
haciendo hincapi en la transformacin de la legitimidad democrtica, Pierre Rosanvallon
(2007, 2009) ha sealado que en la actualidad es menos operante la ficcin representativa
que hace equivaler el momento electoral con la totalidad del mandato: la legitimidad de
establecimiento de los gobernantes se disocia de la legitimidad de sus acciones; como
signos de estas transformaciones las experiencias contrademocrticas (2007) son expresin
del carcter mtico del tan repetido diagnstico de la pasividad ciudadana (2009). En
definitiva, lo que observamos es una presencia cvica multiforme que alcanza por
momentos una autorrepresentacin y en ocasiones una representacin cristalizada pero
efmera, paralelas a la representacin social y poltica formal (Cheresky, 2006: 63). Este
escenario puede pensarse asimismo como la profunda transformacin de los mecanismos
clsicos de representacin poltica, es decir, los partidos pierden el control de los recursos
simblicos y materiales que aseguran la integracin al sistema poltica y la formacin de

representativo de las monarquas sin la necesidad de elecciones (Discurso a los electores de Bristol,
de 1774).
23
Tambin en formatos novedosos institucionalizados, como los presupuestos participativos, las
conferencias de ciudadanos, los jurys ciudadanos, foros de vecinos, etctera.

15

identidades colectivas, que supone la desarticulacin de los lazos sociales vinculados a la
representacin poltica y la representacin funcional (GEPSAC, 2006:9).
En este sentido, la conjetura central que atraviesa a todas estas observaciones
(aunque no pueda ser desarrollada aqu en profundidad) apunta a que, en sus diferentes
formatos, la conflictividades socioambientales constituye signos o expresiones de las
transformaciones del vnculo representativo y de la legitimidad en las democracias
contemporneas en tanto dan cuenta del rol del espacio pblico como locus de legitimacin
y como escenario de la expresin ciudadana ms all del momento electoral
24
. Estos
fenmenos incluyen diversas formas de aparicin de la ciudadana, que ponen en escena
demandas de autorrepresentacin motivadas por la desconfianza hacia ciertas decisiones
tomadas por los representantes y que pueden desencadenar diferentes efectos en el
escenario pblico-poltico a pesar de su carcter inorgnico, efmero y no institucional.
Simultneamente se diagnostica el descentramiento de las democracias
(Rosanvallon, 2010), es decir, el momento electoral pasa a ser solamente una instancia ms
en la vida democrtica, junto a la cual se multiplican los momentos de participacin
ciudadana en la esfera pblica, y por otro lado, la legitimidad que obtienen los gobernantes
mediante en triunfo electoral no se traslada necesariamente a todo el mandato. De esta
manera, las elecciones expresan su limitacin a partir de la tensin entre el nmero y la
sustancia: ni la mayora electoral crea una unidad positiva ni el momento electoral eterniza
la legitimidad de los gobernantes elegidos. En cierta forma, toda forma de protesta social en
tanto expresin de la ciudadana en forma no institucionalizada, expresa el carcter
incompleto de la representacin electoral porque manifiesta lo excluido por ella, lo que
excede al voto. Los conflictos socioambientales constituyen un caso de las numerosas
experiencias de nuevas formas no electorales de expresin/participacin/aparicin
ciudadana (aunque no por ello no vinculadas al mbito de la representacin electoral) en
espacios y momentos no institucionalizados.
No obstante, tampoco se pretende aqu la exaltacin de una ciudadana
presuntamente depositaria de una especie de virtud redentora; por el contrario, no puede
darse por sentada la idea de que estas experiencias significan una suerte de
democratizacin de la democracia y por eso resulta necesario pensar sus ambivalencias
con respecto a la democracia misma
25
. Sin embargo, a pesar de no postular su virtuosidad

24
Esto no supone la obsolescencia o el fin de la representacin poltico-partidaria, ya que la
existencia de formas nuevas de representacin conviven con el principio electoral (en general sin
cuestionar su legitimidad) sin pretender monopolizar el vnculo representativo. Los actos electorales
continan siendo un factor central en la vida poltica en tanto involucran a los espacios y tiempos
institucionalizados propios de la democracia: se vota no slo para elecciones de representantes, sino
tambin para convalidacin de mandatos, para dirimir autoridades legales ante crisis, como consulta
popular respecto a cuestiones de gran importancia pblica como reformas polticas o judiciales,
etctera. As, las elecciones constituyen procesos de apasionado antagonismo que pone en escena
una pluralidad de valores y principios que se vuelve evidente cada vez que la libertad poltica es
instituida (Plot, 2008:93).
25
Pueden resultar ilustrativos en este punto los aportes de Rosanvallon (2007) en torno a los riesgos
de posibles derivaciones impolticas de la presencia ciudadana que identifica con el nombre de
contrademocracia. Para el autor, las expresiones contrademocrticas no son incompatibles con la
democracia en su dimensin formal sino ms bien su complemento. Sin embargo, la multiplicacin
de expresiones cuyo nico contenido es la negatividad y la fragmentacin conlleva siempre el
riesgo de que constituyan particularismos que no puedan inscribirse en un relato comn.

16

constitutiva, s consideramos que estos fenmenos constituyen un signo de la inerradicable
diversidad y pluralidad constitutivas de la democracia
26
.
Esto implica que si bien la vida poltica no puede transcurrir al margen de los
dispositivos institucionales, no puede tampoco acontecer exclusivamente al interior de
ellos, y esto se debe precisamente a que la ciudadana tiene una existencia poltica que
desborda la representacin formal. En trminos generales, la crtica a la representacin se
desdobla en dos sentidos: por un lado, se le critica el no ser lo suficientemente
representativa, es decir, el desviarse de las demandas de la sociedad (en esta visin est
presente una idea de representacin de tipo espejo, como simple delegacin); por otro lado,
se le critica su inherente elitismo, es decir, su dimensin no democrtica que se vislumbra
en la conformacin de una clase poltica que relega al resto de la ciudadana a un rol
restringido al mbito electoral. De esta ltima visin se desprende la confrontacin entre la
concepcin representativa de la democracia y la concepcin participativa (Pateman, 1979).
As, por un lado, la democracia electoral-representativa descansara sobre el
principio de que los ciudadanos no deliberan ni gobiernan si no es a travs de sus
representantes, como reza el Artculo 22 de la Constitucin Nacional. Este marco
restringido ubica a la participacin en los momentos electorales, la eleccin de los
representantes. Pero aunque el electorado y los partidos polticos pueden considerarse como
la arena ciudadana institucionalizada por excelencia, la ciudadana no agota su expresin en
la eleccin de los representantes sino que tiene una existencia poltica cotidiana y paralela
(Cheresky, 2006), que a pesar de no inscribirse en espacios y tiempos formales e
institucionalizados, ejerce influencia sobre la representacin formal. De esta manera,
podemos decir que si bien la representacin moderna no resuelve la paradoja inherente a
toda representacin poltica la conformacin de una unidad en la multiplicidad genera
una suerte de equilibrio a partir de un doble movimiento: afirma la brecha o distancia entre
representantes y representados, pero al mismo tiempo hace depender la legitimidad de los
primeros en alguna forma de consentimiento de los segundos (Costa, 2004).
Puede incluso afirmarse que precisamente porque la representacin establece un
vnculo que se pretende duradero y estructural entre representado y representante, la
relacin entre los muchos y el uno no se agota en el momento de la eleccin del
representante por parte de los representados (Costa, 2004:17). En este sentido, la
emergencia de una gran diversidad de actores tanto al interior como al exterior del Estado-
Nacin que tienen un rol relevante en la conformacin de los espacios, prcticas y
actividades sociales, polticas y econmicas de una sociedad determinada nos permite
preguntarnos si no actan, en algn sentido, como representantes de esos ciudadanos en
tanto hablan por o actan por (Urbinati, 2006). De esta manera, aunque la
representacin electoral contina teniendo gran relevancia en las democracias
contemporneas resulta insuficiente en tanto existen numerosas y diversas formas de
expresin inmediata de la ciudadana en el mbito pblico que exceden la participacin a
travs el voto. Parecera que las elecciones cumplen su funcin de delegar el poder, de
autorizar, pero que resultan insuficientes en trminos de representar.

26
En palabras de Cheresky (2006) si el mbito pblico y las instancias de poder no son
simplemente la expresin de intereses organizados en una realidad que las precede, la propia vida
poltica adquiere asimismo una fluidez diferente de la que le atribuyeron las concepciones
hiperinstitucionalistas.


17

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15.28.


1

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014

Mirian Ruth Maldonado Mara Emilia Ocampo Susana Patricia Lopez
maldonado.mirian1@gmail.com emiocampo26@hotmail.com
susanalopez_30@hotmail.com



CENTRO UNIVERSITARIO REGIONAL ZONA ATLANTICA - UNIVERSIDAD
NACIONAL DEL COMAHUE

EJE TEMATICO: SOCIEDAD CIVIL, DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y NUEVOS
ACTORES POLITICOS.
Tema:
SALUD Y PARTICIPACION CIUDADANA: EL ROL DE LOS CONSEJOS
LOCALES DE SALUD EN LA PROVINCIA DE RIO NEGRO

Resumen: El presente artculo presenta algunos ncleos problemticos en torno a
la nueva relacin entre el Estado y la Sociedad Civil. Intenta reflexionar sobre el
funcionamiento de un subsector de la en Salud Pblica: los Consejos Locales de Sal ud.
Para ello se recurre al anlisis del marco legal, la ley 2570, denominada Reformulacin
Administrativa para el subsector de salud de la Provincia de Rio Negro Los aspectos
sobre los cuales se profundiza son: el espritu y los fundamentos de la norma, las
caractersticas del nuevo modelo, la implementacin de la ley, los instrumentos de
participacin, el rol del Estado y la relacin con la ciudadana. Por ltimo, se ponen de
manifiesto algunos aciertos y limitaciones que se de la participacin ciudadana en las
polticas publicas.
Este trabajo forma parte del Proyecto de Investigacin que tiene como objetivo analizar la
produccin de Bienestar en la Provincia de Rio Negro desde el 2001 hasta la actualidad.

Palabras claves: ciudadana, participacin, Estado, poltica de salud

1. Introduccin
Las polticas que promueven la participacin social han sido introducidas en
diferentes etapas del desarrollo de la salud, y la descentralizacin de los sistemas de salud
viene acompaando este proceso. Es as que, en los ochenta fue orientada hacia la atencin
primaria de salud y por medio del mecanismo de descentralizacin se buscaba acercar los
servicios de salud a la poblacin, con el objeto de que estos fueran mas receptivos a las
necesidades locales y favorecieran la colaboracin de la comunidad. En la dcada del
noventa se produce un cambio fundamental en la orientacin de las reformas de los
sistemas de salud, que aparece dominada por las preocupaciones econmicas y en las que
sin embargo, la descentralizacin sigue siendo una poltica ampliamente difundida.
(Vzquez, Sequeira, Kruze, Da Silva, Leite, 2000)
Gonzales Bombal ( 2003), sostiene que las tendencias y modelos de participacin
social en el sector salud parecieron ser funcionales a las polticas de descentralizacin
sanitaria promovidas por los diferentes niveles de gobierno en la dcada del 90; Dichas
polticas impulsaron la transferencia de espacios de decisin, responsabilidades de gestin

2

y en menor medida recursos a unidades subnacionales y provinciales; asumiendo que los
mbitos locales contaban con mayor informacin para la toma de decisiones y se
encontraban en mejores condiciones para promover la participacin de los usuarios en la
gestin de los servicios.
En este contexto, la Provincia de Rio Negro, sanciona la Ley 2570, denominada
Reformulacin Administrativa para el Subsector de salud de la Provincia de Rio Negro.
El espritu de la norma contempla la definicin de un marco global e ideolgico, sobre la
base de los principios de equidad, solidaridad y especialmente la recuperacin del rol del
Estado y su vinculacin con la Sociedad Civil. A partir de esta normativa, se delinean
estructuras participativas con poder de decisin como son los Consejos Locales de Salud.
En los ltimos aos, organizaciones internacionales, Estados y organizaciones
civiles vienen debatiendo diferentes tpicos que hacen a los desafos de la participacin
social en el campo de la salud. Es decir, cuales son las acciones que actores sociales con
capacidad, habilidad y oportunidad para identificar problemas y necesidades y definir
prioridades y formular propuestas, estn llevando a cabo tendientes al desarrollo de la
salud
El trabajo parte de algunos enfoques tericos que dan sustento al presente
documento considerando las exigencias que plantea el contexto actual a las organizaciones
pblicas en trminos de capacidad de respuesta a los problemas pblicos ms relevantes y
prioritarios en el campo de la salud. En este sentido, se revisan algunos modelos e
instrumentos de participacin ciudadana, que nuevas relaciones se plantean entre el Estado
y la ciudadana a partir del surgimiento de los mismos y puntualmente que caractersticas
y transformaciones tuvo este proceso en la Provincia de Ro Negro.

2. Participacin ciudadana: tendencias y modalidades predominantes como
formas de apropiacin poltica de las problemticas de salud.

Durante la dcada del 90, se advierte una proliferacin y diversificacin de los
mecanismos de participacin ciudadana en la gestin pblica en Latinoamerica,
especialmente en los pases del Cono Sur. Chiara y Di Virgilio (2005), sealan que esta
situacin tuvo que ver con las demandas planteadas por organismos multilaterales de
crdito Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo- de aumentar la
participacin de la organizaciones no gubernamentales y Organizaciones de la Sociedad
Civil en la ejecucin de programas y proyectos.
La participacin en salud puede tener una vertiente comunitaria, pero tambin una
dimensin individual; desde esta perspectiva varios autores han tratado de elaborar una
definicin de participacin que abarque diferentes formas de interaccin con los servicios
de salud. Bronfman y Gleizer (1994) entienden a la participacin como la incorporacin
de la poblacin o de sectores de ella, en grados y formas variables, a alguna actividad
especfica relacionada con la salud.
Estos nuevos mecanismos de participacin en el sector salud amplan la concepcin
de los derechos de ciudadana en salud. Hasta el momento los ciudadanos eran
considerados usuarios, es decir simples destinatarios de los servicios, con poca injerencia
en las decisiones sobre la calidad y la cantidad de prestaciones. Esta nueva mirada, segn
sostiene J avier Pereira (2009), reconoce en los usuarios la potestad de participar
activamente en la definicin de prioridades, asignacin de recursos, toma de decisiones y
en el control social de las autoridades hospitalarias, equipos de salud y autoridades
sanitarias.
Segn el autor mencionado, se pueden distinguir distintos factores que estimulan el
desarrollo de mecanismos de participacin en salud:

3



Factores Incidencia
Reformas de equidad La bsqueda de equidad requiere de espacios de
participacin para adaptar la oferta de servicios a las
necesidades especficas de los grupos de riesgos
Enfoque de promocin en salud El enfoque de promocin requiere del
involucramiento comunitario y ciudadano para la
incorporacin de hbitos y practicas saludables y el
auto-cuidado
Polticas de descentralizacin La transferencia de servicios a niveles municipales y
regionales suele abrir nuevos espacios para la
consulta ciudadana y la participacin en la toma de
decisiones en nivel de implementacin local de los
servicios
Ampliacin de la nocin de
derechos
La ampliacin de derechos de ciudadana reconoce
en el ciudadano la capacidad y la necesidad de
comprometerse con la gestin pblica como
herramienta de democratizacin del aparato estatal.

Cabe destacar que, los factores identificados han estimulado el desarrollo de
mecanismos de participacin en el campo de la salud, como parte de las tendencias de
cambio en las polticas pblicas de la regin. Ahora bien, si nos planteamos como
interrogantes cuales son los mecanismos o instrumentos de participacin social posibles de
ser implementados observamos que existen diferentes formas de lograrlo. En este sentido,
Pereyra (2009) afirma que, los mecanismos o instrumentos pueden variar segn el
objetivo central de la poltica. Se pueden desarrollar estrategias para informar a la
poblacin sobre la prevencin de enfermedades, promover buenas prcticas en el cuidado
de la salud, difundir nuevos servicios o lugares de atencin, entre otras cuestiones. Esta
prctica es pasible de ser plasmadas en campaas de difusin y sensibilizacin, dirigida
especialmente a los sectores alejados de los centros de atencin en salud. As, es muy til
la formacin de agentes comunitarios, sanitarios y/o promotores en salud, que cumplen el
rol de modificar hbitos.
Otro mecanismo puede estar vinculado a la necesidad de las autoridades de evaluar
los servicios ofrecidos, este medio permite identificar demandas no satisfechas. Es posible
aplicar encuestas mediante entrevistas telefnicas o cuestionarios a usuarios con la
finalidad de relevar la calidad del servicio. Asimismo, algunos centros de salud contienen
buzones donde los usuarios pueden dejar sugerencias o enviarlas por correo electrnico
con la desventaja de que solo pueden contestar o sugerir los ms informados y adems no
todos los centros estn equipados para monitorear los comentarios y/o sugerencias
recibidas.
El autor expresa que una estrategia que ha sido muy til para fortalecer la relacin
entre los usuarios y los equipos de salud se relaciona con la conformacin de los
consejos de s alud o comits d e us uarios. Ambas figuras representan espacios de
dilogo entre los administradores y los usuarios del servicio (o sus representantes) con la
finalidad de diagnosticar problemas y examinar propuestas e incorporar insumos para
mejorar los servicios. Los comits de usuarios, que se implementan en los hospitales, se
han convertido en aliados de los equipos de salud permitiendo identificar problemas en la
calidad y la pertinencia y han permitido mejorar la relacin entre el equipo mdico y los
pacientes. Por su parte, los Consejos de Salud que suelen organizarse en municipios o

4

comunas, han posibilitado a las autoridades locales realizar diagnsticos participativos con
representantes de las organizaciones territoriales, identificando reas problemticas de
atencin y recogiendo apoyos para nuevas iniciativas y la puesta en marcha de nuevos
servicios.
Otros autores, manifiestan que la participacin colectiva en salud puede llevarse a
cabo de forma ms o menos continua mediante mecanismos establecidos. Uno de ellos
puede ser la eleccin de representantes para los distintos rganos de gobierno. En este
sentido, Klein (1984) considera que estos mecanismos de participacin no tienen capacidad
suficiente para influir en las polticas de salud. A veces, se forman comisiones mixtas
formadas por representantes de instituciones de salud y otras fuerzas sociales; Tambin
puede ocurrir que se lleven a cabo acciones por temas especficos y se recurra a la
recoleccin de firmas, manifestaciones o visitas a las autoridades organizadas
colectivamente. Desde la dimensin i ndividual la participacin puede caracterizarse
por el uso de mecanismos de expresin de opinin a travs de libros de queja, sugerencias
y reclamos; el desarrollo de actividades por parte de los usuarios como apoyo a campaas
de prevencin de enfermedades o promocin en salud.
Por su parte la Organizacin Panamericana de Salud tambin promueve iniciativas
de participacin; en la dcada del 80 y asociada a la estrategia de atencin primaria de
salud proclamada por la Organizacin Mundial de la Salud- OMS- surge la iniciativa de los
Sistemas Locales de Salud -SILOS-, que tiene que ver con la propuesta de comunidades
saludables dirigido al espacio local como centro de acciones del sistema en salud; el nivel
local se refiere a municipio y/o divisin territorial menor donde se identifican los
problemas , se priorizan , se planifican respuestas y se evalan los resultados de
intervenciones desde una perspectiva intersectorial y participativa (J imenez,Marquez,1995)
Los instrumentos de participacin surgieron como resultado de las reformas de
segunda generacin que promovan una modernizacin de los servicios de salud, en base a
eficiencia, gerencia y una visin del ciudadano como cliente. Desde esta posicin J avier
Pereyra (2010) interpreta que las prcticas de participacin ciudadana son visualizadas
como actividades de superacin de las ineficiencias burocrticas, que ofrecen un espacio
para la incorporacin de las demandas de los ciudadanos y permiten un mayor control
social sobre la gestin pblica, promoviendo el aumento de los compromisos de los
responsables de los servicios. Estos instrumentos fueron reforzados con la incorporacin
de mecanismos de mercado, con lo cual se pretende incentivar por la va de los recursos la
conformacin de espacios participativos.

3. El Estado y la construccin de ciudadana activa: nuevas prcticas y
significados en el mbito sociopoltico.

La participacin ciudadana propone un nuevo paradigma a partir de las reformas
sociales centradas en la bsqueda de mayores niveles de inclusin y equidad social; esto
permite analizar un nuevo modo de entender las relaciones entre el Estado y la ciudadana.
Hugo Quiroga (2006) sostiene que la construccin de ciudadana se ha apoyado
histricamente en dos conceptos estrechamente conectados: la participacin poltica y la
pertenencia a la comunidad. Esta relacin ha variado en el espacio histrico desde el
mundo antiguo hasta la actualidad. El autor seala que lo que define a la ciudadana es el
concepto de participacin poltica, desde esta posicin manifiesta es un derecho que le
permite a los individuos tomar parte de un proceso de deliberacin y decisin poltica, ya
sea personalmente o a travs de sus representantes. La participacin poltica convierte a
los hombres en ciudadanos.

5

Desde otra perspectiva J avier Pea (2000), citado por Hugo Quiroga; visualiza a la
ciudadana desde la pertenencia a la comunidad y plantea: Implica la conciencia de estar
integrado en una comunidad dotada de cierta identidad propia lo que identifica al
ciudadano no es un status jurdico-poltico sino el arraigo a su lugar, unido por el afecto, la
solidaridad y la lealtad.
Por su parte Norbert Lechner (2000), puntualiza que en general se concibe a la
ciudadana por referencia al Estado y el sistema poltico; ha sido el mbito poltico-estatal
quien otorga reconocimiento a los ciudadanos, los integra como miembros de la comunidad
y les asegura un bienestar. Cuando el sistema poltico pierde centralidad y la accin
poltica se desborda, cambia el papel del ciudadano; este escenario segn el autor amerita
una redefinicin del concepto ciudadana y distingue al menos dos tipos de ciudadana:
una que puede denominarse instrumental y otra ciudadana poltica.
La ciudadana instrumental considera a la poltica como algo ajeno y se dirige al
sistema poltico en tanto solucin de problemas sociales.; reclama una gestin eficiente a
favor del bienestar de la gente; descree de la poltica y cree en la administracin.
La ciudadana poltica se vincula a la accin colectiva de los propios ciudadanos;
En este contexto Lechner, toma de Putnam el concepto de capital Social para explicar la
accin colectiva; quien afirma que el buen funcionamiento de las instituciones en
democracia depende del capital social existente y que este esta determinado por la
confianza, las normas de reciprocidad y las redes de cooperacin cvica.
En nuestro pas, la llegada de la democracia permite pensar en la incorporacin de
actores de la sociedad civil en la gestin estatal, estrategia que admite que la participacin
de la sociedad civil en el entramado de las polticas estatales contribuye a la ampliacin de
la democracia. Desde esta posicin Garca Delgado y de Piero (2001) proponen una re
significacin de la articulacin entre la de las Organizaciones de la Sociedad Civil con las
polticas sociales, que tomen en cuenta la necesidad de aumentar la participacin sociedad
civil as como superar la visin gerencial por una perspectiva mas poltica de la
intervencin de las Organizaciones de la Sociedad en la Polticas Sociales.
En este escenario ,Pereyra (2006, 2009) enuncia que en la actualidad se conciben
nuevos modos de relacionamiento que parecen dar lugar a nuevas expresiones
institucionales que comienzan a observarse junto a las formas tradicionales de gestionar lo
publico y las relaciones con la sociedad civil; estas expresiones se caracterizan por la
nocin de un paradigma emergente que sita las nuevas estrategias participativas:
ciudadana activa, que hace referencia a las responsabilidades que los sujetos tienen en
la comunidad poltica a la que pertenecen (Lopez,1997).
La ciudadana activa intenta generar en los ciudadanos el compromiso y la
responsabilidad por los asuntos pblicos, propiciando que se involucren en la deliberacin
y la toma de decisin sobre aspectos que tienen que ver con el bien comn.
Los procesos de modernizacin de la gestin publica y de mejora en la calidad de
servicios que impulsan los gobiernos actuales solo parecen tener xito en la medida que
logren sustentarse en un alianza Estado-Ciudadana que permita avanzar en esta direccin
(Pereyra 2009).
Desde la perspectiva Institucional en Salud, la Organizacin Panamericana de la
Salud (1994) expresa que la participacin comprende las acciones colectivas mediante las
cuales la poblacin enfrenta los retos de la realidad, identifica y analiza sus problemas,
formula y negocia estrategias y satisface de una manera deliberada y democrtica
demandas de la poblacin. Si bien el concepto de participacin ciudadana es relativamente
amplio y por lo tanto admite diferentes interpretaciones, en trminos generales puede ser
definido como la intervencin de la sociedad en la esfera de lo pblico, dicha

6

intervencin puede darse tanto en el mbito poltico como econmico y social (Cunill
,1991)
Esta nueva experiencia participativa requiere de nuevos arreglos institucionales ya
que se trata de nuevas articulaciones entre estructuras estatales y la sociedad civil que
parecen ir ms all de meros mecanismos o instrumentos y se prefiere hablar de redes,
consejos o comits.
Desde que la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) propone la iniciativa de
trabajar en la atencin primaria de la salud aparecen en los pases latinoamericanos
reformas sectoriales vinculadas a experiencias participativas: En Argentina el Programa
Remediar, en Chile el Plan Auge, en Brasil el Sistema nico Saude y en Uruguay el
Sistema integrado de Salud.
Los Sistemas Locales de Salud (SILOS) promovidos por la OMS, tienden a la
atencin primaria, en varios lugares de nuestro pas, se los conoce como Consejo Locales
de Salud, sin embargo tienen alguna diferencia en su conformacin respecto a los Consejos
Locales de Salud que funcionan en la Provincia de Rio Negro.

4. Los Concejos Locales de Salud en la Provincia de Ro Negro: marco
conceptual y jurdico.


En el ao 1992 se sanciona en la Provincia de Ro Negro la ley 2570 mediante la
cual se pone en vigencia un nuevo modelo de salud orientado a darle mayor importancia a
la participacin de actores sociales con capacidad, habilidad y oportunidad para identificar
problemas y necesidades, definir prioridades y formular propuestas para el conjunto de la
sociedad.
La provincia de Ro Negro tuvo un rol protagnico respecto de las tendencias de
configuraciones institucionales enmarcadas en procesos de descentralizacin y apertura a
la participacin ciudadana en polticas pblicas. De esta manera, se puso el foco en el
desarrollo de diseos institucionales con base en el fortalecimiento de espacios locales y
regionales de toma de decisin, los cuales fijan procedimientos, competencias y estructuras
que facilitan u obstaculizan la participacin de actores sociales en la gestin pblica. Como
expresa Goodin (1996), las instituciones promueven formas de actuar por medio de las
cuales la conducta humana es modelada y obligada a actuar de determinada forma y le
concede una atencin especial a los mecanismos a travs de los cuales, individuos y
organizaciones toman decisiones colectivas.
La Ley 2570 reformula el subsector de salud pblico provincial y establece la
conformacin y las funciones del Consejo Provincial de Salud Pblica (CSP) y de los
Consejos Zonales (CZS) y locales (CLS). Es decir que, la estructura del subsector salud
queda constituida en tres niveles. Ahora bien, en los fundamentos de la ley 2570 se
observa un espritu democratizador, all se enuncian una serie argumentos y principios que
conforman el marco ideolgico que rodea al surgimiento de la ley. Se priorizan
mecanismos de participacin y delegacin con el propsito de garantizar el logro de los
objetivos contenidos en la misma. Entre los argumentos
1
que dan sustento a esta iniciativa
parlamentaria se pueden mencionar:

1
Proyecto de Ley de Reformulacin Administrativa para el subsector pblico de salud del
provincia de Ro Negro, Expediente N 472-92 del 05/08/92


7

Con e l r etorno a l a de mocracia e l Gobierno p rovincial s e v io e n ne cesidad de
reconstruir un sistema de salud que la dictadura militar devast. A partir de all se
atravesaron di ferentes i nstancias r elacionadas con l a c risis y r eordenamiento
econmico y f inanciero de l a pr ovincia de bido a un f uerte pr oceso de aj uste,
replanteo del papel del Estado y tambin en la prestacin de servicios pblicos.
El de sarrollo de l s istema e n s us capacidades pr eventivas y as istenciales ha
producido un i mpacto d esparejo s obre l a s ituacin de l a s alud d e l a comunidad
rionegrina; a pe sar de l a m ejora e n l os i ndicadores que dan c uenta que l a
mortalidad i nfantil e n l a l tima d cada de scendi de l 37, 4% al 24,8%; que l e
98% de los partos en la provincia son atendidos institucionalmente; que el 79% de
la pobl acin r ionegrina c uenta con agua pot able y el 35% t iene s ervicio de
cloacas; que una a mplia cobertura en la vacunacin nos muestra un s ignificativo
descenso en la enfermedades inmunoprevenibles; que la sancin de la Ley de Salud
Mental
2
definiendo una p oltica para el rea que sostenida a l o l argo del t iempo
nos torna en pioneros en toda Latinoamrica; que el 31% de los nios desnutridos
de l a pr ovincia f ueron r ecuperados dur ante e l pas ado ao; que c ontinuamos
trabajando e n l os pr ogramas t radicionales de sde l a e strategia de pl anificacin
social; que se reacondicion la estructura edilicia y el equipamiento; al tiempo que
a travs de formas democrticas tanto en la convivencia social como en la gestin
de las instituciones pblicas se fueron evidenciando necesidades que merecan una
modificacin estructural del f uncionamiento del Sector a f avor del mejoramiento
de la calidad de la atencin a la Salud de la poblacin.
Simultneamente, los otros subsectores se han ido desarrollando desde el punto de
vista t ecnolgico y de s ervicios de m odo i rregular, s uperponindose o de jando
reas de inters comunitario sin la necesaria atencin a sus demandas necesidades
en materia de Salud, configurando entonces un cuadro de situacin que requiere la
actualizacin y reformulacin del marco legal y operativo del conjunto del sistema.
A partir del marco social resumido anteriormente, signado por el reconocimiento
de la verdadera urgencia de otorgarle mayor eficiencia al sistema de salud provincial tanto
en trminos de costo-beneficio como del mejoramiento de la calidad de las acciones
destinadas a la comunidad, es que se hace referencia a la imperiosa necesidad de establecer
desde la legislacin las bases para un futuro desarrollo del sistema de Salud de la Provincia
de Ro Negro. Luego, seala que el reconocimiento de esta urgencia, en realidad,
trasciende al sector salud y se manifiesta en otros conjuntos sociales tales como usuarios
directos o no del sistema Pblico. La reformulacin tanto de la estructura del subsector
pblico, como de sus relaciones con la Seguridad Social y los prestadores privados deben
dirigirse a la unificacin de todas las modalidades prestacionales a travs de un Sistema
nico de Salud para la toda la Provincia, cuya implementacin debe asumirse como un
proceso que abarque los siguientes aspectos:
La definicin del marco global, ideolgico a partir del cual se implementar el
Sistema deber definirse sobre la base de los principios de equidad, solidaridad y de
la recuperacin del rol regulador del Estado.
La reformulacin administrativa del subsector pblico debe tender a mejorar la
eficiencia global del subsector salud y democratizar las estructuras de conduccin
integrando a las mismas representantes comunitarios, enfatizando el rol de los
Municipios teniendo en cuenta: la representatividad de sus miembros y necesidad

2
Ley N 2440


8

de integracin con efectores del rea Social. Adems, deber comprender la
modificacin de la actual planta poltica, tcnica y administrativa del actual
Consejo Provincial de Salud Pblica (C.P.S.P.), reestructurando su dinmica de
funcionamiento segn la modalidad de gestin participativa.
El reordenamiento de la administracin de los recursos humanos en salud,
fundamentalmente en lo atinente al dimensionamiento de la planta de personal, su
capacitacin, la carrera sanitaria, el escalafn nico las condiciones de trabajo y su
escala de remuneracin.
La instrumentacin del Sistema de Salud nico Rionegrino debe configurarse en
base a la unificacin de las fuentes de financiamiento y regulacin de las
prestaciones de salud.
La estrategia bsica para el reordenamiento de la gestin del sistema y como
definicin poltica fundamental para el mismo, ser la descentralizacin de las
decisiones respecto de las polticas de salud y su ejecucin.
La adecuacin del marco legal correspondiente para la financiacin del sistema
Pblico en base a recursos genuinos, provenientes no solo de la facturacin de las
prestaciones, sino tambin de la utilizacin de la capacidad ociosa o subutilizada.
La explicitacin de la necesidad de invertir en este proceso los recursos
materiales, financieros y humanos correspondientes para su eficiente puesta en
marcha del nuevo modelo de gestin.
Con relacin al proceso de descentralizacin la norma contiene un apartado
especfico en cual se sealan distintos argumentos y conceptualizaciones que ponen de
manifiesto la importancia que adquiere esta cuestin en el nuevo diseo institucional. En
este sentido, podemos decir que la descentralizacin ofrece la oportunidad a stos espacios
institucionales de tener las competencias necesarias para direccionar y articular las
intervenciones multisectoriales, promover el desarrollo y lograr resultados en benfico de
la comunidad. La transferencia de funciones por si misma no garantiza el fin que persigue
la descentralizacin, sino que ello depender de una serie de requisitos tales como: el
adecuado ejercicio de las funciones y competencias, de la utilizacin eficiente de los
recursos y fundamentalmente del ejercicio de la ciudadana, en trminos de la generacin
de polticas y planes de desarrollo orientados a la mejora de la calidad de la poblacin.
En la misma lnea, en los fundamentos de la Ley se hace mencin expresa a que la
descentralizacin supone conceder capacidad de decisin a organismos locales y zonales
representativos (los Consejos Locales de Salud y los Consejos Zonales de Salud),
delineando un modelo donde la poltica de salud pueda definirse como un conjunto a
partir de o desde la participacin de los diferentes grupos sociales, especialmente los
usuarios del sistema y hacia el personal poltico designad por Ejecutivo provincial.
Agrega que el nivel central, el Conejo Provincial de Salud Pblica, ser el responsable de
velar por el cumplimiento de los principios bsicos de equidad, accesibilidad, oportunidad
y calidad en la prestacin de servicios preventivos, asistenciales, de rehabilitacin, de salud
ambiental, fiscalizacin y control de efectores , capacitacin y formacin del personal,
desde la perspectiva poltica, legal y tcnica. Se asume que, ello no ser una tarea sencilla,
ms an teniendo en cuenta los condicionantes sociales e histricos que definen el perfil de
participacin y la solidaridad en nuestras comunidades y en las organizaciones polticas y
sociales, con un fuerte sesgo hacia un modelo profesional hegemnico. En este marco,
destaca dos objetivos fundamentales: por un lado, la concertacin a nivel poltico entre las
organizaciones representativas de la comunidad rionegrina y dentro del sector tanto con los
otros subsectores como hacia el interior del subsector pblico; y por otro, el
fortalecimiento institucional de los niveles locales, zonales y tambin del nivel central.

9

El modelo que propone la Ley tiene como eje central la definicin de estructuras
participativas, de alto contenido poltico como son los Consejos Zonales y Locales
otorgndoles carcter decisorio en los aspectos sanitarios locales, en el marco de la poltica
provincial para el sector. Tambin aclara que esta situacin resulta ser indita en la
Provincia hasta ese momento. Se destaca la intencin de preservar las instancias tcnicas
como son las Secretaras Tcnicas de las Zonas Sanitarias y la conduccin de los
Hospitales cuya formacin y capacitacin debe ser estimulada. Se trata de asegurar
espacios en los cuales convivan tanto lo poltico como lo tcnico respecto de las posibles
soluciones a las demandas de Salud. Con relacin a la representacin de los gobiernos
Municipales considera conveniente diferenciar el rol de coordinacin de acciones que es
competencia del ejecutivo y el d fijacin de polticas que es competencia del legislativo
municipal. Para ello, deber preverse la participacin de un representante de cada uno de
dichos poderes.
Con el propsito de otorgarle un verdadero contenido democrtico a los consejos la
normativa tambin prev la representacin directa de los usuarios del sistema a travs de la
figura de un Consejero Local de Salud elegido por el voto directo de los ciudadanos de la
localidad, en el convencimiento de que el mismo significar una acercamiento entre la
necesidad del usuario y los niveles institucionales de planificacin y ejecucin. Es as que
ese Consejero deber constituirse en un verdadero fiscalizador de la gestin de salud
dentro de cada comunidad y a la vez en un transmisor de la peculiar problemtica del
Sector. La cuestin de la salud debe abordarse como un conjunto de heterogneo de
intereses, requerimientos y posibilidades que desde los diferentes subsectores, definen el
perfil de la equidad, la calidad y la eficiencia en la prestacin de los servicios que recibe la
sociedad. En este sentido, el gobierno provincial tiene la responsabilidad de considerar a
todos efectores al momento de evaluar los recursos disponibles, demandas y marco
jurdico, especialmente en lo que a la Obra Social Provincial (IPROSS) se refiere. En este
marco la Ley establece una serie de puntos crticos a tener en cuenta:
La efectiva ejecucin del poder de polica delegado en el Consejo Provincial de
Salud Pblica.
El afianzamiento del modelo a travs de la elaboracin de un marco legal adecuado,
de los mecanismos de articulacin entre los subsectores, sobre la base del acuerdo
y reconocimiento de la necesidad de posponer intereses sectoriales o corporativos,
asumiendo el servicio de Salud como un derecho constitucional y no como un
producto sometido a las leyes del mercado.
Los aspectos globales del sistema de financiamiento El criterio de racionalizacin
en la ejecucin del gasto y la utilizacin de la tecnologa.
La correcta identificacin de usuarios y beneficiarios del Sistema de Seguridad
Social y el control de calidad de las prestaciones.
La integracin tcnico-administrativa entre la Obra social y el Consejo Provincial a
fin de unificar criterios en cuanto a la prestacin de servicios, con el objeto de
acentuar la capacidad reguladora sobre el sistema.
Algunos de los puntos sealados, junto con la legislacin existente sobre el Fondo
de Obras Sociales hacen a la financiacin del sistema pblico con recursos genuinos.
Se propone adems la posibilidad de arancelar las prestaciones de aquellos usuarios en
condiciones de pagarlas, as como un mecanismo de redistribucin de parte de lo
facturado de cada rea Programa entre los trabajadores del subsector. Esto ltimo
apunta, por un lado, a mejorar la retribucin salarial a los mismos, como elemento de
motivacin y estimulo laboral; y por otra parte, a profundizar y hacer ms eficientes los
instrumentos de generacin de recursos genuinos del Hospital Pblico, con la intencin
de optimizar su capacidad de funcionamiento. Para ello ser indispensable contar con

10

decisin poltica y acompaamiento tcnico. Un rol preponderante juega en este
contexto el recurso humano, que aunque heterogneo en su composicin rene dos
rasgos comunes en cuanto a sus necesidades de reconocimiento y estimulo. Ambas
cuestiones claramente interrelacionadas entre si, remiten a la problemtica salarial, las
condiciones de trabajo, la carrera laboral y las estrategias de formacin y capacitacin
de los profesionales de la salud. Para un desarrollo exitoso del modelo que propone
esta ley resulta indispensable la profesionalizacin del todo el personal. Por lo expuesto
surge la imperiosa necesidad de definir una poltica integral de recurso humanos que
posibilite la verdadera transformacin del sistema.
Por ltimo, en los fundamentos de la Ley se destaca la creacin de una Comisin de
seguimiento en el mbito legislativo dentro de la comisin permanente de Asuntos
Sociales, con el objeto de promover un espacio de apoyo y fortalecimiento de los
principios que rigen la creacin de este modelo, como as tambin de la necesaria
integracin y agilidad en el tratamiento de los temas, que los autores del proyecto
consideraron de suma importancia para la sociedad rionegrina en consonancia con el
espritu democratizacin, participacin y apertura de la problemtica de salud a la
opinin de todos los rionegrino.

El Ministerio de Asuntos Sociales
3
, a travs del Consejo Provincial de Salud
Pblica, cumplir la funcin indelegable de garantizar el derecho a la salud consagrado
en el artculo 59 de la Constitucin Provincial; a travs de acciones de planificacin,
programacin, fiscalizacin, coordinacin, evaluacin y apoyo tcnico y administrativo
a los efectores del sub sector pblico, a fin de asegurar la prestacin de servicios de
prevencin, promocin, recuperacin y rehabilitacin de la salud humana, as como las
acciones sobre la salud ambiental, la capacitacin y la formacin de recursos humanos y
la investigacin, en base a los principios de accesibilidad, oportunidad, equidad y calidad
de los mismos, asegurando la atencin gratuita para las personas que no posean cobertura
social ni otros medios para afrontar el costo de las prestaciones; cumpliendo el precepto
constitucional que asegura el acceso en todo el territorio provincial al uso igualitario,
solidario y oportuno de los ms adecuados mtodos y recursos de prevencin,
diagnstico y teraputica.
4


A partir de la Sancin de la ley 2570 en 1993, el Sistema de Salud de la Provincia
se organiza en tres niveles: local (Consejos locales de Salud),zonal (Consejos Zonales
de Salud) y Provincial (Consejo Provincial de Salud); al respecto tambin se menciona
la existencia de rea Programa que se entiende como la unidad mnima de
organizacin sanitaria, delimitada geogrficamente , con una estructura de conduccin
de todos los recursos disponibles para la atencin de la salud ) y Zona Sanitaria: es una
delegacin del Consejo Provincial de Salud que comprende un conjunto de reas
Programa ,dividas segn criterios geopolticos y sanitarios.
5


3

Al momento de la Sancin de la Ley el rea Salud en el Organigrama del Ejecutivo Provincial
estaba se denominaba Ministerio de Asuntos Sociales, en la actualidad se llama Ministerio de Salud

4

Artculo 1-Ley 2570

5

Zona: Alto Valle- Valle Este- Valle Medio-Atlntica-Andina-Sur


11

El Consejo Provincial de Salud es un ente autrquico, responsable de la ejecucin
poltica de la salud provincial
6
, depende de la figura ministerial. Ser responsable
de la fiscalizacin y control sobre los subsectores privados y de la seguridad social
.Deber desarrollar los mecanismos de concertacin, complementacin,
coordinacin y elaboracin de los instrumentos legales necesarios que aseguren la
implementacin de un sistema integrador de las modalidades prestacionales
existentes, garantizando la universalidad de la cobertura a toda la poblacin de la
Provincia
Esta integrado por:
a) un presidente, designado por el Poder Ejecutivo y puede delegar
funciones en un secretario Ejecutivo.
b) un secretario ejecutivo, profesional del rea de Salud,
c) los presidentes de los Consejo Zonales de Salud,
d) un representante de los trabajadores de salud perteneciente a una
entidad legalmente reconocida.
7

e) un representante de la Obra Social de la Provincia IPROSS- f)
un representante de la CGT.

Los Consejos Zonales de Salud, sern los organismos polticos responsables de
la relacin entre las comunidades y los hospitales de la zona con el Consejo
Provincial de Salud Pblica. Se constituirn en el mbito permanente de
discusin de la problemtica zonal de salud
8
.
Estn integrados por:
9

a) un presidente, designado por el Poder Ejecutivo Provincial;
b) un secretario tcnico de cada zona sanitaria, quien cumple el rol de
asesor directo de la presidencia, debe acreditar capacitacin y experiencia en el rea a
desempearse,
c) un representante por cada Consejo Local de Salud de la Zona
Sanitaria, elegido por los representantes del mismo y
d) un representante de los trabajadores de la salud, de una de las reas
programadas, perteneciente a la entidad gremial legalmente reconocida.

Dentro de sus funciones se destacan:
a)Entender sobre las demandas, necesidades y
polticas de salud humana y ambiental a implementar, en los aspectos de promocin,
prevencin, atencin, rehabilitacin, fiscalizacin y control, capacitacin e
investigacin, en lo referido a los recursos humanos, equipamiento y tecnologa,
necesidades edilicias y asignacin y manejo de partidas y recursos financieros en el
mbito de la Zona Sanitaria.

6

Cap. IV- Art. 10 Ley 2570

7Hay dos entidades reconocidas en la Provincia, ATE y UPCN, en el sector Salud predomina la
representacin de UNPCN.

8Art. 9 Ley 2570

9Art. 7-idem



12

b)Implementar el asesoramiento y apoyo tcnico
que las reas Programa le requieran, en forma directa o a travs de acuerdos o
convenios con instituciones o prestadores respecto a complementacin tcnica,
asistencial, educativa, de gestin administrativa o investigacin.
c)Aplicar las normativas vigentes respecto a
fiscalizacin y control de las actividades de salud de los efectores privados y de la
seguridad social y de la matriculacin de profesionales y tcnicos de la salud; as como
intervenir efectivamente en la autorizacin de habilitaciones, y toda otra circunstancia que
amerite el ejercicio del poder de polica que establezca la legislacin en vigencia.
d) Solicitar al Consejo Local o a la instancia
correspondiente la remocin de alguno de sus miembros, con la debida fundamentacin y
el voto favorable de los dos tercios (2/3) de sus integrantes.
e) Elevar al Consejo Provincial la documentacin,
informacin, programaciones y presupuestos propios y remitidos por los Consejos
Locales para su anlisis y gestin tcnica y/o administrativa correspondiente.
f) Asumir la responsabilidad patrimonial de los
bienes bajo su jurisdiccin administrativa y organizar un registro patrimonial en el que
constar en forma analtica y actualizada el detalle de los bienes asignados a la respectiva
jurisdiccin y los movimientos que se produzcan.

Los Consejos Locales de Salud
10
, se encuentran en el mbito de cada rea
Programa, los que asumirn un papel decisorio en la definicin e implementacin
de las polticas de salud locales, complementarias de las determinadas en los
niveles zonal y provincial, de las que formarn parte y de cuya ejecucin ser
responsable el Presidente del mismo. Cumplirn un rol de rgano poltico, sus
acciones se referirn al conjunto de la problemtica sanitaria de cada localidad y
mantendrn interrelacin permanente y concertada con los niveles tcnicos de
conduccin en cada rea.
Estn integrado por:
11

a) el director del rea programa, en calidad de presidente;
b) un representante del Consejo Asesor Tcnico Administrativo del
establecimiento de Salud
c) Representantes comunitarios, a travs de un miembro del
Ejecutivo, preferentemente del rea social y un miembro del legislativo del municipio
donde se asienta el establecimiento de salud cabecera del rea. En los casos en que ambos
departamentos se hallen unificados se incorporar slo un miembro, por el Concejo
Municipal. En aquellas reas Programa que abarquen ms de un municipio, comuna y/o
comisin de fomento, se incorporar un representante por cada una de ellas.
d) Un consejero local de salud, representante de los vecinos de la
localidad donde se asienta el establecimiento cabecera del rea.
e) Un representante de los trabajadores de la salud de ese rea
Programa.
Dentro de las funciones que tienen los Presidente de los Consejos Locales de
Salud son:
12


10

Captulo II. Art. 4-Ley 2570

11Art. 4 -idem


12Art. 5 idem

13

a) Ejecutar los lineamientos, polticas y acciones acordados con el Consejo
Local de Salud y las determinadas por los niveles Zonal y Provincial.
b) Ejercer la conduccin directa del rea Programa a travs de las instancias
administrativas determinadas por el organigrama.
c) Desarrollar las instancias tcnicas de la conduccin bajo su dependencia,
definiendo, coordinando y supervisando las acciones correspondientes.
d) Convocar a reunin al Consejo Local de Salud con la frecuencia que
determine la respectiva reglamentacin, y someter a su tratamiento las cuestiones de su
incumbencia segn el artculo 6o. de la presente ley.
Los Consejos Locales de Salud sern los responsables de la relacin entre la
comunidad local y los efectores de salud, as como con el Consejo Zonal de Salud
correspondiente.
Algunas funciones son
13
:
a) Supervisar y evaluar las acciones de salud
desarrolladas en el rea Programa correspondiente y disponer sobre los responsables de
su ejecucin las modificaciones que fueran necesarias.
b) Garantizar las polticas y aplicar las normativas
emanadas del Consejo Zonal de Salud y del Consejo Provincial de Salud Pblica.
c) Asumir la responsabilidad patrimonial de los
bienes bajo su jurisdiccin administrativa y organizar un registro patrimonial en el que
constar en forma analtica y actualizada el detalle de los bienes asignados a la respectiva
jurisdiccin y los movimientos que se produzcan.
d) Administrar los fondos destinados al rea
Programa y los recaudados por el propio hospital, en funcin de la programacin realizada
y con arreglo a lo establecido en los artculos 18 y 19 de la presente, sujeto a posterior
auditora por parte del Consejo Zonal o el Consejo Provincial.
e) Establecer convenios con Obras Sociales u otras
instituciones para la atencin de personas con cobertura, segn la modalidad prestacional
que se acuerde entre las partes, ad referndum del Consejo Provincial de Salud Pblica.
f) Establecer convenios con prestadores privados o
de la seguridad social con el objeto de utilizar la capacidad instalada disponible en el
hospital a fin de lograr su mximo aprovechamiento, recaudando los fondos y/o
recibiendo las contraprestaciones que resulten ms convenientes a las necesidades de la
institucin, ad referndum del Consejo Provincial de Salud Pblica.
g) Asegurar la atencin gratuita y oportuna a las
personas sin cobertura de la seguridad social ni medios para afrontar el costo de las
prestaciones, en forma acorde a los principios establecidos en el artculo 1o. de la
presente.
h) Brindar el respaldo necesario al reforzamiento de
los niveles tcnicos de la conduccin del rea Programa en lo atinente a la capacitacin
y al desarrollo de las actividades pertinentes a los mismos.




13

Art. 6-ley 2570

14

i) Determinar en forma continua las demandas y
necesidades locales respecto a salud; definir los grupos comunitarios en riesgo,
establecer las acciones prioritarias, sus requerimientos presupuestarios y de otros
recursos y la modalidad de ejecucin de las mismas.
j) Establecer su propio Reglamento Interno, el que
deber ser elevado al Consejo Zonal correspondiente para su aprobacin.
k) Solicitar a la institucin correspondiente la
remocin de alguno de los miembros comprendidos en los incisos b), c) y e) del artculo
4o. de la presente ley, con la debida fundamentacin y el voto favorable de los dos
tercios (2/3) de los integrantes

En nuestra Provincia todas las reas programas tienen conformado el Consejo
Local de Salud. En algunos tienen mayor grado de participacin todos los integrantes, en
otros se destaca una mayor participacin de los representantes con cargos polticos
(Intendentes, Concejales) y en parte de ellos tienen ms protagonismo los representantes de
la Sociedad Civil. Tal como lo determina el Artculo 6 de la Ley 2570, estos mbitos de
participacin, deben establecer su propio reglamento interno y para su conformacin debe
haber una convocatoria del Presidente. Los temas prioritarios que se abordan en general
estn relacionados con la situacin que vive cada regin.
Como se indicaba en el apartado anterior los representantes polticos son los que se
interiorizan e impulsan el funcionamiento de los CLS, tal es el caso de Viedma, donde el
Intendente y los Concejales, solicitan al Presidente del CLS que en forma urgente se
termine de conformar dicho espacio (Agencia de Noticias,28/06/12). Por otra parte, entre
sus preocupaciones esta lograr un mejor funcionamiento del mismo, y en este sentido por
ejemplo: mediante un Proyecto de Comunicacin los Ediles F. Daz y P. Pocai se
promovieron recientemente la incorporacin de un representante del IPROSS (Instituto
Provincial de Seguro Salud) al Consejo Local de Salud. Se plantea as la necesidad de
modificar el artculo 4to del al Ley 2570. Algunos aspectos de la propuesta consisten en
que l as pol ticas i ntegrales, c oordinadas y c omplementarias r equieren que s e
encuentren incluidos en el debate todos los actores que desempean papel relevante en el
sistema de s alud, c onsiderando que e ntre l os ac tores s e e ncuentran l as Obras Soc iales,
dado que esta localidad en calidad de centro administrativo de la Provincia, la obra social
obligatoria de los empleados municipales y Provinciales es el IPROSS. Que concurren al
Hospital pbl ico por di stintos motivos: de ficiencias de l os Convenios c on e l Subs ector
privado, por el corte de prestaciones, por niveles deficientes de calidad de servicios, etc.
(ADN R io N egro, 4/ 09/12; di ario di gital Todo P oltica, 18/ 10/12). ( ADN R io N egro,
4/09/12; diario digital Todo Poltica, 18/10/12)
Por su parte la Concejal Manso de Cipolletti, acompa en su momento la
decisin que se declare en estado de sesin permanente el CLS por la grave situacin que
afectaba al Hospital local, donde el problema ms grave era la falta de medicamentos. Al
respecto manifest Los pr oveedores habi tuales de i nsumos par a e l l aboratorio o
medicacin compleja no e stn e ntregando [ ] hay una di ferencia d e pr ecios qu e v a
desde el 63% hasta un 300% de lo que se estaba pagando. Ante esta situacin el Consejo
Local de Salud decidi plantear el tema en la Direccin de Comercio Interior. (Diario Rio
Negro, 9 /01/2002)
Tambin se puede destacar que, representantes polticos sin representacin en el
CLS se interesaron especialmente por su funcionamiento, tal es el caso del Presidente del
Bloque de la Concertacin, Legislador Bautista Mendioroz, quien le solicit a la Directora
del Hospital de Cipolletti, Presidente del Consejo Local de Salud, informacin acerca del
funcionamiento del Consejo Local de Salud, al respecto manifest: Junto a la legisladora

15

Marta Milesi hemos visitado el hos pital en dos ocasiones y en ambas oportunidades he
recogido por par te de l os age ntes de s alud c omo de r epresentantes d e l a c omunidad,
inquietudes e n c uanto al f uncionamiento de l Consejo de Sal ud Agreg que estas
inquietudes s e e ncuentran r elacionadas a l a f alta de f uncionamiento o l a falta d e
definiciones del rgano colegiado, reconociendo desde los diversos sectores los momentos
crticos que l e t oca t ransitar a l a i nstitucin[]el m ayor r eclamo l o r ealizan l os
representantes de l a c omunidad, y a s ea or ganizaciones no gube rnamentales, j untas
vecinales, preocupados por la situacin del servicio de salud que brinda el hospital, al ser
el de m ayor complejidad de l s ubsector pbl ico e n l a z ona de l Alto Valle O este.(La
Maana de Cipolletti, 12 de J unio del 2014).
Siguiendo con las funciones que les compete, se puede observar que frente a
temas que comprometen la Salud de la comunidad, los Consejos Locales de Salud,
cumplen un rol preponderante, ya que pueden declarar la emergencia en Salud y financiera.
Un ejemplo de ello es lo ocurrido en el 2001 en San Carlos de Bariloche. El presidente del
CLS y Director del Hospital, Dr. Carminatti, declar la emergencia financiera, en virtud
de la grave situacin por la que atravesaba la salud en dicha localidad debido
fundamentalmente al conflicto con el personal. Expresaba: L a m edida de f uerza
iniciada por el personal un par de d as ant es de l a declaracin mantiene par alizada l a
atencin en consultorios externos y los centros perifricos, pero no afecta a los internados
ni l a guardia de emergencias. La s aturacin de l os s ervicios de s alud, producida por el
aumento de la demanda se refleja con claridad en el nivel de internaciones que alcanza el
70 por ciento de l as camas di sponibles en el rea de cuidados i ntermedios y t repa al 85
por c iento e n t erapia i ntensiva m ientras que l a oc upacin de r espiradores e s t otal.
"Tenemos ms de 100 p acientes di arios par a 150 c amas, l o que desde el punt o de vista
operativo e s mucho, al armante" " hemos e stado al l mite de sde e l pu nto de v ista d e
infraestructura y de sde e l punt o d e v ista f inanciero" y s eal q ue l a s ituacin
presupuestaria c ontina s iendo c ritica. Diario R o Negro Jueves 20 de di ciembre d e
2001.
Ahora bien, la experiencia provincial indica que estos espacios de participacin
ciudadana tambin acompaan en distintas oportunidades los reclamos de los trabajadores
de salud, frente a resoluciones emanadas del nivel central. En este sentido, podemos
mencionar que en al ao 2012, el Ministerio de Salud revirti las cesantas de varios
trabajadores del Hospital de General Roca, debido a las insistentes demandas del personal
con fuerte apoyo y acompaamiento de los gremios ATE, CTA y el pedido expreso del
Consejo Local de Salud.
Una opinin consultada respecto del funcionamiento en general de los Consejos
Locales, es la de Adriana Gutirrez
14
, quien se desempe como Ministra de Salud y
Presidenta del Consejo Provincial de Salud de la provincia en el periodo 2004 al 2007. La
ex funcionaria comenta que en su gestin se incorpor a las reuniones del Consejo
Provincial el Director del PROZOME (Programa Zonal de Medicamentos) dndole la
categora de un rea programa. En relacin a los Consejos Locales manifiesta que durante
su periodo de gestin, estos mbitos de participacin si bien funcionaron lo hicieron con
diferentes modalidades. En algunas ciudades se observaba un fuerte y comprometido
trabajo con la comunidad particularmente por la labor que cumplan las Cooperadoras de
los respectivos Hospitales, como por ejemplo Bariloche y Viedma. Por el contrario, en

14

Entrevista realizada a la Contadora Adriana Gutirrez- ex ministra de Salud y ex Presidenta de
IPROSS.


16

otras el trabajo de los CLS era poco significativo, con un trabajo distante de la sociedad
local como por ejemplo, Cipolletti. Asimismo, Gutirrez seala que donde existan fuertes
liderazgos polticos locales, como por ejemplo en la ciudad de Catriel, donde la intendenta
era la representante ante Consejo Local de Salud, la institucin tena un rol destacado.
La ex ministra expresa estos espacios son importantes si se da la participacin
de todos los actores y agrega, el caso de Viedma es atpico por tener una vinculacin
cercana a la Administracin Central, en muchos casos existen peticiones y reclamos de
usuarios por fuera de los Consejos Locales, ya que lo hacen en forma directa a los
funcionarios del Consejo Provincial de Salud Pblica. Tambin manifiesta que los temas
ms discutidos tienen que ver con los Fondos de las Obras Sociales (FOS)
15
, dado que se
advierte que hay una fuerte demanda de atencin en los hospitales, de beneficiarios de
obras sociales por lo cual se debe trabajar en un sistema de "recupero", para poder facturar
a las obras sociales por las prestaciones realizadas a sus afiliados Concluye diciendo Que
si bien la ley 2570 prioriza mecanismos de participacin no siempre son utilizados, que ha
pasado un tiempo suficiente desde su implementacin y que sera conveniente proponer
una actualizacin de la norma.
Con relacin a esta ltima apreciacin, es oportuno destacar que los Legisladores del
Bloque de la Alianza Concertacin para el desarrollo, han presentado ante la Legislatura
un Proyecto para la conformar una Comisin revisora de la Ley 2570.

5. Consideraciones finales

El presente trabaj pretendi reflexionar acerca de las nuevas configuraciones que
se observan en la relacin del Estado y la sociedad civil, que nuevas modalidades se
registran en torno a la participacin social particularmente en el campo de la salud y
cules son los desafos an pendientes para la construccin de ciudadana activa hacia el
logro de mayores niveles de equidad e inclusin social. El eje central fue puesto en la
figura de los Consejos Locales de Salud como espacios de decisin y participacin
ciudadana, de ampliacin de los derechos de ciudadana y especialmente como herramienta
democratizadora del aparato estatal. Se analiz en profundidad cual es el marco normativo
vigente en la provincia de Ro Negro al respecto y que experiencias se han desarrollado
desde la sancin de la norma, a la luz de lo publicado en medios de prensa y la opinin de
actores polticos.
Martnez Nogueira (2001) seala que, en el campo de la sociedad se reorganizan
los actores, pasando de la confrontacin a la asociacin, al comps de las propuestas de
incorporacin en las decisiones y en la gestin que realiza el sector estatal. De
movimientos sociales organizados en torno a la identidad, a la autonoma y a las demandas
al Estado, desde un lugar de exterioridad, muchos de ellos se van convirtiendo en socios
partenaires del proceso de gestin de las polticas pblicas.
Pereyra (2009), advierte una ciudadana activa en la regin como un nuevo
paradigma de participacin en salud; desde el Estado supone concebir una nueva cultura
desde los funcionarios pblicos, ms abierta a la iniciativa ciudadana y al trabajo conjunto
con las organizaciones de la sociedad civil. El predominio de una cultura jerrquica,
excesivamente tecnocrtica o de defensa de intereses corporativos puede atentar contra el
avance de estos nuevos espacios participativos. Sostiene El sector salud parece ser

15
Esta "herramienta" posibilita el cobro a las obras sociales, cuyos fondos luego se redistribuyen en los hospitales en
forma de un "plus" no remunerativo para los empleados y compra de equipamiento. En la prctica, esto fomenta
que los mismos trabajadores estn ms alertas para la deteccin de los afiliados a obras sociales, se critica con
frecuencia y temor de que esto altere el rol de prestador universal de salud que ostentan los hospitales pblicos

17

vulnerable, tanto por la hegemona del saber bio-medico en sus estructuras como por la
frrea defensa de intereses gremiales o corporativos, aun a expensas del bien general. El
mismo autor observa que por el lado de la sociedad civil, la participacin ciudadana
tambin requiere de una actividad de corresponsabilidad con la gestin pblica y cierta
vocacin por influir en una agenda ms amplia, que va ms all del inters particular de la
organizacin a la ciudad que pertenece.
Si bien se puede ver en el pas una proliferacin de experiencias de participacin
en la gestin pblica en el rea salud, la mayora se conforman alrededor de los gobiernos
municipales, no existiendo una ley que unifique la constitucin de los Consejos Locales de
Salud, como es el caso de Rio Negro a partir de la ley 2570. Esta experiencia
participativa revela cmo se indic en prrafos anteriores que en algunas reas programas
hay mayor participacin de la sociedad civil y en otras se destaca la participacin de los
representantes gubernamentales. Como sostiene Pereyra (2009), la sociedad civil se debe
involucrar con responsabilidad en estos espacios de participacin.
Por su parte, Lpez (2006) investigando el caso de Viedma, observa que: en el
periodo 2002 y 2003 el representante de la sociedad civil es un integrante de las J untas
vecinales, con insignificante representacin es insignificante. Adems en la mayora de los
casos estos representantes son empleados de los diferentes organismos pblicos lo que
implica que no existe una plena independencia en su accionar. Otra rasgo que identifica a
estas instituciones es que la mayora de las actas de reunin no son firmadas por los
asistentes, lo cual se puede interpretar como una falta conocimiento de los actos
administrativos. Asimismo, se observa que los horarios y los lugares fsicos de
funcionamiento son una limitante para el buen desempeo de estos espacios participativos.
Estas experiencias se repiten en distintas pocas y en diferentes localidades de la
Provincia, lo que permite visualizar que los fundamentos enunciados en la ley no se
pueden cumplir plenamente. Sin embargo, resaltamos que, a pesar de las dificultades y
obstculos que se detectan en el accionar, los CLS representan una herramienta muy vlida
a la hora de plantear inquietudes, definir prioridades, asignar recursos, tomar decisiones y
ejercer el control social sobre las autoridades de salud.
Consideramos que, para que realmente sean visualizados como espacios de
participacin que apuntan a la construccin de una ciudadana activa se debe asumir que
los problemas de la salud de las personas son afectados por circunstancias de distinta
ndole y se debe trabajar en forma mancomunada con otras reas como vivienda, transporte
o condiciones de salubridad en el trabajo. Este escenario como destaca Pereyra (2009),
implica un desafo que permita articular con otros actores conformando una red para
atender de manera integral y transversal el entramado de determinantes sociales
subyacentes a los problemas de Salud.
Como sostienen Cohen y Arato(2000) sin espacios pblicos para la
participacin efectiva de la ciudadana en el gobernar y el ser gobernada, sin una reduccin
decisiva de la brecha entre los gobernantes y los gobernados, hasta el punto de su
abolicin, la organizacin poltica de los Estados es democrtica solo de nombre.
Estas consideraciones son solo preliminares y pretenden contribuir al debate actual
sobre la cuestin analizada.







18







6. Bibliografa

-Bronfman M y Gleizer M (1994) Participacin comunitaria: necesidad ,excusa o
estrategia? de que hablamos cuando hablamos de participacin comunitaria. Caderno de
Saule Publica 10(1)
- Cohen, Jean y Arato, Andrew. (2000) Sociedad civil y teora poltica. Fondo de Cultura
Econmica. Mxico
-Codn Robert (1996): Las instituciones y su diseo, en Codn R. (Comp.), Teora del
Diseo Institucional, Gedisa Editorial, Barcelona, Espaa.
-Cunill Nuria (1991), Participacin Ciudadana: Dilemas y Perspectivas para la
Democratizacin de los Estados latinoamericanos CLAD Venezuela.
-Chiara M y Di Virgilio M (2005) Gestin Social y Municipios. De los escritorios del
Banco Mundial a los barrios del Gran Buenos Aires. Prometeo Libros-UNGS
-Garca Delgado D. y De Piero, S. (2001) Articulacin y r elacin E stado
organizaciones de la sociedad civil. Modelos y prcticas en la Argentina de las reformas
de segunda generacin. FLACSO, mimeo
GONZLEZ BOMBAL, I. y Villar, R. 2003. Organizaciones de l a Soc iedad Civil e
incidencia en polticas pblicas. Buenos Aires: Libros Zorzal
-Leschner N (1996) Por qu la poltica ya no es lo que fue? En Revista Foro 29, Bogota
- Lechner N (2000) Nuevas Ciudadanias, Revista de Estudios Sociales, Universidad de
Los Andes. Bogota
-Lpez S, (1997) Ciudadanos reales o Imaginarios. Lima
-Lpez S, (2006) Los Consejos Locales de Salud Un espacio de participacin
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Compilacin de Gmiz Gomiz H. Minigraf. Bs As.
-Martnez Nogueira, R. (2001) Los mbitos de la participacin. En Revista
Encrucijadas Buenos Aires
-OPS: Evaluacin para el fortalecimiento de procesos de participacin social en la
promocin y desarrollo de la salud en los sistemas locales de salud. Washington DC 1994.
-Pereyra Javier. (2009.)La Participacin ciudadana en las polticas de salud en Gestin
dela Poltica Social: Conceptos y Herramientas editado por Chicara M y Di Virigilio M-
UNGS-Editorial Prometeo. Buenos Aires.
-Quiroga Hugo. (2006).Dficit de ciudadana y transformaciones del espacio publico en
Ciudadana, Sociedad Civil y Participacin Politica.compilador Cheresky I. Mio y Dvila
Editores. Madrid-Buenos Aires.
-Rofman A (2007) Participacin de la Sociedad Civil en Polticas Publicas: una tipologa
de mecanismos institucionales participativos Cuadernos Gestao Social, Salvador, V1,
Ed.Especial.
-Rosemberg G y MisischiaB (2002) Paralelos o Convergentes? Los Consejos Locales de
Participacin ciudadana como instrumentos de gestin de la diversidad e inclusin en el
empleo publico en la ciudad de San Carlos de Bariloche. XXV Concurso de CLAD sobre
Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Publica.Una Administracin
Publica Diversa e Inclusiva Caracas

19

-Vsquez, M. L. 2002Los procesos de reforma y la participacin social en salud en
Amrica Latina. Gaceta Sani taria V16.N1. B arcelona. Disponible en:
http://scielo.isciii.es/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0213-
91112002000100005&lng=es.

Fuentes:
Ley 2570
Ministerio de Salud de Rio Negro
Diario de Sesiones-Legislatura de Rio Negro _ w ww ww w. .l le eg gi is sr ri io on ne eg gr ro o. .g go ov v. .a ar r
Diario Rio Negro-www1.rionegro.com.ar
Diario Digital comarca hoy _www.comarcahoy.com.ar
Diario Digital ADN
Diario La Maana de Cipolleti www.lmcipolleti.com.ar
Diario Digital TodoPolitica





































20






Anexo 1. Estructura del Ministerio de Salud de Rio Negro





















Anexo 2
ZONAS Y AREAS PROGRAMAS


Ministerio de Salud Pblica
Consejo Provincial de Salud Pblica
Consejos Zonales de Salud
Consejo Locales de Salud













Os desafios da Gesto Participativa: O Caso do Sistema Nacional de Participao
no Brasil contemporneo.
Autora: Priscila Zanandrez Martins



























Os desafios da Gesto Participativa: O Caso do Sistema Nacional de Participao
no Brasil contemporneo.
Priscila Zanandrez Martins
1

Trabalho preparado para apresentao no XI Congresso Nacional
e IV Conferncia Internacional sobre Democracia, organizado
pela Faculdade de Cincias Polticas e Relaes Internacionais da
Universidade Nacional de Rosrio. Rosario, 8 a 11 de setembro
de 2014.
rea Temtica: Sociedade Civil, Democracia Participativa e
Novos Atores Polticos.







1
Bacharel em Gesto Pblica pela Universidade Federal de Minas Gerais. Mestranda em Cincia Poltica
pela Universidade Federal de Minas Gerais. Pesquisadora do Projeto Democracia Participativa
(PRODEP/UFMG). priscilzanandrez@gmail.com.


RESUMO: Atualmente, notvel o espao que a participao social tomou no Brasil
nas ltimas dcadas, e tem se tornado invivel pensar a gesto pblica brasileira sem
levar em conta os desafios relacionados participao. Portanto, pensar alternativas,
modelos e anlises ligadas ao tema da participao tem se mostrado substancialmente
importante medida que propicia e impulsiona o aprofundamento democrtico e o
aperfeioamento da mquina pblica brasileira com vistas efetividade da participao
no Brasil e ao enfrentamento de importantes problemas. Nesse sentido, o debate sobre
sistemas tem se apresentado como uma importante ferramenta para a anlise das
decises pblicas (MANSBRIDGE, 1999) e gradativamente ganhou destaque na
literatura brasileira (CUNHA e REZENDE, 2013; MENDONA, 2013; AVRITZER,
2013). O objetivo do presente trabalho realizar uma reviso bibliogrfica sobre os
sistemas deliberativos, tentando entender como esse debate terico tem afetado a gesto
pblica brasileira propiciando a incluso do tema na agenda governamental de alguns
estados brasileiros e at mesmo do governo federal.
PALAVRAS CHAVES: SISTEMAS, PARTICIPAO, GESTO PBLICA,
DELIBERAO.



















INTRODUO

O debate sobre a relao entre o Estado e a sociedade remonta desde o surgimento do
Estado moderno e continua no centro das discusses no apenas na sociologia e na
cincia poltica (PEREIRA, 1999), como tambm se apresenta como um ponto crucial
na construo da gesto pblica brasileira. Ao final da dcada de 1970 e ao longo da
dcada 1980, a sociedade civil ganhou destaque ao se revelar como importante elemento
no processo de luta pelo aprofundamento democrtico no Brasil (AVRITZER, 1994).
Desde ento, tem crescido sua relevncia no cenrio poltico e social. Nas ltimas
dcadas, o estado brasileiro construiu um complexo arcabouo participativo que conta
com diferentes instituies nos mais diversos formatos e modelos.
A agenda de pesquisa sobre o tema tambm acompanhou a expanso das instituies
participativas pelo pas e se firmou nos estudos acerca da democratizao desses mini
pblicos. A ampliao da participao, acompanhada pelos diferentes giros da teoria
democrtica sempre tangenciou a estruturao da gesto pblica e o maior desafio
sempre foi o de construir uma gesto pblica efetivamente participativa. Portanto,
pensar alternativas, modelos e anlises ligadas ao tema da participao tem se mostrado
substancialmente importante medida que propicia e impulsiona o aprofundamento
democrtico e o aperfeioamento da mquina pblica brasileira com vistas efetividade
da participao no Brasil e ao enfrentamento de importantes problemas. Nesse sentido,
o debate sobre sistemas tem se apresentado como uma importante ferramenta para a
anlise das decises pblicas (MANSBRIDGE, 1999) e gradativamente ganhou
destaque na literatura brasileira (CUNHA e REZENDE, 2013; MENDONA, 2008;
AVRITZER, 2013).
Dessa forma, o presente trabalho tem como objetivo propor um balano sobre a
participao social no Brasil nos ltimos anos, tendo em vista a expressiva expanso de
seus mecanismos por todo pas e a emergncia dos chamados sistemas deliberativos e
como eles podem modelar uma nova agenda de pesquisa para a temtica. A proposta do
trabalho desenhar o quadro atual da participao social no Brasil e como a ideia de
sistema pode ampliar no apenas a metodologia e a agenda de pesquisa sobre
participao como tambm sinalizar uma mudana em sua estruturao na conformao
democrtica no Brasil, tornando a participao como um mtodo de governo.


1. UM BALANO DA PARTICIPAO NO BRASIL

Nas ltimas dcadas, o Brasil vivenciou um processo de aprofundamento democrtico
propiciado pela expanso dos diversos mecanismos participativos que se espalharam
por todo o pas. Inicialmente, a participao social esteve fortemente ligada ao nvel
local do Brasil em razo da expanso de conselhos gestores, oramentos participativos,
planos diretores dentre outros mecanismos que colocaram em pauta a importncia da
insero da sociedade civil no processo de organizao poltica e social dos municpios.
Mais recentemente, a participao ganhou importante destaque tambm na agenda
nacional atravs das conferncias e conselhos nacionais.

Incontestavelmente, o tema da participao social, englobando todos os seus
mecanismos e adjacncias, ocupou e ocupa um respeitvel espao na conformao no
apenas conjuntural do governo brasileiro como tambm na agenda de pesquisa da
cincia poltica. O crescimento dos espaos participativos propiciou uma onda de
estudos nos mais diversos formatos e temas sobre o assunto, mas que em alguma
medida apresentam tambm possveis limites e sugerem a necessidade de se criar novas
perspectivas. O presente tpico ir expor de forma sucinta a expanso dos principais
mecanismos participativos e como a literatura condensou essas experincias,
apresentando, por fim, possveis entraves e crticas que podem fazer emergir uma nova
discusso em torno do tema da participao.

1.1 AS INSTITUIES PARTICIPATIVAS

Um dos mecanismos mais estudados de maior expanso no Brasil foi o oramento
participativo implementado pela primeira vez em 1989 em Porto Alegre, mas que em
poucos anos, se expandiu para 201 cidades brasileiras (Avritzer e Wampler, 2007). O
OP foi fortemente impulsionado pela ideologia marcadamente participativa do Partido
dos Trabalhadores, mas que em razo de seu sucesso tornou-se programa de governo de
outros partidos. O despertar do OP como uma nova ferramenta de incluso dos cidados
nas decises oramentrias do municpio foi o inicio de uma grande onda de estudos
sobre o associativismo e a participao da sociedade civil nos processos decisrios,
antes, monopolizados pelos atores governamentais. Diversos autores (AVRITZER,
2003; WAMPLER, 2003; BAIOCHI, 2003; NAVARRO, 2003; ALEGRETTI, 2011;


FARIA, 2003) encabearam inmeros estudos, em diversos formatos e metodologias,
sobre as mais diferentes temticas tendo como o objeto de estudo o Oramento
Participativo.

Alm dos Oramentos Participativos, os conselhos de polticas passaram a ocupar um
lugar fixo na agenda de pesquisa sobre participao. Impulsionados, principalmente,
pela Constituio de 1988, os mais de 10.000 conselhos municipais obrigaram as
cidades com mais de 20.000 habitantes a incluir a participao social nas diversas reas
de polticas pblicas como sade, assistncia social, criana e adolescente, habitao,
meio ambiente, entre outros. Assim como com o oramento participativo, os estudos
sobre os conselhos tornaram-se central. Seja como estudo de casos, seja como analise
comparativa, como analise histrica ou histrica comparativa, ou ainda por rea
temtica, por municpio, por grupos de municpios os conselhos foram massivamente
estudados (FARIA e RIBEIRO, 2010; CUNHA, 2010; ALMEIDA, 2010; AVRITZER,
2009;2010; PIRES e VAZ, 2010) .

A partir do governo Lula, houve uma maior expanso da participao em nvel federal
com a incluso do PPA (Plano Plurianual) participativo, a ampliao dos conselhos e
conferncias nacionais garantindo maior destaque para a participao social como
mtodo de governo tambm em nvel nacional. Destaque para as conferncias nacionais
que despontam no cenrio poltico e acadmico principalmente nos anos 2000. A
primeira conferncia nacional foi convocada ainda nos anos 1940, pelo ento presidente
Getlio Vargas. Desde ento, o Brasil j realizou 126 conferncias nacionais, sendo que
85 foram realizas durante os governos Lula e Dilma Rousseff. Mais de seis milhes de
pessoas j participaram das conferncias nacionais (AVRITZER e SOUZA, 2013) que
sinalizam uma extenso das polticas participativas, antes prioritariamente locais, agora
como plano nacional. Mesmo que em uma dimenso menor e um pouco mais recente as
conferncias nacionais tambm esto sendo fortemente estudadas e acrescenta ao debate
a perspectiva nacional da participao social no Brasil.

Assim como mostrado, anteriormente, notvel o espao que a participao tomou no
pas nas ltimas dcadas tem se tornado invivel pensar a gesto pblica brasileira sem
levar em conta os desafios relacionados participao. Os estudos desenvolvidos at
aqui levaram em conta, principalmente, o processo de democratizao desses espaos.


Foram estudados os diferentes desenhos institucionais e como eles impactam a
conformao democrtica desses espaos (FARIA, 2010; CUNHA, 2009); os novos
formatos de representao e sua conexo com o aprofundamento democrtico
(AVRITZER, 2007; CUNHA, 2009; RESENDE, 2010; FARIA, 2010), as possveis
formas de relao entre estado e sociedade civil propiciadas por esses espaos; a
efetividade das instituies participativas, dentre outros tantos temas que balizaram a
discusso at aqui sobre participao.

Apesar dos avanos alcanados pela participao nos ltimos anos, possvel encontrar
ainda, algumas lacunas que impedem seu maior aprofundamento. Concomitantemente
ao avano da participao, novas questes, que se colocam no apenas em mbito
terico para a conformao de uma democracia participativa, como tambm afeta
fatores estruturais na organizao da gesto pblica brasileira, surgem no cenrio atual.
At aqui, foi possvel desenhar e redesenhar experincias que deram certo, outras que
no obtiveram tanto sucesso, seus padres, razes e impactos. No entanto, tornou-se
necessrio avanar no sentido de propor novas metodologias que articule tudo o que j
foi produzido e proponha novos avanos para o desenvolvimento democrtico e que
realmente provoquem impacto, no apenas isoladamente, como tambm em um nvel
macro.

Nesse sentido, o debate sobre sistemas comea a tomar espao, no apenas no meio
acadmico, como tambm se tornou central na conjuntura da gesto pblica brasileira.
O tpico seguinte ir suscitar alguns problemas inerentes conformao atual da
participao no Brasil e indicar como uma abordagem sistmica pode ampliar a
concepo de participao e propor possveis avanos para o cenrio atual.

1.2 PARTICIPAO: POSSVEIS LIMITES E NOVAS PERSPECTIVAS.

Brugu aponta (1999) que existem problemas inerentes conformao burocrtica da
organizao estatal que podem inviabilizar ou dificultar a conformao de uma real
gesto participativa. Segundo o autor, para que a participao seja efetiva necessrio
mudanas no interior da prpria administrao, o que pode ser um fator para evidenciar
alguns dos atuais provveis impasses da participao a serem tratados a seguir.



Mediante o cenrio atual possvel elencar trs importantes problemas que a
participao social no Brasil tem enfrentado. O primeiro refere-se articulao setorial
das mltiplas formas de participao, em especial aos conselhos e oramentos
participativos. A questo que se coloca como conectar diferentes formas
institucionalizadas de participao com temticas que em muitos momentos conversam
entre si sem que haja uma sobreposio de decises participativas e/ou repeties
indesejveis. Como ocorre, por exemplo, no que toca a temtica de polticas para
crianas e adolescentes em que as mesmas decises so discutidas tanto no conselho de
assistncia social, no da criana e do adolescente e no conselho do Bolsa Famlia. No
caso do governo federal o problema se amplia tambm no que diz respeito a vigente
desarticulao das mltiplas instituies participativas e em alguma instncia com
relao aos demais nveis federativos.

Tal problema tem impulsionado a falta de efetividade das instituies participativas e a
frgil intersetorialidade
2
entre elas e entre os demais nveis da unio (PIRES e VAZ,
2012; AVRITZER, 2013). Portanto, h dois desafios que se interpe com relao
temtica da articulao: um relacionado desarticulao entre as temticas e diferentes
instituies dentro do prprio governo federal (conselhos nacionais, conferncias
nacionais, audincias pblicas, PPA Participativo e ouvidorias) e outro referente falta
de articulao entre as instituies participativas de mbito nacional e sua relao com
as esferas estaduais e municipais.

Um segundo desafio que a participao tem encontrado diz respeito a sua difcil
expanso para outras reas polticas, para alm das polticas sociais (PIRES e VAZ,
2012). Existe, portanto, a necessidade de que a participao chegue at os centros
estratgicos de deciso das polticas nacionais como polticas de infraestrutura nacional
e polticas macroeconmicas (AVRITZER 2013; MALDOS e PONTUAL, 2012). Nesse
sentido, torna-se indispensvel repensar o conceito de efetividade. A efetividade da
participao no mais pode ser medida baseada apenas em arranjos institucionais
isolados, necessrio que se conecte em diferentes temas e espaos. Por mais que j
existam evidncias do impacto da participao social no sistema poltico como a criao
do SUAS (Sistema nico de Assistncia Social) e do SISAN (Sistema Nacional de

2
Intersetorialidade aqui entendida como: Articulao de saberes e experincias no planejamento,
na realizao e na avaliao de polticas, programas e projetos para alcanar efeitos sinrgicos em
situaes complexas visando o desenvolvimento social (...) (Junqueira, 2011. p. 6)


Assistncia Social), ainda assim baixo o impacto da participao em outras reas de
governo para alm das polticas sociais, em especial para a rea da infraestrutura e
polticas macroeconmicas (AVRITZER, 2013; PIRES e VAZ, 2012).

Por fim, o ltimo desafio diz respeito aproximao das decises participativas do
sistema poltico e sua incluso no ciclo de gesto de polticas pblicas, permitindo o
envolvimento da sociedade na elaborao e monitoramento de polticas pblicas, bem
como na definio das prioridades para a alocao de recursos pblicos (MALDOS e
PONTUAL, 2012; PIRES e VAZ, 2012; PIRES ET AL, 2012).

De modo geral, podem-se sistematizar trs importantes aspectos relacionados
participao, principalmente, no governo federal brasileiro:

A desarticulao entre as mltiplas instituies participativas nacionais
entre si e entre os demais entes federativos;
A restrita influncia da participao nacional para outras reas temticas
como infraestrutura;
O distanciamento das decises participativas do ciclo de gesto e
monitoramento de polticas pblicas.

Portanto, pensar alternativas, modelos e anlises ligadas ao tema da participao tem se
mostrado substancialmente importante medida que propicia e impulsiona o
aprofundamento democrtico e o aperfeioamento da mquina pblica brasileira com
vistas efetividade da participao no Brasil e ao enfrentamento dos problemas
mencionados acima. Nesse sentido, o debate sobre sistemas tem se apresentado como
uma importante ferramenta para a anlise das decises pblicas (MANSBRIDGE, 1999)
e gradativamente ganhou destaque na literatura brasileira (CUNHA e REZENDE, 2013;
MENDONA, 2013; AVRITZER, 2013).

No caso do governo federal, a ideia de um sistema nacional de participao surge ainda
no primeiro mandato do governo Lula (2003 a 2006), em resposta necessidade de se
articular e integrar os mltiplos espaos de participao com caractersticas
extremamente plurais e diversas, existentes no apenas no nvel federal do governo,
como tambm nos estados e municpios brasileiros, tornando as decises participativas


mais prximas do governo e consequentemente mais efetivas. De forma que, desde
2005, vem se discutindo um formato institucional de integrao da participao social
no Brasil cujo objetivo tornar a participao social um mtodo de governo e gesto de
Estado (MALDOS e PONTUAL, 2012). J existem ex9perincias de sistemas
integrados de participao desde 2011 no estado do Rio Grande do Sul, posteriormente
foi implementado, por decreto do governador, no Distrito Federal e no dia 23 de Maio
de 2014 a presidenta Dilma Rousseff assinou o decreto 8.243 que implementa o
Compromisso Nacional pela Participao Social contendo os municpios e os estados
que vo aderir ao sistema em mbito nacional.

O Sistema Nacional de Participao constitudo por um conjunto de medidas
institucionais de articulao e fortalecimento dos instrumentos e mecanismos de
participao j existentes e sua interface com as novas formas e linguagens
participativas, organizando-se em trs dimenses: a) Intragoverno federal; que estimula
as organizaes pblicas federais a investir em inovaes e na formulao de polticas
que ampliem a participao social, buscando dinamizar as relaes do governo federal
com a sociedade civil a participao nos processos de aperfeioamento dos servios
oferecidos. b) Intergovernos; que articula e constitui sinergias dos espaos de
participao social em nvel federal com espaos estaduais, regionais e municipais. Por
fim, c) Dimenso Governo-Sociedade que seria responsvel por promover aes e
mecanismos que viabilizem a participao da sociedade nos espaos estratgicos de
definies e decises de polticas nacionais
3
.

Assim como j apresentado anteriormente, o Brasil na ltima dcada viveu um grande
aumento de diversos instrumentos de participao, principalmente em mbito nacional,
mas que em contrapartida evidenciou alguns limites efetiva participao e fez surgir o
debate sobre os sistemas participativos. A prxima seo do trabalho ir analisar porque
o debate sobre sistemas tem se tornado central; quais so suas caractersticas e como
podem modelar uma nova metodologia para as pesquisas sobre participao.




3
Disponvel em http://psocial.sg.gov.br/politica-nacional. Acessado em 17 de outubro de 2013.


2. OS SISTEMAS DELIBERATATIVOS

Os estudos sobre participao social e seus arranjos deliberativos, como mostrado
anteriormente, tem se focado nos mais diferentes formatos: nos elementos deliberativos
vigentes em cada um deles, nos possveis impactos e efetividade na oferta e produo de
bens pblicos (DAGNINO, 2002; AVRITZER e NAVARRO, 2003; FERES, 2010;
CUNHA, 2010; ALMEIDA e CUNHA, 2011; PIRES e CAMBRAIA, 2010). Os
trabalhos sobre participao no Brasil j completam mais de duas dcadas, desde os
primeiros trabalhos sobre o associativismo (BOSCHI,1987; JACOBI, 1986, GOHN,
1991, Avritzer, 2004), e atualmente comea a surgir no plano terico discusso sobre
os sistemas deliberativos, entendendo como diferentes arenas e atores podem se
conectar em arranjos mais complexos. Dessa forma, o debate sobre sistemas
deliberativos tem se tornado fundamental para analisar as formas como ocorrem o
entrecruzamento e a conexo entre distintas arenas e atores, de modo a democratizar o
processo de deliberao de polticas pblicas. (CUNHA e RESENDE, 2013)

O conceito de Sistema Deliberativo tem se tornado central nas discusses
contemporneas sobre teoria democrtica e tem sido utilizado em estudos de naturezas
muito diversas como das novas discusses em torno da ideia de representao poltica
at as propostas sobre o incremento da inclusividade participativa, passando por
investigaes voltadas a pensar o papel da mdia nas democracias contemporneas e
aquelas dedicadas a refletir sobre as interfaces entre Estado e sociedade civil
(MENDONA, 2013), este ltimo foco do presente trabalho.

A noo de sistemas deliberativos foi formulada inicialmente por Mansbridge (1999),
com o objetivo de destacar as diferentes arenas onde ocorre a deliberao e a
possibilidade de que os processos deliberativos transpassassem mltiplas esferas
discursivas e pblicas. Para Mansbridge, as diferentes arenas (formais e informais) tm
a mesma relevncia poltica, ainda que no possuam uma mesma capacidade decisria.

Mais tarde, o conceito foi retomado por Hendricks (2006) que considera que os espaos
de vida social no so mutuamente excludentes, antes podem ser articulados no que a
autora denomina de sistema deliberativo integrado. Esse sistema pode ser composto por
diferentes esferas discursivas: macro, micro e mistas ou hbridas, onde h a


possibilidade de diferentes atores da sociedade e do Estado, de diferentes formas e
intensidades participar da deliberao pblica. Segundo a autora, as esferas macro
discursivas so espaos informais, onde ocorre mobilizao de discursos, protestos,
ativismo e etc, mas que por outro lado atraem movimentos sociais, ONGs, corporaes,
mdia e grupos de formadores de opinio em geral. J as esferas micro discursivas so
formais, como comit de especialistas, conferncias, comisses de organizaes,
compostos por parlamentares, funcionrios governamentais alm de especialistas e
juzes. Por fim, as esferas hbridas constituem-se de esferas formais e informais, assim
como os desenhos deliberativos, em que participam tanto cidados, quanto ativistas,
mdia, funcionrios governamentais, especialistas, dentre outros grupos. Evidentemente,
que algumas dessas esferas podem ser mais pblicas do que outras, ou com maior
incluso, sendo criadas tanto por iniciativa governamental quanto da prpria sociedade
(CUNHA e RESENDE, 2013).

De forma que o sistema deliberativo tem a funo de conectar tanto os atores de micro e
macro esferas, assim como cidados que no esto engajados em nenhuma esfera, de
forma a permitir que todos os discursos estejam presentes na deliberao no
necessariamente de forma harmnica entre si. Portanto, de maneira sinttica, o conceito
de sistema deliberativo

Apregoa que a deliberao pblica no deve (nem pode) ser imaginada como um
processo espao-temporalmente restrito. Para ser efetivamente democrtico, o intercmbio
pblico de razes no pode ocorrer em apenas uma arena social, mas deve atravessar diferentes
arenas e momentos discursivos. Esse atravessamento revela a necessidade de conexo entre tais
arenas e momentos, de modo a que se possa vislumbrar uma efetiva circulao discursiva, que
gere reflexividade social e alimente processos de tomada de deciso. (MENDONA, 2013 p.1)

O livro Deliberative Systems: Deliberative Democracy at the large scale organizado por
John Parkinson e Jane Mansbridge (2012) coloca em questo o mais novo desafio da
democracia deliberativa, o de repensar a relao entre deliberao e democracia em
contextos de larga escala. A coletnea apresenta diversos trabalhos que defendem a
ideia de se pensar a deliberao a partir de uma compreenso sistmica, em que se
desloca a perspectiva analtica de um padro individual e com foco nos espaos e atores
tomados isoladamente para uma dimenso analtica interativa (REZENDE, 2013). O
argumento central do livro que nenhum frum, em sua mais alta complexidade,
capaz de legitimar a maioria das polticas e decises tomadas de maneira individual.



Em outras palavras, um sistema deliberativo deve ser capaz de promover e facilitar a
oportunidade da participao de todos, em que as decises sejam tomadas em um
contexto de variadas arenas e instituies que interagem entre si, promovendo o mtuo
respeito e um processo decisrio inclusivo e igualitrio.

Mansbridge (1999) ainda defende que um sistema deliberativo quando funciona bem
consegue filtrar as piores ideias sobre os problemas pblicos e adotar as melhores. J
um sistema mal estruturado distorce os fatos e encoraja os cidados a adotar modos de
agir que no so compatveis com a poltica como um todo. De forma, que a simples
adoo de uma abordagem sistmica no garante o completo sucesso, mas sugere
possveis caminhos para o aprofundamento da participao. A construo de um sistema
pode seguir distintos caminhos e formatos, resultando em diferentes analises e
resultados.

Nesse sentido Stephen Elstub e Peter McLaverty (2013) mostram cinco patologias que
todo sistema deliberativo est sujeito e pode ser comprometido mediante elas. A
primeira patologia se refere ao acoplamento justo, essa se refere incapacidade das
partes do sistema de compensar as inevitveis falhas das outras. A segunda patologia o
desacoplamento que se refere restrita oportunidade de uma parte influenciar outras
partes do sistema. A terceira a dominao institucional, em que uma ou vrias partes
do sistema tm poder excessivo e privilgio sobre as outras partes. Relacionado a isso
a quarta patologia, dominao social em que certos interesses sociais e / ou classes so
capazes de ganhar influncia excessiva sobre partes do sistema. A quinta e ltima
patologia partidarismo entrincheirado, onde os principais interessados no esto
dispostos a ouvir razes e refletir sobre suas preferncias.

Todas as patologias citadas pelos autores se referem a vrios problemas relacionados a
conjuntura participativa atual, sejam as j tratadas anteriormente no trabalho, ou at
mesmo as que os autores apresentam. A anlise proposta revela as tantas fragilidades
que at mesmo a abordagem sistmica est sujeita, de forma que, apesar de se
apresentar como um avano no campo participativo ainda assim exige cuidado e no
responde a todos os entraves que ainda a deliberao enfrenta. Problemas relacionados
ao partidarismo, desacoplamento e dominao social j so problemas enfrentados fora
dos moldes sistmicos e que seguindo a abordagem sistmica ainda estaremos sujeitos,


por isso a necessidade de se pensar diferentes dimenses analticas e metodolgicas
visando a nova percepo da participao e os entraves que a seguem.

3.0 COMO PENSAR SISTEMAS E PARTICIPAO: NOVAS PERSPECTIVAS
METODOLOGICAS

Enquanto nos pases anglo-saxes o debate sobre sistemas deliberativos, assim como
apresentado, estava se firmando como uma importante ferramenta terica para se pensar
os mecanismos participativos, o governo brasileiro desenvolveu o debate no, apenas,
no campo terico, mas no prprio campo governamental, sobre sistemas participativos,
tambm baseados no pressuposto que necessrio que as diferentes arenas de
participao e deliberao se liguem entre si e aos demais processos do Estado.

Com o recente decreto da presidncia da republica que regulamenta o sistema nacional
de participao, os entraves e desafios se colocam frente ao desenvolvimento de
analises que respondam aos problemas apresentados, no inicio do trabalho:
desarticulao entre as mltiplas instituies participativas; restrita influncia da
participao nacional para outras reas temticas e o distanciamento das decises
participativas do ciclo de gesto e monitoramento de polticas pblicas.

Tendo em vista os recentes desafios da participao, o presente trabalho ir expor trs
dimenses analticas que podem sugerir alguns caminhos para analisar no apenas o
sistema nacional de participao, como tambm o prprio conceito de sistema
participativo.

Dimenso Poltica: Frente aos reais problemas que a participao social tem enfrentado
se torna eminente voltar o olhar para a estrutura de governo como um todo, e nesse
sentido importante recuperar um debate sobre qual o papel dos poderes legislativo,
executivo e judicirio e correlacion-los com o sistema nacional de participao, com o
objetivo de entender como a articulao entre eles pode fomentar a participao no
Brasil.

Um dos principais objetivos da implementao de um sistema participativo unir
diferentes arenas decisrias, j que a viso da participao tida como um processo


isolado dos demais espaos de deciso, sejam eles propriamente participativos, como os
conselhos e oramentos participativos, sejam eles de outras instncias governamentais,
tais como as instituies do poder legislativo e do judicirio, se tornou infundado e
improdutivo.

Atualmente, no h muitos estudos e/ou experincias que articulam as inovaes
participativas do poder executivo com os processos legislativos e ainda em menor
frequncia com o poder judicirio, mas isso no significa que o poder legislativo e
judicirio no tenham relevncia para a discusso sobre participao no Brasil. Pelo
contrrio, evidencia a necessidade de se analisar o sistema participativo tambm sob
este vis analtico. J existem experincias de incluso da sociedade civil em diversos
processos legislativos e judicirios, como audincias pblicas, ouvidorias dentre outros
mecanismos que permanecem isolados dos outros processos participativos abrigados,
principalmente, no poder executivo. Alm disso, importante entender como se d os
trmites e prosseguimentos das decises tomadas nas instituies participativas, tais
como conselhos e conferncias, nas esferas do poder legislativo e judicirio, revelando
tambm o posicionamento destes poderes em relao participao no Brasil.

Atrelado a essa anlise importante ressaltar, ainda, o papel dos partidos polticos na
conformao da participao brasileira. J h estudos (AVRITZER e WAMPLER,
2011) que apontam que os partidos de esquerda so os principais impulsionadores da
participao social no Brasil. As primeiras experincias de oramentos participativos no
pas se deram atravs de mandatos do Partido dos Trabalhadores, o que tem se replicado
com a emergncia dos sistemas participativos. Os sistemas j existentes so frutos de
governos petistas, no entanto no se pode afirmar qual a posio de outros partidos
frente a esse modelo de gesto participativa. Se antes, a participao era um mecanismo
exclusivo de partidos de esquerda, hoje, j no se pode afirmar o mesmo.

H experincias participativas espalhadas por todo o pas e por iniciativa de diversos
partidos, o que provocou diferentes resultados quanto participao, principalmente no
que se refere sua efetividade. H instituies participativas esvaziadas de seu carter
deliberativo e poltico, muito em razo do projeto poltico assumido pelos partidos do


governo, o que Dagnino et al (2006) chamou de confluncia perversa
4
. Portanto ater o
olhar para a posio dos partidos frente participao tambm diz muito sobre a
efetividade participativa e consequentemente para o sucesso dos sistemas participativos.
Alm disso, ao se analisar o sistema nacional de participao como um mecanismo que
est interligado aos demais nveis federativos e estes por consequncia, por possurem
diferentes partidos polticos, nos d indcios dos possveis desafios e entraves que o
sistema nacional de participao pode enfrentar no que tange a essa dimenso.

De forma que pensar a dimenso poltica diz respeito analise da dinmica
governamental que se relaciona direta ou indiretamente com a posio poltica e
ideolgica no apenas dos governantes, como tambm dos demais atores polticos
envolvidos em todo o processo decisrio. Nesse sentido importante analisar como se
conforma; a estrutura poltica frente participao e o papel dos partidos polticos; seja
como mediador de provveis impasses ou como fator de disputa para a efetividade da
participao. Alm disso, necessrio incluir no debate no que tange aos sistemas as
relaes entre os poderes legislativo e judicirio. Pensar a dimenso poltica dos
sistemas significa preencher uma importante lacuna relacionada a participao,
entendendo at que ponto os trmites polticos influenciam e como influenciam a
construo de polticas participativas.

Dimenso do desenho institucional: Baseado na teoria sobre desenhos institucionais sabe-
se que as regras importam e que diferentes modelos podem se traduzir em diferentes
impactos e resultados. Muito j se foi produzido com relao a essa dimenso, o que se
coloca em questo quando se trata de sistemas participativos no apenas sua estrutura
individual como instrumento participativo, mas como construir uma arquitetura
institucional capaz de articular diferentes instituies, organizaes estatais e no
estatais, alm dos cidados que no esto envolvidos diretamente em nenhuma
organizao. Dessa forma, importante no apenas se atentar para o desenho
institucional dos sistemas participativos, mas tambm para as diferenas inerentes a essa
arquitetura.


4
Segundo Dagnino (2002) e Dagnino et al (2006) o Brasil viveu, na dcada de 1990, um momento que eles
denominam de confluncia perversa, em que distintos projetos polticos se apropriaram dos mesmos mecanismos
institucionais sustentados na participao, obscurecendo as suas reais intenes e tornando experincias participativas
meramente burocrticas.


No caso do sistema de participao federal, seu principal objetivo promover a
interdependncia, interao e integrao entre governos (unio, estados e municpios),
sociedade civil, polticas, canais e instrumentos participativos visando tornar a
participao social como instrumento de fortalecimento da democracia (PIRES ET AL,
2012). Atualmente, segundo a Secretaria Geral da Presidncia, integram o sistema
nacional de participao os seguintes instrumentos: os conselhos e conferncias
nacionais, os espaos interconselhos e interconferncias, as ouvidorias, as audincias e
consultas pblicas, os rgos e colegiados de polticas e programas setoriais; e as mesas
de dilogo e negociao. Portanto, um primeiro desafio que se coloca frente ao desenho
institucional do sistema de participao do governo federal o de articular estes
diferentes canais de participao e promover o compartilhamento dos objetivos comuns.
O governo federal j tem organizado uma srie de aes com o objetivo de tornar vivel
a implementao do sistema, e uma das principais a criao do Frum Governamental
de Participao Social (FOGPS) como instrumento articulador e organizador do
governo para a participao
5
.

Algo similar tem sido desenvolvido no governo estadual do Rio Grande do Sul. O
sistema estadual de Participao Popular e Cidad formado por quatro instncias:
Decises Oramentrias, Controle Social, Dilogos Sociais e Participao Digital, e
integra as aes do Governo junto participao da sociedade civil, por meio dos
Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Coredes) e Conselhos Setoriais de Direitos.
A metodologia proposta pelo Sistema Estadual de Participao Popular e Cidad foi
desenvolvida considerando as experincias do Estado ao longo dos ltimos 14 anos,
preservando a essncia do Oramento Participativo e da Consulta Popular.

No se sabe ao certo se o modelo aplicado no Rio Grande do Sul ser similar ao Sistema
Nacional, o que se pode afirmar que os problemas relacionados escala e ao
federalismo tem a tendncia de se acentuar, uma vez que o sistema se prope a articular
todos os estados e municpios que iro aderir ao pacto pela participao. Portanto, a
dimenso Intergovernos do sistema de participao do governo federal enfrenta o
desafio; primeiramente, de gerir e organizar espaos maiores, com maior nmero e

5
Disponvel em
http://www.ipea.gov.br/participacao/images/pdfs/participacao/reunio%20secretrios%20estaduais%20polti
ca%20e%20sistema%20nacional%20de.pdf. Acessado em 22 de Outubro de 2013.


diversidade de participantes; articular e construir sinergias de contextos polticos,
associativos e econmicos completamente distintos (j que essa a realidade dos
municpios e estados brasileiros, possurem caractersticas completamente diversas); e
finalmente, de balizar diferentes interesses polticos sociais inerentes tanto ao governo
dos entes federativos quanto relacionados s necessidades socioeconmicas de cada
realidade representada.

Dimenso da Gesto Pblica: Cada vez mais, tem se discutido a importncia do papel
dos gestores e do corpo burocrtico para o sucesso e a efetividade da participao
(PIRES e SOUZA, 2013). De forma que o sucesso dos espaos participativos depende
tambm da atuao dos atores governamentais. Portanto, esta dimenso aferir a
percepo dos gestores e do corpo burocrtico do governo federal frente ao Sistema
Nacional como fator de articulao e aprimoramento da participao social.

Em resposta expanso das mltiplas instituies participativas a literatura brasileira
focou seus estudos na perspectiva dos atores no governamentais, tais como
movimentos sociais e outras organizaes civis. At o momento, pouco foi estudado
considerando a viso dos gestores pblicos e do corpo burocrtico envolvidos na
implementao de polticas que operam em interao com a sociedade em suas aes
(SOUZA e PIRES, 2012). Tal perspectiva tem se mostrado bastante relevante na
conformao de um sistema nacional de participao, uma vez que a implementao da
participao como mtodo de governo, requer mudanas internas, na prpria
administrao, a fim de responder ao desafio da efetividade. Portanto, para alm de se
pensar sobre a posio partidria do governo ou o nvel de associativismo e articulao
da sociedade civil, necessrio analisar tambm o corpo burocrtico que se encontra
como o intermediador e/ou facilitador da participao.

A posio da burocracia frente s demandas geradas pela sociedade pode gerar
diferentes efeitos e impactos. Uma burocracia despreparada e ausente de suas
responsabilidades perante a sociedade e seus mecanismos de interao com o Estado
pode causar frustrao das expectativas geradas pela possibilidade de participao, alm
de incitar a desmobilizao da sociedade. No se pode criar instituies que geraro
novas demandas por parte dos cidados, sem ter uma estrutura burocrtica e
administrativa capaz de respond-las. Dessa forma, o Sistema Nacional de Participao


requer um olhar atento aos moldes que os gestores e demais burocratas iro ter com
relao s inovaes do sistema participativo, entendendo que os traos rgidos da
burocracia, segundo o modelo weberiano, no se adquam a uma administrao voltada
a participao, que exige, por sua vez cumplicidade e co-responsabilidade junto a
sociedade (BRUGU, 2009). Portanto, a participao e a gesto so duas caras de uma
mesma moeda (BRUGU, 2009. p.4) e se faz mais do que necessrio pensar essa
dimenso analtica ao estudar o sistema nacional de participao.

Outro tema inerente gesto pblica e ao Sistema de Participao, diz respeito aos
desafios da intersetorialidade. A busca por uma maior coordenao das aes na atuao
estatal no se inicia com a emergncia dos sistemas participativos, mas to antiga
quanto prpria expanso do setor pblico e a ampliao das responsabilidades do
Estado (FARIA, 2011). O aumento gradativo da valorizao da participao cidad e
sua institucionalizao acentuaram a necessidade de ampliar a coordenao
intragovernamental com o objetivo de promover um melhor atendimento s demandas
sociais e ao projetar a imagem de um governo menos burocratizado e mais eficiente
(FARIA, 2011. p. 46). Pensar apenas o formato e o desenho institucional visando a
intersetorialidade no suficiente para garantir o comportamento cooperativo por parte
dos envolvidos nas distintas organizaes, torna-se necessrio entender o
comportamento da burocracia e sua valorizao quanto ao cooperada para o
provimento de polticas pblicas.

O aprofundamento da articulao um dos principais problemas enfrentados pelo
governo federal com relao participao. Hoje, a Unio conta com diversas
instituies participativas, mas que em alguma medida no conversam entre si e nem
com as outras esferas de governo. Por isso analisar a organizao de um sistema capaz
de interligar aes tambm pensar a ampliao da intersetorialidade e uma nova
dinmica para o corpo burocrtico brasileiro.

Em suma, baseado nas trs dimenses analticas apresentadas acima, prope-se uma
ampliao na forma como se observa a participao mediante a construo de sistemas
participativos. As dimenses analticas podem sinalizar um possvel caminho para
solucionar os problemas inerentes da participao e apontar na direo de uma melhor
articulao e efetividade participativa.


CONSIDERAES FINAIS

A participao no Brasil apresenta-se em um momento de cenrio peculiar que abre
espaos para novas tendncias, novas abordagens, mas que tambm revisita antigos
problemas e descobre diferentes desafios. A implementao do Sistema Nacional de
Participao no completamente inovador no que se refere a sua estrutura, uma vez
que o Brasil j conta com uma robusta arquitetura participativa, o que torna o Sistema
de Participao um marco para o debate sobre o tema, justamente colocar em pauta
diversos problemas que at certo ponto no foram to bem trabalhados e propor uma
perspectiva diferente para ao se analisar os espaos participativos e deliberativos. Pensar
a partir da abordagem suscita uma srie de anlises e exige avano, uma vez que o
objeto de pesquisa da participao no mais o oramento participativo ou o conselho
de determinada rea, pensar participao hoje, exige pensar o oramento participativo, o
conselho, as audincias pblicos, a cmara dos vereados e todas as outras intuies e
atores envolvidos.

O trabalho apresentou um breve balano da participao no Brasil nos ltimos anos,
apontou trs grandes problemas, juntamente com uma literatura que defende uma
abordagem sistmica sobre o assunto. Frente nova abordagem, diferentes dimenses
analticas foram delineadas com o objetivo de entender porque esse debate faz sentido e
pode trazer respostas aos dilemas enfrentados. Dessa forma, o presente trabalho sugere
o inicio de outras vises e abordagens para participao social no Brasil contemporneo.














REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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Deflexiones sobre movilizacin social y democracia*[1]

Del Movimiento Estudiantil de 2011 suscitado por el Proyecto de
Reforma a la Ley 30 de Educacin Superior en Colombia


Rolando Quintero R. **[2]



rea temtica: Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores
polticos.



Resumen

Bajo el supuesto de que toda condicin objetiva social es la resulta del acuerdo de
dos o ms valoraciones subjetivas sobre una cosa (res pblica), se desliga un sentido de
la democracia participativa r esultante de un s ubjetivismo con pr etensin democrtica.
Tal i dea e s e xpiable en l a e spesura de l as m ovilizaciones s ociales, c omo pr opuesta
emprico-discursiva abs trada de l os pl anteamientos hac ia l a movilizacin e studiantil.
Especficamente, at endiendo e l f ervor popul ar e n c ontra de l gobi erno Santos ( 2010-
2014), s uscitado e n C olombia, c on e l s ector e studiantil abande rando, dur ante e l
semestre inferior de 2011, y a propsito de la Reforma al Sistema de Educacin Superior
del pas.



















* Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.
** Estudiante de la Universidad del Valle, Cali (Col.). E-mail: rocksistente@gmail.com






I ntroduccin

Bajo el supuesto de que casi indefectiblemente toda condicin objetiva social es
la resulta del acuerdo de dos o ms valoraciones subjetivas sobre una cosa (res pblica),
se desliga un sentido de la democracia resultante de un subjetivismo con pretensin
democrtica. Que una decisin pblica sea ms o menos democrtica depende del
grado de verificacin de alguno a todos estos requisitos:
1. El valor objetivo intrnseco de la cosa o su en s democrtico.
2. La fuerza real-pblica del argumento subjetivo objetivable (es decir, a
transformar en argumento objetivo).
3. La relacin entre 1 y 2.
4. La promocin y recepcin por parte del pblico de 1, 2 y/o 3.
As, se tiene que un sentido de la democracia vendra dado por la
aceptacin/rechazo (y hasta "neutralidad"), por parte de un pblico o comunidad
determinada, de una promocionada valoracin subjetiva de un nmero de sujetos
definidos (siempre menor al constitutivo de la comunidad), en torno a un determinado
asunto, a su vez, constituible (promocionable) como cosa pblica.
Esta intuicin algo arbitraria de la democracia y a despropsito de la propia teora
sobre democracia tiene como pretexto presentar una propuesta discursiva abstrada de
los planteamientos surgidos hacia y desde la movilizacin del estudiantado colombiano,
o ms precisamente, de una buena parte de ste, ante la ley que rige la Educacin
Superior en Colombia. Especficamente, atendiendo el fervor popular en contra del
gobierno Santos (2010-2014), que se suscit en Colombia, con el sector estudiantil
abanderando, durante el segundo semestre de 2011, y a propsito de una Reforma al
Sistema de Educacin Superior (profesional) de ese pas; que a la fecha (2014) sigue
definido por la Ley 30 de 1992 que se pretenda y pretende cambiar.
Las valoraciones de esta seccin del estudiantado, promocionadas en el marco de
una gran movilizacin estudiantil nacional, cobraron una inusitada cierta popularidad y
respaldo en gran parte de la sociedad; lo que presupona una suficiente fortaleza ante la
valoracin antagnica, la del gobierno de Juan Manuel Santos (2010-2014), que se vio
avasallado mediticamente, a pesar de su estrategia de promocin, con cargo al erario,
enfocada en los mass media privados. Todo esto se define parcial y temporalmente con el
archivo (entindase: un rechazo, tambin transitorio, del Congreso de la Repblica a
estudiar el proyecto de ley, dada la oposicin de la opinin pblica al mismo), a finales
de 2011, de una propuesta de Reforma de ley de Educacin (Reforma, en adelante)
presentada por este gobierno al Legislativo colombiano.
Aunque resultara miope aseverar que la claudicacin momentnea del gobierno
estuvo desligada de una estrategia ceder poc o-antes que pe rder mucho, y que fue ms
producto de la preponderancia de la promocin valorativa estudiantil en el seno de la
comunidad estudiantil o de parte de la sociedad; s es acertado observar, con visin
20/20, que esto ltimo fue un elemento harto influyente, tanto as que se reclam por
parte de estudiantiles como una "clara victoria" ante Santos. Entre tanto, en un alarde de
estadista, ste lo reconoci, astuta y oportunistamente, como la capacidad de dilogo,
reflexin y construccin social, propias de una poltica de su gobierno. Para estudiantes,
en suma, fue un triunfo, para el gobierno, un empate.
Por otra parte, vale decir, la misma ley (30 de 1992, an vigente, a julio de 2014)
sobre la que se pretendi (y pretende) la Reforma, guarda distancias valorativas entre los


dos sujetos contrarios primarios (Gobierno-estado vs. seccin del estudiantado) respecto
de la aplicacin de la ley y respecto de su forma; mas no se repite tal distanciamiento en
torno a los principios que sustentan las definiciones contenidas en la ley y en su Reforma
gubernamental de 2011, o en la propuesta de ley construida por la MANE (Mesa Amplia
Nacional de Estudiantes), mximo ente organizativo estudiantil emergente del momento,
y por otras organizaciones sociales del pas en coordinacin con esta.
Con la esperanza de ubicar mejor al lector, en especial al que no est familiarizado
con el tema, empiezo por sealar tres mantos de contexto que cubren la movilizacin
estudiantil colombiana de 2011. Uno, algunos aspectos histricos relevantes de ley como
herramienta para cristalizacin de una poltica educativa contraria al clamor estudiantil
expresado en los movimientos populares de 1971 y de 2011. Dos, al revisar los
panoramas polticos de las pocas, salta a la vista el carcter consociacional del sistema
poltico respecto de la primera y, referido al siglo XXI, una secuela de ese mismo
carcter con expresiones de pretendida modernidad, deja ver cierta continuidad
gubernamental inscrita en una poltica de estado perpetuacionista, al tenor de apellidos de
lites bicentenarias en los altos cargos del poder poltico. Y tres, las directrices
introyectadas desde mbitos forneos en las polticas sociales, aquellas tales como las de
organismos multinacionales de financiacin.
La reivindicacin popular estudiantil de 2011, en esencia y al menos en principio,
tuvo por fundamento una oposicin a la continuacin de esa idea de desarrollo de la
educacin a la sombra de estos mantos.
Una vez delimitado este panorama sobre el que se expone el asunto, trato algunas
particularidades de las prcticas deliberativas al interior del propio Movimiento
Estudiantil (en lo sucesivo ME) de 2011; al mismo tiempo presento la esencia de sus
propuestas en el plano social y poltico del pas. Todo ello, por ltimo, con objeto de
sustentar la intuicin inicial respecto de la prctica democrtica del mismo en el mbito
de la movilizacin social estudiantil, como un producto de subjetividades.

Manto uno: la ley

En general, el desarrollo de las leyes en Colombia marca una tendencia antisocial
en el sentido de dar prelacin al beneficio de grupos menores al de la sociedad para luego
ser avalado, ora por presiones ilegales, ora por estrategias legales y no ilegales que
apuntan al favor popular, regularmente conseguible por estos grupos exclusivos. La
legislacin respecto de la educacin superior o profesional no es la excepcin; al
contrario, junto a los sectores de la salud y la economa, es donde mejor se aprecia el
cierre social marcado por el path dependence de la doctrina estatal.
Baste con referir algunos aspectos del ordenamiento legal de la educacin
universitaria para sustentar lo antedicho.
No obstante la consagracin del servicio social del Estado, segn la Carta Magna
de 1991 (Artculo 1. Colombia es un Estado social de derecho [...]), en la que entre sus
380 artculos (descontados los casi 60 transitorios), 13 se refieren al tema de la
educacin; es posible encontrar matices de ese socialismo mixto, con cargo al Estado y a
la empresa privada. Otro tanto ocurre, como se observar ms abajo, con las leyes
estatutarias y ordinarias que buscan dar desarrollo a la consigna constitucional.
Entre esos 13 artculos constitucionales, estn:

Art. 64. Es deber del Estado promover el acceso [...] a los servicios de
educacin, salud, vivienda, seguridad social, recreacin, crdito, [...] con el
fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos.


Art. 67. La educacin es un derecho de l a pe rsona y un servicio
pblico que t iene una f uncin s ocial [...] La educacin f ormara al colombiano
en e l r espeto a l os de rechos humanos, a l a paz y a la de mocracia; y e n l a
prctica del t rabajo y l a recreacin, para el mejoramiento cultural, cientfico,
tecnolgico y par a l a p roteccin de l am biente. E l E stado, l a s ociedad y l a
familia son responsables de la educacin, [...] La educacin ser gratuita en las
instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos acadmicos a
quienes puedan sufragarlos. Corresponde al E stado r egular y e jercer l a
suprema i nspeccin y v igilancia de l a e ducacin c on el f in de velar por su
calidad, por e l c umplimiento de s us f ines y p or l a m ejor f ormacin m oral,
intelectual y fsica de los educandos [...]
Artculo 68. Los particulares podrn fundar establecimientos educativos.
La L ey e stablecer l as c ondiciones par a s u c reacin y ge stin. [...] En l os
establecimientos de l E stado ni nguna pe rsona podr s er obl igada a recibir
educacin r eligiosa. Los i ntegrantes de l os gr upos tnicos t endrn de recho a
una formacin que respete y desarrolle su identidad cultural. [...]
Artculo 69. Se garantiza la autonoma universitaria. Las uni versidades
podrn darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con
la ley. La ley establecer un rgimen especial para las universidades del Estado.
El Estado fortalecer la investigacin cientfica en las universidades oficiales y
privadas y of recer l as condiciones e speciales p ara s u de sarrollo. El Estado
facilitara mecanismos financieros que hagan posible el acceso de t odas l as
personas aptas a la educacin superior.
Artculo 336. [...] Las r entas obt enidas e n e l e jercicio de l monopolio de
licores, estarn destinadas preferentemente a los servicios de salud y educacin.
Artculo 366. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida
de l a pobl acin son f inalidades sociales del Estado. Ser obj etivo f undamental
de s u ac tividad l a s olucin de l as ne cesidades i nsatisfechas de s alud, de
educacin, [...]

(Todos los resaltados por fuera del texto original[3])

Ahora, si bien es cierto que el texto constitucional de 1991 supuso un paso hacia
la modernizacin del Estado colombiano, ste difcilmente renunciara a la trayectoria
definida por la path de pendence. Si esta es expiable bajo el enfoque histrico-
institucional, una pista de esas trayectorias dependientes puede verse en el cambio de
tutela de la educacin colombiana entre la Constitucin de 1991 y la de 1886, a la que
aquella derog. La educacin pasa del hbito conservadurista en el propio seno de la
Iglesia Catlica (Constitucin de 1886, art. 41: La educacin pblica ser organizada y
dirigida en concordancia con la Religin Catlica[4]), al mbito liberal, resultando, en
ltimas, atenuada por la vertiente mercantilista tendiente a ponderarla como prenda de
cambio (Ley 30 de 1992, art. 96: Las personas naturales y jurdicas de derecho privado
pueden, en l os t rminos previstos en l a presente ley, crear i nstituciones de Educacin
Superior[5]).
Por ms de 100 aos la educacin en Colombia tuvo que vrselas con la fuerte
injerencia de la ideologa conservadora, a pesar de las aproximadamente 70 reformas a
la Constitucin de 1886, no fue sino a partir del siglo XX que empieza a sacudirse del
salitre catlico; pero para adoptar principios que faciliten la implementacin de la
doctrina del libre mercado.


No obstante, sera absurdo desconocer que en la vieja pugna mantenida por el
bipartidismo tradicional, entre liberales y conservadores, caracterizada por cruentos
episodios de violencia; tanto se ha visto perjudicada como beneficiada (ms lo primero
que lo segundo) la intencin de consolidar un sistema educativo nacional que responda
a los retos del siglo XXI. De hecho, los preceptos de la Ilustracin y la Revolucin
Francesa han tenido que vrselas, al momento de la enseanza y diseo del sistema
educativo, con la mentalidad colonial espaola, resultando, en suma, avante esta ltima.
Las trayectorias dependientes que explicaran la conformacin institucional del
Estado, se han trazado bajo el sino de una confrontacin poltica y fratricida promovida
por los partidos Liberal y Conservador. La denominada poca de la Regeneracin
conservadora que tendra por corolario la Constitucin de 1886, la ms longeva del pas,
y que marcara el inicio del periodo de 44 aos conocido como hegemona
conservadora, fue a su vez imposicin de vencederos (alianza entre conservadores y
liberales moderados centralistas) sobre vencidos (liberales radicales federacionistas)
durante las frecuentes guerras civiles entre los entonces estados confederados que
componan al pas. La misma Constitucin de 1886, regeneracionista administrativa,
centralista y presidencialista, como presea de triunfadores, al mismo tiempo haca de
cruz que marcaba el sepulcro de la Constitucin de Rionegro de 1863, liberal-federalista
y parlamentarista.
Y de ah para atrs, el ciclo de la historia se repiti. La historia constitucional de
Colombia no es ms que la historia de vencidos y vencedores en carrera violenta por el
poder poltico en medio de esa tensin de fuerzas reales de poderes que definiera
Ferdinand Lasalle.
No es pues gratuito que respecto a la educacin, el nfasis religioso sea lo nico a
atender en la Carta de 1886 en su artculo 41. La Carta de Rionegro habra resultado
osada y temeraria a la postre, al consagrar la laicidad de la educacin en un pas de
fuerte arraigo catlico.
La competencia, la tensin de la lucha por el poder, seguramente, son fundamento
de la propia conformacin del Estado. Por tanto, sera contrario a la razn de ser de ste
la pretensin de calmar la confrontacin hasta desaparecerla. En Colombia, tristemente,
al calor de esta competencia, los nimos se elevan hasta validar la desaparicin fsica
del adversario, para luego justificarlo todo en el altar de la estabilidad que brindar la
nueva ley fundamental. Eso ha sido parte vergonzosa de la institucionalidad (no formal),
como se ve en la historia constitucional.
No obstante, tambin es necesario resaltar el alto, tambin histrico, que introdujo
la formulacin de la Carta de 1991 y, de hecho el proceso mediante el cual, a partir de
una iniciativa estudiantil casi silenciosa si se le compara con las movilizaciones de
1971 o 2011 se convoca a Asamblea Nacional Constituyente, en la que convergeran
las fuerzas reales del poder en el pas para su promulgacin (bien distinto al
procedimiento por delegatarios regeneracionistas que contaban con la bendicin del
cura y del presidente de los estados confederados que no haran ms que refrendar la
Carta pre-hecha por Miguel A. Caro y Rafael Nez, presidente, en 1886). No slo
liberales y conservadores, tambin agrupaciones de izquierda poltica, exguerrilleros y
grupos tnicos minoritarios, entre otros, tuvieron parte en el gran acuerdo nacional. Esta
vez la competencia no involucr el fratricidio.
Revisado rpidamente este panorama constitucional, queda la aprehensin sobre
la fragilidad institucional del Estado. Qu estructura institucional se puede edificar
sobre una base dbil, inestable? Si la Constitucin es la ley fundamental sobre la que se
levanta la estructura institucional y Colombia, en casi 200 aos, ha tenido alrededor
(hubo un periodo ciertamente de gran incertidumbre constitucional en el que se


cosechaban constituciones como odios entre estados de la poca federal) de 15
Constituciones, cul es la garanta para estructurar un sistema educativo a partir de
leyes especiales u ordinarias?
Sea cual haya sido el cruce de trayectorias decisionales por los que se ha venido
constituyendo una idea de pas, la legislacin sobre educacin superior en Colombia
cuenta con una mora en la reforma de la ley que organiza este sistema educativo, la Ley
30 de 1992.
Por su parte, esta ley especial estrenaba la Constitucin Poltica colombiana de
1991. Como marco legal para el desarrollo de la educacin profesional en Colombia,
pretende hacer efectivo el fundamento constitucional, al respecto consagra: el carcter y
establece el alcance de la autonoma de las Instituciones de Educacin Superior (IES), los
procesos para el fomento, la inspeccin y la vigilancia de la enseanza, y tambin define
el objeto de los programas acadmicos. Respecto de la calidad educativa, el Decreto 2566
de 2003 derogado por la Ley 1188 de 2008, contemplan consideraciones que han venido
siendo cuestionadas por la comunidad acadmica nacional. En esta ltima norma se
estableci de forma obligatoria las condiciones de calidad para obtener el registro
calificado de un programa acadmico, para lo cual las Instituciones de Educacin
Superior, adems de demostrar el cumplimiento de condiciones de calidad de los
programas, deben demostrar ciertas condiciones de calidad de carcter institucional.[6]
Finalmente, cabe tambin mencionar, entre otras, la Ley 749 de 2002 que organiza
el servicio pblico de la educacin superior en las modalidades de formacin tcnica
profesional y tecnolgica, ampla la definicin de las instituciones tcnicas y
tecnolgicas, hace nfasis en lo que respecta a los ciclos propeduticos de formacin,
establece la posibilidad de transferencia de los estudiantes y de articulacin con la media
tcnica.[7]
Entre estas leyes surgen los organismos competentes encargados del control, la
vigilancia y el aseguramiento de la calidad, asimismo de estructurar todo el sistema para
la educacin superior. Algunos de estos organismos son[8]:
- Ministerio de Educacin Nacional.
- Consejo Nacional de Educacin Superior (CESU)
- Comisin Nacional para el Aseguramiento de la Calidad de la Educacin
Superior.
- Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior (Icfes).
- Consejo Nacional de Acreditacin (CNA).
- Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la
Tecnologa (Colciencias).
- Instituto Colombiano de Crdito Educativo y Estudios Tcnicos en
El Exterior (Icetex).
Sobre estos rganos recae la responsabilidad de interpretar los principios
fundamentales constitucionales en el desarrollo legislativo, generando as la estructura
organizativa, funciones, norma y poltica estatal para la educacin superior. Han
fungido, segn el sentir estudiantil, de suficiente garanta para que los gobiernos
adopten conductas antisociales con preeminencia particularista sin incurrir en la
ilegalidad; aunque la ilegitimidad consustancial no siempre, casi nunca, ha sido tal que
alcance para provocar la movilizacin social en oposicin tanto a la ley como a la
conducta gubernamental.
Ms que interpretar un clamor ciudadano nacional, la ley, con poca legitimidad
entre la comunidad estudiantil nacional, acopl el tema de la educacin a la tendencia
global y aperturista de los mercados del mundo. A pesar de ello, tal ha sido la
vertiginosidad del cambio en materia econmica, que incluso el cuo mercantilista de la


Ley 30 de 1992 se qued corto ante las exigencias del mercado; resultando ella misma
con fecha de vencimiento a corto plazo. Por qu, entonces, no fue masivo y
contundente el ME ad portas o posterior a la promulgacin de dicha ley? Misterio. La
Ley lleva ms de 20 aos feneciendo.

Dos hitos mticos del ME: 1971 y 2011

Dos momentos en la atropellada historia de la educacin colombiana corroboran
ese "casi nunca" respecto de la ilegitimidad como factor de movilizacin estudiantil,
haciendo hito y casi mito en los movimientos estudiantiles en Colombia, como
instancia de participacin e incidencia efectiva en la toma de decisiones desde el poder
poltico. Esos momentos, ME-1971 y ME-2011, han tenido por requisitos: 1. El sesgo
antisocial del comportamiento estatal en general, y en particular del gobernante en
ejercicio, 2. Aunado a una organizacin de estudiantes con causa y oficio ante la
coyuntura social y, un ltimo, 3. Elemento X, una especie de cuota de misterio. Estos
tres, como caractersticos del ME, han sido factores detonantes de la movilizacin
nacional masiva. (Esa cuota de misterio queda para ser tratada por la teora sobre
movilizacin social, lo que excede los objetivos de esta ponencia).
Es apenas de suponer que delante de la estructura cartilaginosa estatal, el camino de
la movilizacin resulta ms fiable y expedito. Las reivindicaciones estudiantiles
universitarias (o de IES) espordicamente recorren el ducto regular (ver diagrama 1),
posiblemente por la incertidumbre que le prefigura trasegar las mltiples instancias del
orden jerrquico-burocrtico, que le representa, antes que instituciones formales al
servicio social, ms obstculos a sortear cuando se trata de incidir en la poltica de
Estado.

ME-1971:
Durante fines de la dcada de 1960, el mundo registr distintas movilizaciones
estudiantiles como la de "la imaginacin al poder" del mayo de 1968 parisino, o las que
resultaron en masacres como la de Tlatelolco (Mxico), en octubre del mismo ao, o la
de Kent State University (E.E. U.U.), en mayo de 1970. Estas movilizaciones hacen
de fondo al ME-1971 en Colombia que, lamentablemente, no se quedara atrs con su
propia masacre en Cali, el 26 de febrero, dejando un saldo no oficial de 20 personas
asesinadas por el Ejrcito colombiano[9]. Los estudiantes de la Universidad del Valle, en
huelga mantenida desde haca varios das y en el contexto de la movilizacin nacional,
reclamaban la renuncia del rector y la abolicin de la representacin en el Consejo
Superior universitario mxima instancia rectora del sector privado y la Iglesia.
Adems, se oponan a los condicionamientos del sistema educativo ante los crditos o
financiamientos de entidades internacionales.
Como era de esperarse, la reaccin estudiantil no fue menor al sacrificio, necesario
slo en la mentalidad gendarme. Las expresiones populares de estudiantes a lo largo de la
geografa nacional y el fortalecimiento poltico del ME, estuvieron al nivel de las
exigencias histricas. Eso s, muy a pesar de la dura reaccin estatal con el gobierno del
presidente Misael Pastrana Borrero, ltimo presidente del consociacionalismo expresado
en el Frente Nacional.
Adems de las multitudinarias manifestaciones populares, el ME-1971 cristaliz su
carcter e incidencia polticos en la formulacin de un Programa Mnimo de l os
Estudiantes que a modo de reforma universitaria, contravena de manera esencial la
intencin de control de la vida universitaria tanto por el gobierno, la Iglesia y el capital
extranjero.








: Regular.
: Irregular.: Irregular. : Irregular.











ESTUDIANTE
Diagrama 1: Vas de incidencia estudiantil.


Como nunca antes, las pretensiones del estudiantado se vieron cristalizadas en
parte. A la exigencia de presupuesto para una educacin de calidad se sumaba uno de los
puntos primordiales, como era el gobierno democrtico al interior de las
universidades. Que, a travs de un cogobierno de profesores y estudiantes, se hizo
efectivo mediante la instauracin de un Consejo Provisional Universitario conformado
por el ministro de educacin o el rector, cuatro decanos, dos estudiantes, dos profesores y
un exalumno. Exceptuando al gobierno, en los nuevos consejos fue suprimida la


M
O
V
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L
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Z
A
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S
O
C
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E
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T
I
L

LEY/Poltica
Presidencia de la Repblica/Congreso/Cortes
MEN
Vice-MEN
CESU
Concejo Superior IES


Concejo Acadmico IES


Concejo de Facultad
Dir. Programa de Estudios
Profesor




participacin de todos los sectores extrauniversitarios.[10] Sin embargo, la dicha no
dur ms de un ao. Las principales universidades del pas, la Nacional y la de
Antioquia, alcanzaron a implementar el cogobierno por pocos meses, consiguiendo
logros como el aumento del presupuesto para la investigacin, defensa de la libertad de
ctedra, ms cupos estudiantiles, fortalecimiento de la financiacin de la universidad
pblica y reincorporacin de expulsados durante la movilizacin, entre estos, de Marcelo
Torres, uno de los lderes reconocidos del ME, y que ya en los 80 hara parte de las
corporaciones legislativas por eleccin popular en representacin del MOIR, agrupacin
partidista de izquierda.
Dentro de las secuelas o herencia que deja el ME-1971, segn la perspectiva que se
asuma, cuenta el fortalecimiento de la representacin estudiantil en las unidades
acadmicas universitarias del pas (Consejos Superior y Acadmico, de Facultades y
Programas de Estudios, entre otros). Contrario a lo esperado, antes que por la presin
externa al ME desde el gobierno, la fractura y decaimiento del ME-1971, se da por la
pugna de corrientes polticas al interior del mismo, especialmente entre sectores de
tendencias de izquierda, teniendo por objeto circunstancial de desavenencias,
principalmente, la consistencia o no del cogobierno con sus propias reivindicaciones
ideolgicas respecto de la transformacin social.

ME-2011:
La segunda marca indeleble, an muy fresca, apenas a tres aos de inscrita en el
papel de la historia del ME colombiano, es la del 2011, y guarda profundas similitudes
(aunque ser necesario sealar las diferencias ms adelante) con el ME-1971.
El ME-2011 se caracteriz por reunir en torno de sus reivindicaciones no slo la
mayor parte del estudiantado de las IES y comunidad nacional universitaria en general,
sino el apoyo de los sectores populares y, en gran medida sorpresivo, un cierto respaldo
de los mass m edia caracterizados por su oficialismo. Tal era la contundencia y
coherencia de la movilizacin estudiantil.
A los vastos caudales de estudiantes cubriendo kilmetros de calles, de las
ciudades, se sumaban maestros, obreros, padres y madres de familia; todos en apoyo a las
exigencias planteadas por los y las estudiantes. No hubo plaza ni lugar insigne de la
nacin que no se colmara con el fervor de cientos de miles de manifestante durante las
extensas jornadas de marchas, encuentros, festivales y otras expresiones de protesta
convocadas semana tras semanas por el ME. Exigencias que por mucho que el gobierno
Santos se empeara en desconocer, el respaldo generalizado y mayoritario de la
ciudadana, seran suficientes para hacerlo recular de su intencin de acentuar el modelo
mercantilista de la educacin superior por va de una reforma a la Ley 30 de 1992
presentada al Legislativo en el primer trimestre de 2011. Y a pesar de que su ministra de
Educacin, Mara F. Campo, descalificara y hasta tildara de mentiroso al estudiantado,
cuando no, de desconocer las propias causas por las que ste se movilizaba.
Porque causa s haba para los recurrentes rebeldes y esta vez, una acertada
promocin de las mismas en el seno de la ciudadana, que aunado al trabajo poltico y
conocimiento de la materia en cuestin, garantizaban la acogida ya no como una causa
estudiantil solamente, aislada, sino como social y por la que todos, el conjunto de la
sociedad, deban trabajar.
En esto fue preponderante la acuciosa y persistente labor de la MANE, que
descoll en 2011 para la opinin nacional con la presentacin de un nuevo Programa
Mnimo de Estudiantes, remembrando el sentir del ME-1971 y con demandas
actualizadas, coherentes con la coyuntura social. Al igual que en aquella oportunidad,
ahora, 40 aos despus, la plataforma reivindicativa guardaba un estrecho vnculo social.


Era como si sobre ese episodio de la historia del ME, ahora, en 2011, se levantara
una cartografa que sirviera de punto de partida para un modelo de educacin anhelado
por estudiantes. No era gratuito pues que se acuara el mismo nombre para esta
plataforma inicial.
El Programa Mnimo de 2011 incluy los siguientes ejes: 1. Libertades
democrticas, 2. Autonoma, 3. Bienestar universitario, 4. Financiacin estatal, 5.
Relacin Universidad-sociedad y 6. Calidad de la educacin.[11]
El programa Mnimo de 1971 inclua entre sus demandas:
1. Salida de las universidades por parte de los organismos estadounidenses
(Fundacin Ford, Fundacin Kellogg, USAID, cuerpos de paz, etctera). 2. Reforma de
los Consejos Superiores Universitarios (de los cuales formaban parte la Iglesia, la Andi,
Fenalco (Empresa Privada), el Ministerio de Defensa y otras entidades que no
representaban a la comunidad universitaria). 3. Mayor presupuesto para la educacin
superior. 4. Cogobierno en las universidades pblicas (administracin conjunta de
gobierno, estudiantes, profesores y trabajadores de los centros educativos).[12] Y otras
dos demandas referidas a dos particularidades. Una, de la Universidad del Valle y el
usufructo directo de un agente privado (FES) especulativo, del cual era objeto este
centro educativo. Y otra, respecto de la reapertura de la carrera de Sociologa en la
Universidad Javeriana, esta de carcter privado.
La calidad y la gratuidad de la educacin eran condiciones que, al menos
explcitamente no fueron consideradas en el Programa de 1971, a diferencia del de 2011.
Por lo pronto y para cerrar este tem, cabe trazar, pues, un arco histrico en el
comportamiento de los ME de 1971 y 2011, en ambos es relevante el acento de la
relacin Universidad y desarrollo social. Desde el ME, entendido como una necesidad de
independencia nacional, que pasa por una autonoma universitaria, para lo cual es
necesaria la independencia de la financiacin extranjera o de capitales privados, dejando
como opcin vlida el cargo al Estado y su cumplimiento presupuestal con la educacin.
Asimismo es imperiosa la necesidad de liberarse de la injerencia de agentes externos a la
Universidad que pretendan definir la vida universitaria.
Estas marcadas coincidencias son explicables por un reconocimiento de la historia
por parte de los estudiantes en sus respectivos momentos. Tambin es inevitable
la condena de repetir la historia cuando la injusticia social se mantiene. Es inevitable
mantener esencialmente las mismas reivindicaciones cuando el Estado mantiene,
tambin en esencia, las mismas falencias sociales.

Manto dos: el rgimen poltico

Una vez establecidos los movimientos estudiantiles de 1971 y del 2011, cabe
ahondar un poco en sus postulados polticos con el propsito de decantar el carcter del
sistema poltico y la poltica social que en ambos momentos ha asumido el Estado, por lo
que se explicara en gran medida el presente (y relativo fracaso) de la poltica educativa
superior.
Con todo, leyes, polticas y gobierno que definan una actitud de espalda al
estudiantado, en los aos que van de 1966 a 1969 se increment significativamente el
nmero de matrculas en las universidades del pas. Esto, por lo menos, presupona una
correspondencia con el principio constitucional de la responsabilidad social del Estado.
Aunque para la poca esta no estuviera tan detallada en el texto de ley como s lo estara
desde 1991.
Sin embargo, a juzgar por el Programa Mnimo de 1971 y, entre otros (como el
tambin muy recordado, Proyecto d e P lataforma de l a O rganizacin N acional


Estudiantil[13]) por el clebre discurso pronunciado en Bogot, el 27 de abril del mismo
ao, por el estudiante Marcelo Torres ante el Consejo Nacional de Rectores[14], y que
para el efecto podra tenerse como una exposicin de principios polticos del ME-1971;
las demandas estudiantiles estaban lejos de ser satisfechas con apenas una extensin de
cobertura educativa. Entre otras cosas, deficiente de equilibrio regional, como lo
manifiesta Rodrigo Parra Sandoval: Por el contrario, se dan grandes desequilibrios
interregionales tanto en el nmero absoluto de estudiantes como los incrementos
porcentuales de matrculas y en las tasas de crecimiento.[15]
Algunos aspectos que en dicho discurso destaca el estudiante y que hacen, en
ltimas, una sustentacin a los puntos planteados en el Programa Mnimo de 1971, son:
-La cuestin del poder en el pas: cuya efectividad en los rganos de direccin
universitarios, como en el gobierno nacional, obedece a derroteros puestos desde
instancias externas y extranjeras, para las que las lites criollas tradicionales, constituidas
por sectores muy reducidos de la sociedad colombiana, son intermediarios de ese
dominio forneo. As, se tiene que los Consejos Superiores, si se revisa su
conformacin, que nada tiene que ver con la representacin de los sectores mayoritarios
de la sociedad colombiana; dejan en evidencia la estructura antidemocrtica de la
direccin universitaria. Por lo tanto, la Universidad colombiana debe darse su
restructuracin a partir de la eleccin democrtica de sus rganos de poder.
-Democratizacin de una enseanza cientfica: los cursos no deben seguir siendo
diseados bajo la posibilidad de veto del credo catlico, o de intereses econmicos ajenos
a la universidad; como tampoco la escogencia del personal docente y su promocin a
cargos directivos deben tener por condicin contar con la bendicin eclesial. El ejercicio
de la crtica sobre todos los enfoques de la ciencia precisa de una libertad de ctedra, del
estudio de los distintos temas de las distintas vertientes del conocimiento. La universidad,
como tal, no debe tener una ideologa, sino que debe estar abierta al estudio de todas para
producir conocimiento cientfico, en lugar de someterse a un empirismo fatuo que
reproduzca el servicio tcnico sobre cifras y datos dejando de lado el desarrollo de la
ciencia tanto natural como social.
-El presupuesto: la conducta del gobierno en torno al cubrimiento presupuestal
devela una doble intencin al promover el ascenso del dficit fiscal en la educacin
superior: mantener una asfixia presupuestal para justificar la continuidad de los
emprstitos de capital financiero extranjero, como el Banco Internacional para el
Desarrollo (BID). Generando as un crculo vicioso, nutrido adems por el incremento de
los altos costos del dinero que coadyuvan a que se perpete una dependencia de la
Universidad de estos agentes capitalistas, al hacer cada vez ms impagables los
prstamos. Adems de lo sealado, es de resaltar la nula inversin que el Estado hace en
investigacin, dejando este rubro al arbitrio de las necesidades de agentes como
Fundacin Kellogg, Fundacin Ford, USAID, entre otras.
- La subordinacin de la Universidad privada: esto es, el fortalecimiento de la
Universidad estatal, la Universidad pblica debe ser reestructurada con miras a crecer en
cobertura poblacional y mantenerse como primera opcin de calidad delante de la
privada. El Estado no debe estimular la apertura de nuevos centros privados educativos
con desmedro de la inversin en la Universidad pblica.
-El ICFES: este Instituto, as como los dems organismos de la estructura
burocrtica, no estn a la altura para acometer un diseo de una poltica educativa
superior, porque desconocen profundamente el problema universitario.
A contraluz de estos aspectos destacados del ME-1971, la sombra del manto
contextual del rgimen poltico se vislumbra.


El ministro de educacin, Luis Carlos Galn Sarmiento, cuota del partido Liberal,
haba sido designado por el presidente Misael Pastrana Borrero (1970-1974), del partido
Conservador, como parte de los acuerdos del pacto denominado como Frente Nacional
entre estos partidos polticos y firmado en 1958 por los jefes nicos de estas
agrupaciones, Alberto Lleras Camargo, por el partido Liberal, Laureano Gmez, por el
partido Conservador. Sea el momento para relievar como una caracterstica histrica y
determinante, la preponderancia de los liderazgos personalistas sobre los institucionales
en el ejercicio de la poltica en Colombia, con contadas excepciones en agrupaciones de
izquierda. De tal modo que hacia donde la cabeza orientaba, casi sin rechistar, el resto le
segua. Es ms, no sera desproporcionaba afirmar que regularmente la organizacin
partidista se estableca como reducto de poder al servicio de los jefes nicos, naturales,
lderes o caciques polticos (los pactantes frentenacionalistas son fiel ejemplo de este tipo
de liderazgo); antes que desempear, como partidos, su rol de canalizacin hacia las
instancias de toma de decisiones del poder poltico las demandas de sectores de la
sociedad a los que representan. Si bien al interior se mantenan las facciones y corrientes
de las que trata G. Sartori, difcilmente se respetaba un ordenamiento democrtico al
interior de estos, siendo la ms fuerte de entre aquellas la que impona las decisiones de
partido, en especial a la hora de promover los candidatos por el partido a cargos pblicos
de eleccin popular.
El pacto del Frente Nacional se establece como una medida para hacer frente al
dictador militar Gustavo Rojas Pinilla y so pretexto de una transicin hacia la
democracia. Asimismo, con la intencin de detener la violencia en los campos que
enfrentaba a liberales contra conservadores.
El acuerdo principal, por el que pretendan lograr sus objetivos, consista en una
alternancia de la presidencia (que durara de 1958 a 1974) y la distribucin equilibrada de
todos los dems altos cargos pblicos entre estos dos partidos.
As, en el sentido de que en estas dos partes mayoritarias, liberales y
conservadores, se fragmentaba la sociedad y el poder poltico, y que los grupos
dominantes representativos de estas partes resuelven acordar una reparticin equitativa
de poderes del Estado; es que se entiende el Frente Nacional como la adopcin de un
sistema de carcter consociacional.
Sin embargo, ste fenmeno poltico, a la colombiana, present sus
particularidades. Si se acepta que una transicin debe generar un cambio de rgimen, el
pacto consociacional del Frente Nacional qued en deuda con la historia y con el pas.
En, probablemente, el nico texto que trata el asunto en profundidad, el autor
Jonathan Hartlyn define: El consociacionalismo fue un mecanismo que las elites
pudieron utilizar, como consecuencia de los desarrollos histricos del pas. Una vez
establecido, el rgimen consociacionalista impuso ciertas restricciones y lmites en el
mbito y la naturaleza de la actividad poltica y favoreci ciertas clases de canales
polticos sobre otros, a medida que los actores del rgimen trataban de llevar a cabo sus
polticas. El Estado colombiano ha sido histricamente dbil. El rgimen se volvi ms
vulnerable con el tiempo, puesto que no respondi a los cambios sociales con reformas
apropiadas al mismo.[16]
Lo que s asegur el Frente Nacional fue una escasa democracia restringida, en el
sentido de que a terceras fuerzas, especialmente de izquierda, se le cerr toda posibilidad
de participacin o aspiracin a los cargos del poder pblico. Tal medida fue producto del
clculo de correr el menor riesgo posible de perder ese control poltico por parte de las
lites bipartidistas delante de la amenaza que para estas representaba el mpetu militar, la
violencia desbordada del campo y la debacle econmica producida por la adopcin de la
llamada economa de la dependencia.


Para Marco Palacios el Frente Nacional gener "una pedagoga del compromiso
entre dos partidos cada vez ms parecidos. Pero no consigui cimentar una cultura
poltica democrtica y desaprovech la oportunidad de emprender reformas sociales
bsicas. Desarroll una actitud intolerante frente a la oposicin -es la historia de la
persecucin, represin y cooptacin del Movimiento Revolucionario Liberal y la Alianza
Nacional Popular entre 1960 y 1972 - y releg a un segundo plano los elementos
desencadenantes del conflicto poltico, como la cuestin agraria; en cuanto tuvo que
responder a stos, abus del estado de sitio.[17]
En suma, el posible servicio que a la nacin hubiera significado el recurso al
consociacionalismo, expresado en el pacto frentenacionalista, no fue sino una medida
harto exclusiva por parte del par de grupos de lites tradicionales en el poder poltico
nacional. Y que adems atizara las causas para el levantamiento armado de algunos
sectores de izquierda (teniendo por detonante el magnicidio de Jorge Eliecer Gaitn,
cuando era un muy opcionado candidato disidente del Partido Liberal a la Presidencia de
la Repblica para el perodo 1946-1950) que al ver impedidas las posibilidades de
participacin poltica, optaran por la va violenta para incidir en esos mbitos que se les
cerraba. La guerra en los campos, entonces, seguira siendo sostenida por gente del
pueblo, pero ya no en nombre de la confrontacin bipartidista.
El cierre poltico produca un cierre social en tanto que vastos sectores de la
sociedad no vean sus aspiraciones de progreso representadas en las instancias del poder
poltico. El tan anhelado ascenso social no se produca, entre otras cosas, como una
consecuencia de la educacin, que se instrumentaliz como garanta para mantenimiento
del estatus quo y el stablishment.
En contraste, una medida consociacional que en un alto porcentaje rindi gran
beneficio a la nacin, debido, entre otras condiciones a una consideracin de los diversos
sectoresms de dosque componan la sociedad, fue la ya mencionada Constitucin
de 1991 y su procedimiento para promulgarla. Esta supuso un acuerdo de pas con
distintas fuerzas y expresiones representativas de la nacin. Entre estas, con uno de los
grupos guerrilleros ms activos y reconocidos como lo era el M-19, que recientemente
pasaba a la actividad parlamentaria como Alianza Democrtica M-19 (AD-M19).
Antonio Navarro Wolf, uno de los jefes mximos de esa guerrilla, ya desmovilizado y
como jefe de la AD-M19, hara parte de presidencia, junto a Horacio Serpa del partido
Liberal y lvaro Gmez Hurtado del partido Conservador, de la Asamblea Nacional
Constituyente, encargada de producir la nueva Carta.
Si bien este nuevo intento de acuerdo consocacional no signific la pacificacin de
la nacin, mucho menos el desarrollo social, es innegable que aport en esa va en tanto
que reafirm como opcin poltica la va parlamentaria para buena parte de aquellos que
vean en las armas la defensa y representacin de un gran sector de la poblacin. Sin
embargo, con el auge del paramilitarismo y el narcotrfico que empezaba con la dcada
de los 80, esas esperanzas de paz se hacan distantes una vez ms.
En consecuencia, sera impreciso afirmar que el consociacionalismo en s mismo
no resultara adecuado para establecer una poltica de Estado, pues como herramienta que
es, el beneficio o perjuicio que de su aplicacin resulte, es responsabilidad de los actores
polticos y el modo en que asumen su implementacin.
El ME-2011 al establecer sus reivindaciones polticas, tambin deja claro a qu tipo
de sistema poltico le haca frente. Si bien es cierto que haban pasado casi cuatro
dcadas desde el ltimo gobierno del Frente Nacional, no lo es menos que el coletazo del
mismo distaba mucho de ser apenas una secuela. Pero tampoco, hay que decirlo, el ME-
2011, estaba por fuera de la incidencia de la gran reforma institucional introducida por la
Constitucin de 1991.


De tal suerte, el sistema educativo colombiano tena un presente en el 2011 a cuya
historia reciente se contaban por lo menos dos intentos de produccin de acuerdos
nacionales hacia una reorientacin de la vida poltica y social del pas, el primero por
parte del bipartidismo tradicional con sendos liderazgos individuales y particualaristas de
las lites, tambin histricamente anquilosadas en el poder poltico; de lo que no result
sino la evidente intencin de seguir en una metstasis que le garantizara acoplarse a las
nuevas exigencias sociales sin dar respuesta eficaz a estas, pero surtindose para s las
condiciones de su propia perpetuidad. El segundo pacto, que hizo mucho ms, en verdad,
por recoger la representacin de todas las expresiones de vida nacional, por lo menos
logr que esa hegemona de los partidos tradicionales se abriera a los cuestionamientos
de antao, no por voluntad propia, sino popular, como quedara claro en las subsecuentes
contiendas electorales a corporaciones pblicas. A partir de la promulgacin de la Carta
poltica de 1991, la aparicin de nuevos partidos, a la vez que era indicativo de nuevos
sectores poblacionales con representacin en el Congreso, tambin era una va libre para
los nuevos liderazgos individualistas emergentes como disidencias de sus partidos de
cuna; otra vez, del bipartidsimo tradicional.[18]
En medio de este panorama poltico pues, el ME-2011 plantear su propuesta
poltica, que continuar ms all de su Programa Mnimo, con la elaboracin de una
propuesta de reforma a la Ley 30 de 1992 y que presentar dos o tres aos despus, luego
de una gira nacional de concertaciones con la comunidad interesada. Sus planteamientos
surgen como una reaccin a ese cierre social que se manifiesta cada vez con mayor rigor
a partir del aperturismo econmico que empieza a imponerse en la regin
lationoamericana como una cuota de sacrifico, no mentada como tal, para lograr la
incursin en el sistema de mercado global. En Colombia esta poltica econmica, que
mantendr su sino dependentista, es acunada por la presidencia de Cesar A. Gaviria
T.[19] (1990-1994), sin ningn apao, con el lema de apertura econmica,
bienvenidos al futuro. No todo futuro es promisorio.
En sntesis, el rgimen poltico desde el que se establecan las polticas sociales y
por las que se perpetuaba el mismo, involucraba una economa dependiente de capitales
extranjeros que a su vez exiga unas restricciones del gasto pblico y limitaciones
democrticas que claramente constrea la poltica del sistema educativo. El ME-1971
hizo frente, a travs de una demanda de atencin a la educacin superior, a esa exclusin
social que el acuerdo consociacional entre las lites bipartidistas tradicionales mantenan
desde finales de los 50. Ya en pleno siglo XXI, con una mayor atencin a esas demandas
sociales y la participacin de otros sectores de la poblacin en las esferas del poder
poltico, el cierre social daba un respiro. Pero para ello hubo de recorrerse un camino de
movilizacin social que encontr en la promulgacin de la Constitucin Poltica de 1991
un efecto producente de un segundo pacto consociacional. No obstante, las viejas lites
asuman la cesin poltica y social en aras de mantener intactos sus intereses de poder.
Para ello, no escatimaron en alianzas extranjeras a las que hipotecaban la razn social de
ser del Estado. El ME-2011, por su parte, en esencia, retomara las banderas sociales
empolvadas por el paso de los aos para plantar cara nuevamente al sistema poltico que
por va de honrar sus hipotecarios, reasentaba la indiferencia ante las demandas
educativas.

Manto tres: la injerencia extranjera y externa en la Universidad

El sistema educativo, como en general el servicio social del Estado, debe engranar
con las dinmicas del mercado y la economa mundiales. El paradigma por el cual
deban regirse la reforma para los sistemas educativos para Latinoamrica, se defina en


el Plan Atcon para los aos 60 y 70. Casi 50 aos ms tarde, no sorprende que sobre el
diagnstico contenido en este plan, se sigan desarrollando e implementando medidas
ms bien correspondientes con los sistemas financieros y polticas mercantilistas, antes
que con el equilibrio y la justicia social.
Como lneas antes se mencion, para el ME-1971 estaba clara la poltica
permisiva estatal delante de la injerencia de agentes del capital financiero extranjero en
la direccin de la Universidad colombiana. Particularmente, en los cargos de direccin
se representaban los intereses de estos agentes con la voz y voto en los Concejos
Superiores universitarios de representantes del sector productivo econmico.
En su discurso, el estudiante Marcelo Torres sostena que la investigacin estaba
al servicio de intereses extranjeros. El ejemplo con el principal centros educativo del
pas, daba muestra de ello:
Si l os seores rectores desean constatar l o que estoy af irmando en este
sentido, s rvanse e xaminar e l pr esupuesto anu al de r entas y gas tos de l a
Universidad Nacional de Colombia la primera y fundamental universidad del
pas en l a que v ergonzosamente s e confiesa que par a l a i nvestigacin
cientfica el Estado colombiano no apor ta un s olo peso y ese es el dato exacto,
cero pesos que el Estado colombiano designa para l a i nvestigacin cientfica.
Sin e mbargo, e n l a Universidad N acional s e de sarrolla l a i nvestigacin por
cuenta de la Fundacin Rockefeller, se desarrolla la investigacin porcuenta de
la Fundacin Ford, se desarrolla por cuenta de la Agencia Internacional para el
Desarrollo, s e de sarrolla por c uenta de di versos i nstitutos de uni versidades
estadinenses, s e desarrolla por di versos canales que t ienen t odos que ver con
universidades m etropolitanas de una u ot ra m anera l igados al gr an c apital
norteamericano.[20]
Asimismo, sealaba el estudiante con un ejemplo ms, el sacrificio del servicio de
la educacin a las cuotas a pagar al sector privado nacional por parte de los estudiantes:
Con relacin a la Fundacin para la Educacin Superior, FES, baste un
solo he cho par a de mostrar l a i nconveniencia d e e ste s istema universitario de
financiacin en cuanto que esta fundacin de carcter privado se ha convertido
en una verdadera bol sa de valores con l a cual el c apital pr ivado, especula y
convierte en un ne gocio particular l a uni versidad colombiana. Esta Fundacin
privada controla millones de pesos a nombre de la Universidad del Valle, y esta
misma uni versidad es l a que t iene necesidad de acudir al Banco Internacional
para e l Desarrollo, par a f inanciar l a pr opia uni versidad e n v ista de que no
existen suficientes recursos, en vista de que no s e sabe realmente en qu estn
invertidos, por que t ienen i nvertidos c omo e n una e mpresa par ticular, l os
dineros de l a uni versidad e n no s e s abe qu e mpresas, l os f ondos de l a
Universidad del Valle.[21]
Las lneas de influencia paradigmtica no cesaban para la dcada de los 90. En
1994 el Banco Mundial receta:
La reforma de la enseanza superior, y en especial las estrategias para
movilizar un mayor f inanciamiento privado a ni vel postsecundario mediante l a
participacin e n l os gas tos y e l f omento de l as i nstituciones pr ivadas, pue de
ayudar a l os pases a l iberar algunos de los recursos pblicos que se requieren
para mejorar l a c alidad y e l ac ceso a l os ni veles pr imario y s ecundario. Por
consiguiente, l os pr stamos de l B anco Mundial par a l a e nseanza s uperior
tienen ot ra j ustificacin i mportante: apoy ar l os esfuerzos de l os pa ses par a
adoptar reformas de poltica que permitan al subsector funcionar en forma ms
eficiente y a un m enor costo pbl ico. Se seguir dando prioridad a los pases


dispuestos a adoptar un marco de polticas en materia de educacin superior
que haga hincapi en la estructura diferenciada de las instituciones y una
base de recursos diversificada y mayor importancia a los proveedores y al
financiamiento privados.[22] (El resaltado por fuera del texto original).
La coordinacin Estado-capital privado (nacional y extranjero) determinaba as el
gasto en cantidad y destino en la inversin para la educacin. Y ello no les habra
presentado mayor inconveniente, siempre que, entre otras cosas, la inversin no hubiese
sido con cargo final a la matrcula del cliente estudiante (y su familia) que, en ltimo
trmino tendra que hipotecar hasta la vivienda para poder pagar la financiacin de sus
estudios, como con mayor frecuencia empez a ocurrir desde iniciado el siglo XX.
Por otra parte, adems del capital econmico que las familias de las clases
populares deban entregar al sector privado; el diseo curricular, especialmente antes de
los 90, acusaba una desatencin a los temas culturales nacionales, lo que tena por
consecuencia un profesional formado sin arraigo, cargado de tcnicas para reproducir
procesos correspondientes con las necesidades empresariales y sin mayores
posibilidades de investigacin, ingeniera e innovacin en sus campos disciplinares.
A la sombra de estos mantos, legislativo y poltico nacionales y de la fuerte
determinacin extranjera e incidencia de lites de capital privado nacional, el ME deba
hacrselas para, no solamente oponer una voz de protesta ante el descuido o
desacertadas decisiones estatales en lo social que esa sombra implicaba; sino para
proponer nuevas luces que alumbraran un porvenir, a travs de un fortalecimiento de la
educacin con compromiso social nacional, al conjunto de la sociedad colombiana.
Si bien el sistema educativo ha evolucionado en algunos aspectos, sobre todo en
lo que tiene que ver con el respeto a los derechos humanos y las diferencias de toda
ndole; an se mantiene la lucha desde el sector estudiantil respecto a polticas de
Estado e intereses forneos. Antes, el ME-1971 marcaba un tajante rechazo al incentivo
de la privatizacin de la educacin y era menor el hincapi en la calidad y gratuidad;
hoy el ME-2011 (o lo que quede de ste) hace nfasis en estos dos ltimos asuntos y
casi ni se cuestiona el auge de las instituciones educativas privadas que estn casi a la
par de las pblicas.
En lo que sigue, se aborda un balance del ME-2011 que involucra un
acercamiento al mismo, que pudiera considerarse ntimo; como una posibilidad de
cuestionamiento y propuesta ante esa espesa sombra que ha cubierto lo social en
Colombia por tanto tiempo. A la vez, se cuestiona el propsito de la causa estudiantil al
tenor de la conducta sectorista o grupuscular, observada en el mximo ente
organizativo estudiantil, la MANE. Buscando con ello establecer las
prcticas democrticas que ste ente asumi en cierto momento, y que parecen ms bien
propias de aquellas conductas subjetivistas o particularistas comparables con las de esas
lites bipartidistas antes abocetadas.


Balance del ME-2011 y democracia de la MANE

Hasta aqu, se ha sealado, sin profundizarlo, el contexto a la movilizacin
estudiantil de 2011, relacionando en l el ME-1971 por su proximidad poltica,
organizacional y programtica social con el ME-2011. La descripcin a continuacin de
ste ltimo, mediante un balance parcial de su desempeo, puede dar visos de
enseanzas y reincidencias respecto del 71. Lo que resulta valioso para el sector
estudiantil colombiano de cara a la presentacin, por parte del gobierno reelecto (Santos
2014-2018), de la Reforma a la Ley 30 de 1993, an por darse, y luego de su primer


intento fallido por suerte de una frrea y acertada oposicin de la sociedad por
intermedio del ME-2011.
Arranco por enfatizar lo ya mencionado. El ME-2011, se genera por dos
condiciones bien fuertes: la oposicin a las polticas exclusionistas de los sectores
populares por parte del Estado y el reconocimiento de ello por el sector estudiantil que
asume los requerimientos organizativos, polticos y estratgicos para hacer efectiva la
movilizacin social. Y un tercer elemento que he caracterizado como misterioso.
Con lo aprendido de la historia del ME-1971, el ME-2011, en un primer momento
de este ao y casi en la esfera de lo privado, remitido a la MANE, disea un Programa
Mnimo de los estudiantes que le servir de fetiche para la organizacin masiva de los
estudiantes a nivel nacional y para la negociacin con el gobierno Santos (2010-2014).
Tres momentos son distinguibles en la movilizacin estudiantil de 2011. El
primero, que pudiera considerarse como una etapa para la formulacin del Programa
Mnimo y que no cont con las grandes apariciones en pblico, y que es equiparable al
conjunto de la Mesa Amplia Nacional de Estudiantes o MANE, integrada en esta etapa,
mayoritariamente, por estudiantes de las llamadas Organizaciones Estudiantiles, quienes
orgullosos y honestos se ufanaban del gran acierto al constituirla en un principio
(desafortunadamente ese orgullo desencadenara una serie de desaciertos
organizacionales que influyeron en decisiones sensibles para el ME). El segundo
momento, en el que gracias primordialmente a la agitacin de estas Organizaciones
empezaba a tomar escala multitudinaria y la mayora del estudiantado nacional se
empezaba a integrar a la movilizacin, hacindose parte de la propia MANE, asistiendo
a sus reuniones de orden nacional en las que se discuta y propona teniendo como
principal insumo el Programa Mnimo. Al mismo tiempo, se programaban las marchas,
carnavales y todo tipo de expresin de protestas sin incurrir en formas violentas, tanto a
nivel local como en coordinacin nacional de todas las IES. Los medios de
comunicacin, incluso los oficialistas, no podan dejar de reportar las masivas
intervenciones en la plaza pblica y las calles de las ciudades del pas. Lo que adems
trajo la atencin sobre las demandas de los estudiantes, en claro rechazo a la propuesta
de reforma al sistema de Educacin Superior que presentara al Congreso de la
Repblica el presidente Santos.
Un elemento que marca la pauta tanto en la opinin pblica como al interior del
ME-2011, es el Paro (cese de actividades en las IES) a nivel nacional, como medida de
presin para obligar al archivo del proyecto de Reforma presentado por Santos al
Legislativo. Esta sera una primera conquista de ste ME. As ello significara continuar
bajo la tambin cuestionada Ley 30 de 1992. En lo sucesivo, el ME-2011 tendra la
tarea de generar unos acuerdos a nivel nacional con amplios sectores de la sociedad
colombiana para proponer un nuevo modelo de educacin superior. Pero lo primero, lo
inmediato, era lograr frenar el avance del modelo de eduacin del gobierno Santos que
inclua la mercantilizacin del derecho a la educacin, dejando de considerar a esta
como tal y convirtindola en un servicio pblico que admita la inversin de capital
privado con nimo de lucro. Es decir, fomentar la creacin de centros de educacin
privados sin los estndares de calidad cientfica necesarios para una formacin ptima
de sus educandos. Y, en coherencia con las recomendaciones de siglo pasado (y las del
presente, como se ver ms adelante) cargar la obligacin estatal de la cobertura en
educacin al bolsillo de estudiantes y sus familias a travs de crditos otorgados por la
banca privada o del Icetex, organismo este que se reducira a simple intermediario entre
el estudiante y la banca privada que funcionara (vendera el dinero a sus clientes) con
los recursos girados por la nacin.


A pesar de todo, el gobierno insista en que su Reforma era lo mejor que le poda
pasar al pas, que incrementaba la inversin presupuestal, que ampliaba cobertura y as
otras tantas bondades. Que no entenda el porqu del rechazo a su propuesta, que estaba
politizado y direccionado desde la oposicin al gobierno (el Polo, partido de izquierda),
que los estudiantes no conocan ni la Ley 30 ni su proyecto de Reforma, que opinaban
sobre supuestos y desinformaban o engaaban a la opinin nacional y as otras
maldades.
Al final, en el ltimo trimestre del 2011, el gobierno claudicaba, Santos decide
retirar su propuesta de Reforma del Congreso en donde, iniciando el ao, contaba con
holgada mayora para ser aprobada como ley; pero recorrido el ao del ME, esas
mayoras se transformaron en una minora que no daba la cara por miedo a pasar de
impopulares y antisociales, tanto o ms como el Santos de esos das.
Pero este pequeo gran triunfo nunca antes un presidente reculaba en su firme
intencin delante de una movilizacin social, lejos de calmar los vientos, al interior
del ME-2011, se transformaron en huracanes que terminaran por minar la unidad del
mismo. As el Paro, o ms precisamente, la continuidad o no del mismo sera la
manzana de discordia que partira casi literalmente por mitades la movilizacin y al ME
ms grande y contundente de la historia colombiana.
As, el tercer momento del ME-2011 se marca a partir del levantamiento del Paro.
La MANE misma se reduce a su mnima expresin, y aunque contina trabajando en un
proyecto de reforma al sistema educativo superior, luego del levantamiento del Paro, en
modo alguno ha vuelto a ser asimilable a ME.
No obstante, la lucha iniciada en 2011 por los estudiantes aguarda su siguiente
captulo decisivo pues la reforma a la ley 30 an no se da. El augurio es el de una nueva
confrontacin entre el sector universitario y el gobierno. Esta vez, cada parte
defendiendo su propuesta de nuevo modelo educativo. Desde el 2011 hasta el 2014 ha
durado el entretiempo. Ya queda poco por aguardar y volver a empezar-continuar, esta
vez, aspira el estudiantado, sin incurrir en los recurrentes errores.

Una mirada a la intimidad del ME-2011

En torno al levantamiento del Paro, una decisin muy sensible que fue tratada con
poco tacto por las Organizaciones al interior de la MANE, se suscitaron tantos
desacuerdos y hasta odios que este ME termin el ao limitndose a pequeas
concurrencias en recintos cerrados, cuando antes era incontenible en las calles. El ao
finaliz y con l se rompi la burbuja de la ebullicin estudiantil. Pero insisto, la
sociedad colombiana y el Estado, volvern a or los pasos de las y los estudiantes,
porque an tienen una tarea por terminar.
Tanto fue el desacuerdo por el levantamiento del Paro, que la misma noche en que
se produjo, en noviembre 12 de 2011, en el aula mxima de la Universidad Nacional de
Bogot, se dividi la MANE entre estudiantes de las Organizaciones que promovieron
levantar el Paro, finiquitarlo y regresar a las labores acadmicas porque el gobierno ya
haba retirado su Reforma; y aquellos estudiantes independientes de esas
Organizaciones que encontraban que el gobierno, si bien haba accedido a retirar su
Reforma, an no haba cumplido con la totalidad del pliego de exigencias (presentado
pblicamente con antelacin) del ME para levantar el Paro, entre las que se contaba la
liberacin de estudiantes aprehendidos y desmilitarizacin de varios centros
universitarios del pas. En el anexo de esta ponencia copio
A continuacin transcribo un documento de mi autora, presentado bajo un
pseudnimo a la comunidad estudiantil nacional. Un apartado del documento da cuenta


de algunas prcticas tenidas por democrticas al interior de la MANE (bajo el control de
las Organizaciones), pero resultan criticables para un sector minoritario de este rgano
coordinador del ME.
En aras de claridad en los trminos, antes de transcribir el texto anunciado,
distingo: el Movimiento Estudiantil (ME) no es aprehensible, no se trata de una
organizacin definida ni con objetivos definidos, como tal, es efmero, vaporoso e
incontenible; de tal modo que proyectar objetivos en el tiempo (a mediano o largo
plazo), porfiados en la fortaleza del ME, es carente de sentido prctico. Slo por
necesidad temtica se puede asumir una continuidad del ME en el tiempo (por ejemplo:
el ME guarda sus principios entronizados en 1971 hasta 2011, segn sus plataformas
polticas en ambos aos). Por otra parte, el ME, segn las circunstancias, asume la
creacin de rganos temporales coordinadores, organizativos o directrices sobre los que
s se puede definir sus cualidades, pues ellos se encargan de la produccin de
manifestaciones pblicas o privadas, de documentos y dems que sean del caso, sobre
los que s se pueden establecer indicadores cuanti-cualificables. Sobre el conjunto de las
definiciones de esas caractersticas sobre estos rganos y sus producciones es que,
finalmente, se emite un juicio definitorio del ME para un determinado tiempo.
Con esta distincin en mente propongo el siguiente texto, escrito con el fervor
estudiantil propio de quien hizo parte del ME-2011:

Breve balance sobre la actualidad del ME

Que a nadi e l e que pa la m enor duda, he mos l ogrado c omo M OVIMIENTO
ESTUDIANTIL ( ME) UNIDO, c on e l r espaldo del pue blo c olombiano, l o que nunc a
antes ni ngn s ector s ocial hab a l ogrado, e sto e s, que l a v etusta c amarilla d e
saqueadores que durante sucesivos gobiernos, que de antao venimos padeciendo las y
los c olombianos, di era un pas o at rs e n s u ans ia c apitalista de saforada... " Pueden
marchar t odo l o que qui eran..., pe ro l a r eforma v a por que v a" f ueron las pal abras
exactas de l a av anzada del ne oliberalismo c olombiano e n c abeza y bo ca de l pr opio
presidente Sant os, hac e m enos d e 15 d as. H oy l e d ecimos, s eor pr esidente,
marchamos todo lo que quisimos y la reforma la tumbbamos porque la tumbbamos,
su reforma, seor presidente, usted no la retir, la tumb el gran ME, y eso que apenas
empieza a renacer, como el ave fnix.
Con acierto, la coordinacin de la Mesa Amplia Nacional Estudiantil, la MANE,
ha s abido, has ta ahor a, marcar l os t iempos pa ra l a ac cin e n t odos l os escenarios,
supo marcar e l r itmo y comps de l movimiento e studiantil que hoy , c omo nunc a, s e
mueve..., en verdad se mueve.

Sobre lo que hemos conseguido
Se mueve, y l es c onfieso, y o an no m e l o c reo. No obs tante, no es t iempo d e
aflojar compaeros, compaeras, ni de descreer de l o que podemos s eguir l ogrando.
Ese paso atrs que el gobierno Santos da, puede en un f uturo inmediato transformarse
en un pas o para tomar impulso, o pue de ser una simple maniobra de distraccin, una
fingida muestra de de bilidad p ara que , por fiados e n un apar ente t riunfo, nos t ome
desprevenidos. N o pod emos ol vidar que e stamos ant e e l ministro de l os falsos
positivos.[23]
Por estas consideraciones y ot ras, es preciso pl antear un anl isis sobre nuestra
victoria, no por la sola y vaca intencin de ponerla en duda, como desprevenidamente
pudiera l legar a l eerse por algn ni mo aut ocrtico o m alintencionado al i nterior de
nuestro ME y su elemento coordinador nacional por excelencia, la MANE. La crtica es


bienvenida, lo otro es despreciable. Acojamos la crtica como insumo para el anlisis y
no perdamos tiempo en lo despreciable, desechmoslo sin ms.
Se ha di cho por par te de al gunas c ompaeras, e ntre ellas por m misma, c on
fervor aut ocrtico hone sto, v lido, que no estamos ant e un t riunfo de finitivo, que e l
retiro del proyecto de Reforma nos deja con la ley 30, que todo est dentro del clculo
del gobi erno, que e s una j ugada par a di spersarnos..., y unas c uantas c osas m s,
bastante desatinadas y hasta desagradables, se han dicho sobre uno de nuestros logros
como ME y MANE. Mucho de esto puede ser cierto, a lo mejor lo sea. Y si lo es? Por
la s ola s ospecha de que pue da s erlo, e s pr eciso anal izarlo e n pr ospectiva. E llo
determinar en buena parte nuestro paso a dar.
Es c laro que v olveremos a c lases, ahor a o e n al gn ot ro m omento, baj o e l
gobierno de la ley 30. No nos quejemos, ella, la ley 30, en gran medida ha determinado
el despertar del ceniciento sueo del ME, tanto como la misma Reforma, el presidente y
su ministra Campo. A l a l ey, a s u Reforma, a ella y a l, gr acias, i nfinitas gr acias...
Aunque venga a br oma, tambin tiene de cierto si consideramos esa especie de norma
social por la cual las personas nos identificamos con ms facilidad y prontitud ante una
desgracia en comn o compartida, necesidad o at ropello que, a pr opsito, delante de
un acierto o victoria en grupo. Por f ortuna esa i dentificacin en l a af ectacin l lev a
las y los estudiantes a trabajar unidos, y unidos estamos haciendo logros.
Volviendo al punt o, hue lga de cir que e stamos e n l ey 30. E l t rabajo e st por
delante, bi en l o s abemos, c rear nue stra pr opia ley de e ducacin par a l os pr ximos
decenios, y para ese trabajo requerimos todas las garantas de un gobi erno en el cual
no confiamos, por sobradas razones que no v iene al caso mencionar ot ra vez. No, no
confiamos en el gobierno Santos.

Sobre Santos y su gobierno
Cifrados en esta desconfianza es posible plantearnos, como ejercicio de anlisis,
los di stintos escenarios hi potticos que el gobi erno Sant os valorara, en su momento,
para t omar l a de cisin de r etiro: 1. E vitar u na c onvulsin s ocial m ayor y /o 2.
Desmovilizar al e studiantado y /o 3. C onservar su pode r, popul aridad y c arcter de
democrtico ante la opinin pblica y/o 4. El escenario de menor prdida presidencial.
Creo que est de ms explicar los tres primeros. Ms adelante desarrollo un poco
el cuarto punto. Lo que me interesa destacar es que ninguna de estas consideraciones
que pudiera haber hecho Santos involucra o t rae consigo una v oluntad democrtica o
de di logo. N ingn pr esidente, y r emotamente un Sant os e strenando c abeza d e
Cano[24], admitira una de rrota, no l o ha he cho, y no hac e f alta que l o haga, el pa s
entero l o ha r econocido y con eso nos basta por ahora. Ningn presidente, menos un
Santos, qui ere di alogar s obre s u f orma de go bernar, o adm itir condiciones par a
hacerlo, o e char para atrs una m edida que pr ofundice e l t ono ne oliberal de s u
gobierno, c omo t uvo q ue hac erlo al r eversar su R eforma, y s i l o ha ce e s por l a
conservacin del statu quo, porque de alguna u otra forma su poder de imposicin, por
las ar mas o e l medio q ue s ea, s e mostr i neficaz par a apl acar o di sminuir t oda y
cualquier fuerza desafiante que amenazare la detentacin del poder, la normalidad, el
orden,. Me refiero al caso del ME, este l ogra cuestionar ese poder, brillantemente,
sin comprometer el monopolio de la fuerza del Estado, desarma al polica sin agredirlo,
casi que lo pone del lado de la causa popular, no le da excusa alguna para el uso de la
violencia, lo rinde, el ME consigue poner en duda toda la capacidad del Estado. Toda
la maquinaria r epresiva de l Estado, ar mada, s imblica, l egal, que d i nmvil ant e e l
avance del ME. Aunque lo intent, de entrada el Estado ejerci su papel histrico por
excelencia--y l o volver a hac er e n c uanto el ME s alga de l f oco de a tencin de l a


opinin pblica, hay que estar alertas--, el Estado aterroriz al pueblo para llevarlo al
quietismo, pero no l o l ogr con nuestro Movimiento. El asesinato de Jan Farid Chen
Lugo, c ompaero de l a U SACA[25], c onspiraciones c ontra l a U TP[26] en Pereira,
arremetidas violentas contra la universidad como sucedi con la de la de Pamplona, la
granada lanzada contra el pupitrazo[27] en la Univalle[28] en Cali, militarizaciones de
los c ampus c omo e l de l a U IS[29], l a U de A [30], d etenciones ar bitrarias,
descalificaciones hacia el ME por medios masivos, comerciales de t elevisin, radio y
prensa que f altaban a l a v erdad c on d esfachatez abs oluta; s on ape nas al gunas
expresiones de e sa gue rra s ucia e statal. Pero nada pudo e sos i ngentes esfuerzos de l
gobierno inane por deslegitimar al ME y su causa. Fue el mismo ME el que se dio la
oportunidad de obr ar c omo pode r popul ar, s in r epresentaciones, de i mponer
condiciones al impositor, de reclamar la justeza y la constitucionalidad en el actuar del
Estado, de e xigir e l r esarcimiento de l as of ensas y da os c ausados e n l a i ntegridad
fsica y moral de l as personas y l a comunidad universitaria, de pot enciar el carcter
poltico de nuestra l ucha desde l a correccin de esas i njusticias como escenario para
un eventual dilogo con el gobierno. Pero no lo hizo. Fallamos. Lo que se configurara
como una s egunda gr an de rrota s umada al r etiro de l a R eforma, no slo par a un
gobierno, s ino par a un estado ar bitrario de c osas, o s tablishment, c ontra e l pue blo,
estuvo--o est--a punt o de convertirse en el ms estrepitoso fracaso en l a hi storia del
ME, si este no replantea su lectura del momento y del paso a dar hacia adelante, que no
puede i r desligado de l as reivindicaciones en causa de l a j usticia. Adems, porque en
gran medida l a at encin s obre l os casos punt uales de abuso estatal ant es s ealados,
viene a s er una e specie de blindaje contra la comisin futura de los mismos por parte
del Estado, ms aun si nuestra Movilizacin contina.
Lo ant erior s irve d e materia par a un ejercicio di alctico qu e de be s er
incorporado como aprendizaje hacia futuras acciones.

Sobre lo objetivo y lo subjetivo del ME
Cun grande ha sido el logro inicial del ME, cun grande puede ser su derrota. A
causa de condiciones objetivas externas y/o s ubjetivas i nternas al ME. Las obj etivas,
referidas a i mposiciones o m edidas del gobi erno, a l os medios, a l a opi nin pbl ica,
etc. Las s ubjetivas que , ac tualmente, t ienen que v er c on l as pos turas contrarias no
atendidas en el rigor del debate sesudo y argumentado entre l as partes que expresan
opiniones di stintas s obre al gn t ema. Que nuestro Movimiento s e mueva, depende de
estos dos factores, de l a capacidad i nterna para hacerlo y de l as causas externas. La
relacin e ntre e sos dos elementos v iene cifrada, e n gr an medida, por u na l ucha de
contrarios: el gobierno hace todo por acallarnos, por aquietarnos; nuestra subjetividad
de Movimiento debe hacer todo por avanzar, por decir, hacer, por movernos. Pero, a su
vez, nue stra f acultad de m ovilizacin ( para m overnos y hac er que t odo s e m ueva)
depende, de manera importantsima, de las fuerzas al interior del Movimiento. Fuerzas
como la fuerza de organizaciones estudiantiles, cuya visin objetiva de la realidad de la
educacin y las condiciones sociales de nuestro pas les da par a fundar la MANE con
una pl ataforma pol tica como l a de l Programa Mnimo de l as Estudiantes, que t iene
que ser enriquecida por todas y todos nosotros. O como la fuerza de los, indebidamente
denominados, i ndependientes, que han apor tado al c recimiento de l a M ANE y
fortalecimiento de l M E, c on s u e ntrega y l abor de sinteresada, t anto c omo e sas
organizaciones. Con estas y t antas ot ras f uerzas di spersas, que aunque no se vean se
sienten, que van desde grupos hasta individuos que con tesn han asumido el deber de
defender l a E ducacin, pr oponiendo, m archando, c antando, bai lando, leyendo,
escribiendo, f ilmando, c reando pgi nas web, c lips de v ideo, i nventando f ormas de


conseguir di neros par a e l de sarrollo de ac tividades, r eproduciendo i nformacin,
consiguindola, y endo a l os bar rios, ar mando f oros, e ncuentros, c arnavales,
conciertos, pi ntando par edes, c arteles, c hapoleando, i mplementando
desprevenidamente i nfatigables hor as de s us d as por esta gr an causa. Todo ello por
mencionar ape nas unos as pectos de esas f uerzas i nternas que , bi en c analizadas,
resultan e n l a s inergia de ac ciones c onsensuadas que f ortalecen l a uni dad y
desarrollan nuestros objetivos.

Sobre la noche del 12, algo qu aprender
No obs tante, hay que d ecirlo, dos doc umentos han s urgido de l a r eunin de
emergencia de l a MANE del s bado 12 de nov iembre, f irmados, el uno como Mesa
Amplia Nacional Estudiantil-MANE- (al que me referir como la Declaratoria), y el
otro como Estudiantes de la MANE con Disensos" (al que nombrar Comunicado);
estos documentos, el primero de circulacin abierta en los medios de comunicacin, el
otro r eservado al i nters de l as c omunidades uni versitarias, c ontienen punt os
esencialmente distintos y uno en especial en el que los dos textos se contraponen, tiene
que ver con la metodologa para construccin de ley, pero pueden ser, en este tpico,
reconciliables, m s ade lante l os c itar. E sos documentos s on e l r esultado de una
indebida canalizacin de esas f uerzas, t anto por parte de qui enes t ienen l a misin de
disear y adm inistrar l os e scenarios d e encuentro y di scusin, c omo por par te de
quienes par ticipan e n e llos. F cil e i rresponsable, p or de ms i rrespetuoso c on l os
compaeros, s era s ealar un s lo r esponsable de e sa s ituacin. N o s e t rata de
encontrar culpables, sino de distinguir el problema para proceder a s olucionarlo. Y el
problema no s e l imita a de scalificar al ot ro por una di ferencia de opi nin, c omo s e
pretendi hac erlo de pa rte y par te al pr oferirse e ptetos c omo vendidos, e ntregados,
politiqueros,...; de un lado; y del otro, santistas, paracos, estpidos... No. Y ni qu decir
de las agresiones de contacto fsico.
Tampoco resuelve el problema sectorizar el auditorio, ni el Len de Greiff[31], ni
el pas universitario, en el que se discute, para superar falazmente la diferencia a punta
de c hiflidos y apl ausos, de of ensas y s ealamientos, o m ensajes ann imos c ontra
compaeros v oceros de Bogot u ot ros; e n f avor y e n c ontra de una u otra pos tura
confrontadas. E n e sa noche de l 12 de nov iembre e n e l Len, todo ac udi, c ual
orquestacin macabra premeditada por una mano i nvisible, en contra del consenso--
muchos an c reen que de Sant os f ue esa mano, yo prefiero pensar que f ue l a f alta de
manos unidas por un mismo fin--; incluso, la votacin como colofn de la tragedia, con
la c ual s e c err l a ne fasta noc he de l as i deas s ilenciadas, ant es que u na e xpresin
democrtica, no fue sino el sello de la imposicin de una mayora sobre una minora.
En un e scenario de c onstruccin colectiva e studiantil no pue de pe sar e se t ipo de
democracia capitalista; personalmente, no estoy dispuesto a competir, ni a acudir a l a
mayora para desor, acallar, ignorar, desconocer, pormenorizar la voz de uno slo de
mis compaeros, de una sola de mis compaeras. Entindase, no di go que en al guna
circunstancia punt ual no t engamos que acoger una v otacin para di rimir entre dos o
ms pos turas r ecurriendo a l as m ayoras, l o que r eprocho e s que s e r ecurra a l a
votacin, c omo s e r ecurre al apl auso y al c hiflido, c omo un ar ma par a s ilenciar l os
argumentos, par a e vitarnos e l ar te de l pe nsamiento c onstructivo c olectivo y , as ,
imponer, sin someterla al debate serio, una de esas posturas.
Adems, s oy e nftico al r esaltar que N o e s c ierto que no s e hubi era podi do
conseguir el consenso, de hecho se haba logrado ya sobre cuestiones de mayor calado,
lo que f altaba era poco y s e pod a conseguir. Es ms, s obre el t ema de l a deuda del
Estado con la Universidad Pblica, de si debera relacionarse dentro o por fuera de las


garantas, l a pr ueba d e que e l c onsenso e ra pos ible e st r egistrada e n am bos
documentos, t oda v ez que e n am bos apar ece e se t ema por f uera de l os punt os
relacionados a las garantas de levantamiento o suspensin del Paro. Comprese punto
3 de la Declaratoria y punto 7 del Comunicado del disenso, en ninguno de estos puntos,
que recogen las garantas o c ondiciones para suspender el Paro, se relaciona lo de la
deuda.
De nosotras y nosotros unidos como ME, en el seno de l a MANE, depende que
termine esa noche, no prolongarla con personalismos de ningn tipo. Ahora bien, esto
no quiere decir que neguemos o desconozcamos lo que ha s ucedido. Entonces hay que
tratarlo exhaustivamente.
Empiezo por el tema puntual del cambio de momento poltico. No es mucho lo que
tengo que de cir al r especto. Qu ne cesidad hab a de di scutir s obre e ste as unto e n
lugar de hacerlo sobre las tareas y propuestas metodolgicas a desarrollar en la etapa
pos-retiro de l a R eforma? Digo, que s i pl anteamos l a ur gencia de de finir t areas y
propuestas, de suyo se entendera l a l ectura del momento pol tico en ellas. Al f in y al
cabo, muchas personas llevamos propuestas con antelacin trabajadas, listas para ser
presentadas, en este sentido, el del quehacer poltico, una vez retirada la Reforma.
Lo anterior l leva necesariamente l a di scusin sobre l as garantas o c ondiciones
para l a suspensin o levantamiento del Paro. En l ugar de at ender este debate, que es
propio de l o obj etivo, s e desvi l a at encin hacia s i s e deba l evantar o m antener el
Paro. Lo que fue un errado enfoque de la cuestin, pues el levantamiento o suspensin
debi s er el r esultado de definir l as gar antas que tendran que s er cumplidas por el
gobierno, y no al c ontrario, c omo e fectivamente oc urri, l astimosamente. E sto
generara r etraso en l as l abores, de savenencias y ot ros r esultados i ndeseables.
Esta inversin de l a pr oblemtica caus que, cuando mucho, l as gar antas quedaran,
en medio de es e debate sobre el l evantamiento o no, c omo un m amarracho, una i dea
difusa, pal abras huecas que para nada guar dan el sentido de nuestra Movilizacin ni
de nue stras r eivindicaciones, l as garantas p ara l evantar e l P aro que daron as
inscritas en el punto tres de la Declaratoria Poltica de la MANE del 13 de noviembre
de 2011. Son ape nas un ac cesorio pr escindible, f uego f atuo, s on, de he cho, una
disminucin en e l c arcter pol tico de nue stro ME, e sas gar antas que daron, de e ste
modo, escritas as so pretexto de moderar el acento de la lucha para no quedarnos sin
el apoy o de l pbl ico, por que nos j uzgaran i ntransigentes, o e n f in,
como argumentaron algunos compaeros.
Debemos recuperarnos de este autogolpe, fruto de la inmadurez en el debate o de
la pubertad de nuestra MANE.
Por otra parte, qued lo subjetivo, la necesidad de replantear los mecanismos de
participacin e n la M ANE de bido a f allas e n l a c onvivencia c omunicativa que
imposibilit el debate sobre el tema que tenamos por tarea en la sesin de emergencia
de la MANE del 12 de noviembre: el tema de las garantas como segunda condicin al
gobierno para suspender o levantar el Paro, como ya lo mencion.

Autocrtica:
Retomo el punto 4, el de escenarios posibles dentro del clculo del gobierno. Su
clculo pudo haber sido: es mejor dar el brazo a torcer ahora y no t ener que quedarse
sin brazo despus, as ello d la apariencia de debilidad, de falta de gobierno, incluso
de derrota; no se debe llegar a una negociacin con la capacidad y fuerza disminuidas,
se sale perdiendo todo al final. Tal parece fue la lectura de Santos. Me pregunto si en
ese e scenario de l as m enores pe rdidas par a e l gobi erno, e ste guardaba s iquiera l a
esperanza de ganar al go, ya no d e perder l o menos posible. Lo digo porque desde mi


punto de vista ha ganado: ech un taco de dinamita al estanque en la oscuridad, retir
la ley casi i nmediatamente de spus d e r etar al M E y de clararnos l a gue rra, con
la diplomacia pr opia de s u c lase r ola[32] Club Colombia[33], par a l uego, s in v er ni
saber nada, descredo de alguna posibilidad, extender su brazo portando en la mano la
red, a esperar, por si acaso, a que cayeran pescados en ella, producto de la explosin...
Ya lleva tres en su bolsa, a saber: 3a, 3b y 3c de la Declaratoria Poltica de la MANE.
3a: Retiro s in acotar la no pr esentacin de nuevo[34], l a no apr obacin por
ningn medio, la no presentacin de una i niciativa del gobierno: primer pescado en su
red.
El gobi erno r etiro s u Reforma par a guar darla pa' despuesito, esperando comer
lechn en al gn diciembre del 2012. P or ahora est t ranquilo con pescado. Mantiene
bajo el brazo el proyecto de Reforma. Mi esperanza l a cifro en que al ponerlo en esa
mesa de dilogo sobre la metodologa de construccin de ley, ese papel, en lugar de
su diciembre, sea nuestro Florero de Llorente del 20 de julio.[35]
3b: Creacin conjunta entre gobierno y universidad de una metodologa para la
construccin de propuesta de l ey. Lo que amenaza s eriamente c on hac er metstasis
hacia una m esa de ne gociacin pr ematura y , pe or, s obre e l ar ticulado de l pr oyecto
retirado: s egundo p escado e n s u red. C uando l a e xpectativa era que e studiantes y
sociedad forjaran esa metodologa, el gobierno slo sera un gar ante de ese escenario
de participacin.
3c: Garantas, como un s aludo de civil a l a bandera, nada que el Estado no
garantice desde tiempos de l a Constitucin del 91, o ant es, y ot ros papeles de l ey:
pescado numero tres.
Buena pesca para quien no esperaba, sino, no perder el brazo al tratar de pescar
con plvora.
Ante t al panor ama, me pregunto: Qu pas o con por nuestros muertos...[36],
con los compaeros detenidos, las universidades cerradas y plagadas[37], qu pas
con t odo? Acaso estas exigencias no constituyen un ac to poltico, como t al, digno de
ser reivindicado, acaso estas exigencias como garantas nos alejan de nuestro objetivo,
acaso el fin no lo construimos desde nuestros propios medios? Qu valor tiene exigir lo
que de antemano ya nos haban ofrecido. Si revisamos la prensa tirada antes del 10 de
noviembre, posiblemente concluiremos que nada de lo que aparece como garantas en
la Declaratoria de l a MANE de l 13 de l m ismo m es, no estaba y a of recido por
el gobierno. N os f alt realismo, e xigimos--pedimos--apenas l o pos ible. A penas l o
necesario para caer en la red, como un pescadito ms.
Ahora nos moveremos en el escenario enemigo, propiciado por el gobierno para
el dilogo", obtuvimos, porque tan slo eso pedimos, en lugar de garantas, promesas
vacas: un d a de spus de que l a m inistra C ampo as egurara que l os estudiantes
tenemos t odas l as gar antas, el Esmad[38] de l a Polica ya amasaba[39] compaeras
en la UTP, en Pereira, cuando trataban de juntarse en Asamblea.
Ah, tambin obtuvimos, en apenas un mes, una cita en Casa de Nario[40], o con
su inquilino principal.
Santos pas, de perder poco, en la expectativa del gobierno, a ganar con el punto
3 de la Declaratoria. Mas, sosegaos compaeros, no l e entregaremos tan fcilmente lo
que hemos logrado y logrado mantener: el respaldo de la gente y la opinin pblica, ni
mucho m enos nu estra unidad, ni nue stro s ueo de un a e ducacin par a e l pue blo
colombiano, no obs tante l a t rampa e n la qu e hemos c ado; a s aber, el c ambio de
escenario, de pelear con inteligencia en las calles, nuestro taller por antonomasia para
la pol tica, que t an ol vidado t enamos, a hac erlo e n una m esa nada amplia, a c uya
cabecera estar el gobierno.


Es i mportante, e n este m omento d el anl isis, de tenerse s obre f ormas
argumentativas desproporcionadas que s e expresaron en l a MANE de emergencia de
ese 12 de noviembre. Algunos compaeros reclamaban la importancia de realizar tal o
cual accin, cifrados en la necesidad de llenar las expectativas del pas. El pas est
esperando una r espuesta de nos otros..., no l e podemos que dar mal..., no pode mos
mostrarnos i ntransigentes..." Estos son ejemplos de desproporcin en t anto que nadi e
poda tener los suficientes elementos de anlisis para poder definir qu era lo que el
pas deseaba, en este aspecto s e o an muy s imilares a l as expresiones propias de l a
demagogia de las c maras de l Congreso de l a Repblica. Cmo podramos l legar a
saber c mo e valuara l a ciudadana l a de cisin que e n l a MANE s e t omara ant e l a
promesa de r etiro de Sant os. A l o s umo podramos de cir que s eran di spares l as
opiniones en el pa s, hasta ese momento. Cualquier decisin s era az arosa. Nunca le
encontr razn alguna para el afn de algunos compaeros. Por qu no esperamos, al
menos, una semana para consultar en las regiones[41] sobre la respuesta a dar al pas?
Si m al no r ecuerdo, m uchas uni versidades nos t omamos nue stros d as par a e ntrar
en Paro una vez r adicada e n el Congreso l a Reforma, cul e ra ahor a l a pr isa por
decidir a tan slo un par de das de un pronunciamiento del gobierno sobre el retiro?
Tambin se mezclaron, sin distincin alguna, dos conceptos bien diferentes entre
s a l a hor a d e argumentar s obre l a n ecesidad de ha cer un pr onunciamiento de l a
MANE de em ergencia. A saber, una c osa e s e l r espaldo de l pue blo--atencin: l as
Asambleas estudiantiles son voz del pueblo, de ese pueblo reunido en ellas--y, otra bien
distinta, es l a de contar con el f avor de l a opi nin pbl ica. Aunque l o uno puede ser
causa de lo otro y viceversa, nuestro deber moral es que lo segundo sea consecuencia
de lo primero. Recordar por ejemplo el recurso meditico, farandulero y culebrero por
el cual el ex, Uribe[42], mantena el rating entre l os que ms al to t enan l as t asas de
pobreza. No e s s ano e jemplo e se que nos di o, e l pat rn de l os pat rones[43], ese d e
tratar de remplazar el estado de derecho por el estado de opi nin. O l a realidad por
mentiras de televisin.
Parte de nuestro acierto, entre tantos, ha sido fomentar la lucha por el derecho a
la educacin como una l ucha y derecho del pueblo t odo, l a combinacin de t odas l as
formas de l a imaginacin ha l ogrado hac er v isible e sta l ucha de m anera al egre,
agradable, atrayente. Hemos logrado el impacto meditico a partir del trabajo honesto
que e mpezamos y a, por f in, a d irigir hac ia l a comunidad e n ge neral, e n l os bar rios,
escuelas, colegios, hogares. Pero tambin a partir de una adecuada e inteligente forma
de movilizarnos. Esto h ay que s eguir i ncentivndolo y l levndolo a cabo c omo clave
para avanzar con el r espaldo de l a gente. El t rabajo con l a gente, pensando en ella,
produce su respaldo y, entonces, su opinin favorable al ME.
Qu se puede esperar de las intenciones del gobierno Santos. No mucho. Por eso
es preciso fortalecer la capacidad propositiva, de resistencia, paciencia y movilizacin
del ME, por que e n e l momento e n el que s e rompan l os ac uerdos, s er i mperioso
desplegar t oda l a f uerza e xhibida del ME, r eforzada c on l a uni n de l pue blo
colombiano.
Conclusin
Finalmente, o c asi, hago e xplcito uno de l os propsitos de e ste c orto balance.
Identificado e l e rror, no podemos c aer en ot ro. A coger o r espaldar uno de l os
documentos surgidos de l a MANE del 12 de noviembre, i mplica desconocer un gr upo
de c ompaeros de di stintas par tes de l pa s, c on propuestas j ustas, a l o mejor unas
menos i nteligentes que ot ras, pe ro que t ienen que s er at endidas y de finidas en
escenarios de deliberacin como las Asambleas, MALES[44], MANE y otros. Sea cual
sea el documento que como Asamblea de la Universidad del Valle lleguemos a acoger,


estaremos cometiendo una arbitrariedad, nuevamente. No l o hagamos. No decidamos
entre uno y ot ro doc umento. No nos limitemos a una de l as dos l ecturas, c uando e s
posible hac er l a nue stra. Eso por una par te. Por otra, e s posible c onstruir un t ercer
documento como sinergia entre los dos, atendiendo las opiniones y necesidades propias
de la comunidad univalluna, sin descuidar el contexto de lo nacional.
En esa medida, al hacer lectura atenta de la Declaratoria y del Comunicado del
disenso, es posible encontrar puntos de conexin.
Es i nnegable que al go delicado ha oc urrido t anto obj etiva como subjetivamente
con nuestro ME y, en especial, con nuestra MANE. Por una parte acudimos presurosos,
MANE de emergencia para dar una r espuesta al gobi erno, acelerados, abandonamos
nuestro paus ado andar , e l de nue stros t iempos y ritmos, mismos que l a c iudadana
celebraba con paciencia y alegra al vernos andar las calle. Cul fue el afn? En qu
momento no i mport l a opinin de nuestras Asambleas regionales? Ahora l o estamos
haciendo al revs, consultndolas por una decisin ya tomada que, con ellas, en lugar
de sin ellas, debimos tomar. Ahora s importa la voz del pueblo, la voz de la Asamblea,
por qu e n Bogot, e l 12 de nov iembre, no? A hora t enemos que c orrer, hay que
hacerlo, a corregir el error. Lo haremos, sin escatimar en el esfuerzo, sin mezquindad,
con toda la voluntad de generar unidad y Movimiento, lo debemos hacer entre todas y
todos. Por nuestro compromiso histrico, tenemos que hacerlo.

Con cario, P. (Moderador de estudiantes con Disenso). Noviembre 16 de 2011
Posdata: par a que e ste ME s iga av anzando de be l ograr s uperar s us batallas
internas, s ubjetivas, que han de s er t enidas como v itamina par a s u f ortalecimiento,
antes que como debilidades o i ntra-ataques. De esto depende, en gran medida, que no
sucumba ant e l a ms l eve e mbestida e xterna. L es i nvito a r evisar e l Movimiento de
Crdoba-Argentina, o el colombiano de 1971; son buenas enseanzas para atender en
estos tiempos en los que, tranquilidad, apenas estamos creciendo-despertando.


Una intuicin como conclusin: la subjetividad democrtica del ME-2011

El trmino "casi", al inicio de la introduccin, hace presumir la existencia de al
menos un tipo de objetividad por fuera de acuerdos subjetivos. Tal presuncin es vlida
discursivamente en tanto la objetividad es equivalente, o mejor, igualada (a la fuerza,
por alguna forma de violencia o violentacin) a la subjetividad en los contextos
impositivos, autoritarios, absolutistas; cuyo elemento textual es el sujeto impositor,
autoritario y absoluto. Y es realizable y observable en los contextos de prcticas
gubernamentales dictatoriales y de conductas particulares que promueven su exclusivo
punto de vista, con pretensin de comportamiento universal, por los medios que sea,
incluso el engao o la falacia terminolgica publicista cargada de etiquetas moralistas o
polticamente correctas y de intereses socialmente deseables, todas ellas como caretas a
ponderaciones e intereses menores al del grupo vinculante del sujeto promotor del bien
democrtico.
La experiencia del ME-2011, dio hasta para reproducir tales comportamientos al
interior de sus encuentros nacionales. Un grupo de estudiantes promocionaba la causa
social, escondiendo sus motivaciones particulares (hacer carrera hacia una curul futura
en el Congreso de la Repblica, emular a Marcelo Torres. Lo que no es reprochable per
se, excepto que se mantenga en secreto ante el ME) por distintas de esa causa del grupo
razn de ser: el ME.


Es oportuno relativizar la definicin mnima del "grupo" segn el objetivo o bien
democrtico promovido, mediante el siguiente ejemplo. Si se trata de definir los temas a
tratar durante un curso de estudio, el grupo se define por aquellas personas interesadas
en asistir al curso (incluido el gua). Si se trata de definir democrticamente
el pensum de una carrera universitaria, el grupo se define, en primera instancia y
presuntamente, por las personas pertinentes a esa carrera, profesores-directivos,
estudiantes. Si se trata de definir democrticamente la misin de la Universidad (o
Institucin de Educacin Superior) X el grupo definido es la comunidad universitaria X.
Si se trata de definir el sentido de la Universidad (o Educacin Superior) en una nacin,
el grupo definido es (o debera ser) la sociedad nacional guiada por las comunidades
universitarias que a su vez constituyan una especie de mancomunidad universitaria.
Pero cmo lograr la efectiva participacin poltica y democrtica de una sociedad cuya
naturaleza socio-cultural histricamente se ha hecho de espaldas o sorda a las
reivindicaciones polticas (lo que presupone un caldo de cultivo para acuerdos
consociacionales tendientes ms a un corporativsmo que al inters social); y hacerlo sin
quee recaiga en la histrica representacionalidad que entraa un sentido democrtico
minimizante y minimalista de las posibilidades polticas de participacin, incidencia y
decisin de la sociedad en los asuntos del poder pblico? En torno a esta cuestin
habrn de apostarse los esfuerzos por parte de aquellos que se
reconozcan revolucionarios, hacia la superacin del enquiste participativo social que
mantiene atrofiado el desarrollo de una democracia como apenas elecciones de
representantes por parte de una "mayora" que siempre ha sido minoritaria en Colombia.
En tanto persista tal atrofia en el rgimen colombiano, si bien en su estructura y
funcionamiento se plantea como uno democrtico, es claro que la incidencia de la
participacin ciudadana es de nada a poco relevante en las decisiones atinentes al poder
pblico. Que esto sea as, bsicamente, se debe a dos factores preponderantes, el
segundo ms que el primero, a saber: gobernantes y gobernados. Fcil y frecuentemente
escuchamos decir cosas como "todos esos (gobernantes, congresistas, etc.) son unos
corruptos", "son los mismos con las mismas", "eso es as y nadie lo cambia", etc.
Difcilmente adoptamos una actitud y acciones tendientes a combatir la corrupcin o
mucho menos a socavar las bases sobre las que se levanta la estructura del rgimen que
propicia esa corrupcin o esos acuerdos corporativos. Al contrario, se persiste en
perpetuar las estructuras y formas participativas ulicas del rgimen corrupto. A lo que
se suma la admisin, como hecho de la realidad, segn tericos--adems de
gobernantes--de la "necesidad" de la corrupcin en un marco constitucional
democrtico, claro est, no como una ley, sino como un efecto (defecto o desviacin)
realista de la aplicacin de la ley misma. Del mismo modo, el argumento se ampla a
toda prctica poltica (realpolitk) devenida del deber ser de la poltica. Pero lejos de ser
una inevitable realidad de la poltica (y entonces de la democracia), es apenas un
paradigma de la misma y es preciso diferenciarlo si se acoge una perspectiva
revolucionaria sobre esa "realidad" poltica. Ahora bien, ningn paradigma, en su
estricto sentido (como el que define T. S. Kuhn), es superable en unos cuantos aos y
por teoras y prcticas fciles, reformistas o revisionistas, aunque puedan servir de
aportacin a "nuevas formas del pensamiento". Y no lo hacen dado el arraigo mental del
paradigma, de tal manera, que codifica la realidad, produciendo modelos y esquemas de
pensamiento, de tal fuerza, que se confunden con la realidad misma sobre la ke se
teoriza. Esto es especialmente evidente en las pretensiones economicistas de las ciencias
sociales (como la misma ciencia de la economa y las que procuran metodologas y
arquetipos epistemolgicos abstrados de esta). En estas, es recurrente la modelizacin
de la realidad, a tal punto, que ante nuevas exigencias reales (por fuera del modelo), los


modelos son revisados, antes de llegar a caducar, son re-aceitados, guardando el espritu
modlico anterior; cuando no, se falsea la realidad! (es de ingrata recordacin, p. ej.,
cmo durante el gobierno Uribe Vlez, se aplica una nueva frmula para calcular el
ndice de empleo en Colombia, ante el evidente incremento de desempleados; la
frmula produce una suavizacin estadstica en el crecimiento de la curva de
desempleo), por no ser, tal o cual realidad, adaptable al modelo predefinido y
previamente aceptado por un canon economicista, regularmente proveniente de latitudes
ultra martimas respecto de las demandas latinoamericanas y colombianas.
En este plano social se constituyen esas subjetividades colectivas. Que se
transforman en democrticas delante de las decisiones concertadas al interior del grupo
o colectividad interesado por unos objetivos promocionados como democrtico. Y nada
ms democrtico que el deber ser (tambin paradigmtico). Si la educacin es para el
grupo de la sociedad directamente afectado, los estudiantes y comunidad educativa, un
bien en s mismo a defender, entones las subjetividades tiene un punto en comn, un
inters, un objetivo por el cual, identificarse como grupo-comunidad, en primer lugar, y
uno por el cual luchar, en segundo trmino o al mismo tiempo. Es en suma, un bien en
s mismo democrtico. Eso fue claro para el ME-2011 (aunque no asegurara si en estos
trminos).
Aunque, por otra parte, es claro que a una determinada ponderacin paradigmtica
de la realidad poltica concurren gobernantes y gobernados, creo que el nfasis de la
responsabilidad en las prcticas polticas que expresan y reeditan formas de pensar y
sentir, recae en mayor grado en los gobernados. Aquellos han sido los mismas con las
mismas y no van a cambiar (tal expresin es un producto paradigmtico). Ya no tanto,
pues, el quid del asunto estribe en las prcticas desviadas (particularistas) de los
polticos en un rgimen tenido por democrtico, segn sobre todo aquellas
subjetividades de lites; sino, en la actitud permisiva, pasiva o indiferente de los
gobernados ante lo que los gobernantes les hacen. Justificada, por de ms, queda la
consigna, de sesgo lastimero: "un pueblo se merece sus gobernantes".
As pues, una caracterizacin subjetivista de la democracia vendra a ser coherente
con un paradigma particularista de la poltica que se sustenta en la inevitabilidad de la
corrupcin o acuerdos exclusivos de una parte, de otra concertaciones populares al
servicio social de una nacin; uno y otros como condicin de realizacin de los grandes
ponderados sociales, tales como justicia, equidad y la propia democracia. El meollo del
asunto parece, as, reducirse a qu tan dispuestos estamos a quedar, como sociedad, por
fuera de la rosca (corrupta o consociacional, sin decir que siempre sean homologables
estas dos), o, de otra parte, hasta qu cosas estamos dispuestos a hacer como sujetos
democrticos para incluirnos en una sociedad democrtica.
Por lo pronto, an replicando los paradigmas de lites y, al contrario,
cuestionando hasta nuestras propias prcticas reproductivas de los vicios polticos, los
estudiantes probaron su potencial para integrar y constituir, con la fuerza de la
movilizacin social, una sociedad de subjetividades democrticas. Aunque tal prueba,
hasta ahora, no haya sido ms que una tarea para entregar, un taller de clases por
terminar delante de la demanda social de un pas que se mantiene en la idea de serlo.










Notas y fuentes

[3] Constitucin Poltica de Colombia de 1991.
[4] Vase:
http://americo.usal.es/oir/legislatina/normasyreglamentos/constituciones/colombia1886.
pdf
[5] Vase: http://www.icfes.gov.co/2012-07-05-14-55-31/doc_view/1300-1991-a-
2000-decretos
[6] Vase: http://www.mineducacion.gov.co/1621/w3-article-184681.html
[7] Vase: : http://www.mineducacion.gov.co/1621/w3-article-184681.html
[8] Vase: http://www.cna.gov.co/1741/article-187279.html
[9] El escritor y cineasta caleo, Andrs Caicedo retratara este pasaje en su obra
El atravesado: El 26 de febrero prendimos la ciudad de la quince para arriba, la tropa
en todas partes, vi matar muchachos a bala, nias a bolillo, a Guillermito Tejada lo
mataron a culata, eso no se olvida. Que di piedra y me contestaron con metralleta.
Tomado de: http://www.desdeabajo.info/ediciones/periodico/item/8795-movimiento-
estudiantil-de-1971-el-corto-verano-de-la-alegr%C3%ADa.html
[10]PARDO, Miguel A. y URREGO, Miguel A., El movimiento estudiantil de
1971 e n C olombia. Tomado de:
http://www.renovacionmagisterial.org/boletin/boletin28/ponencia71.pdf
[11] Vase: http://manecolombia.blogspot.com/2011/10/programa-minimo-del-
movimiento.html
[12]http://www.desdeabajo.info/ediciones/periodico/item/8795-movimiento-
estudiantil-de-1971-el-corto-verano-de-la-alegr%C3%ADa.html
[13] Presentado por el Comit Preparatorio del Congreso Nacional Estudiantil, octubre 16-17-18,
1970. Vase en:
http://www.universidad.edu.co/index.php?option=com_content&view=article&id=4878:asi-era-el-
discurso-del-movimiento-estudiantil-colombiano-en-1970&catid=16:noticias&Itemid=198
[14] El texto del discurso en su totalidad en:
http://es.scribd.com/doc/52353492/Discurso-de-Marcelo-Torres-ante-el-Consejo-
Nacional-de-Rectores
[15] PARRA Sandoval, R. Escuela y m odernidad e n C olombia. Tomo IV. La
Universidad, Bogot, 1996.
[16] HARTLYN, J. La p oltica de l R gimen de c oalicin: L a e xperiencia de l
Frente N acional e n C olombia. Bogot: Centro de Estudios Internacionales de la
Universidad de los Andes (CEI) - Ediciones Uniandes - Tercer Mundo Editores, 1993.
p. 15, 298-304.
[17] PALACIOS, M. Parbola del liberalismo. Bogot: Norma, 1999. p. 271.
[18] El fenmeno lvaro Uribe Vlez es el ms altisonante ejemplo de este tipo de
liderazgo en torno al cual se levantan las capillas de culto a su propia persona que, con
los requisitos de ley surtidos, asumen apenas de nombre la organizacin partidista. De
este tipo de agrupaciones, nuevo partido, el expresidente hace parte de la invencin
de dos: el Partido de la U (iniciando el siglo XXI) y el Centro Democrtico, en apenas
menos de 10 aos. Este ltimo avalado legalmente como partido en julio de 2014, luego
de menos de seis meses de tener una primera convencin para postular candidato
presidencial 2014-2018. Uribe es Presidente electo 2002-2006, y luego de una reforma
constitucional que l mismo promovi hasta con visos de ilegalidad y chantaje durante
su mandato, reelecto para 2006-2010. Y caso nico en la historia colombiana y de
muchos ms pases, senador reelecto en el 2014 (antes de ser presidente ya haba sido
senador en los 80) por el partido que l mismo fund, el Centro Democrtico, como


producto de su disidencia del partido de La U, ste, a su vez, integrado especialmente
por disidentes del partido Liberal y del partido Conservador.
[19] Como jefe de debate del entonces candidato presidencial Luis Carlos Galn
Sarmiento (ministro de educacin en 1971-1972), al asesinato de ste, por fuerzas de
pablo Escobar en contubernio con el reconocido jefe poltico tambin liberal, Alberto
Santofimio, Gaviria le suceder en la aspiracin presidencial.
[20] Del discurso de Marcelo Torres ante el Consejo Nacional de Rectores.
Bogot, abril 27 de 1971. Disponible en: http://es.scribd.com/doc/52353492/Discurso-
de-Marcelo-Torres-ante-el-Consejo-Nacional-de-Rectores
[21] Ibd.
[22] BANCO MUNDIAL La enseanza s uperior. Lecciones de rivadas de l a e xperiencia, 1994,
pg. 14. Disponible
en: http://ww
w-
wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2005/06/14/000090341_20050614161
209/Rendered/PDF/133500PAPER0Sp1rior0Box2150A1995001.pdf


[23] Esta fue la denominacin acuada por la prensa para el asesinato de civiles
que eran sacados de su seno familiar en sectores deprimidos de las ciudades, dndoles
falsas esperanzas de empleo, eran llevados hasta zonas rojas alejadas de la geografa
nacional, por parte de militares y que luego estos los presentaban como dados de baja
en combate contra la guerrilla. Santos era Ministro de Defensa del entonces presidente
lvaro Uribe V. Ambos fueron permisivos con esta conducta de los castrenses.
[24] Hace referencia a la muerte de Fidel Cano, mximo jefe de las FARC, luego
de la muerte por causa natural de alias Tirofijo.
[25] Universidad Santiago de Cali
[26] Universidad Tecnolgica de Pereira.
[27] Ocupacin de la va pblica por parte de estudiantes llevando sus escritorios
individuales.
[28] Universidad del Valle.
[29] Universidad Industrial de Santander.
[30] Universidad de Antioquia.
[31] Aula mxima de la Universidad Nacional. Cupo: 7mil personas, aprox.
[32] Referido a ciertos patrones de conducta prototpicos de los bogotanos de los
aos 20 a 70 ms o menos.
[33] Club de las lites capitalinas por excelencia.
[34] A hoy, 2014, esta prevencin de entonces, se cierne como una reiteracin de
la amenaza.
[35] Conato de bronca por el cual se da el consabido Grito de Independencia de
la Corona espaola, un 20 de julio de 1810, y que a la postre significara la liberacin
del yugo espaol por parte de Colombia.
[36] ni un minuto de silencio, toda una vida de lucha Es la proclama
completa, caracterstica de este tipo de movilizaciones.
[37] Plaga, trmino despectivo del vocabulario estudiantil para referirse a la
fuerza pblica.
[38] Escuadrn Mvil Anti Disturbios: fuerza disponible de la polica para atender
motines.
[39] Golpeaba.
[40] Palacio presidencial.


[41] Hace referencia a las IES del pas. La consulta se haca en Asambleas
generales de estudiantes de cada centro educativo; en estas se decida localmente y
luego se llevaba la decisin a los escenarios de reunin nacional, donde finalmente se
consensuaba una decisin nacional sobre algn asunto.
[42] lvaro Uribe Vlez, expresidente.
[43] Expresin alusiva al narcotrfico.
[44] Mesa Amplia Local Estudiantil, organizacin local que replicaba en las
localidades o regiones las dinmicas de la MANE, subordinndose a esta por su carcter
nacional.



Deflexiones sobre movilizacin social y democracia*[1]

Del Movimiento Estudiantil de 2011 suscitado por el Proyecto de
Reforma a la Ley 30 de Educacin Superior en Colombia


Rolando Quintero R. **[2]



rea temtica: Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores
polticos.



Resumen

Bajo el supuesto de que toda condicin objetiva social es la resulta del acuerdo de
dos o ms valoraciones subjetivas sobre una cosa (res pblica), se desliga un sentido de
la democracia participativa r esultante de un s ubjetivismo con pr etensin democrtica.
Tal i dea e s e xpiable en l a e spesura de l as m ovilizaciones s ociales, c omo pr opuesta
emprico-discursiva abs trada de l os pl anteamientos hac ia l a movilizacin e studiantil.
Especficamente, at endiendo e l f ervor popul ar e n c ontra de l gobi erno Santos ( 2010-
2014), s uscitado e n C olombia, c on e l s ector e studiantil abande rando, dur ante e l
semestre inferior de 2011, y a propsito de la Reforma al Sistema de Educacin Superior
del pas.



















* Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.
** Estudiante de la Universidad del Valle, Cali (Col.). E-mail: rocksistente@gmail.com






I ntroduccin

Bajo el supuesto de que casi indefectiblemente toda condicin objetiva social es
la resulta del acuerdo de dos o ms valoraciones subjetivas sobre una cosa (res pblica),
se desliga un sentido de la democracia resultante de un subjetivismo con pretensin
democrtica. Que una decisin pblica sea ms o menos democrtica depende del
grado de verificacin de alguno a todos estos requisitos:
1. El valor objetivo intrnseco de la cosa o su en s democrtico.
2. La fuerza real-pblica del argumento subjetivo objetivable (es decir, a
transformar en argumento objetivo).
3. La relacin entre 1 y 2.
4. La promocin y recepcin por parte del pblico de 1, 2 y/o 3.
As, se tiene que un sentido de la democracia vendra dado por la
aceptacin/rechazo (y hasta "neutralidad"), por parte de un pblico o comunidad
determinada, de una promocionada valoracin subjetiva de un nmero de sujetos
definidos (siempre menor al constitutivo de la comunidad), en torno a un determinado
asunto, a su vez, constituible (promocionable) como cosa pblica.
Esta intuicin algo arbitraria de la democracia y a despropsito de la propia teora
sobre democracia tiene como pretexto presentar una propuesta discursiva abstrada de
los planteamientos surgidos hacia y desde la movilizacin del estudiantado colombiano,
o ms precisamente, de una buena parte de ste, ante la ley que rige la Educacin
Superior en Colombia. Especficamente, atendiendo el fervor popular en contra del
gobierno Santos (2010-2014), que se suscit en Colombia, con el sector estudiantil
abanderando, durante el segundo semestre de 2011, y a propsito de una Reforma al
Sistema de Educacin Superior (profesional) de ese pas; que a la fecha (2014) sigue
definido por la Ley 30 de 1992 que se pretenda y pretende cambiar.
Las valoraciones de esta seccin del estudiantado, promocionadas en el marco de
una gran movilizacin estudiantil nacional, cobraron una inusitada cierta popularidad y
respaldo en gran parte de la sociedad; lo que presupona una suficiente fortaleza ante la
valoracin antagnica, la del gobierno de Juan Manuel Santos (2010-2014), que se vio
avasallado mediticamente, a pesar de su estrategia de promocin, con cargo al erario,
enfocada en los mass media privados. Todo esto se define parcial y temporalmente con el
archivo (entindase: un rechazo, tambin transitorio, del Congreso de la Repblica a
estudiar el proyecto de ley, dada la oposicin de la opinin pblica al mismo), a finales
de 2011, de una propuesta de Reforma de ley de Educacin (Reforma, en adelante)
presentada por este gobierno al Legislativo colombiano.
Aunque resultara miope aseverar que la claudicacin momentnea del gobierno
estuvo desligada de una estrategia ceder poc o-antes que pe rder mucho, y que fue ms
producto de la preponderancia de la promocin valorativa estudiantil en el seno de la
comunidad estudiantil o de parte de la sociedad; s es acertado observar, con visin
20/20, que esto ltimo fue un elemento harto influyente, tanto as que se reclam por
parte de estudiantiles como una "clara victoria" ante Santos. Entre tanto, en un alarde de
estadista, ste lo reconoci, astuta y oportunistamente, como la capacidad de dilogo,
reflexin y construccin social, propias de una poltica de su gobierno. Para estudiantes,
en suma, fue un triunfo, para el gobierno, un empate.
Por otra parte, vale decir, la misma ley (30 de 1992, an vigente, a julio de 2014)
sobre la que se pretendi (y pretende) la Reforma, guarda distancias valorativas entre los


dos sujetos contrarios primarios (Gobierno-estado vs. seccin del estudiantado) respecto
de la aplicacin de la ley y respecto de su forma; mas no se repite tal distanciamiento en
torno a los principios que sustentan las definiciones contenidas en la ley y en su Reforma
gubernamental de 2011, o en la propuesta de ley construida por la MANE (Mesa Amplia
Nacional de Estudiantes), mximo ente organizativo estudiantil emergente del momento,
y por otras organizaciones sociales del pas en coordinacin con esta.
Con la esperanza de ubicar mejor al lector, en especial al que no est familiarizado
con el tema, empiezo por sealar tres mantos de contexto que cubren la movilizacin
estudiantil colombiana de 2011. Uno, algunos aspectos histricos relevantes de ley como
herramienta para cristalizacin de una poltica educativa contraria al clamor estudiantil
expresado en los movimientos populares de 1971 y de 2011. Dos, al revisar los
panoramas polticos de las pocas, salta a la vista el carcter consociacional del sistema
poltico respecto de la primera y, referido al siglo XXI, una secuela de ese mismo
carcter con expresiones de pretendida modernidad, deja ver cierta continuidad
gubernamental inscrita en una poltica de estado perpetuacionista, al tenor de apellidos de
lites bicentenarias en los altos cargos del poder poltico. Y tres, las directrices
introyectadas desde mbitos forneos en las polticas sociales, aquellas tales como las de
organismos multinacionales de financiacin.
La reivindicacin popular estudiantil de 2011, en esencia y al menos en principio,
tuvo por fundamento una oposicin a la continuacin de esa idea de desarrollo de la
educacin a la sombra de estos mantos.
Una vez delimitado este panorama sobre el que se expone el asunto, trato algunas
particularidades de las prcticas deliberativas al interior del propio Movimiento
Estudiantil (en lo sucesivo ME) de 2011; al mismo tiempo presento la esencia de sus
propuestas en el plano social y poltico del pas. Todo ello, por ltimo, con objeto de
sustentar la intuicin inicial respecto de la prctica democrtica del mismo en el mbito
de la movilizacin social estudiantil, como un producto de subjetividades.

Manto uno: la ley

En general, el desarrollo de las leyes en Colombia marca una tendencia antisocial
en el sentido de dar prelacin al beneficio de grupos menores al de la sociedad para luego
ser avalado, ora por presiones ilegales, ora por estrategias legales y no ilegales que
apuntan al favor popular, regularmente conseguible por estos grupos exclusivos. La
legislacin respecto de la educacin superior o profesional no es la excepcin; al
contrario, junto a los sectores de la salud y la economa, es donde mejor se aprecia el
cierre social marcado por el path dependence de la doctrina estatal.
Baste con referir algunos aspectos del ordenamiento legal de la educacin
universitaria para sustentar lo antedicho.
No obstante la consagracin del servicio social del Estado, segn la Carta Magna
de 1991 (Artculo 1. Colombia es un Estado social de derecho [...]), en la que entre sus
380 artculos (descontados los casi 60 transitorios), 13 se refieren al tema de la
educacin; es posible encontrar matices de ese socialismo mixto, con cargo al Estado y a
la empresa privada. Otro tanto ocurre, como se observar ms abajo, con las leyes
estatutarias y ordinarias que buscan dar desarrollo a la consigna constitucional.
Entre esos 13 artculos constitucionales, estn:

Art. 64. Es deber del Estado promover el acceso [...] a los servicios de
educacin, salud, vivienda, seguridad social, recreacin, crdito, [...] con el
fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos.


Art. 67. La educacin es un derecho de l a pe rsona y un servicio
pblico que t iene una f uncin s ocial [...] La educacin f ormara al colombiano
en e l r espeto a l os de rechos humanos, a l a paz y a la de mocracia; y e n l a
prctica del t rabajo y l a recreacin, para el mejoramiento cultural, cientfico,
tecnolgico y par a l a p roteccin de l am biente. E l E stado, l a s ociedad y l a
familia son responsables de la educacin, [...] La educacin ser gratuita en las
instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos acadmicos a
quienes puedan sufragarlos. Corresponde al E stado r egular y e jercer l a
suprema i nspeccin y v igilancia de l a e ducacin c on el f in de velar por su
calidad, por e l c umplimiento de s us f ines y p or l a m ejor f ormacin m oral,
intelectual y fsica de los educandos [...]
Artculo 68. Los particulares podrn fundar establecimientos educativos.
La L ey e stablecer l as c ondiciones par a s u c reacin y ge stin. [...] En l os
establecimientos de l E stado ni nguna pe rsona podr s er obl igada a recibir
educacin r eligiosa. Los i ntegrantes de l os gr upos tnicos t endrn de recho a
una formacin que respete y desarrolle su identidad cultural. [...]
Artculo 69. Se garantiza la autonoma universitaria. Las uni versidades
podrn darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con
la ley. La ley establecer un rgimen especial para las universidades del Estado.
El Estado fortalecer la investigacin cientfica en las universidades oficiales y
privadas y of recer l as condiciones e speciales p ara s u de sarrollo. El Estado
facilitara mecanismos financieros que hagan posible el acceso de t odas l as
personas aptas a la educacin superior.
Artculo 336. [...] Las r entas obt enidas e n e l e jercicio de l monopolio de
licores, estarn destinadas preferentemente a los servicios de salud y educacin.
Artculo 366. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida
de l a pobl acin son f inalidades sociales del Estado. Ser obj etivo f undamental
de s u ac tividad l a s olucin de l as ne cesidades i nsatisfechas de s alud, de
educacin, [...]

(Todos los resaltados por fuera del texto original[3])

Ahora, si bien es cierto que el texto constitucional de 1991 supuso un paso hacia
la modernizacin del Estado colombiano, ste difcilmente renunciara a la trayectoria
definida por la path de pendence. Si esta es expiable bajo el enfoque histrico-
institucional, una pista de esas trayectorias dependientes puede verse en el cambio de
tutela de la educacin colombiana entre la Constitucin de 1991 y la de 1886, a la que
aquella derog. La educacin pasa del hbito conservadurista en el propio seno de la
Iglesia Catlica (Constitucin de 1886, art. 41: La educacin pblica ser organizada y
dirigida en concordancia con la Religin Catlica[4]), al mbito liberal, resultando, en
ltimas, atenuada por la vertiente mercantilista tendiente a ponderarla como prenda de
cambio (Ley 30 de 1992, art. 96: Las personas naturales y jurdicas de derecho privado
pueden, en l os t rminos previstos en l a presente ley, crear i nstituciones de Educacin
Superior[5]).
Por ms de 100 aos la educacin en Colombia tuvo que vrselas con la fuerte
injerencia de la ideologa conservadora, a pesar de las aproximadamente 70 reformas a
la Constitucin de 1886, no fue sino a partir del siglo XX que empieza a sacudirse del
salitre catlico; pero para adoptar principios que faciliten la implementacin de la
doctrina del libre mercado.


No obstante, sera absurdo desconocer que en la vieja pugna mantenida por el
bipartidismo tradicional, entre liberales y conservadores, caracterizada por cruentos
episodios de violencia; tanto se ha visto perjudicada como beneficiada (ms lo primero
que lo segundo) la intencin de consolidar un sistema educativo nacional que responda
a los retos del siglo XXI. De hecho, los preceptos de la Ilustracin y la Revolucin
Francesa han tenido que vrselas, al momento de la enseanza y diseo del sistema
educativo, con la mentalidad colonial espaola, resultando, en suma, avante esta ltima.
Las trayectorias dependientes que explicaran la conformacin institucional del
Estado, se han trazado bajo el sino de una confrontacin poltica y fratricida promovida
por los partidos Liberal y Conservador. La denominada poca de la Regeneracin
conservadora que tendra por corolario la Constitucin de 1886, la ms longeva del pas,
y que marcara el inicio del periodo de 44 aos conocido como hegemona
conservadora, fue a su vez imposicin de vencederos (alianza entre conservadores y
liberales moderados centralistas) sobre vencidos (liberales radicales federacionistas)
durante las frecuentes guerras civiles entre los entonces estados confederados que
componan al pas. La misma Constitucin de 1886, regeneracionista administrativa,
centralista y presidencialista, como presea de triunfadores, al mismo tiempo haca de
cruz que marcaba el sepulcro de la Constitucin de Rionegro de 1863, liberal-federalista
y parlamentarista.
Y de ah para atrs, el ciclo de la historia se repiti. La historia constitucional de
Colombia no es ms que la historia de vencidos y vencedores en carrera violenta por el
poder poltico en medio de esa tensin de fuerzas reales de poderes que definiera
Ferdinand Lasalle.
No es pues gratuito que respecto a la educacin, el nfasis religioso sea lo nico a
atender en la Carta de 1886 en su artculo 41. La Carta de Rionegro habra resultado
osada y temeraria a la postre, al consagrar la laicidad de la educacin en un pas de
fuerte arraigo catlico.
La competencia, la tensin de la lucha por el poder, seguramente, son fundamento
de la propia conformacin del Estado. Por tanto, sera contrario a la razn de ser de ste
la pretensin de calmar la confrontacin hasta desaparecerla. En Colombia, tristemente,
al calor de esta competencia, los nimos se elevan hasta validar la desaparicin fsica
del adversario, para luego justificarlo todo en el altar de la estabilidad que brindar la
nueva ley fundamental. Eso ha sido parte vergonzosa de la institucionalidad (no formal),
como se ve en la historia constitucional.
No obstante, tambin es necesario resaltar el alto, tambin histrico, que introdujo
la formulacin de la Carta de 1991 y, de hecho el proceso mediante el cual, a partir de
una iniciativa estudiantil casi silenciosa si se le compara con las movilizaciones de
1971 o 2011 se convoca a Asamblea Nacional Constituyente, en la que convergeran
las fuerzas reales del poder en el pas para su promulgacin (bien distinto al
procedimiento por delegatarios regeneracionistas que contaban con la bendicin del
cura y del presidente de los estados confederados que no haran ms que refrendar la
Carta pre-hecha por Miguel A. Caro y Rafael Nez, presidente, en 1886). No slo
liberales y conservadores, tambin agrupaciones de izquierda poltica, exguerrilleros y
grupos tnicos minoritarios, entre otros, tuvieron parte en el gran acuerdo nacional. Esta
vez la competencia no involucr el fratricidio.
Revisado rpidamente este panorama constitucional, queda la aprehensin sobre
la fragilidad institucional del Estado. Qu estructura institucional se puede edificar
sobre una base dbil, inestable? Si la Constitucin es la ley fundamental sobre la que se
levanta la estructura institucional y Colombia, en casi 200 aos, ha tenido alrededor
(hubo un periodo ciertamente de gran incertidumbre constitucional en el que se


cosechaban constituciones como odios entre estados de la poca federal) de 15
Constituciones, cul es la garanta para estructurar un sistema educativo a partir de
leyes especiales u ordinarias?
Sea cual haya sido el cruce de trayectorias decisionales por los que se ha venido
constituyendo una idea de pas, la legislacin sobre educacin superior en Colombia
cuenta con una mora en la reforma de la ley que organiza este sistema educativo, la Ley
30 de 1992.
Por su parte, esta ley especial estrenaba la Constitucin Poltica colombiana de
1991. Como marco legal para el desarrollo de la educacin profesional en Colombia,
pretende hacer efectivo el fundamento constitucional, al respecto consagra: el carcter y
establece el alcance de la autonoma de las Instituciones de Educacin Superior (IES), los
procesos para el fomento, la inspeccin y la vigilancia de la enseanza, y tambin define
el objeto de los programas acadmicos. Respecto de la calidad educativa, el Decreto 2566
de 2003 derogado por la Ley 1188 de 2008, contemplan consideraciones que han venido
siendo cuestionadas por la comunidad acadmica nacional. En esta ltima norma se
estableci de forma obligatoria las condiciones de calidad para obtener el registro
calificado de un programa acadmico, para lo cual las Instituciones de Educacin
Superior, adems de demostrar el cumplimiento de condiciones de calidad de los
programas, deben demostrar ciertas condiciones de calidad de carcter institucional.[6]
Finalmente, cabe tambin mencionar, entre otras, la Ley 749 de 2002 que organiza
el servicio pblico de la educacin superior en las modalidades de formacin tcnica
profesional y tecnolgica, ampla la definicin de las instituciones tcnicas y
tecnolgicas, hace nfasis en lo que respecta a los ciclos propeduticos de formacin,
establece la posibilidad de transferencia de los estudiantes y de articulacin con la media
tcnica.[7]
Entre estas leyes surgen los organismos competentes encargados del control, la
vigilancia y el aseguramiento de la calidad, asimismo de estructurar todo el sistema para
la educacin superior. Algunos de estos organismos son[8]:
- Ministerio de Educacin Nacional.
- Consejo Nacional de Educacin Superior (CESU)
- Comisin Nacional para el Aseguramiento de la Calidad de la Educacin
Superior.
- Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior (Icfes).
- Consejo Nacional de Acreditacin (CNA).
- Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la
Tecnologa (Colciencias).
- Instituto Colombiano de Crdito Educativo y Estudios Tcnicos en
El Exterior (Icetex).
Sobre estos rganos recae la responsabilidad de interpretar los principios
fundamentales constitucionales en el desarrollo legislativo, generando as la estructura
organizativa, funciones, norma y poltica estatal para la educacin superior. Han
fungido, segn el sentir estudiantil, de suficiente garanta para que los gobiernos
adopten conductas antisociales con preeminencia particularista sin incurrir en la
ilegalidad; aunque la ilegitimidad consustancial no siempre, casi nunca, ha sido tal que
alcance para provocar la movilizacin social en oposicin tanto a la ley como a la
conducta gubernamental.
Ms que interpretar un clamor ciudadano nacional, la ley, con poca legitimidad
entre la comunidad estudiantil nacional, acopl el tema de la educacin a la tendencia
global y aperturista de los mercados del mundo. A pesar de ello, tal ha sido la
vertiginosidad del cambio en materia econmica, que incluso el cuo mercantilista de la


Ley 30 de 1992 se qued corto ante las exigencias del mercado; resultando ella misma
con fecha de vencimiento a corto plazo. Por qu, entonces, no fue masivo y
contundente el ME ad portas o posterior a la promulgacin de dicha ley? Misterio. La
Ley lleva ms de 20 aos feneciendo.

Dos hitos mticos del ME: 1971 y 2011

Dos momentos en la atropellada historia de la educacin colombiana corroboran
ese "casi nunca" respecto de la ilegitimidad como factor de movilizacin estudiantil,
haciendo hito y casi mito en los movimientos estudiantiles en Colombia, como
instancia de participacin e incidencia efectiva en la toma de decisiones desde el poder
poltico. Esos momentos, ME-1971 y ME-2011, han tenido por requisitos: 1. El sesgo
antisocial del comportamiento estatal en general, y en particular del gobernante en
ejercicio, 2. Aunado a una organizacin de estudiantes con causa y oficio ante la
coyuntura social y, un ltimo, 3. Elemento X, una especie de cuota de misterio. Estos
tres, como caractersticos del ME, han sido factores detonantes de la movilizacin
nacional masiva. (Esa cuota de misterio queda para ser tratada por la teora sobre
movilizacin social, lo que excede los objetivos de esta ponencia).
Es apenas de suponer que delante de la estructura cartilaginosa estatal, el camino de
la movilizacin resulta ms fiable y expedito. Las reivindicaciones estudiantiles
universitarias (o de IES) espordicamente recorren el ducto regular (ver diagrama 1),
posiblemente por la incertidumbre que le prefigura trasegar las mltiples instancias del
orden jerrquico-burocrtico, que le representa, antes que instituciones formales al
servicio social, ms obstculos a sortear cuando se trata de incidir en la poltica de
Estado.

ME-1971:
Durante fines de la dcada de 1960, el mundo registr distintas movilizaciones
estudiantiles como la de "la imaginacin al poder" del mayo de 1968 parisino, o las que
resultaron en masacres como la de Tlatelolco (Mxico), en octubre del mismo ao, o la
de Kent State University (E.E. U.U.), en mayo de 1970. Estas movilizaciones hacen
de fondo al ME-1971 en Colombia que, lamentablemente, no se quedara atrs con su
propia masacre en Cali, el 26 de febrero, dejando un saldo no oficial de 20 personas
asesinadas por el Ejrcito colombiano[9]. Los estudiantes de la Universidad del Valle, en
huelga mantenida desde haca varios das y en el contexto de la movilizacin nacional,
reclamaban la renuncia del rector y la abolicin de la representacin en el Consejo
Superior universitario mxima instancia rectora del sector privado y la Iglesia.
Adems, se oponan a los condicionamientos del sistema educativo ante los crditos o
financiamientos de entidades internacionales.
Como era de esperarse, la reaccin estudiantil no fue menor al sacrificio, necesario
slo en la mentalidad gendarme. Las expresiones populares de estudiantes a lo largo de la
geografa nacional y el fortalecimiento poltico del ME, estuvieron al nivel de las
exigencias histricas. Eso s, muy a pesar de la dura reaccin estatal con el gobierno del
presidente Misael Pastrana Borrero, ltimo presidente del consociacionalismo expresado
en el Frente Nacional.
Adems de las multitudinarias manifestaciones populares, el ME-1971 cristaliz su
carcter e incidencia polticos en la formulacin de un Programa Mnimo de l os
Estudiantes que a modo de reforma universitaria, contravena de manera esencial la
intencin de control de la vida universitaria tanto por el gobierno, la Iglesia y el capital
extranjero.








: Regular.
: Irregular.: Irregular. : Irregular.











ESTUDIANTE
Diagrama 1: Vas de incidencia estudiantil.


Como nunca antes, las pretensiones del estudiantado se vieron cristalizadas en
parte. A la exigencia de presupuesto para una educacin de calidad se sumaba uno de los
puntos primordiales, como era el gobierno democrtico al interior de las
universidades. Que, a travs de un cogobierno de profesores y estudiantes, se hizo
efectivo mediante la instauracin de un Consejo Provisional Universitario conformado
por el ministro de educacin o el rector, cuatro decanos, dos estudiantes, dos profesores y
un exalumno. Exceptuando al gobierno, en los nuevos consejos fue suprimida la


M
O
V
I
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Z
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D
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T
I
L

LEY/Poltica
Presidencia de la Repblica/Congreso/Cortes
MEN
Vice-MEN
CESU
Concejo Superior IES


Concejo Acadmico IES


Concejo de Facultad
Dir. Programa de Estudios
Profesor




participacin de todos los sectores extrauniversitarios.[10] Sin embargo, la dicha no
dur ms de un ao. Las principales universidades del pas, la Nacional y la de
Antioquia, alcanzaron a implementar el cogobierno por pocos meses, consiguiendo
logros como el aumento del presupuesto para la investigacin, defensa de la libertad de
ctedra, ms cupos estudiantiles, fortalecimiento de la financiacin de la universidad
pblica y reincorporacin de expulsados durante la movilizacin, entre estos, de Marcelo
Torres, uno de los lderes reconocidos del ME, y que ya en los 80 hara parte de las
corporaciones legislativas por eleccin popular en representacin del MOIR, agrupacin
partidista de izquierda.
Dentro de las secuelas o herencia que deja el ME-1971, segn la perspectiva que se
asuma, cuenta el fortalecimiento de la representacin estudiantil en las unidades
acadmicas universitarias del pas (Consejos Superior y Acadmico, de Facultades y
Programas de Estudios, entre otros). Contrario a lo esperado, antes que por la presin
externa al ME desde el gobierno, la fractura y decaimiento del ME-1971, se da por la
pugna de corrientes polticas al interior del mismo, especialmente entre sectores de
tendencias de izquierda, teniendo por objeto circunstancial de desavenencias,
principalmente, la consistencia o no del cogobierno con sus propias reivindicaciones
ideolgicas respecto de la transformacin social.

ME-2011:
La segunda marca indeleble, an muy fresca, apenas a tres aos de inscrita en el
papel de la historia del ME colombiano, es la del 2011, y guarda profundas similitudes
(aunque ser necesario sealar las diferencias ms adelante) con el ME-1971.
El ME-2011 se caracteriz por reunir en torno de sus reivindicaciones no slo la
mayor parte del estudiantado de las IES y comunidad nacional universitaria en general,
sino el apoyo de los sectores populares y, en gran medida sorpresivo, un cierto respaldo
de los mass m edia caracterizados por su oficialismo. Tal era la contundencia y
coherencia de la movilizacin estudiantil.
A los vastos caudales de estudiantes cubriendo kilmetros de calles, de las
ciudades, se sumaban maestros, obreros, padres y madres de familia; todos en apoyo a las
exigencias planteadas por los y las estudiantes. No hubo plaza ni lugar insigne de la
nacin que no se colmara con el fervor de cientos de miles de manifestante durante las
extensas jornadas de marchas, encuentros, festivales y otras expresiones de protesta
convocadas semana tras semanas por el ME. Exigencias que por mucho que el gobierno
Santos se empeara en desconocer, el respaldo generalizado y mayoritario de la
ciudadana, seran suficientes para hacerlo recular de su intencin de acentuar el modelo
mercantilista de la educacin superior por va de una reforma a la Ley 30 de 1992
presentada al Legislativo en el primer trimestre de 2011. Y a pesar de que su ministra de
Educacin, Mara F. Campo, descalificara y hasta tildara de mentiroso al estudiantado,
cuando no, de desconocer las propias causas por las que ste se movilizaba.
Porque causa s haba para los recurrentes rebeldes y esta vez, una acertada
promocin de las mismas en el seno de la ciudadana, que aunado al trabajo poltico y
conocimiento de la materia en cuestin, garantizaban la acogida ya no como una causa
estudiantil solamente, aislada, sino como social y por la que todos, el conjunto de la
sociedad, deban trabajar.
En esto fue preponderante la acuciosa y persistente labor de la MANE, que
descoll en 2011 para la opinin nacional con la presentacin de un nuevo Programa
Mnimo de Estudiantes, remembrando el sentir del ME-1971 y con demandas
actualizadas, coherentes con la coyuntura social. Al igual que en aquella oportunidad,
ahora, 40 aos despus, la plataforma reivindicativa guardaba un estrecho vnculo social.


Era como si sobre ese episodio de la historia del ME, ahora, en 2011, se levantara
una cartografa que sirviera de punto de partida para un modelo de educacin anhelado
por estudiantes. No era gratuito pues que se acuara el mismo nombre para esta
plataforma inicial.
El Programa Mnimo de 2011 incluy los siguientes ejes: 1. Libertades
democrticas, 2. Autonoma, 3. Bienestar universitario, 4. Financiacin estatal, 5.
Relacin Universidad-sociedad y 6. Calidad de la educacin.[11]
El programa Mnimo de 1971 inclua entre sus demandas:
1. Salida de las universidades por parte de los organismos estadounidenses
(Fundacin Ford, Fundacin Kellogg, USAID, cuerpos de paz, etctera). 2. Reforma de
los Consejos Superiores Universitarios (de los cuales formaban parte la Iglesia, la Andi,
Fenalco (Empresa Privada), el Ministerio de Defensa y otras entidades que no
representaban a la comunidad universitaria). 3. Mayor presupuesto para la educacin
superior. 4. Cogobierno en las universidades pblicas (administracin conjunta de
gobierno, estudiantes, profesores y trabajadores de los centros educativos).[12] Y otras
dos demandas referidas a dos particularidades. Una, de la Universidad del Valle y el
usufructo directo de un agente privado (FES) especulativo, del cual era objeto este
centro educativo. Y otra, respecto de la reapertura de la carrera de Sociologa en la
Universidad Javeriana, esta de carcter privado.
La calidad y la gratuidad de la educacin eran condiciones que, al menos
explcitamente no fueron consideradas en el Programa de 1971, a diferencia del de 2011.
Por lo pronto y para cerrar este tem, cabe trazar, pues, un arco histrico en el
comportamiento de los ME de 1971 y 2011, en ambos es relevante el acento de la
relacin Universidad y desarrollo social. Desde el ME, entendido como una necesidad de
independencia nacional, que pasa por una autonoma universitaria, para lo cual es
necesaria la independencia de la financiacin extranjera o de capitales privados, dejando
como opcin vlida el cargo al Estado y su cumplimiento presupuestal con la educacin.
Asimismo es imperiosa la necesidad de liberarse de la injerencia de agentes externos a la
Universidad que pretendan definir la vida universitaria.
Estas marcadas coincidencias son explicables por un reconocimiento de la historia
por parte de los estudiantes en sus respectivos momentos. Tambin es inevitable
la condena de repetir la historia cuando la injusticia social se mantiene. Es inevitable
mantener esencialmente las mismas reivindicaciones cuando el Estado mantiene,
tambin en esencia, las mismas falencias sociales.

Manto dos: el rgimen poltico

Una vez establecidos los movimientos estudiantiles de 1971 y del 2011, cabe
ahondar un poco en sus postulados polticos con el propsito de decantar el carcter del
sistema poltico y la poltica social que en ambos momentos ha asumido el Estado, por lo
que se explicara en gran medida el presente (y relativo fracaso) de la poltica educativa
superior.
Con todo, leyes, polticas y gobierno que definan una actitud de espalda al
estudiantado, en los aos que van de 1966 a 1969 se increment significativamente el
nmero de matrculas en las universidades del pas. Esto, por lo menos, presupona una
correspondencia con el principio constitucional de la responsabilidad social del Estado.
Aunque para la poca esta no estuviera tan detallada en el texto de ley como s lo estara
desde 1991.
Sin embargo, a juzgar por el Programa Mnimo de 1971 y, entre otros (como el
tambin muy recordado, Proyecto d e P lataforma de l a O rganizacin N acional


Estudiantil[13]) por el clebre discurso pronunciado en Bogot, el 27 de abril del mismo
ao, por el estudiante Marcelo Torres ante el Consejo Nacional de Rectores[14], y que
para el efecto podra tenerse como una exposicin de principios polticos del ME-1971;
las demandas estudiantiles estaban lejos de ser satisfechas con apenas una extensin de
cobertura educativa. Entre otras cosas, deficiente de equilibrio regional, como lo
manifiesta Rodrigo Parra Sandoval: Por el contrario, se dan grandes desequilibrios
interregionales tanto en el nmero absoluto de estudiantes como los incrementos
porcentuales de matrculas y en las tasas de crecimiento.[15]
Algunos aspectos que en dicho discurso destaca el estudiante y que hacen, en
ltimas, una sustentacin a los puntos planteados en el Programa Mnimo de 1971, son:
-La cuestin del poder en el pas: cuya efectividad en los rganos de direccin
universitarios, como en el gobierno nacional, obedece a derroteros puestos desde
instancias externas y extranjeras, para las que las lites criollas tradicionales, constituidas
por sectores muy reducidos de la sociedad colombiana, son intermediarios de ese
dominio forneo. As, se tiene que los Consejos Superiores, si se revisa su
conformacin, que nada tiene que ver con la representacin de los sectores mayoritarios
de la sociedad colombiana; dejan en evidencia la estructura antidemocrtica de la
direccin universitaria. Por lo tanto, la Universidad colombiana debe darse su
restructuracin a partir de la eleccin democrtica de sus rganos de poder.
-Democratizacin de una enseanza cientfica: los cursos no deben seguir siendo
diseados bajo la posibilidad de veto del credo catlico, o de intereses econmicos ajenos
a la universidad; como tampoco la escogencia del personal docente y su promocin a
cargos directivos deben tener por condicin contar con la bendicin eclesial. El ejercicio
de la crtica sobre todos los enfoques de la ciencia precisa de una libertad de ctedra, del
estudio de los distintos temas de las distintas vertientes del conocimiento. La universidad,
como tal, no debe tener una ideologa, sino que debe estar abierta al estudio de todas para
producir conocimiento cientfico, en lugar de someterse a un empirismo fatuo que
reproduzca el servicio tcnico sobre cifras y datos dejando de lado el desarrollo de la
ciencia tanto natural como social.
-El presupuesto: la conducta del gobierno en torno al cubrimiento presupuestal
devela una doble intencin al promover el ascenso del dficit fiscal en la educacin
superior: mantener una asfixia presupuestal para justificar la continuidad de los
emprstitos de capital financiero extranjero, como el Banco Internacional para el
Desarrollo (BID). Generando as un crculo vicioso, nutrido adems por el incremento de
los altos costos del dinero que coadyuvan a que se perpete una dependencia de la
Universidad de estos agentes capitalistas, al hacer cada vez ms impagables los
prstamos. Adems de lo sealado, es de resaltar la nula inversin que el Estado hace en
investigacin, dejando este rubro al arbitrio de las necesidades de agentes como
Fundacin Kellogg, Fundacin Ford, USAID, entre otras.
- La subordinacin de la Universidad privada: esto es, el fortalecimiento de la
Universidad estatal, la Universidad pblica debe ser reestructurada con miras a crecer en
cobertura poblacional y mantenerse como primera opcin de calidad delante de la
privada. El Estado no debe estimular la apertura de nuevos centros privados educativos
con desmedro de la inversin en la Universidad pblica.
-El ICFES: este Instituto, as como los dems organismos de la estructura
burocrtica, no estn a la altura para acometer un diseo de una poltica educativa
superior, porque desconocen profundamente el problema universitario.
A contraluz de estos aspectos destacados del ME-1971, la sombra del manto
contextual del rgimen poltico se vislumbra.


El ministro de educacin, Luis Carlos Galn Sarmiento, cuota del partido Liberal,
haba sido designado por el presidente Misael Pastrana Borrero (1970-1974), del partido
Conservador, como parte de los acuerdos del pacto denominado como Frente Nacional
entre estos partidos polticos y firmado en 1958 por los jefes nicos de estas
agrupaciones, Alberto Lleras Camargo, por el partido Liberal, Laureano Gmez, por el
partido Conservador. Sea el momento para relievar como una caracterstica histrica y
determinante, la preponderancia de los liderazgos personalistas sobre los institucionales
en el ejercicio de la poltica en Colombia, con contadas excepciones en agrupaciones de
izquierda. De tal modo que hacia donde la cabeza orientaba, casi sin rechistar, el resto le
segua. Es ms, no sera desproporcionaba afirmar que regularmente la organizacin
partidista se estableca como reducto de poder al servicio de los jefes nicos, naturales,
lderes o caciques polticos (los pactantes frentenacionalistas son fiel ejemplo de este tipo
de liderazgo); antes que desempear, como partidos, su rol de canalizacin hacia las
instancias de toma de decisiones del poder poltico las demandas de sectores de la
sociedad a los que representan. Si bien al interior se mantenan las facciones y corrientes
de las que trata G. Sartori, difcilmente se respetaba un ordenamiento democrtico al
interior de estos, siendo la ms fuerte de entre aquellas la que impona las decisiones de
partido, en especial a la hora de promover los candidatos por el partido a cargos pblicos
de eleccin popular.
El pacto del Frente Nacional se establece como una medida para hacer frente al
dictador militar Gustavo Rojas Pinilla y so pretexto de una transicin hacia la
democracia. Asimismo, con la intencin de detener la violencia en los campos que
enfrentaba a liberales contra conservadores.
El acuerdo principal, por el que pretendan lograr sus objetivos, consista en una
alternancia de la presidencia (que durara de 1958 a 1974) y la distribucin equilibrada de
todos los dems altos cargos pblicos entre estos dos partidos.
As, en el sentido de que en estas dos partes mayoritarias, liberales y
conservadores, se fragmentaba la sociedad y el poder poltico, y que los grupos
dominantes representativos de estas partes resuelven acordar una reparticin equitativa
de poderes del Estado; es que se entiende el Frente Nacional como la adopcin de un
sistema de carcter consociacional.
Sin embargo, ste fenmeno poltico, a la colombiana, present sus
particularidades. Si se acepta que una transicin debe generar un cambio de rgimen, el
pacto consociacional del Frente Nacional qued en deuda con la historia y con el pas.
En, probablemente, el nico texto que trata el asunto en profundidad, el autor
Jonathan Hartlyn define: El consociacionalismo fue un mecanismo que las elites
pudieron utilizar, como consecuencia de los desarrollos histricos del pas. Una vez
establecido, el rgimen consociacionalista impuso ciertas restricciones y lmites en el
mbito y la naturaleza de la actividad poltica y favoreci ciertas clases de canales
polticos sobre otros, a medida que los actores del rgimen trataban de llevar a cabo sus
polticas. El Estado colombiano ha sido histricamente dbil. El rgimen se volvi ms
vulnerable con el tiempo, puesto que no respondi a los cambios sociales con reformas
apropiadas al mismo.[16]
Lo que s asegur el Frente Nacional fue una escasa democracia restringida, en el
sentido de que a terceras fuerzas, especialmente de izquierda, se le cerr toda posibilidad
de participacin o aspiracin a los cargos del poder pblico. Tal medida fue producto del
clculo de correr el menor riesgo posible de perder ese control poltico por parte de las
lites bipartidistas delante de la amenaza que para estas representaba el mpetu militar, la
violencia desbordada del campo y la debacle econmica producida por la adopcin de la
llamada economa de la dependencia.


Para Marco Palacios el Frente Nacional gener "una pedagoga del compromiso
entre dos partidos cada vez ms parecidos. Pero no consigui cimentar una cultura
poltica democrtica y desaprovech la oportunidad de emprender reformas sociales
bsicas. Desarroll una actitud intolerante frente a la oposicin -es la historia de la
persecucin, represin y cooptacin del Movimiento Revolucionario Liberal y la Alianza
Nacional Popular entre 1960 y 1972 - y releg a un segundo plano los elementos
desencadenantes del conflicto poltico, como la cuestin agraria; en cuanto tuvo que
responder a stos, abus del estado de sitio.[17]
En suma, el posible servicio que a la nacin hubiera significado el recurso al
consociacionalismo, expresado en el pacto frentenacionalista, no fue sino una medida
harto exclusiva por parte del par de grupos de lites tradicionales en el poder poltico
nacional. Y que adems atizara las causas para el levantamiento armado de algunos
sectores de izquierda (teniendo por detonante el magnicidio de Jorge Eliecer Gaitn,
cuando era un muy opcionado candidato disidente del Partido Liberal a la Presidencia de
la Repblica para el perodo 1946-1950) que al ver impedidas las posibilidades de
participacin poltica, optaran por la va violenta para incidir en esos mbitos que se les
cerraba. La guerra en los campos, entonces, seguira siendo sostenida por gente del
pueblo, pero ya no en nombre de la confrontacin bipartidista.
El cierre poltico produca un cierre social en tanto que vastos sectores de la
sociedad no vean sus aspiraciones de progreso representadas en las instancias del poder
poltico. El tan anhelado ascenso social no se produca, entre otras cosas, como una
consecuencia de la educacin, que se instrumentaliz como garanta para mantenimiento
del estatus quo y el stablishment.
En contraste, una medida consociacional que en un alto porcentaje rindi gran
beneficio a la nacin, debido, entre otras condiciones a una consideracin de los diversos
sectoresms de dosque componan la sociedad, fue la ya mencionada Constitucin
de 1991 y su procedimiento para promulgarla. Esta supuso un acuerdo de pas con
distintas fuerzas y expresiones representativas de la nacin. Entre estas, con uno de los
grupos guerrilleros ms activos y reconocidos como lo era el M-19, que recientemente
pasaba a la actividad parlamentaria como Alianza Democrtica M-19 (AD-M19).
Antonio Navarro Wolf, uno de los jefes mximos de esa guerrilla, ya desmovilizado y
como jefe de la AD-M19, hara parte de presidencia, junto a Horacio Serpa del partido
Liberal y lvaro Gmez Hurtado del partido Conservador, de la Asamblea Nacional
Constituyente, encargada de producir la nueva Carta.
Si bien este nuevo intento de acuerdo consocacional no signific la pacificacin de
la nacin, mucho menos el desarrollo social, es innegable que aport en esa va en tanto
que reafirm como opcin poltica la va parlamentaria para buena parte de aquellos que
vean en las armas la defensa y representacin de un gran sector de la poblacin. Sin
embargo, con el auge del paramilitarismo y el narcotrfico que empezaba con la dcada
de los 80, esas esperanzas de paz se hacan distantes una vez ms.
En consecuencia, sera impreciso afirmar que el consociacionalismo en s mismo
no resultara adecuado para establecer una poltica de Estado, pues como herramienta que
es, el beneficio o perjuicio que de su aplicacin resulte, es responsabilidad de los actores
polticos y el modo en que asumen su implementacin.
El ME-2011 al establecer sus reivindaciones polticas, tambin deja claro a qu tipo
de sistema poltico le haca frente. Si bien es cierto que haban pasado casi cuatro
dcadas desde el ltimo gobierno del Frente Nacional, no lo es menos que el coletazo del
mismo distaba mucho de ser apenas una secuela. Pero tampoco, hay que decirlo, el ME-
2011, estaba por fuera de la incidencia de la gran reforma institucional introducida por la
Constitucin de 1991.


De tal suerte, el sistema educativo colombiano tena un presente en el 2011 a cuya
historia reciente se contaban por lo menos dos intentos de produccin de acuerdos
nacionales hacia una reorientacin de la vida poltica y social del pas, el primero por
parte del bipartidismo tradicional con sendos liderazgos individuales y particualaristas de
las lites, tambin histricamente anquilosadas en el poder poltico; de lo que no result
sino la evidente intencin de seguir en una metstasis que le garantizara acoplarse a las
nuevas exigencias sociales sin dar respuesta eficaz a estas, pero surtindose para s las
condiciones de su propia perpetuidad. El segundo pacto, que hizo mucho ms, en verdad,
por recoger la representacin de todas las expresiones de vida nacional, por lo menos
logr que esa hegemona de los partidos tradicionales se abriera a los cuestionamientos
de antao, no por voluntad propia, sino popular, como quedara claro en las subsecuentes
contiendas electorales a corporaciones pblicas. A partir de la promulgacin de la Carta
poltica de 1991, la aparicin de nuevos partidos, a la vez que era indicativo de nuevos
sectores poblacionales con representacin en el Congreso, tambin era una va libre para
los nuevos liderazgos individualistas emergentes como disidencias de sus partidos de
cuna; otra vez, del bipartidsimo tradicional.[18]
En medio de este panorama poltico pues, el ME-2011 plantear su propuesta
poltica, que continuar ms all de su Programa Mnimo, con la elaboracin de una
propuesta de reforma a la Ley 30 de 1992 y que presentar dos o tres aos despus, luego
de una gira nacional de concertaciones con la comunidad interesada. Sus planteamientos
surgen como una reaccin a ese cierre social que se manifiesta cada vez con mayor rigor
a partir del aperturismo econmico que empieza a imponerse en la regin
lationoamericana como una cuota de sacrifico, no mentada como tal, para lograr la
incursin en el sistema de mercado global. En Colombia esta poltica econmica, que
mantendr su sino dependentista, es acunada por la presidencia de Cesar A. Gaviria
T.[19] (1990-1994), sin ningn apao, con el lema de apertura econmica,
bienvenidos al futuro. No todo futuro es promisorio.
En sntesis, el rgimen poltico desde el que se establecan las polticas sociales y
por las que se perpetuaba el mismo, involucraba una economa dependiente de capitales
extranjeros que a su vez exiga unas restricciones del gasto pblico y limitaciones
democrticas que claramente constrea la poltica del sistema educativo. El ME-1971
hizo frente, a travs de una demanda de atencin a la educacin superior, a esa exclusin
social que el acuerdo consociacional entre las lites bipartidistas tradicionales mantenan
desde finales de los 50. Ya en pleno siglo XXI, con una mayor atencin a esas demandas
sociales y la participacin de otros sectores de la poblacin en las esferas del poder
poltico, el cierre social daba un respiro. Pero para ello hubo de recorrerse un camino de
movilizacin social que encontr en la promulgacin de la Constitucin Poltica de 1991
un efecto producente de un segundo pacto consociacional. No obstante, las viejas lites
asuman la cesin poltica y social en aras de mantener intactos sus intereses de poder.
Para ello, no escatimaron en alianzas extranjeras a las que hipotecaban la razn social de
ser del Estado. El ME-2011, por su parte, en esencia, retomara las banderas sociales
empolvadas por el paso de los aos para plantar cara nuevamente al sistema poltico que
por va de honrar sus hipotecarios, reasentaba la indiferencia ante las demandas
educativas.

Manto tres: la injerencia extranjera y externa en la Universidad

El sistema educativo, como en general el servicio social del Estado, debe engranar
con las dinmicas del mercado y la economa mundiales. El paradigma por el cual
deban regirse la reforma para los sistemas educativos para Latinoamrica, se defina en


el Plan Atcon para los aos 60 y 70. Casi 50 aos ms tarde, no sorprende que sobre el
diagnstico contenido en este plan, se sigan desarrollando e implementando medidas
ms bien correspondientes con los sistemas financieros y polticas mercantilistas, antes
que con el equilibrio y la justicia social.
Como lneas antes se mencion, para el ME-1971 estaba clara la poltica
permisiva estatal delante de la injerencia de agentes del capital financiero extranjero en
la direccin de la Universidad colombiana. Particularmente, en los cargos de direccin
se representaban los intereses de estos agentes con la voz y voto en los Concejos
Superiores universitarios de representantes del sector productivo econmico.
En su discurso, el estudiante Marcelo Torres sostena que la investigacin estaba
al servicio de intereses extranjeros. El ejemplo con el principal centros educativo del
pas, daba muestra de ello:
Si l os seores rectores desean constatar l o que estoy af irmando en este
sentido, s rvanse e xaminar e l pr esupuesto anu al de r entas y gas tos de l a
Universidad Nacional de Colombia la primera y fundamental universidad del
pas en l a que v ergonzosamente s e confiesa que par a l a i nvestigacin
cientfica el Estado colombiano no apor ta un s olo peso y ese es el dato exacto,
cero pesos que el Estado colombiano designa para l a i nvestigacin cientfica.
Sin e mbargo, e n l a Universidad N acional s e de sarrolla l a i nvestigacin por
cuenta de la Fundacin Rockefeller, se desarrolla la investigacin porcuenta de
la Fundacin Ford, se desarrolla por cuenta de la Agencia Internacional para el
Desarrollo, s e de sarrolla por c uenta de di versos i nstitutos de uni versidades
estadinenses, s e desarrolla por di versos canales que t ienen t odos que ver con
universidades m etropolitanas de una u ot ra m anera l igados al gr an c apital
norteamericano.[20]
Asimismo, sealaba el estudiante con un ejemplo ms, el sacrificio del servicio de
la educacin a las cuotas a pagar al sector privado nacional por parte de los estudiantes:
Con relacin a la Fundacin para la Educacin Superior, FES, baste un
solo he cho par a de mostrar l a i nconveniencia d e e ste s istema universitario de
financiacin en cuanto que esta fundacin de carcter privado se ha convertido
en una verdadera bol sa de valores con l a cual el c apital pr ivado, especula y
convierte en un ne gocio particular l a uni versidad colombiana. Esta Fundacin
privada controla millones de pesos a nombre de la Universidad del Valle, y esta
misma uni versidad es l a que t iene necesidad de acudir al Banco Internacional
para e l Desarrollo, par a f inanciar l a pr opia uni versidad e n v ista de que no
existen suficientes recursos, en vista de que no s e sabe realmente en qu estn
invertidos, por que t ienen i nvertidos c omo e n una e mpresa par ticular, l os
dineros de l a uni versidad e n no s e s abe qu e mpresas, l os f ondos de l a
Universidad del Valle.[21]
Las lneas de influencia paradigmtica no cesaban para la dcada de los 90. En
1994 el Banco Mundial receta:
La reforma de la enseanza superior, y en especial las estrategias para
movilizar un mayor f inanciamiento privado a ni vel postsecundario mediante l a
participacin e n l os gas tos y e l f omento de l as i nstituciones pr ivadas, pue de
ayudar a l os pases a l iberar algunos de los recursos pblicos que se requieren
para mejorar l a c alidad y e l ac ceso a l os ni veles pr imario y s ecundario. Por
consiguiente, l os pr stamos de l B anco Mundial par a l a e nseanza s uperior
tienen ot ra j ustificacin i mportante: apoy ar l os esfuerzos de l os pa ses par a
adoptar reformas de poltica que permitan al subsector funcionar en forma ms
eficiente y a un m enor costo pbl ico. Se seguir dando prioridad a los pases


dispuestos a adoptar un marco de polticas en materia de educacin superior
que haga hincapi en la estructura diferenciada de las instituciones y una
base de recursos diversificada y mayor importancia a los proveedores y al
financiamiento privados.[22] (El resaltado por fuera del texto original).
La coordinacin Estado-capital privado (nacional y extranjero) determinaba as el
gasto en cantidad y destino en la inversin para la educacin. Y ello no les habra
presentado mayor inconveniente, siempre que, entre otras cosas, la inversin no hubiese
sido con cargo final a la matrcula del cliente estudiante (y su familia) que, en ltimo
trmino tendra que hipotecar hasta la vivienda para poder pagar la financiacin de sus
estudios, como con mayor frecuencia empez a ocurrir desde iniciado el siglo XX.
Por otra parte, adems del capital econmico que las familias de las clases
populares deban entregar al sector privado; el diseo curricular, especialmente antes de
los 90, acusaba una desatencin a los temas culturales nacionales, lo que tena por
consecuencia un profesional formado sin arraigo, cargado de tcnicas para reproducir
procesos correspondientes con las necesidades empresariales y sin mayores
posibilidades de investigacin, ingeniera e innovacin en sus campos disciplinares.
A la sombra de estos mantos, legislativo y poltico nacionales y de la fuerte
determinacin extranjera e incidencia de lites de capital privado nacional, el ME deba
hacrselas para, no solamente oponer una voz de protesta ante el descuido o
desacertadas decisiones estatales en lo social que esa sombra implicaba; sino para
proponer nuevas luces que alumbraran un porvenir, a travs de un fortalecimiento de la
educacin con compromiso social nacional, al conjunto de la sociedad colombiana.
Si bien el sistema educativo ha evolucionado en algunos aspectos, sobre todo en
lo que tiene que ver con el respeto a los derechos humanos y las diferencias de toda
ndole; an se mantiene la lucha desde el sector estudiantil respecto a polticas de
Estado e intereses forneos. Antes, el ME-1971 marcaba un tajante rechazo al incentivo
de la privatizacin de la educacin y era menor el hincapi en la calidad y gratuidad;
hoy el ME-2011 (o lo que quede de ste) hace nfasis en estos dos ltimos asuntos y
casi ni se cuestiona el auge de las instituciones educativas privadas que estn casi a la
par de las pblicas.
En lo que sigue, se aborda un balance del ME-2011 que involucra un
acercamiento al mismo, que pudiera considerarse ntimo; como una posibilidad de
cuestionamiento y propuesta ante esa espesa sombra que ha cubierto lo social en
Colombia por tanto tiempo. A la vez, se cuestiona el propsito de la causa estudiantil al
tenor de la conducta sectorista o grupuscular, observada en el mximo ente
organizativo estudiantil, la MANE. Buscando con ello establecer las
prcticas democrticas que ste ente asumi en cierto momento, y que parecen ms bien
propias de aquellas conductas subjetivistas o particularistas comparables con las de esas
lites bipartidistas antes abocetadas.


Balance del ME-2011 y democracia de la MANE

Hasta aqu, se ha sealado, sin profundizarlo, el contexto a la movilizacin
estudiantil de 2011, relacionando en l el ME-1971 por su proximidad poltica,
organizacional y programtica social con el ME-2011. La descripcin a continuacin de
ste ltimo, mediante un balance parcial de su desempeo, puede dar visos de
enseanzas y reincidencias respecto del 71. Lo que resulta valioso para el sector
estudiantil colombiano de cara a la presentacin, por parte del gobierno reelecto (Santos
2014-2018), de la Reforma a la Ley 30 de 1993, an por darse, y luego de su primer


intento fallido por suerte de una frrea y acertada oposicin de la sociedad por
intermedio del ME-2011.
Arranco por enfatizar lo ya mencionado. El ME-2011, se genera por dos
condiciones bien fuertes: la oposicin a las polticas exclusionistas de los sectores
populares por parte del Estado y el reconocimiento de ello por el sector estudiantil que
asume los requerimientos organizativos, polticos y estratgicos para hacer efectiva la
movilizacin social. Y un tercer elemento que he caracterizado como misterioso.
Con lo aprendido de la historia del ME-1971, el ME-2011, en un primer momento
de este ao y casi en la esfera de lo privado, remitido a la MANE, disea un Programa
Mnimo de los estudiantes que le servir de fetiche para la organizacin masiva de los
estudiantes a nivel nacional y para la negociacin con el gobierno Santos (2010-2014).
Tres momentos son distinguibles en la movilizacin estudiantil de 2011. El
primero, que pudiera considerarse como una etapa para la formulacin del Programa
Mnimo y que no cont con las grandes apariciones en pblico, y que es equiparable al
conjunto de la Mesa Amplia Nacional de Estudiantes o MANE, integrada en esta etapa,
mayoritariamente, por estudiantes de las llamadas Organizaciones Estudiantiles, quienes
orgullosos y honestos se ufanaban del gran acierto al constituirla en un principio
(desafortunadamente ese orgullo desencadenara una serie de desaciertos
organizacionales que influyeron en decisiones sensibles para el ME). El segundo
momento, en el que gracias primordialmente a la agitacin de estas Organizaciones
empezaba a tomar escala multitudinaria y la mayora del estudiantado nacional se
empezaba a integrar a la movilizacin, hacindose parte de la propia MANE, asistiendo
a sus reuniones de orden nacional en las que se discuta y propona teniendo como
principal insumo el Programa Mnimo. Al mismo tiempo, se programaban las marchas,
carnavales y todo tipo de expresin de protestas sin incurrir en formas violentas, tanto a
nivel local como en coordinacin nacional de todas las IES. Los medios de
comunicacin, incluso los oficialistas, no podan dejar de reportar las masivas
intervenciones en la plaza pblica y las calles de las ciudades del pas. Lo que adems
trajo la atencin sobre las demandas de los estudiantes, en claro rechazo a la propuesta
de reforma al sistema de Educacin Superior que presentara al Congreso de la
Repblica el presidente Santos.
Un elemento que marca la pauta tanto en la opinin pblica como al interior del
ME-2011, es el Paro (cese de actividades en las IES) a nivel nacional, como medida de
presin para obligar al archivo del proyecto de Reforma presentado por Santos al
Legislativo. Esta sera una primera conquista de ste ME. As ello significara continuar
bajo la tambin cuestionada Ley 30 de 1992. En lo sucesivo, el ME-2011 tendra la
tarea de generar unos acuerdos a nivel nacional con amplios sectores de la sociedad
colombiana para proponer un nuevo modelo de educacin superior. Pero lo primero, lo
inmediato, era lograr frenar el avance del modelo de eduacin del gobierno Santos que
inclua la mercantilizacin del derecho a la educacin, dejando de considerar a esta
como tal y convirtindola en un servicio pblico que admita la inversin de capital
privado con nimo de lucro. Es decir, fomentar la creacin de centros de educacin
privados sin los estndares de calidad cientfica necesarios para una formacin ptima
de sus educandos. Y, en coherencia con las recomendaciones de siglo pasado (y las del
presente, como se ver ms adelante) cargar la obligacin estatal de la cobertura en
educacin al bolsillo de estudiantes y sus familias a travs de crditos otorgados por la
banca privada o del Icetex, organismo este que se reducira a simple intermediario entre
el estudiante y la banca privada que funcionara (vendera el dinero a sus clientes) con
los recursos girados por la nacin.


A pesar de todo, el gobierno insista en que su Reforma era lo mejor que le poda
pasar al pas, que incrementaba la inversin presupuestal, que ampliaba cobertura y as
otras tantas bondades. Que no entenda el porqu del rechazo a su propuesta, que estaba
politizado y direccionado desde la oposicin al gobierno (el Polo, partido de izquierda),
que los estudiantes no conocan ni la Ley 30 ni su proyecto de Reforma, que opinaban
sobre supuestos y desinformaban o engaaban a la opinin nacional y as otras
maldades.
Al final, en el ltimo trimestre del 2011, el gobierno claudicaba, Santos decide
retirar su propuesta de Reforma del Congreso en donde, iniciando el ao, contaba con
holgada mayora para ser aprobada como ley; pero recorrido el ao del ME, esas
mayoras se transformaron en una minora que no daba la cara por miedo a pasar de
impopulares y antisociales, tanto o ms como el Santos de esos das.
Pero este pequeo gran triunfo nunca antes un presidente reculaba en su firme
intencin delante de una movilizacin social, lejos de calmar los vientos, al interior
del ME-2011, se transformaron en huracanes que terminaran por minar la unidad del
mismo. As el Paro, o ms precisamente, la continuidad o no del mismo sera la
manzana de discordia que partira casi literalmente por mitades la movilizacin y al ME
ms grande y contundente de la historia colombiana.
As, el tercer momento del ME-2011 se marca a partir del levantamiento del Paro.
La MANE misma se reduce a su mnima expresin, y aunque contina trabajando en un
proyecto de reforma al sistema educativo superior, luego del levantamiento del Paro, en
modo alguno ha vuelto a ser asimilable a ME.
No obstante, la lucha iniciada en 2011 por los estudiantes aguarda su siguiente
captulo decisivo pues la reforma a la ley 30 an no se da. El augurio es el de una nueva
confrontacin entre el sector universitario y el gobierno. Esta vez, cada parte
defendiendo su propuesta de nuevo modelo educativo. Desde el 2011 hasta el 2014 ha
durado el entretiempo. Ya queda poco por aguardar y volver a empezar-continuar, esta
vez, aspira el estudiantado, sin incurrir en los recurrentes errores.

Una mirada a la intimidad del ME-2011

En torno al levantamiento del Paro, una decisin muy sensible que fue tratada con
poco tacto por las Organizaciones al interior de la MANE, se suscitaron tantos
desacuerdos y hasta odios que este ME termin el ao limitndose a pequeas
concurrencias en recintos cerrados, cuando antes era incontenible en las calles. El ao
finaliz y con l se rompi la burbuja de la ebullicin estudiantil. Pero insisto, la
sociedad colombiana y el Estado, volvern a or los pasos de las y los estudiantes,
porque an tienen una tarea por terminar.
Tanto fue el desacuerdo por el levantamiento del Paro, que la misma noche en que
se produjo, en noviembre 12 de 2011, en el aula mxima de la Universidad Nacional de
Bogot, se dividi la MANE entre estudiantes de las Organizaciones que promovieron
levantar el Paro, finiquitarlo y regresar a las labores acadmicas porque el gobierno ya
haba retirado su Reforma; y aquellos estudiantes independientes de esas
Organizaciones que encontraban que el gobierno, si bien haba accedido a retirar su
Reforma, an no haba cumplido con la totalidad del pliego de exigencias (presentado
pblicamente con antelacin) del ME para levantar el Paro, entre las que se contaba la
liberacin de estudiantes aprehendidos y desmilitarizacin de varios centros
universitarios del pas. En el anexo de esta ponencia copio
A continuacin transcribo un documento de mi autora, presentado bajo un
pseudnimo a la comunidad estudiantil nacional. Un apartado del documento da cuenta


de algunas prcticas tenidas por democrticas al interior de la MANE (bajo el control de
las Organizaciones), pero resultan criticables para un sector minoritario de este rgano
coordinador del ME.
En aras de claridad en los trminos, antes de transcribir el texto anunciado,
distingo: el Movimiento Estudiantil (ME) no es aprehensible, no se trata de una
organizacin definida ni con objetivos definidos, como tal, es efmero, vaporoso e
incontenible; de tal modo que proyectar objetivos en el tiempo (a mediano o largo
plazo), porfiados en la fortaleza del ME, es carente de sentido prctico. Slo por
necesidad temtica se puede asumir una continuidad del ME en el tiempo (por ejemplo:
el ME guarda sus principios entronizados en 1971 hasta 2011, segn sus plataformas
polticas en ambos aos). Por otra parte, el ME, segn las circunstancias, asume la
creacin de rganos temporales coordinadores, organizativos o directrices sobre los que
s se puede definir sus cualidades, pues ellos se encargan de la produccin de
manifestaciones pblicas o privadas, de documentos y dems que sean del caso, sobre
los que s se pueden establecer indicadores cuanti-cualificables. Sobre el conjunto de las
definiciones de esas caractersticas sobre estos rganos y sus producciones es que,
finalmente, se emite un juicio definitorio del ME para un determinado tiempo.
Con esta distincin en mente propongo el siguiente texto, escrito con el fervor
estudiantil propio de quien hizo parte del ME-2011:

Breve balance sobre la actualidad del ME

Que a nadi e l e que pa la m enor duda, he mos l ogrado c omo M OVIMIENTO
ESTUDIANTIL ( ME) UNIDO, c on e l r espaldo del pue blo c olombiano, l o que nunc a
antes ni ngn s ector s ocial hab a l ogrado, e sto e s, que l a v etusta c amarilla d e
saqueadores que durante sucesivos gobiernos, que de antao venimos padeciendo las y
los c olombianos, di era un pas o at rs e n s u ans ia c apitalista de saforada... " Pueden
marchar t odo l o que qui eran..., pe ro l a r eforma v a por que v a" f ueron las pal abras
exactas de l a av anzada del ne oliberalismo c olombiano e n c abeza y bo ca de l pr opio
presidente Sant os, hac e m enos d e 15 d as. H oy l e d ecimos, s eor pr esidente,
marchamos todo lo que quisimos y la reforma la tumbbamos porque la tumbbamos,
su reforma, seor presidente, usted no la retir, la tumb el gran ME, y eso que apenas
empieza a renacer, como el ave fnix.
Con acierto, la coordinacin de la Mesa Amplia Nacional Estudiantil, la MANE,
ha s abido, has ta ahor a, marcar l os t iempos pa ra l a ac cin e n t odos l os escenarios,
supo marcar e l r itmo y comps de l movimiento e studiantil que hoy , c omo nunc a, s e
mueve..., en verdad se mueve.

Sobre lo que hemos conseguido
Se mueve, y l es c onfieso, y o an no m e l o c reo. No obs tante, no es t iempo d e
aflojar compaeros, compaeras, ni de descreer de l o que podemos s eguir l ogrando.
Ese paso atrs que el gobierno Santos da, puede en un f uturo inmediato transformarse
en un pas o para tomar impulso, o pue de ser una simple maniobra de distraccin, una
fingida muestra de de bilidad p ara que , por fiados e n un apar ente t riunfo, nos t ome
desprevenidos. N o pod emos ol vidar que e stamos ant e e l ministro de l os falsos
positivos.[23]
Por estas consideraciones y ot ras, es preciso pl antear un anl isis sobre nuestra
victoria, no por la sola y vaca intencin de ponerla en duda, como desprevenidamente
pudiera l legar a l eerse por algn ni mo aut ocrtico o m alintencionado al i nterior de
nuestro ME y su elemento coordinador nacional por excelencia, la MANE. La crtica es


bienvenida, lo otro es despreciable. Acojamos la crtica como insumo para el anlisis y
no perdamos tiempo en lo despreciable, desechmoslo sin ms.
Se ha di cho por par te de al gunas c ompaeras, e ntre ellas por m misma, c on
fervor aut ocrtico hone sto, v lido, que no estamos ant e un t riunfo de finitivo, que e l
retiro del proyecto de Reforma nos deja con la ley 30, que todo est dentro del clculo
del gobi erno, que e s una j ugada par a di spersarnos..., y unas c uantas c osas m s,
bastante desatinadas y hasta desagradables, se han dicho sobre uno de nuestros logros
como ME y MANE. Mucho de esto puede ser cierto, a lo mejor lo sea. Y si lo es? Por
la s ola s ospecha de que pue da s erlo, e s pr eciso anal izarlo e n pr ospectiva. E llo
determinar en buena parte nuestro paso a dar.
Es c laro que v olveremos a c lases, ahor a o e n al gn ot ro m omento, baj o e l
gobierno de la ley 30. No nos quejemos, ella, la ley 30, en gran medida ha determinado
el despertar del ceniciento sueo del ME, tanto como la misma Reforma, el presidente y
su ministra Campo. A l a l ey, a s u Reforma, a ella y a l, gr acias, i nfinitas gr acias...
Aunque venga a br oma, tambin tiene de cierto si consideramos esa especie de norma
social por la cual las personas nos identificamos con ms facilidad y prontitud ante una
desgracia en comn o compartida, necesidad o at ropello que, a pr opsito, delante de
un acierto o victoria en grupo. Por f ortuna esa i dentificacin en l a af ectacin l lev a
las y los estudiantes a trabajar unidos, y unidos estamos haciendo logros.
Volviendo al punt o, hue lga de cir que e stamos e n l ey 30. E l t rabajo e st por
delante, bi en l o s abemos, c rear nue stra pr opia ley de e ducacin par a l os pr ximos
decenios, y para ese trabajo requerimos todas las garantas de un gobi erno en el cual
no confiamos, por sobradas razones que no v iene al caso mencionar ot ra vez. No, no
confiamos en el gobierno Santos.

Sobre Santos y su gobierno
Cifrados en esta desconfianza es posible plantearnos, como ejercicio de anlisis,
los di stintos escenarios hi potticos que el gobi erno Sant os valorara, en su momento,
para t omar l a de cisin de r etiro: 1. E vitar u na c onvulsin s ocial m ayor y /o 2.
Desmovilizar al e studiantado y /o 3. C onservar su pode r, popul aridad y c arcter de
democrtico ante la opinin pblica y/o 4. El escenario de menor prdida presidencial.
Creo que est de ms explicar los tres primeros. Ms adelante desarrollo un poco
el cuarto punto. Lo que me interesa destacar es que ninguna de estas consideraciones
que pudiera haber hecho Santos involucra o t rae consigo una v oluntad democrtica o
de di logo. N ingn pr esidente, y r emotamente un Sant os e strenando c abeza d e
Cano[24], admitira una de rrota, no l o ha he cho, y no hac e f alta que l o haga, el pa s
entero l o ha r econocido y con eso nos basta por ahora. Ningn presidente, menos un
Santos, qui ere di alogar s obre s u f orma de go bernar, o adm itir condiciones par a
hacerlo, o e char para atrs una m edida que pr ofundice e l t ono ne oliberal de s u
gobierno, c omo t uvo q ue hac erlo al r eversar su R eforma, y s i l o ha ce e s por l a
conservacin del statu quo, porque de alguna u otra forma su poder de imposicin, por
las ar mas o e l medio q ue s ea, s e mostr i neficaz par a apl acar o di sminuir t oda y
cualquier fuerza desafiante que amenazare la detentacin del poder, la normalidad, el
orden,. Me refiero al caso del ME, este l ogra cuestionar ese poder, brillantemente,
sin comprometer el monopolio de la fuerza del Estado, desarma al polica sin agredirlo,
casi que lo pone del lado de la causa popular, no le da excusa alguna para el uso de la
violencia, lo rinde, el ME consigue poner en duda toda la capacidad del Estado. Toda
la maquinaria r epresiva de l Estado, ar mada, s imblica, l egal, que d i nmvil ant e e l
avance del ME. Aunque lo intent, de entrada el Estado ejerci su papel histrico por
excelencia--y l o volver a hac er e n c uanto el ME s alga de l f oco de a tencin de l a


opinin pblica, hay que estar alertas--, el Estado aterroriz al pueblo para llevarlo al
quietismo, pero no l o l ogr con nuestro Movimiento. El asesinato de Jan Farid Chen
Lugo, c ompaero de l a U SACA[25], c onspiraciones c ontra l a U TP[26] en Pereira,
arremetidas violentas contra la universidad como sucedi con la de la de Pamplona, la
granada lanzada contra el pupitrazo[27] en la Univalle[28] en Cali, militarizaciones de
los c ampus c omo e l de l a U IS[29], l a U de A [30], d etenciones ar bitrarias,
descalificaciones hacia el ME por medios masivos, comerciales de t elevisin, radio y
prensa que f altaban a l a v erdad c on d esfachatez abs oluta; s on ape nas al gunas
expresiones de e sa gue rra s ucia e statal. Pero nada pudo e sos i ngentes esfuerzos de l
gobierno inane por deslegitimar al ME y su causa. Fue el mismo ME el que se dio la
oportunidad de obr ar c omo pode r popul ar, s in r epresentaciones, de i mponer
condiciones al impositor, de reclamar la justeza y la constitucionalidad en el actuar del
Estado, de e xigir e l r esarcimiento de l as of ensas y da os c ausados e n l a i ntegridad
fsica y moral de l as personas y l a comunidad universitaria, de pot enciar el carcter
poltico de nuestra l ucha desde l a correccin de esas i njusticias como escenario para
un eventual dilogo con el gobierno. Pero no lo hizo. Fallamos. Lo que se configurara
como una s egunda gr an de rrota s umada al r etiro de l a R eforma, no slo par a un
gobierno, s ino par a un estado ar bitrario de c osas, o s tablishment, c ontra e l pue blo,
estuvo--o est--a punt o de convertirse en el ms estrepitoso fracaso en l a hi storia del
ME, si este no replantea su lectura del momento y del paso a dar hacia adelante, que no
puede i r desligado de l as reivindicaciones en causa de l a j usticia. Adems, porque en
gran medida l a at encin s obre l os casos punt uales de abuso estatal ant es s ealados,
viene a s er una e specie de blindaje contra la comisin futura de los mismos por parte
del Estado, ms aun si nuestra Movilizacin contina.
Lo ant erior s irve d e materia par a un ejercicio di alctico qu e de be s er
incorporado como aprendizaje hacia futuras acciones.

Sobre lo objetivo y lo subjetivo del ME
Cun grande ha sido el logro inicial del ME, cun grande puede ser su derrota. A
causa de condiciones objetivas externas y/o s ubjetivas i nternas al ME. Las obj etivas,
referidas a i mposiciones o m edidas del gobi erno, a l os medios, a l a opi nin pbl ica,
etc. Las s ubjetivas que , ac tualmente, t ienen que v er c on l as pos turas contrarias no
atendidas en el rigor del debate sesudo y argumentado entre l as partes que expresan
opiniones di stintas s obre al gn t ema. Que nuestro Movimiento s e mueva, depende de
estos dos factores, de l a capacidad i nterna para hacerlo y de l as causas externas. La
relacin e ntre e sos dos elementos v iene cifrada, e n gr an medida, por u na l ucha de
contrarios: el gobierno hace todo por acallarnos, por aquietarnos; nuestra subjetividad
de Movimiento debe hacer todo por avanzar, por decir, hacer, por movernos. Pero, a su
vez, nue stra f acultad de m ovilizacin ( para m overnos y hac er que t odo s e m ueva)
depende, de manera importantsima, de las fuerzas al interior del Movimiento. Fuerzas
como la fuerza de organizaciones estudiantiles, cuya visin objetiva de la realidad de la
educacin y las condiciones sociales de nuestro pas les da par a fundar la MANE con
una pl ataforma pol tica como l a de l Programa Mnimo de l as Estudiantes, que t iene
que ser enriquecida por todas y todos nosotros. O como la fuerza de los, indebidamente
denominados, i ndependientes, que han apor tado al c recimiento de l a M ANE y
fortalecimiento de l M E, c on s u e ntrega y l abor de sinteresada, t anto c omo e sas
organizaciones. Con estas y t antas ot ras f uerzas di spersas, que aunque no se vean se
sienten, que van desde grupos hasta individuos que con tesn han asumido el deber de
defender l a E ducacin, pr oponiendo, m archando, c antando, bai lando, leyendo,
escribiendo, f ilmando, c reando pgi nas web, c lips de v ideo, i nventando f ormas de


conseguir di neros par a e l de sarrollo de ac tividades, r eproduciendo i nformacin,
consiguindola, y endo a l os bar rios, ar mando f oros, e ncuentros, c arnavales,
conciertos, pi ntando par edes, c arteles, c hapoleando, i mplementando
desprevenidamente i nfatigables hor as de s us d as por esta gr an causa. Todo ello por
mencionar ape nas unos as pectos de esas f uerzas i nternas que , bi en c analizadas,
resultan e n l a s inergia de ac ciones c onsensuadas que f ortalecen l a uni dad y
desarrollan nuestros objetivos.

Sobre la noche del 12, algo qu aprender
No obs tante, hay que d ecirlo, dos doc umentos han s urgido de l a r eunin de
emergencia de l a MANE del s bado 12 de nov iembre, f irmados, el uno como Mesa
Amplia Nacional Estudiantil-MANE- (al que me referir como la Declaratoria), y el
otro como Estudiantes de la MANE con Disensos" (al que nombrar Comunicado);
estos documentos, el primero de circulacin abierta en los medios de comunicacin, el
otro r eservado al i nters de l as c omunidades uni versitarias, c ontienen punt os
esencialmente distintos y uno en especial en el que los dos textos se contraponen, tiene
que ver con la metodologa para construccin de ley, pero pueden ser, en este tpico,
reconciliables, m s ade lante l os c itar. E sos documentos s on e l r esultado de una
indebida canalizacin de esas f uerzas, t anto por parte de qui enes t ienen l a misin de
disear y adm inistrar l os e scenarios d e encuentro y di scusin, c omo por par te de
quienes par ticipan e n e llos. F cil e i rresponsable, p or de ms i rrespetuoso c on l os
compaeros, s era s ealar un s lo r esponsable de e sa s ituacin. N o s e t rata de
encontrar culpables, sino de distinguir el problema para proceder a s olucionarlo. Y el
problema no s e l imita a de scalificar al ot ro por una di ferencia de opi nin, c omo s e
pretendi hac erlo de pa rte y par te al pr oferirse e ptetos c omo vendidos, e ntregados,
politiqueros,...; de un lado; y del otro, santistas, paracos, estpidos... No. Y ni qu decir
de las agresiones de contacto fsico.
Tampoco resuelve el problema sectorizar el auditorio, ni el Len de Greiff[31], ni
el pas universitario, en el que se discute, para superar falazmente la diferencia a punta
de c hiflidos y apl ausos, de of ensas y s ealamientos, o m ensajes ann imos c ontra
compaeros v oceros de Bogot u ot ros; e n f avor y e n c ontra de una u otra pos tura
confrontadas. E n e sa noche de l 12 de nov iembre e n e l Len, todo ac udi, c ual
orquestacin macabra premeditada por una mano i nvisible, en contra del consenso--
muchos an c reen que de Sant os f ue esa mano, yo prefiero pensar que f ue l a f alta de
manos unidas por un mismo fin--; incluso, la votacin como colofn de la tragedia, con
la c ual s e c err l a ne fasta noc he de l as i deas s ilenciadas, ant es que u na e xpresin
democrtica, no fue sino el sello de la imposicin de una mayora sobre una minora.
En un e scenario de c onstruccin colectiva e studiantil no pue de pe sar e se t ipo de
democracia capitalista; personalmente, no estoy dispuesto a competir, ni a acudir a l a
mayora para desor, acallar, ignorar, desconocer, pormenorizar la voz de uno slo de
mis compaeros, de una sola de mis compaeras. Entindase, no di go que en al guna
circunstancia punt ual no t engamos que acoger una v otacin para di rimir entre dos o
ms pos turas r ecurriendo a l as m ayoras, l o que r eprocho e s que s e r ecurra a l a
votacin, c omo s e r ecurre al apl auso y al c hiflido, c omo un ar ma par a s ilenciar l os
argumentos, par a e vitarnos e l ar te de l pe nsamiento c onstructivo c olectivo y , as ,
imponer, sin someterla al debate serio, una de esas posturas.
Adems, s oy e nftico al r esaltar que N o e s c ierto que no s e hubi era podi do
conseguir el consenso, de hecho se haba logrado ya sobre cuestiones de mayor calado,
lo que f altaba era poco y s e pod a conseguir. Es ms, s obre el t ema de l a deuda del
Estado con la Universidad Pblica, de si debera relacionarse dentro o por fuera de las


garantas, l a pr ueba d e que e l c onsenso e ra pos ible e st r egistrada e n am bos
documentos, t oda v ez que e n am bos apar ece e se t ema por f uera de l os punt os
relacionados a las garantas de levantamiento o suspensin del Paro. Comprese punto
3 de la Declaratoria y punto 7 del Comunicado del disenso, en ninguno de estos puntos,
que recogen las garantas o c ondiciones para suspender el Paro, se relaciona lo de la
deuda.
De nosotras y nosotros unidos como ME, en el seno de l a MANE, depende que
termine esa noche, no prolongarla con personalismos de ningn tipo. Ahora bien, esto
no quiere decir que neguemos o desconozcamos lo que ha s ucedido. Entonces hay que
tratarlo exhaustivamente.
Empiezo por el tema puntual del cambio de momento poltico. No es mucho lo que
tengo que de cir al r especto. Qu ne cesidad hab a de di scutir s obre e ste as unto e n
lugar de hacerlo sobre las tareas y propuestas metodolgicas a desarrollar en la etapa
pos-retiro de l a R eforma? Digo, que s i pl anteamos l a ur gencia de de finir t areas y
propuestas, de suyo se entendera l a l ectura del momento pol tico en ellas. Al f in y al
cabo, muchas personas llevamos propuestas con antelacin trabajadas, listas para ser
presentadas, en este sentido, el del quehacer poltico, una vez retirada la Reforma.
Lo anterior l leva necesariamente l a di scusin sobre l as garantas o c ondiciones
para l a suspensin o levantamiento del Paro. En l ugar de at ender este debate, que es
propio de l o obj etivo, s e desvi l a at encin hacia s i s e deba l evantar o m antener el
Paro. Lo que fue un errado enfoque de la cuestin, pues el levantamiento o suspensin
debi s er el r esultado de definir l as gar antas que tendran que s er cumplidas por el
gobierno, y no al c ontrario, c omo e fectivamente oc urri, l astimosamente. E sto
generara r etraso en l as l abores, de savenencias y ot ros r esultados i ndeseables.
Esta inversin de l a pr oblemtica caus que, cuando mucho, l as gar antas quedaran,
en medio de es e debate sobre el l evantamiento o no, c omo un m amarracho, una i dea
difusa, pal abras huecas que para nada guar dan el sentido de nuestra Movilizacin ni
de nue stras r eivindicaciones, l as garantas p ara l evantar e l P aro que daron as
inscritas en el punto tres de la Declaratoria Poltica de la MANE del 13 de noviembre
de 2011. Son ape nas un ac cesorio pr escindible, f uego f atuo, s on, de he cho, una
disminucin en e l c arcter pol tico de nue stro ME, e sas gar antas que daron, de e ste
modo, escritas as so pretexto de moderar el acento de la lucha para no quedarnos sin
el apoy o de l pbl ico, por que nos j uzgaran i ntransigentes, o e n f in,
como argumentaron algunos compaeros.
Debemos recuperarnos de este autogolpe, fruto de la inmadurez en el debate o de
la pubertad de nuestra MANE.
Por otra parte, qued lo subjetivo, la necesidad de replantear los mecanismos de
participacin e n la M ANE de bido a f allas e n l a c onvivencia c omunicativa que
imposibilit el debate sobre el tema que tenamos por tarea en la sesin de emergencia
de la MANE del 12 de noviembre: el tema de las garantas como segunda condicin al
gobierno para suspender o levantar el Paro, como ya lo mencion.

Autocrtica:
Retomo el punto 4, el de escenarios posibles dentro del clculo del gobierno. Su
clculo pudo haber sido: es mejor dar el brazo a torcer ahora y no t ener que quedarse
sin brazo despus, as ello d la apariencia de debilidad, de falta de gobierno, incluso
de derrota; no se debe llegar a una negociacin con la capacidad y fuerza disminuidas,
se sale perdiendo todo al final. Tal parece fue la lectura de Santos. Me pregunto si en
ese e scenario de l as m enores pe rdidas par a e l gobi erno, e ste guardaba s iquiera l a
esperanza de ganar al go, ya no d e perder l o menos posible. Lo digo porque desde mi


punto de vista ha ganado: ech un taco de dinamita al estanque en la oscuridad, retir
la ley casi i nmediatamente de spus d e r etar al M E y de clararnos l a gue rra, con
la diplomacia pr opia de s u c lase r ola[32] Club Colombia[33], par a l uego, s in v er ni
saber nada, descredo de alguna posibilidad, extender su brazo portando en la mano la
red, a esperar, por si acaso, a que cayeran pescados en ella, producto de la explosin...
Ya lleva tres en su bolsa, a saber: 3a, 3b y 3c de la Declaratoria Poltica de la MANE.
3a: Retiro s in acotar la no pr esentacin de nuevo[34], l a no apr obacin por
ningn medio, la no presentacin de una i niciativa del gobierno: primer pescado en su
red.
El gobi erno r etiro s u Reforma par a guar darla pa' despuesito, esperando comer
lechn en al gn diciembre del 2012. P or ahora est t ranquilo con pescado. Mantiene
bajo el brazo el proyecto de Reforma. Mi esperanza l a cifro en que al ponerlo en esa
mesa de dilogo sobre la metodologa de construccin de ley, ese papel, en lugar de
su diciembre, sea nuestro Florero de Llorente del 20 de julio.[35]
3b: Creacin conjunta entre gobierno y universidad de una metodologa para la
construccin de propuesta de l ey. Lo que amenaza s eriamente c on hac er metstasis
hacia una m esa de ne gociacin pr ematura y , pe or, s obre e l ar ticulado de l pr oyecto
retirado: s egundo p escado e n s u red. C uando l a e xpectativa era que e studiantes y
sociedad forjaran esa metodologa, el gobierno slo sera un gar ante de ese escenario
de participacin.
3c: Garantas, como un s aludo de civil a l a bandera, nada que el Estado no
garantice desde tiempos de l a Constitucin del 91, o ant es, y ot ros papeles de l ey:
pescado numero tres.
Buena pesca para quien no esperaba, sino, no perder el brazo al tratar de pescar
con plvora.
Ante t al panor ama, me pregunto: Qu pas o con por nuestros muertos...[36],
con los compaeros detenidos, las universidades cerradas y plagadas[37], qu pas
con t odo? Acaso estas exigencias no constituyen un ac to poltico, como t al, digno de
ser reivindicado, acaso estas exigencias como garantas nos alejan de nuestro objetivo,
acaso el fin no lo construimos desde nuestros propios medios? Qu valor tiene exigir lo
que de antemano ya nos haban ofrecido. Si revisamos la prensa tirada antes del 10 de
noviembre, posiblemente concluiremos que nada de lo que aparece como garantas en
la Declaratoria de l a MANE de l 13 de l m ismo m es, no estaba y a of recido por
el gobierno. N os f alt realismo, e xigimos--pedimos--apenas l o pos ible. A penas l o
necesario para caer en la red, como un pescadito ms.
Ahora nos moveremos en el escenario enemigo, propiciado por el gobierno para
el dilogo", obtuvimos, porque tan slo eso pedimos, en lugar de garantas, promesas
vacas: un d a de spus de que l a m inistra C ampo as egurara que l os estudiantes
tenemos t odas l as gar antas, el Esmad[38] de l a Polica ya amasaba[39] compaeras
en la UTP, en Pereira, cuando trataban de juntarse en Asamblea.
Ah, tambin obtuvimos, en apenas un mes, una cita en Casa de Nario[40], o con
su inquilino principal.
Santos pas, de perder poco, en la expectativa del gobierno, a ganar con el punto
3 de la Declaratoria. Mas, sosegaos compaeros, no l e entregaremos tan fcilmente lo
que hemos logrado y logrado mantener: el respaldo de la gente y la opinin pblica, ni
mucho m enos nu estra unidad, ni nue stro s ueo de un a e ducacin par a e l pue blo
colombiano, no obs tante l a t rampa e n la qu e hemos c ado; a s aber, el c ambio de
escenario, de pelear con inteligencia en las calles, nuestro taller por antonomasia para
la pol tica, que t an ol vidado t enamos, a hac erlo e n una m esa nada amplia, a c uya
cabecera estar el gobierno.


Es i mportante, e n este m omento d el anl isis, de tenerse s obre f ormas
argumentativas desproporcionadas que s e expresaron en l a MANE de emergencia de
ese 12 de noviembre. Algunos compaeros reclamaban la importancia de realizar tal o
cual accin, cifrados en la necesidad de llenar las expectativas del pas. El pas est
esperando una r espuesta de nos otros..., no l e podemos que dar mal..., no pode mos
mostrarnos i ntransigentes..." Estos son ejemplos de desproporcin en t anto que nadi e
poda tener los suficientes elementos de anlisis para poder definir qu era lo que el
pas deseaba, en este aspecto s e o an muy s imilares a l as expresiones propias de l a
demagogia de las c maras de l Congreso de l a Repblica. Cmo podramos l legar a
saber c mo e valuara l a ciudadana l a de cisin que e n l a MANE s e t omara ant e l a
promesa de r etiro de Sant os. A l o s umo podramos de cir que s eran di spares l as
opiniones en el pa s, hasta ese momento. Cualquier decisin s era az arosa. Nunca le
encontr razn alguna para el afn de algunos compaeros. Por qu no esperamos, al
menos, una semana para consultar en las regiones[41] sobre la respuesta a dar al pas?
Si m al no r ecuerdo, m uchas uni versidades nos t omamos nue stros d as par a e ntrar
en Paro una vez r adicada e n el Congreso l a Reforma, cul e ra ahor a l a pr isa por
decidir a tan slo un par de das de un pronunciamiento del gobierno sobre el retiro?
Tambin se mezclaron, sin distincin alguna, dos conceptos bien diferentes entre
s a l a hor a d e argumentar s obre l a n ecesidad de ha cer un pr onunciamiento de l a
MANE de em ergencia. A saber, una c osa e s e l r espaldo de l pue blo--atencin: l as
Asambleas estudiantiles son voz del pueblo, de ese pueblo reunido en ellas--y, otra bien
distinta, es l a de contar con el f avor de l a opi nin pbl ica. Aunque l o uno puede ser
causa de lo otro y viceversa, nuestro deber moral es que lo segundo sea consecuencia
de lo primero. Recordar por ejemplo el recurso meditico, farandulero y culebrero por
el cual el ex, Uribe[42], mantena el rating entre l os que ms al to t enan l as t asas de
pobreza. No e s s ano e jemplo e se que nos di o, e l pat rn de l os pat rones[43], ese d e
tratar de remplazar el estado de derecho por el estado de opi nin. O l a realidad por
mentiras de televisin.
Parte de nuestro acierto, entre tantos, ha sido fomentar la lucha por el derecho a
la educacin como una l ucha y derecho del pueblo t odo, l a combinacin de t odas l as
formas de l a imaginacin ha l ogrado hac er v isible e sta l ucha de m anera al egre,
agradable, atrayente. Hemos logrado el impacto meditico a partir del trabajo honesto
que e mpezamos y a, por f in, a d irigir hac ia l a comunidad e n ge neral, e n l os bar rios,
escuelas, colegios, hogares. Pero tambin a partir de una adecuada e inteligente forma
de movilizarnos. Esto h ay que s eguir i ncentivndolo y l levndolo a cabo c omo clave
para avanzar con el r espaldo de l a gente. El t rabajo con l a gente, pensando en ella,
produce su respaldo y, entonces, su opinin favorable al ME.
Qu se puede esperar de las intenciones del gobierno Santos. No mucho. Por eso
es preciso fortalecer la capacidad propositiva, de resistencia, paciencia y movilizacin
del ME, por que e n e l momento e n el que s e rompan l os ac uerdos, s er i mperioso
desplegar t oda l a f uerza e xhibida del ME, r eforzada c on l a uni n de l pue blo
colombiano.
Conclusin
Finalmente, o c asi, hago e xplcito uno de l os propsitos de e ste c orto balance.
Identificado e l e rror, no podemos c aer en ot ro. A coger o r espaldar uno de l os
documentos surgidos de l a MANE del 12 de noviembre, i mplica desconocer un gr upo
de c ompaeros de di stintas par tes de l pa s, c on propuestas j ustas, a l o mejor unas
menos i nteligentes que ot ras, pe ro que t ienen que s er at endidas y de finidas en
escenarios de deliberacin como las Asambleas, MALES[44], MANE y otros. Sea cual
sea el documento que como Asamblea de la Universidad del Valle lleguemos a acoger,


estaremos cometiendo una arbitrariedad, nuevamente. No l o hagamos. No decidamos
entre uno y ot ro doc umento. No nos limitemos a una de l as dos l ecturas, c uando e s
posible hac er l a nue stra. Eso por una par te. Por otra, e s posible c onstruir un t ercer
documento como sinergia entre los dos, atendiendo las opiniones y necesidades propias
de la comunidad univalluna, sin descuidar el contexto de lo nacional.
En esa medida, al hacer lectura atenta de la Declaratoria y del Comunicado del
disenso, es posible encontrar puntos de conexin.
Es i nnegable que al go delicado ha oc urrido t anto obj etiva como subjetivamente
con nuestro ME y, en especial, con nuestra MANE. Por una parte acudimos presurosos,
MANE de emergencia para dar una r espuesta al gobi erno, acelerados, abandonamos
nuestro paus ado andar , e l de nue stros t iempos y ritmos, mismos que l a c iudadana
celebraba con paciencia y alegra al vernos andar las calle. Cul fue el afn? En qu
momento no i mport l a opinin de nuestras Asambleas regionales? Ahora l o estamos
haciendo al revs, consultndolas por una decisin ya tomada que, con ellas, en lugar
de sin ellas, debimos tomar. Ahora s importa la voz del pueblo, la voz de la Asamblea,
por qu e n Bogot, e l 12 de nov iembre, no? A hora t enemos que c orrer, hay que
hacerlo, a corregir el error. Lo haremos, sin escatimar en el esfuerzo, sin mezquindad,
con toda la voluntad de generar unidad y Movimiento, lo debemos hacer entre todas y
todos. Por nuestro compromiso histrico, tenemos que hacerlo.

Con cario, P. (Moderador de estudiantes con Disenso). Noviembre 16 de 2011
Posdata: par a que e ste ME s iga av anzando de be l ograr s uperar s us batallas
internas, s ubjetivas, que han de s er t enidas como v itamina par a s u f ortalecimiento,
antes que como debilidades o i ntra-ataques. De esto depende, en gran medida, que no
sucumba ant e l a ms l eve e mbestida e xterna. L es i nvito a r evisar e l Movimiento de
Crdoba-Argentina, o el colombiano de 1971; son buenas enseanzas para atender en
estos tiempos en los que, tranquilidad, apenas estamos creciendo-despertando.


Una intuicin como conclusin: la subjetividad democrtica del ME-2011

El trmino "casi", al inicio de la introduccin, hace presumir la existencia de al
menos un tipo de objetividad por fuera de acuerdos subjetivos. Tal presuncin es vlida
discursivamente en tanto la objetividad es equivalente, o mejor, igualada (a la fuerza,
por alguna forma de violencia o violentacin) a la subjetividad en los contextos
impositivos, autoritarios, absolutistas; cuyo elemento textual es el sujeto impositor,
autoritario y absoluto. Y es realizable y observable en los contextos de prcticas
gubernamentales dictatoriales y de conductas particulares que promueven su exclusivo
punto de vista, con pretensin de comportamiento universal, por los medios que sea,
incluso el engao o la falacia terminolgica publicista cargada de etiquetas moralistas o
polticamente correctas y de intereses socialmente deseables, todas ellas como caretas a
ponderaciones e intereses menores al del grupo vinculante del sujeto promotor del bien
democrtico.
La experiencia del ME-2011, dio hasta para reproducir tales comportamientos al
interior de sus encuentros nacionales. Un grupo de estudiantes promocionaba la causa
social, escondiendo sus motivaciones particulares (hacer carrera hacia una curul futura
en el Congreso de la Repblica, emular a Marcelo Torres. Lo que no es reprochable per
se, excepto que se mantenga en secreto ante el ME) por distintas de esa causa del grupo
razn de ser: el ME.


Es oportuno relativizar la definicin mnima del "grupo" segn el objetivo o bien
democrtico promovido, mediante el siguiente ejemplo. Si se trata de definir los temas a
tratar durante un curso de estudio, el grupo se define por aquellas personas interesadas
en asistir al curso (incluido el gua). Si se trata de definir democrticamente
el pensum de una carrera universitaria, el grupo se define, en primera instancia y
presuntamente, por las personas pertinentes a esa carrera, profesores-directivos,
estudiantes. Si se trata de definir democrticamente la misin de la Universidad (o
Institucin de Educacin Superior) X el grupo definido es la comunidad universitaria X.
Si se trata de definir el sentido de la Universidad (o Educacin Superior) en una nacin,
el grupo definido es (o debera ser) la sociedad nacional guiada por las comunidades
universitarias que a su vez constituyan una especie de mancomunidad universitaria.
Pero cmo lograr la efectiva participacin poltica y democrtica de una sociedad cuya
naturaleza socio-cultural histricamente se ha hecho de espaldas o sorda a las
reivindicaciones polticas (lo que presupone un caldo de cultivo para acuerdos
consociacionales tendientes ms a un corporativsmo que al inters social); y hacerlo sin
quee recaiga en la histrica representacionalidad que entraa un sentido democrtico
minimizante y minimalista de las posibilidades polticas de participacin, incidencia y
decisin de la sociedad en los asuntos del poder pblico? En torno a esta cuestin
habrn de apostarse los esfuerzos por parte de aquellos que se
reconozcan revolucionarios, hacia la superacin del enquiste participativo social que
mantiene atrofiado el desarrollo de una democracia como apenas elecciones de
representantes por parte de una "mayora" que siempre ha sido minoritaria en Colombia.
En tanto persista tal atrofia en el rgimen colombiano, si bien en su estructura y
funcionamiento se plantea como uno democrtico, es claro que la incidencia de la
participacin ciudadana es de nada a poco relevante en las decisiones atinentes al poder
pblico. Que esto sea as, bsicamente, se debe a dos factores preponderantes, el
segundo ms que el primero, a saber: gobernantes y gobernados. Fcil y frecuentemente
escuchamos decir cosas como "todos esos (gobernantes, congresistas, etc.) son unos
corruptos", "son los mismos con las mismas", "eso es as y nadie lo cambia", etc.
Difcilmente adoptamos una actitud y acciones tendientes a combatir la corrupcin o
mucho menos a socavar las bases sobre las que se levanta la estructura del rgimen que
propicia esa corrupcin o esos acuerdos corporativos. Al contrario, se persiste en
perpetuar las estructuras y formas participativas ulicas del rgimen corrupto. A lo que
se suma la admisin, como hecho de la realidad, segn tericos--adems de
gobernantes--de la "necesidad" de la corrupcin en un marco constitucional
democrtico, claro est, no como una ley, sino como un efecto (defecto o desviacin)
realista de la aplicacin de la ley misma. Del mismo modo, el argumento se ampla a
toda prctica poltica (realpolitk) devenida del deber ser de la poltica. Pero lejos de ser
una inevitable realidad de la poltica (y entonces de la democracia), es apenas un
paradigma de la misma y es preciso diferenciarlo si se acoge una perspectiva
revolucionaria sobre esa "realidad" poltica. Ahora bien, ningn paradigma, en su
estricto sentido (como el que define T. S. Kuhn), es superable en unos cuantos aos y
por teoras y prcticas fciles, reformistas o revisionistas, aunque puedan servir de
aportacin a "nuevas formas del pensamiento". Y no lo hacen dado el arraigo mental del
paradigma, de tal manera, que codifica la realidad, produciendo modelos y esquemas de
pensamiento, de tal fuerza, que se confunden con la realidad misma sobre la ke se
teoriza. Esto es especialmente evidente en las pretensiones economicistas de las ciencias
sociales (como la misma ciencia de la economa y las que procuran metodologas y
arquetipos epistemolgicos abstrados de esta). En estas, es recurrente la modelizacin
de la realidad, a tal punto, que ante nuevas exigencias reales (por fuera del modelo), los


modelos son revisados, antes de llegar a caducar, son re-aceitados, guardando el espritu
modlico anterior; cuando no, se falsea la realidad! (es de ingrata recordacin, p. ej.,
cmo durante el gobierno Uribe Vlez, se aplica una nueva frmula para calcular el
ndice de empleo en Colombia, ante el evidente incremento de desempleados; la
frmula produce una suavizacin estadstica en el crecimiento de la curva de
desempleo), por no ser, tal o cual realidad, adaptable al modelo predefinido y
previamente aceptado por un canon economicista, regularmente proveniente de latitudes
ultra martimas respecto de las demandas latinoamericanas y colombianas.
En este plano social se constituyen esas subjetividades colectivas. Que se
transforman en democrticas delante de las decisiones concertadas al interior del grupo
o colectividad interesado por unos objetivos promocionados como democrtico. Y nada
ms democrtico que el deber ser (tambin paradigmtico). Si la educacin es para el
grupo de la sociedad directamente afectado, los estudiantes y comunidad educativa, un
bien en s mismo a defender, entones las subjetividades tiene un punto en comn, un
inters, un objetivo por el cual, identificarse como grupo-comunidad, en primer lugar, y
uno por el cual luchar, en segundo trmino o al mismo tiempo. Es en suma, un bien en
s mismo democrtico. Eso fue claro para el ME-2011 (aunque no asegurara si en estos
trminos).
Aunque, por otra parte, es claro que a una determinada ponderacin paradigmtica
de la realidad poltica concurren gobernantes y gobernados, creo que el nfasis de la
responsabilidad en las prcticas polticas que expresan y reeditan formas de pensar y
sentir, recae en mayor grado en los gobernados. Aquellos han sido los mismas con las
mismas y no van a cambiar (tal expresin es un producto paradigmtico). Ya no tanto,
pues, el quid del asunto estribe en las prcticas desviadas (particularistas) de los
polticos en un rgimen tenido por democrtico, segn sobre todo aquellas
subjetividades de lites; sino, en la actitud permisiva, pasiva o indiferente de los
gobernados ante lo que los gobernantes les hacen. Justificada, por de ms, queda la
consigna, de sesgo lastimero: "un pueblo se merece sus gobernantes".
As pues, una caracterizacin subjetivista de la democracia vendra a ser coherente
con un paradigma particularista de la poltica que se sustenta en la inevitabilidad de la
corrupcin o acuerdos exclusivos de una parte, de otra concertaciones populares al
servicio social de una nacin; uno y otros como condicin de realizacin de los grandes
ponderados sociales, tales como justicia, equidad y la propia democracia. El meollo del
asunto parece, as, reducirse a qu tan dispuestos estamos a quedar, como sociedad, por
fuera de la rosca (corrupta o consociacional, sin decir que siempre sean homologables
estas dos), o, de otra parte, hasta qu cosas estamos dispuestos a hacer como sujetos
democrticos para incluirnos en una sociedad democrtica.
Por lo pronto, an replicando los paradigmas de lites y, al contrario,
cuestionando hasta nuestras propias prcticas reproductivas de los vicios polticos, los
estudiantes probaron su potencial para integrar y constituir, con la fuerza de la
movilizacin social, una sociedad de subjetividades democrticas. Aunque tal prueba,
hasta ahora, no haya sido ms que una tarea para entregar, un taller de clases por
terminar delante de la demanda social de un pas que se mantiene en la idea de serlo.










Notas y fuentes

[3] Constitucin Poltica de Colombia de 1991.
[4] Vase:
http://americo.usal.es/oir/legislatina/normasyreglamentos/constituciones/colombia1886.
pdf
[5] Vase: http://www.icfes.gov.co/2012-07-05-14-55-31/doc_view/1300-1991-a-
2000-decretos
[6] Vase: http://www.mineducacion.gov.co/1621/w3-article-184681.html
[7] Vase: : http://www.mineducacion.gov.co/1621/w3-article-184681.html
[8] Vase: http://www.cna.gov.co/1741/article-187279.html
[9] El escritor y cineasta caleo, Andrs Caicedo retratara este pasaje en su obra
El atravesado: El 26 de febrero prendimos la ciudad de la quince para arriba, la tropa
en todas partes, vi matar muchachos a bala, nias a bolillo, a Guillermito Tejada lo
mataron a culata, eso no se olvida. Que di piedra y me contestaron con metralleta.
Tomado de: http://www.desdeabajo.info/ediciones/periodico/item/8795-movimiento-
estudiantil-de-1971-el-corto-verano-de-la-alegr%C3%ADa.html
[10]PARDO, Miguel A. y URREGO, Miguel A., El movimiento estudiantil de
1971 e n C olombia. Tomado de:
http://www.renovacionmagisterial.org/boletin/boletin28/ponencia71.pdf
[11] Vase: http://manecolombia.blogspot.com/2011/10/programa-minimo-del-
movimiento.html
[12]http://www.desdeabajo.info/ediciones/periodico/item/8795-movimiento-
estudiantil-de-1971-el-corto-verano-de-la-alegr%C3%ADa.html
[13] Presentado por el Comit Preparatorio del Congreso Nacional Estudiantil, octubre 16-17-18,
1970. Vase en:
http://www.universidad.edu.co/index.php?option=com_content&view=article&id=4878:asi-era-el-
discurso-del-movimiento-estudiantil-colombiano-en-1970&catid=16:noticias&Itemid=198
[14] El texto del discurso en su totalidad en:
http://es.scribd.com/doc/52353492/Discurso-de-Marcelo-Torres-ante-el-Consejo-
Nacional-de-Rectores
[15] PARRA Sandoval, R. Escuela y m odernidad e n C olombia. Tomo IV. La
Universidad, Bogot, 1996.
[16] HARTLYN, J. La p oltica de l R gimen de c oalicin: L a e xperiencia de l
Frente N acional e n C olombia. Bogot: Centro de Estudios Internacionales de la
Universidad de los Andes (CEI) - Ediciones Uniandes - Tercer Mundo Editores, 1993.
p. 15, 298-304.
[17] PALACIOS, M. Parbola del liberalismo. Bogot: Norma, 1999. p. 271.
[18] El fenmeno lvaro Uribe Vlez es el ms altisonante ejemplo de este tipo de
liderazgo en torno al cual se levantan las capillas de culto a su propia persona que, con
los requisitos de ley surtidos, asumen apenas de nombre la organizacin partidista. De
este tipo de agrupaciones, nuevo partido, el expresidente hace parte de la invencin
de dos: el Partido de la U (iniciando el siglo XXI) y el Centro Democrtico, en apenas
menos de 10 aos. Este ltimo avalado legalmente como partido en julio de 2014, luego
de menos de seis meses de tener una primera convencin para postular candidato
presidencial 2014-2018. Uribe es Presidente electo 2002-2006, y luego de una reforma
constitucional que l mismo promovi hasta con visos de ilegalidad y chantaje durante
su mandato, reelecto para 2006-2010. Y caso nico en la historia colombiana y de
muchos ms pases, senador reelecto en el 2014 (antes de ser presidente ya haba sido
senador en los 80) por el partido que l mismo fund, el Centro Democrtico, como


producto de su disidencia del partido de La U, ste, a su vez, integrado especialmente
por disidentes del partido Liberal y del partido Conservador.
[19] Como jefe de debate del entonces candidato presidencial Luis Carlos Galn
Sarmiento (ministro de educacin en 1971-1972), al asesinato de ste, por fuerzas de
pablo Escobar en contubernio con el reconocido jefe poltico tambin liberal, Alberto
Santofimio, Gaviria le suceder en la aspiracin presidencial.
[20] Del discurso de Marcelo Torres ante el Consejo Nacional de Rectores.
Bogot, abril 27 de 1971. Disponible en: http://es.scribd.com/doc/52353492/Discurso-
de-Marcelo-Torres-ante-el-Consejo-Nacional-de-Rectores
[21] Ibd.
[22] BANCO MUNDIAL La enseanza s uperior. Lecciones de rivadas de l a e xperiencia, 1994,
pg. 14. Disponible
en: http://ww
w-
wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2005/06/14/000090341_20050614161
209/Rendered/PDF/133500PAPER0Sp1rior0Box2150A1995001.pdf


[23] Esta fue la denominacin acuada por la prensa para el asesinato de civiles
que eran sacados de su seno familiar en sectores deprimidos de las ciudades, dndoles
falsas esperanzas de empleo, eran llevados hasta zonas rojas alejadas de la geografa
nacional, por parte de militares y que luego estos los presentaban como dados de baja
en combate contra la guerrilla. Santos era Ministro de Defensa del entonces presidente
lvaro Uribe V. Ambos fueron permisivos con esta conducta de los castrenses.
[24] Hace referencia a la muerte de Fidel Cano, mximo jefe de las FARC, luego
de la muerte por causa natural de alias Tirofijo.
[25] Universidad Santiago de Cali
[26] Universidad Tecnolgica de Pereira.
[27] Ocupacin de la va pblica por parte de estudiantes llevando sus escritorios
individuales.
[28] Universidad del Valle.
[29] Universidad Industrial de Santander.
[30] Universidad de Antioquia.
[31] Aula mxima de la Universidad Nacional. Cupo: 7mil personas, aprox.
[32] Referido a ciertos patrones de conducta prototpicos de los bogotanos de los
aos 20 a 70 ms o menos.
[33] Club de las lites capitalinas por excelencia.
[34] A hoy, 2014, esta prevencin de entonces, se cierne como una reiteracin de
la amenaza.
[35] Conato de bronca por el cual se da el consabido Grito de Independencia de
la Corona espaola, un 20 de julio de 1810, y que a la postre significara la liberacin
del yugo espaol por parte de Colombia.
[36] ni un minuto de silencio, toda una vida de lucha Es la proclama
completa, caracterstica de este tipo de movilizaciones.
[37] Plaga, trmino despectivo del vocabulario estudiantil para referirse a la
fuerza pblica.
[38] Escuadrn Mvil Anti Disturbios: fuerza disponible de la polica para atender
motines.
[39] Golpeaba.
[40] Palacio presidencial.


[41] Hace referencia a las IES del pas. La consulta se haca en Asambleas
generales de estudiantes de cada centro educativo; en estas se decida localmente y
luego se llevaba la decisin a los escenarios de reunin nacional, donde finalmente se
consensuaba una decisin nacional sobre algn asunto.
[42] lvaro Uribe Vlez, expresidente.
[43] Expresin alusiva al narcotrfico.
[44] Mesa Amplia Local Estudiantil, organizacin local que replicaba en las
localidades o regiones las dinmicas de la MANE, subordinndose a esta por su carcter
nacional.



Rio Grande do Sul o Estado da Participao Popular: a trajetria da participao no
oramento estadual
Roselani Sodr da Silva*
Alfredo Alejandro Gugliano**

O presente trabalho objetiva resgatar a histria da participao direta da sociedade
gacha na discusso dos oramentos estaduais do Estado doRio Grande do Sul(RS) no
perodo de 1998 a 2014. Consiste em um olhar sobre a experincia gacha como um processo
contnuo e crescente de qualificar a participao direta, da sociedade na definio dos
investimentos e servios pblicos do Estado. Nele, muito mais do que o desejo dos gestores
em compartilhar o poder de deciso sobre o oramento estadual com a sociedade, marca-se a
tradio do povo gacho de organizao da sociedade e de influenciar junto as administraes
pblicas.O trabalho divide-se em duas partes: na primeira, busca-se refletir sobre as
experincias participativas municipais queinspiraram esse processo no mbito
estadual;nasegunda, descrevem-seos processos participativos em cada umadas Gestes dos
Governos no RS: Antnio Britto (1998), Olvio Dutra (1999-2002), Germano Rigotto (2003-
2006), Yeda Crusius (2007 2010) e Tarso Genro (2011-2014). Conclui-se com uma reflexo
sobreavanos e entraves da participao direta na discusso do oramento estadual do RS
nesse perodo.

Introduo

A participao direta da sociedade para definir os investimentos e servios pblicos a
serem realizados com recursos do oramento do Estado do Rio Grande do Sul (RS) teve incio
em 1998, em um momento quando o processo do Oramento Participativo (OP) do municpio
de Porto Alegre se destacava como uma das experincias de participao direta da sociedade
mais longa e bem sucedida no pas.
O desenvolvimento de prticas de participao direta da sociedade na administrao
pblicamunicipal no era novidade no Rio Grande do Sul. Entre as mais conhecidas
encontram-se: 1) o processo de participao popular na discusso do oramento do municpio
de Pelotas, no governo do Prefeito Bernardo Souza, iniciado em 1983, quando foi implantado
oprocesso denominado Todo o Poder Emana do Povo; e 2) a experincia do Oramento
Participativo(OP) do municpio de Porto Alegre, comeada em 1989, no Governo Olvio
Dutra.
Mas o RS j mantinha, desde muito tempo, uma forte pratica de organizao da
sociedade e de influncia junto s administraes pblicas. Na rea do cooperativismo, um
estudo da Organizao das Cooperativas do Rio Grande do Sul (OCERGS) resgata um incio
de organizao cooperativista em 1610, com a Fundao das Redues Jesuticas. Em 1892,
cria-se uma cooperativa de produtos rurais em Alfredo Chaves e Antnio Prado, a Societ
Cooperativista dele ConvenzioniAgrcoliIndustriali e, em 1902,desponta a primeira
cooperativa de crdito, a Caixa Rural Cooperativa do Brasil e da Amrica Latina, na Linha
Imperial em Nova Petrpolis, iniciada pelo padre suo Theodor Amstadt (OCERGS, 2001).
Todas exemplos da tradio participativa na rea comunitria, o Movimento
Comunitrio de Base de Iju (MCBI), surge na dcada de 1960, com uma experincia de
participao ao se discutirem depolticas pblicas (COELHO, 2010, p.22). Essas
organizaes sociais e comunitrias por vezes conseguiram influenciar os Governos na
definio das aes a serem desenvolvidas com os recursos pblicos
1
, principalmente pelo

1
Esse o caso das Associaes Comunitrias de Porto Alegre que exerceram forte influncia no Governo
Collares e inspiraram a criao do Oramento Participativo, como poder ser visto na primeira parte desse
trabalho.
2


potencial de voto que representavam para os poderes pblicos. Porm, como reais processos
participativos para discutir e definir sobre os recursos pblicos municipais existem os
registros das experincias de Pelotas e Porto Alegre.
Com a proximidade do processo eleitoral de 1998, propostas de participao da
sociedade nas gestes pblicas comeam a fazer parte dos discursos e dos programasde
governo dos candidatos. Esse interesse pode ter tido origem na constatao do desempenho
dos governos participativos nas reeleies. A importncia dessas iniciativas para reeleger
administraes municipais observada por Avritzer. Segundo o autor, experincias exitosas
de gestes participativas tm contribudo para a continuidade das administraes que a
implantaram. Os exemplos mais conhecidos so os de Porto Alegre e Belo Horizonte, coma
mesma administrao ou coalizo poltica reeleita por trs vezes e o de Recife, administrao
reeleita uma vez. Avritzer tambm destaca a existncia de dados que comprovam osbenefcios
de administraes participativas para a eficincia da gesto pblica(AVRITZER, 2005, 2009).
O carter inovador e a notvel participao da comunidade no OP de Porto Alegre
foram fundamentais para dar visibilidadenacional e internacional aessa iniciativa. Segundo
Gugliano:
A expressiva participao da populao nas assembleias municipais do oramento
participativo foi um dos principais elementos que elevaro a reputao externa de
Porto Alegre como uma nova proposta de organizao da gesto pblica e
paradigma internacional de incluso do cidado na gesto pblica (GUGLIANO,
2010, p.192).

Nesta mesma direo, Santos atribui a visibilidade internacional do OP de Porto
Alegreao reconhecimento concedido pelas Naes Unidas experincia inovadora de gesto
urbana eficaz. A experincia democrtica de Porto Alegre uma das mais conhecidas em
todo o mundo, aclamada por ter possibilitado uma gesto eficaz, e extremamente democrtica,
dos recursos urbanos (SANTOS, 2005, p. 460), referindo-se participao de Porto Alegre
na Conferncia Mundial das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos Habitat II,
realizada em 1996 em Istambul.
O xito dessas experincias e o contexto nacional de democratizao da participao
da sociedade pode ter motivado a Administrao Antnio Britto a criar um processo de
participao em mbito estadual. No referente ao contexto nacional, Santos atribui o processo
de democratizao do pas s preocupaes antecedentes a Constituio Federal de 1988. A
este respeito, as preocupaes surgidas nos debates que conduziram Constituio de 1988
puseram a tnica nos direitos de cidadania, na descentralizao poltica e no reforo ao poder
local (SANTOS, 2005, p. 459). Assim, em 1998, o clima de democratizao da participao
e o sucesso das experincias municipais participativas favoreciamo desenvolvimento de novas
propostas de gesto democrtica.
A partir desse contexto de democratizao e de desenvolvimento de experincias
administrativas participativas, surge no RS o processo de participao denominadoConsulta
Popular, o qualinstitucionalizou a participao da sociedade no debate do oramento estadual,
por meio da Lei de n 11.179, de 24 de junho de 1998, dando incio a um longo perodo de
democratizao da participao popular ao serem discutidas as Leis Oramentrias: Lei do
Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual
(LOA).
importante salientar que, apesar da denominao do processo ser de consulta, na
realidade a lei determina que as demandas eleitas pela comunidade sejam inseridas no
oramento estadual, no estando sujeitas a emendas ou excluses por parte do Executivo.
Portanto, mesmo o processo sendo denominado de consulta trata-se de uma deliberao da
sociedade sobre as obras ou servios a serem executados com recursos do oramento estadual.
Esta questo ser posteriormente aprofundada no captulo sobre a consulta popular de 1998.
3


1A gnese da participao popular na administrao municipal:experincias municipais
no RS

1.1 Todoo Poder Emana do Povo

O primeiro processo de participao da sociedade no debate do oramento municipal
tem sido atribudo ao municpio de Pelotas, no Rio Grande do Sul, realizado a partir de 1983,
durante a gesto do Prefeito Bernardo Olavo Gomes de Souza.
SegundoSeganfredo e Ghiggi,.a experincia de Pelotas foi amplamente divulgada,
na[...]nos jornais do Brasil e do Rio Grande do Sul: Pelotenses definem o oramento do
municpio para 1985, anunciava o Jornal Zero Hora (11/10/84) ou Prefeito ouve
comunidade para decidir prioridades do oramento, divulgava o Jornal do Brasil (08/09/84)
(SEGANFREDO E GHIGGI, 2006, P. 11).
Segundo Pereira, esta foi a primeira experincia, explicita e formal, de participao
popular na administrao pblica [...](PEREIRA, 2000, p. 223) e teve como propsito
promover oexerccio de participao cvica com o efetivo envolvimento da populao ao
elaborar-se o oramento municipal. Assim, Bernardo de Souza, em sua publicao sobre a
experincia de participao popular de Pelotas, defende a necessidade de fazer o registro
histrico dessa prtica, considerada pioneira no Brasil, em funo da teimosia por parte de
alguns autores em desconsiderar ou desqualificar a experincia de Pelotas e no apont-la
como a matriz da participao popular, no Estado e no Pas (SOUZA, 2004, p. 13).
A proposta de um governo popular e de participao no debate do oramento
municipal fazia parte do Programa de Governo:

[...] numa sntese do Programa de G overno o primeiro item j tratava de
discusso e deliberao sobre o or amento municipal. [...] havia a renovao do
compromisso de um governo popular, que governaria c om a comunidade, e
faria a discusso e a deliberao sobre o oramento municipal( SOUZA, 2004, P.
22).

A participao popular, segundo Souza, foi alm do debate do oramento municipal,
pois foram introduzidas: eleies por voto direto e secreto para os administradores
distritais;eleies diretas para diretores de escolas; criao do Conselho Municipal de
Trnsito, que deliberava sobre horrios, itinerrios, paradas e alterao de tarifas, alm do
Assembleio o qual discutia e deliberava sobre o aumento de impostos e pagamentos dos
servidores (SOUZA, 2004).
Oprocesso de participao popular consistia em organizar reunies com a populao
para levantar as propostas de investimentos e os servios pblicos a serem realizados com
recursos oramentrios. Para efetuar tais eventos de escuta comunidade, foi utilizada
inicialmente,como base territorial,a divisomunicipal tradicional: 24 bairros e vilas -Zonas
Urbanas e 8 distritos rurais, um total de 32 Zonas. Para facilitar a participao, foram sendo
criadas, a cada ano, novas Zonas Urbanas, totalizando no final do processo
2
52
Zonas.Tambm se realizavam reunies com grupos setoriais associativos. O processo era
organizado pela Comisso Central de Planejamento, ligada Chefia de Gabinete, a qual
coordenava e definia o mtodo a ser desenvolvido no processo. A metodologia de discusso
concretizava-se em duas etapas. Na primeira, ocorriam reunies em cada uma das Zonas ou
Distritos Rurais, para ouvir a comunidade, antecedidas por um trabalho de mobilizao
comunitria, realizado por uma equipe de mais de 30 integrantes a qual buscava motivar a

2
As reunies eram realizadas sempre noite nos dias de semana e durante o dia nos finais de semana. Ver
SOUZA, 2004, P. 30.
4


populao a participar das reunies. Nas Zonas Urbanas os encontros de discusso do
oramento efetivavam-seem duas etapas, mas, nos Distritos Rurais, todo o processo podia ser
realizado em um nico encontro. Nessas reunies, denominadas Assembleias Zonais, o
trabalho se dividia em trs momentos distintos:1) Avaliao das aes do Governo
Municipal; 2) Explicitao das expectativas e reivindicaes da comunidade;3) Diviso da
plenria em grupos (no mximo oito participantes) para apresentar e discutir as
propostas(PEREIRA, 2000). Pereira observa a preocupao do Executivo nesse momento de
escuta comunidade:

A postura da comisso era a de ouvir a comunidade, evitando discursos
politiqueiros. A ideia era que durante as reunies se deixasse fluir os
posicionamentos da comunidade, inclusive suas incoerncias. Dessa maneira
tambm se estaria dando um sentido politizador ao processo, tanto atravs da prtica
das assembleias, per si, quanto pela repercusso de todos os participantes
(PEREIRA, 2000, P. 224).

Pode-se observar que a participao no processo tinha tambm o carter
educativo,aproximando-se do pensamento de Rousseau e Pateman. Conforme Pateman:

[...] a funo central da participao na teoria de Rousseau educativa,
considerando-se o termo educao em seu sentido mais amplo.O sistema ideal de
Rousseau concebido para desenvolver uma ao responsvel, individual, social e
poltica como resultado do processo participativo (PATEMAN, 1992, P. 38).

Aps esta primeira assembleiazonal a equipe tcnica de prefeitura fazia a anlise
tcnica e estimava os custos das aes. As propostas apresentavam-se sistematizadas e
consolidadas a fim de serem rediscutidas e aprovadas na segunda assembleia. Esse intervalo
entre os encontros era utilizado pela Administrao do municpio para avaliar se as propostas
eram enquadrveis em reconfiguraes administrativas. Assim, no segundo encontro, elas
eram consolidadas e a plenria escolhia trs representantes nas Zonas Urbanas e quatro nos
Distritos(Zonas) Rurais. Os representantes eleitos nessas assembleias constituam o
Assembleio, cujo encargo, aps o conhecimento dos nmeros das receitas e despesas
municipais apresentadas pelo Executivo, era decidir sobre as despesas de custeio e
investimentos do oramento, bem comodeliberar sobre os ndices de reajustes dos impostos e
das remuneraes dos servidores municipais (SOUZA, 2004, p. 32).

Fluxo do processo Todo o poder emana do povo

1 Assembleias Zonais 2 Assembleia Zonal Assembleio

Os fundamentos da participao popular, segundo Souza, estavam nasoberania
popular e na possibilidade de qualificao da democracia representativa por prticas de
democracia participativa (SOUZA, 2004, p. 20). Como toda proposta inovadora, este
processo tambm passou por momentos de conflitos e resistncias. Os conflitos levaram ao
enfraquecimento do processonos anos seguintes, sendo ele extinto aps o licenciamento do
Prefeito Bernardo Souza, em 1986, quando este assumiu a Secretaria Estadual de Educao do
RS. O novo prefeito no deu continuidade ao processo de participao popular
(SEGANFREDO e GHIGGI, 2006).



1.2 Do Governo Participativo ao Oramento Participativo(OP)
5



A ideia inicial de Oramento Participativo no municpio de Porto Alegre surge em um
primeiro momento, segundo Avritzer, em 1986, como resposta da Unio das Associaes dos
Moradores de Porto Alegre (Uampa) a uma provocao do ento Prefeito Alceu Collares,que
solicitava sugestes das associaes comunitrias para a participao popular em sua
administrao (BAIERLE. 1998 apud Avritzer, 2005).Depois, com a vitria do Partido dos
Trabalhadores (PT), em 1988, no Governo Olvio Dutra, essa ideia comeou a ser
desenvolvida tendo como ponto de partida a proposta genrica de governo participativo
(AVRITZER, 2005, P. 574). A esse respeito, Gugliano destaca ser desejo das principais
lideranas e da cpula do Partido do Trabalhador o de implantar um modelo alternativo de
gesto pblica, abandonando o tradicionalmente desenvolvido at ento e constata:[...] a
existncia de uma vontade poltica vinculada abertura da gesto estatal para a populao
(GUGLIANO, 2010, p.191). Um dos fatores que influenciou o sucesso do OP em Porto
Alegre foi a consistncia das organizaes comunitrias existentes no municpio, que j
vinham desenvolvendo uma cultura participativa com os Conselhos e Fruns (AVRITZER,
2005),a qual somada vontade poltica em construir uma administrao participativa foram
essenciais para o bom desempenho da proposta no municpio.
Portanto, a proposta de administrao popular foi traduzida na implantao do
processo de participao popular para definir o oramento municipal, denominado
oramento participativo. Segundo Santos, o oramento participativo(OP), alm de ser uma
estrutura, tambm um processo [...] de participao comunitria baseado em trs grandes
princpios
3
e um conjunto de instituies que funcionam como mecanismos ou canais de
participao popular sustentada no processo de tomada das decises do Governo
Municipal(SANTOS, 2005, p. 467). Oramento Participativo para Ubiratan de Souza um
processo de democracia direta, voluntria e universal, no qual a populao pode discutir e
decidir sobre o oramento e as polticas pblicas (SOUZA, 2002, p.1).
Oramento Participativo definido por Avritzer como uma poltica participativa em
nvel local que responde a demandas dos setores desfavorecidos por uma distribuio mais
justa dos bens pblicos nas cidades brasileiras(AVRITZER, 2005, p. 576). Esse processo,
segundo o autor, realizado em duas etapas: uma etapa de participao direta e outra
representativa, realizada no Conselho dos Delegados eleitos nas plenrias. Na primeira etapa
so realizadas assembleias locais e regionais de forma intercalada. Na, seguinte constitudo
o Conselho do Oramento Participativo, formado pelos delegadoseleitos nas assembleias
regionais e locais.
As assembleias regionais e temticas ocorremutilizando as 16 regies administrativas
de Porto Alegre, envolvendo os moradores dos bairros existentes nessas regies. As
assembleias temticas tratam de cinco reas: 1) sade e assistncia social; 2)transporte e
circulao; 3) organizao e desenvolvimento da cidade; 4) cultura e lazer; e 5)
desenvolvimento econmico (Idem, p. 577). A assembleia temtica o momento
intermedirio entre as assembleias regionais e o Conselho de Delegados. Nessas assembleias
so hierarquizadas e definidas as obras nas sub-regies.
Para a hierarquizao das propostas,os participantes votam em cinco das doze reas
temticas disponveis
4
, agregando posteriormente votao, os critrios de acesso anterior

3
Os princpios estabelecidos referem-se a: i) direitos de todos participao; ii) as regras para a participao
combinam participao direta e representativa; e iii) a distribuio dos recursos se fundamenta na combinao
de critrios gerais com tcnicos. Ver SANTOS, 2005, p. 467.
4
As doze reas temticas so:1) Saneamento; 2) pavimentao; 3)organizao da cidade; 4) poltica
habitacional e regularizao fundiria; 5)assistncia social; 6) sade; 7) transporte e circulao; 8)
educao;9)reas de lazer; 10) esporte;11)lazer e 12) desenvolvimento econmico. Ver Leonardo Avritzer,
Modelos de deliberao democrtica: uma anlise do oramento participativo no Brasil, In. Democratizar a
6


da populao ao bem pblico em questo, o da populao da regio e o da deciso da
populao(Idem, p. 578). A partir da votao das cinco prioridades, do enquadramento nos
trs critrios e da quantificao desses para definir as prioridades, ainda so realizadas
reunies sub-regionais para disputar, entre as escolhidas, qual obra ser contemplada no
perodo oramentrio em discusso. A segunda etapa consiste na instalao do Conselho do
Oramento Participativo,cuja responsabilidade consiste em debater e aprovar a proposta
oramentria elaborada pelo setor de planejamento da Prefeitura e, posteriormente,
acompanhar a execuo das obras aprovadas alm de discutir os critrios utilizados para a no
execuo de obras (AVRITZER, 2005).

Fluxo do Oramento Participativo


Assembleias Municipais Fruns Delegados Regionais
Conselho do OP
Assembleias TemticasFruns Delegados Temticos


A partir do ano 2002, houve pequena modificao nas etapas do processo: a segunda
assembleia foi suprimida e passou-se a utilizar novos mecanismos de participao por meio
do OP eletrnico (GUGLIANO, 2010, P. 192). A inteno, segundo Gugliano, era
simplificar o processo e ampliar os canais de dilogo.No estudo apresentado por Santos
(2005) sobre a estrutura e funcionamento do OP de Porto Alegre
5
, constata-se aocorrncia de
alguns pequenos ajustes, por exemplo, no nmero de propostas da cdula de votao;
alteraes no peso atribudo a alguns dos critrios gerais no sentido de qualificar as propostas
para o atendimento prioritrio s regies mais carentes de obras e servios. Tais mudanas
foram realizadas a partir da constatao dos participantes quanto a sua efetividade, sem
comprometer o desenho metodolgico adotado para o desenvolvimento do processo.
Em 2004, o Governo do PT perde a Prefeitura de Porto Alegre deixando, como legado
a marca da participao popular. O OP tornou-se maior que os seus criadores e o processo de
participao popular teve continuidade em novos formatos e dinmicas. De acordo com
Souza: O OP reconhecido nacional e internacionalmente porque responde, sobretudo,
crise de legitimidade do Estado Contemporneo (SOUZA, 2002, p.1). Dessa forma, a
consistncia das organizaes comunitrias de Porto Alegre e a desconfiana da sociedade em
relao aos seus representantes contribuem para o fortalecimento dos mecanismos de
participao popular como esses do OP de Porto Alegre.

2 A gnese da participao direta na elaborao do oramento do RS


A participao direta da sociedade para discutir e estabelecer a aplicao dos recursos
do oramento estadual no Rio Grande do Sul teve incio em 1998, no ltimo ano da gesto do
Governador Antnio Britto, com a implantao da Lei n 11.179 de 25de junho de 1998, que

Democracia: os caminhos da democracia participativa/Boaventura de Souza Santos, organizador, Rio de
Janeiro,: Civilizao Brasileira, 2005. P. 561 a 597.
5
Para conhecer melhor o funcionamento do OP de Porto Alegre, ver Oramento Participativo em Porto Alegre:
para uma democracia redistributiva, In Democratizar a Democracia: os caminhos da democracia
participativa/Boaventura de Souza Santos, organizador, Rio de Janeiro,: Civilizao Brasileira, 2005. P. 455 a
559.
7


disps sobre a consulta direta populao quanto destinao de parcela do Oramento
doEstado do Rio Grande do Sul voltada ainvestimentos de interesse regionais
6
(Art. 1).
A respeito da criao da Consulta Popular,Gargnin observa ter esta lei surgido em um
contexto de redemocratizao provocado pelas Constituies:Federal de 1988 e a Estadual de
1989. Contribuiu para tal iniciativa, conforme observado inicialmente, a aproximao do
processo eleitoral (CARGNIN, 2011) somado visibilidade que o OP de Porto Alegre vinha
adquirindo nacional e internacionalmente. Propostas de governo com a participao da
sociedade passaram a fazer parte dos discursos eleitorais do momento.
A lei da Consulta Popular encontra amparo legal no artigo 149, 4, da Constituio
Estadual de 1989, o qual trata da elaborao dos oramentos anuais [...] elaborados com
participao popular na forma da lei, e em conformidade com a Lei de Diretrizes
Oramentrias [...] (Rio Grande do Sul/AL, 2008, apud GARGNIN, 2011). Assim, a
Consulta Popular foi instituda com o propsito de destinar parcela do Oramento para
servios e investimentos prioritrios de interesse municipal e regional (art. 1, Lei 11.179 de
1998) a serem definidos pela sociedade.A Coordenao do seu processo ficou a cargo do
Departamento de Desenvolvimento Regional e Urbano (DDRU) da Secretaria Estadual da
Coordenao e Planejamento, sendo organizada pelos Conselhos Regionais de
Desenvolvimento (COREDES).
Salienta-se que atuar na discusso do Oramento Estadual no era novidade para os
COREDES
7
, os quais at 1994 atuavam junto ao Executivo definindo prioridades regionais a
serem contempladas com recursos do Oramento Estadual de acordo com o percentual
definido para cada Regio. Conforme Bandeira
8
:

Na fase inicial da existncia dos COREDES, sua atuao concentrou-se em indicar
prioridades das regies, para atendimento atravs da alocao de recursos
oramentrios. Segundo a sistemtica adotada at o final de 1994, lhes era atribuda
a deciso sobre a alocao de uma parcela do total de recursos previstos para
investimento (BANDEIRA, 2007, P. 13).

Retomando o momento de implantao da Consulta Popular,importa salientar que a
deciso quanto a realizar a Consulta Popular no foi algo tranquilo e aceito de imediato. A
forma como a proposta foi construda pelo Executivo, sem nenhuma discusso prvia com os
COREDEs e as imperfeies detectadas na proposta foram as causas de sua rejeio no
primeiro momento. Mas, aps algumas discusses bastante acirradas dentro do Frum dos
COREDES
9
, a participao deles no processo foi aceita, devido ao entendimento da
importncia da proposta em termos de ampliar a participao social ao ser definido o
Oramento Estadual e de possibilitar o aperfeioamento futuro do processo (ALLEBRANDT,
2009). Esse processo desenvolvia-se em trs etapas:na primeira, eram realizadas Audincias
Pblicas Municipais com o apoio do Executivo, do Legislativo e da Sociedade Civil
Organizada local voltada divulgao e mobilizao popular para participar e apresentar
propostas nas Audincias Pblicas, que deveriam obedecer s seguintes orientaes:

2 - A consulta e o debate pblico previstos no inciso III deste artigo obedecero
s seguintes regras:

6
Ementa da Lei 11.172 de 1998, disponvel no site www.al.rs.gov.br/legis.
7
Para conhecer melhor a experincia dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento do RS ver Bandeira, 2007,
Allebrandt, 2009, Gargnin, 2011.
8
Mais informaes ver Bandeira, 2007.
9
O Frum dos COREDES do Rio Grande do Sul uma organizao constituda pelos Presidentes dos COREDES
do RS.
8


I a apresentao de sugestes elaborao da lista ser feita em audincia
pblica, cujo dia, hora, local e regras de discusso e deliberao sero amplamente
divulgados pelos meios de comunicao, com pelo menos 15 (quinze) dias de
antecedncia;
II os eleitores da regio tambm podero apresentar sugestes e defend-las, na
audincia pblica (Art.3, Inciso IX) (grifo da autora).

Para auxiliar na elaborao de propostas municipais ou regionais, o Executivo fornecia
aos COREDEs informaes sobre o valor destinado aos investimentos de interesse regional,
as restries legais pertinentes e uma lista de investimentos com a indicao de valores
unitrios mdios
10
(Art.3, Inciso I).
Na segunda etapa, as propostas sistematizadas pelos COREDES eram transformadas
em uma lista de projetos limitados entre dez (10) a 20 (vinte), levados apreciao da
comunidade em uma Audincia Pblica Regional. Importa destacar que cada regio deveria
observar um limite mnimo de recursos regionais, a seremdestinados s reas da educao:
25% e sade: 10%, conforme vinculao constitucional.
Na terceira etapa, a listagem dos projetos regionais (cdula) discutida e aprovada na
Audincia Pblica Regional era levada para o sufrgio popular, em um nico dia em todo o
Estado. Nessa votao, os eleitores, portando ttulo de eleitor, faziam a escolha direta e
secreta de at cinco (5) propostas em urnas tradicionais ou eletrnicas.

Fluxo da Consulta Popular
Assembleias Municipais Audincias Pblicas Regionais Votao das prioridades

Especificamente nesse ano, foi destinada a parcela de mais de R$ 100.000.000,00para
o atendimento das propostas de interesse regional. O rateio desse valor entre as 22 regies dos
COREDEStomou como base a populao e o PIB por habitantes (Art. 4).

I - as regies cujo PIB por habitante for igual ou inferior a 70% da mdia estadual
tero uma ponderao da respectiva populao de 1,5 por habitante;
II - as regies cujo PIB por habitante for maior que 70% e menor que 80% da mdia
estadual tero uma ponderao da respectiva populao de 1,3 por habitante;
III - as regies cujo PIB por habitante for igual ou superior a 80% da mdia estadual
tero uma ponderao da respectiva populao de 1,0 por habitante (Art. 4).


Como pode ser observado, o propsito dessa distribuio consistia em destinar
recursos maiores para as regies menos desenvolvidas do Estado, avanando gradativamente
para a reduo das desigualdades regionais. Ento, apesar do pouco tempo disponvel entre a
publicao da Lei e o limite legal para o encaminhamento da Lei Oramentria Assembleia
Legislativa pelo Executivo
11
, os COREDEs organizaram, pela primeira vez, o processo de
discusso, elaborao de propostas e votao das prioridades nas 22 regies do Estado,
envolvendo 5,7% da populao votante estadual, bem acima do limite mnimo previsto na Lei
da Consulta Popular. O estudo realizado por Allebrandt destaca este aspecto.


10
As informaes sobre os valores unitrios serviam para orientar o encaminhamento de propostas. Ex. custo
de uma ambulncia, de uma quadra poliesportiva ou ginsio, de um caminho de bombeiros, ....
11
O prazo final para o Governador apresentar o Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA) Assembleia
Legislativa(AL), no Estado do Rio Grande do Sul o dia 15 de setembro de cada ano. Aps, o PLOA discutido
pela AL e encaminhado para sano do Governador at o dia 30 de novembro.
9


Foi um perodo curto para operacionalizar o processo, com realizao de
assembleias, discusso de projetos, definio das listas-tipo e finalmente a
preparao das cdulas e a mobilizao da populao para a votao. [...] Apesar da
exiguidade de tempo, da falta de maior compreenso da Consulta Popular pela
populao e pelos prprios Coredes e administraes municipais, aliado ainda ao
fato de estar sendo realizada em pleno perodo pr-eleitoral, a adeso dos eleitores
foi significativa, j que 379.205 eleitores participaram da Consulta,
[...](ALLEBRANDT, 2009,.p.130)


O processo superou as expectativas do Poder Executivo e dos COREDEs, pois at o
momento final da votao ambos no tinham a certeza da adeso da sociedade gacha
proposta de participar na discusso do Oramento Estadual.O desafio de ampliar a escala de
participao popular para o mbito do Estado foi grande, mas este primeiro resultado
comprovou a possibilidade de participao direta da sociedade na discusso do Oramento,
tanto em referncias a escala de participao quanto relacionada ao interesse da sociedade em
atuar nesse processo.

3 O Oramento Participativo espraiando-se pelo RS

A partir de 1999, com a conquista do Governo do Estado pelo Partido dos
Trabalhadores (PT), a Consulta Popular, no formato previsto pela Lei n 11.179, de 1998, foi
interrompida e o modelo do OP de Porto Alegre implantou-se pela primeira vez no mbito
estadual, surgindo o Oramento Participativo do RS (OP-RS). No entendimento de SOUZA,
[...] para que se faa o OP, no se precisa de nenhuma lei especfica, basta a vontade poltica
dos governantes eleitos nas eleies gerais (SOUZA, 2002, p.2).
Embora os COREDEs tivessem atuado na organizao do processo de Consulta
Popular nas regies, no OP-RS,a exemplo do OP de Porto Alegre, uma estrutura especfica
para coordenar o processo foi constituda, nesse caso, em conjunta com o Gabinete do
Governador, sendo formada por Coordenadores Estaduais e Coordenadores Regionais do
Oramento Participativo. Na viso de Gargnin, nesse perodo aconteceu [...] um intenso
debate pblico no sentido de tirar a legitimidade da Consulta Popular, que fora experimentada
no ano anterior e, acima de tudo, de alijar os COREDEs do processo, fortalecendo a figura
dos coordenadores do Oramento Participativo (CARGNIN, 2011, P. 180).
Embora a base territorial utilizada para as discusses regionais fossemas 22 regies
dos COREDES, os dois processos se diferenciavam metodolgica e conceitualmente. No OP-
RS,mobilizar e coordenar as Audincias Pblicas ficaram a cargo dos Coordenadores
Regionais e dos Delegados eleitos nas Audincias, com uma participao menor dos
COREDEs. Quanto a isso, Gargnin observa: Com a alterao no mtodo, foi modificada,
tambm a composio de foras entre os atores que encaminhavam as demandas, como a
montagem de uma estrutura paralela dos COREDEs, [...](CARGNIN, 2011, P. 179).At
ento, os COREDEs vinham atuando na mobilizao da sociedade para discutir comoplanejar
o desenvolvimento regional e encaminhar as demandas para os oramentos anuais do RS.
Alm da forma de conduo do processo, que passou a ser coordenado pelos
Gabinetes de Oramento e Finanas e das Relaes Comunitrias, a abrangncia do debate e
da deliberao tambm foi modificada. Souza destaca a diferena entre o espao da
participao nos dois processos. Para ele, o OPRS representa a discusso de todo o
oramento e das polticas pblicas. A populao no pode ser subestimada na sua capacidade
de gesto, separando-se apenas uma parte do Oramento para a discusso e
10


deliberao(SOUZA, 2002, P. 01). Esta foi durante todos os quatro anos do OP-RS, o tema
de maior discordncia entre o OP-RS e o COREDE- RS
12
.
O contexto poltico partidrio era bastante intenso, foi um perodo de fortes embates
polticos entre os deputados oposicionistas e o Governo do Estado. O ambiente poltico pode
ser constatado no relato de Ribeiro sobre a criao do Frum Democrtico de
Desenvolvimento Regional.

Uma agitao percorria o plenrio e as galerias, refletia-se nos boletins da imprensa.
Qualquer previso sobre o futuro poltico do Rio Grande do Sul era duvidosa. Odone
fora Lder do Governo na Assembleia durante a gesto anterior. Agora, assumia a
Presidncia da Casa onde o atual Governo encontrava-se em minoria; um Governo
cujos representantes ainda bombardeavam seus antecessores, no lhes reconhecendo
quaisquer qualidades. Os nimos andavam eriados por todos os lados (RIBEIRO,
2000, P. 13).

O desentendimento entre os COREDEs e o Governo do Estado surge como uma
oportunidade para a oposio. Estando a Presidncia da Assembleia Legislativa a cargo de um
partido de oposio, constitui-se, ento uma oportunidade para criarmais uma instncia de
participao popular, denominada Frum D emocrtico de D esenvolvimento R egional,
estabelecida por meio da Resoluo n 2.771, de 08 de setembro de 1999, como objetivo de
ampliar os canais de dilogo entre a sociedade e o Legislativo. De acordo com o Art. 2,
Inciso II, um dos objetivos do Frum Democrtico o de garantir a integrao entre a
democracia representativa e a democracia participativa, fortalecendo a cidadania e a
conscincia poltica, atravs da ampliao do debate de temas de interesse pblico(RS-AL,
1999);
A resistncia quanto adoo do modelo do Oramento Participativo de Porto Alegre
para o Rio Grande do Sul pode ser percebida nas palavras de Ribeiro.

Uma parcela significativa da classe poltica do Rio Grande do Sul, integrada pelos
partidos de oposio ao governo petista e por alguma das lideranas da prpria base
de sustentao governista, no fazia segredo dos seus receios em relao ao
Oramento Participativo(OP).[...] Mas a oposio compartilhava da crena de que
este modelo de consulta popular, a par de suas qualidades, fora aparelhado pelo
partido da Capital, sendo utilizado como instrumento de cooptao poltica da
populao e como veculo para a formao de lideranas comunitrias
partidariamente alinhadas (RIBEIRO, 2000, p. 15).

Face s intensas discusses do momento o espao do Frum Democrtico foi
utilizado inicialmente para a discusso do Projeto de Lei Oramentria Estadual.Na viso dos
COREDES do Rio Grande do Sul, era a oportunidade de manter e ampliar uma relao com o
Legislativo iniciada em 1996, quando foram realizadas Audincias Pblicas Regionais da
Comisso de Finanas e Planejamento da Assembleia Legislativa, em parceria com os
COREDES, para a discusso da proposta oramentria, sendo repetidas em 1997. Em 1998, com o
incio do processo de Consulta Popular e a aproximao do perodo eleitoral, as Audincias
Pblicas no foram realizadas, porm, essa experincia da Comisso de Finanas de Planejamento
da Assembleia Legislativa com os COREDEs pode ser considerada embrio da criao do
Frum Democrtico de Desenvolvimento Regional (ALLEBRANDT, 2009).

[...] do contexto da divergncia entre as foras poltico-partidrias, nasceu uma nova
iniciativa, contribuindo para a descentralizao e interiorizao do debate poltico
sobre o oramento do Estado. A Assembleia Legislativainstituiu, por ocasio de um

12
Os Conselhos Regionais de Desenvolvimento utilizam a sigla COREDEs, o Frum dos Conselhos Regionais de
Desenvolvimento, utiliza a sigla COREDES-RS.
11


Seminrio Estadual, em abril de 1999, como seu instrumento de interiorizao do
debate sobre o Oramento do Estado, o Frum Democrtico, ampliando as
oportunidades aos cidados de participao na formulao de polticas pblicas
(COREDES, 2002b, P. 114).
Se para a Assembleia Legislativa, o conflito era ideolgico,para os COREDES
significava o prenncio de novas oportunidade de participao da sociedade para discutir os
oramentos e as polticas pblicas. Na visodos COREDES, o Estado do Rio Grande do Sul
passava a ter diferentes mecanismos de participao no debate da poltica do desenvolvimento
regional: os COREDEs, por parte da sociedade civil organizada; o Oramento Participativo,
por parte do Poder Executivo e o Frum Democrtico, como instrumento do poder legislativo
da sociedade poltica (Ibidem). Desta forma, mesmo com muitos conflitos e com uma
atuao reduzida, os COREDEs participaramtanto da mobilizao quanto das discusses do
OP-RS em todas as instncias (Plenrias Regionais e Municipais, Plenria de Delegados e
Conselho Estadual do OP-RS) apresentando importantes contribuies para o processo e para
o oramento estadual.
O melhor exemplo foi o da discusso do Plano Plurianual, que contou com um
trabalho preparatrio de debate das propostas regionais ea participao expressiva dos
representantes regionais na reunio estadual, sendo um dos momentos de maior participao
das Regies na discusso do PPA do Estado do RS. Mesmo com as divergncias, os trabalhos
foram realizados de forma harmnica e respeitosa pelos diferentes atores. Os COREDEs,
conhecedores das prioridades para o desenvolvimento das regies apresentaram importantes
contribuies ao PPA(2000 2003) e negociaram com o Executivo um protocolo de
cooperao no qual passaram a atuar em conjunto com os Coordenadores Regionais, nas
Assembleias do Oramento, com direito a indicar dois conselheiros por regio para compor o
Conselho do Oramento Participativo.
O OP-RS se desenvolvia em cinco etapas: 1) realizao das Plenrias Regionais de
Diretrizes, para o diagnstico regional e discusso das diretrizes para as plenrias municipais;
2) e Plenrias Regionais Temticas, com a finalidade de eleger as prioridades temticas; 3)
as Assembleias Pblicas Municipais, para a escolha das prioridades e dos delegados
regionais;4) as Plenrias Regionais de Delegados. Nesse momento era elaborada a
sistematizao, compatibilizao e anlise tcnica das propostas da regio e a eleio dos
Conselheiros para o Conselho Estadual do Oramento Participativo (COP-RS); 5) o
Conselho Estadual do OP-RS, os Delegados (160 eleitos nas plenrias regionais e 44
indicados pelos COREDEs), juntamente com dois representantes do Governo do Estado: um
do Gabinete de Relaes Comunitrias e outro do Gabinete de Oramento e Finanas, sem
direito a voto. No COP-RSeram deliberadasa proposta oramentria e o Plano de
Investimentos do Estado.

Fluxo do Oramento Participativo

Plenria Regional de Diretrizes Assembleia Temtica de DesenvolvimentoAssembleias Pblicas
Municipais Plenria dos Delegados Conselho do Oramento Participativo COP-RS

A priorizao das propostas aprovadas nas Plenrias Municipais era realizada a partir
de critrios gerais e tcnicos. Aos critrios gerais eram atribudos pesos de acordo com as
seguintescategorias: Prioridade Temtica na Regio: peso 3; Populao Total da Regio peso
3; Carncia de infraestrutura e servios peso 4. A partir das anlises de viabilidade
tcnica,eram aplicados os pesos a cada um dos critrios para a hierarquizao dos
investimentos ou servios.
Os critrios gerais para a distribuio de recursos entre regieseram assim
distribudos:Prioridade Temtica na Regio, peso 3; Terceira prioridade nota 1; Segunda
12


prioridade nota 2; Primeira prioridade nota 3. Populao total de regio, peso 2. At
300.000 hab. nota 1; De 300.001 600.000 hab. nota 2; De 600.001 900.000 hab. nota
3; acima de 900.000 hab. nota 4. Carncia de infraestrutura e servios, peso 4. At 20%
- nota 1; De 20,00 40% - nota 2; De 40,01 60% - nota 3; De 60,00 80% - nota 4; acima
de 80% - nota 5.
Assim, a metodologia do OP passou a ser implementada no mbito do Estado do Rio
Grande do Sul, com uma resposta positiva em termos de participao popular. Segundo
Gargnin, em 1999, no primeiro ano do processo, o nmero de votantes foi de 2,75% da
populao votante do Estado. No ano 2000, o percentual aumentou para 3,96% e, no ano de
2001, chegou ao seu mximo: 5,32% dos eleitores do Estado, mas em 2002, foi reduzido para
4,53% dos eleitores(GARGNIN, 2011, P.184).
Naanlise do processo realizada pelos COREDEs, no Seminrio Estadual de Avalio
e Planejamento, no municpio de Imb
13
, em fevereiro de 2001, dois problemas foram
detectados, entre outros, no perfil da participao e na metodologia do OP-RS:

Atuao excessiva de militantes, inibindo a participao mais plural e espontnea da
populao, em algumas reunies do Oramento Participativo Estadual e em outros
eventos promovidos pelo Governo do Estado, conflitando com os princpios que
fundamentam a atuao dos COREDES; Problemas apresentados pela metodologia
utilizada no Oramento Participativo, que dificultam a incorporao de aes
estruturantes, de carter estratgico para o desenvolvimento regional, especialmente
na rea de infraestrutura
14
(COREDES, 2002a, p.76);

Para compreender a excessiva participao da militncia nesses eventos preciso
conhecer o contexto poltico do momento. Pela primeira vez o PT conseguia chegar ao
Governo do Estado do RS. A militncia, na poca, mostrava a euforia da conquista e vivia a
grande expectativa quanto proposta de uma administrao participativa. A participao da
militncia e dos integrantes dos rgos da administrao pblica estadual, interessados em
garantir recursos para os programas das suas pastas,apresentava a ideia de espao
partidarizado,aumentando os conflitos partidrios. Tambm, aresistncia s mudanasdos
grupos conservadores e a postura, muita vezes agressiva, da militncia, nas discusses para a
escolha das prioridades locais/regionais, conflitava com o modeloregulador da participao
nas reunies e eventosdos COREDEs.
Sabe-se que um dos principais pontos de convergncia entre os dois processos o
valor da participao popular para democratizar a Gesto do Estado. Mas existem diferenas
entre OP-RS e a Consulta Popular, o primeiro constituindo-se numa estrutura e tambm em
um processoautorregulamentado, enquanto na Consulta Popularo processo regulamentado ea
estrutura para a organizao nas regies era a dos COREDEs, ou seja,a coordenao do
processo nas regies era feita pela sociedade civilorganizada, enquanto no OP-RS, o processo
era organizado pelos 23 Coordenadores Regionais, ligados ao Gabinete das Relaes
Comunitrias.

13
Os Conselhos Regionais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul renem-se anualmente, em um Seminrio
Estadual de Avaliao e Planejamento. O resultado das discusses gera uma Carta que adota o nome do
municpio onde o Seminrio foi realizado. Em 2001 o evento foi no municpio de Imb, portanto, o documento
se denomina Carta de Imb. Em perodos de quatro em quatro anos, antes das eleies para a escolha dos
executivos e legislativos Federal e Estadual, os COREDES elaboram um documento, denominado PR-RS, com
propostas para o desenvolvimento do Estado do RS. Este documento entregue para todos os candidatos,
como subsdio para a elaborao das propostas de governo dos candidatos. Nesse ano de 2014 foi elaborado o
quinto documento, o PR-RS V.
14
Este problema foi posteriormente resolvido pela incorporao, no segundo ano do OP-RS, da Plenria
Regional de Diretrizes.
13


Essa coordenao do processo pela estrutura do Governo provocou diferentes
interpretaes. Marques, Porto e Florissi entendem que esse modelo de coordenao poderia
influenciaras decises dos participantes do OP.

Se, por um lado, os indivduos decidem pelo voto as reas a serem priorizadas pelos
investimentos estaduais, por outro lado, o governo, por meio da estrutura montada,
da troca de informaes e dos diagnsticos discutidos, pauta todo o processo e
influencia a opinio das pessoas acerca dos diferentes assuntos (MARQUES et al,
2004, p. 337).

Outra diferena encontra-se nadimenso das decises populares: enquanto o OP-RS
prope a discusso de 100% do oramento estadual pela sociedade, a Consulta Popular define
um percentual mximo que poder ser decidido pela participao popular. Para os
COREDES-RS, a sociedade deve discutir a totalidade do oramento estadual, mas deliberar
sobre um percentual definido pelo Estado, entendendo os compromissos no atendimento ao
programa de governo, s despesas fixase os oramento dos outros poderes. Conforme
documento de avaliao da Consulta Popular 2010, oramento 2011, realizada em outubro de
2010 com a presena da Coordenao Estadual da Consulta Popular, a proposta dos
COREDES para o Governo do RS foi de um mnimo de 2% dos recursos do oramento anual
disponibilizados para a Consulta Popular(COREDES, 2010).
Pode-se afirmar ter sido esse um perodo de muitos conflitos,mas de grandes avanos
para democratizara participao da sociedade ao discutir-se o processo de formulao de
polticas pblicas. Segundodocumento dos COREDES-RS: A deciso do Executivo em
promover a participao da comunidade na formulao de polticas pblicas contribuiu para
ampliar a compreenso sobre o funcionamento do setor pblico e sobre o processo de
elaborao oramentria(COREDES, 2002a, p. 66).
De acordo com Allebrandt, os COREDEs foram fundamentais para a concluso da
pea oramentria. Aps discutir a proposta de Lei Oramentria nas Audincias Pblicas do
Frum Democrtico, os COREDES construram um entendimento com o Governo do Estado,
ratificando as prioridades aprovadas no OP-RS e negociando a ampliao de recursos do
oramento para as reas de Cincia e Tecnologia, o projeto de construo da ponte
internacional e a pavimentao de estradas. Este entendimento entre os COREDES e Governo
do Estado no foi bem recebido pelos partidos de oposio na Assembleia Legislativa
(ALLEBRANDT, 2009, p.160), pois alguns parlamentares desejavam ver nos COREDES
uma atuao oposicionista ao Executivo. Mas esse no era o entendimento dos COREDEs que
viam no Frum Democrtico mais um espao de participao e dilogo da sociedade com o
Legislativo e no um contraponto ao OP-RS.
Para os COREDES-RS,a criao do Frum Democrtico do Desenvolvimento Regional
foi identificada como significativa para o processo de democratizao da participao
poisimplicou uma expressiva ampliao da participao popular no processo
legislativo(COREDES, 2002a, p. 67), fortalecendo a imagem do Rio Grande do Sul como o
Estado da Participao Popular
15
.
4 Retorno da Consulta Popular e o Legado do OP-RS

Em 2003,Germano Rigotto do PMDB assume o Governo do RS. A continuidade da
participao j era aguardada. Os discursos de campanha j sinalizavam a manuteno do
processo de participao popular, mas no no formato do OP-RS. Os COREDEs j haviam
apresentado o documento PR-RS, com proposta para a continuidade do processo de

15
Expresso utilizada pelo ento Governador Olvio Dutra quando se referia a experincia de participao
popular do Rio Grande do Sul.
14


participao popular no RS como hbrido entre a Consulta Popular e o OP-RS. Defendiam
[...] o aperfeioamento da metodologia do Oramento Participativo[...](COREDES, 2002a,
P. 78).
No incio do Governo foi constituda uma Comisso Mista entre Governo e
COREDES, coordenada pelo Vice-Governador. Os COREDEs defendiam uma reformulao
na Lei da Consulta Popular com a incorporao dos aspectos positivos do OP-RS
(ALLEBRANDT, 2009) e o cumprimento das demandas aprovadas no OP-RS ainda no
executadas pelo Governo do RS.
A reformulao da Consulta Popular e do OP-RS para construir um modelo hbrido,
contendo os aspectos positivos dos dois processos, tambm identificada por Allebrandt, na
entrevista com o Ex-Governador do Estado do RS,Joo Gilberto Lucas Coelho:Eu vejo que o
oramento participativo um mecanismo muito mais aperfeioado de discusso e de
mobilizao e a consulta popular um dispositivo muito melhor de
deciso[...](ALLEBRANDT, 2009, P.180), apresentando um entendimento muito
semelhante viso dos COREDEs que tinham atuado nos dois processos, Consulta Popular
(1998) e OP-RS (1999 2002).
Nesse esprito de avanar e qualificar a participao popular na discusso das polticas
pblicas, a Lei da Consulta Popular foi reformulada por meio da Lei n 11.920, de 10 de
junho de 2003, agregando o legado positivo deixado pelo OP- RS. Partindo da Lei n 11.179,
de 1998, foram alterados os artigos 1, 3, 4 e 5.
No art. 1, a principal mudana se refere a introduzir Audincias pblicas regionais,
Assembleias pblicas municipais e regionais, organizadas pelos COREDEs, no mbito
regional e pelos Conselhos Municipais de Desenvolvimento(COMUDEs) no mbito
municipal, e constituir uma Comisso Geral de Coordenao da Consulta Popularcom a
participao dos COREDES. Portanto, as regies e os municpios passam a ser protagonistas
na mobilizao e organizao do processo nas suas respectivas instncias.
No art. 3, a principal alterao se refere ao nmero de propostas de investimento de
interesse regional em cada cdula de votao:[...]dever conter, no mnimo, 10 (dez) e, no
mximo, 20 (vinte) indicaes de aes, cujo valor global no poder ser inferior a uma vez e
meia, nem superior a duas vezes e meia o valor global dos recursos assinalados para cada
regio(art. 3, Inciso V). Desta maneira, quem passa a decidir qual ao ser contemplada
com os recursos oramentrios o prprio eleitor, por meio do voto direto e secreto.
No Inciso VI, a Lei prev a constituio de Comisso especial para organizar o
processo nos municpios onde os COMUDEs ainda no tiverem sido implantados, composta
por representantes do Executivo, Legislativo e Organizaes da Sociedade Civil dos
municpios.
Outra alterao se reporta ao critrio de distribuio dos investimentos entre as
regies, a ser realizado por meio do indicador de desenvolvimento socioeconmico regional,
elaborado pela Fundao Estadual de Economia e Estatstica do RS(FEE-RS), conforme art.
4. Finalmente, no art. 5,a definio de recursos para o custeio do processo de consulta
popular a ser repassado aos COREDEs, para serem utilizados na divulgao, mobilizao e
operacionalizao da Consulta Popular nas regies, criando as condies para a sociedade
civil implementar o processo
16
.
No perodo de 2003 a 2006, na medida em que o processo de Consulta Popular era
implementado, novos ajustes foram realizados com o propsito de qualificar os instrumentos
de consulta.Em 2005, por meio do Decreto n 43. 858, foram ajustados os percentuais dos
indicadores sociais e de renda.De acordo com o art. 2, do Decreto, o novo parmetro a ser

16
Valor significativamente menor do que o investido em uma estrutura administrativa prpria para a
operacionalizao do processo.
15


utilizado na ponderao dos servios e investimentos para as regies seria o ndice de
Desenvolvimento Social e Econmico (IDESE)
17
, a ser elaborado pela FEE.Segundo o
pargrafo primeiro: O clculo do IDESE obedecer ponderao de 40% de fatores de renda
e 60% de fatores sociais; destinando maior aporte de recursos para as regies menos
desenvolvidas socialmente.
As atribuies e a estrutura da Comisso Geral de Coordenao da Consulta Popular
so definidas nos art. 4 e 5 do Decreto. Esta foi uma das principais mudanas no processo de
Consulta Popular desde a sua criao. Assim, a partir de 2003 o processo passou a ser
discutido e organizado pelo Governo em conjunto com a Sociedade. A composio da
Comisso Geral definida no pargrafo 1, do art. 4 do referido Decreto.

1 - A Comisso Geral da Consulta Popular ser presidida pelo Vice-Governador
do Estado e composta por mais dois representante do Gabinete do Vice-Governador,
por dois representantes da Secretaria da Coordenao e Planejamento, por um
representante da Secretaria do Desenvolvimento e dos Assuntos Internacionais, por
um representante da Casa Civil, bem como por quatro representantes dos
COREDES, e um representante da FAMURS, um da AGM e um da UVERGS,
todos com seus respectivos suplentes(RS/AL, 2005)
18
.

O referido decreto tambm definiu os procedimentos a serem adotados pelos
COREDEs e COMUDEs para realizar a votao em urnas tradicionais e inseriu a modalidade
de votao pela internet. Conforme Art.17: A Companhia de Processamento de Dados do
Estado do Rio Grande do Sul - PROCERGS-, disponibilizar uma pgina na INTERNET:
www.ppp.rs.gov.br, para a Consulta Popular, possibilitando o voto por meio eletrnico: O
voto eletrnico propiciou a participao dos eleitores com dificuldades de acesso aos locais de
votao no momento da escolha das propostas, garantindo a votao queles fora da regio
nesse dia.
Participar da votao da consulta popular aumentou em 2003 para 6,3% dos eleitores
do RS; em 2004 para 7,7%; em 2005 para 8,9% e, em 2006, chegou a 9,4% dos eleitores do
RS. Se a participao aumentava devido a mobilizao dos COREDEs e COMUDES, no
Executivo Estadual, a materializao das aes no seguia o mesmo ritmo. As Secretarias e
rgos Administrativos do Governo do Estado no priorizavam as demandas aprovadas pela
sociedade, investindo nas aes de interesse especfico dos gestores pblicos. O elevado
volume de demandas no atendidas foi comprometendo a credibilidade do processo,
desmotivando grande parte dos participantes. Mesmo assim, principalmente nos pequenos
municpios, os investimentos em educao, sade, agricultura e segurana fizeram diferena,
representando um aporte de recursos importante para atender a demandas ainda no atendidas.
O descrdito dos gestores municipais e da sociedade regional provocou grandes discusses e
ameaas por parte de alguns prefeitos e COREDEs em no atuar mais na organizao do
processo de Consulta Popular.
O Governo Rigotto termina com um avano significativo na participao da sociedade
na discusso do oramento estadual, mas com um passivo expressivo de demandas aprovadas
nos processos de Consulta Popular e ainda no concretizadas pelo Executivo Estadual,
comprometendo a credibilidade do processo.

17
Para conhecer melhor ver o Decreto n 43. 858, de 2005, no site: www.al.rs.gov.br/legis.
A elaborao do Decreto foi discutida anteriormente pela Comisso Geral da Consulta Popular e oficializada
aps a assinatura do decreto pelo Governador do Estado.
18
A Federao dos Municpios do Rio Grande do Sul FAMURS, a Associao Gacha de Municpios do RS-AGM
e a Unio de Vereadores do Estado do RS UVERGS so organizaes privadas formadas pela associao de
prefeitos e vereadores.
16


5 Processo de Participao Popular - A Resistncia e a Consolidao da
Consulta Popular

Nesse clima de descontentamento com o no cumprimento das demandas aprovadas
nos processos de Consulta Popular, assume o Governo do Estado do RS, Yeda Crusius, com a
proposta de Um novo jeito de governar. Dando continuidade s tendncias de valorizao
da participao popular, o compromisso com a democracia participativa j eraprevisto no
plano de Governo, acompanhado da avaliao do processo desde a sua criao em 1998 at o
final de 2006, identificando os avanos no processo de incluso social no debate do
oramento estadual e a dificuldade dos Governos anteriores em atender as aes aprovadas
nos processos de Consulta Popular e OP-RS. Havia um clima de descredito e de
descontinuidade do processo de discusso popular do oramento estadual. Apesar do
discurso positivo da Governadora a realidade apontava para a possibilidade de no realizao
da Consulta em 2007 (ALLEBRANDT, 2009, p. 193). Nesse perodo cogitava-se ser
possvel suspendera Consulta Popular por um ano e concentrar os esforos na execuo das
aes aprovadas nos processos anteriores. Essa posio era liderada pela Federao dos
Municpios do Estado do Rio Grande do Sul (FAMURS). No entanto, a deciso dos
COREDEs foi contrria interrupo do processo, pois defendiam a proposta deatuar na
busca de alternativas para atender as demandas aprovadas pela sociedade.

Para recuperar a credibilidade do processo os Coredes defendiam o estabelecimento
de um cronograma de pagamento das demandas pendentes por meio de cotas
mensais para atender a ordem de prioridades estabelecidas no mbito de cada
Corede. Alm disso, propuseram um conjunto de adequaes nas consultas futuras,
visando recuperao e manuteno da credibilidade do processo
(ALLEBRANDTH, 2009, P. 194-195).

Aps a assinatura do Termo de Ajuste, acordo entre COREDES e Governo Estadual, a
Consulta Popular foi retomada, com valores menores para a discusso popular, mas com o
compromisso do cumprimento gradativo do dvida dos oramentos de 2003 a 2006. No
primeiro ano de Governo, o percentual de eleitores votantes foi menor que nos anos anterior,
porm, aumentando gradativamente em funo da retomada da credibilidade no processo,
chegando em 2010, a mais de 1.2 milho de eleitores.
Nesse perodo, outras alteraes foram realizadas no processo. Em 2010, o Decreto N
47.170, faz novas modificaes nos critrios de distribuio dos recursos entre as 28
regies
19
, destinando 80% do valor previsto distribudos entre asregies conforme o IDESE e
20% divididos igualmente entre as regies. O Decreto introduz tambm valores de
estmulopara ampliar a participao. Nesse exerccio, mais R$ 30 milhes foram anunciados
para o processo, condicionado ao aumento da participao nas regies, meta plenamente
atingida em todas elas.
Mesmo sem ter conseguido cumprir 100% do passivo, foi um perodo de expressivo
avano na execuo das demandas populares e de implantao de ferramentas de
acompanhamento do processo de atendimento da Consulta Popular e, consequentemente, de
recuperao da credibilidade do processo.
Um dos principais avanos da participao popular na discusso do desenvolvimento
regional foi proporcionadopelo apoio do Governo Estadual e do Ministrio da Integrao
Nacional(MI). Em maro de 2009, os 28 COREDEs participaram de um curso de capacitao
para elaborao,de modo participativo, de planos de desenvolvimento promovidos em

19
Entre o perodo de 1998 - 2010 houve um aumento no nmero de Conselhos Regionais de Desenvolvimento,
de 22 para 28, em funo do desmembramento de COREDEs.
17


parceria com o MI, o Instituto de Planejamento Econmico e Social para a Amrica Latina
(ILPES) da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe(CEPAL), juntamente com
o Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA) e o Governo do Estado do
RS.
O Curso Internacional de Gesto Estratgica do Desenvolvimento Regional e Local,
realizado em Santa Maria, capacitou os COREDEs a aplicar metodologias participativas na
elaborao de planos de desenvolvimento regional. Em 2010, 27 COREDES concluram os
planos regionais de desenvolvimento. Estes documentos juntamente com o PR-RS IV
20
,
apresentando a proposta dos COREDES-RS para o desenvolvimento estadual, foram
entregues a todos os candidatos, ao Executivo e ao Legislativo.

6 A aproximao com os COREDES e a Criao do Sistema de Participao
Popular e Cidad

Com a vitria do partido dos trabalhadores nas eleies de 2010, Tarso Genro assume
o Governo do RS trazendo, entre suas experincias, a atuao no Oramento Participativo de
Porto Alegre e as adquiridas na condio de Secretrio Especial do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Social e Econmico.
O rumo a ser dado aos processos de participao popular at ento desenvolvidos no
Estado tambm constavano Programa de Governo,sendo eles traduzidos na proposta de
organizarum sistema de participaoconstitudo pela integrao das diferentes
instnciasparticipativas j existentes, incluindoa participao digital possibilitada pelo uso das
novas tecnologias de informao e comunicao. Para discutir a constituio desse Sistema,
foi realizado o primeiro Seminrio Internacional de Bases Conceituais do Sistema de
Participao Cidad.O desenho do Sistema Estadual de Participao Popular e Cidad
(SISPARCI) foi apresentado sociedade gacha pelo Governador do Estado no ato de
abertura das discusses do PPA, nos primeiros meses de governo.

Desde que assumimos o Governo do Estado do RS, estamos comprometidos com
um Sistema de Participao ousado, inovador e criativo, que no absolutiza nem
sacraliza nenhuma das formas de participao, mas integra e coloca a participao
em um patamar superior, atravs da participao virtual, presencial, atravs das
discusses na comunidade com lideranas e da assessoria seletiva do governador
pelo CDES. (RS, 2013, p.2).

A relao entre o Governo e os Conselhos Regionais de Desenvolvimento comea a
serdefinidaprincipalmente a partir do anncio da valorizao dos Planos Estratgicos de
Desenvolvimento Regional, elaborados pelos COREDEs em 2010. A Secretaria de
Planejamento, Gesto e Participao Cidad (SEPLAG) divulga o processo de construo do
Plano Plurianual
21
2012-2015, a ser elaborado a partir dos Planos Estratgicos de
Desenvolvimento Regional, dos documentos de planejamento apresentados por organizaes
estaduais e das propostas da sociedade nas Audincias Pblicas Regionais do PPA (PPA
Participativo).
A tarefa de coordenar a participao cidad foi atribuda SEPLAG e a deorganizaro
processo de participao a cargo do Departamento de Participao Cidad, constitudo por 28

20
Informaes sobre esse documento citadas na nota 9.
21
Os Planos Plurianuais (PPAs) foram criados para o planejamento do Estado em um perodo de quatro anos. O
PPA elaborado no primeiro ano e implementado no segundo ano de governo.
18


Coordenadores Regionais e 9 Coordenadores Macrorregionais
22
. Para a discutire organizaro
novo processo de participao constituiu-se uma Coordenao Estadual para o Processo de
Participao Popular e Cidad(PPC), composto por representantes do Governo Estadual e dos
COREDES. Assim, inicia-se um novo processo, construdo sobre novas bases. De forma
compartilhada, Governo e COREDEspassam a organizar a participao popular na discusso
das leis oramentrias do RS (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentria e Lei
Oramentria Anual).
Aforma de operacionalizar o Processo de Participao Popular e Cidad (PPC) foi
estruturada conjuntamente, adotando-se ametodologia j utilizada nos processos anteriores:um
modelo hbrido construdo a partir do legado da Consulta Popular e do Oramento
Participativo (OP-RS), devido a sociedade ter conhecimento sobre essa dinmica, associado
ao acmulo de informaes a respeito das aes prioritrias para o desenvolvimento das
regies, formado durante o processo de discusso dos Planos Estratgicos de
Desenvolvimento Regionalno perodo de 2009-2010.O reconhecimento desse patrimnio
cultural destacado nos documentos da SEPLAG: A construo do Estado democrtico de
direito no Rio Grande do Sul, com forte presena de processos de democracia participativa,
acumulou nas duas ltimas dcadas um patrimnio conhecido e reconhecido nacional e
internacionalmente(RS- SEPLAG, 2012, P.5).
Desta forma, o processo de Participao Popular e Cidad (PPC) implementado. O
processo se desenvolve em cinco etapas. Na primeira, so realizadas as Audincias Pblicas
Regionais, abertasa toda a comunidade, com o propsito deapresentar: o Plano Plurianual, as
diretrizes e a situao financeira do Governo Estadual; o Plano Estratgico de
Desenvolvimento Regional. Igualmente sero definidas as diretrizes para realizar o processo
na regio
23
e constituir a Coordenao Regional do PPC. De acordo com o regimento do PPC,
a Coordenao Regional constituda por nove membros: Trs representantes do Governo do
Estado, trs dos COREDES e trs representantes da comunidade, eleitos entre os participantes
da Audincia Pblica Regional.
Nasegunda etapa, realizam-seas Assembleias Pblicas Municipais (APMs),
organizadas por uma Coordenao Municipal do PPC, formada por at oito membros, de
forma paritria, por representantes do Governo e da Sociedade Civil, constituda pela
Coordenao Regional do PPC e pelos Conselhos Municipais de Desenvolvimento-
COMUDES. Nessa etapa, a comunidade, orientada sobre as normas do processo,
apresentapara apreciao da plenria municipal, propostas de aes a serem contempladas
com recursos do oramento estadual. As APMs aprovam at dez demandas
municipais/regionais, dentro das reas priorizadas na Audincia Pblica Regional e elegem os
delegados representantesdo municpio no Frum Regional de Delegados, na proporo de 1
delegado a cada 30 participantes.
Na terceira etapa, no Frum Regional de Delegados acontece o debate e se aprova a
cdula de votao das prioridades. No Frum, constitudo por membros da Coordenao
Regional do PPC, dos membros da Assembleia dos COREDES e pelos delegados eleitos nas
APMs,avalia-se a sistematizao das demandas e a organizao dos blocos
24
contendo as

22
Para fins de planejamento, o Estado do Rio Grande do Sul est divido em 28 regies. A fim de facilitar o
processo de discusso das polticas pblicas, a Secretaria Estadual de Coordenao, Planejamento, gesto
constituiu, em 2006, 9 macrorregies, denominadas Regies Funcionais de Planejamento que abrangem uma
ou mais regies.
23
Nesse momento, a plenria de cada regio define as reas prioritrias, no limite de 10 reas e discute a
forma como os recursos previstos para a regio sero divididos entre elas.
24
Segundo o Regimento Interno do PPC, as cdulas de votao devero conter dois campos: 1 e 2. O campo 1
dever ser constitudo por at 20 blocos contendo demandas municipais/regionais, aprovadas nas APMs. O
campo 2 ter, no mximo, cinco prioridades regionais estratgicas, sem valor previsto, e servir como um
19


demandas municipais e os projetos regionais. Aps as discusses sobre a composio dos
blocos e os ajustes dos recursos dentro dos percentuais previstos para cada rea, a plenria
aprova a cdula de votao e elege dois delegados para representar a regio no Frum
Estadual do PPC.
Na quarta etapa, ocorre a votao das prioridades. Aps ampla divulgao em todo o
Estado das listas de prioridades regionais e dos dias e locais de votao em urna tradicional e
virtual, todos os eleitores podemescolher at quatro propostas municipais/regionais, no campo
1 e at duas prioridades regionais do campo 2 da cdula de votao regional.
25
Assim, existem
trs momentos de participao direta da sociedade dentro do processo: Na Audincia Pblica
Regional, nas Assembleias Municipais e na Votao das Prioridades Regionais, por meio do
voto direto e secreto. A deciso final das aes contempladas com recursos do oramento
estadual decidida diretamente pelo eleitor.
A quinta etapa, o Frum Estadual da Participao Popular e Cidad. Aps a
elaborao da proposta oramentria estadual para o ano seguinte, o Governo Estadual
apresenta a mesma para um Frum constitudo pelos delegados regionais do PPC, pelos
representantes do Governo nas regies (Coordenadores da participao), COREDES e
Coordenadores Regionais do PPA
26
. Concluda a apreciao e debates da Proposta(Matriz)
Oramentria pelo Frum Estadual do PPC,a proposta de oramento estadual entregue ao
poder legislativo no formato de Proposta de Lei OramentriaAnual(PLOA).

Fluxo do Processo de Participao Popular e Cidad

1-Audincia Pblica Regional 2- Assembleias Municipais 3- Frum dos Delegados
Regionais 4- Votao das Prioridades 5- Frum Estadual do PPC

Retomando a reflexo sobre a proposta do Governador de constituio do
SISPARCI
27
, aps a realizao do 1 Seminrio Estadual da Participao Cidad, foram
definidas as bases conceituais e os principais canais de dilogo entre Governo e sociedade,
que iriam constituir o referido sistema. O SISPARCI passa a ser constitudo pelo Conselho de
Desenvolvimento Econmico e Social (CDES/RS), COREDEs, o Gabinete dos Prefeitos e
Relaes Federativas, o Gabinete Digital e os Dilogos Sociais.
28

No terceiro ano de governo comeam a surgir os resultados da ampliao dos espaos
de participao e da integrao dos diferentes canais de dilogo com o Estado, existentes no
RS. Em junho 2013, o Estado do Rio Grande do Sul recebeu o Prmio do Frum das
Organizaes das Naes Unidas(ONU) para o Servio Pblico, na categoria:criao de
mecanismos inovadores para melhorar a participao cidad nos processos de decises
pblicas em reconhecimento ao SISPARCI.
Em 2014, o RS encerrou mais um ciclo da participao popular na discusso do
oramento estadual e atingiu um total de mais de 1.300.000 eleitores que decidiram onde
aplicar parte do oramento estadual. O fator negativo nesse processo a dificuldade em
avanar na concretizao das demandas aprovadas. Se por um lado ocorre a democratizao

indicador das demandas estratgicas para o desenvolvimento regional. Estas prioridades regionais tambm so
votadas na etapa das APMs.
25
A definio das demandas mais votadas se d pelo nmero de votos em cada bloco. Os blocos mais votados
sero contemplados com os recursos previstos em cada rea.
26
Nas Audincias pblicas regionais, de discusso do Plano Plurianual, foram eleitos delegados representando
as regies para compor as Coordenaes Regionais do PPA(2012-2015) e fazer o acompanhamento da
implementao do referido plano.
27
Para conhecer melhor o Sistema Estadual de Participao Popular e Cidad verificar o site:
www.participa.rs.gov.br.
28
Detalhes sobre estas instncias tambm podem ser conhecidos no site www.participa.rs.gov.br.
20


da participao, por outro lado, a estrutura administrativa ainda atua de forma bastante
tradicional, as demandas aprovadas pela sociedade no so priorizadas por muitos dos rgos
de governo e isto tem gerado uma dvida (passivo) de demandas no atendidas pelos
Governos.
Referindo-se a gesto anterior, Coelho entende aexistncia de dificuldades internas na
administrao pblica que se mantm independentemente da vontade do governante. Para
este, muitos dirigentes desses rgos[...] possuem a cultura de decidirem solitariamente
prioridades e investimentos sob um ngulo considerado exclusivamente tcnico e demonstram
dificuldade em aceitar a indicao feita por comunidades ou regies(COELHO, 2010, P. 31).
Assim, mais um perodo da administrao estadual finalizado com um aumento
expressivo da participao popular no debate e definio de como aplicar o oramento
estadual, mas tambm no conseguindo resolver o problema da materializao das
demandasaprovadas. As estruturas administrativas existentes ainda atuam de forma
tradicional, centradas na figura do gestor e em critrios tcnicos.

Concluses

A participao popular na discusso e definio do oramento estadual do Estado do
Rio Grande do Sul completa em 2014 dezessete anos de durao. Importantes avanos podem
ser identificados nas formas de insero da sociedade neste processo. O desafio apresentado
pelo aumento da escala populacional e geogrfica tem sido, de certa forma
29
, compensado
pelo capital social existente, associado s ferramentas de comunicao e informao
30
.
Se forem considerados apenas os nmeros dos votantes nos processos, sem contar os
participantes nas audincias pblicas regionais, assembleias pblicas municipais, reunies
preparatrias, equipes de coordenao municipais e regionais, mais os voluntrios atuantes na
organizao da votao
31
, os nmeros atingidos no RS so expressivos. Estes nmeros podem
serobservados na tabela abaixo, onde apresentado o nmero de votantes nos processos de
participao popular no perodo de 1998 - 2014.












29
Ainda existe um contingente muito grande da populao que no consegue participar desse processo.
30
Destacam-se organizaes como os COREDES, os grupos cooperativistas, Universidades Comunitrias,
Organizaes comunitrias, de empresrios e trabalhadores. Nas comunicaes, as Rdios Comunitrias tem
tido um papel importante na divulgao dos processos participativos em locais onde no chegam as grandes
emissoras.
31
Se forem considerados que cada municpio e cada regio constituem coordenaes para organizar os
processos localmente, tem-se um total de 497 coordenaes municipais, com aproximadamente 8 membros e
28 coordenaes regionais com 9 membros cada., totalizando 4.228 pessoas envolvidas anualmente na
coordenao dos processos. Somados ao nmero de pessoas envolvidas no cuidado das aproximadamente
3.000 urnas de votao e os mais de 1800 delegados, somente em 2014, o nmero de envolvidos vo muito
alm, so milhares de voluntrios dando a sua contribuio para o fortalecimento da democracia participativa
e cidad.

21


Votantes nos processos de participao popular no RS 1998-2014

























Fonte:SEPLAG, TSE, ALLEBRANDT(2009), GARGNIN(2011),
Elaborao: Roselani Silva

Embora o nmero de participantes seja significativo, considerando tratar-se de
participao voluntria, muito ainda necessrio avanar no sentido de qualificar esta
participao. Conforme salienta Bandeira:[...]A participao e o engajamento cvico so
elementos essenciais para o bom funcionamento de uma sociedade
democrtica(BANDEIRA, 2007, p. 26). Este engajamento cvico pode ser constatado pelo
nmero de atores sociais que se envolvem anualmente, de forma voluntria e cidad nos
processos participativos de discusso dos oramentos e polticas pblicas.
Destaca-se tambm a reestruturao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e
Social (CDES), ligado ao Gabinete do Governador e constitudo por 90 representantes da
sociedade gacha, atuando no dilogo e na concertao de questes de interesse do Estado
32
,
como mais um importante canal de dilogo entre Estado-Sociedade, fortalecido, nesse
perodo.
A organizao do Sistema Estadual de Participao Cidad a partir de 2011 avana no
sentido de reconhecer os diferentes canais de escuta j existentes (conselhos, fruns,
conferncias e espaos virtuais) e as possibilidades de criao de outros, a partir do uso das
novas tecnologias. Porm, ainda se faz necessrio criar instrumentos efetivos de gesto das
informaes e de controle social. O acesso s propostas demandadas e o tratamento dado pelos
governos a estas demandas devem estar acessveis a todos, disponibilizados por meio de ferramentas
virtuais de acompanhamentodas etapas de execuo das aes previstas nos oramentos anuais.
Ainda existe um longo caminho a percorrer no sentido de aperfeioar as formas participativas
para seremcapazes de promover a insero de todos os interessados em atuar na discusso,
desenvolvimento e avaliao das polticas e de assegurar a efetividade, a exequibilidade e a
transparncia dos processos participativos. Portanto, fundamental tambm observar o formato

32
Para conhecer mais sobre o CDES ver sitehttp://www.cdes.rs.gov.br
ANO Voto
Internet
Voto Urna Total Percentual
Eleitores RS
1998 - 379.205 379.205 5,7
1999 - 188.528 188.528 2,7
2000 - 281.926 281.926 3,9
2001 - 378.340 378.340 5,3
2002 - 333.040 333.040 4,5
2003 3.137 459.155 462.292 6,3
2004 6.224 574.891 581.115 7,7
2005 44.549 629.526 674.075 8,9
2006 85.982 640.998 726.980 9,4
2007 39.737 329.680 369.417 5,6
2008 49.501 428.809 478.310 7,1
2009 136.377 813.700 950.077 11,9
2010 177.596 1.039.471 1.217.067 15,0
2011 135.996 998.145 1.134.141 13,9
2012 121.551 907.146 1.028.697 12,3
2013 157.549 967.610 1.125.159 13,5
2014 255.751 1.059.642 1.315.393 15,6
Total 11.623.762
22


institucional desses espaos deliberativos, para evitar a manipulao ou controle poltico por parte do
Governo ou de grupos especficos.
Outro entrave identificado para a credibilidade dos mecanismos de participao social o
efetivo cumprimento das demandas definidas pela sociedade nestes processos. At o momento,
nenhum dos Governos do Rio Grande do Sul conseguiu cumprir 100% das propostas demandadas pela
sociedade e inseridas nas leis oramentrias. O reconhecimento e a continuidade desses processos
dependem da execuo, da materializao das aes definidas pela sociedade.
Reconhecendo que os processos no so perfeitos e precisam ser aprimorados para
garantir o efetivo exerccio da democracia participativa, mesmo assim, o Rio Grande do Sul
vem-se destacando no desenvolvimento da participao popular e cidad, sendo referncia
para outros Estados e Pases, bem como para o prprio Governo Federal. Neste ano de 2014,
aps a assinatura do Compromisso Nacional pela Participao Social
33
, a Presidncia da
Repblica instituiu,por meio do Decreto n 8.243, de 23 demaio de 2014, a Poltica Nacional
de Participao Social (PNPS) e o Sistema Nacional de Participao Social (SNPS).
exemplo das experincias de participao direta da sociedade no RS, essa iniciativaenfrentaa
resistncia dos setores mais conservadores. Assim, a trajetria do RSpara democratizar da a
participaoe constituir o Sistema Estadual de Participao Cidad poder contribuir para
implementar o SNPS e demonstrar como, na prtica, a valorizao e a integrao dos
diferentes canais de participao podem contribuir para fortalecer a democracia e aumentar a
efetividade das polticas pblicas.


Referncias

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a atuao dos conselhos regionais e municipais de desenvolvimento do Rio Grande do
Sul, de 1990 a 2009. Tese. PPG DR, UNISC, 2009.
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http://www.lume.ufrgs.br/bitstream/handle/10183/30419/000677795.pdf em 11 de junho de 2014.
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CONSELHO REGIONAL DE DESENVOLVIMENTO DO RIO GRANDE DO SUL-
COREDES - Plano de Ao 2000. Folheto elaborado pelo Frum dos COREDES do Rio
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da FAMURS, Arquivo do Frum dos COREDES-RS, Porto Alegre.
______________________________PR-RS II por uma organizao social pr-
desenvolvimento regional do Rio Grande do Sul/Coord. DinizarFermiano Becker. Santa
Cruz do Sul: EDUNISC, 2002 a, V. 1

33
Para conhecer melhor esse documento ver site: http://www.secretariageral.gov.br/art_social/compromisso-
participacao-social
23


_______________________________PR-RS II por uma organizao social pr-
desenvolvimento regional do Rio Grande do Sul/Coord. DinizarFermiano Becker. Santa
Cruz do Sul: EDUNISC, 2002b, V. 2.
____________________________Avaliao da Consulta Popular 2010/2011. Folheto
elaborado pelo Frum dos COREDES do Rio Grande do Sul. Em 14 de outubro de 2010.
Arquivo do Frum dos COREDES-RS, Porto Alegre.
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SEPLAG. Porto Alegre. Corag. 2012.
____________________Resoluo n 2.771, de 08 de setembro de 1999. Disponvel no site:
www.al.rs.gov.br/legis. Acesso em 20 de junho de 2014.
__________________ Participao Popular e Cidad-reflexes e compromissos,
SEPLAG. Porto Alegre. Corag. 2013 e disponvel no site
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2014.
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Boaventura de Souza Santos, organizador. 3 ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira,
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emana do povo o vigor da educao em Pelotas nos anos 80. 2006, Disponvel no site:
http://www.portalanpedsul.com.br/admin/uploads/2004. Acesso em 23/04/14.
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SOUZA, U. Oramento participativo: a experincia do Rio Grande do Sul. Porto Alegre.
2002. Disponvel no
site:http://www.dhnet.org.br/w3/fsmrn/biblioteca/55_ubiratan_de_souza.html, acesso em 18
de abril de 2014.






Cristina Fernndez de Kirchner y el Diario El Clarn en la eleccin presidencial de 2007 en
Argentina.
Ana Gabriela Rubio Escobar. Gabrielarubioescobar@outlook.com
Universidad Nacional Autnoma de Mxico.

rea temtica sugerida: Opinin Pblica, Comunicacin Poltica y Medios.



RESUMEN: Trabajo que habla acerca del desempeo en la cobertura del peridico El
Clarn durante el periodo de campaa para las elecciones de 2007 en Argentina. La
pregunta que le dio origen al trabajo es: Partiendo del supuesto de que los medios de
comunicacin inciden de gran forma en la vida poltica y democrtica por qu una
candidata cuya exposicin meditica fue poca en el Grupo de medios ms importante de
Argentina, gan por un gran margen en las elecciones presidenciales de 2007?






Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014

1

Introduccin

La crisis poltica y econmica del 2001 en Argentina, signific un gran
acontecimiento para la dinmica poltico-social de ese pas. Lo que ocurri durante el 19 y
20 de diciembre de 2001, fue el punto cumbre de un largo proceso de lucha que se fue
gestando desde 1955. Pues a partir de la proscripcin del peronismo (1955-1973) se abri
paso a una reformulacin ideolgica que permiti la creacin de nuevas formas antagnicas
de interpretacin del peronismo. Posterior a la proscripcin vino el segundo peronismo
(1973-1976), que deriv en una dictadura militar (1976-1983); que se caracteriz por la
violacin a los derechos humanos, desapariciones y otros crmenes de Estado. En 1983
cuando se logr la transicin a la democracia en medio de grandes cuestionamientos acerca
del proceso dictatorial que se acababa de vivir y se comenz a reconstruir la nocin de
democracia. El problema econmicopuso un freno a ese impulso democratizador fue la
hiperinflacin quepermiti que Carlos Sal Menem -miembro del partido Justicialista y de
la corriente renovadora del peronismo-, quien haba sido elegido para suceder a Ral
Alfonsn ocupara la presidencia de Argentina de forma anticipada.
Durante los dos periodos presidenciales de Menem (1989-1999) Argentina adopt
el modelo neoliberal. Los cambios implementados por su gobierno al sistema, generaron
protestas a partir de 1993; cuando en la provincia ms pobre de Argentina -Santiago del
Estero- se desat el primer levantamiento social en protesta por los recortes a programas
sociales del entonces gobierno de Menem. A partir de esa fecha y durante tres aos otras
provincias decidieron emprender acciones en contra del modelo neoliberal impuesto por el
presidente. (Calloni,2002).
En diciembre de 2001, gran parte de la sociedad argentina demand un cambio de
fondo dentro del sistema poltico y econmico. No podemos hablar de un cambio
sustancial, pero si gradual que se hizo patente desde 2001. Cuando se celebraron las
elecciones de 2003, la frmula ganadora fue la de Nstor Kirchner. Personaje relativamente
de bajo perfil que gobernaba la provincia de Santa Cruz, una de las ms alejadas de
Argentina. Con l, de cierta forma la poltica adquiri un nuevo rostro gracias a una
renovacin del desgastado sistema partidario. Igualmente el nuevo mandatario impuls
cambios a nivel poltico, social y econmico en este ltimose propici un crecimiento
paulatino y se logr alcanzar estabilidad econmica y disminucin en el desempleo. Fue as
que poco a poco Argentina se fue recuperando de la grave crisis en que se encontraba
(Saborido;Privitellio,2006).
La gestin de Nstor Kirchner y las causas que lo llevaron al poder, son
fundamentales para entender por qu su esposa (Cristina Fernndez de Kirchner) pudo
sucederlo con tanto respaldo de la ciudadana. El periodo de gobierno de Nstor Kirchner,
represent la estabilizacin y el gradual cambio de rumbo econmico. Igualmente, logr
que la sociedad volviera a confiar en el sistema de gobierno. Su asuncin presidencial era
producto y consecuencia de la crisis del 2001, pero tambin ese quiebre se fue gestando
desde mucho tiempo atrs; producto de un largo proceso que demandaba la recomposicin
poltica, econmica y social de Argentina que permiti a Nstor Kirchner llegar al poder;
logrando implementar cambios y echar atrs el proyecto menemista de gobierno
(Natanson, 2004).
Dentro de esa misma lgica se inserta la candidatura de Cristina Fernndez de
Kirchner. Pues, ella simbolizaba el siguiente paso en la transformacin de Argentina.

2

Podemos decir incluso que Nstor Kirchner representaba la solucin del Estado de
emergencia y Cristina Fernndez la apertura a cambios mayores y perdurables.
La refundacin poltica de Argentina, origin la tensin entre los Kirchner y el
grupo de medios ms grande de Argentina llamado Clarn (Repoll,2010). Esta corporacin
meditica representaba los intereses econmicos, polticos y sociales que una faccin del
peronismo, formada a partir de 1955 haba buscado combatir. Desde nuestra perspectiva,
Clarn es una expresin de la poltica neoliberal llevada a cabo por Carlos Sal Menem. Es
decir, la tensin entre el Kirchnerismo y ese Grupo de Medios estriba en que ambos
representan dos intereses en pugna y tambin dos formas de entender el desarrollo de una
nacin.
Por lo anterior, durante el mandato de Nstor Kirchner; su abierto enfrentamiento
con Clarn fue constante. Por ello, cuando se anunci la candidatura de su esposa, la pelea
se hizo ms frrea. Mediante sus espacios informativos Clarn defendi su postura y por
medio de comunicados de prensa el presidente la suya. Aunque como veremos a lo largo de
la investigacin, la estrategia que adopt el Diario El Clarnfue novedosa en el sentido en
que no se concentr en descalificar abiertamente a la candidata sino que opt por
invisibilizarla durante el periodo de campaa presidencial de 2007.
De lo anterior se desprenden las preguntas articuladoras de esta ponencia: Cmo
fue la cobertura meditica del peridico el Clarn durante el periodo de campaa de las
elecciones presidenciales de 2007 en Argentina? y Cul fue la motivacin del
enfrentamiento directo entre Nstor Kirchner y el Diario El Clarn?
As mismo, la investigacin se divide en tres partes: La primera de ellas alude a
cmo Giovanni Sartori -a partir de su libro Homo V idens- considera que es el sujeto
poltico actualmente. En la segunda parte se hablar del desarrollo de los medios de
comunicacin en Argentina, centrando el anlisis en la constitucin del Grupo Clarn como
el ms grande grupo de medios en Argentina. En la tercera parte se ahondar en el
desarrollo de la cobertura que tuvo el Diario El C larn y el blog Monitor Electoral
dependiente de El Clarn, durante los noventa das de campaa de Cristina Fernndez de
Kirchner en 2007.
Comunicacin poltica de Cristina Fernndez de Kirchner durante la
campaa presidencial de 2007.

En la actualidad, hay una resignificacin de los espacios pblicos, as como de los
medios para difundir mensajes. Sin duda, la vida moderna esta permeada por anuncios,
comerciales y en general el ser humano moderno se mueve en una esfera altamente
mediatizada. Por lo tanto, si queremos estudiar el desarrollo de la cobertura de un medio de
comunicacin hacia una campaa electoral en la actualidad, necesariamente tenemos que
hacer una revisin de cmo es la difusin de mensajes dentro de la sociedad actual.
Primeramente, una campaa poltica es un ejercicio de difusin de un proyecto
poltico. Por medio de este se busca convencer a los electores de emitir su sufragio por esa
opcin poltica. (Borrini,2005). Esto quiere decir que, durante la campaa electoral se harn
uso de tcnicas de comunicacin, para que el mensaje llegue a los electores potenciales. Por
lo tanto las campaas electorales, estn hechas para ser difundidas en los medios de
comunicacin. Por qu en los medios de comunicacin masiva? Consideramos que, la
sociedad contempornea est mediatizada, es decir, que la mayora de sus mensajes y

3

fuentes de informacin, provienen de los medios de comunicacin masiva (Santiago;
Varela, 2006). Igualmente, creemos que los medios intervienen fuertemente en la
percepcin de la realidad que tiene la ciudadana (Borrini,2005).
Cmo es que las campaas electorales, llegaron a necesitar difundirse en los
medios de comunicacin masiva? De acuerdo con Borrini (2005) el primer candidato en
solicitarle a un publicista su colaboracin fue Einsenhower; para su campaa poltica de
1952. En 1964 oficialmente la publicidad poltica despega. Cuando Lyndon Johnson pag
por el Spot llamado Daysy. En l se le haca campaa negativa a su adversario Barry
Goldwater (Borrini,2003). A partir de ah, la publicidad poltica se centr en hacer visibles
aspectos negativos de la vida privada de los candidatos. Lo anterior tuvo su punto de
quiebre cuando en 1994, la agencia Ketchum public una convocatoria en contra de la
publicidad poltica agresiva (Borrini,2003). Eso marc el fin de la colaboracin de los
publicistas independientes y el arribo de los publicistas partidarios de las diversas corrientes
polticas.
A partir del desarrollo de las sociedades de consumo, hubo un espacio para el
crecimiento de lo que se conoce como marketing poltico. Esta rama del marketing, est
dominada por dos esferas: La primera de ellas se refiere a la mediatizacin, es decir, que se
desarrolla principalmente en los medios masivos de comunicacin y la video poltica que
quiere decir que est dominada por la imagen. Vindolo desde un punto de vista
comunicacional, el objetivo del marketing poltico es: conocer las necesidades de la
poblacin para adaptar el modelo poltico a estas. De acuerdo con lo propuesto por Gabriel
Santiago y Anala Varela (2005), es claro que la responsabilidad tica de quines hacen la
campaa electoral basndose en un manejo mercadolgico es muy grande. Debido a que de
los electores depende el destino de un pas en los siguientes aos. Hablando un poco sobre
cmo es la concepcin mercadolgica y de cmo trabajan, diremos que el objetivo principal
es hacer que un producto vaya al consumidor y otra pretensin, es modificar los espacios en
funcin del consumo. Es decir, que tarde o temprano todos los espacios de convivencia
social conlleven al consumo.
No es casual que la mercadotecnia poltica haya tenido su inicio dentro de la
segunda mitad del siglo XX y en Estados Unidos. Pues hizo su aparicin en un contexto
histrico en el que se comenz a privilegiar el consumo y los vinculados a esa materia
vieron en l la posibilidad de construir a los polticos obedeciendo a la lgica de mercados
y por lo tanto a la dinmica social que se comenzaba a gestar. El marketing electoral
avanz a partir de la complejizacin de la sociedad y su conversin en sociedades de
consumo.
En la actualidad, las campaas electorales ya no slo se construyen con base
mercadolgica sino que tambin, buscan adaptar el discurso del candidato de acuerdo a la
opinin pblica. Por lo tanto, a las interrelaciones de los actores dentro del espacio pblico
y poltico le llamaremos comunicacin poltica (Mend,2003). Dentro de este eje, es vital el
papel que juegan los medios de difusin masiva pues, de ellos depende en gran medida la
opinin pblica. De acuerdo con Santiago y Varela (2006), al estar la sociedad mediatizada,
los medios de comunicacin actan en gran medida como constructores de realidad.
Retomando a los mismos autores, se entiende por opinin pblica al sector de la poblacin
segmentado de opiniones particulares en las que se expresan los intereses divididos.
(Santiago; Varela, 2006). La problemtica que se apunta, es que la opinin pblica
homognea no existe. Debido principalmente a la imposibilidad de encontrar una cantidad
de opiniones iguales y a su vez poder difundirlas.

4

Lo importante es destacar la capacidad de los medios para pretender ser los
portavoces de una opinin pblica que no puede ser totalizada y como tal no puede ser
nica y homognea. En la actualidad, lo que sucede es que los medios de difusin masiva
buscan imponer su criterio como opinin pblica y la manera de lograrlo es tratar de
implantar una agenda pblica a los gobiernos y emitir juicios de valor sobre asuntos de la
vida poltica de una nacin buscando ser juez y parte. As mismo la forma de hacer poltica
se ha modificado a partir de que la discusin no se efecta dentro del espacio pblico sino
en las instalaciones de los medios de comunicacin. Ya que los medios de comunicacin se
fueron transformando en corazn y sistema nervioso central de los escenarios polticos, en
particular de las campaas electorales. Lo que sucedi es que la poltica se fue
personalizando y por lo tanto la decisin del voto se torn hacia la imagen del candidato.
(DAdamo; Garca, 2004).
Por otro lado, la profesionalizacin de las campaas lleg a Argentina hasta 1983.
La primera campaa que fue construida con tcnicas comerciales fue la de Ral Alfonsn,
que lleg a la presidencia de Argentina en 1983. El siguiente en apoyarse en ese tipo de
tcnicas, fue Carlos Sal Menem que tambin lleg a la presidencia pero en 1989. Esa
campaa electoral de acuerdo con Alberto Borrini (2005) se caracteriz por la toma de las
calles, pues utilizaron un dispositivo al que se le llam Menemvil para hacer
propaganda con la gente de a pie. Igualmente anecdtico es que ese mandatario jams dejo
de estar en campaa durante su gobierno. Por lo que apoy gran parte de su imagen como
presidente en los medios de comunicacin. Es decir, en muchos casos los representantes
son elegidos sobre la base de las imgenes y en s las imgenes constituyen en realidad
representaciones polticas simplificadas y esquemticas que tienen contenido poltico
(DAdamo; Garca, 2004:25). Para Giovanni Sartori (1997) la video-poltica es el ejercicio
de la poltica por medio de la opinin pblica formada a travs de los medios de
comunicacin:

El trmino vdeo-poltica (tal vez acuado por m) hace referencia slo a uno de los
mltiples aspectos del poder del vdeo: su incidencia en los procesos polticos, y con
ello una radical transformacin de cmo ser polticos y de cmo gestionar la
poltica. Entendemos que la vdeo-poltica no caracteriza slo a la democracia
(Sartori, 1997:70).

Otra categora que el politlogo italiano formula es: Homo-Videns. Que hace
referencia al hombre del siglo XXI que comprende hechos, lugares o contenido terico,
solamente a travs de imgenes. Para este autor, el ser humano pas del homo sapiens al
homo videns debido a que la palabra qued relegada y en lugar de ello la imagen se
instituy como medio de entendimiento (Sartori,1997) Las imgenes son explicadas por los
comentaristas de los noticieros lo que impide an ms que el receptor forme su propio
criterio y ms bien la opinin sobre algo le es impuesta al tiempo que, en una extrema
sntesis se alternan opiniones e imgenes equidistantes entre s. Es decir, muchas veces los
comunicadores explican las imgenes y con ello se pierde toda capacidad crtica de
pensamiento.
Es decir, para Sartori (1997) la imagen ha remplazado al pensamiento. Esto afecta al

5

ejercicio poltico en tanto quela poltica depende de la opinin que no es realizada de
manera individual por cada ciudadano sino que es creada por los medios masivos de
comunicacin. Por lo tanto, en cierto sentido la poltica est controlada por los medios de
comunicacin, en especfico por la televisin que es al medio al que alude Sartori (1997) en
su libro.
Ignacio Ramonet (2003) considera que en la actualidad, sin imagen no hay
acontecimiento. Y que la concepcin de acontecimiento ha cambiado en el sentido de que
se piensa que ver es comprender. Para los medios de comunicacin actuales lo importante
es informar sobre un acontecimiento que sea fotografiable, pero que ello no busca mostrar
una nocin de proceso. Entonces la manera en la que entendemos la actualidad, es a travs
de una sucesin de imgenes sin aparente conexin que van cambiando paulatinamente y
que anula la posibilidad del pasado y de atar cabos entre una y otra cosa. Hay una
carencia de abstracciones, pues todo se reduce a imgenes. Por lo tanto la construccin de
la historia reciente termina siendo una sucesin de eventos inconexos (Le Monde
diplomatique, 2003).
Entonces la sociedad es autmata en cuanto a sus decisiones polticas pues, al leer la
obra de Sartori da la impresin de que efectivamente el ciudadano no procesa en ningn
momento sus decisiones polticas (Sartori,1997). Lo anterior, no slo responde a la
excesiva influencia de los medios de comunicacin sobre lo que opina o piensa la gente,
sino a un proceso de despolitizacin que se ha ido gestando desde que los partidos polticos
no han sabido canalizar correctamente el sentir de sus gobernados y tampoco han brindado
los canales adecuados para que la ciudadana se exprese, ms bien les ha relegado este
papel a los medios de comunicacin.
Aunque, la situacin del Homo Videns, desde mi perspectiva es reversible en tanto
la sociedad vuelva a construir sus juicios polticos basndose en elementos histricos, de
memoria y en general a partir de un pensamiento crtico. Pero considero, que la
videopoltica no solamente se manifiesta en la comprensin del acontecimiento o en los
medios como intermediarios. Me parece, que la videopoltica tambin est atravesada por la
concentracin monoplica de los medios de comunicacin.
La videopoltica se form y a su vez logr que el ciudadano se automatizara, en su
entendimiento polticoa partir de la llegada del neoliberalismo que cambi estructuras de
poder de los Estados con partidos hegemnicos. Ello permiti, que los intermediarios entre
el Estado y los ciudadanos fueran los medios de comunicacin que comenzaron un proceso
de concentracin monoplica muy importante a partir de la dcada de 1980. Es decir, el
homo videns y la videopoltica de Sartori (1997) no solamente son producto de una forma
de no pensar que se ha ido incrementando y que los gobiernos se aprovechan de ella. Sino
que se ha ido construyendo en la medida en que las condiciones econmicas han cambiado.
Pues, el Estado de bienestar permita privilegios a grandes sectores de trabajadores y el
neoliberalismo ms bien est pensado para favorecer a la minora empresarial que compone
a cada pas.
La videoopoltica, vista desde ese ngulo se refiere al cambio en la forma de hacer
poltica. A una modificacin en las estructuras sociales que buscan la atomizacin del
sujeto y para no formar una visin de conjunto. La videopoltica, es la formacin de nuevos
actores polticos con pretensiones polticas propias que buscan incidir directamente en los
procesos de cada nacin para salvaguardar sus intereses. Es decir, la poltica si se hace a
travs de los medios de comunicacin, corre el riesgo de que ni el Estado controle la
informacin para perpetrar su poder. Sino que, los dueos de los grandes monopolios de

6

comunicacin buscan ser actores autnomos. Cuya nica pretensin es garantizar que la
dinmica de acumulacin de capital y poder contine en sus manos.
En especfico en el caso argentino, cuando la crisis de 2001 oblig a una
reformulacin del Estado; tambin fue necesario cambiar en gran medida a la sociedad. Al
verse muy afectados por la situacin econmica, poltica y social; en general la ciudadana
se inform y con ello se politiz. No fue un proceso inmediato, pero al momento de llegar
las elecciones del 2007 la sociedad era distinta, estaba informada y no era tan fcil de
manipular a travs de los grandes medios de comunicacin. Por tanto, la premisa de Sartori
(1997) en el caso argentino no se cumple totalmente en tanto que una parte de la poblacin
suponemos- decidi emitir su voto en parte por las condiciones histricas que se haban
presentado en 2001 y que tuvieron su origen mucho tiempo atrs.
Igualmente, hay que enfatizar que parte de los cambios que imprimi Nstor
Kirchner no slo a nivel gubernamental sino en su partido fue incentivar a la militancia. Al
ser l un militante de la dcada de los setenta, crea firmemente en el activismo y en el
fortalecimiento que este brindaba a la sociedad (Natanson,2004). Por ello, fund una
organizacin llamada La Cmpora que funciona actualmente como un medio de
militancia, educacin poltica y ayuda social.
Si la sociedad haba cambiado, entonces tambin era necesario modificar las formas
de hacer poltica, puesto que la sociedad argentina se haba politizado y ello demandaba
mayor contenido y profundidad poltica.
En sntesis, la campaa poltica-electoral de Fernndez de Kirchner se centr en
construirse como el paso siguiente del Kirchnerismo. A travs de propuestas que
buscaban un profundo cambio. Busc legitimarse como una opcin poltica que aglutinaba
a todos los actores polticos que deseaban la transformacin. Tena tres ventajas en ese
momento: la gran aprobacin que gozaba su antecesor; el respaldo general que posea
Nstor Kirchner por las medidas que haban logrado sacar a Argentina de la crisis y que su
proyecto poltico recoga la tradicin peronista que se haba ido formando desde 1955 en
los aos de la resistencia peronista. Es decir, gracias al proceso de 1955 a 2007, fue posible
que un candidato poltico estuviera en condiciones reales de poder realizar una
transformacin de Argentina.
Constitucin del Grupo Clarn.
Dentro del siguiente apartado, se hablar sobre la constitucin y evolucin histrica
del diario El Clarn. Temporalmente se abarcar el periodo de 1945 al 2000, durante el cual
Clarn pas de ser un peridico de circulacin nacional a uno de los Grupos de multimedios
ms importante de Amrica Latina. El inters de estudiar la forma en que el diario fue
evolucionando, deviene a que su rpido crecimiento va de la mano con las diversas etapas
que ha transitado la historia poltica y social reciente de Argentina.
La historia del Grupo Clarn la podemos dividir en cuatro partes.
1945 La fundacin del diario.
1970 Integracin vertical; impresin y publicidad
1990 Integracin horizontal; cable, internet, Brocasting y multimedia.
2000 Convergencia tecnolgica y expansin regional.


7

El DiarioClarn fue fundado el 22 de agosto de 1945 por Roberto Noble. A partir de
1969, la direccin del diario corri a cargo de su esposa Ernestina Herrera de Noble
(Corvaglia,2009). Roberto Noble, quin haba militado en la poltica -de acuerdo con su
hija Guadalupe Noble- fue electo diputado nacional en 1931 (Vera,2012); de su ejercicio
como diputado nacional representando al socialismo, se desprende su ms grande
aportacin que fue la Ley 11.723 (Ley Noble) referente a la propiedad intelectual y con la
cual se cre la Comisin Nacional de Cultura y Teatro Nacional (Vera,2012), fue
promulgada el 28 de septiembre de 1933. Igualmente, Noble se desempe como ministro
de la provincia de Buenos Aires cuando fue gobernada por un bando conservador
(Corvaglia,2009).
La fundacin del diario, respondi a que Roberto Noble vio en l la posibilidad de
incidir y reincorporarse en la vida poltica de Argentina. A su vez, se pens que el Diario
se manejara bajo lo que Martn Sivak (2013) denomina como la Ley Catapulta. Es decir,
que el diario hara a Roberto Noble presidente. Una vez que la posibilidad de que Noble
llegara a ser presidente se diluy, principalmente porque la corriente poltica a la que l
apoyaba se vea disminua consider que: yo ya no puedo ser presidente, pero puedo hacer
presidentes (Sivak,2013). Otro de los objetivos era marcar el ritmo de la poltica
nacional. Aunado esto al factor de que para 1945 la clase media haba crecido y con ello la
poblacin que lea diariamente el peridico. El Clarn innov dentro de la forma editorial
dado que era un peridico con un formato nuevo. Que utilizaba fotografas y letras
grandes. En sntesis con el nuevo formato y con un uso del lenguaje amable se buscaba
atraer la atencin del lector. Propsito que logr cumplirse al hacerse rpidamente uno de
los peridicos ms importantes y con mayor nmero de lectores de la poca.
En palabras de Julin Corvaglia (2009), El Clarn tena como objetivo apoyar a las
transformaciones de Argentina: Pasar de ser un pas agricultor a una nacin industrializada.
Por ello la postura ideolgica que tena el diario era Desarrollista. Su rasgo ms distintivo
polticamente, fue su respaldo al ideario desarrollista as como su apoyo a los
representantes de esta corriente en el congreso. Igualmente y de acuerdo con el citado
autor:
Clarn fue beneficiado por la clausura
realizada por el gobierno peronista del diario
La prensa, ya que los avisos publicitarios
en gran parte se volcaron para el [] y
cuando sucedi la clausura en 1951, el diario
dej de ser adversario del peronismo. Su
crecimiento hizo que ya en 1958 llegase a ser
el diario ms vendido en la Capital Federal
(Corvaglia, 2009:45).


Fig. 1 Primera Plana de Clarn 22 de agosto
de 1945.

8

Cuando el 1 de marzo 1958, Arturo Frondizi asumi la presidencia de Argentina su
vnculo con el Diario fue ms amplio (Sivak,2013). Se utiliz al Clarn como la va para
promover la ideologa desarrollista. Por lo qu, Clarnse adjudic como propio al gobierno
de Frondizi. Roberto Noble de hecho colabor en gran medida con la idea desarrollista a
travs de la publicacin de textos como: La hora Decisiva, Argentina Potencia Mundial y
satelismo contra soberana. Debido al amplio
vnculo con la administracin de Arturo Frondizi y El Diario Clarn, en 1960 se le dio un
gran apoyo a este ltimo para adquirir un edificio nuevo, as como mquinas rotativas que
incrementaran el volumen de impresin del diario lo que se traducira en mayor porcentaje
de ganancias (Sivak,2013). Esto marc el inicio de E l C larn como una corporacin
comercial. Clarn se convirti en un actor crtico de los gobiernos que consideraba
afectaban sus intereses o que no empataban con su idea de administracin de la nacin
argentina. El 12 de enero de 1969,
muri Roberto Noble. Con ello, era necesario nombrar a un nuevo director que debido a las
corrientes contrarias existentes dentro del mismo grupo comercial, se volvi un proceso
complicado que termin en tribunales. La principal dificultad era que la hija de Roberto
Noble, -Guadalupe Noble- nacida en 1958 tena diez aos cuando muri su padre; ella
haba sido nombrada como la heredera, pero la cuestin de la edad se lo impeda. La
intencin del fundador de Clarn, era que el peridico siguiera siendo una empresa familiar,
pero su segunda esposa Ernestina Herrera de Noble, no estaba dispuesta a entregar a su
hijastra -cuando tuviera la edad suficiente- el diario. Despus de un litigio la direccin del
Diario le fue dada a la segunda esposa de Noble. Que a su vez, era apoyada por el sector
con ideologa desarrollista y cuyos principales miembros eran: El ex presidente Arturo
Frondizi y Roberto Frigerio (Sivak,2013). Por lo tanto, a partir de que este sector toma el
control editorial y administrativo del Diario, este se vuelve el vocero de la Unin Cvica
Radical, partido al que perteneca Frondizi. En los aos
setenta, con el cambio que supuso la muerte de Roberto Noble, Octavio Frigerio, -dirigente
desarrollista, del Partido Movimiento de Integracin y Desarrollo- asumi el cargo como
secretario de redaccin; as mismo entraron en puestos administrativos tres economistas:
Jos Antonio Aranda, Lucio Rafael Pagliaro y Hctor Horacio Magnetto (Corvaglia,2009).
Actualmente junto con Ernestina Herrera de Noble, son los accionistas mayoritarios del
Grupo de Multimedios Clarn. Una vez que Pern regres al poder,
Frigeiro busc acercarse a ese mandatario, lo que consigui y en consecuencia El Clarn se
volvi el vocero del peronismo. Cuando el clima poltico estaba en un alto nivel, Clarn
sufri un atentado por parte del EPR, el 22 de agosto debido a que no accedi publicar en el
diario un anuncio de ese grupo revolucionario sobre el secuestro de un funcionario de una
empresa transnacional. Cuando el 1 de julio de 1974 muri Pern y era inminente un golpe
militar, Clarn estrech sus vnculos con los militares, tanto as que al da siguiente del
inicio de la dictadura militar la tapa de El Clarn encabezaba sus titulares de esta forma:





9



Fig 2. Primera Plana Diario El Clarn 24 de
marzo de 1976.

El C larn se volvi un medio aliado de la
Dictadura militar. Al no ser crtico de las
medidas del mismo e incluso ser vocero de la
ideologa anti subversiva al indicar que los
centros clandestinos de detencin eran centros
confortables de reeducacin que buscaban la re
insercin de los ciudadanos (Sivak,2013). A
cambio, el gobierno de Videla favoreci la
adquisicin de la compaa papel prensa por
parte del Grupo Clarn. De acuerdo con Julin
Corvaglia (2009), Clarn y el DiarioLa Nacin
se asociaron para constituir el Grupo Papel
Prensa que sera el mayor productor de papel de
Argentina. Para 1978 la compaa comenz a
operar.
El 30 de octubre de 1983, Argentina regres a la democracia. Y Ral Alfonsn hizo
patente su rechazo al grupo Clarn al nombrarlo como opositor a la democracia. El Clarn
no fue excesivamente crtico con este mandatario. Lo que hizo que Alfonsn saliera del
poder a temprana hora, fue la hiperinflacin y no la presin meditica (Sivak,2013). Para
1985 El Clarn se convirti en el diario de mayor circulacin de habla hispana y lo dej de
ser solamente durante la crisis del 2001. Corvaglia (2009) le atribuye lo anterior a la crisis
financiera y poltica.
El sucesor de Ral Alfonsn -Carlos Sal Menem- se distingui por su gran
despliegue publicitario a travs de la televisin; realiz una Reforma al Estado, lo que le
permiti a los dueos de diarios adquirir canales de televisin y radio. Conocida como la
Ley Dromi o Ley 23.696/89, fue sancionada el 17 de agosto de 1989 (Informacin
legislativa,2013). Por lo que, gracias al decreto 830/89, por medio del cual se puso a
concurso pblico la adquisicin de licencias de los canales 13,11 y 85 (memoria de las
privatizaciones,2013) por lo que, el 10 de diciembre de 1989 al Grupo Clarn le fue
otorgada la concesin del Canal 13 por quince aos (Sivak,2013).
Menem capitaliz la privatizacin con apoyo meditico recibido por El Clarn, para
que el descontento por las reformas privatizadoras no fuera tan visible. Los dos primeros
aos de mandato, Clarn adul al gobierno de Menem para despus atacarlo con gran
fuerza al final de su periodo. De esta manera, los medios pasaron a ser empresas con
grandes intereses financieros, por lo tanto el discurso de Clarn se comenz a alinear con el
poder financiero.
Debido a la crisis econmica del 2001, el grupo de multimedios Clarn entr en una
fase de retroceso a consecuencia del endeudamiento. Por lo que, el Presidente interino
Eduardo Duhalde autoriz realizar modificaciones a la Ley 24.522 o Ley de concursos y

10

Quiebras (Bitonte; Demirdjian, 2004). Una vez que esos cambios fueron aprobados, la Ley
fue conocida como Ley Clarn, dado que las reformas quedaban a la medida para que el
Grupo Clarn se recuperara. Todas las transformaciones se hicieron por medio del decreto
214/02. (Corvaglia, 2009) En sntesis se pas de pesos a dlares las deudas de muchas
empresas que estaban a punto de la quiebra, entre ellas El Clarn y la Nacin.
El grupo Clarn ha seguido su proceso de expansin llevando la televisin por cable
a Argentina. Donde a su vez se transmitan de manera exclusiva los partidos de algunos
equipos de futbol. Paralelamente, El Clarn se convirti en el peridico con ms tiraje en
Amrica Latina (Sivak,2013). Aunque, Clarncreci slo en Argentina donde mantena una
muy buena relacin con el gobierno a diferencia de Organizacin Cisneros en Venezuela,
Globo TV de Brasil y Televisa de Mxico, que se fueron consolidando en la dcada de 1980
como grandes grupos de medios a nivel regional. Actualmente, el grupo Clarn participa en
todos los sectores de la comunicacin existentes, excepto la telefona fija.

Comportamiento meditico del Grupo Clarn durante la campaa poltica en
2007 de Cristina Fernndez de Kirchner.

En el siguiente apartado, abordaremos lo que considero fue una estrategia meditica
que busc jugar en contra de la candidata presidencial Cristina Fernndez de Kirchner. Las
races de este conflicto se encuentran dentro en la gestin de Nstor Kirchner, cuando el
mandatario poco a poco busc quitarle el poder meditico y poltico al Grupo Clarn que se
fue constituyendo como un opositor clave del Kirchnerismo.
En la poltica actual, impactan en gran medida los medios de comunicacin. Esto
principalmente porque a travs de ellos se establece una relacin de mutua dependencia, en
el sentido de que en los medios recae la idea de cmo nos vemos y cmo nos ven. De qu
depender entonces la construccin meditica de un candidato, presidente o funcionario? Es
decir, se puede buscar proyectar algo, pero en el camino el interlocutor o receptor de esta
construccin se pierde. El asunto aqu es definir cul es la influencia a la interpretacin
que el medio hace sobre un hecho, acontecimiento, candidato, funcionario o Jefe de
Estado?.
En pocas palabras, los gobiernos actuales en gran medida buscan que la imagen que
ellos tienen, empate con la imagen que el medio proyecte. Aqu justo es donde se instala el
problema de la crtica y hasta qu grado la ausencia de la misma se convierte en falta de
libertad de expresin.
De lo que hablamos, es que la innovacin meditica que hizo Nstor Kirchner fue el
derecho de rplica o la posibilidad del sujeto de debatir las notas periodsticas cuando en su
contenido el implicado no est de acuerdo. Considero a eso como la innovacin puesto
quedurante su gestin de 2003-2007; Kirchner en los actos pblicos y protocolarios hablaba
acerca de las crticas de las que era sujeto primeramente por el Diario La N acin y
posteriormente del Diario ElClarn (Fernndez, 2011). Situacin que hasta ese momento no
era comn en Argentina; dado que la poltica gubernamental meditica era de alianza,
avalando la creacin de monopolios a cambio de un respaldo en los respectivos medios.
En el caso de Kirchner, se busc que el Estado dictara la agenda a los medios y no al
revs (Fernndez, 2011). Fue por ello que en los peridicos y otros medios, comenz a
verse a Kirchner como un gobernante autoritario y reacio a la crtica. Justo este punto es el
que, resulta muy interesante pues: hasta qu nivel la rplica se considera autoritaria o

11

desmedida y hasta qu grado manifestar el desacuerdo con lo escrito o emitido por los
medios de comunicacin por parte de las partes implicadas no es visto como algo positivo
sino ms bien autoritario.
Ser entonces que la relacin entre el poder del Estado y poder meditico
encuentran su equilibrio en la justa proporcin entre crtica y rplica? O ms bien el meollo
del asunto est en los canales que desde el Estado se proveen para escuchar al Vox populi.
Es decir, si se delega a los medios de comunicacin el papel de comunicadores de la
voluntad popular, entonces necesariamente se estar cayendo en la lgica de que la
construccin que haga el medio es la voluntad de la gente.
Cronolgicamente hablando, la crisis entre el Estado Kirchnerista y el Grupo
Clarn se dio a partir de 2007, aunque ya haba tenido sus antecedentes desde 2004:
Un da domingo, Nstor me llam por telfono, furioso por un titular de tapa de
Clarn que deca: Corrupcin en la secretara de Medio Ambiente. Era el ao 2007
y Romina Picolotti estaba al frente de esa secretara. [] En la tarde del da
siguiente dimos la conferencia en la que denunci al Grupo Clarn por eludir
responsabilidades en la contaminacin ambiental. Fui desgranando una de las
imputaciones y les reclam que, tras la mscara de difundir una noticia, no
encubrieran sus intereses econmicos. Clarn acus el
golpe y en los das subsiguientes baj el perfil de la noticia no sin antes dedicarme
algunos conceptos claramente descalificatorios. (Fernndez; 2011:236 )
En 2007, fue el rompimiento a partir de la controversia por el cuidado ambiental
derivado de las funciones lascivas de la Compaa Papel Prensa a la regin en donde opera
la empresa. Entonces el Grupo Clarn en plena campaa electoral inici por medio de las
primeras planas una serie de crticas y a criterio de Alberto Fernndez (2011) la
exageracin de eventos determinados. Para efectos de nuestro anlisis, consideramos que
esas abiertas y constantes crticas necesariamente tenan la doble intencin de criticar el
presente con miras al futuro. Es decir, cuestionar al proyecto Kirchnerista y su capacidad de
gobierno. La pregunta ahora sera Qu es lo que consideraba el Grupo Clarn como poco
benfico o por qu decidi que su lnea editorial fuera ms crtica al final de la gestin de
Nstor Kirchner?
A partir de lo expuesto en los dos apartados anteriores, a lo largo de este trabajo
hemos considerado al Kirchnerismo como un cambio radical en la poltica que fue exigido
por los ciudadanos a partir de la crisis de 2001. Nos damos cuenta que la existencia de un
Grupo de Medios monoplico como El Clarn, era un paso hacia atrs en todo el esquema
de cambio profundo que pretenda el Kirchnerismo con la candidatura de Cristina
Fernndez de Kirchner. Hemos planteado que la postulacin de Fernndez de Kirchner se
construy como el siguiente paso de cambios profundos dentro del esquema poltico y
dentro de la misma se vio a la gestin de Nstor Kirchner como el estado de emergencia
que gracias a la intervencin de l, Argentina logr recuperarse paulatinamente de la crisis
que llev al quiebre de su sistema financiero.
En el contexto de las elecciones, Clarn representaba eso que se haba empezado a
cambiar en 2003; los monopolios y necesariamente se ligaba al grupo a Carlos Sal
Menem. Es decir, dentro de las grandes transformaciones que prometa la campaa de
Cristina, se contemplaba que la informacin emitida por los medios de comunicacin fuera
diversa y que no estuviera en manos de un slo grupo. Es justo ah lo que considero el

12

punto de tensin entre Clarn y los Kirchner. Pero Cmo analizar si efectivamente por
parte de Clarn hubo un ataque meditico en contra de la candidata Cristina Fernndez de
Kirchner?
Metodologa del anlisis.
Debido a que nuestra fuente de anlisis fue el Diario El Clarn, consider pertinente
analizar el contenido del diario dentro del periodo de campaa de 2007. Debido a la
imposibilidad metodolgica de analizar todos los diarios del periodo de campaa, decid
concentrarme en las primeras planas, en las que me parece se puede observar la nota del da
y con ello se puede dar un seguimiento a la lnea editorial.
Para poder analizar las primeras planas as como el web blog escrito por el mismo
diario a analizar, proced a hacer una escala de acuerdo a los criterios que se muestran a
continuacin.
Valores y criterios metodolgicos.
VALOR. CRITERIO.
1. Negativo Titular con referencias negativas hacia la candidata,
propuestas, proyecto poltico, alusiones personales o gestin
de Nstor Kirchner. Palabras como gobierno, presidente
fueron incluidas como alusin a Nstor Kirchner.
2. Medio No hay alusin directa o indirecta hacia Nstor Kirchner o
Cristina Fernndez de Kirchner.
3. Positivo. Crtica positiva o constructiva al desempeo de Cristina
Fernndez de Kirchner como primera dama o como
candidata. As como crtica positiva a decisiones
gubernamentales durante ese periodo de Nstor Kirchner.
.
Los valores de la escala fueron hechos al azar por la autora. Mientras que los
criterios para asignar valores a cada primera plana fueron tomando en cuenta nica y
exclusivamente los titulares. No se incluy en este anlisis las fotografas que acompaan a
las primeras planas.
A travs de este estudio, se busc dar valor a cada primera plana y a cada post del
blog, para establecer un promedio y de esta manera obtener un porcentaje de cules haban
sido las primeras planas ms publicadas si negativas, medias o positivas.
Para tal efecto analizamos dos fuentes; por un lado consult las primeras planas de
ciento dos das de campaa, es decir, se abarc el periodo del 20 de julio de 2007 al 29 de
octubre de 2007. Todas, fueron revisadas a travs del sitio web de El Clarn y dentro del
mismo se busc el acervo de ediciones anteriores. Cada primera plana fue descargada en
formato jpg. Se sistematiz la informacin de la misma, a travs de un cuadro en el que se
incluan los titulares as como el sumario de la nota principal, la ubicacin electrnica y la
valoracin dada.

13


Muestra de la sistematizacin de la informacin primeras planas.
(Cuadro elaborado por la autora, con informacin obtenida en el sitio
webhttp://www.clarin.com/ediciones-anteriores.html)

Igualmente, fue analizado bajo los mismos criterios el suplemento electrnico de las
elecciones elaborado por el Diario El Clarn. A travs de un web blog llamado monitor
electoral. Que se ubicaba dentro de la versin electrnica del diario El Clarn. Su ubicacin
electrnica es la siguiente: http://weblogs.clarin.com.
De la misma forma que con las primeras planas, los post del blog analizados
abarcaron el periodo del lunes 30 de julio hasta el lunes 29 de octubre. La diferencia entre
las primeras planas y el blog esencialmente es que los post dentro del blog no eran diarios y
en promedio se publicaba cada tres das.

Muestra de la sistematizacin de la informacin del blog Monitor Electoral.

14

(Cuadro elaborado por la autora, con informacin obtenida en el sitio
webhttp://weblogs.clarin.com/elecciones-2007 )

3.4.2 Resultados.
De esta forma, una vez que se recopilaron todas las primeras planas as como todos
los post, se procedi a darle la valoracin a cada uno. Una vez concluido este proceso, se
estableci el promedio de cada uno de los valores. Del promedio se obtuvieron porcentajes
y estos fueron los resultados.
De un total de 102 titulares de las primeras planas del diario El Clarn dentro del
periodo del 20 de julio al 29 de octubre de 2007: Cuarenta fueron negativas hacia Nstor
Kirchner o su gestin y hacia Cristina Fernndez de Kirchner. Igualmente, cuarenta y siete
menciones fueron de temas no relacionados con la campaa de Cristina Fernndez o con la
gestin de Nstor Kirchner. Y 15 menciones de 102 fueron crticas valoradas como
positivas hacia Nstor Kirchner y la campaa de Cristina Fernndez.




Primeras Planas

15

70%
4%
26%
Menciones negativas y positivas
hacia los Kirchner primeras planas
Clarn 20 julio- 29 de octubre 2007
1 2 3
Porcentaje Titulares Valor
39% 40 1
46% 47 2
15% 15 3

102


(Cuadro y grfica elaborados por la autora).
De ese porcentaje total a los Kirchner se les menciona en 57 ocasiones.








(Cuadro y grfica
elaborados por la autora).
Del conjunto de las 57
primeras planas que hacan
39%
46%
15%
Primeras Planas del Clarn
20 julio al 29 de octubre 2007
1 2 3
Porcentaje Menciones Valor.
70.17% 40 1
3.50% 2 2
26.31% 15 3

57


16

referencia a los Kirchner; Cristina Fernndez tuvo nueve portadas de las cuales dos fueron
negativas (3.50%) y siete fueron positivas (12.28%).


(Cuadro y Grfica elaborados por la autora)

Igualmente, Nstor Kirchner de las 57 primeras
planas alusivas a su gobierno o a su persona; 28 fueron
de carcter negativo (49%), dos se consideraron como
irrelevantes (3.50%) y cuatro se valoraron como positivas (7.01%).
Porcentaje Menciones Valor.
49% 28 1
3.50% 2 2
7.01% 4 3

34




(Cuadro y
grfica elaborados
por la autora).

En lo
correspondiente al
blog; los
resultados
obtenidos fueron
los siguientes. El
Blog fue un espacio dedicado exclusivamente a hablar sobre las elecciones de 2007 y los
candidatos participantes en ella. Por lo que Nstor Kirchner no fue mencionado, as que los
resultados obtenidos estn enfocados a lo referente con Cristina Fernndez de Kirchner.
El blog tuvo un total de 30 menciones, de las cuales seis se valoraron como
Porcentaje Menciones Valor
3.50% 2 1
0 2
12.28% 7 3

9


17

negativas hacia Cristina Fernndez de Kirchner; 23 como irrelevantes y una positiva para la
candidata.

BLOG MENCIONES A CRISTINA.
Porcentaje Repeticiones Valor
20% 6 1= negativo
77% 23 2=irrelevante
3% 1 3=positivo

30










(Cuadro y grfica elaborados por la autora).

Lo que nos muestran los resultados, es que una estrategia meditica pensada para
influir en el voto no necesariamente tiene que estar realizada en trminos de un ataque
frontal, directo y personal en contra de un candidato. Lo que demuestra nuestro anlisis es
justamente eso, que una estrategia para tratar de incidir en el voto de la poblacin puede ser
la omisin del candidato de los titulares periodsticos, que son una muestra del contenido de
un diario.
Algo que llam mi atencin a la hora de leer cada una de las primeras planas fue la
ausencia de difusin o crtica al proyecto de gobierno que la candidata oficialista ofreca.
Sin embargo, se le prestaba mucha atencin a la accin del gobierno en torno a la forma en
la que se estaba llevando a cabo periodo electoral, dejando la impresin de que las
elecciones que se estaban efectuando previas a los comicios presidenciales no eran del todo

18

libres o limpias.
Se sealaba a Nstor Kirchner como un mandatario que buscaba intervenir en las
elecciones o por medio de sus decisiones gubernamentales tratar de ganar votos. Para
ejemplificar lo anterior, est el titular del da 14 de septiembre de 2007 que deca lo
siguiente: A 44 das de la eleccin presidencial Kirchner se mete ms a la campaa con
actos en cadena.
Es importante mencionar tambin el contraste del blog, que si bien no tiene la
misma audiencia que un peridico fue muy importante analizarlo para dar cuenta de la
diferencia de contenido y de difusin de ideas. Pues, dentro del Blog Monitor Electoral, se
hablaba de todos los candidatos, pero en menor medida de la que se perfilaba como el
puntero. Es de llamar la atencin, que la mayora de los post dedicados a la candidata
oficial sean negativos o que no traten de hablar del proyecto de gobierno que se propone.
Ttulos de post encontrados en el Blog monitor electoral:
Fecha. Entrada en el Blog.
Mircoles 25 de Julio de 2007 El lanzamiento de Cristina con ojos
brasileos: A era do peronismo
comBotox
(La era del peronismo con Botox).
Viernes 20 de Julio de 2007 Cristina Kirchner y su lanzamiento:
miradas opuestas
Jueves 19 de Julio de 2007 En el da de su lanzamiento, Cristina
estren cumbia
(Cuadro elaborado por la autora con la informacin del blog Monitor Electoral
http://weblogs.clarin.com/elecciones-2007/).

En el medio de menor audiencia para Clarn, se menciona ms cantidad de veces a
Cristina Fernndez de Kirchner, pero la mayora de esas menciones son el tono negativo.
Dentro del medio de mayor difusin las alusiones directas hacia la que fuera la candidata
del oficialismo son casi nulas, pero son positivas. La pregunta en el aire despus de haber
realizado este anlisis es: La omisin junto con la abierta crtica a un proyecto de gobierno
similar al que se propone es una estrategia de campaa que busca incidir en el voto de
manera tcita?



Conclusiones.


19

A partir de lo expuesto anteriormente y retomando una de las preguntas que le dio
origen a este trabajo sobre Cul fue la motivacin del enfrentamiento directo entre Nstor
Kirchner y el Diario El Clarn? Podemos concluir que el enfrentamiento fue motivado
principalmente porque Nstor Kirchner deseaba cambiar la manera en la cual el presidente
se comunicaba con la ciudadana. Decidi hacer poltica de un modo ms bien militante, de
manera directa y sin intermediarios. Aunque, la raz del conflicto entre el grupo de medios
y Kirchner an no es muy clara. Personalmente considero que el enfrentamiento tuvo su
origen en que el presidente quiso tener derecho de rplica ante el grupo de medios ms
fuerte de Argentina.
As mismo, un fenmeno interesante que a lo largo de la investigacin pude
observar, es que la agenda meditica se dicta a partir de los peridicos hacia la televisin.
Fenmeno inverso a lo que sucede en Mxico (m pas). Esto resulta significativo porque
ello da cuenta de que una gran parte de la poblacin argentina se informa a travs de
diarios. Lo que quiere decir que al menos en una fraccin de la poblacin, el pensamiento
crtico est desarrollado.
A partir del trmino del Estado de Bienestar o Benefactor y con la llegada del
neoliberalismo se dio paso a la configuracin de nuevos actores polticos que posean gran
poder econmico y que fueron favorecidos para que su poder se ampliara ms. Es decir,
con el neoliberalismo la poltica pas a ser un asunto que se influenciaba ntimamente con
lo econmico. Es por ello que ocurri el enfrentamiento entre Nstor Kirchner y el Grupo
El Clarn, ya que este ltimo representaba ms que una opinin emanada por una faccin
de la sociedad, era un juicio derivado de motivos econmicos que buscaban perpetrar su
posicin de privilegio.
Retomando otra de las preguntas de investigacin sobre Cmo fue la cobertura
meditica del peridico el Clarn durante el periodo de campaa de las elecciones
presidenciales de 2007 en Argentina? A partir de la metodologa empleada para analizar las
primeras planas del peridico Clarn durante los ciento dos das de campaa, nos
percatamos de que la estrategia meditica por parte del Grupo Clarn, fue la omisin de la
figura de Cristina Fernndez, pues durante los ciento dos das de campaa solamente en una
fraccin de primeras planas se mencion a una de las candidatas ms fuertes para suceder a
Nstor Kirchner. Por lo que la suposicin de que haya habido un ataque meditico como
tal, no fue verificada, dado que en s no existieron tales primeras planas negativas.
Lo anterior nos habla de un fenmeno muy interesante; dado que en Mxico mi
pas de origen- hemos sido testigos de verdaderas campaas de desprestigio hacia ciertos
candidatos, perpetrados por los medios de comunicacin. Por tal motivo, al observar a un
grupo de medios tan poderoso y similar al gran consorcio mexicanotelevisa- supusimos
que el comportamiento meditico sera similar. La sorpresa fue que si bien no hubo un
desprestigio como tal, la manera de tratar de incidir en los electores fue realizar una crtica
sistemtica hacia la gestin de Nstor Kirchner. Aunado a esto, nos llama la atencin que
tal pareciera que durante el periodo de campaa de 2007, la figura de Cristina Fernndez se
perciba como intrnseca a la de Nstor, es decir, que el proyecto kirchneristase personaliz
hacia la figura de Nstor y por lo menos mediticamente no se le dot a Cristina en las
primeras planas El Clarn que fueron analizadas, de una personalidad poltica propia.
En 2007, el diario
El Clarn opt por hacer invisible a Cristina como estrategia meditica. Situacin que trat
de ser revertida por Fernndez de Kirchner al hacer actos multitudinarios y sacando spots
televisivos que buscaban promover su proyecto poltico, no su imagen. La propuesta

20

poltica que se busc difundir fue entender al mandato de Cristina, como el siguiente paso
hacia la transformacin de Argentina. As mismo, dentro de la campaa se asoci al
periodo kirchnerista como la poca de emergencia que haba sido revertida
satisfactoriamente. Por lo que, con esos nuevos cimientos, era posible la transformacin del
pas de las pampas. Clarn no
representa a un grupo especfico de ciudadanos, ms bien simboliza intereses econmicos
en s mismos que lo hacen estar al pendiente de las decisiones polticas que considera
pueden afectar su desarrollo econmico. Es decir, no hay una identificacin propiamente de
clase, ms bien el Grupo de medios Clarn es una asociacin comercial con intereses
econmicos muy fuertes que lo han hecho constituirse como actor poltico para asegurar su
posicin del mayor grupo de multimedios en Argentina y uno de los ms grandes de
Amrica Latina. Al
referirnos a qu papel juega socialmente El Clarn en Argentina, es el peridico que ms
circulacin tiene en ese pas, por lo que por su volumen es el ms ledo y no por ello quiere
decir que los lectores compartan cabalmente los editoriales de ese diario. Sobre si Clarn
vio amenazados sus intereses me parece que s, dado que desde la gestin de Nstor se
manifest la pretensin de limitar su monopolio en el campo de telecomunicaciones
argentinas. Como ya vimos, el Grupo de medios no atac directamente a la figura de
Cristina Fernndez sino que opt por hacer una crtica sistmica a la administracin de su
compaero, buscando asociar negativamente a Cristina con la forma de hacer las cosas de
Nstor . Esa estrategia meditica,
resulta novedosa desde mi punto de vista porque muestra otra manera de tratar de mermar
por medio del uso de los sistemas de informacin. Pues, la omisin puede ser ms poderosa
que el ataque frontal y directo hacia una determinada figura pblica.
Me parece que el fenmeno que
ocurri en Argentina inevitablemente lo observ con ojos mexicanos, al pensar que los
modelos comunicacionales se cien bajo una misma regla. Supongo que tambin es el error
que comete Sartori al hablar tan categricamente de que en la actualidad la racionalidad del
sujeto es menor por la cantidad de imgenes que recibe. Y que la videopoltica est siendo
usada, pero requiere sin duda de una adaptacin social muy importante para que sea eficaz.
En el caso argentino, queda claro que la omisin no result dado que la candidata nulificada
mediticamente termin ganando por un margen muy amplio por lo menos veinte puntos-
con respecto a su ms prximo oponente: Elisa Carri.
Es decir, no podemos afirmar
que en todos los casos los medios de comunicacin pueden manipular el voto de la
sociedad; a pesar de que hay muchos mecanismos mediticos que inciden en el ejercicio
democrtico, los medios son un componente ms del engranaje que se forma en tiempo
electoral. Por lo menos en Argentina, a mi parecer sucede de esa manera. Considero que es
necesario ahondar en este aspecto en los dems pases latinoamericanos y del mundo que
presentan una concentracin de medios de comunicacin, para poder establecer ms
adelante mecanismos de control legal eficaces sobre el papel que los intereses de grupos de
medios juegan en el proceso electoral y en las decisiones polticas de los gobiernos.
Por lo tanto El Clarn busc incidir en
el voto en los comicios de 2007? Tengo que decir que el Grupo de medios Clarn no busc
atacar mediticamente a la figura de Cristina Fernndez pues como se habl en prrafos
anteriores, la estrategia consisti en la omisin de la figura de Fernndez de Kirchner de las
primeras planas del periodo de campaa. Por lo que, esa fue una manera de fijar su postura

21

con respecto a la candidata aunque ello no significa que buscara atacarla. Sobre si se busc
influir en el voto, considero que s dado que adems de ser un grupo de concentracin
meditica; Grupo Clarn representa a intereses econmicos de diversa ndole, por lo que
busc incidir en la opinin pblica a travs de sus espacios de comunicacin y con ello en
sus decisiones polticas. Lo anterior nos lleva al centro del debate actual sobre medios de
comunicacin; pues al estar en manos privadas los medios de comunicacin responden a
intereses econmicos muy fuertes que buscarn fortalecerse por medio de la opinin
pblica. A mi parecer, esta bsqueda de fortalecimiento, se disfraza en muchos casos de
libertad de expresin. Pues citando a Maurice Lemoine (2003) la libertad de expresin
defendida por los grupos de concentracin meditica se confunde con la defensa de
intereses corporativos y no del vox populi. Es decir, en tanto los periodistas o los espacios
informativos tengan lneas editoriales que se cian a criterios econmicos y no periodsticos
o propiamente informativos, dicha libertad de expresin ser muy cuestionable.
El debate actual, se inscribe en la cuestin de quines deben de ser
los dueos de los medios? queda en el aire, pues es claro que en manos gubernamentales
tampoco se est exento de caer en la dinmica anteriormente descrita. Resulta entonces que,
desde mi parecer, los medios de comunicacin debiesen de estar en manos pblicas, es
decir, en manos de personas cuyo inters radique en informar a la ciudadana. Me queda
claro que en tanto se privilegie el inters econmico por encima de la necesidad de
informacin de la ciudadana, no ser posible acabar con la concentracin de medios.

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Ttulo de la ponencia: La ciber poltica como nueva lgica de hacer
poltica.



Nombre y apellido del autor: Luis Fernando Snchez Huertas


Correo electrnico: luisfernando.sanchezh@gmail.com


Institucin a la cual pertenece: Universidad Externado de Colombia


rea temtica sugerida: Sociedad Civil, Democracia Participativa y
nuevos actores polticos.




Resumen: Anlisis del valor constitucional del fenmeno poltico del
activismo poltico en Internet y de su relevancia para
redimensionar las formas de hacer poltica y de la accin poltica
misma. Accin que rompe el escenario contemporneo de retos,
debilidades y fortalezas de las instituciones constituidas frente a los
poderes constituidos.



Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014








La ciber poltica como nueva lgica de hacer poltica.
1


El presente escrito hace los oficios de ser introductorio a los lenguajes y practicas y a
las primeras manifestaciones del fenmeno del hacktivismo en relacin con las
mecnicas de las formas democrticas contemporneas. Manifestaciones con carga
poltica desde la perspectiva de la movilizacin poltica. Para esto es necesario
distinguir quienes son sus gestores o sujetos activos, cuales sus acciones polticas y de
estas cuales serian las que desde la perspectiva del estudio de la poltica resultaban
verdaderamente relevantes y cerrar describiendo los lugares donde estas acciones
ocurran la red- con sus particularidades. La premisa subyacente a modo de bajo
continuo, concentra sus afirmaciones en una condicin que ms all de la novedad del
fenmeno mismo del hacktivismo le apuesta a la revolucin que este implica pues mas
que novedoso es en los trminos de Arendt revolucionario. Una segunda premisa,
tambin presente instrumentalmente en este escrito pero desarrollada en escritos
anteriores, pretende hallar las conexiones tericas del fenmeno descrito, con dos
ventanas una la de las fronteras problmicas de la Filosofa Poltica, la Teora Poltica,
la Ciencia Poltica y los Estudios Polticos y otra la de los Conocimientos Polticos. La
pretensin no es otra que la de describir de una manera clara cuales son los dilogos
entre las teoras y los autores que sirvieron de soporte a este escrito. Con esto en mente
y posterior a una debida contextualizacin es posible indagar sobre los efectos del
fenmeno y los hallazgos de este trabajo sobre el mismo.

El propsito de este escrito es entonces, describir y analizar las acciones polticas
ms simblicas del activismo poltico en la red desde los primeros manifiestos hacker
hasta las bases de conceptos tales como la ciberpoltica o la ciberdemocracia. La
premisa mayor se centra en demostrar la relevancia de este tipo de documentos
fundacionales- constitucionales divulgados por los hacktivistas y los derechos que
nacen con estas declaraciones; razn por la cual la lgica o perspectiva de anlisis
conveniente es la del derecho constitucional. Las razones radican en que los temas de
estudio y de debate del derecho constitucional contemporneo bien pueden dar cuenta
de las particularidades del fenmeno estudiado en este trabajo, estos temas pueden
clasificarse en cinco grupos bsicamente. El primer grupo, el concerniente al estudio
de los poderes y facultades de los poderes constituidos frente a los poderes
constituyentes, tema este que define y redefine el concepto mismo de constitucin; el
segundo, el estudio de los derechos, garantas y libertades contenidos en los textos
constitucionales, contenidos que califican y cualifican tanto las formas de Estado
como las formas de gobierno; un tercer grupo, concentrado en el estudio de la
hermenutica o interpretacin de los primados constitucionales, estableciendo
diferencias formales frente al canon de interpretacin legal; uno cuarto, que analiza
los temas electorales por ser esta materia la que alimenta las formas de gobierno y
constata la participacin poltica en el formato en que ella se de y un quinto grupo, que
producto de los tres anteriores concentra sus esfuerzos en analizar la creciente tensin

1
Luis Fernando Snchez Huertas; profesor universitario candidato a Doctor en
Estudios Polticos en la Universidad Externado de Colombia.


entre el material constitucional y el material legal. Fenmeno este ultimo que se
conoce como la constitucionalizacin de la ley versus la legalizacin de la
constitucin, tema muy importante y que para los efectos de este trabajo cobrara
importancia a la hora de concretar la entrada de los nuevos derechos producto de la
ciberpoltica en los sistemas jurdicos contemporneos.
Los fenmenos polticos de los activistas en la red prueban su relevancia o mejor aun
la hacen concreta desde varias perspectivas pero sin duda una de ellas es la del
derecho constitucional y ms especficamente en los primeros dos grupos de estudio
de este, sin desconocer claro los efectos que este fenmeno activa en los otros grupos
temticos del derecho constitucional. Analizar la relevancia poltica de este fenmeno
desde la perspectiva de la discusin entre el poder constituyente y el poder constituido
permite dimensionar los alcances reales y concretos del fenmeno. Estudiar la
relevancia de este fenmeno desde la perspectiva del segundo grupo de temas del
derecho constitucional, derechos, garantas y libertades permitir abrir una nueva
dimensin del fenmeno que bien puede ser coincidente con la construccin de nuevos
derechos o nuevas generaciones de derechos. Admitiendo que en la actualidad la
doctrina coincide en que organizar los derechos por generaciones es un criterio
equivoco en Colombia autores como Quinche as lo afirman con total fuerza
argumentativa.

Los acontecimientos protagonizados por los activistas de la red son bastantes y su
carcter es creciente en fuerza y contenido poltico, sin embargo y para los efectos de
este trabajo el acontecimiento particular analizado desde la perspectiva del derecho
constitucional es la Declaracin de independencia del ciberespacio es decir , su
presentacin al mundo entero en el marco del Foro Econmico Mundial en Davos
Suiza en 1996. Mas que un acontecimiento es un documento que se equipara por sus
finalidades y sus efectos a una Constitucin Poltica. Por ende servir como material
de anlisis para este aparte.

Escogidos estos dos grupos de temas para medir la relevancia y la concrecin del
fenmeno del hacktivismo, el paso siguiente es el de la claridad conceptual de las
categoras que se pretenden relacionar. Sin embargo, es necesario aclarar en razn del
carcter revolucionario del fenmeno distinto al de su novedad, que las lgicas de
conceptualizacin del derecho constitucional podran resultar escasas sino extraas a
las particularidades y posibilidades del fenmeno. Motivo por la cual al cierre de este
capitulo ser necesario sugerir sino un sexto grupo temtico si una modificacin de las
lgicas de anlisis de los dos primeros y en general de los grupos existentes.

El orden de este escrito atender entonces, estos tres anlisis, el de los dos primeros
grupos temticos del derecho constitucional y un tercero dedicado a la necesidad de
cambiar las lgicas propias de estudio de estos temas o la creacin de un sexto grupo
temtico. En cada una de estas partes se abre con una descripcin de los conceptos que
se problematizan para luego articularlos con las particularidades del fenmeno del
activismo poltico en I nternet.






1. Relevancia poltica del fenmeno del hacktivismo desde la perspectiva de la
discusin entre el poder constituyente y el poder constituido.

El fenmeno del hacktivismo plantea debates en muchos niveles con las realidades
sociales y polticas existentes tanto en los Estados como en los escenarios
internacionales que relacionan a estos. Debates de contenido econmico, social y por
supuesto comunicacional, pero sin duda alguna y ese el esfuerzo de este trabajo de los
debates ms importantes que asume, es el consistente en reestructurar las bases
polticas de los pases donde el fenmeno aparece por ser este realmente un fenmeno
transversal. Las bases polticas de un Estado o de una comunidad internacional son las
que al igual que las bases de una edificacin permiten que sobre ellas se construyan
diversas formas, frentes, espacios, etc. Estas bases polticas se encuentran, y all es
donde deben estar, en las constituciones de los Estados, ese es su lugar debido. Razn
por la cual el debate que se plantea frente a las estructuras polticas es un debate de
orden constitucional. Siendo ms especifico, es un debate de Derecho Constitucional.
El objeto del Derecho Constitucional se puede definir, en un sentido muy amplio,
como el encuadramiento jurdico de los fenmenos polticos(Hauriou, 1980). Si lo
que se critica en las ocupaciones de los indignados y se exige en las redes sociales es
un cambio de modelo econmico por ejemplo; entonces lo que se esta confrontando es
la adhesin de ese modelo en el sistema jurdico del Estado bien sea en contra va o en
desarrollo de lo consignado en la constitucin. Circunstancia que afectara positiva o
negativamente el bloque de constitucionalidad, siendo este actualmente el criterio ms
importante de interpretacin de la constitucin.

Las constituciones polticas son llamadas de varias maneras, carta magna, carta de
derechos, norma de normas, carta de navegacin, etc. Recibe estos y otros nombres
porque en ellas estn consignadas las caractersticas que definen los Estados, los
modelos polticos y econmicos a los que se adhieren y las finalidades y objetivos que
el Estado asume frente a sus gobernados. Los debates que el fenmeno del
hacktivismo genera y lo que pretenden polticamente es que en el mundo virtual se
debata permanentemente sobre estas preocupaciones constitucionales y que en el
mundo real estas hojas de ruta o cartas de navegacin se re-direccione un rumbo
econmico o poltico. Este redireccionamiento tcnicamente se encausara bajo la
figura de una reforma constitucional para algunos casos o el de mantener los rumbos
establecidos y no virar en un nuevo sentido por considerarlo negativo. Como lo
proponen por ejemplo los activistas de la alter-globalizacin.

En este punto es necesario volver sobre la escisin entre lo real y lo virtual. Pues en
esta escisin es en la que ontolgicamente se ubica el principal esfuerzo del presente


trabajo. Desde la perspectiva constitucional el efecto real deseado por quienes estn
atentos al fenmeno del hacktivismo podra ser el arriba descrito, es decir, una reforma
constitucional. S bien esto podra llegar a ocurrir y el ejemplo de esto es el proceso
constituyente de Islandia luego de la crisis econmica de 2008, tambin es cierto que
el hecho de que esa reforma se haya congelado es la razn por la cual este efecto real
todava no esta listo para darse. El efecto real-virtual cierto que se da es el de la
constitucin emanada de la Declaracin de independencia del ciberespacio, este debe
ser asimilado o podra serlo en prospectiva como un antecedente de futuras
constituciones basadas en la relacin entre la poltica y la tecnologa.

Con respeto a las reformas constitucionales, si bien, son necesarias para ajustar los
contenidos constitucionales frente a las nuevas exigencias que un Estado y la sociedad
que este administra enfrenten, con el objeto de que sus niveles de justicia y de eficacia
sean satisfactorios para la sociedad y para que sus contenidos no sean anacrnicos.
Estas reformas dependiendo del carcter de la constitucin (constituciones rgidas o
flexibles) pueden ser amplias o restringidas y el limite en numero de estas reformas y
el alcance de las mismas es una discusin que pone a prueba a los poderes constituidos
o instituidos porque la tentacin errnea de reformar todo en todo momento o de no
reformar nada y dejar todo como esta no es una discusin menor. En este punto es en
el que se ubica la tensin entre el poder constituyente y el poder constituido.

Es importante mencionar que el primado de las relaciones entre los conceptos de
poder constituyente y poder constituido no es de la confrontacin o tensin negativa.
Estas tensiones ocurren por la ausencia de claridad conceptual de las fronteras de
ambos conceptos. Es decir sus clsicas y aun las mas recientes definiciones no han
logrado una diferenciacin clara entre ambos conceptos y producto de esto los
interpretes constitucionales atrevidos se sirven de esto para legitimarse de una
mejor manera y abrogarse facultades en el caso de los poderes constituidos que no le
corresponden para reformar las constituciones.

Como resultado de estas zonas grises conceptuales surgen las tensiones y las
discusiones entre ambos poderes; cuando los segundos deberan ser en todo momento
los desarrolladores de los primeros. Antes de seguir en esta lnea de argumentacin y
de analizar las implicaciones del fenmeno del hacktivismo en el tema constitucional,
definamos que es poder constituyente y que es poder constituido para comprender la
relacin entre ambos. Toda vez que desde la perspectiva de lo real y de lo virtual-real
es de suma importancia.

1.1 Poder constituyente.


La definicin del poder constituyente es una tarea que han asumido grandes
pensadores a lo largo de los aos, entre ellos: Aristteles, Hobbes, Locke, Rousseau y
otros tambin de alto nivel terico, tal y como lo sealan las grandes tratados de


Derecho Constitucional. Para los efectos de este punto y en aras de avanzar en el
problema central tomare la definicin de poder constituyente que hace uno de estos
tratadistas,

Dadas la naturaleza y la trascendencia que revisten las disposiciones de la
Constitucin, se considera que ellas deben emanar de un rgano poltico especial,
investido de una autoridad superior a la de los rganos gubernamentales que de ellas
se derivan; ese rgano es el llamado poder constituyente."(Naranjo, Teora
Constitucional e Instituciones Polticas, 1997).

La naturaleza y la trascendencia de las disposiciones de la Constitucin bien pueden
resumirse en dos aspectos, primero en el rgano que las genera en un momento
histrico particular y segundo en su condicin de norma supralegal frente a las dems
normas del sistema jurdico en el que se encuentre. Ambos aspectos tienen una carga
poltica que las posiciona en el punto alto de la discusin. El rgano es el pueblo y su
producto legal la constitucin es supralegal precisamente por provenir de este que es el
sujeto poltico ms importante y su contenido es ms poltico que jurdico por la
misma razn. Regresando a los mltiples nombres que recibe la constitucin esta es en
trminos aun ms objetivos un documento con carcter poltico, carcter que se lo
imprime quien lo redacta y con pretensiones jurdicas, pretensiones que van desde la
definicin misma de la forma estatal hasta la supeditacin del orden legal del Estado
creado o definido. De ah que el nombre ms estandarizado sea Constitucin Poltica
como una clara alusin a su contenido poltico. Por esta sencilla pero no por eso
menos importante razn y haciendo uso de un criterio de deduccin la relevancia
poltica del fenmeno estudiado ya estara probada, pero las razones son aun mayores.

Que sea un rgano poltico especial es la caracterstica ms relevante siendo este por
definicin el mismo poder constituyente y no siendo otro que el mismo pueblo. El
mismo pueblo o quien haga sus veces. Afirmacin que nos lleva a las clasificaciones
del poder constituyente originario y al poder constituyente derivado y a analizar los
mecanismos de representacin para no convocar en todo momento al primero y
servirse de los oficios del segundo. Ms adelante y una vez definido el poder
constituido volver sobre este punto para ubicar el efecto que sobre el mismo tiene el
fenmeno del activismo poltico en Internet. Por el momento quisiera afirmar que si
una de las particularidades para la identificacin del poder constituyente es la del
momento histrico en que se rena, el momento histrico en el que se gesta este
fenmeno es inmejorable.

Los momentos histricos de reivindicaciones sociales son los que han generado puntos
cero o puntos de inflexin para los ordenes polticos; generando nuevas o incluso
revolucionarias constituciones. Reivindicaciones como las de los derechos civiles de
los hombres o las de los derechos humanos gestadas en la Revolucin Francesa y en el
final de la Segunda Guerra Mundial respectivamente conllevaron la cada de
regimenes polticos por unos nuevos demostrando as que existen relaciones causales


entre esos hitos histricos con la modificacin de los ordenes polticos existentes.
Esto ha sido por supuesto un efecto atrayente para las movilizaciones sociales
posteriores a las mencionadas, pues cada una de ellas en su momento tuvieron las
pretensiones de generar tambin este tipo de cambios estructurales sin lograrlo
realmente, sirvan como ejemplo las movilizaciones alter globalizacin o las
medioambientales incluso las de la revolucin cultural del 68. Las movilizaciones
gestadas desde la red no escapan a esta intencin, sin embargo, y este es otro de los
esfuerzos de este trabajo, su proyecto poltico posiblemente abarque mayores procesos
y conquistas polticas a diferencia de los anteriores, por ser distintos sus objetivos y
distintas su formas de actuar polticamente.

La pretensin de tener injerencia en la conformacin del poder constituyente no solo
es comn a todas las movilizaciones, tambin lo es para los poderes constituidos
quienes permanentemente pretenden elevar su nivel para ser ellos fundadores de
ordenes nuevos. Esto se ejemplifica fcilmente en las constantes sugerencias de
cambiar las constituciones o de reformarlas por hechos nuevos todos muy importantes.
Los poderes constituidos se resisten a estar supeditados a los logros y reglas de los
poderes constituyentes y por eso constantemente pretenden reformar el estado de las
cosas. El fenmeno del activismo poltico en Internet es superior a esto por estar al
lado de la textura propia de los poderes constituyentes.

La relevancia del fenmeno del activismo poltico en Internet radicara en que esta al
nivel de los que histricamente reformaron ordenes polticos pero con la adicin que
no es menor de reformar la forma misma de hacer la poltica de la accin poltica. Ese
rgano poltico especial en los actuales momentos en los que estamos adquiere una
fisonoma distinta a las de los anteriores rganos, esta vez mediados por la tecnologa
y la virtualidad por ende es realmente nuevo y revolucionario. Siendo mas explicito el
activismo poltico en I nternet, desde esta perspectiva constituye y no es constituido.
Afirmacin que puede reforzarse con la ilustracin de la reforma constitucional en
Islandia.


1.2 Poder constituido.

Para ser mas precisos se debe hablar de poderes constituidos dado que deben su
creacin para la asuncin de especificas y regladas funciones y por ende por cada
funcin habr un poder u rgano que la realice. Los poderes constituidos estn
definidos en funcin del poder constituyente en los siguientes trminos:

Aparecen en esta definicin como caractersticas esenciales del concepto de poder
constituyente, en primer lugar, el que su titularidad est en cabeza de la comunidad
soberana, es decir, el pueblo como titular de la soberana nacional; en segundo lugar,
que esa facultad consiste en darse su propio ordenamiento jurdico-poltico


fundamental, a travs de una Constitucin; en tercer lugar, que el poder constituyente
puede ser originario o primario, cuando acta para dar este ordenamiento por primera
vez, o para cambiarlo por otro distinto, y derivado, cuando delega en un cuerpo
especfico, que puede ser un poder constituido, la facultad de reformar o modificar el
ordenamiento, es decir, para hacer una reforma constitucional.(Naranjo, Teora
Constitucional e Instituciones Polticas, 1997)

La definicin y delimitacin del poder constituido resulta ser compleja y esa
complejidad tiene razones tanto histricas como legales hasta gramaticales. Baste en
este punto sealar que la expresin constituido es un participio adjetivo del verbo
constituir y una de las particularidades de los participios en esta funcin es que
permiten que el verbo se adjetive pero sin perder su caracterstica de verbo, es decir, y
para traerlo a nuestra discusin conserva ambas funciones. Como verbo le es dable
constituir y como adjetivo esta constituido. La gramtica explica de entrada lo que el
fenmeno implica tanto poltica como jurdicamente hablando. Tiene un origen y
puede dar origen.

En esta doble funcin radica tanto su poder como su debilidad constitucional. Los
poderes constituidos tienen un origen constitucional y eso les confiere preeminencias
en el orden jurdico interno. stas reforzadas porque en sus funciones estarn las de
crear subsiguientemente tanto normas como funciones y encargados de las mismas.
Solo que en esa creacin no pueden ni deben pasar por encima de los limites trazados
por el constituyente y en esta limitacin se hace visible su debilidad frente a su
creador. Para ser mas precisos los poderes constituidos estn en una zona intermedia
entre el poder constituyente y las funciones y normas restantes en un orden
constitucional. Esto es claro. La confusin inicia cuando para los desarrollos legales
en ocasiones los poderes constituidos trastocan lo establecido por el poder
constituyente argumentando claro, que no es posible estar consultando cual es el
sentido de esta o aquella disposicin al constituyente primario.

Sobre este punto se ha discutido ampliamente tanto desde la perspectiva del derecho
constitucional como del derecho administrativo. Incluso es el marco de debates tan
interesantes como el del poder tributario y la potestad tributaria en el derecho
tributario.

En principio los linderos entre ambos poderes son claros y no debera generarse
confusin alguna a la hora de activarlos. Sin embargo, esta tensin existe y desde la
perspectiva del derecho constitucional siendo este el ms poltico de los derechos es
un debate muy importante. Antes de analizar este debate en el siguiente punto es
necesario establecer unos puntos claros en la relacin entre los poderes constituidos y
el fenmeno del activismo poltico en Internet. Los cuales serian los siguientes:



- El hacktivismo antecede a los poderes constituidos y por ende no entra es disputa con
estos.

- Los poderes constituidos debern adaptarse a las nuevas lgicas que se impongan de la
asimilacin del fenmeno del activismo poltico en Internet a nivel del poder
constituyente.
- Los poderes constituidos en atencin a su esencia debern dar va libre a las
reivindicaciones que se generen por parte del fenmeno del activismo poltico en
Internet en materia de nuevos derechos.


1.3 Tensin entre ambos poderes y su capacidad de reforma constitucional.

La tensin entre ambos poderes es innegable de hecho as lo advierten muchos
autores. Entre ellos Arendt El sistema federal no slo era la nica alternativa al
principio del Estado nacional, sino que era tambin la nica manera de no ser atrapado
en el crculo vicioso de pouvoir constituant y pouvoir constitu.(Arendt, 2006)
Arendt advierte que el debate de poder constituyente y poder constituido es inoficioso
o estril y que decisiones practicas como las tomadas por los padres de la Unin
resolvieron de tajo dicha discusin. Desde la perspectiva de la practicidad la solucin
es totalmente plausible y lo es adicionalmente porque el poder poltico y la fuerza
poltica de la Revolucin impulsaba la decisin. Esta es sin duda la caracterstica
comn que aliena en el mismo espectro la revolucin americana y la revolucin de los
activistas en la red.

1.4 Relevancia del fenmeno del hacktivismo

La declaracin de libertad de la red genera un rompe con la realidad y prueba de ello
es su introduccin misma, sin embargo dada su brevedad es posible citarla por
completo y dada su finalidad me permito la licencia en honor al software abierto a lo
que implica polticamente dicho documento pegarlo sin la observancia de las reglas
acadmicas.

DECLARACIN DE INDEPENDENCIA DEL CIBERESPACIO Por John
Perry Barlow
Gobiernos del Mundo Industrial, vosotros, cansados gigantes de carne y acero,
vengo del Ciberespacio, el nuevo hogar de la Mente. En nombre del futuro, os pido
en el pasado que nos dejis en paz. No sois bienvenidos entre nosotros. No ejercis
ninguna soberana sobre el lugar donde nos reunimos.
No hemos elegido ningn gobierno, ni pretendemos tenerlo, as que me dirijo a
vosotros sin ms autoridad que aqulla con la que la libertad siempre habla. Declaro
el espacio social global que estamos construyendo independiente por naturaleza de


las tiranas que estis buscando imponernos. No tenis ningn derecho moral a
gobernarnos ni poseis mtodos para hacernos cumplir vuestra ley que debamos
temer verdaderamente.
Los gobiernos derivan sus justos poderes del consentimiento de los que son
gobernados. No habis pedido ni recibido el nuestro. No os hemos invitado. No nos
conocis, ni conocis nuestro mundo. El Ciberespacio no se halla dentro de vuestras
fronteras. No pensis que podis construirlo, como si fuera un proyecto pblico de
construccin. No podis. Es un acto natural que crece de nuestras acciones
colectivas.
No os habis unido a nuestra gran conversacin colectiva, ni creasteis la riqueza de
nuestros mercados. No conocis nuestra cultura, nuestra tica, o los cdigos no
escritos que ya proporcionan a nuestra sociedad ms orden que el que podra
obtenerse por cualquiera de vuestras imposiciones.
Proclamis que hay problemas entre nosotros que necesitis resolver. Usis esto
como una excusa para invadir nuestros lmites. Muchos de estos problemas no
existen. Donde haya verdaderos conflictos, donde haya errores, los identificaremos
y resolvereremos por nuestros propios medios. Estamos creando nuestro propio
Contrato Social. Esta autoridad se crear segn las condiciones de nuestro mundo,
no del vuestro. Nuestro mundo es diferente.
El Ciberespacio est formado por transacciones, relaciones, y pensamiento en s
mismo, que se extiende como una quieta ola en la telaraa de nuestras
comunicaciones. Nuestro mundo est a la vez en todas partes y en ninguna parte,
pero no est donde viven los cuerpos.
Estamos creando un mundo en el que todos pueden entrar, sin privilegios o
prejuicios debidos a la raza, el poder econmico, la fuerza militar, o el lugar de
nacimiento.
Estamos creando un mundo donde cualquiera, en cualquier sitio, puede expresar sus
creencias, sin importar lo singulares que sean, sin miedo a ser coaccionado al
silencio o el conformismo.
Vuestros conceptos legales sobre propiedad, expresin, identidad, movimiento y
contexto no se aplican a nosotros. Se basan en la materia. Aqu no hay materia.
Nuestras identidades no tienen cuerpo, as que, a diferencia de vosotros, no podemos
obtener orden por coaccin fsica. Creemos que nuestra autoridad emanar de la
moral, de un progresista inters propio, y del bien comn. Nuestras identidades
pueden distribuirse a travs de muchas jurisdicciones. La nica ley que todas
nuestras culturas reconoceran es la Regla Dorada. Esperamos poder construir
nuestras soluciones particulares sobre esa base. Pero no podemos aceptar las
soluciones que estis tratando de imponer.
En Estados Unidos hoy habis creado una ley, el Acta de Reforma de las
Telecomunicaciones, que repudia vuestra propia Constitucin e insulta los sueos de


Jefferson, Washington, Mill, Madison, DeToqueville y Brandeis. Estos sueos
deben renacer ahora en nosotros.
Os atemorizan vuestros propios hijos, ya que ellos son nativos en un mundo donde
vosotros siempre seris inmigrantes. Como les temis, encomendis a vuestra
burocracia las responsabilidades paternas a las que cobardemente no podis
enfrentaros. En nuestro mundo, todos los sentimientos y expresiones de humanidad,
de las ms viles a las ms angelicales, son parte de un todo nico, la conversacin
global de bits. No podemos separar el aire que asfixia de aqul sobre el que las alas
baten.
En China, Alemania, Francia, Rusia, Singapur, Italia y los Estados Unidos estis
intentando rechazar el virus de la libertad erigiendo puestos de guardia en las
fronteras del Ciberespacio. Puede que impidan el contagio durante un pequeo
tiempo, pero no funcionarn en un mundo que pronto ser cubierto por los medios
que transmiten bits.
Vuestras cada vez ms obsoletas industrias de la informacin se perpetuaran a s
mismas proponiendo leyes, en Amrica y en cualquier parte, que reclamen su
posesin de la palabra por todo el mundo. Estas leyes declararan que las ideas son
otro producto industrial, menos noble que el hierro oxidado. En nuestro mundo, sea
lo que sea lo que la mente humana pueda crear puede ser reproducido y distribuido
infinitamente sin ningn coste. El trasvase global de pensamiento ya no necesita ser
realizado por vuestras fbricas.
Estas medidas cada vez ms hostiles y colonialistas nos colocan en la misma
situacin en la que estuvieron aquellos amantes de la libertad y la autodeterminacin
que tuvieron que luchar contra la autoridad de un poder lejano e ignorante. Debemos
declarar nuestros "yos" virtuales inmunes a vuestra soberana, aunque continuemos
consintiendo vuestro poder sobre nuestros cuerpos. Nos extenderemos a travs del
planeta para que nadie pueda encarcelar nuestros pensamientos.
Crearemos una civilizacin de la Mente en el Ciberespacio. Que sea ms humana y
hermosa que el mundo que vuestros gobiernos han creado antes.
Davos, Suiza. 8 de febrero de 1996

La relevancia poltica del documento que prima f acie podra ser calificado de
excesivamente arrogante, pretencioso y utpico es total. Millones de personas a la
fecha han replicado su contenido y lo han propagado por toda la red.

El valor poltico de los acontecimientos generados por los activistas polticos en
Internet esta por probarse por ahora solo podemos hacer prospectivas de sus acciones
y de los efectos de las mismas pero de eso siempre se ha tratado la poltica y por ende
bien puede otorgarle crdito a este fenmeno para esperar sus efectos.






La accin poltica concreta de los hacktivistas.

La ciudad t iene l a capacidad de generar redes entre l os sin poder porque cuando
hay una t ransformacin u rbana, el individuo pobre s e v uelve m ultitud y s e hace
presente. Y la polica no puede saber quin integra la multitud. Puede haber obreros
y profesionales, polticos, periodistas, inmigrantes y ciudadanos. En ese contexto, los
inmigrantes irregulares y pobres no son ''pobrecitos'' sino actores que participan en
un pr oceso de transformacin. No s e trata del viejo modelo de pr otestar f rente al
poder y c aer e n l a dialctica de dueo y e sclavo. L os i ndignados no bu scaban
nicamente que el poder l os viera. Ellos hicieron una red.(Sassen, El momento de
los sin poder, 2013)

En la primera parte al definir el quien de los indignados, ocupas destacaba su
heterogeneidad. Esta heterogeneidad queda reforzada por lo afirmado por Sassen en
este punto. Cualidad que nuevamente constata su condicin de multitud.

Retomemos la accin poltica y para hacerlo sirvmonos de su caracterizacin a partir
de la libertad en Arendt para de esta manera dar el paso a la accin poltica concreta
de los hacktivistas.

Ambas expresiones son de difcil ubicacin en los procesos tanto individuales como
colectivos del ser humano. Sin embargo, desde Arendt la colectividad en los seres
humanos nos ubica necesariamente en el mundo de lo social o de lo poltico (valga la
precisa aclaracin de Arendt sobre la diferencia de ambos conceptos para griegos y
latinos); slo reconociendo las tres actividades fundamentales que constituyen a la
vita ac tiva y luego verificando cuales de estas se conservan para llegar a la vita
contemplativa, podemos encontrar bien, en dicho desplazamiento o en la meta del
mismo la claridad del concepto libertad y del termino poltica. Adicionalmente es
necesario reconocer los distintos cruces y choques o amalgamas que se pueden dar
entre ambos conceptos.

Sobre el anterior punto, resulta iluminador el pequeo trabajo aunque monumental de
Arendt en Qu es la poltica? , donde de manera grfica se establecen dichos
puntos de contacto, Ser libre y vivir en una polis eran en cierto sentido lo mismo.
Pero solo en cierto sentido; pues para poder vivir en la polis, el hombre ya deba ser
libre en otro aspecto: como esclavo, no poda estar sometido a la coaccin de ningn
Comment [ls1]: Podra ser el cierre
de la parte 1.


otro ni, como laborante, a la necesidad de ganarse el pan diario.(Arendt, La
Condicin Humana, 2006), la clave de este punto de contacto reside en ya deba ser
libre, pues s como lo afirma Arendt el sentido de la poltica es la libertad, resulta
necesario constatar esta libertad previa, ms abajo en el mismo texto afirma: Y el fin
no era la libertad tal como se haca realidad en la polis, sino la liberacin prepoltica
para la libertad en la polis(Sassen, La Condicin Humana, 2006). Por lo tanto, en el
modelo griego de la polis, se satisfacan los enclaves para la poltica y la libertad, sin
embargo se debe recordar que dicho enclave se justifica en una isonoma que requiere
una particular definicin de igualdad, igualdad muy alejada de nuestro actual
entender.

Existe una relacin de superioridad entre la vita a ctiva y la vita c ontemplativa,
relacin en que la contemplacin se erige como superior a la actividad; sin embargo,
resulta mas importante establecer si dicha superioridad implica distintos momentos, si
existe un transito o peor aun una eventual evolucin o si por el contrario el paso
implica un acontecimiento particular; que la de simplemente recordar las
caractersticas mas relevantes de ambos tipos de vida. Propongo que un
acontecimiento de naturaleza en principio pedaggica permitir la conversin de la
vita ac tiva a la vita c ontemplativa, implicando un arriesgarse de la voluntad en los
trminos de Nietzsche.

Antes de apuntalar el acontecimiento pedaggico es necesario sondear las
caractersticas de la vita activa y en ella, puede sugerirse una relacin de conjuntos
entre Animalidad Humanidad, comparten espacios y brechas; slo descubriendo su
pertenencia- no pertenencia y su exclusin en la inclusin se podr verificar su
esencia o su accidentalidad.

Para Arendt Slo la accin es prerrogativa exclusiva del hombre; ni una bestia ni un
dios son capaces de ella, y slo sta depende por entero de la constante presencia de
los dems.(Arendt, La Condicin Humana, 2006) Sin duda alguna este pasaje
inspirado en la lectura de la Teogona de Hesiodo y en la Odisea de Homero, ilustra la
frontera entre animalidad y humanidad; propongo tambin un ejemplo desde la
literatura clsica que de manera directa sin dejar de ser bella sugiere dicha frontera
con mayor claridad. Se trata de la Metamorfosis de Ovidio, donde:

Un ser ms sagrado que stos y ms capaz de una mente
profunda faltaba todava y que pudiera gobernar sobre los dems:
Y mientras los dems animales miran inclinados a la tierra,
dio al hombre un rostro levantado y le orden que mirara
al cielo y levantara el rostro alto hasta las estrellas.(Ovidio, 2005)



Los hombres pues estn dotados de la posibilidad de gobernar y por lo tanto de un
actuar en trminos polticos, slo que esta es una posibilidad, es decir puede no darse,
recordemos la vieja discusin de la potencia e n acto, el hombre puede gobernar y
puede no gobernar. Sern necesarias unas accidentalidades o unos eventos para
activar esta posibilidad.
La superioridad de la contemplacin sobre la actividad reside en la conviccin de
que ningn trabajo del hombre puede igualar en belleza y verdad al kosmos fsico,
que gira inmutable y eternamente sin ninguna interferencia del exterior, del hombre o
dios. Esta eternidad solo se revela a los ojos humanos cuando todos los movimientos
y actividades del hombre se hallan en perfecto descanso.(Arendt, La Condicin
Humana, 2006)

En este momento es necesario plantear que hay por lo menos dos condiciones para la
llegada de la contemplacin y para el disfrute y desarrollo de la misma. El concepto
que mejor puede explicar el paso a la contemplacin es el de la epimeleia heautou, el
preocuparse de si mismo que permite el despliegue de las verdaderas capacidades de
los hombres (aunque slo de algunos hombres a propsito de la aclaracin de Arendt
de los hombres y del hombre); por supuesto que no todos los hombres lo podrn hacer
pues slo algunos tienen la condiciones de entregarse a la reflexin y lo pueden hacer
por su posicin de superioridad, as lo recuerda Foucault El privilegio social, el
privilegio poltico, el privilegio econmico de ese grupo solidario de los aristcratas
espartanos se manifestaba en esta forma: tenemos que ocuparnos de nosotros mismos,
y para poder hacerlo delegamos nuestros trabajos en otros.(Foucault, La
Hermenutica del Sujeto, 2001) Esto a propsito de delegar los trabajos a los ilotas.
Ms adelante el propio Foucault amplia esta superioridad de los seores espartanos y
la extiende, Ocuparse de s mimo es, naturalmente, un privilegio elitista. Es un
privilegio elitista afirmado como tal por los lacedemonios, pero que tambin se afirma
como tal mucha mas tarde, en el periodo al que me refiero, cuando la preocupacin
por s mismo aparece como un elemento correlativo de una nocin que habr que
abordar y dilucidar un poco ms: la nocin de ocio (skhole u otium).(Foucault, La
Hermenutica del Sujeto, 2001) El periodo al que se refiere es el de los dos primeros
siglos de nuestra era en los que se har una primera y no muy afortunada recepcin de
la cultura griega y la romana, la mayora de las veces provocada por la distancia
cultural y por supuesto lingstica; muestra de esto la precisin que Arendt realiza del
termino Zoon politikon y animal s ocialis que tantas implicaciones desato sobre la
concepcin del ser social o del ser poltico. El periodo analizado por Foucault resulta
interesante pues en l se instauran los postulados a veces afortunados otras no tanto de
los legados culturales griegos que como lo recuerda Arendt en el caso del termino
polis constituir la raz comn lingstica y conceptual de la poltica tal y como la
entienden en occidente. Sin embargo el punto importante de conexin entre Foucault
y Arendt (que extraamente no he encontrado de manera expresa en referencias,
advirtiendo ser un descuidado lector) reside en que los seores dotados de las
condiciones de skhole u otium desde su superioridad frete a los ilotas permiten hacer
grafica la tambin superioridad de la accin frente a la labor y al trabajo y por
supuesto la consecuente superioridad de la vita contemplativa.



Esto se verifica en, Su objetivo es librarse de tener que ganarse l a v ida, y los
objetivos de las dems artes estn incluso ms alejados de esta necesidad
elemental.(Arendt, La Condicin Humana, 2006) Otros tendrn que ganarse el pan
de cada da mientras que los unos pueden dedicarse a la contemplacin, lugar en
donde es factible la verdadera reflexin, en ese perfecto descanso que se mencionaba
arriba.
Tambin en trabajo con respecto al arte, La fuente inmediata de la obra de arte es la
capacidad para pensar, como su tendencia al trueque y la permuta es la fuente de los
objetos de cambio, y como su habilidad para usar es el origen de las cosas de
uso.(Arendt, La Condicin Humana, 2006)

Tenemos entonces dos posibles puntos de encuentro entre Arendt y Foucault, el
primero desde la condicin de quietud que favorece la contemplacin y la
preocupacin por s mismo y el segundo referente a la racionalidad que informa y
califica esta alegre condicin de superioridad. En lo referente a la skhole u otium para
ambos puede operar como estadios deseables para la concrecin de sus niveles de
superioridad; bien sea para la superioridad del seor frente al ilota o de la
contemplacin sobre el animal laborans y el homo faber; eliminando la necesidad que
opera como condicionante de la humanidad (recordemos que la humanidad incluye
excluyendo en los trminos de Agamben, a algunos hombres, o bien perjudicados
como los esclavos o los extranjeros en los terminaos de Platn y Aristteles o bien
favorecidos en el caso de los seores en el caso de Plutarco citado por Foucault en La
Hermenutica. Sin embargo el segundo punto de contacto, condiciona lo que
eventualmente podra llevarnos al triunfo del homo ludens.

En ambos casos antes de hablar de la alegra de esta superioridad bien sea en el
poltico, el intelectual o el historiador es necesario recordar la racionalidad como base
fundante del juicio histrico y poltico. El hombre que logra pensar, hacer uso de su
inteligencia y de esta manera preocuparse por s mismo, Arendt lo resume en xito,
Lo que demuestran los gigantescos ordenadores es que la poca Moderna se
equivoco al creer con Hobbes que la racionalidad, en el sentido de tener en cuenta las
consecuencias, era la ms elevada y humana de las capacidades del hombre, y que los
filsofos de la vida y de la labor, Marx, Bergson o Nietzsche, estaban en lo cierto al
ver en este tipo de inteligencia, que confundan con la razn una mera funcin del
propio proceso de la vida o, como sealo Hume, un simple esclavo de l as
pasiones.(Arendt, La Condicin Humana, 2006)

Foucault habla de la epimeleia he autou para recordar que Scrates le insista a
Alcibades que si realmente quera ser gobernante deba no necesariamente conocerse
a s mismo, sino preocuparse de s mismo y de esta manera elevar su condicin. En
este estadio se puede verificar la magnitud de la isonoma, recordando con Arendt que
implica una particular igualdad. Con respecto a la ausencia de dignidad en los
ejercicios de poltica y libertad, y de verdadera significacin de la accin y no-accin,
y la soberana, bien recuerda Agamben Pero quiz la objecin ms fuerte contra el
principio de soberana es la contenida en un personaje de Melville, el escribiente


Bartleby, que con su I prefer not to, resiste a toda posibilidad de decidir entre potencia
de y potencia de no.(Agamben, 2006)

Para los auditorios normalizados el siguiente paso de los activistas polticos en la red
puede ser no hacer nada tal y como lo anuncia Sassen. Ese no hacer nada es una
apreciacin desde lo real pero desde lo real-virtual posiblemente es un hacer todo.


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Ponencia
EL ASOCIATIVISMO PROFESIONAL DE LOS LICENCIADOS EN CIENCIA POLITICA
Y RELACIONES INTERNACIONALES. UNA EXPERIENCIA COMPARADA

Lic. Gabriel S. Savino



info@asociacingraduados.org
savinogabriel@yahoo.com.ar



rea temtica
Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores polticos
Instituciones Polticas y calidad de la democracia.


Resumen:
Debemos entender que el asociativismo profesional, aqu formulado, se enmarca como una
organizacin, organismo o institucin profesional sin nimo de lucro con el solo objetivo de hacer
progresar una de terminada profesin l ogrando s u j erarquizacin pr ofesional, e l c onocimiento
social y el reconocimiento por parte del Estado.
Desde la Edad Media, los especialistas en oficios primero y posteriormente con el correr del
tiempo l os pr ofesionales y gr aduados de di stintas di sciplinas t endieron a as ociarse
corporativamente de d iferentes m aneras uni dos por intereses c omunes, par a l a de fensa,
jerarquizacin de l a profesin y de l os profesionales que l a e jercen y s u responsabilidad s ocial,
velando por l a bue na l abor y de sempeo profesional, di fundiendo l a tica de l a profesin c omo
pilar de los asociados.
Estos as ociativismos pr ofesionales s e t ransformaron e n ac tores pol ticos c on bas amento
sectorial y social especfico segn sus funciones y all donde este trabajo intenta abrir el debate de
la necesidad de poseer el reconocimiento estatal para poder obtener la matricula profesional.



Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia
Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014


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PAPER

EL ASOCIATIVISMO PROFESIONAL DE LOS LICENCIADOS EN CIENCIA POLITICA
Y RELACIONES INTERNACIONALES. UNA EXPERIENCIA COMPARADA
Lic. Gabriel Savino
*


Introduccin:
Este trabajo
**
intenta ser un aporte el debate acerca del futuro de la profesin, ya que no es
un texto definitivo sino que presenta un vehculo para analizar experiencias particulares y
comparadas del asociativismo profesional en el rea de Ciencia Poltica, Administracin Pblica y
Relaciones Internacionales en diferentes pases en general y en nuestro pas en particular.
Debemos entender que el asociativismo profesional, aqu formulado, se enmarca como una
organizacin, organismo o institucin profesional sin nimo de lucro con el solo objetivo de hacer
progresar una determinada profesin logrando su jerarquizacin profesional, el conocimiento social
y el reconocimiento por parte del Estado
1
, cumpliendo un rol importantsimo de cara a la sociedad
como un nuevo actor poltico con basamento sectorial y social especfico.
En la actualidad los profesionales y graduados de distintas disciplinas tienden a asociarse
corporativamente de diferentes maneras unidos por intereses comunes, para la defensa,
jerarquizacin de la profesin y de los profesionales que la ejercen y su responsabilidad social,
velando por la buena labor y desempeo profesional, difundiendo la tica de la profesin como pilar
de los asociados.
Es necesario remontar a la Edad Media para encontrar las primeras iniciativas de
Asociatividad Profesional.
2
Luego los claustros universitarios se convirtieron en rganos de
agrupaciones profesionales para la defensa de los derechos de los mismos.
Hasta el siglo XIX, los asociativismos profesionales aumentaron en nmero y profesiones,
defendiendo una posicin cerrada y unitaria en el desempeo de la profesin. Posteriormente la
doctrina liberal marc un punto de inflexin logrando una apertura de los mismos hacia las
sociedades. Dichos asociativismos profesionales sobrevivieron los envites y comenzaron a adquirir
todas las funciones que tienen hoy da, sin contar con todas las que ya han perdido en las
modificaciones legislativas que se han llevado a cabo en todo este tiempo.
Las conocidas como disciplinas duras, as como las naturales y biomdicas son quienes
menos incluyen en sus debates cientficos las formas de asociatividad humanas y los movimientos
sociales. Sin embargo, a la hora de agruparse corporativamente presentan estructuras slidas y
consolidadas que son imprescindibles para el ejercicio profesional de cualquiera de sus
profesionales.
Por otro lado, las Ciencias Sociales y ms especficamente las Polticas, Administrativas e
Internacional, ms focalizadas en el anlisis de las dinmicas de las interrelaciones humanas, al
menos en Argentina, presentan un comportamiento dispar y menos consolidado, dejando de lado el
asociativismo colectivo por individualismos profesionales, ms all de algunos casos particulares de

* Gabriel S. Savino, Licenciado en Ciencia Poltica. Presidente de la Asociacin de Graduados en Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de Rosario-Santa Fe, Docente de la Universidad Abierta Interamericana (UAI) y del
Instituto de Seguridad Pblica (ISeP). Director de Descentralizacin y Delegaciones Interiores de la Defensora del
Pueblo de la Pcia. De Santa Fe.
* * El presente paper fue realizado con la colaboracin de la Lic. Ximena Valente Hervier, Lic. Ana Maria
Chiani, Lic. Alejandra Chena y Est. Natalia Karina Fernndez
1 Cabe aclarar tambin, que la libertad de asociacin consagrada en la constitucin nacional lleva implcito a su
vez el derecho de cualquier persona a no asociarse.
2 Las primeras iniciativas de asociatividad profesional las podemos encontrar en Europa en la Edad Media en pases
como Inglaterra y Espaa, comenzando con la agrupacin de sectores por especializaciones de oficios,
posteriormente se fue normando la constitucin de estas Asociaciones, segn las diferentes necesidades y culturas de
las sociedades.

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anlisis.
3


Objetivos comunes para el debate
El objetivo general del presente trabajo es crear conciencia de que un modelo de
Asociatividad profesional como alianzas estratgicas orientadas a jerarquizar la profesin, mejora
las competencias profesionales y fortalece los lazos para la insercin laboral y profesionales que lo
que demandan hoy en da las nuevas gerencias, sea en el mbito pblico, como en el privado, ms
all de la obtencin del reconocimiento estatal de la profesin
4 .
Abordando las particularidades objetivas a los cuales asignamos significados empricos,
pero no menos importantes a travs de la observacin rigurosa de la realidad, en su dimensin
micro y macro, del contexto profesional y los diversos actores de formacin, determinamos los
siguientes objetivos particulares:
a) Analizar la incidencia del individualismo profesional por sobre el colectivo y corporativo.
b) Evaluar las diferentes estrategias de asociatividad profesional para cubrir las necesidades
profesionales en el comportamiento organizacional
c) Desarrollar el asociativismo profesional integral comparando las estrategias implementadas
por diferentes profesionales de nuestro universo como actor poltico profesional
d) Disear una propuesta metodolgica para determinar la asociatividad ms adecuada, para
nuestro universo profesional como estrategia colectiva.
e) Creacin de Valor profesional
f) Proponer un modelo operativo de planificacin estratgica orientada a promover la
asociatividad profesional colegiada
Como utopa profesional, se trata de que cada regin del pas defina claramente sus objetivos
profesionales ms all de las incumbencias educativas y desarrollar as el mejor modelo de
asociativismo profesional.
Las organizaciones poseen siempre una poltica de lo individual, pero el desafo es contribuir en
la construccin de lo que David Martnez llama Poltica de l o colectivo, donde e l l ogro de l os
objetivos s ea f undamentalmente al canzado y compartido por l a m ayora de s us i ntegrantes
(Martnez: 2007. p117)

Lo colectivo por sobre lo individual
Desde nuestro inicio educativo nos han formado bajo la premisa de que, el hombre es un ser
social por naturaleza y como tal, necesita vivir en comunidad plena con sus pares, no solo para
desarrollarse como ser racional, sino tambin para satisfacer en toda sus dimensiones las
necesidades humanas y llegar as a la autorrealizacin como persona (Maslow: 1947).
Una poltica de Asociatividad profesional insiste en la integracin de lo colectivo, entonces
los valores culturales propios, de la formacin profesional, de su contexto de formacin (Educativo-
Cultural-Geogrfico-Social-laboral, entre otros) influyen directamente no solo en el desarrollo sino
en la concrecin de dicha asocaictividad profesional. Y por ello se constituirn en su principal
fuente de referencia, ya que toda organizacin crea y recrea su propia experiencia, su propia
cultura profesional y con ello su reconocimiento social.
La tica profesional es un aspecto sensible y sinuoso, que involucra la totalidad de
profesionales y asociados o independientes en el ejercicio liberal de la profesin. No est claro cul

3 Todo mbito universitario se corresponde con la formacin dotando de conceptos y herramientas para el
desempeo profesional a futuro. Es tarea de los profesionales en general y los medios asociativos en particular los que
deberan velar por el futuro de sus graduados en el campo competitivo laboral profesional. Correspondera entonces a la
Universidad la buena educacin y formacin, y a las formas asociativas la defensa de la profesin y jerarquizacin
profesional.
4 Llamamos reconocimiento Estatal de la Profesin aquel se da a travs del marco normativo, Nacional y/o
Provincial de acuerdo a las disposiciones vigentes, en este caso para la Matriculacin profesional es mediante la Ley de
Colegiacin.

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es el lmite tico de nuestra profesin y solo se enmarca en tanto a los valores personales de cada
uno, ya que nadie en la formacin profesional, ni en la institucionalizacin asociativa, asume un
compromiso explcito en torno a los valores ticos de la profesin.
Si se aborda la representacin colectiva por la individual observamos, lo que generalmente
ocurre en las instituciones formadoras universitarias en relacin con los profesionales, graduados o
futuros profesionales, en relacin de la contencin colectiva.
Uno de los defectos principales de las Organizaciones (Universidades, asociaciones,
Institutos, Colegios, Consejos, Cooperativas, sociedades, etc.), tienden a tener al menos cuatro tipos
de comportamientos para con sus miembros directos e indirectos.
El primer comportamiento es la exclusin de l pr ofesional, se da en el mbito
universitario, salvo en casos puntuales, los graduados no son considerarlos como parte, son solo un
nmero estadstico para la gestin, el graduado se ve en la obligacin de buscar forjar su propio
camino individualmente y sin contencin institucional. Una vez egresados de las Academias
universitarias, el graduado es expulsado centrfugamente al mercado laboral, si lograr la contencin
institucional necesaria, ni dentro de los claustros universitarios
5
, sino tambin por falta de
organizaciones que los agrupen.
El segundo comportamiento es el de la Segregacin, los profesionales son expulsados en
bloque y se estigmatiza en sectores segregados (por rama o actividad, por generacin/promocin,
formacin profesional, entre otros), son expulsados al mercado laboral sin contencin y como
grupos profesionales, los cuales se abroquelan en forma independientes y/o sui generis.
El tercer comportamiento Organizacional, es el de la Integracin, ms all de que en los
ltimos aos, hay quienes se esfuerzan con muy buena voluntad en la bsqueda de convocar a
aquellos profesionales que se encuentren fuera del mbito universitario, existe una apertura
organizacional hacia su interior, se integran en compartimentos estancos, son integrados pero no se
sienten incluidos, en el ser parte general. No solo por resquemor de sentido de pertenencia, sino la
visualizacin de lo nuevo como competencia profesional interna, de quienes ya estan en sus
estructuras.
Por ltimo, denominaremos el comportamiento inclusivo, no solo ser parte sino sentirse
contenido en general y particular de toda la dimensin. Este es el comportamiento al que toda
organizacin debe propender, abriendo el juego a los diferentes intereses. Esto genera un nuevo
mbito de crecimiento profesional y de sana competencia. Es lo que denominaramos el gran salto
institucional hacia adelante. El de crear el verdadero sentido del valor profesional.



5 Salvo aquellos que quedan relacionados para la docencia, o en alguna area especifica, por relaciones personales, con
proyeccin a futuro. Pero en muy pocos casos con un desarrollo integral unificado, salvo algunos proyectos de
extensin que son muy acotados y poco difundidos.

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Esquema de elaboracin propia

Estos cuatro modelos son solo a manera de ejemplo para que entendamos el sentido en el
que se gestionan las organizaciones asociativas en particular y en muchos claustros universitarios en
general.

Desarrollo del Asociativismo profesional Integral
El Desarrollo del asociativismo profesional de nuestra profesin, comprendera un proceso
de un cambio posible de realizar. En primer lugar, un proceso de activacin y canalizacin de
diferentes fuerzas profesionales e institucionales comprometidas. En segundo lugar, con el avance
de su capacidad asociativa y por ltimo con el ejercicio propio de la iniciativa e inventiva individual
puesta al servicio del conjunto. Es decir Universidades, Asociaciones, Consultoras, Sociedades,
Profesionales Independientes, Acadmicos, Docentes, Graduados, Estudiantes, Funcionarios, entre
otros, luchando por un objetivo comn, que no solo involucre a la gran mayora, esa idea de
inclusin profesional, sino que ayude al crecimiento de los profesionales en particular y a la
profesin en general, sin mezquindades, ni oportunismos, transformar el deber ser, en el ser de la
profesin.
El asociativismo Profesional es una estrategia competitiva basada en el fortalecimiento y
desarrollo de la cooperacin profesional, ya que un profesional en soledad est en condicin de
vulnerabilidad en el mercado laboral, no solo con sus pares, sino con otros profesionales de
profesiones corporativas.
Que un grupo de personas, profesionales o instituciones de diversa ndole se junten para
potenciar sus expectativas, no es novedad alguna, lo que cabra sealar es que es muy dificultoso
desestimar o desestigmatizar la creencia popular de que es muy difcil de aunar un grupo con
iguales criterios de cooperacin desinteresados en lo individual, cuando nuestra profesin es
individualista por formacin y accin, ms all de las expresiones discursivas colectivista de
claustros docentes que se esfuerzan por torcer la propia realidad discursiva. Sin embargo sobran los
ejemplos de grupos asociativos profesionales con diferente grado de xitos y fracasos no solo en el
exterior
6
, como as tambin en nuestro pas
7
.

6 Si tomamos como ejemplo algunas de las organizaciones de habla hispana que en la actualidad se encuentran
cumpliendo funciones para los profesionales en cuestin, podemos mencionar, el Colegio de Internacionalistas,
Socilogos y politlogos de Guatemala. Colegio de Politlogos de la Paz (Bolivia); Colegio de Politlogos de Santa
Cruz (Bolivia); Colegio de Politlogos y Administradores Pblicos de Len; Colegio de Profesionales en Ciencias
Polticas y Relaciones Internacionales de Costa Rica; (Mxico); Asociacin Nacional de Politlogos del Per
(ANPP), Asociacin Chilena de Ciencia Poltica; Asociacin Bolivariana de Cientistas Polticos y Jurdicos
(Venezuela); Instituto de Ciencia Poltica (Colombia); En Espaa: Colegio Andaluz de Doctores y Licenciados
en Ciencias Polticas y Sociologa; Colegio de Doctores y Licenciados en CC Polticas y Sociologa
de La Rioja; Colegio de Doctores y Licenciados en Ciencias Polticas y Sociologa de Castilla y
Len; Colegio de Doctores y Licenciados en Ciencias Polticas y Sociologa de Castilla-La Mancha;
Colegio de Doctores y Licenciados en Ciencias Polticas y Sociologa de Murcia; Colegio de
Politlogos y Socilogos de Catalua; Colegio de Politlogos y Socilogos de Galicia; Colegio
Nacional de Doctores y Licenciados en Ciencias Polticas y Sociologa; Colegio Oficial de Ciencias
Polticas y Sociologa del Principado de Asturias; Colegio Oficial de Doctores y Licenciados en CC.
Polticas y Sociologa de Baleares; Colegio Oficial de Doctores y Licenciados en CC. Polticas y
Sociologa de Canarias; Colegio Oficial de Doctores y Licenciados en CC. Polticas y Sociologa de
Cantabria; Colegio Oficial de Doctores y Licenciados en CC. Polticas y Sociologa de
Extremadura; Colegio Oficial de Doctores y Licenciados en Ciencias Polticas y Sociologa de la
Comunidad Valenciana; Colegio Oficial de Politlogos y Socilogos de Madrid; Colegio Oficial de
Socilogos y Politlogos de Navarra; Colegio Profesional de Doctores y Licenciados en Ciencias Politicas y
Sociologa de Aragn, como otras tantos actores politicos profesionales.

7 Asociacin Nacional de Politlogos (ANAP); Asociacin de Graduados en Ciencia Poltica y RRII de Rosario,

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Cabe resaltar el formidable capital potencial que posee nuestras profesiones, lo que
determinara cinco tipos de capital profesional: 1) Capital institucional: fortalecer las capacidades
institucionales y la conjuncin de los diferentes actores en red, que no solo las Universidades
formen profesionales y los expulsen al exterior, salvo los grupos que se agiornan en ese mbito
universitario, que no son las generalidades. 2) Capital Humano: Formacin no solo de profesionales
dedicados a la ciencia, docencia e investigacin, sino a la accin proactiva y al liderazgo del
desarrollo y accin profesional en el campo de lo pblico y/o privado. 3) Capital cognitivo:
Generacin de conocimiento calificado para la competencia en el mercado laboral profesional,
actualizando las curriculas y las competencias profesionales en este mundo en movimiento; 4)
Capital profesional y social al servicio de la comunidad: Creacin de condiciones de confianza y
asociatividad de los actores en relacin real con la ciudadana, en bsqueda del bien comn, no
discursivo, sino real y 5) Capital Potencial: Poseer la visin estratgica a futuro no solo de la
profesin y sus profesionales, sino de las instituciones formadoras, dando un gran salto de
innovacin educativa.
Si queremos avanzar an ms en relacin del proceso del Desarrollo desde una Visin
estratgica del Asociativismo profesional, podemos considerar:
1) Difusin y reconocimiento profesionales
2) Concertacin entre actores profesionales y su entorno
3) Empoderamiento de los actores profesionales locales
4) Articulacin entre las nuevas formas de cooperacin y asistencia entre el sector pblico y
privado
5) Afrontar los procesos de cambios continuos, con herramientas apropiadas y agirnadas a las
circunstancias.
Desde nuestra visin, Por qu la importancia del Asociativismo Profesional? Sin lugar a
dudas esta pregunta engloba los miedos e incertidumbres emanadas de aquellos que algo poseen, o
creen poseer, por siempre y para siempre. Sin dimensionar que el cambio, se da en el mismo ciclo
biolgico del hombre y las circunstancias, y/o tambin por el mismo desconocimiento, o falta de
inters, de los que creen poseer ese conocimiento y no lo transmiten hacia los dems, para poder
mejorarlos. Es claro que tememos a las rivalidades competitivas externas, como tambin a los
cambios del mercado, a las fuerzas polticas, a los cambios normativos, necesidades estratgicas
profesionales en el mercado, o a las nuevas generaciones de competencias profesionales o
institucionales, ms all de las incumbencias. Y estas incertidumbres se debilitaran con la
generacin de confianza profesional. Y esta confianza profesional solo la otorga el sentirse parte.
Muchas son las experiencias y distintos los resultados.

La importancia de las estrategias colectivas.
Cuando hablamos de estrategias y su importancia, la debemos considerar como mecanismos
que permiten a las instituciones u organizaciones desarrollar un esfuerzo en comn para la bsqueda
de un objetivo que las involucre a todos los actores sin importar la escala de jerarquas profesional
individual.
La premisa fundamental de este mecanismo es obtener la agregacin de intereses como
bsqueda del beneficio profesional de escala, sin perder la flexibilidad del ejercicio libre de la
profesin, el ser parte y lograr el reconocimiento del Estado hacia los profesionales
8
.
Esa meta unificada puede ser adquisicin de conocimiento, acceso laboral, publicaciones,

Sociedad Argentina de Anlisis Poltico (SAAP); Colegio de Politlogos y Socilogos de la Rioja; Asociacin de
Politlogos de la Matanza (APLAM); Asociacin de Politlogos Bonaerenses (APB); Graduados en Ciencia Poltica
de la UBA del Interior;


8 Este reconocimiento estatal se da en nuestra legislacin solo por medio de las organizaciones que son las encargadas
de velar por la matriculacin de sus asociados.

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participacin en eventos, reconocimiento profesional, defensa de las competencias profesionales y
corporativismo profesional, entre otros tantos factores., que derivan en valor agregado de la
profesin y los profesionales. Esto solo lo encontramos en forma discontinua y aislada, en algunos
agrupamientos asociativos, como Sociedades, consultoras, Consejos, Asociaciones, Colegios, entre
otras formas de asociativismo profesional, por la falta de criterio en la unidad profesional en torno
al asociativismo corporativo.
En la asociatividad profesional, cualquiera sea su marco normativo, cada una decide
participar voluntariamente resolviendo problemas del conjunto del universo profesional
involucrado, pero manteniendo su autonoma gerencial y patrimonial.
Claro est que el asociativismo en la profesin se da como modo de interaccin de los
actores individuales o colectivos en el seno de una dimensin organizacional profesional dada la
Razn de la asociacin entre dos o ms organizaciones e instituciones profesionales, no es una
duplicacin de la estructura, sino el mejor aprovechamiento de los recursos, funciones y misiones
para un proyecto en comn, de lo individual o sectorial a lo general y colectivo.
Podemos con ello distinguir al menos cuatro ventajas claras y fundamentales en el esquema
de cooperacin-asociacin profesional.
1.- Es flexible y se puede ajustar a las dinmicas y cambios generados.
2.- Utiliza las ventajas comparativas de los otros actores profesionales.
3.- No tiene la necesidad de sacrificar la independencia de estas gerencias, ni de sus miembros.
4.- Se jerarquiza la profesin, ante la sociedad y el Estado, crendose lo que denominamos el valor
profesional.
Ms all de las barreras personales, culturales, econmicas, burocrticas, del contexto
educativo, entre otras, ante las que nos encontramos como profesionales es fundamental tomar
dimensin de lo que nosotros denominaramos creacin del Valor Profesional.
Hoy es una constante encontrarnos, con un sinnmero de competencias profesionales, que
se superponen con otras profesiones, sin tener en claro, cules son nuestros lmites y
responsabilidades, desvirtuando las funciones y no pudiendo hacer una autocrtica de los parmetros
profesionales que poseemos.
Esta no visualizacin de los limites profesionales y ese espectro profesional de creernos
poder hacer de todo y con todos, sin rumbo, ni etica, nos encontramos con lo que denominaremos el
valor No Profesional de nuestra rama, ya que nuestros profesionales teniendo una formacin
educativa reconocida, pero paradigmticamente, nuestros pares no son reconocidos como tales,
trminos comunes en nuestro ambiente como Politlogo, Administrativista, Internacionalista,
Diplomtico entre otros, sobrepasa esa disyuntiva con el de Licenciado, especialista, doctor, etc. por
falta de nuestra propia identidad como profesionales y menos an reconocida por el Estado a travs
de la matriculacin de los profesionales para el reconocimiento de la profesin en el campo laboral.
9

Deberamos hacernos y contestarnos una simple pregunta a nosotros mismos, El Porqu de
la necesidad de la asociatividad Profesional? Cul es la Necesidad de Asociarnos
profesionalmente? Y si es as en que marco normativo?
Podemos clasificar en contexto del presente trabajo que los tipos de asociativismo
profesional para los graduados seran los siguientes, por orden de jerarquas, a saber: Colegios;
Consejos, Asociaciones, Sociedades (con o sin fines de lucro); y Cooperativas. Estos tipos de
asociativismos profesionales en lo individual o en conjunto, son los encargados de sectorizar la
defensa de la profesin o rama de actividades. e intentan jerarquizar y difundir la misma en sus
mbitos de actuacin.

El Asociativismo profesional colegiado como ejemplo

9 Caso ejemplificador es las gestiones que los profesionales deben realizar ante el Gobierno de la provincia de Santa
Fe, para tener acceso a concursos o llamados especiales, que es necesario estar Matriculados para poder ser
reconocidos para las postulaciones. Otro de los casos es el poder estar exento de Ingresos Brutos en igualdad de
condiciones con todas las otras profesiones Colegiadas.

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Uno de los marcos normativos ms reconocidos histricamente no solo en nuestro pas, sino
desde la edad media en los pases europeos, son los denominados Colegios de Profesionales quienes
se encargan de guiar la conducta y los lineamientos de las diferentes actividades profesionales, en
una o ms jurisdicciones determinadas. Como es conocido, todo colegio de profesionales es una
corporacin de de recho pbl ico de c arcter gr emial c on pe rsonera j urdica pr opia y pl ena
capacidad para el cumplimiento de sus fines, estando integrada por quienes ejercen una profesin
liberal y como ya mencionramos oportunamente suelen estar amparados por el Estado. As lo
entiende la Corte Suprema de Justicia de la Nacin que el Colegio es una entidad de de recho
pblico con fines tales como: gobierno de la matrcula; control del ejercicio profesional; dictado de
normas de tica; r esguardo de l e jercicio pr ofesional; pr omocin de l a Asistencia y de fensa de
personas que c arezcan de r ecursos; f acultades c onsultivas; e laboracin de l egislacin ge neral;
defensa de sus miembros... (Trigali Cast, p124)
La finalidad de los colegios profesionales es la ordenacin del ejercicio de las profesiones, la
representacin exclusiva de las mismas, y la defensa de los intereses profesionales de los
colegiados. Este, debe velar por el cumplimiento de una buena labor profesional, donde la prctica
tica del trabajo se constituye como uno de los principios comunes que ayudan a definir los
estatutos de cada corporacin para el bien y fin ltimo de la misma.
Como ya mencionramos la importancia real de los Asociativismos de Profesionales
Colegiados, son los encargados de guiar la conducta y los lineamientos de las diferentes actividades
profesionales en una o ms jurisdicciones determinadas.
Cada Institucin se encarga de regular su propia normativa, pero en lneas generales, los
deberes y obligaciones, que poseen los asociativismos colegiados son los siguientes:
Ejercer el gobierno de la matricula profesional.
Velar por el cumplimiento de toda la normativa.
Controlar todo lo relacionado al ejercicio profesional.
Ejercer la defensa y proteccin de los profesionales en cuestiones relacionadas con la
profesin y su ejercicio.
Asumir la representacin de los profesionales: ante las autoridades y entidades pblicas y
privadas.
Entender en todo lo concerniente al ejercicio ilegal de la profesin, arbitrando en su caso, las
medidas conducentes para hacer efectiva la defensa de la profesin o de sus colegiados.
Ejercer un poder disciplinario a los matriculados y aplicar sanciones.
Dictar el Cdigo de tica Profesional y el Reglamento Interno.
Establecer el monto y la forma, accesible, de percepcin de las cuotas de matriculacin y
ejercicio profesional.
Asesorar a los poderes pblicos, en especial a las reparticiones tcnicas oficiales, en asuntos
de cualquier naturaleza relacionados con el ejercicio de la profesin.
Colaborar con las autoridades universitarias en la elaboracin de planes de estudio,
estructuracin de la Carrera y, en general, en todo lo relativo a la delimitacin de los
alcances del ttulo profesional.
Realizar arbitrajes entre comitentes y profesionales, o entre estos ltimos, como tambin
contestar toda consulta que se le formule, sea en lo pblico o en lo privado.
Integrar organismos profesionales, provinciales y nacionales, como as mantener
vinculacin con Instituciones del pas o del Extranjero, en especial con aquellas de carcter
profesional o universitario.
Promover el desarrollo social, estimular el progreso cientfico y cultural, la actualizacin y
perfeccionamiento, la solidaridad y cohesin de los profesionales, como as la defensa y el
prestigio profesional de los mismos.
Promover y participar con Delegados o representacin, en reuniones, conferencias o
congresos.

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Propender al logro de los beneficios inherentes a la seguridad social de los colegiados.
Fundar y mantener bibliotecas y editar publicaciones de utilidad profesional.
Realizar toda otra actividad relacionada con la profesin.
A su vez el Colegiado posee diferentes derechos y obligaciones, los cuales son importantes
tener en cuenta al momento de ejercer su profesin, y las que detallaremos en forma general a
continuacin:
Ser defendidos por el Colegio a su pedido y previa consideracin de los Organismos del
mismo en todos aquellos casos en que sus intereses profesionales, en razn del ejercicio de
la profesin, fueran lesionados.
Proponer por escrito o verbalmente a las autoridades del Colegio las iniciativas que
considere necesarias para el mejor desenvolvimiento institucional.
Utilizar los servicios y dependencias que, para beneficio general de sus miembros determine
el Colegio.
Colaborar con el Colegio en el desarrollo de su cometido, contribuyendo al prestigio y
progreso de la profesin.
Abonar con puntualidad las cuotas de matrcula a que obliga la presente ley.
Cumplir estrictamente las normas legales en el ejercicio profesional, como tambin las
reglamentaciones internas, acuerdos y resoluciones emanadas de las autoridades del
Colegio.
Integrar las Asambleas y concurrir con voz a las Sesiones del Consejo Directivo del Distrito
y del Consejo Superior.
El profesional que forma parte de un Colegio Profesional est obligado al pago de una
matrcula, cuyo importe y forma de pago depender de lo que estipule dicho ente. La funcin de la
misma es otorgar el derecho de ejercer la profesin en el Distrito correspondiente, como as tambin
de todos deberes y derechos anteriormente mencionados, para el ejercicio liberal de la profesin,
pero quedando al arbitrio de cada profesional, el derecho de matricularse o no.
La mayora de los profesionales cuentan con un Colegio Profesional, al que estn obligados
a matricularse, a fin de poder desarrollar su actividad en forma independiente. Podemos puntualizar
como funciones preponderantes de las Asociatividades Colegiadas:
Todas las funciones que redunden en beneficio de sus colegiados y usuarios.
Todas las funciones que le encomiende la Administracin Pblica junto con la
representacin que se otorgue a los colegios para el cumplimiento de las leyes
Actuar y participar en los Consejos u Organismos consultivos de la Administracin en la
materia de competencia de cada una de las profesiones.
Estar representados en los Patronatos Universitarios y tener presencia en la redaccin de los
planes de estudios y centros donde se impartan las titulaciones adheridas al colegio.
Atribuciones de facultades disciplinarias dentro de la organizacin propia y estatutaria de los
colegios.
Procurar la armona y colaboracin entre los colegiados, impidiendo la competencia desleal
entre los mismos. En esta lnea deben impedir a la vez el intrusismo profesional y el
desarrollo de la profesin en competencia desleal.
Presencia en las juntas arbitrales y organismos de consumo.
Gestin de cobros de honorarios cuando el colegiado as lo solicite.
Visar los trabajos profesionales de los colegiados en los trminos previstos en la propia ley,
o leyes especficas que se dictaren.
Como podemos comprobar, la mayora de las funciones tienen una misin educativa,
formadora y dan un formato de Derecho Pblico a una estructura idntica a una asociacin, con la
salvedad que es obligatorio e imprescindible para estar matriculados y desempear la profesin en
forma liberal.
Asimismo podemos tambin traer a consideracin algunas crticas a las colegiaciones en

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algunos casos se basan por ser instituciones excesivamente caras y de pertenencia obligatoria para
quien quiera ejercer determinadas profesiones. Los colegios responden diciendo que la pertenencia
a un colegio profesional permite un control y seguimiento que de otra forma no podra darse, pero
sus adversarios afirman que la mayora de las profesiones carecen de colegiacin obligatoria, siendo
su labor supervisada por el estado de forma mucho menos gravosa para estas, pero
contradictoriamente a esta argumentacin, es que es el mismo estado el que delega el control de los
profesionales en los Colegios.
10

Por otra parte, muchos califican las cuotas como una barrera de entrada para que nuevos
titulados se incorporen al ejercicio profesional. Aunque hay colegios que establecen cuotas
reducidas para los recin graduados, en otros, como en el caso espaol, se exige al asociarse una
cuota considerable para pertenecer al mismo, sin considerarlo antes de haber tenido algn ingreso,
ejemplo que distan mucho de los que pasara en nuestra profesin.
Aspectos relativos a la fijacin de honorarios. El visado de documentacin o la publicidad
suelen ser tambin recurrentes en las crticas a los colegios profesionales. No obstante, hay que
decir que desde el ao 1997 los honorarios profesionales son orientativos. El profesional es libre a
la hora de establecer sus honorarios. Ms all de los parmetros protocolares de la mencin al
concepto de honorario mnimo de su colegio profesional. Los honorarios orientativos sirven de gua
para el usuario (que quiere contratar un servicio profesional y carece de informacin sobre costes
estimados, como sucede en la actualidad en nuestra provincia) o para los tribunales de justicia
(peritaje o mediacin). A travs de esos honorarios orientativos el colegio profesional consigue,
adems, evitar abusos y clarifica el valor profesional de nuestras actividades.

Experiencia de Asociativismo Profesional en la Provincia de Santa Fe.
Nuestra provincia fue una de las pioneras en el proceso de reinstauracin democrtica con la
creacin de la Asociacin de Graduados en Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de
Rosario, de reconocimiento en Personera Jurdica de la provincia de Santa Fe N 514/83, con fecha
de 14 de diciembre de 1983, a solo cuatro das de comenzar con la vida en democracia que ya lleva
31 aos. Su funcin principal es velar por el ejercicio libre de la profesin, de los Licenciados en
Ciencia Poltica, en Relaciones Internacionales, en Relaciones Exteriores y Diplomacia. Pese a que
funcion durante algunos cortos aos, luego fue relegando competencias y dejando de funcionar
hasta la primera normalizacin institucional en el ao 2002/2006. Posteriormente en el ao 2012, se
produjo una segunda normalizacin institucional administrativa que funciona hasta la fecha, se
encuentra normalizada y desarrollando diferentes actividades en el mbito de la provincia de Santa
Fe, no solo para los graduados y estudiantes, sino para la comunidad toda
11
.
Al ser los colegios profesionales entidades de derecho pblico realizan una funcin delegada
por el Estado mediante legislacin especial. Dicho poder delegado se conoce en derecho
constitucional como poder de polica de las profesiones y en nuestra Nacin es atributo de la
jurisdiccin provincial, derivado de la aplicacin de facultades reservadas por las provincias y que
estn expresamente determinadas en el artculo 122 de la Constitucin Nacional y su concordante
artculo 123.
12


10 Para el dictamen de la Corte Suprema de Justicia El c olegio no e s una Asociacin (art. 14 C onstitucin
Nacional) que se integra con la adhesin libre y espontnea de cada componente, sino una entidad destinada a cumplir
fines pbl icos que or iginalmente pe rtenecen al e stado, y que e ste por de legacin, c ircunstanciada normativamente,
transfiere a la institucin que crea para el gobierno de la matrcula y el rgimen disciplinario....
11 Hasta el momento, en estos dos aos de gestin la Asociacin de Graduados ha dictado, en forma libre y gratuita,
mas de 15 seminarios, 2 programas educativos, entre otras tantas participaciones en congresos, seminarios, Cursos, y
charlas, presentaciones de libros, firmas de convenios de colaboracin y asistencia, etc.
12 Recientemente, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin sostuvo que las facultades
provinciales para defender el orden, la tranquilidad o la moral pblica, no pueden ser puestas

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Por otra parte cabe consignar como antecedentes legislativos la presentacin de un proyecto
de Ley de Creacin del Colegio de Graduados en Ciencia Poltica, Relaciones Internacionales y
Comercio Exterior el elaborado en su momento por los Senadores Lic. Eduardo Rosconi y D.
Eduardo Zilli que recibiera media sancin, por unanimidad, de la Cmara de Senadores y perdiera
estado parlamentario (1995/1996) oportunamente en la Cmara de Diputados de la provincia de
Santa Fe.
Posteriormente de Gestiones realizadas por la Asociacin de Graduados en Ciencia Poltica
y Relaciones Internacionales de Rosario, se ingres una nueva iniciativa parlamentaria en referencia
a la creacin del Colegio de profesionales en Ciencia Poltica y relaciones Internacionales con la
firma de los Diputados Gastaldi, Mascheroni, Zamarini y otros con el acompaamiento conjunto de
todos los Bloques de la Cmara de Diputados en ese momento. El proyecto en el perodo
parlamentario, paso por las comisiones asignadas con dictmenes favorables en Educacin,
Economa, Laborales y qued trabada prxima a ingresar al recinto para su tratamiento en la
Comisin de Constitucionales de la Cmara Baja, perdiendo su estado parlamentario nuevamente.
13

Por ltimo, una nueva iniciativa se present ante la Legislatura Provincial a travs de
graduados de esta casa de estudios los Diputados Lic. Pullaro y Lic. Togniolli, que hoy se encuentra
en tratamiento legislativo en sus comisiones, con distintas opiniones encontradas al respecto en el
claustro universitario, el gremial, en el mbito estudiantil y en el poltico.
A nuestro entender, por qu es prioritario debatir en el asociativismo profesional de nuestros
colegas, es por el solo efecto de que el aporte de los Profesionales en Ciencia Poltica , en todas sus
orientaciones, y de los Profesionales en Relaciones Internacionales es notorio en las siguientes
actividades, motivo por el cual, necesitan ser regulados adecuadamente:
.- En la matriculacin de los profesionales para desarrollar las actividades con reconocimiento del
Estado Provincial como profesional, teniendo los beneficios que tienen los dems Colegiados.
.- En la realizacin de estudios e investigaciones referidos a los aspectos polticos de la realidad
social; a ideas y teoras polticas, al gobierno, al poder, a las instituciones polticas nacionales e
internacionales y aquellas que intervienen en el acontecer poltico, en sus aspectos poltico,
organizativo y jurdico.
.- En la ejecucin de cargos, funciones o comisiones en entidades pblicas o privadas, para la
planificacin y/o asesoramiento en materia de implementacin ideas y teoras polticas, referidas al
gobierno, al poder, a las instituciones polticas nacionales e internacionales en sus aspectos poltico,
organizativo y jurdico.
.- En la planificacin y participacin en la elaboracin de planes, programas y proyectos que
involucran a organizaciones y/o transformacin de instituciones polticas nacionales e
internacionales.
.- En la Identificacin de problemas especficos de la actividad gubernamental y proposicin de
tecnologas de gestin y planificacin adecuadas.
En el diseo, realizacin y evaluacin de investigaciones sobre las Relaciones Internacionales en los
distintos niveles de articulacin en que estas se desarrollan: Estados nacionales, bloques regionales,
organismos internacionales, organismos multilaterales.
.- En la elaboracin y/o participacin en los diseos de poltica exterior del Estado Nacional, las
relaciones externas de las provincias y municipios y en las polticas pblicas directamente
relacionadas con la problemtica de las Relaciones Internacionales.

en duda como inherentes a la autonoma que se han reservado (Fallos 110:391), y que las
leyes relativas a poderes de polica constituyen el ejercicio de un poder reservado por las
provincias (Fallos 134:401).
13 En ese momento otras corporaciones profesionales se opusieron, como el Colegio de Abogados y
Procuradores 1 Circunscripcin y el Colegio de Ciencias Econmicas de Santa Fe, ya que argumentaron que las
competencias se superponan a las que ellos desarrollaban.

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En el estudio, investigacin y asesoramiento sobre los procesos internacionales de integracin
poltica, econmica y social.
La Provincia de Santa Fe no cuenta con ninguna Institucin, reconocida por el Estado
(Colegio Profesional), que regule la matrcula y el ejercicio profesional de los Licenciados en
Ciencia Poltica y de los Licenciados en Relaciones Internacionales motivo por el cual, segn
nuestro entender, se hace imprescindible la regulacin legal del ejercicio profesional de dichas
actividades dada la enorme importancia social de las acciones que desarrollan y el perjuicio que
posee los graduados en el campo del ejercicio liberal de la profesin.
Asimismo, como venimos mencionando, es necesario, dar un marco institucional adecuado
al ejercicio profesional de la actividad cientfica, acadmica y laboral de los profesionales en
Ciencia Poltica y/o en Relaciones Internacionales matriculando a los mismos como un medio para
reglar el ejercicio profesional dada la actual situacin de desorden y superposiciones de actividades
similares que ocasionan confusin en el mbito laboral, sin que los profesionales habilitados
legalmente por el ttulo especfico logren ser reconocidos como tales, y no continuar estando en
desventajas con otras profesiones colegiadas.

Consideraciones sobre las incumbencias profesionales en el mbito de la UNR.
En el caso de la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Rosario se encuentra en vigencia un plan de estudios elaborado en 1985, ajustado en
1988, y al que -por requerimiento del Ministerio de Educacin- se le ha reformulado el perfil y las
incumbencias. En efecto, la resolucin 0007/98 del Consejo Directivo ha reconocido nuevos
perfiles e incumbencias para los egresados de las Licenciaturas en Relaciones Internacionales y en
Ciencia Poltica, estableciendo para esta ltima las orientaciones en Anlisis Poltico y en
Administracin y Planificacin Pblica.
En este sentido cabe seguir la argumentacin de la Prof. Cristina Daz, perteneciente a la
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la U.N.R
14
que oportunamente haca
referencia ...Afirmbamos que todo plan de estudios vigente opera en una dimensin proyectual:
delimitado un pe rfil pr ofesional, se ac uerda r eclamar concomitantemente un c onjunto d e
incumbencias c omo de marcacin d e un c ampo de i ntervencin m s o m enos c ompartido o
compartible, que depender en definitiva del grado de reconocimiento social que se logre generar.
La existencia de una Licenciatura independiente en Relaciones Internacionales obedece a
razones histricas -el origen y desarrollo predominante de la institucin desde 1929, habida cuenta
que la Licenciatura en Ciencia Poltica se plante recin en 1968- tanto como de reconocimiento
acadmico de algunos de sus miembros en el pas y en Amrica Latina. Por otra parte, se encuentra
en estudio la viabilidad y conveniencia de transformar en Licenciatura la orientacin en
Administracin Pblica, incorporada a partir del plan de estudios de 1985.
El perfil de los profesionales formados en la Licenciatura en Relaciones Internacionales
busca la formacin de graduados "dotados de una visin amplia y cientfica de la disciplina, con una
slida formacin terico-emprica, que lo capacite para comprender y analizar con espritu crtico la
dinmica del sistema internacional, comprometido con el mbito social al cual representa" y para
ellos reclama como competencia:"
.- desempearse en el campo acadmico, particularmente en la enseanza superior y en tareas de
investigacin.
.- elaborar y/o asesorar en los diseos de poltica exterior de los rganos gubernamentales
nacionales y provinciales.
.- desempear funciones en representacin del Estado, en otros Estados y en organismos
internacionales.
.- ejercer funciones en organismos internacionales.
.- asesorar en los diseos interdisciplinarios de polticas pblicas teniendo en cuenta la cada vez

14 Cristina Daz responsable acadmica del Proyecto FOMEC/Plan 2000 para la Reforma curricular de los Planes
de Estudios de la Licenciatura en Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales

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mayor interrelacin entre los asuntos internos e internacionales.
.- desempear funciones gerenciales y de asesoramiento en empresas privadas relacionadas a la
actividad internacional.
.- desarrollar funciones vinculadas al comercio exterior tanto en las esferas pblicas como
privadas."
El perfil de los profesionales en Ciencia Poltica, formados con la orientacin Anlisis
Poltico procura un profesional universitario "capaz de interpretar y evaluar las estructuras,
procedimientos y procesos polticos en funcin del anlisis de las relaciones de poder entre los
sectores dirigentes y dirigidos, el Estado y sus instituciones, las organizaciones sociales y los
individuos" por lo que dispondr de la capacidad y habilidad necesarias para:
.-utilizar esquemas terico-metodolgicos de las disciplinas sociales para la comprensin de la
problemtica poltica.
.-aplicar la metodologa del anlisis poltico y las metodologas y tcnicas de la investigacin social
en la realizacin de estudios e investigaciones.
.-disear instituciones y organizaciones polticas y asesorar a personas fsicas o jurdicas en lo
relativo a la dinmica de las relaciones de poder." En funcin de las mismas, reclama como
incumbencias"
.- disear, ejecutar y evaluar investigaciones referidas a las relaciones de poder que se manifiestan
en el nivel de las articulaciones entre los sectores dirigentes y dirigidos, el Estado y sus
instituciones, las organizaciones sociales y los individuos.
.- realizar diagnsticos, pronsticos y propuestas de accin en el nivel poltico en grupos,
organizaciones e instituciones.
.- asesorar a personas fsicas y/o jurdicas de carcter pblico, privado y/o mixto, en lo relativo a su
estructura y a la dinmica de las relaciones de poder explcitas o implcitas en las mismas.
.- realizar anlisis polticos y estudios de opinin pblica.
.- interpretar y evaluar mensajes y discursos de ndole poltica y asesorar en su elaboracin."
El perfil del profesional formado en la Licenciatura en Ciencia Poltica, orientacin
Administracin y Planificacin Pblica tiende a dotar de herramientas para que sean "capaz de
explicar la realidad poltico-administrativa mediante el conocimiento de los fundamentos tericos,
histricos, metodolgicos y tcnicos propios de las Ciencias Sociales y vlidos para su aplicacin
en el campo problemtico de lo pblico" para lo que deber identificar problemas especficos de la
actividad gubernamental para los que proponer y aplicar tecnologas de gestin administrativa
adecuadas; promover el estudio y la difusin del conocimiento poltico-administrativo; contar con
conocimientos y habilidades que le permitan elaborar, disear y asesorar en la administracin y
gestin de polticas pblicas, como as tambin en planes, programas y proyectos provenientes del
Estado Nacional, Provincial y Municipal".
El logro de estas capacidades hace posible sostener como incumbencias profesionales:
.- el desempeo como investigador y docente en el mbito de la especialidad.
.- asesorar y/o participar en la planificacin, conduccin y control de gestin de polticas pblicas
de carcter global y sectorial.
.- elaborar, dirigir, ejecutar, coordinar y evaluar planes, programas y proyectos provenientes del
estado y sus instituciones y de organizaciones sociales.
.- disear, implementar y evaluar la dinmica de las instituciones y organizaciones que afectan las
relaciones y estructuras sociales.
.- asesorar en el estudio y elaboracin de normas jurdicas relacionadas con las diferentes
dimensiones de la poltica nacional e internacional.
.- realizar estudios para evaluar el impacto social de planes, programas y proyectos que
afecten las relaciones y estructuras polticas y sociales.
.- participar en la elaboracin de planes y programas de formacin y capacitacin de recursos
humanos del sector pblico.
.- participar en el diagnstico y propuesta de reforma administrativa, global y sectorial de las

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organizaciones pblicas nacionales, regionales, provinciales y/o locales."
Una revisin de los parmetros estructurantes de las elaboraciones precedentes permite
reconocer significativas similitudes con planes vigentes en otras unidades acadmicas empeadas
en la formacin de grado. Con ellas se comparte la idea de un objeto socialmente construido y por
ende pasible de toda vicisitud comn a las construcciones histricas de los seres humanos, tanto
como las dificultades que entraa la construccin de una "matriz disciplinar" en la ciencia poltica.
Entendido su objeto de estudio como una parcelacin analtica del campo cognoscitivo de lo
social, el "recorte" no niega la consistencia de su carcter irreductible a otras disciplinas sociales,
desde el momento en que se establece y focaliza su atencin en una dimensin co-constitutiva de las
relaciones sociales: las relaciones de poder, dimensin cualitativamente significativa en la
articulacin de lo pblico y lo privado, que introduce la dialctica de la cooperacin y la
conflictividad en el reconocimiento del "otro", y cuya constructividad supone la bsqueda de alguna
direccionalidad -disputa por el sentido del orden- para la "totalidad social" de que se trate. Desde
este reconocimiento de "lo poltico" al de sus "manifestaciones" en sus dimensiones objetivas y
subjetivas, instrumentales y simblicas, quedan contenidos todos los que han sido "objetos
histricos" de la disciplina: el poder, el estado, el sistema poltico, las instituciones y sus procesos,
las polticas pblicas...
La especificidad de la intervencin profesional se manifiesta bifurcada entre la realizacin
de una actividad estrictamente acadmica y la aplicacin de las capacidades a la accin concreta a
nivel de funcionariado, asesora, militancia, sin reclamar "exclusividad" para sus competencias, sino
ms bien reconociendo la necesidad de la integracin de equipos pluridisciplinares para el mejor
abordaje de las cuestiones en examen. En ellos se pretende aportar con un slido espritu crtico,
desmitificador an de la propia intervencin, y un slido y amplio, plural, bagaje terico-tcnico-
metodolgico, y se deja expresamente establecido que en cada caso "el egresado optar por la forma
de trabajo profesional ms adecuada a sus inclinaciones personales as como a sus definiciones
ideolgico-polticas" y en ellas debe existir un Colegio de Profesionales en la materia que les brinde
asimismo, la orientacin y la contencin profesional que todo profesional demande..
Ahora bien, ms all de las opciones individuales, sabemos que el campo est cruzado de
"definiciones socialmente producidas" en torno al reconocimiento del campo profesional del
politlogo, de sus disputas con socilogos, abogados, administradores privados, economistas... pero
en una dimensin que juzgamos ms relevante, el tema de las incumbencias profesionales parece
estar sobre determinado por disputas recogidas y desarrolladas en el campo acadmico sobre la
aplicabilidad de las ciencias sociales, entendidas no como polmicas entre quienes afirman y
quienes niegan la existencia de implicaciones y efectos prcticos de los conocimientos cientfico-
sociales, s entre dos interpretaciones sobre esos efectos (vale decir, sobre la caracterstica de la
relacin que se instituye entre los productos especializados de las ciencias sociales y las arenas
polticas)....
15


A modo de conclusin
Como dijramos al comenzar este paper, no pretendemos sentar una obligacin del deber ser
de los Asociativismos profesionales en Ciencia Poltica, Administracin y Planificacin Publica y/o
Relaciones internacionales, sino intentamos sentar un debate democrtico, por la necesidad, o no,
de tener una institucin profesional que regule u oriente la actividad profesional bajo la obtencin
de una matrcula profesional que sea reconocida por el Estado.
Solo cabra, acelerar la actualizacin de las incumbencias profesionales que no sean solo un
vehculo para formalizar un acto administrativo, sino que represente fielmente las nuevas
necesidades profesionales a las que nos enfrentamos para el campo laboral integral.

15 Extracto de los fundamentos del Proyecto de Ley, en tratamiento en la Legislatura de la Provincia de Santa Fe, del
Colegio de Graduados en Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales

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Experiencias hay en distintas latitudes, y todas ellas, con relativos xitos y/o fracasos, pero
debemos darnos la oportunidad de poder debatir que es lo que los graduados pretenden de su
profesin, ms all del mbito universitario que los form, sino como un actor poltico ms, en pos
de la responsabilidad profesional de cara a la sociedad.
Todo proyecto de ley que se pone a consideracin ante la Legisatura
intenta evitar la desnaturalizacin de esta forma de organizacin de la que
disponen los particulares y devolverle la lgica y el sentido a la conformacin
de los colegios profesionales, dando a la disposicin constitucional una clara
interpretacin de acuerdo a su letra y su espritu.
En efecto, la disposicin citada alude a la competencia de las camaras
legislativas para legislar sobre el ejercicio profesional y en su caso
especifico, la colegiacin-, pero en modo alguno debe ser entendida como que la
Constitucin manda que todas las profesiones estn obligatoriamente colegiadas.
Muchas fueron las iniciativas legislativas que intentaron regular la matricula profesional, en
nuestro pas en general y en la provincia de Santa Fe en particular, con el correspondiente
reconocimiento estatal, pero relativo fueron los resultados, quedando a merced de otras profesiones
colegiadas que suplieron las incumbencias y las competencias profesionales, actores polticos que
corporativamente fueron trabando e influyendo en la concrecin de esta idea.
Esta interpretacin, que nos debemos dar, es sustancial ya que la Constitucin mantiene en
la esfera de las distintas profesiones la decisin de colegiarse o no
16
, y si decidieran hacerlo, de
peticionarlo y someterlo a consideracin de la Legislatura, el poder del Estado esta facultado por la
constitucin para producir la ley material, si asi lo solicitacen los profesionales y/o actores
profesionales, cosa que no ocurro en la provincia de Santa Fe, por desconocimiento, por impericia,
por mala fe, por pereza intelectual, por egosmos personalistas o por lobby corporativistas de otras
profesiones, entre otras tantas consideraciones que podemos hacer.
Es por ello, que todos los profesionales, docentes, graduados, estudiantes nos debemos una
pregunta, no guiados por el egosmo individual, sino velando por el futuro de las nuevas
generaciones profesionales:
Queremos, o no, s er reconocidos profesionalmente por el Estado, las otras profesiones y
la sociedad en su conjunto?.
Queda en cada uno de ustedes, la respuesta





Bibliografa:
Daz, Cristina: Proyecto FOMEC/Plan 2000 para la Reforma curricular de los Planes de Estudios de
la Licenciatura en Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales. Rosario

16 Somos conciente que la Legislatura no est obligada a sancionar la ley respectiva si
vulnerara garantas elementales, pero en este caso especifico no se vulnera ninuna garantia
elemental.

Pgina 16


Martnez, David: Gestin de los RRHH en Organizaciones Pblicas. En Graglia, Emilio (Comp)
Contribuciones en la Gestin Pblica II. Serie Profin 7 - ICDA. Cordoba. 2007

Maslow, Abrahan: Motivacin y personalidad. Ediciones Daz de Santos, Madrid. 1991

Tirigali Cast, Ricardo: Los fundamentos de la Colegiacin Profesional obligatoria en los fallos de
la Corte Suprema de Justicia de la Nacin. Fases N 6. Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales
Universidad Nacional de Mar del Plata. Buenos Aires.
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de
2014.

1
La participacin, entre la democracia participativa
y la democracia directa. Aportes desde un enfoque psicosocial psicosocial

Patricia Mariel Sorribas sorribas.patricia@gmail.com Universidad Catlica de
Crdoba y Universidad Nacional de Crdoba
Zenaida Garay Reyna zgaray@hotmail.com Universidad Nacional de Crdoba

rea temtica: 11. Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores polticos.

Resumen: En este trabajo se analiza la participacin (PP) mediante acciones directas y en
instituciones de democracia participativa y directa diseadas por el Estado municipal y
provincial implementadas en Crdoba (Argentina). Los datos se relevaron desde dos muestras
poblacionales (N=200 y N=450) durante 2010 mediante encuestas aplicadas a residentes
mayores de 18 aos. El enfoque adoptado permiti describir la pertenencia a diferentes
organizaciones sociales de aquellos ciudadanos que participaron en al menos una de estas
instancias participativas; conocer la amplitud e intensidad de la participacin, sus
dimensiones psicosociales asociadas y conocer cmo se distribuyen estas dimensiones entre
quienes participaron y no participaron.
Palabras claves: participacin poltica eficacia poltica confianza poltica conocimiento
poltico presupuesto participativo.
Introduccin.
Desde mediados de la dcada de 1970, puede apreciarse la inclusin de la temtica de la
gobernabilidad en las agendas polticas para el desarrollo de los pases centrales en sintona
con la crisis del Estado de Bienestar. Para la dcada siguiente, en los pases de Amrica
Latina comenzara una etapa caracterizada por tres procesos: la reestructuracin econmica
como consecuencia del agotamiento fiscal y producto del pago de la deuda externa; la
debilidad del Estado en su rol de interventor, por ende su crtica y minimalizacin, y las
reaperturas democrticas en los pases de la regin.
En este contexto, se incorpora a la Sociedad Civil bajo un amplio criterio pr agmtico de
participacin en el control, diseo y ejecucin de polticas pblicas. As su participacin como
mecanismo para extender la ciudadana se ha difundido en Amrica Latina desde los aos
noventa, bajo el tpico de la participacin ciudadana. En los ltimos aos, esta nocin ha
sido apropiada y estimulada desde el propio Estado creando y promoviendo: formas
diferenciadas de incorporacin de los ciudadanos y asociaciones de la sociedad civil en las
deliberaciones pblicas (Avritzer, 2008:3) que intentan garantizar la participacin de grupos
organizados en funcin de demandas tanto generales como especficas en agendas, decisiones
y polticas. Lo cual puede entenderse como un mecanismo de control sobre la sociedad y
como reaseguro de la implementacin de sus polticas. De este modo confluyen proyectos
participativos construidos en torno a la profundizacin y expansin de la democracia
participativa, y la permanencia de la lgica neoliberal y la reconfiguacin del poder estatal
por medio de la sociedad.
Esta promocin desde ar riba, posee incidencia en trminos de autonoma, actores
participantes y capacidad de decisin, ya que impone a las organizaciones de la Sociedad
Civil y a los individuos, exigencias tcnicas y burocrticas propias de la lgica estatal y de
quienes prestan apoyo financiero y tcnico, pudindose generar un alejamiento de las propias
bases sociales. Esta forma de control social permite asimilar como Sociedad Civil slo a
aquellas organizaciones que sepan amoldarse a estas lgicas y exigencias tcnicas, mostrando
una conducta aceptable (Dagnino, 2006:407). As, se puede afirmar que estas formas de
vinculacin representan diferentes combinaciones entre la lgica de la soberana de la
participacin ciudadana, y la gubernamentalidad, que permite al Estado actuar resolviendo
problemas y atendiendo demandas sin expandir realmente la ciudadana.
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de
2014.

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Esta ampliacin de la esfera pblica, puede ser caracterizada desde un repertorio amplio y
heterogneo de mecanismos institucionales, que en la esfera local varan en cuanto diseo,
procesos y potencialidades. Al respecto Cunil Grau (1997), distingue en materia de
participacin ciudadana entre: (1) accin legislativa directa (iniciativa legislativa popular,
referendos, plebiscito, revocacin de mandato); (2) formulacin de intereses particulares en
las polticas pblicas (cabildos abiertos, consejos consultivos, asambleas ciudadanas) y (3)
cogestin en prestacin de servicios pblicos. Otra forma de tipologizar estos mecanismos es
considerando los actores habilitados para participar (colectivos o individuos), el tipo de
participacin (pasiva, consultiva, deliberativa) y el origen la activacin de la institucin
participativa. As, distinguimos entre instituciones (1) que conllevan: la deliberacin o toma
de decisiones abierta a todos los ciudadanos sobre un espectro de temas seleccionado por el
gobierno y en un mbito limitado de intervencin (presupuestos participativos); (2) de
participacin ciudadana semi-representativa, con: la consulta a rganos semi-representativos
sobre polticas sectoriales o actuaciones ligadas a subunidades territoriales (consejos
vecinales, consejos sectoriales) y (3) de participacin directa a partir de: una participacin
autnoma y no controlada por el gobierno, o accin legislativa directa (Schneider y Welp,
2011:23). Realizar esta distincin nos permite diferenciar entre democracia participativa,
deliberativa o directa. La democracia par ticipativa involucra la intervencin de los
ciudadanos, en forma individual u organizada, en los procesos de toma de decisin de la
gestin pblica. Implica deliberacin y negociacin, adems de consulta, y presupone un
resultado abierto. Se la suele diferenciar de la democracia di recta, que comprende
mecanismos que implican fundamentalmente la consulta a los individuos, mediante el voto
para aprobar o rechazar una propuesta, que puede ser iniciada por los ciudadanos pero una vez
sometida a votacin no admite soluciones intermedias (Lissidini, 2011). Mientras la
democracia de liberativa importa un modelo normativo que apunta a que los ciudadanos
puedan afinar o modificar sus preferencias en un espacio institucional, no implicando de por
s ms que un modelo alternativo de democracia. Lo central es que se propicie el intercambio
de argumentos, el flujo de comunicacin no distorsionada, la atencin a las posiciones de los
otros y el tiempo necesario para mejorar la calidad de la decisin. Por esto podra ser un
complemento o una correccin deliberativa de la democracia representativa.
A estos modelos de democracia, se suman la figura del ombudsman y las audiencias pblicas
de los funcionarios de gobierno con los ciudadanos, que buscan expandir el repertorio de la
participacin social en los procesos de administracin y formacin de polticas pblicas, e
incluir un nuevo estilo de advocacy democracy que conllevara el empoderamiento de los
grupos sociales y de los ciudadanos (Lissidini, 2011:20).
En Argentina, estos rediseos institucionales fueron receptados a nivel nacional, provincial y
municipal. Con la reforma de la Constitucin Nacional de 1994 se incorporaron mecanismos
que buscan favorecer y facilitar la participacin ciudadana. Se incorporaron dos formas
semidirectas de democracia: la Iniciativa Popular y la Consulta Popular. En la provincia de
Crdoba desde 2005, en el marco de la Ley de Carta del Ciudadano N 8835 y la Ley 9235 de
Seguridad Pblica, se regula la participacin ciudadana a travs de la conformacin de Juntas
de Participacin Ciudadana para la Prevencin Integral (JPC) en la ciudad de Crdoba y
poblaciones, comunas y municipalidades del interior de la provincia. En la ciudad de Crdoba
la sancin de la Carta Orgnica (1995) incorpor institutos de democracia semi-directa
Iniciativa, Referndum, Consulta Popular, Revocatoria de Mandato- y una visin de un
municipio descentralizado. Con tal fin se crearon los Centros de Participacin Comunal
(CPC) y el Consejo Econmico Social (art. 149) y las Juntas de Participacin Vecinal (JPV)
(art. 155/6), las que otorgan un papel central a los Centros Vecinales como canales de
participacin de los vecinos para plantear sus demandas.

El dominio de lo poltico en la conceptualizacin y estudio de la participacin poltica
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de
2014.

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En relacin al vnculo entre Estado e individuos podemos comenzar sosteniendo que tras cada
manera de comprender, hacer, facilitar o dificultar la implicacin de los sujetos hay un
determinado sistema de normas y valores que se materializa en formas diversas de pensar la
democracia, por ende en distintos diseos institucionales y en variadas formas de accin
sociopolticas de una comunidad. Recprocamente: las diversas versiones sobre la
democracia y el alcance que debe tener la participacin de los ciudadanos, permite la
existencia de diferentes interpretaciones de la participacin poltica (Sabucedo, 1996:85).
As, las prcticas participativas no tienen un carcter universal, ni se presentan del mismo
modo en cualquier tiempo y lugar, sino que estn ntimamente vinculadas a distintos
momentos histricos, sociales y culturales (Delfino y Zubieta, 2010). A su vez, la progresiva
desaparicin del lmite entre la esfera poltica y la esfera no-poltica de la sociedad moderna
y el resurgimiento de enfoques tocquevillianos y comunitaristas llevan a una expansin de la
participacin poltica mediante actividades cvicas como el voluntariado y el compromiso
social (Van Deth, 2001:6). Por ello el dominio de la participacin poltica pas del no-tan-
simple acto de votar en la dcada de 1940, a casi todas las formas imaginables de la actividad
privada a finales del siglo XX y principios del siglo XXI (Van Deth, 2001).
Ms all de esta heterogeneidad respecto de los significados de la democracia y de la
participacin poltica tambin cabe acordar con que la participacin se ha extendido en su
amplitud. Una de las explicaciones sobre tal expansin del fenmeno reside en que el alcance
de las actividades y responsabilidades de los gobiernos se ha ampliado demasiado en las
ltimas dcadas, por ello el dominio y el repertorio de la participacin poltica se expandieron
considerablemente. Esto implica que estas actividades gubernamentales afectan a
prcticamente todos los aspectos de la vida social en las sociedades avanzadas (Van
Deth, 2001:4). Mannarini, Legittimo y Tal, (2008:96) afirman que en los ltimos aos las
diferentes formas de ciudadana activa han pasado a primer plano, cuestionando la lnea que
marca el lmite entre lo pol tico y lo s ocial, confundiendo los lmites establecidos. Sin
embargo y a pesar de esta relevancia alcanzada por la sociedad civil y sus manifestaciones, el
conocimiento sobre estos procesos participativos no ha llevado a una comprensin ms
completa y clara sobre sus factores subyacentes.
Esta afectacin de la esfera gubernamental sobre casi todos los aspectos de la vida social, sin
embargo no implica cercana ni congruencia entre ciudadanos y Estado. Este vnculo que ha
sido la base de la asociacin entre Estado y democracia (Held, 1993) y que supone la
existencia de una relacin de simetra o congruencia entre los gobernantes y los destinarios de
sus decisiones, ha sido puesta en duda por Lander (1998) al extenderla a la realidad de los
Estados perifricos como los de la regin. Esta duda cobra ms sentido an en relacin a las
innovaciones institucionales orientadas a propiciar la participacin. Precisamente la
justificacin de la promocin de la participacin ciudadana desde el Estado parte, en muchos
casos, del propsito de acercar el Estado a los ciudadanos. Esta argumentacin debe
enmarcarse en una contextualizacin que ubica la distancia entre Estado y ciudadanos, como
parte del proceso histrico reciente en Argentina y en la regin. Dicho proceso es demarcado
por un orden neoliberal que supuso una reestructuracin global del Estado en dcadas
pasadas, la subordinacin de la poltica a la economa y una prctica poltica decisionista con
su consecuente consolidacin de liderazgos personalistas (Svampa, 2005).
Como hemos constatado los procesos histricos de la regin y de Argentina en particular, han
configurado distancias entre ciudadanos y Estados que ms recientemente intentan ser
acortadas mediante innovaciones en los diseos institucionales que propician una
democracia ms directa o participativa en el marco de una democracia representativa o
indirecta (Eberhardt, 2010). El carcter novedoso de estas instituciones hace que su estudio a
nivel poblacional est an inexplorado. Consecuentemente, el abordaje de las caractersticas
sociodemogrficas y psicosociales de quienes se vinculan a ellas constituye un primer avance.
Por ello corresponde brindar una aproximacin a la literatura relativa a predictores de amplios
repertorios participativos en diferentes contextos que nos sirva de gua para nuestro estudio.
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de
2014.

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Dimensiones psicosociales asociadas a diversos repertorios participativos.
La aproximacin desde diferentes disciplinas seala la insuficiencia de las categoras sociales
(sociodemogrficas) para dar cuenta de la PP a lo largo del tiempo y en diferentes contextos
sociopolticos. Esas categoras sociales estn mediadas o moduladas por complejas
construcciones psicosociales en su relacin con las mltiples formas en que se expresa la
politicidad de las personas. Cabe aclarar que no solo los anlisis encarados desde la psicologa
contemplan constructos psicosociales cuando se intenta conocer cules son los predictores de
la participacin poltica. Antecedentes provenientes desde la sociologa poltica y de la ciencia
poltica tambin las abordan. Ms all de la disciplina de abordaje, debido a que la PP es un
fenmeno eminentemente social no puede ser explicado atendiendo nica y exclusivamente a
variables de corte individual (Rodrguez, Sabucedo y Costa, 1993). Este punto de partida
obliga a ser capaces de analizar los factores que ayudan a configurar la percepcin que los
sujetos tienen del mbito de lo poltico; esos factores que ayudan, en definitiva, a construir un
discurso social en torno a cmo es y cmo debera ser la propia realidad poltica. Cuando las
personas muestran tendencia al activismo, las variables individuales dejan de mostrarse
relevantes, en este caso son las variables psicosociales y dentro stas las que tienen un
contenido ms claramente poltico, las que resultan ms importantes para diferenciar a esas
personas (Rodrguez et al., 1993). La naturaleza psicosocial de estas variables reside en que
no constituyen disposiciones personales sino que son el reflejo de la percepcin que el sujeto
desarrolla acerca del mbito poltico. Esta percepcin se elabora en el marco de la interaccin
del individuo y el mundo poltico, personificada esta ltima instancia por los lderes polticos,
los gobiernos, las instituciones, etc. (Rodrguez et al., 1993).
Por otra parte, puestas en comparacin con las variables sociodemogrficas, las psicosociales
cuentan con mayor apoyo respecto de su capacidad explicativa de amplios repertorios de
accin poltica y de su potencialidad para discriminar no slo entre participantes y no
participantes, sino tambin entre participantes (Anduiza y Bosh, 2005; Chavis y Wandersman,
1990; Mannarini et al., 2008). De todos modos, si bien se reconoce que se han incrementado
los estudios que examinan las bases psicolgicas de la participacin: hay todava pocos
intentos que se centren en una amplia gama de predisposiciones y cmo stas se pueden
vincular a los diferentes tipos de comportamiento poltico y de la accin comunitaria (John,
Fieldhouse y Liu, 2011:234). Por ello se precisan estudios ms sistemticos orientados en tal
direccin.
En el marco de los estudios realizados y entre las variables psicosociales ms referenciadas
para diversos comportamientos polticos pueden mencionarse el Inters Poltico (Brussino,
Rabbia y Sorribas, 2008 y 2009; Gabriel y van Deth, 1998; Marien, Hooghe y Quintelier,
2010; Robnett, 2007; Sabucedo, 1996), la Eficacia Poltica (Krampen, 2000; Mannarini et al.,
2008), el Conocimiento P oltico (Brussino et a l., 2011) y la Confianza P oltica (Dalton,
2004). Por ello, en la presente investigacin nos focalizamos sobre la Eficacia Poltica, el
Conocimiento Poltico y la Confianza Poltica a partir de innovaciones metodolgicas
adoptadas en base a la revisin de la literatura especializada.
Eficacia Poltica. La eficacia poltica es considerada como la creencia subjetiva de un
individuo o grupo de poseer capacidades para participar e influir en el curso de los sucesos
polticos (Krampen, 2000). Wollman y Stouder (1991) y Frana (1995) sostienen que a mayor
especificidad situacional en los sentimientos de eficacia, se obtienen mejores predicciones del
comportamiento poltico. Es decir la actividad poltica correlaciona mejor con las creencias de
eficacia poltica que con las creencias generales de eficacia en la vida diaria. Es esperable que
si vara la definicin acerca del dominio de la participacin y consecuentemente su repertorio,
la relacin con la eficacia tambin vare. Esto se explica debido a que los juicios que la
persona hace acerca de su autoeficacia son especficos a las tareas y a las situaciones en las
que se involucra, y las personas las utilizan para referirse a algn tipo de meta o tarea a lograr
(Wollman y Stouder, 1991). En relacin a mecanismos participativos diseados desde arriba
podemos especificar que la eficacia poltica de la participacin ciudadana, puede ser
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de
2014.

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contemplada desde dos creencias principales: una refiere a la posibilidad de influir de los
ciudadanos en los asuntos pblicos ms all de los mecanismos electorales y, la satisfaccin o
insatisfaccin de que sus demandas han sido atendidas. Estas dos percepciones, la de poder
influir en las decisiones poltica (eficacia interna) y la de ser escuchado (eficacia externa) se
vinculan. Las percepciones negativas conduciran a un clausura participativa (los ciudadanos
creen que no pueden influir en las decisiones polticas y que el Estado no lo facilita). Una
percepcin negativa respecto del accionar del Estado, puede coincidir con la percepcin de
que los ciudadanos pueden influir, aqu se presenta un promocin ciudadana de la
participacin. En cambio, un disimulo participativo, se dara cuando a pesar de que el Estado
se esfuerce en abrir la participacin, los ciudadanos creen que no pueden influir (Navarro,
Cuesta y Font, 2009). Las dos ltimas posibilidades, se dan cuando las autoridades expresan
la voluntad poltica para que la ciudadana se involucre en las decisiones polticas, pero no
invierten, ni colocan esfuerzos y recursos, en el diseo de los espacios e instrumentos de
participacin ciudadana (Ziccardi, 2008), limitando las expectativas de participacin.
Conocimiento Poltico. Este constructo puede ser definido como el nivel de entendimiento
que poseen los ciudadanos sobre el funcionamiento poltico en el cual se encuentran inmersos.
El conocimiento poltico (CP) se diferencia de otros componentes de la PP por ser de carcter
objetivo y no subjetivo. Los ciudadanos varan sustancialmente, no slo en sus niveles de
informacin poltica, sino tambin en el contenido de esta informacin. Siguiendo a Dylko
(2010) podemos discriminar los contenidos de la informacin poltica movilizante en tres
categoras. La informacin movilizante de tipo identificatoria, relativa a nombres de personas
y entidades que los ciudadanos deben conocer para tomar parte efectivamente en poltica. La
informacin movilizante de localizacin, relativa al tiempo y lugar de algunas actividades en
las que los ciudadanos pueden participar. Y por ltimo, la informacin movilizante de tipo
tctica, sobre modelos comportamentales y sugerencias en cuanto a cmo los ciudadanos
pueden participar. Esta diferenciacin importa ya que algunos actos podran depender de un
tipo de conocimiento ms que de otros (Delli Carpini y Keeter, 1993), ms an en relacin a
innovaciones institucionales como las analizadas en nuestro estudio.
Confianza poltica. Este constructo se define como la fe que tienen los ciudadanos en las
acciones y la gente que representa al gobierno. La confianza en las instituciones
gubernamentales enfatiza la percepcin de que el sistema poltico y las autoridades son
responsables por los intereses y demandas del pblico (Reef y Knoke, 1999). Los hallazgos
apoyan la hiptesis que los ciudadanos activos se desarrollan sobre la base de una confianza
recproca entre las personas y las instituciones polticas (Mannarini et al ., 2008), y que este
tipo de relacin se aplica a todos los modos en que los ciudadanos optan por implicarse. Sin
embargo resultados controversiales han sido encontrados acerca de la relacin entre la
confianza percibida y la decisin de jugar un rol en la poltica. As, la falta de c onfianza
puede ser el estmulo para que los ciudadanos se involucren para enfrentar las injusticias que
se estn produciendo a causa de los polticos. En el plano de lo metodolgico, reconocemos
que mientras que una medida de confianza general parece que muestra un impacto negativo
sobre el compromiso poltico, considerar la confianza en tipos de instituciones especficas
agrupadas de acuerdo a su naturaleza y funcin, hace que un escenario ms articulado emerja.

Metodologa.
Estudio cuantitativo por encuesta I
Participantes. Se efectu un muestreo no probabilstico, por cuotas de edad, gnero y nivel
socioeconmico basado en los indicadores establecidos por el Instituto Nacional de
Estadsticas y Censo (INDEC). La muestra qued conformada por N = 200 participantes entre
18 a 65 aos (54% de varones y 46% de mujeres). Entre 30-34 aos se ubica el 55% de los
participantes (media = 37 aos). El nivel educativo es alto, el 37% con universitario
incompleto, el 18% con secundario completo y otro 18% con universitario completo. La
mayora se ubica en un nivel socio-econmico Medio-bajo o Bajo-superior (29% cada uno).
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de
2014.

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Instrumento. Para evaluar la PP se emple una escala de 38 indicadores. Cada uno se evalu
dicotmicamente (0=No; 1=S) y a su vez para cada comportamiento realizado se solicit al
encuestado que indicara su valoracin en trmino de importancia (expresividad) y de eficacia
(instrumentalidad) mediante una escala de 1 a 5, (1= menor nivel del atributo).
Adicionalmente se evalu la participacin estable y/o frecuente en diversas organizaciones
sociales. Para cada organizacin se evaluaron las dimensiones expresivas e instrumentales. En
el cuadro 1 se detallan los indicadores seleccionados que permiten evaluar canales ms
institucionalizados y que hacen a la democracia participativa y directa.
Resultados.
Del total de la muestra (N = 192)
1
el 50.5% particip en al menos una de estas acciones. En
relacin a la amplitud de la participacin asociada a dichas instituciones podemos destacar
que la mayora de los cordobeses (53%) slo particip mediante 1 accin y un 22% recurri a
2. De los que participaron mediante una nica accin, la mayora (43%) lo hizo al votar en la
Consulta Popular por el contrato del servicio de agua. Quienes votaron en dicha consulta y
participaron mediante alguna otra de accin, principalmente hicieron llegar sus ideas a
referentes polticos (4 casos) o bien participaron de las JPV, la Revocatoria de Mandato o
participaron en torno a la Ley de Medios (2 casos cada una).

Cuadro 1. Amplitud: frecuencia y porcentaje de cada indicador
Indicador
Frecuencia
(1 = S participa)
%
(N = 97)
Voto en consulta popular 51 52,5
Hizo llegar sus ideas a concejales,
intendentes, legisladores, funcionarios
42 43
Participacin en Revocatoria de mandato
Intendente (2003)
26 27
Acciones por la Ley de medios
audiovisuales
26 27
Participacin a favor del sector agrario
(Res. N 125)
17 17
Participacin en Juntas de Participacin
Vecinal
10 10
Participacin en Presupuesto Participativo 7 7
Participacin en Audiencias Pblicas
municipales
6 6
Participacin en foros por Reforma
poltica provincial (2008)
2 2

Cuadro 2. Amplitud: cantidad de acciones por participante
Suma de PP Frecuencia % % vlido % acumulado
1 51 26,6 52,6 52,6
2 21 10,9 21,6 74,2
3 13 6,8 13,4 87,6
4 7 3,6 7,2 94,8
5 2 1,0 2,1 96,9
6 2 1,0 2,1 99,0
7 1 ,5 1,0 100,0
Total 97 50,5 100,0
0 95 49,5
Total 192 100,0


1
Nota: 8 casos fueron eliminados por la ausencia de datos en variables relevantes para este estudio
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la
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Cuadro 3. Cantidad de acciones del repertorio segn voto en Consulta Popular
Vot en Consulta Popular (sobre el agua)*
Total
NO SI
Suma
de PP
1 29 22 51
2 10 11 21
3 4 9 13
4 1 6 7
5 1 1 2
6 1 1 2
7 0 1 1
Total 46 51 97
* Solo 12 casos no estaban obligados a votar en las elecciones regulares de esa fecha por ser menores de edad.

Luego de la descripcin de cul ha sido la amplitud que adopt el involucramiento poltico de
los cordobeses con este tipo de acciones, se presentan los resultados sobre el nivel de
intensidad que se auto-atribuyen los propios encuestados al valorar cada comportamiento
protagonizado en funcin de dos sub-dimensiones: (1) importancia = compromiso ms
afectivo, emocional, basada en principios, y (2) eficacia o utilidad = bsqueda de un
resultado, accin ms de carcter instrumental. Se destaca que la participacin en las
actividades por la Reforma Poltica provincial en cuestiones electorales, es la que menor nivel
de involucramiento reporta (media= 1.5). Contrariamente, el involucramiento en acciones
polticas en torno a la sancin de la Ley nacional de Medios alcanz un puntaje medio ms
alto (4.2). Como puede observarse en el Cuadro 4, la participacin en el Presupuesto
Participativo mayoritariamente se evalu con Baja i mportancia y baj a eficacia (43%). Por
ltimo, las acciones A favor del sector agrario (Res. N 125) son las que en mayor medida
fueron evaluadas tanto con Alta importancia como con Alta eficacia (64.7%).

Cuadro 4. Repertorio participativo: nivel de involucramiento
Indicadores N
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M
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a

Hizo llegar sus
ideas a concejales,
intendentes,
legisladores,
funcionarios
42 35.7 23.8 19 21.4 2.7
Voto en Consulta
Popular
51 41.2 15.7 3.9 17.6 3.9
Revocatoria de
mandato Intendente
26 53.8 23.1 7.7 15.4 3
Ley de medios
audiovisuales
26 38.5 15.4 19.2 7.7 4.2
A favor del sector
agrario (Res. N
125)
17 64.7 11.8 11.8 3.29
JPV 10 40.0 40.0 10 2
Presupuesto
Participativo
7 14.3 28.6 42.9 1.7
Audiencias
Pblicas
municipales
6 50.0 33.3 1.6
Reforma poltica 2 50.0 50.0 1.5

Finalmente, se procedi a resumir en una nica medida el nivel de involucramiento con el
conjunto de indicadores seleccionados. Se comput el promedio de las valoraciones sobre
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2014.

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cada comportamiento efectivamente realizado. Con este procedimiento se observ que la
media fue de 2.65. La mayora (52%) otorgaron bajos valores a su accionar (1 o 2). Y un 32%
les atribuy valores altos (entre 4 y 6).

Cuadro 5. Repertorio participativo: Medida resumen del nivel de involucramiento
Promedio de intensidad Frecuencia % vlido % acumulado
1 12 16.4 16.4
2 26 35.5 52.1
3 12 16.5 68.5
4 20 27.4 95.9
5 2 2.8 98.6
6 1 1.4 100.0
Total 73 100.0
Perdidos 119
Total 192
En relacin a la pertenencia a diferentes organizaciones sociales de la sociedad civil de
aquellos ciudadanos que han participado en al menos una de las acciones del repertorio,
podemos resaltar en trminos de amplitud que: (1) la mayora (45.4%) no participa o
pertenece a organizacin alguna; (2) un 29% participa en slo 1 organizacin
correspondiendo sta principalmente a la categora Otras organizaciones civiles
(organizaciones poltico-partidarias, movimientos socio-polticos) seguida de organizaciones
estudiantiles; (3) un 14.4% participa en 2 organizaciones y (4) solo un 11% participa en 3 o 4
organizaciones; (5) las organizaciones vecinales son las que en segundo trmino ms
involucran a los encuestados; (6) la mayora (80%) de los que participan en organizaciones
vecinales tambin participa en otro tipo de organizacin.

Cuadro 6. Participacin en organizaciones: tipo de organizacin y frecuencia
Tipo de
organizacin
O
r
g
.

r
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v
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n
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l

Otra org.
Civil
Frecuencia 15 7 6 19 20 24
Poltico partidaria
- Mov. social:
39%
% 15.5 7.2 6.2
19
.7
20.6 24.7
Educacin: 17%
Gremial: 13%

Considerando la valoracin de los encuestados sobre su vnculo con las organizaciones, es
decir su intensidad, se destaca que (1) las organizaciones sobre cuestiones de
gnero/sexualidad y estudiantiles cuentan con mayor proporcin de valoraciones altas en
importancia y eficacia; (2) las organizaciones vecinales recibieron una valoracin respecto de
la importancia entre alta y media y una valoracin de la eficacia entre media y baja; (3) las
dems organizaciones civiles recibieron una alta valoracin en trminos de importancia y una
valoracin entre media y alta de la eficacia.

Estudio cuantitativo por encuesta I I
Participantes. Personas mayores de 18 aos de la ciudad de Crdoba (Argentina). La muestra
(N = 450) fue diseada utilizando la metodologa de Probabilidad Proporcional al Tamao y
qued conformada por un 52% de mujeres y un 48% de varones. La media de edad fue alta
(40.5 aos) con un modo de 35.5 aos. El nivel educativo del encuestado fue
mayoritariamente universitario incompleto (24.7%) seguido de secundario completo (22.7%).
Las categoras ms representativas del nivel educativo del principal sostn del hogar (PSH)
han sido secundario completo (22.8 %) y universitario completo (21.2%). La mayora de los
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2014.

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hogares (54%) corresponden a un nivel socioeconmico entre medio-bajo y bajo- superior
(28% y 26% respectivamente). El 55% de los encuestados reviste en la categora de ocupados
y un 14% se encontraba desocupado.
Procedimiento general. El relevamiento de datos se efectu mediante un cuestionario
administrado por un encuestador durante los meses de agosto, septiembre y octubre de 2010.
En cada hogar previo consentimiento para responder la encuesta se relev un solo caso
correspondiente a un habitante de dicho hogar mayor de 18 aos. Se control el relevamiento
por la variable gnero (cantidad equivalente de mujeres y varones).
Instrumento. Se dise un cuestionario para evaluar diferentes variables psicosociales y la
PP. En relacin a la percepcin de Eficacia en Poltica, se contempl la inclusin de
informacin adicional respecto de algunos mecanismos participativos a fin de colaborar en la
interpretabilidad del tem por parte del encuestado. En otra seccin se incluy la evaluacin
objetiva acerca del nivel de informacin poltica y la evaluacin del nivel de confianza
relativa a diferentes instituciones polticas. Por ltimo, se evalu la PP mediante 33
indicadores y la participacin en y la pertenencia a organizaciones sociales. Adems de la
escala numrica que guiaba la respuesta para valorar la intensidad de la participacin, se
mostr una grfica para orientar sobre la lgica de la respuesta que se esperaba. En el presente
estudio se analiza un repertorio seleccionado de la escala de 33 indicadores
2
.

Resultados
En relacin al segundo estudio el anlisis de los indicadores seleccionados permiti
establecer que el 46% de los encuestados ha participado en este repertorio. De los
participantes el 59% lo hizo a travs de una nica accin, siendo sta principalmente la
relativa a la Consulta Popular seguida de las acciones relativas a la sancin de la Ley de
Matrimonio Igualitario. Por otra parte, un 21% particip mediante 2 acciones.
La participacin en la Consulta Popular es un mecanismo de democracia directa que en
mayor medida ha sido activado por ciudadanos que no participan en otras modalidades
institucionalizadas o participativas. Contrariamente la participacin en el Presupuesto
Participativo en tanto mecanismo de democracia participativa es activado por una minora de
la ciudadana que tiene una mayor amplitud en sus repertorios participativos. Es decir,
participan en l aquellos que adems se involucran en otras actividades. Un patrn similar se
observ en el caso de otros indicadores relativos a temas de agenda poltica ms coyuntural
(Reforma Poltica provincial, Ley nacional de Medios Audiovisuales y Resolucin N 125) y
a canales de participacin institucionalizada como las Audiencias Pblicas Municipales.
Al analizar la amplitud de la PP en el repertorio en relacin con la amplitud de la pertenencia
a organizaciones observamos que: (1) el 79.3% de los participantes no pertenece a
organizacin alguna; (2) un 18% de los participantes pertenece a 1 organizacin social; (3) un
6% de los que no han participado mediante el repertorio seleccionado pertenece o participa en
1 o 2 organizaciones sociales.

Cuadro 7. Repertorio participativo segn participacin en organizaciones

Cantidad de
organizaciones Total
0 1 2 3
Participacin
en repertorio
No 228 13 1 0 242
Si 165 38 3 2 208
Total 393 51 4 2 450



2
Para mayor detalle ver Cuadro 1
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de
2014.

10
Cuadro 8. Repertorio participativo: cantidad de acciones segn cantidad de organizaciones
N de acciones
Cantidad de organizaciones
Total
0 1 2 3
0 228 13 1 0 242
1 104 17 0 1 122
2 36 6 1 0 43
3 12 7 0 0 19
4 9 2 0 1 12
5 2 3 0 0 5
6 2 1 1 0 4
7 0 2 0 0 2
9 0 0 1 0 1
Total 393 51 4 2 450

El anlisis de la intensidad de la participacin poltica en este repertorio nos permiti
establecer que: (1) en promedio las valoraciones han sido mayoritariamente altas tanto en
importancia como efectividad ya que un 55% de los participantes valor su participacin entre
Bastante y Muy importante y til; (2) un 11.6% valor su participacin con mayor tendencia
hacia la utilidad por sobre la importancia; (3) las Audiencias Pblicas Municipales y la
participacin en relacin a la sancin de la Ley provincial de B osques fueron las que
recibieron valoraciones ms altas tanto en importancia como en eficacia; (4) tanto el
Presupuesto Participativo como la Consulta Popular son los mecanismos que reportaron un
porcentaje mayor en la categora poco til e importante (25% y 29% respectivamente).

Cuadro 9. Repertorio participativo: promedio de valoraciones
Promedio de valoraciones Frecuencia %
%
vlido
%
acumulado
6 61 13.5 29.4 29.3
5 53 11.5 25.7 54.8
4 24 5.2 11.6 66.3
3 16 3.6 7.7 74
2 39 8.6 18.8 92.8
1 15 3.3 7.2 100,0
Total 208 46.2 100.0
Perdidos 242 53.8
450 100.0

Cuadro 10. Repertorio participativo: intensidad del involucramiento
Indicadores N
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Consulta popular 107 22.4 27.1 29 7.5 6.5 7.5 3.85 2
Contacto con referentes
polticos
48 31.3 14.6 14.6 12.5 14.6 12.5 3.96 6
Presupuesto Participativo 4 25 25 25 25 4 2
Foros de Reforma poltica 2 100 6 6
Audiencias pblicas
municipales
7 50 16.7 33.3 4.83 6
JPV 21 14.3 47.6 4.8 14.3 9.5 9.5 4.29 5
Ley de medios 40 45 25 5 5 7.5 12.5 4.6 6
Res. 125 33 36.4 21.2 9.1 3 21.2 9.1 4.27 6
Ley de bosques 68 54.4 19.1 5.9 1.5 13.2 5.9 4.85 6
Matrimonio igualitario 55 43.6 18.2 5.5 5.5 14.5 12.7 4.42 6

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de
2014.

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El estudio por encuestas II permiti el anlisis descriptivo de algunas dimensiones
psicosociales implicadas en el vnculo que los cordobeses mantienen con estos canales
institucionales de participacin: nivel de conocimiento, confianza y eficacia atribuida a
diferentes instituciones de democracia participativa y directa.
Eficacia participativa. Respecto del Amparo Colectivo el 43% de los encuestados percibe
que es una herramienta eficaz, mientras que un 27.4% est en desacuerdo con la idea de
eficacia atribuida a este mecanismo.
Para un 72% de los encuestados las Audiencias Pblicas pueden ser eficaces a condicin de la
presencia de los medios masivos de comunicacin. Es decir que estos actores sociales
mediticos deben hacerse eco de la relevancia de esta institucin para que los ciudadanos
sientan que pueden alcanzar un mayor control sobre los resultados de la discusin e impactar
sobre la toma de decisiones. Al evaluar si estas instituciones nos solucionan l os conflictos
por los servicios pblicos entre los prestadores, los usuarios y el municipio observamos que
el 57.2% est de acuerdo mientras el 42.8% restante no le atribuye esta capacidad.
Por su parte, en relacin a la Iniciativa Popular, la mayora de los encuestados (53%) acuerda
con que sus propios mecanismos organizativos impiden su eficacia. Mientras que un 44% de
los participantes sostiene una evaluacin contraria a esta afirmacin.
El anlisis del sentido de eficacia atribuido a las Consultas Populares permiti observar que
un 55% de los encuestados acuerda en que esta institucin sirve para controlar y limitar la
relacin del Estado con las empresas privadas. Por otra parte, un 45% no le atribuye esta
capacidad a dicha institucin.
Al indagar si los encuestados perciben que las JPV slo sirven para apoyar l as decisiones
del Poder Ejecutivo Municipal pudimos constatar que el 59% est en desacuerdo con esta
evaluacin y un 19% acuerda en que fortalecen al Poder Ejecutivo.
Conocimiento Poltico. Como puede observarse en el Cuadro 11 entre los encuestados el
mayor porcentaje de respuestas correctas ser report en relacin a la localizacin de las JPV.
Las respuestas incorrectas fueron ms pronunciadas en relacin a los reclamos por falta de
matrcula escolar en el sistema pblico (nivel provincial) y la respuesta No sabe alcanz su
porcentaje ms alto en la pregunta abierta sobre Cmo se pide una Audiencia Pblica? En
todos los indicadores -con excepcin de la pregunta por las JPV- los porcentajes de
respuestas correctas fueron menores a los de las incorrectas o las No sabe.

Cuadro 11. Conocimiento Poltico: distribucin porcentual de respuestas
Indicador Correcta Incorrecta No sabe Media
En la ciudad de Crdoba: un grupo de ciudadanos
puede promover un Referndum?
32 53 15.4 1.8
En Crdoba: Cmo se pide una Audiencia Pblica? 1.5 45 53.4 0.7
Si Ud. presenta un Amparo para defender su derecho
a gozar de un ambiente sano, en qu tiempo un Juez
debe responderle si efectivamente se estn violando
sus derechos?
9.6 55 35.6 1.01
Si no consigue matrcula escolar en el sistema
pblico: qu solucin puede reclamarle al Estado
provincial?
14.9 57 28.4 1.15
Dnde funcionan las Juntas de Participacin
Vecinal?
69 11 20,2 2,9

A fin de profundizar en el anlisis del conocimiento de los ciudadanos respecto de estos
canales de participacin procedimos a identificar los porcentajes de respuesta No sabe en los
indicadores de Eficacia Participativa. As determinamos que: (1) en la evaluacin del Amparo
Colectivo solo el 1% dio este tipo de respuestas; (2) en relacin a la Iniciativa Popular el 2%
y (3) sobre las JPV y su relacin con el Poder Ejecutivo Municipal, el 1.4%.
Confianza Poltica. Como puede observarse en la TABLA 12 la tendencia general de los
encuestados es hacia la desconfianza en las instituciones diseadas para darles mayor
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de
2014.

12
protagonismo en la toma de decisiones y/o control de las gestiones gubernamentales. En todos
los indicadores el mayor porcentaje de respuesta se registr entre la poca confianza y la
desconfianza. Si consideramos aquellos que ms confan, lo hacen mayoritariamente respecto
de las JPV (21%) y de la figura del Defensor de l Pueblo. Las evaluaciones con menores
niveles de confianza se registraron en relacin a las respectivas Oficinas Anticorrupcin
municipal y provincial (43% y 41% respectivamente). Las JPV adems de haber recibido la
mayor proporcin de respuestas que las perciben como confiables, tambin tuvieron el mayor
porcentaje de evaluaciones que las consideraron medianamente confiables (44%).

Cuadro 12. Confianza Poltica: distribucin porcentual de respuestas
Indicador
T
o
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b
l
e

No sabe
Defensor del
Pueblo
15.4 32 34 17 1.9
Oficina
Anticorrupcin de
la Provincia.
7.4 13.9 35 41 2.9
Junta de
Participacin
Vecinal (CPC)
21 44 22 11 2.4
Oficina
Anticorrupcin de
la Municipalidad
4 16.3 33 43 3.4

Por ltimo, con el estudio por encuestas II pudimos dar respuesta a nuestro interrogante
acerca de cmo se distribuyen estos factores psicosociales entre quienes participaron en el
marco de este repertorio y los que no han participado? De este modo podremos determinar si
los niveles reportados en estas variables psicosociales se diferencian de los reportados por los
encuestados que no han realizado las acciones seleccionadas en nuestro repertorio
participativo. Como puede observarse en el Cuadro 13 las diferencias de las medias de ambos
grupos (0= No participa y 1= S participa) no son muy marcadas.

Cuadro 13. Repertorio participativo: diferencia de medias entre grupos
Variables
psicosociales
Repertorio
participativo
N Media
Desv.
tp.
Error
tp.
de la
media
Eficacia: Si uno quiere
evitar un dao futuro -
como los ambientales-
el Amparo Colectivo es
una herramienta que
realmente funciona.
No 242 3.84 1.560 .100
Si 208 4.07 1.262 .088
Eficacia: Las
Audiencias Pblicas a
nivel municipal
funcionan si los medios
de comunicacin
masivos se hacen
presente
No 242 4.09 1.394 .090
Si 208 4.15 1.242 .086
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de
2014.

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Eficacia: Los mismos
mecanismos
institucionales de la
Iniciativa Popular
hacen que no tenga
posibilidades de
concretarse
No 242 3.64 1.338 .086
Si 208 3.60 1.224 .085
Eficacia: Las Consultas
Populares nos sirven
para controlar y limitar
la relacin del Estado
con las empresas
privadas
No 242 3.52 1.415 .091
Si 208 3.68 1.265 .088
Eficacia: Las
Audiencias Pblicas
son vas de
participacin que nos
solucionan los
conflictos por los
servicios pblicos entre
los prestadores, los
usuarios y el municipio.
No 242 3.52 1.273 .082
Si 208 3.62 1.190 .082
Eficacia: Las Juntas de
Participacin Vecinal
slo sirven para apoyar
las decisiones del
Poder Ejecutivo
municipal
No 242 3.59 1.233 .079
Si 208 3.24 1.274 .088
Conocimiento: En la
ciudad de Crdoba: un
grupo de ciudadanos
puede promover un
Referndum?
No 242 1.36 1.425 .092
Si 208 1.80 1.538 .107
Conocimiento: En
Crdoba: Cmo se
pide una Audiencia
Pblica?
No 242 .46 .784 .050
Si 208 .70 .840 .058
Conocimiento: Si ud.
presenta un Amparo
para defender su
derecho a gozar de un
ambiente sano, en qu
tiempo un Juez debe
responderle si
efectivamente se estn
violando sus derechos?
No 242 .83 1.194 .077
Si 208 1.01 1.116 .077
Conocimiento: Si no
consigue matrcula
escolar en el sistema
pblico: qu solucin
puede reclamarle al
Estado provincial?
No 242 .81 1.099 .071
Si 208 1.15 1.209 .084
Conocimiento: Dnde
funcionan las JPV?
No 242 2.70 1.775 .114
Si 208 2.86 1,713 .119
Confianza: Defensor
del Pueblo
No 242 2.93 1.321 .085
Si 208 3.33 1.251 .087
Confianza: Oficina
Anticorrupcin Prov.
No 242 2.50 1.230 .079
Si 208 2.66 1.221 .085
Confianza: Junta de
Participacin Vecinal
No 242 3.71 1.335 .086
Si 208 3.67 1.203 .083
Confianza: Oficina No 242 2.45 1.357 .087
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Anticorrupcin
municipal
Si 208 2.55 1.170 .081

A fin de responder a nuestra pregunta sobre la existencia de una diferencia entre quienes
participaron mediante al menos una accin de este repertorio (1= S) y quienes no participaron
(0=No) realizamos un anlisis de comparacin de medias a travs de la Prueba T de Student
para muestras independientes. En base a dicho anlisis pudimos determinar que: (1) la mayor
diferencia significativa entre los dos grupos se registr para la variable Confianza Poltica en
el Defensor del Pueblo; (2) que de cada una de las tres variables solo un tem permiti
diferenciar los grupos (ver Cuadro 15); (3) la Eficacia Participativa evaluada en funcin de la
relacin entre JPV (institucin de la democracia participativa) y Poder Ejecutivo Municipal
(institucin de la democracia representativa) ha sido la nica dimensin de la eficacia que
permiti diferenciar a ambos grupos.
Estos resultados nos permiten establecer que quienes participan en algunas de las acciones del
repertorio seleccionado tienen mayor cono cimiento especfico sobre un mecanismo para
canalizar demandas que aquellos que no participan. En segundo trmino, los participantes
cuentan con un nivel mayor de Confianza Poltica en relacin a la institucin del Defensor del
Pueblo. Por ltimo y de mayor relevancia, quienes participan evalan que las JPV no operan
para apoyar las decisiones del Poder Ejecutivo Municipal. Esto ltimo sumado al nivel de
confianza otorgado mayoritariamente (participantes y no participantes) a las JPV constituye
un dato de relevancia respecto de la potencialidad para el ejercicio de la democracia
participativa que se les atribuye.
Para las dems variables al no cumplirse el criterio de homogeneidad de las varianzas se
procedi a una prueba no paramtrica a fin de establecer si contribuyen a diferenciar los dos
grupos. Recurrimos a la prueba para 2 muestras independientes U de Mann-Whitney. En base
a este anlisis pudimos constatar que el Conocimiento Poltico -a travs de otros 3 tems- nos
permite diferenciar los que participan de los que no participan (ver Cuadro 14).

Cuadro 14. Diferencia de gr upos: r esultados de l a P rueba U de M ann-Whitney para
muestras independientes
Estadsticos
de contraste
E
n

l
a

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a
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e

C

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b
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:

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U de Mann-
Whitney
20786.000 21043.000 21492.500
W de
Wilcoxon
50189.000 50446.000 50895.500
Z -3.492 -3.461 -2.887
Sig. asintt.
(bilateral)
.000 .001 .004

Discusin general
Como se ha podido evidenciar en los resultados de ambos estudios, la amplitud de la
participacin es similar tanto en la muestra accidental como en la representativa de la
poblacin de la ciudad de Crdoba. En trminos generales, la participacin de la ciudadana
en el repertorio seleccionado -que incluye dimensiones participativas y directas - es
levemente ms baja en la muestra representativa (46%). Tambin en trminos de amplitud
comparten el dato relativo a la cantidad de acciones mayoritariamente efectuada. En ambos
casos la mayora slo particip mediante una nica accin siendo sta principalmente el voto
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2014.

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en la Consulta Popular de 2007. Lo llamativo de este dato es que muchos de los que votaron
en dicha consulta a su vez no han participado mediante otras acciones. Por otra parte, cabe
enfatizar tambin que quienes participan del Presupuesto P articipativo cuentan con un
repertorio ms amplio de participacin. En igual sentido se orientan los datos respecto de
quienes participaron en las instancias previstas dentro del proceso de Reforma Poltica
provincial, frente a la sancin de la Ley d e Medios a nivel nacional y en relacin a las
Audiencias Pblicas. Entonces, los participantes dentro de este repertorio son una proporcin
baja de la poblacin si no se computa el voto en la Consulta Popular; sin embargo se
involucran en muchas acciones con propsitos ajustados a la agenda poltica provincial o
nacional y en instituciones participativas diseadas desde el Estado.
Respecto de la intensidad de dicho involucramiento se reportaron algunas diferencias entre las
muestras. Ms precisamente en relacin a la tendencia general de la evaluacin del
involucramiento en trminos de importancia/eficacia. Ms all de esta discrepancia cabe aqu
enfatizar sobre un dato consistente en ambas muestras. El Presupuesto Participativo ha sido
evaluado con bajos niveles de importancia y eficacia. Y en el caso de la muestra
representativa en igual sentido se orientaron las atribuciones sobre la Consulta Popular. A la
par, en dicha muestra otros indicadores de la participacin recibieron altas valoraciones tanto
en importancia como en eficacia. Tal es el caso de las Audiencias Pblicas municipales y las
acciones frente a la sancin de la Ley provincial de B osques, la cual implic un intenso
involucramiento de amplios sectores sociales en su elaboracin.
En relacin al involucramiento en organizaciones sociales, los datos de ambas muestras no
son coincidentes. Ms preocupante es el resultado de la muestra representativa segn la cual
el 79% de la poblacin no participa en organizacin alguna y un 18% participa slo en 1
organizacin. A pesar de este dato, tambin se registr que las organizaciones vecinales
fueron en mayor medida evaluadas como importantes y eficaces para los objetivos propuestos
por los participantes. A su vez, quienes participan en ellas tambin en mayor medida
informaron que participan en otra organizacin. Este dato no es menor si consideramos el
diseo institucional de las JPV y la dinmica de las Audiencias Pblicas municipales donde
tienen presencia las organizaciones sociales reconocidas legalmente.
Por ltimo y en relacin a las variables psicosociales indagadas, si bien el porcentaje de
Conocimiento Poltico especfico es bajo, se pudo constatar que esta variable contribuye a
diferenciar entre participantes y no participantes. Quienes han participado mediante el
repertorio seleccionado cuentan con mayor informacin correcta sobre distintos mecanismos
de participacin. As, hemos demostrado cmo quienes participan en este repertorio que
integra dimensiones de democracia directa y participativa, cuentan con mayores niveles de
informacin tanto del tipo movilizante de localizacin -relativa al tiempo y lugar de algunas
actividades en las que los ciudadanos pueden participar- como del tipo movilizante tctica
relativa a modelos comportamentales y sugerencias en cuanto a cmo los ciudadanos pueden
participar. Por otro lado, la Eficacia Poltica Participativa en trminos generales aporta datos
alentadores respecto de cmo los ciudadanos creen que funcionan los Amparos Colectivos, las
Audiencias Pblicas municipales, las Consultas Populares y ms precisamente las JPV.
Respecto de stas ltimas es mayoritaria la percepcin de que no constituyen instituciones
cuyo funcionamiento redunde en un fortalecimiento del Poder Ejecutivo municipal y
consecuentemente para fortalecer la democracia representativa. Este sentido de eficacia
atribuido se refuerza ya que esta variable contribuye tambin a diferenciar a quienes
participan respecto de quienes no lo hacen.
En el presente trabajo hemos podido avanzar en la identificacin de variables que permiten
establecer diferencias significativas entre participantes y no participantes en un repertorio que
integra dimensiones directas y participativas en el marco ms general de una democracia
representativa. A su vez, pudimos constatar que las innovaciones metodolgicas aplicadas
para evaluar las variables psicosociales han sido pertinentes y nos aportan datos de mayor
validez ecolgica para conocer cmo se vinculan los ciudadanos con diferentes instituciones y
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2014.

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mecanismos participativos. En futuras indagaciones se podr establecer una relacin ms
especfica con la dimensin intensidad de la PP en funcin de los constructos psicosociales ya
evaluados.
Con los resultados obtenidos a nivel poblacional pudimos conocer tambin qu mediaciones
operan en la relacin entre ciudadanos y Estado para determinar si los primeros efectivamente
activan los canales previstos y diseados por el segundo. Es decir aproximamos una lectura de
las dimensiones que median la distancia entre ambos diferenciando los ciudadanos que
apuestan por achicar esa distancia de aquellos que no lo hacen.
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CUADRO 15.Diferencia de grupos: resultados de la Prueba T para muestras independientes
Prueba de muestras independientes
Prueba de Levene para
la igualdad de varianzas
Prueba T para la igualdad de medias
F Sig. t gl
Sig.
(bilateral)
Diferencia de
medias
Error tp.
de la diferencia
95% Intervalo de
confianza para la diferencia
Eficacia. Las Juntas de
Participacin Vecinal slo
sirven para apoyar las
decisiones del poder
ejecutivo municipal
Se han asumido
varianzas iguales
.261 .610 2.925 448 .004 .346 .118 .114 .579
No se han asumido
varianzas iguales
2.918 433.325 .004 .346 .119 .113 .580
Conocimiento. Si no
consigue matrcula escolar en
el sistema pblico: qu
solucin puede reclamarle al
Estado provincial?
Se han asumido
varianzas iguales
.813 .368 -3.116 448 .002 -.339 .109 -.553 -.125
No se han asumido
varianzas iguales
-3.094 422.544 .002 -.339 .110 -.555 -.124
Confianza. Defensor del
Pueblo
Se han asumido
varianzas iguales
.106 .745 -3.331 448 .001 -.406 .122 -.646 -.167
No se han asumido
varianzas iguales
-3.345 443.778 .001 -.406 .121 -.645 -.168


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Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de
2014.

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Ttulo: Los movimientos sociales de Derechos Humanos en Viedma-Patagones. Las
organizaciones que luchan por la Justicia y contra la impunidad en tiempos del terrorismo de
Estado y en Democracia



Autores: Mg. Mara J ulia Spigariol
Lic. Daniela Miranda




E-Mail: mjspiga@gmail.com
danmir20@hotmail.com


Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.




Resumen
En el presente trabajo realizaremos una descripcin y reconstruccin de la historia del movimiento
de Derechos Humanos en Viedma y Patagones a partir de las organizaciones locales. Una est
integrada por los detenidos/desaparecidos de la ltima dictadura militar argentina, otra agrupa a los
ex presos polticos y por ltimo, la que representa a los pedidos de justicia por homicidios no
esclarecidos.
En base a la informacin obtenida daremos cuenta de las luchas sociales que buscan justicia; por un
lado, frente a las acciones del terrorismo de Estado de la ltima dictadura militar y, por otro, ante
nuevos crmenes no resueltos.



Los movimientos sociales de Derechos Humanos en Viedma-Patagones. Las organizaciones
que luchan por la Justicia y contra la impunidad en tiempos del terrorismo de Estado y en
Democracia
Mara J ulia Spigariol
Daniela Miranda


En este trabajo realizaremos una descripcin y reconstruccin de la historia del movimiento de
Derechos Humanos de Viedma y Patagones, considerando las organizaciones presentes en la
actualidad. Nuestro abordaje se enmarca en las tareas de investigacin del proyecto E pur si
muove. Nuevas (y viejas) dinmicas sociales. Los movimientos sociales en Viedma/Patagones de
la Universidad Nacional del Comahue (UNCo-CURZA). Y la informacin que presentaremos
corresponde a los relevamientos realizados entre 2010 y 2012.

En dicho proyecto aplicamos una metodologa de tipo cualitativa, por lo que realizamos entrevistas
abiertas y en profundidad, grupos focales y recopilacin de informacin periodstica. De esta
manera, las tcnicas utilizadas nos permitieron acercarnos a la reconstruccin de la historia que
surge de la reflexin y el relato de quienes son miembros de las organizaciones de DDHH.

Considerando los aspectos que reflejan los testimonios de los entrevistados podemos abordar
cuestiones tales como el origen y las formas de organizacin y protesta de los movimientos, las
demandas y reclamos, las creencias y el impacto poltico alcanzado. Es decir que el relato de los
protagonistas nos permite reconstruir las experiencias vividas y el sentido de las luchas sociales.

Inicialmente se llev a cabo un registro de diarios locales editados en 2009 para poder tener una
aproximacin de las protestas y la visibilizacin de las dinmicas sociales en Viedma y Patagones.
De este relevamiento surgi una heterogeneidad de cuestiones asociadas a los DDHH. Lo cual, a su
vez, puso en el centro del debate la concepcin de los derechos humanos presente en las luchas de
las diferentes organizaciones locales.

Del mismo modo, pudimos observar las diversas formas de interpelar al rgimen poltico, con
distintas demandas y reclamos. Las agrupaciones son varias y poseen particularidades por el tipo de
reivindicacin especfica, pero todas nuclean a ciudadanos que han visto sus derechos avasallados.
Una de ellas representa a los detenidos/desaparecidos de la ltima dictadura militar argentina, otra
agrupa a los ex presos polticos, y por ltimo, la que representa a los pedidos de justicia por
homicidios no esclarecidos. Al mismo tiempo, los casos ponen de manifiesto las distintas formas en
que la violencia atraviesa las instituciones y que conlleva dificultades para lograr un proceso judicial
transparente, eficaz y con celeridad.

Es a partir de los dolorosos episodios sufridos por vecinos de la ciudad, de persecucin, tortura,
asesinato y exilio que se reclama justicia sobre los responsables, en defensa de sus derechos
humanos y en reivindicacin de su dignidad como personas.

Aspectos tericos en torno a la cuestin de los Movimientos Sociales.

Diversos autores se han ocupado del tema a partir de la emergencia de estas formas de expresin de
demandas y de protesta. En la dcada del sesenta Alain Touraine propuso utilizar el concepto de
Movimiento histrico para definir la disputa que un sector social organizado lleva adelante en
relacin con la orientacin general de una poca histrica, este concepto ms inclusivo que clase
social, refiere a la capacidad de producir un marco sociocultural que permita ejercer el control de


los recursos centrales de una sociedad
1
.

Claus Offe seala como factores presentes en el origen de los nuevos movimientos sociales el
aumento de la participacin a partir de la utilizacin del repertorio de derechos democrticos
disponibles, la adopcin de nuevas formas de protagonismo (movilizaciones, protestas, etc.) y la
transferencia de cuestiones que antes estaban reservadas al plano privado a la esfera pblica (el
aborto, por ejemplo). Es evidente que este planteo est fuertemente influido por la realidad europea
y se refiere a los movimientos mayoritariamente integrados por sectores de clase media.

Charles Tilly define al movimiento como una serie de controvertidas representaciones,
demostraciones y campaas de las personas haciendo reclamos colectivos a otros (Tilly, 2008). Los
movimientos sociales constituyen el principal camino para la participacin ciudadana en polticas
pblicas. Es decir, se trata de un intento colectivo de obtener un inters comn o lograr una meta
comn, a travs de la accin colectiva fuera de la esfera de las instituciones establecidas.

Anthony Giddens (1985) ha identificado en las sociedades modernas cuatro reas en las que operan
los movimientos sociales: movimientos de mocrticos que actan a favor del establecimiento y el
mantenimiento de los derechos polticos; movimientos obr eros referidos a la proteccin de los
puestos de trabajo y a la disputa con el poder econmico por una mejor distribucin del ingreso;
movimientos e colgicos: relacionados con la disminucin de los daos sociales y ecolgicos
resultantes de la transformacin del medio ambiente por la accin de la sociedad moderna;
movimientos pac ifistas, que se ocupan de cuestionar la influencia del poder militar y las formas
agresivas de nacionalismo.

Los principales enfoques giran alrededor de dos aspectos: privilegiar los conceptos de movilizacin
de recursos y estructura de oportunidades o enfatizar el papel de la cultura y las identidades
colectivas (Mellucci, por ejemplo). Tilly, Tarrow y otros se inclinan por propuestas integradoras de
estas dos perspectivas.

Los enfoques hacen aportes valiosos para la comprensin terica de estos procesos de movilizacin
social, sus alcances y vnculos con la dimensin poltica, tanto en su aspectos institucionales como
con aquellos expresivos de disputas acerca del poder en la sociedad y, por lo tanto, nutren el
anlisis de los procesos estudiados.

Mirando particularmente el contexto de Amrica Latina, y nuestro pas en particular, es relevante
destacar estudios especficos sobre movimientos como los de Ins Izaguirre
2
, orientado a
desentraar la problemtica de los derechos humanos y la conflictividad poltica e ideolgica
inherente a la tragedia del genocidio. Por otro lado, los aportes de J elin y Caldern indagando la
transicin democrtica y los aportes a ella de la movilizacin ciudadana.

Aspectos tericos en torno a la cuestin de los movimientos so
La cuestin de los DDHH en Viedma/ Patagones

La lucha organizada en defensa de los DDHH en la comarca comienza a aparecer alrededor de 1978.
De acuerdo al relato expresado por sus protagonistas, el surgimiento de la temtica se vincul con la
desaparicin de personas entre 1976 y 1983. Ya en el ao 1978 comenzaban a reunirse de forma
clandestina un pequeo grupo de vecinos que tenan familiares y amigos en condicin de detenidos-

1
Proyecto de investigacin: E pur si muove. Nuevas (y viejas) dinmicas sociales. Los movimientos sociales en
Viedma/Patagones de la Universidad Nacional del Comahue (UNCo-CURZA).
2
Izaguirre, Ins (2010):"Lucha de clases, guerra civil y genocidio en la Argentina. 1973-1983"Editorial Eudeba.


desaparecidos. Este es el origen de lo que luego tom el nombre de Asociacin Permanente por los
Derechos Humanos (APDH).

Esta organizacin inicial constituy en el contexto argentino la tercera agrupacin de estas
caractersticas luego de la de Buenos Aires y Neuqun -que funcionaban desde 1975 y 1976
respectivamente-. En este proceso se destac localmente la figura de Miguel Esteban Hesayne,
entonces obispo de la ciudad de Viedma, quien tuvo un rol importante acompaando a este grupo de
personas que vivan de cerca la desaparicin forzada de personas.

Dicha asamblea reivindic la totalidad de la temtica de los derechos humanos
3
sin abandonar la
cuestin original entendida como la desaparicin de personas durante la ltima dictadura militar. Sin
embargo en el contexto local dej de funcionar luego de la marcha contra el indulto en 1988-89.


Asociacin de familiares de detenidos-desaparecidos y vctimas de terrorismo de Estado

Respecto de esta organizacin especfica, desarrollaremos el primer eje de indagacin acerca del
origen de las iniciativas y formas de organizacin de los defensores de DDHH, tipo de demandas,
motivos que conducen a agruparse y movilizarse.

Como mencionamos ms arriba, los entrevistados narran que desde 1978, ya desencadenada la
dictadura militar, se inici la organizacin por los Derechos del Hombre, en Viedma, una de las
primeras tres de la Argentina. J unto al impulso del Obispo Hesayne, los familiares de los detenidos-
desaparecidos -un referente es Bachi Chironi-, se reunan en la clandestinidad. Se proponan
abarcar todos los temas que hacen a la concrecin de los derechos.

Luego de la dictadura, hubo personas que individualmente
4
continuaron vinculadas en torno al
reclamo por la justicia hacia los represores, y mantuvieron presente su lucha por esta reivindicacin
hasta el ao 1989. La sancin de las leyes de Obediencia Debida y Punto Final, contribuy a que se
desactivara por un tiempo. Recin en 2009 empezaron a asistir a los juicios realizados en Baha
Blanca donde constataron, con gran preocupacin, que quienes declaraban frente a sus propios
torturadores se encontraban en suma soledad y vulnerabilidad. Esta situacin los impuls a formar
una nueva organizacin: la Asociacin de f amiliares de de tenidos-desaparecidos y v ctimas de l
terrorismo de Estado, con el claro objetivo de acompaar a quienes declaran en los juicios. En sus
primeras convocatorias participaron 27, mucho ms que los slo 6 iniciales. La asociacin local, se
constituy as en la primera organizacin de estas caractersticas presente en la provincia de Ro
Negro.

Como marca un entrevistado sus integrantes se unieron por una historia compartida: Un objetivo
comn es acompaarnos en los juicios, contenernos, dar publicidad a los juicios, trabajar con las
escuelas para difundirlos, traer a nuestros desaparecidos

En cuanto al impacto en el rgimen poltico, acerca de cmo fueron logrando interpelar al Estado, y
al sistema de justicia, sealan que existe un gran cambio en el enfoque de este tema por parte del
gobierno de Cristina Fernndez de Kirchner, quien desde el 2007 ocupa el cargo de Presidenta de la
Nacin. Se despliega una poltica nacional que impulsa con fuerza los juicios por la verdad y la
justicia. La reivindicacin de los DDHH se constituye en uno de los ejes sostenidos por el gobierno
nacional.

3
As lo remarcan los entrevistados.
4
Se destacan en el contexto local Cristina Cvoli de Chironi, Oscar Meiln y J orge Tassara.



La anulacin de las leyes de Obediencia Debida y Punto Final y la decisin de Espaa de suspender
el pedido de extradiciones a los militares acusados, permitieron al gobierno nacional consolidar su
poltica en pos de los DDHH. En este nuevo escenario muchas personas se acercaron a declarar,
incluso aquellas vctimas de la dictadura cuya historia ni siquiera era conocida por su propia familia.
Como destaca una entrevistada, se pudo superar el miedo que esta situacin significaba, an
despus de muchos aos de terminada la dictadura. En este sentido, es importante sealar que hay
un declarante emblemtico, J orge J ulio Lpez, que sobrevivi a las prcticas de la dictadura y
desapareci en democracia, siendo testigo clave. Su aparicin con vida es un reclamo permanente y
un nuevo emblema de la lucha contra la impunidad.

En cuanto a la vigencia de los DDHH en democracia, se reflexiona que est an pendiente su
concrecin desde una concepcin amplia que implica el acceso a la vivienda, la salud y la
educacin. Estos derechos estn siendo vulnerados en la sociedad actual por desigualdades
profundas en el orden social. En este sentido, los jvenes y particularmente los pobres, son la
poblacin mayoritaria de las crceles, donde vuelven a sentir la violencia del control sobre sus
cuerpos.

Los entrevistados sealan con dolor que particularmente en Viedma no se haba tenido conciencia
cabal del significado de la dictadura, a la vez que plantean la necesidad de que la sociedad local se
de cuenta de la gravedad de este rgimen, de la complicidad cvico-militar que le dio sustento, y de
que no vuelvan a alentarse soluciones autoritarias para hacer frente a las problemticas del pas.

Como un dato muy positivo se observa que desde diciembre de 2011, en la Legislatura de Ro
Negro, cumplen su mandato legislativo tres ex presos polticos: Susana Diguez, Silvia Horne y
Csar Miguel. Al mismo tiempo, se destaca que el sector poltico tendra que tener mayor
participacin ya que en su mayora lo hacen las bases. En Cipolletti, para poder difundir sobre la
temtica se convoc a los jueces, fiscales, etc., pero no asistieron y a pesar de que en el Alto Valle se
sita la Escuela de Capacitacin J udicial no demuestran mucha participacin. Finalmente, tambin
se resaltan las acciones de movilizacin realizadas junto a organizaciones gremiales como UNTER
y ATE.


Las leyes de punto final y obediencia debida. Debate jurdico sobre su anulacin

La anulacin de estas leyes sancionadas durante el gobierno de Alfonsn, implicaron un complejo
debate. Ya que se trataban de leyes sancionadas por un Congreso elegido democrticamente, fue un
trabajo que implic mirar todos los aspectos institucionales para preservar la independencia de
poderes , y no convertirse en el gobierno de los jueces.

Finalmente en un fallo histrico, el juez de Buenos Aires Gabriel Cavallo declar en marzo de 2001
la inconstitucionalidad y "nulidad insanable" de las leyes de Punto Final y Obediencia Debida, en el
caso de la desaparicin de la familia Poblete
5
. El fallo cita la acordada de la Corte Suprema que
reconoci la imprescriptibilidad de los delitos de lesa humanidad.


5
Esta causa se inici cuando las Abuelas de Plaza de Mayo denunciaron que el teniente coronel Ceferino Landa y
Mercedes Moreira se apropiaron de Claudia Victoria Poblete. La nia fue secuestrada junto con su madre, Gertrudis
Hlaczik, el 28 de noviembre de 1978, cuando tena ocho meses. El mismo da fue detenido su pap, J os Poblete, un
tcnico tornero chileno que haba perdido sus piernas en un accidente automovilstico. Claudia Victoria recuper su
identidad y Landa y Moreira fueron arrestados.


El fallo
6
se bas en los pactos y en el derecho internacional y en el derecho de gentes. El derecho
de gentes son aquellas normas de rango superlativo determinadas por la costumbre internacional y
que no son discutidas por nadie. Los crmenes de lesa humanidad son un ejemplo. Es el derecho que
la comunidad internacional acepta como universal. Es, bsicamente, el derecho que no est escrito;
es decir, que trata de instrumentarse en la labor que la comunidad internacional desarrolla a partir de
la formulacin de tratados, convenios y pactos. Son normas de las que no hay ninguna duda... y no
hay ninguna duda de que el genocidio es delito en todas partes del mundo, afirm el J uez.

Uno de los cuestionamientos, podra sealar que la inconstitucionalidad de las leyes vulnere el
principio de cosa juzgada (nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo hecho). A lo que se
responde que nunca hubo juicios. Slo existieron algunos procesamientos, pero no se lleg a una
resolucin jurisdiccional que resolviera sobre el fondo del asunto y nunca hubo sentencia.

Por otra parte, la anulacin de las leyes de Punto Final y Obediencia Debida en 2003, implic un
proceso de reivindicacin histrica bajo la consigna de Memoria, Verdad y J usticia. Es a partir de
esta decisin poltica que se posibilita la reapertura de los juicios a los militares que participaron del
terrorismo de Estado de la dictadura de 1976-1983. Abre un nuevo escenario jurdico y poltico, la
cuestin de los Derechos Humanos adquiere mayor relevancia en el espacio pblico.

Por una parte, algunas de sus demandas obtuvieron una respuesta favorable del Estado. Por otra,
conllevaron el fortalecimiento de la lucha por la causa de los DDHH asociada a la desaparicin de
personas del gobierno militar. Los nuevos juicios revelaron la necesidad de reorganizarse para
acompaar los procesos judiciales. Por ello, surgieron nuevas asociaciones como la de familiares de
detenidos-desaparecidos (2009) y la de ex presos polticos (2011).


Asociacin de Ex presos Polticos de Ro Negro

En cuanto a esta organizacin, realizaremos una descripcin del origen de las iniciativas y formas de
organizacin, tipo de demandas, motivos que conducen a agruparse y movilizarse, a partir de una
entrevista y de notas periodsticas. Ya que cobraron un impulso especial en su conformacin, desde
inicios de este ao.

Esta asociacin fue constituida el 8 de octubre de 2011. En dicha reunin se manifest: estamos
convencidos que todava podemos aportar con la construccin del Proyecto Nacional y Popular que
comenz con Nstor Kirchner y que Cristina hoy impulsa, la construccin de la Memoria Verdad y
J usticia y en el reconocimiento poltico de nuestra militancia
7
. Se dan una organizacin
rpidamente
8
, para iniciar gestiones en pos de sus objetivos.
Al mismo tiempo, iniciaron comunicaciones con el gobierno provincial para que de cumplimento a
normativas en vigencia en la provincia (Archivo Provincial de la Memoria Registro de Ex presos
Polticos- Programa de acompaamiento y asistencia a los Querellantes y Testigos, Vctima de

6
Entrevista al J uez J uez Gabriel Cavallo, por Victoria Ginzberg, Diario Pag.12.2001

7
Diario Ro Negro, 20 de febrero 2012.
8
La COMISION DIRECTIVA est constituida por: PRESIDENTE Eugenio ngel NAVARRETE,
Vicepresidente, Pablo LOPEZ de ARCAUTE, SECRETARIO: J ulia Beatriz GARCIA, TESORERO: Alberto EPSTEIN,
1 VOCAL: Flix OLGA, 2 VOCAL: J os Luis ALI, 3 VOCAL: Nicols CEREZO, 1 VOCAL SUPLENTE: Elena
CHENA, 2 VOCAL SUPLENTE: Benedicto del Rosario BRAVO. La Comisin Revisora de Cuentas: Revisor de
Cuentas Titular: Francisco TROPEANO, y J orge Andrs TASSARA, Revisor Suplente: Ral SOTTO.
Algunos integrantes son: de Catriel: Flix Olga, de Cipolletti: Francisco Tropeano, Luciano Roa, Ral Soto, de
Conesa: Alfredo Mustafa, de Viedma J ulia Garca y Eugenio Navarrete.


Terrorismo de estado y otros).

En cuanto al impacto en el rgimen poltico, una de las acciones que han logrado impulsar en la
esfera del Estado es la creacin de un Censo y Registro Provincial de ex presos polticos, en el
mbito del "Archivo Provincial de la Memoria. Segn los autores de la iniciativa, la idea es realizar
un censo que permita la obtencin de datos sobre todas las personas de nacionalidad argentina o
extranjeros, que revistieron el carcter de presos polticos en la Repblica Argentina.

Con la informacin obtenida de este Censo y Registro, pueden elaborarse y actualizarse polticas
pblicas, provinciales y nacionales, reparatorias de los derechos que en su carcter de presos
polticos les hayan sido violados.

Por otra parte, tambin han logrado consolidar el Programa nacional: Acompaamiento a
querellantes y testigos en los juicios contra el terrorismo de Estado", implementado por la secretaria
de Derechos Humanos de la Nacin. Estuvieron en la ciudad de Viedmaprofesionales de salud, que
mantuvieron un encuentro con familiares de querellantes y testigos.
Este acompaamiento no es teraputico sino un espacio de escucha antes, durante y con
posterioridad al testimonio, porque muchas veces los efectos de esa declaracin no pueden ser
medidos de manera anticipada.
Este dispositivo sirve de contencin a quienes intervienen en el juicio, ya en general, aparece un
primer temor vinculado a la seguridad que se agudiza o no en la cercana del mismo, a medida que
se desarrollan y terminan. El objetivo es la reparacin social ms all de lo particular de cada
vivencia de los ciudadanos vctimas del terrorismo.

Comisin Atahualpa

Esta agrupacin congrega familiares y amigos de Atahualpa Martnez Vinaya, un joven asesinado en
Viedma en 2008. Si bien la comisin hace referencia a los requerimientos de justicia y
esclarecimiento de un caso especfico, establece vnculos con otras personas que piden justicia por
crmenes no resueltos. Se ha generado un grupo de jvenes que reivindican su figura y la de otro
joven muerto por una bala perdida, que desarrollan actividades culturales para sus pares, de
contencin y militancia social
9
.

En esta organizacin se destaca la figura de J ulieta Vinaya, madre de Atahualpa, quien es la
impulsora de la lucha contra la impunidad del crimen. A travs de numerosas manifestaciones y
protestas, y vinculaciones con familiares de casos no esclarecidos en la provincia y en el pas, ha
logrado que su causa no sea olvidada.

Su reclamo est acompaado por distintas organizaciones gubernamentales y civiles.
10
Los

9
Se denomina:Crece desde el pie.
10
Foro por la vida Vecinas auto-convocados en Defensa de la Vida, CTA Viedma, CTA Ro Negro , ATE Ro
Negro, UnTER Ro Negro, SITRAJ UR Ro Negro, Programa Anti- Impunidad , Comisin por la Memoria, Pueblo
Mapuche , CAI Viedma , DEMO, UJ S, Partido Obrero,, Proyecto SUR ,Partido Socialista , Decanato Universidad del
Comahue, Fundacin Creando Futuro, Crece desde el pi, Barrios de Pi / Mov. Ecumnico y otras organizaciones
sociales.



familiares de otros jvenes vctimas de violencia policial, luego de luchar un tiempo se desaniman y
abandonan los reclamos pblicos.

La comisin tiene un espacio en la Casona de los DDHH, mbito gubernamental que rene las
organizaciones relacionadas con la temtica. J ulieta tambin ha logrado entrevistarse con la
presidenta Cristina Fernndez y con el presidente de Bolivia Evo Morales, reivindicando su
pertenencia cultural con el pueblo aymara.

A 6 aos de la desaparicin del joven, en el marco de un lento proceso judicial, recin en el ao
2014 se inicia el juicio oral. Se realiz una multitudinaria marcha acompaando el reclamo de la
madre, familiares y amigos, en frente al Poder J udicial de Ro Negro.


Las concepciones de los DD.HH. y el movimiento

La cuestin de los DDHH encierra una coexistencia de discursos, prcticas y de maneras de
entender el problema. Es decir que, por un lado, encontramos las posturas institucionales e
institucionalizadas en las lgicas del Estado argentino, en especial de la esfera gubernamental de la
ltima dcada. Por el otro, se hallan las posturas que predominan en el movimiento de DDHH, entre
los colectivos que denuncian pblicamente y demandan el cumplimiento de los mismos.

En la primera, depende de las formalidades y lgicas de cada institucin del Estado. En este sentido,
los DDHH se asocian principalmente con las causas de lesa humanidad, con lo que el Estado ha
hecho respecto del uso de la violencia fsica en la ltima dictadura; por ejemplo, el terrorismo de
estado, las detenciones y desapariciones de personas, las torturas, los asesinatos por el uso de la
fuerza pblica, la apropiacin de los hijos de sus vctimas, etc. Implican procesos institucionales
donde el Estado, independientemente de qu persona lo realiza, aparece como el ejecutor directo
de las acciones de fuerza que violan la integridad humana; se utilizan los aparatos represivos para
privar a las personas de sus derechos ms fundamentales. En Ro Negro la Secretara de DDHH se
enfoca predominantemente en esta visin, ya que en su mbito se encuentran representadas las
asociaciones que reclaman por los crmenes cometidos entre 1976-1983.

De esta manera, la violencia poltica instalada en el mbito estatal durante la ltima dictadura
militar implic una poltica de Estado que sistematiz las detenciones y lesiones a los DDHH. A
pesar de las condiciones de clandestinidad de las desapariciones, exista una organizacin
militarizada que desde el Estado implement y puso en funcionamiento una poltica de arrestos
especfica sobre quines eran polticamente inconvenientes para los fines del gobierno de facto. Y
en este punto es importante la consideracin de delitos de lesa humanidad para las acciones que se
amparaban en este argumento, puesto que no prescriben con el tiempo y gracias a la declaracin de
nulidad de las leyes de Punto Final y Obediencia Debida se habilitaron los procesos de
enjuiciamiento de los represores.

A su vez, implic una respuesta a las demandas de justicia y memoria que realizaban los familiares
y las vctimas del terrorismo de estado, ya que desde 1983 no se haba instalado tan fuertemente una
poltica estatal de enjuiciamiento de represores, de recuperacin de informacin, de reivindicacin
simblica de los espacios, entre otras acciones.

En la segunda acepcin, en cambio, encontramos las posturas ms amplias en torno a qu debe
entenderse por DDHH. Es decir, que toda privacin que no permite desarrollarnos como personas,
sea por el uso de la violencia fsica como por la ausencia de polticas que garanticen un modo de
vida digno, en torno de la salud, la educacin, la vivienda, el trabajo, tiene que ver con los DDHH.


Esta acepcin es la que predomina en los movilizados, en la visin de las personas que protestan e
intentan visibilizarse en el espacio pblico.

Al mismo tiempo, se percibe al Estado y a la democracia en sentido amplio; puesto que en un
contexto que se supone democrtico donde hay distintos tipos de libertades, as como plena vigencia
de derechos y garantas constitucionales, es el Estado el que debe respetar, garantizar, promover, su
pleno goce y ejercicio.

De all que los movilizados suelen activarse y participar en torno de una diversidad de demandas y
coyunturas, que luego reciben la nominacin de ambientalistas, DDHH, trabajadores,
vivienda digna, pueblos originarios. Es comn observar cmo muchas de las personas que se
movilizan especialmente por alguno de estos temas tambin se movilizan por los otros. Ya que en
todo caso, las demandas se pueden englobar en la necesidad de respetar la dignidad humana o en
general los DDHH.

Esto no es una cuestin menor sino central en relacin con los significados en disputa en el espacio
pblico. Puesto que las respuestas del rgimen poltico dependern de cmo se visualice y
conceptualice la cuestin. Al mismo tiempo depender de qu procedimientos, instituciones y
voluntades polticas se dispongan para resolver los conflictos.

Asimismo, estas diferencias conllevan choques entre las concepciones del Estado argentino y las
visiones sociopolticas y jurdicas que se abren espacio en los discursos predominantes y las formas
de concebir la problemtica. De alguna manera contribuyen a la emergencia de los nuevos sujetos
jurdicos que no pueden atarse a cuestiones aisladas y parcializadas de los procesos sociales sino
que tienden a abarcar la amplitud de dimensiones que afectan la vida humana.

Y aunque entre las organizaciones tambin existen diferencias en las modalidades de lucha y
protesta sociales; la postura que se asuma es lo que determinar el surgimiento de diferentes
organizaciones que los defienden. Esto es as, en tanto apelan al trmino para sustentar sus
reclamos.

Respecto de las organizaciones que tomamos como referencia, por un lado, estn quienes en la
prctica asumen una postura amplia en torno de este tema y consideran que la defensa de estos
derechos abarca a las vctimas de la dictadura y se extiende a la conquista de derechos sociales y
polticos en el perodo democrtico. En este sentido, esta concepcin comprende las diversas
reivindicaciones presentes en el espacio pblico abarcando la defensa de la salud, la vivienda digna,
la educacin, el trabajo, entre otros. Es el ejemplo de la diversidad de temticas abordadas en las
distintas secretaras que conforman la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos nacional
(APDH) que tambin establece vnculos con otras organizaciones internacionales: Los Adultos
Mayores y sus Derechos, Ambiente, Recursos Naturales y Sociedad, Cultura, Derechos Econmicos
Sociales y Culturales, Discapacidad e Inclusin (Comisin), Educacin, J uventud (Comisin), La
Mujer y sus Derechos, Niez y Adolescencia, Pueblos Originarios, Salud, Salud Mental, Seguridad
y Derechos Humanos, entre otras.

Por otro lado, hallamos aquellas organizaciones que en la prctica focalizan sus reclamos para
lograr mejores resultados. Estas organizaciones son las que acompaan los procesos judiciales en
torno a los detenidos-desaparecidos y vctimas del terrorismo de estado, de ex presos polticos y de
crmenes no esclarecidos.

Ante este panorama, lo que desde el Estado argentino se presenta desarticulado, de acuerdo a las
diversas esferas institucionales -por un lado, las polticas de salud, por el otro las de educacin, las


de vivienda, las de violencia, etc.- en las organizaciones constituye una cuestin global. Y es de
acuerdo a las necesidades coyunturales que cada organizacin surge, pero no queda atada
exclusivamente a ellas sino que las atraviesa y las trasciende.

As tambin puede interpretarse que aquello que el Estado ha omitido en los ltimos aos -o
actuado de manera oculta- a travs de quienes gobiernan o son parte de las instituciones -la ausencia
de poltica pblica-, implica una postura que en este caso mantiene el avasallamiento de los
derechos de las personas, y permite que la violencia y las carencias subsistan en democracia. Los
casos de asesinatos no resueltos cuya sospecha de ocultamiento recaen sobre la institucin policial
encuadran en esta perspectiva, ya que quienes deben garantizar que las investigaciones y los
procedimientos judiciales se realicen de forma transparente no lo hacen.

Podemos observar tambin la permanencia de intereses particulares y, en trminos de Bourdieu, de
apropiacin de capital poltico. Constatamos que en el mbito estatal coexisten organizaciones que
trabajan por el bien comn, respondiendo a las causas de lesa humanidad pendientes, con aquellos
grupos que cooptan y utilizan los aparatos del Estado, los recursos institucionales y las normas en su
propio beneficio. Es decir, que se institucionalizan y se establecen lgicas internas que permiten la
sobrevivencia de redes delictivas
11
, de narcotrfico, de trata de personas y la corrupcin. Se
establecen mecanismos perversos, informales, que facilitan y habilitan los recursos destinados para
estas redes, donde algunos agentes de las fuerzas de seguridad y parte del poder poltico trabajan en
connivencia lesionando los DDHH an en contextos democrticos.


Consideraciones Finales

Los movimientos de DDHH en la localidad tienen como el principal antecedente la organizacin de
la APDH, cuyos orgenes se registran en 1978, es decir, en los primeros aos de la ltima dictadura
militar. Su actividad en la clandestinidad, pas a ser abierta con la reapertura democrtica, etapa en
la que comenz a ser masiva la expectativa por conocer la verdad y hacer justicia sobre torturadores
y represores. Estos deseos se plasmaron en parte con el juicio a las J untas Militares
12
, siendo un
hecho indito de enjuiciamiento para Amrica Latina, que vieron un gran retroceso con las leyes del
olvido. En diciembre de 1986, tras una serie de levantamientos militares, el presidente Ral
Alfonsn promovi la sancin en el Congreso de la ley de Punto Final, que fij la extincin de las
acciones judiciales contra los represores de la dictadura, de 1976 a 1983.
En junio de 1987 a causa de nuevas revueltas militares se admiti la sancin de la ley de Obediencia
Debida, exculpando a los oficiales de bajo rango de las Fuerzas Armadas con el argumento de que
se haban visto obligados a cumplir rdenes durante el rgimen de facto
13
. En diciembre de 1990, el
presidente Carlos Menem indultara a guerrilleros y militares que haban sido condenados en 1985.

Todos estos retrocesos en democracia, asumieron un nuevo rumbo con la gestin de Nstor Kirchner
(2003-2007), que tom la bandera de los derechos humanos y promovi acciones en diversos planos

11
El caso Daniel Solano, es demostrativo de la impunidad de ciertos grupos. Fue muerto das previos a la declaracin
judicial por irregularidades en una empresa frutcola.
12
El 13 de Diciembre de 1983, por Decreto 158/83, del Presidente Alfonsn publicado en BO el 15 del mismo mes y
ao, se orden la realizacin de un J uicio sumario ante el Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas con apelacin
ante la Cmara Federal, a los componentes de las tres primeras juntas militares constitudas por los siguientes
oficiales superiores: general J orge R. Videla, brigadier Orlando R. Agosti, almirante Emilio E. Massera, general
Roberto E. Viola, brigadier Omar D. R. Grafigna, Almirante Armando R. Lambruschini, general Leopoldo F.
Galtieri, brigadier Basilio Dami Dozo y almirante J orge I. Anaya, por los delitos de homicidio, privacin ilegal de la
libertad y aplicacin de tormentos a detenidos.
13
Este hecho histrico qued grabado en la memoria colectiva del los argentinos con la frase del Presidente en Plaza
de Mayo: la casa est en orden, al terminar con un alzamiento militar un domingo de Pascua.


para hacerlos efectivos. La reapertura de los juicios, a partir de la declaracin de nulidad de las leyes
de Obediencia Debida y Punto Final, se constituy en el principal punto de inflexin que permiti
que se lleven adelante los juicios a los responsables de la desaparicin y muerte de miles de
ciudadanos argentinos en esa etapa oscura. A partir de este hecho surgieron nuevas organizaciones
que acompaan el proceso en la actualidad, como las que se presentan localmente.

Otras demostraciones tendientes a afirmar este rumbo, son hacer de la ESMA
14
, el museo de la
Memoria, resignificando un lugar de tortura en otro: Espacio para la memoria y para la promocin
y defensa de los Derechos Humanos. Por otro lado se fij el 24 de marzo, como un da de
reflexin sobre este perodo.

En Viedma, la recuperacin de la Casona -hoy denominada Bachi Chironi-, donde se realizaron
detenciones durante el perodo del gobierno militar, conlleva la resignificacin del espacio y es el
smbolo de la lucha regional contra la impunidad y el olvido del terrorismo de Estado en Argentina.

En el ao 2013, en el mes de julio se desarrollaron en Baha Blanca la segunda parte del juicio por
delitos de Lesa humanidad cometidos en la jurisdiccin del V cuerpo de Ejrcito con asiento en
Baha Blanca. Es esa oportunidad fueron juzgados: J os Hctor Fidalgo, ex vocal del Consejo de
Guerra especial Estable de la subzona de Defensa 51., Bernardo Artemio Cabezn, ex guardia de La
Escuelita, Felipe Chamam Ayala, ex guardia de La Escuelita, Fernado Antonio Videla, x guardia
de La Escuelita, Carlos Andrs Striker, ex subjefe del Batalln de Comunicaciones 181, Alejandro
Osvaldo Marjanov, ex subjefe del Area de Defensa 511. Los vecinos y vecinas de la ciudad de
Viedma brindaron testimonio en calidad de vsctimas, familiares y amigos en las audiencias orales y
pblicas del mencionado juicio.Sus casos forman parte de la investigacin y contribuyen al
juzgamiento de los responsables de tan aberrantes violaciones a los derechos humanos.

Se dict la sentencia el 17 de diciembre de 2013, por el Tribunal Oral Federal de esa. ciudad que
impuso, entre otras penas, prisin perpetua para Carlos Stricker, Alejandro Marjanov, Felipe Ayala y
Bernardo Cabezn. El tribunal Oral en lo Criminal Federal, integrado por los jueces J orge Ferro,
J os Mario Triputti y Martn Bava, sentenci a prisin perpetua a Carlos Andrs Stricker, Alejandro
Marjanov, Felipe Ayala y Bernardo Cabezn. En tanto, conden a Fernando Antonio Videla a 11
aos de prisin, a J os Hctor Fidalgo a 3 aos y 5 meses de prisin y a Ricardo Claudio Gandolfo a
4 aos y 3 meses de prisin.

Tambin, el tribunal resolvi que el cumplimento de las penas sea en prisiones comunes bajo la
jurisdiccin del Servicio Penitenciario Federal y solicit la baja de las filas del Ejrcito de los
condenados Stricker, Marjanov y Cabezn.
En la causa se investigaron los delitos de homicidio, privacin ilegal de la libertad y tormentos, en
perjuicio de 100 vctimas.

Por otra parte, estas organizaciones en tanto movimientos sociales plantean reivindicaciones en el
espacio pblico buscando que la sociedad mantenga activa la memoria sobre esta etapa nefasta para
que no vuelva a ocurrir nunca ms
15
, desplegando intervenciones por la memoria en las escuelas,
universidades y la comunidad toda. Su grado de impacto en el rgimen poltico es importante, por
cuanto han logrado instalar los DDHH con gran visibilidad en la sociedad, y en la agenda poltica de

14
La Escuela Superior de Mecnica de la Armada (ESMA) funcion como un Centro Clandestino de Detencin,
Tortura y Exterminio durante la ltima dictadura militar argentina. Hoy existe alli el Museo de la Memoria en
honor a los desaparecidos. Se calcula que estuvieron secuestradas alrededor de cinco mil personas.
15
NUNCA MS, libro de la CONADEP (Comisin para investigar los horrores de la dictadura) que se expidi sobre
los crmenes.


los gobiernos. Encuentran que organizndose, reunindose, pueden hacer justicia, y dar contencin a
quienes fueron vctimas de persecucin por sus convicciones polticas.

En cuanto a la Comisin Atahualpa, la permanencia de la lucha conlleva nuevos reclamos sobre los
DDHH, que trascienden la visin que predomina en el mbito estatal. Es decir, que supera la postura
del gobierno donde predomina una visin limitada a los hechos ocurridos en el marco de la ltima
dictadura militar argentina. Finalmente, la recuperacin de la memoria, los procesos judiciales y la
presencia de la temtica en torno a las vejaciones cometidas durante el gobierno militar es un hito
histrico que permite reconstruir la historia de la sociedad argentina. Ello no impide que los
movilizados mantengan perspectivas ms amplias respecto de los DDHH. Y aunque han logrado
sostener la lucha en el tiempo, fortaleciendo la democratizacin del pas, tambin continan
luchando comprometidamente por el conjunto de derechos que resguardan la dignidad humana.


Bibliografa

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Tarrow, Sydney (1997) Poder en movimiento. Alianza, Madrid.
















1

Los Presupuestos Participativos y las Desigualdades Sociales:
Un estado del arte para Argentina, Chile, Per y Uruguay
1







Mariano Surez Elas
Universidad de la Repblica, CenUR del Noroeste, Regional Norte, Departamento de
Ciencias Sociales.
marianodoc01@unorte.edu.uy







Resmen: La presente ponencia analiza la problemtica de las desigualdades sociales
en los Presupuestos Participativos de Argentina, Chile, Per y Uruguay a la luz de los
aportes de la literatura especializada sobre estos pases. A travs del metaanlisis
cualitativo se integran los conocimientos existentes referidos a la distribucin de los
recursos en los PP y la capacidad de inclusin social de los procesos analizada a travs
de las siguientes categoras: edad, sexo y nivel socieconmico. Se concluye que la
problemtica de las desigualdades sociales en los PP plantea desafos tanto en lo que
tiene que ver con los aspectos cuantitativos y cualitativos de la participacin de los
grupos de menor poder social como en las posibilidades de corregir algunas asimetras a
travs de una redistribucin del gasto pblico.













1
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014


2

1. Introduccin

Esta ponencia presenta un estado del arte de los Presupuestos Participativos (PP) en
Argentina, Chile, Per y Uruguay. El anlisis del corpus est centrado en los aspectos
vinculados a las desigualdades sociales y el abordaje se realiza desde dos dimensiones
diferentes: la inclusin social en los procesos participativos y el aspecto redistributivo
de la poltica.

El trabajo presenta algunos de los hallazgos recabados en una investigacin de mayor
alcance desarrollada como tesis de maestra, en la misma se realiza un estado del arte de
los PP para estos cuatro pases, analizando la capacidad de agencia de los sujetos
involucrados, los aspectos distributivos, las condiciones para el xito y el tipo de trabajo
segn su objeto de estudio.

El objetivo de esta ponencia es reflexionar, a la luz de las contribuciones de la literatura
acadmica, sobre los aportes de los PP a la consecucin de sociedades ms igualitarias.

2. Aspectos Metodolgicos

Esta investigacin tiene como sustento metodolgico el modelo de investigacin
documental. Siguiendo a Baena (2011) podemos decir que una investigacin
documental consta de los siguientes pasos: 1) plan de trabajo, 2) recopilacin del
material, 3) organizacin del material, 4) anlisis de la informacin y resea crtica, 5)
redaccin de un borrador, y 6) presentacin final.

Dados los objetivos del estudio, en los cuales no solamente se busca categorizar los
trabajos existentes, sino dar respuestas a determinadas preguntas de investigacin sobre
las caractersticas que han asumido los PP en los pases estudiados, en cada interrogante
se busc realizar una nueva elaboracin como sntesis de los hallazgos disponibles.
Dicha elaboracin terica como sugiere Sabino (1997) no afirma la verdad sobre el
tema en cuestin sino que sirve como punto de partida para realizar nuevas
investigaciones que ampliaran el espectro de problemas y soluciones sobre las preguntas
en cuestin. Esta metodologa cualitativa de anlisis documental que tambin es posible
denominarla como metaanlisis cualitativo, permite realizar una sntesis de la literatura
cientfica existente sobre determinado tema agregando informacin acerca del mismo y
mejorando la calidad de la informacin existente.

La literatura acadmica en la que se bas la investigacin fueron las producciones
basadas en investigaciones empricas referidas a la participacin en los PP en los
siguientes pases latinoamericanos: Argentina, Chile, Per y Uruguay. Temporalmente
est limitada a los trabajos que aborden la temtica a partir fines de la dcada del 80
hasta la actualidad.

El inicio de la indagacin en 1989 tiene que ver con que es en ese ao que aparece la
primera experiencia de poltica pblica que somete el presupuesto al debate pblico y
que utiliza este nombre, en la ciudad de Porto Alegre, Brasil. A su vez casi al
simultneo comienzan a surgir otras experiencias en Uruguay y Venezuela y
posteriormente la poltica se multiplica por todo el mundo generando diferentes matices
en el diseo segn el contexto en el que se aplica y las metas de quienes lo estn
aplicando (Goldfrank 2006).

3


Por su parte, la seleccin de los pases, tiene que ver con una primera indagacin en la
literatura y la consulta a expertos que mostraron la escases de esfuerzos sistemticos
que dieran cuenta del estado de conocimiento en la temtica. En el mismo sentido, la no
inclusin de Brasil, a pesar de su centralidad tanto en la cantidad y calidad de las
experiencias como en la vasta literatura que las acompaa, tiene que ver con que la
indagacin preliminar dio cuenta de la existencia de investigaciones actuales2 y de
calidad acadmica sobre el estado del arte del PP en dicho pas, por lo cual su inclusin
no hubiese generado un aporte significativo. A su vez, la inclusin de Per se
fundamenta en la posibilidad de captar las diferencias y similitudes en las respuestas
que ha dado la comunidad acadmica a las interrogantes planteadas en nuestra
investigacin en un pas que, a diferencia de los otros tres, regula las experiencias de PP
a travs de leyes de alcance nacional.

Como el objetivo del trabajo es generar un estado del conocimiento sobre la temtica en
los cuatro pases se opt por incluir en el corpus todos los trabajos de investigacin que
se encontraran independientemente del nivel al que refirieran y luego someterlos al
anlisis de calidad y contenido, sin embargo, salvo el caso de Per donde existen tres
niveles de PP (regional, provincial y distrital) en el resto de los pases el PP se
desarrolla a nivel del gobierno de la ciudad (Municipio o Intendencia). La definicin
metodolgica considera a su vez el hecho de que no es tan vasta la literatura de los
pases estudiados como para ameritar la seleccin de algunas experiencias puntuales.

Los materiales con los que se construy el corpus fueron libros acadmicos, tesis de
posgrados, investigaciones de grupos acadmicos, producciones tericas (incluidos
estados de la cuestin) publicadas en revistas acadmicas especializadas o sitios de
encuentros acadmicos. La bsqueda de los materiales se realiz a travs de la revisin
de la bibliografa existente en las bibliotecas de Regional Norte de la UdelaR y del
Departamento de Ciencias Sociales de la UdelaR. A su vez utilizando los soportes
informticos se revisaron actas de Congresos y Simposios, revistas cientficas
indagando en redes de carreras, buscadores acadmicos como el Google Scholar y
Windows Live Academic. Se rastrearan los materiales por autor, tema y palabras claves.
El criterio para una primera seleccin fue tomar los textos que incluyeran las palabras
presupuesto participativo y el nombre de alguno de los 4 pases que comprende el
trabajo.

En una primera instancia se registraron 38 trabajos para Argentina, 19 para Chile, 35
para Per y 24 para Uruguay. En una siguiente etapa, de anlisis primario que permiti
darle forma definitiva al corpus, se valoraron el origen y la autoridad acadmica de los
autores (valor de autoridad) as como la cercana y el valor del contenido con relacin a
nuestro problema de investigacin (valor de contenido). Se consideraron trabajos sobre
realidades especficas de la regin, trabajos de sistematizacin de experiencias a escala
nacional y esfuerzos anteriores por organizar el conocimiento existente sobre el tema.
Luego de esta etapa el corpus qued constituido por: 22 trabajos sobre Argentina, 13

2
Vase por ejemplo Duarte Costa, D. (2010). Vinte anos de Oramento participativo: Analise das
experiencias em municipios brasileiros. En Cadernos Gesto Pblica e Cidadania / v. 15, n. 56 So
Paulo: ISSN 1806-2261.


4

trabajos sobre Chile, 16 trabajos sobre Per y 16 trabajos sobre Uruguay. En total se
conform un corpus de 67 trabajos.

3. Aspectos distributivos del PP

Si bien el PP original de Porto Alegre, que tuvo una gran influencia como modelo de
exportacin, se planteaba como objetivo explcito la justicia distributiva, no todos los
PP se plantean este objetivo y en consecuencia no todos los diseos contemplan
mecanismos de discriminacin positiva tendientes a una mayor equidad distributiva.

A pesar de que la distribucin de recursos debe ser un aspecto central en la evaluacin
de cualquier poltica presupuestaria este no ha sido un aspecto demasiado presente en
las agendas de investigacin de los pases estudiados. El pas en el que se encuentran
ms investigaciones que presentan evidencias sobre la temtica es Argentina, aun as
todos los pases presentan carencias en cuanto a datos concretos de los gastos reales por
periodo y la evidencia sobre en qu medida stos contribuyen a la justicia distributiva.

Para el caso de la Argentina se plantea que uno de los aspectos que limita su capacidad
redistributiva tiene que ver con los escasos montos asignados a la poltica que en
promedio alcanzan al 1,8% del total de recursos de los municipios (Lpez, Carmona y
Martnez, 2012).

Un estudio realizado por Carmona (2013) analiza los diseos institucionales en funcin
de cmo prevn distribuir el presupuesto asignado al PP. En ese sentido se plantea que
la modalidad predominante en el pas es la igualitaria en la que todos los foros reciben
la misma porcin del presupuesto independientemente de las caractersticas
diferenciales de la poblacin. Sin embargo, Argentina cuenta con un nmero
importante y diverso de experiencias no igualitarias que tienden a implementar
mecanismos de discriminacin positiva en la distribucin del presupuesto. Algunas de
ellas son: General Pueyrredn, en donde se asignan ms fondos a la periferia y
Mediterraneidad; Morn, donde se atiende a los indicadores de poblacin en cada foro y
a los niveles de NBI; Partido de la Costa, en donde debido a su condicin de lugar
turstico se ponderan varios indicadores, poblacin estable, propietarios no residentes,
NBI y cobrabilidad de tasas municipales; San Fernando, en el cual se considera la
poblacin total de la zona y la poblacin menor de 18 aos priorizando de esta forma a
nios y adolescentes; San Miguel, donde se otorgan ms recursos a las zonas con menor
infraestructura. En general la literatura especializada coincide en que Rosario es uno de
los casos de Argentina en el que ms se ha avanzado en este aspecto utilizando
indicadores nacionales y tambin indicadores construidos a nivel municipal
(Montecinos, 2012). Algunos de los indicadores utilizados son: cantidad de poblacin,
privacin convergente, mortalidad infantil, nivel educativo, analfabetismo y proporcin
de hogares con jefatura femenina (Carmona, 2013). A pesar de esta complejidad de
indicadores que lo colocan como uno de los esfuerzos ms interesantes, la experiencia
de Rosario tambin tiene sus limitaciones, por ejemplo, la baja proporcin de
presupuesto puesta a consideracin y la imposibilidad de concentrar todo el presupuesto
de una edicin en una zona identificada como prioritaria, limita su potencial distributivo
(Annunziata, 2013). En ese sentido Ford (2006) sostiene la idea de que el PP funciona
como un mecanismo de distribucin simblico y en menor medida material. Por su
parte Signorelli (2009) seala que existe una tendencia a que los proyectos que adeudan
su ejecucin (28%) perjudiquen mayormente a los distritos con mayores niveles de

5

carencia. Aclara sin embargo, que en el ltimo ao estudiado (2009) se ve un esfuerzo
por revertir esta situacin.

El anlisis de la literatura chilena y uruguaya muestra tres aspectos en comn: primero,
muy pocos estudios interesados en el tema, segundo, muy bajos montos puestos a
consideracin de la ciudadana, y tercero, no hay evidencias que muestren un inters de
los diseadores por transformar el PP en un mecanismo de redistribucin equitativa de
recursos. En este sentido, Montecinos (2012; 2008) concluye que no existen en Chile
casos de focalizacin de recursos hacia sectores o territorios con mayores niveles de
pobreza, es decir, a todos los territorios se le asigna el mismo monto. Por su parte
Delamaza y Ochsenius (2010) sostienen que los bajos recursos sometidos al PP lo hacen
una herramienta muy limitada a los efectos de lograr mayor equidad.

En Uruguay tampoco existen los mecanismos de distribucin no igualitaria de manera
que si acaso el PP muestra en algn caso un efecto distributivo tiene que ver con la
propia dinmica ciudadana de asignacin de recursos dentro de los distritos o con el
hecho de haber destinado un monto igualitario mayor al que determinadas reas
postergadas reciban. Snchez (2012) muestra que el PP de Paysand prioriz los
proyectos con contenido social dando un lugar marginal a los proyectos relacionados
con equipamiento e infraestructura urbana. Por su parte, Masdeu (2004) en un estudio
realizado como miembros de la Unidad de Participacin y Coordinacin de la
Intendencia de Montevideo, abordan el anlisis sobre el origen y el destino de los gastos
en el PP de Montevideo en 2002. El estudio aporta que el 42% de los habitantes que
viven en zonas donde la pobreza no sobrepasa el 20% de la poblacin, aportaron el
73,5% de lo recaudado y recibieron un 35% del gasto municipal. Por su parte, el 33% de
las personas que viven en zonas donde la pobreza supera el 40% aportaron el 10,6% de
los recursos y recibieron el 46% del gasto. Dicho de otra forma el PP de Montevideo
muestra efectos distributivos cuando se contrastan los aportes con los recursos recibidos
por determinadas zonas.

En Per tampoco es muy abundante la produccin acadmica sobre la forma de
distribuir los recursos. Algunos de los trabajos que se interesan en el PP como
herramienta para la equidad dan cuanta de propensin a favorecer mayormente con la
financiacin de proyectos a los sectores ms pobres (McNutly, 2012; Bloj, 2009). Se
debe tener en cuenta adems que la proporcin del presupuesto sometida a discusin es
bastante mayor a la de los otros tres pases estudiados por lo cual las tendencias hacia la
redistribucin tienen una significacin mayor.

Es necesario precisar que el marco legal del PP en Per no define como se debe
distribuir el presupuesto asignado al programa al interior de la ciudad o regin, esas
definiciones se desarrollan a travs de decisiones internas en cada localidad o regin
que en algunos casos, como Villa el Salvador, se formaliza a travs de una ordenanza o
reglamento municipal (Llona y Soria, 2004).

Las sistematizaciones y anlisis de diseo de varias experiencias peruanas muestran
variadas estrategias de distribucin no igualitaria de los recursos. Por ejemplo, en Villa
el Salvador se combinan la tributacin, medida a travs del nivel de morosidad (peso
20), la poblacin (peso 30) y los niveles de NBI (peso 50) [Castro, 2005]. Tambin hay
una larga lista de experiencias presentadas por Grey Figueroa, algunas de ellas son: Ilo
(Moquegua) en donde se cruzan el cumplimiento de las obligaciones tributarias, el nivel

6

de inversin ya ejecutado en el territorio (mayor ejecucin implica menos puntaje) y en
nivel organizativo; Snchez Carrin (Libertad) donde se dan prioridad a las obras con
mayor impacto y/o ms acordes al Plan Estratgico de Desarrollo, adems se considera
la poblacin que se beneficiar, la cobertura en servicios bsicos, la tributacin y el
aporte comunal; Morropn, Santo Domingo (Piura) donde se tranversaliza el mbito
geogrfico y se priorizan los proyectos que impactan en la cantidad de poblacin, que
complementan obras iniciadas anteriormente, que son compatible con el marco legal
aprobado anteriormente y que priorizan los caseros no favorecidos en anteriores
ediciones.

En un estudio sobre la vinculacin del PP con el servicio de agua Jaramillo y Alczar
(2013) proponen que para lograr un presupuesto ms eficiente y equitativo es necesario
generar un vnculo entre la base de datos del PP y la del SIAF para que el sistema de
informacin monitoree de forma efectiva las decisiones del PP. Entienden a su vez que
es importante generar una serie de indicadores para medir la adecuacin de las
inversiones ejecutadas a las necesidades locales y el nivel en que estas inversiones se
orientan hacia los pobres.

4. El PP y la inclusin social

Dentro del anlisis de la capacidad de agencia el tema de la inclusin social aparece
como un elemento central para pensar si estos procesos de participacin han logrado
ampliar el derecho a la ciudadana tendiendo puentes hacia la integracin social o
simplemente han reproducido las estructuras existentes. Lo primero que hay que tener
en cuenta es que no existe en un extremo un grupos de incluidos y en el otro uno que no
lo est, sino ms bien diferentes grados de integracin que establecen los sujetos en un
determinado trasfondo estructural (vila, 2004).Es decir que an en los contextos de
mayor exclusin las personas tienen espacios de interaccin con los incluidos a travs
de redes sociales e instituciones y poseen capacidad de agencia para desarrollar
estrategias de integracin. Tambin existen casos de personas que a grandes rasgos
estn incluidas pero, sin embargo, por pertenecer a determinadas categoras sociales se
las excluye o se les asigna roles secundarios en determinados mbitos. De esta forma al
analizar la participacin en el PP en trminos de inclusin o exclusin se pondr el
acento en determinadas categoras socialmente menos valoradas pero no se est
pensando en personas con ausencia de vnculos de integracin sino con vnculos
parciales o deficitarios (vila, 2004).

Dentro de las clasificaciones sobre exclusin Figueroa, Altamirano y Sulmont (1996)
identifican tres mbitos de anlisis: la exclusin socioeconmica (dificultad para
insertarse en el proceso econmico), la exclusin poltica (capacidad limitada de las
personas para ejercer derechos y deberes ciudadanos) y la sociocultural (discriminacin
a ciertos grupos que no comparten los cdigos culturales bsicos de la cultura
dominante). Estos mbitos interactan mutuamente pudiendo reforzar sus efectos
negativos pero a su vez una estrategia de inclusin en uno de ellos podra tender puentes
hacia la inclusin en los otros (vila, 2004). Por ejemplo, la inclusin ciudadana a
travs de la participacin en las instancias del PP podra amortiguar la discriminacin
tnica y racial y contribuir a la mejora de desigualdades econmicas.


7

La propuesta de anlisis para el tema de la inclusin social en los PP analizar el estado
del conocimiento sobre la participacin segn los siguientes criterios: edad, gnero y
nivel socioeconmico.

4.1. La edad

Tomado la edad como criterio para analizar la inclusin social podemos ver que los
segmentos juveniles aparecen en la literatura como el grupo ms vulnerable a ser
excluidos de estos procesos. Los jvenes constituyen en general una franja etaria
considerada poco participativa en los asuntos pblicos. Algunos estudios que analizan la
participacin juvenil (de 15 a 29 aos) en Espaa indican que la participacin en el PP
se orienta por una lgica de cultura vecinal la que se aleja de los intereses e
inquietudes de las personas jvenes lo cual hipotticamente puede explicar la inhibicin
de los mismos a participar de estos procesos (Arnau, 2010).

A pesar de que se puede afirmar que desde el punto de vista poltico los jvenes no
constituyen la poblacin de mayor inters estratgico, sin embargo, desde el punto de
vista discursivo aparecen como una poblacin prioritaria para captar en los programas
de democracia participativa como el PP. Las discusiones principales sobre como
captarlas muestran tres estrategias posibles: una versin del PP especialmente dirigida a
jvenes, la inclusin de los jvenes en el PP general en donde no se hace distincin
etaria, y una tercera estrategia que constituye un hbrido en donde si bien no existe una
versin especfica de jvenes al interior del PP general se realizan distinciones etarias
(Martnez y Arena, 2013).

Una mirada a los estudios que analizan la participacin en los PP en los pases
estudiados deja como saldo dos cosas: 1) la magnitud y la calidad de la participacin
juvenil no ha sido un tema prioritario en las agendas de investigacin. Prcticamente no
existen estudios que aborden a fondo la temtica, solo es posible encontrar estudios que
hacen alguna referencia puntual al tema. 2) Los escasos datos existentes sugieren con
claridad que en los pases estudiados se acompaa la tendencia general de escaso
involucramiento de los jvenes en el proceso participativo.

El pas para el cual se conocen ms datos de la participacin juvenil es Argentina. En
general se observan registros de baja participacin juvenil. Lpez, Carmona y Martnez
(2012) vinculan este escaso involucramiento de los jvenes a la estrategia comunicativa
que no logra atraer este segmento de la poblacin. En el caso de Buenos Aires, Romero
(s/f) nos muestra que en el ao 2003 el promedio de edad de los participantes era de 44
aos. En 2004 la franja ms participativa de esta experiencia se ubic entre 30 y 50 aos
(50,5%). Mientras que los menores de 20 aos solo representaban en 2004 el 4,5% y en
2005 apenas el 1%. Un aspecto a destacar es un nmero importante de municipios que
implementan la estrategia del PP joven. En su estudio Martnez y Arena (2013)
muestran que el 32% de los 35municipios relevados en la muestra utilizan esta
herramienta. Sin embargo, no se conocen demasiados estudios que se hayan interesado
por analizar en profundidad estas experiencias. Signorelli (2009) sostiene, para el caso
de Rosario, que en general la participacin es muy escasa an en la instancia juvenil.

En los casos de Per, Chile y Uruguay no se han encontrado datos sobre la participacin
juvenil. Salvo en situaciones puntuales como Talcahuano y Cerro Navia (Chile) donde
se destaca una baja participacin juvenil que va de la mano con una convocatoria a

8

participar a sectores muy exclusivos de la ciudadana, los ms activos polticamente y
cercanos a las instituciones o autoridades que lo implementan (Delamaza y Ochsenius,
2010). En los cuatro pases se encuentran localidades que desarrollan experiencias de
PP joven y algunas otras estrategias de convocatoria juvenil.

Recapitulando, se puede decir que la temtica no ha despertado mucho inters en los
investigadores de los pases en estudio y que el aspecto ms relevante de los hallazgos
es el carcter secundario de la participacin de este grupo etario en los PP. Por lo cual
podemos afirmar que en este punto la herramienta no ha transformado las estructuras de
poder reproduciendo una forma de exclusin existente.

4.2. El Gnero

Tal como lo muestran muchos trabajos que abordan la participacin poltica desde una
perspectiva de gnero existen muchas limitantes objetivas a la participacin de las
mujeres que varan en la intensidad segn la sociedad.

Dentro de las limitaciones mencionadas por la literatura especializada en la temtica se
pueden destacar: la problemtica del tiempo libre derivada de una inequitativa
distribucin de las tareas domsticas; la socializacin tradicionalmente recibida que
lleva a que exista una menor tendencia a asumir actitudes que son consideradas bsicas
en el mundo de la poltica; la reproduccin de roles tradicionales en los mbitos
polticos que lleva a que a muchas mujeres se les asigne dentro de estos mbitos roles
similares a los de madre o ama de casa; en los mbitos polticos en los que existen
polticos profesionales existe, sobre todo en los mayores, una resistencia a la
competencia femenina que consideran menos preparadas para el liderazgo (Amurrio,
Larrinaga y Mateos, 2007).

Tomaremos estas limitaciones largamente diagnosticadas para analizar los procesos de
participacin en el PP.

Una primera mirada a literatura de los pases estudiados nos muestra que en Uruguay y
Argentina las mujeres han tenido un protagonismo en trminos de cantidad de
participacin. En un estudio que abarca el periodo entre el 2002 y el 2006 Ricardo
Romero testimonia el protagonismo de las mujeres en el PP de Buenos Aires en donde
adems la mayora de las participantes manifiestan que no sintieron discriminacin de
gnero). Sin embargo, el 46% piensa que existen necesidades especficas de gnero y
solo el 14% piensa que son consideradas en el proceso (Romero, 2006). En el caso de
Crdoba la participacin en 2005 era de 67,3% mujeres y 32,7% hombres porcentajes
que en diversa medida se venan manteniendo en cada una de las experiencias
(Echavarra, 2005). A su vez en Rosario en donde el enfoque de gnero estuvo presente
desde el principio del PP, tambin hubo un protagonismo femenino existiendo en las
diferentes etapas de los PP de 2007, 2008 y 2009 mayoras femeninas (Signorelli,
2009).Las nicas excepciones a esta regularidad en Argentina las proporcionan los
casos de las votaciones del PP joven de Unquillo y las asambleas de Berisso en donde
hubo mayoras masculinas (Martnez y Arena, 2011). Es de destacar que el
protagonismo femenino sucede an cuando la enorme mayora de las experiencias de PP
argentinas no prevn entre otras cosas espacios de cuidado de nios durante las
reuniones lo que posibilitara una mayor participacin de quienes tienen an hoy una
mayor responsabilidad en la tarea de cuidados. Este aspecto aparece mencionado por

9

Lpez, Carmona y Martnez (2012) como un problema que se agrava como limitante en
aquellos foros donde asisten personas de menores recursos.

En el caso de Uruguay como lo indican Bou Geli et. al. (2012) salvo en Montevideo en
las dems experiencias no existen datos de participantes desagregados por sexo. En la
experiencia de la capital tomando como punto de partida el ao 2012 las mujeres
participaron en los ltimos 5 aos siempre en un porcentaje superior al 55%. Los datos
cualitativos de las experiencia de Salto y Paysand muestran un consenso de los
participantes en cuanto al rol protagnico de las mujeres y destacan el involucramiento
de las mismas durante todo el proceso (Noboa, et. al. 2013).

Esta mayor participacin femenina en el PP no representa un aspecto sorprendente ya
que, como lo mencionan Noboa, et. al. (2013) los espacios de participacin comunitaria
suelen estar cooptados por las mujeres, destacndose su involucramiento en diversas
etapas. De manera que en estos espacios de menor profesionalizacin de la actividad
parece haber una menor resistencia a aceptar la participacin femenina.

En este punto la excepcin es Per donde los rasgos patriarcales ayudados por un diseo
selectivo llevaron a que los hombres constituyeran una abrumadora mayora de los
agentes participantes. Un estudio del Banco Mundial (2010) evidencia que la
discriminacin cultural hacia la mujer limita su participacin. Las mujeres reciben
menos atencin de las autoridades y a nivel de organizaciones locales no logran ocupar
roles de lderes. Se debe tener en cuenta que de acuerdo con el diseo del PP peruano
son los lderes organizacionales los que participaran como agentes participantes. A esto
debemos sumar el anlisis de McNutly (2013) acerca de que cuando se convoca a
participar a organizaciones y no a individuos los representantes de organizaciones con
menos recursos o que tradicionalmente estn ausentes en la toma de decisiones
(mujeres, indgenas, afro-latinos, etc.) pueden tener ms obstculos que superar. Dicho
de otra manera, el diseo corporativo se puede prestar a un grupo menos diverso de
tomadores de decisiones y esto puede afectar la participacin femenina. Las
organizaciones con bases ms fuertes y con solides financiera como las ONG tendern a
enviar sus representantes al PP y las menos formales como las organizaciones de
mujeres no lo harn.

Las cifras muestran que en el ao 2007 las mujeres representaban el 32% de los agentes
participantes, el 26% de los comits de vigilancia y un 20% de Comits tcnicos (Banco
Mundial, 2010).Hacia el 2011 puede advertirse un leve aumento de mujeres que asisten
a las reuniones de PP regional, llegando al 30% en 2011 pero en 2012 se revierte la
situacin disminuyendo a 22% (McNutly, 2013). Existen hallazgos similares para los
Consejos de Coordinacin Regional (CCR) en donde un estudio del 2007 muestra que
para siete regiones recabadas, el promedio de mujeres era 23% de los representantes de
la sociedad civil (McNutly, 2013).

La constatacin de esta desigualdad en la participacin ha llevado a que algunos
gobiernos regionales interesados en la igualdad de gnero optaran por establecer cuotas
de mujeres pero estos constituyen menos de la mitad del total de los gobiernos
regionales peruanos (Llona y Soria, 2004).

Se destaca que para el caso de Chile no se han encontrado estudios que aporten datos
sobre una participacin diferencial por gnero.

10


La mayor asistencia a los espacios de PP no garantiza por s mismo un mayor
protagonismo. En ese sentido otro aspecto analticamente importante tiene que ver con
las dificultades que atraviesan las mujeres para ocupar lugares en aquellos formatos que
implican la delegacin a ciudadanos en determinadas etapas. Esto constituye un
problema en la Argentina por el cual varios municipios han establecido criterios de
gnero en la seleccin de delegados como estrategia para aminorarlo.

Por otro lado, retomando la divisin tradicional de roles que tiene bases en los procesos
de socializacin se destaca que en Per las mujeres estn ms presentes en espacios de
sensibilizacin y capacitacin que en espacios de deliberacin donde la presencia
masculina es mucho mayor (70%) (Llona y Soria, 2004) a su vez se pueden identificar
algunas temticas tpicas de reclamos femeninos como la seguridad alimentaria y la
calidad educativa (Banco Mundial, 2010). En el caso de las experiencias uruguayas de
Salto y Paysand se menciona que las mujeres, por su escasa experiencia en poltica,
son ms proclives a traducir su participacin en soluciones prcticas que en grandes
deliberaciones generales sobre problemas y soluciones. A su vez se marca un vnculo
claro entre la participacin femenina y la importancia de las exigencias concretas del
grupo familiar que son proyectadas hacia necesidades ms generales de la comunidad
(Noboa, et. al. 2013). En el caso de Rosario (Argentina) cuando los consejeros/as eligen
un rea para trabajar, urbana o social, tienden a haber una amplia predominancia de
mujeres en el rea social (Signorelli, 2009).

A modo de colofn podemos decir que existe una tendencia internacional a una mayor
participacin femenina en los espacios de participacin comunitaria y que esta
tendencia puede verse en los casos de Uruguay y Argentina pese a que en el primero
existen muchas carencias en cuanto a la desagregacin de los datos segn sexo. Por otro
lado llama la atencin que en caso chileno no haya estado presente el tema de la
inclusin de gnero en los estudios revisados. En las experiencias Peruanas es donde se
presentan mayores desafos en trminos de inclusin de gnero ya que las mujeres han
tenido un rol secundario en los procesos debido a la combinacin de dos factores: la
fuerte discriminacin cultural y el diseo corporativo del PP. Por otro lado, la literatura
advierte de las dificultades que atraviesan las mujeres para ocupar lugares en los
espacios de representacin comunitaria lo cual ha llevado a que varios municipios
argentinos hayan establecido criterios de gnero en la seleccin de delegados buscando
amortiguar el problema. Finalmente, es posible identificar aun el peso de los mandatos
culturales en una cierta inclinacin de las mujeres hacia determinados roles y
determinadas reas temticas dentro del PP.

4.3. Nivel socioeconmico

Uno de los aspectos centrales desde la perspectiva de los posibles aportes de los PP al
desarrollo humano es identificar en qu medida las personas con mayor privacin
socioeconmica se ven incluidas en estos procesos participativos.

A pesar de la relevancia del tema son pocos los estudios que se ocupan del mismo en los
pases en cuestin. Seguramente la carencia de registros sobre las condiciones
socioeconmicas de los participantes por parte de los municipios resulta una limitante
importante.


11

En el caso de Argentina se sabe que tomando como indicador en nivel de desarrollo de
las regiones, los PP tienen una presencia mucho ms notable en las ciudades
pertenecientes a regiones ms desarrolladas, las que a su vez son en general las ms
pobladas (Lpez, Martnez y Adaro, 2010). Tambin se sabe para el caso de Rosario
que existe una relacin positiva clara entre cantidad de NBI del distrito y nivel de
participacin. La relacin seala que existe una mayor participacin en los distritos ms
pobres. Entre el ao 2003 y el 2009 los tres distritos que ms participaron son los que
tienen peores indicadores socioeconmicos (Signorelli, 2009). Esto a pesar de que el
acceso a la informacin es asimtrico en perjuicio de los distritos ms pobres y que en
muchos casos el PP ha contribuido a ensanchar las diferencias de posibilidades, por
ejemplo, colocando computadoras nicamente en el distrito Centro para que los
ciudadanos pudieran registrarse para participar en la primera ronda (Signorelli, 2009).

En el mismo sentido en el ao 2013 Alicia Veneziano seala para el caso de la capital
uruguaya que los sectores de ms altas NBI son los que ms participan en las elecciones
de los PP y de los Consejos Vecinales (Veneziano, 2013).

En un estudio comparativo entre Repblica Dominicana, Espaa y Uruguay, Bou Geli
et. al. (2012) sealan que para las experiencias uruguayas no existen datos cuantitativos
al respecto pero s cualitativos. Se afirma que en los tres pases se percibe que la
participacin es inclusiva y que participan todos los sectores de la poblacin, pero
resaltan que no todos los sectores lo hacen en la misma intensidad y que la presencia de
los sectores ms desfavorecidos, aunque existe, es escasa. En el mismo sentido, Ivn
Snchez (2012) muestra para el caso de Paysand la difundida percepcin en la clase
poltica, tanto en los impulsores como detractores del PP, de que una de las debilidades
visibles del proceso ha sido el no lograr involucrar de forma sustancial a los sectores
sociales ms excluidos y menos favorecidos econmicamente. Es decir que existe una
percepcin de que el ncleo ms pobre no se ha visto fortalecido lo suficiente. Snchez
concluye que existe un predominio y profesionalizacin de instituciones altamente
formales en desmedro de redes populares informales, y de sectores incluidos
socialmente respecto a los excluidos (Snchez, 2012).

En Per existen estudios que muestran que los costos de la participacin constituyen
barreras importantes para la inclusin de los grupos territorialmente excluidos y pobres
(Banco Mundial, 2010; Jaramillo y Alczar, 2013). Sin embargo, el Banco Mundial en
el ao 2010 llega a la conclusin de que los PP son socialmente inclusivos ya que la
mayora de los participantes representan a organizaciones sociales que estn ms cerca
de los pobres y representan sus intereses. Se indica que estas organizaciones presentan
el 56% de las propuestas que se debatirn (McNutly, 2013). Esta conclusin es
relativizada por McNutly (2013) sealando que las organizaciones ms cercanas a los
pobres no participan de igual forma en algunos rganos decisores. Se muestra que la
composicin de los equipos tcnicos, que condensan una cuota importante de poder en
el proceso, est en manos de profesionales de ONGs y funcionarios del gobierno. De
manera que el componente de sociedad civil que integra los equipos tcnicos es el
menos cercano a los sectores ms desfavorecidos, las ONGs no se basan en afiliacin y
en general son gestionadas por profesionales y personas con algunos conocimientos
tcnicos sobre desarrollo local. La autora concluye que el PP en el Per ha llevado a una
inclusin limitada con un impacto moderado, en donde existen nuevos actores que
lograron su participacin en la poltica subnacional, pero siguen existiendo sectores
menos involucrados. Se seala quelos problemas estructurales ms profundos que tienen

12

un largo arraigo en el Per, como la discriminacin racial, tnica, sexual y la exclusin
econmica, son probablemente imposibles de supera a partir de procesos participativos
como el PP.

De manera que mirando los PP segn la capacidad de inclusin a sectores menos
favorecidos econmicamente podemos decir que hay una carencia grande de registros al
respecto lo que lleva a que la mayora de las investigaciones no hayan profundizado en
este tema. De hecho en para el caso chileno no se conocen investigaciones que aborden
el tema.

A nivel general dara la impresin de que los PP despiertan el inters de los sectores
ms pobres que ven en la herramienta una posibilidad de satisfacer necesidades
comunitarias y por esta razn logra involucrar a sectores que antes no tenan voz. De
esta manera se logra darle ms peso a las prioridades de sectores desfavorecidos. Sin
embargo, como seala McNutly refiriendo al caso peruano esta inclusin es limitada ya
que existen algunas barreras estructurales que el PP no tiene suficiente potencial para
resolver. Se entiende aqu que esta afirmacin no est exenta de validez ms all del
Per, de hecho en Porto Alegre que es la experiencia de referencia a nivel mundial se
logra incluir a los pobres pero no a los pobres extremos (McNutly, 2013). Es decir,
aquellos que han sido excluidos de la economa formal tambin permanecen al margen
de estos procesos. En algunos casos tambin se constata que algunos PP han tendido a
reforzar algunas diferencias estructurales como en el caso de Rosario en relacin a la
disposicin de mayores recursos en el Centro y en el caso del Per con los costos
derivados de la participacin en el proceso.

5. Conclusiones

En lo que refiere a distribucin de los recursos se advierte que la mayor parte de los
trabajos sobre el tema en los pases estudiados se orientan hacia un anlisis de los
diseos institucionales y las formas como estos prevn la distribucin al interior del
territorio. Existen muy pocos esfuerzos y muy pocos datos disponibles sobre el impacto
redistributivo de la aplicacin de los PP. Se puede ver que algunas experiencias se
plantean este objetivo y otras no pero en todos los casos resulta fundamental monitorear
los impactos de los PP sobre la forma como se distribuyen los recursos pblicos.

Los datos existentes muestran una mayor vocacin distributiva en Per y Argentina
(pese a que en este ltimo predominan los criterios igualitarios) y un inters residual en
la temtica por parte de los diseadores de la poltica en Chile y Uruguay. Por otro
lado, se advierte que a excepcin de Per los dems pases presentan porcentajes muy
bajos de su presupuesto destinados al PP por lo cual los posibles efectos distributivos se
ven muy limitados.

Por su parte, en que los que respecta a la inclusin social es posible decir que a pesar de
que los PP constituyen espacios pblicos de deliberacin formalmente abiertos, los
problemas de las desigualdades sociales no quedan resueltos. En los pases estudiados la
participacin de los jvenes es marginal pese a que lo comn sea habilitar la
participacin casi al inicio de la adolescencia; los sectores pobres, en cambio, han visto
en la herramienta una posibilidad de conseguir recursos para atender sus necesidades y
en ese sentido han participado, sin embargo, hay algunos trabajos que remarcan la
dificultad para incorporar a los procesos a los sectores en situacin de exclusin social.

13

El caso de la participacin de las mujeres existen pocas investigaciones que aborden el
estudio de los PP desde esta perspectiva, sin embargo, se puede ver una tendencia a una
mayor participacin de las mujeres en Argentina y Uruguay, en el caso de Argentina
hay algunas evidencias que muestran que cuando se practica la democracia
representativa comunitaria las mujeres quedan en una situacin desventajosa
predominando los delegados hombres. El desafi mayor evidenciado por los estudios se
presenta en el caso de Per donde las mujeres han tenido en la poltica un rol muy
secundario atribuido a la fuerte discriminacin cultural y al diseo corporativo del PP.

El problema de las desigualdades sociales a la hora de participar es un problema
diagnosticado entre otros por Nancy Fraser (1991) cuando reconceptualiza la nocin
habermasiana de espacio pblico e indica que el carcter abierto no puede reducirse a la
presencia o ausencias de exclusiones formales. Sostiene a su vez que la deliberacin
puede servir como mscara para la dominacin. Es necesario seguir pensando en una
complejizacin de los diseos del programa que permita corregir algunas de estas
tendencias. Cada sociedad tiene sus particularidades por lo que no es posible pensar en
recetas nicas, sin embargo se dejaran planteadas algunas alternativas que en algunas
experiencias podran tender a una mayor inclusin: los diseos mixtos de participacin
(individual y organizativa) pueden captar mejor las fortalezas de ambas formas de
participacin, se puede ver esto por ejemplo en algunas experiencias peruanas que han
corregido el carcter cupular de su diseo organizativo a travs de la combinacin con
asambleas populares de carcter abierto; fortalecer o impulsar en muchos casos los PP
juveniles; reglamentar las cuotas a la participacin de las mujeres (y otros grupos) en
espacios de representacin comunitaria; destinar ms recursos materiales y humanos
orientados a organizar la participacin de los sectores excluidos y compensar las
inequidades derivadas de los costos de la participacin; incorporar mecanismos de
participacin a distancia que faciliten la posibilidad de opinar y decidir, a su vez, al
margen de cul sea su nivel de participacin los territorios ms pobres deberan contar
con ms recursos para la ejecucin de los proyectos de manera de ir corrigiendo las
desigualdades iniciales.

La revisin de la literatura en el tema de la inclusin social en el PP ha mostrado la
necesidad de profundizar la investigacin en este punto ya que quedan muchas
interrogantes sin responder y en la mayora de los pases (Chile, Per y Uruguay) el
abordaje de la problemtica es muy escaso.

Para finalizar se puede decir que la problemtica de las desigualdades sociales en los PP
plantea desafos en los pases estudiados tanto en lo que tiene que ver con los aspectos
cuantitativos y cualitativos de la participacin de los grupos de menor poder social
como en las posibilidades de corregir algunas asimetras a travs de una distribucin
ms equitativa de los recursos pblicos. Resulta fundamental afinar el diagnstico para
poder ir puliendo la herramienta con miras a transformarla en una verdadera
herramienta de transformacin social.

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1

A representao cidad no MERCOSUL e a cidadania sul-americana: o
Parlamento do MERCOSUL como instrumento de fortalecimento da integrao
1




J amile Lourdes Ferreira Tajra
2



Resumo: O Parlamento do MERCOSUL, Parlasul, foi inserido na estrutura institucional
do bloco com o intuito de funcionar como rgo de representao dos povos no mbito
da integrao sul-americana. O rgo assumiria o desafio de sanar o dficit
democrtico, fortalecer a institucionalidade e, com isso, trazer maior legitimidade e
transparncia ao bloco, at ento carente de um instrumento de absoro das demandas
civis. Neste sentido, o Parlasul propiciaria aos seus cidados o conhecimento acerca da
produo dos rgos decisrios e, mais que isso, dar-lhes-ia a possibilidade de
participao na produo normativa do MERCOSUL. O texto aqui apresentado levanta
uma discusso sobre o contedo e a forma da cidadania do MERCOSUL confinada pelo
Parlamento do bloco.

Palavras-chave: Integrao Sul-americana; MERCOSUL; Parlamento do MERCOSUL.

I. Introduo
A instituio de rgos parlamentares transnacionais apareceu no mbito dos
processos de integrao regional para responder s demandas pela participao popular
em tais processos e mesmo para promover a legitimidade destes perante os indivduos
em ltima instncia envolvidos, os cidados. O Parlamento do MERCOSUL, Parlasul,
foi institudo em 2005, iniciou suas atividades em 2007, sendo inserido na estrutura
institucional do bloco com o intuito de funcionar como rgo de representao dos
povos no mbito da integrao sul-americana. O rgo assumiria o desafio de sanar o
dficit democrtico, fortalecer a institucionalidade e, com isso, trazer maior
legitimidade e transparncia ao bloco, at ento carente de um instrumento de absoro
das demandas civis. Neste sentido, o Parlasul propiciaria aos seus cidados o
conhecimento acerca da produo dos rgos decisrios e, mais que isso, dar-lhes-ia a
possibilidade de participao, ainda que indireta, na produo normativa do
MERCOSUL. O texto aqui apresentado levanta uma discusso desenvolvida no mbito
da pesquisa de mestrado intitulada: Integrao sul-americana: uma incurso ao
conceito de cidadania no mbito do Parlamento do MERCOSUL, defendida na
Universidade Estadual do Cear, UECE, Brasil, em fevereiro de 2014, sobre o contedo
e a forma da cidadania do MERCOSUL apresentada pelo Parlamento do bloco.
O texto se divide em trs sees. A primeira seo apresenta brevemente a
trajetria do MERCOSUL, perpassando seu carter inicial, marcadamente comercial,

1
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014. Area 7 Politica Internacional.
2
Doutoranda em Cincia Poltica pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS. Integra o
Grupo de Pesquisa Processos Participativos na Gesto Pblica e o Observatrio das Nacionalidades,
jamiletajra@gmail.com.

2

at o momento em que a integrao poltica, social e cultural passaram a ter destaque
entre os acordos firmados pelos governantes do bloco, contexto que possibilitou a
instituio do Parlasul. Em seguida aborda-se a atividade do rgo desde 2007 at 2010,
ltimo ano em que realizou atividades regulares, numa tentativa de verificar os
principais temas trabalhados e assim desvendar as atuais caractersticas da cidadania do
MERCOSUL. Por fim, traa-se um panorama global sobre os instrumentos dedicados
ao fomento cidadania e em que medida o Parlasul abriu o espao para a cidadania no
bloco.

II. MERCOSUL: das relaes comerciais integrao cidad
Ainda que desde a sua fundao se previsse a integrao em mltiplos nveis
(econmico, poltico, social e cultural como os principais deles), nos primeiros anos aps
a assinatura do Tratado de Assuno
3
, mesmo que o MERCOSUL tenha se mantido como
ator coadjuvante nos planos de insero internacional de seus quatro scios, o que se
percebeu foi um claro avano no campo comercial, sobretudo entre Argentina e Brasil,
que cresceu significativamente com relao ao perodo anterior a assinatura do tratado.
No Brasil, as diretrizes da poltica externa do governo Fernando Henrique
Cardoso (1995-2002), embora estabelecendo como mltiplos os eixos de atuao, no
deixou de apresentar importantes bases, no apenas quanto s inclinaes polticas, mas
tambm ao contedo institucional da integrao sul-americana.
Assim,

por iniciativa pessoal do presidente Fernando Henrique Cardoso, com base
em seu projeto de desenvolvimento regional para o Brasil a partir dos eixos
de desenvolvimento concertados no programa Avana Brasil, foram
realizadas as duas primeiras Reunies de presidentes da Amrica do Sul. [...]
Com as Cpulas de Braslia (2000) e Guayaquil (2002), a definio de
Amrica do Sul na retrica diplomtica brasileira adquiriu, finalmente,
contornos definidos englobando as doze naes (e s estas), que foram
convidadas para participar dos dois encontros, ainda que tenha havido
observadores de outros pases (SANTOS, 2005, p. 201).
Essa iniciativa do governo de FHC, ainda que no tenha se dado no mbito
exclusivo do MERCOSUL, j que reuniu os presidentes de todos os pases da regio,
simbolizou um ponto de transio entre a velha e a nova fase das relaes diplomticas
do Brasil com seus vizinhos.
A partir de 2002, a emergncia de lderes de orientao centro-esquerdista nos
quatro pases integrantes do bloco inaugurou um momento favorvel ao
desenvolvimento de todas as instncias da integrao sul-americana (PIETRAFESA,
2009). No tocante ao MERCOSUL, sua estrutura institucional passou a acolher a
possibilidade de absoro de organismos para a conformao dos parmetros polticos e
sociais at ento ausentes nas iniciativas no mbito do bloco.

3
O Tratado de Assuno foi assinado em 26 de maro de 1991.

3

Em 2003, o presidente Luis Incio Lula da Silva (2003-2010) estabeleceria, desde
os primeiros momentos, como prioridade da poltica externa brasileira o
aprofundamento das relaes com os pases sul-americanos. J em seu discurso de
posse, o novo presidente do Brasil ratificava a conduo que seu governo pretendia dar
a integrao regional. Dizia Lula da Silva (2003, itlicos meus):
A grande prioridade da poltica externa durante o meu Governo ser a
construo de uma Amrica do Sul politicamente estvel, prspera e unida,
com base em ideais democrticos e de justia social. Para isso essencial
uma ao decidida de revitalizao do Mercosul, enfraquecido pelas crises de
cada um de seus membros e por vises muitas vezes estreitas e egostas do
significado da integrao. O Mercosul, assim como a i ntegrao da Amrica
do Sul em s eu conjunto, sobretudo um projeto poltico. Mas esse projeto
repousa em alicerces econmico-comerciais que precisam ser urgentemente
reparados e reforados. Cuidaremos tambm das dimenses social, cultural e
cientfico-tecnolgica do processo de integrao. Estimularemos
empreendimentos conjuntos e fomentaremos um vivo intercmbio intelectual
e artstico entre os pases sul-americanos. Apoiaremos os arranjos
institucionais necessrios, para que possa florescer uma verdadeira
identidade do Mercosul e da Amrica do Sul.
Dali por diante,
o ponto de partida para uma nova insero do Brasil no cenrio internacional
[seria] a Amrica do Sul consolidada a partir da reconstruo do
MERCOSUL, das negociaes com a Comunidade Andina e da incorporao
do Chile, da Guiana e do Suriname no esforo de integrao (SANTOS,
2005, p. 202).
A criao da Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA), em dezembro de
2004, demonstra mais do que a circunstncia do Brasil, a Amrica do Sul [tornava-
se] a referncia para a insero brasileira no mundo do sculo que se abre (SANTOS,
2005, p. 203). Assim, fugindo trajetria traada nos primeiros anos aps sua
instituio, marcados por um carter essencialmente comercial, o arcabouo
institucional do MERCOSUL passou a absorver a possibilidade de criao e instituio
de rgos que promovessem a integrao poltica e social, sem abandonar a econmico-
comercial j embora no sem dificuldades encaminhadas.
O primeiro rgo social do bloco, o Foro Consultivo Econmico e Social (FCES),
composto por representantes dos setores sindical e empresarial, leia-se, foi institudo
pelo Protocolo de Ouro Preto, em 1994, mas a abertura efetiva do arcabouo
institucional do MERCOSUL aos rgos de cunho essencialmente social apenas pde
ser observado com a mudana de governantes nos quatro pases, o que possibilitou uma
reorientao dos rumos da integrao regional.
Dessa forma, durante a Cpula Presidencial de Costa do Sauipe, Bahia, Brasil,
ocorrida em dezembro de 2008, foi criada a Comisso de Coordenao de Ministros de
Assuntos Sociais do MERCOSUL, CCMAS, definida a estrutura do Instituto Social do
MERCOSUL, ISM, e estabelecidos os eixos e diretrizes para a elaborao de um Plano
Estratgico de Ao Social do MERCOSUL, PEAS (TAJRA; MARTINS, 2013). No
mesmo contexto destaca-se nos ltimos anos, a criao, em 2004, do Fundo de
Convergncia Estrutural do MERCOSUL, FOCEM, que consta de uma poupana
regional para o financiamento de projetos de infraestrutura na regio, no intuito de

4

minimizar as assimetrias existentes entre os pases em prol de um desenvolvimento
regional equilibrado; do Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provncias
e Departamentos do MERCOSUL, FCCR, institudo no mesmo ano com o objetivo de
aproximar as instncias municipais do processo de integrao regional; e, no ano de
2009, do ISM, no intuito de avanar com o objetivo geral de promover o
desenvolvimento da dimenso social no mbito do bloco (TAJRA; MARTINS, 2013).
A integrao poltica aparecia, pois, como uma dentre a agenda de oportunidades
(PIETRAFESA, 2009) para as vrias plataformas de convergncia regional a serem
trabalhadas. Naquela altura, as eleies de Lula, no Brasil, em outubro de 2002, e de
Nstor Kirchner para Presidente da Argentina, em abril de 2003, dariam origem a uma
conjuno de fatores favorveis parlamentarizao do MERCOSUL
(DRUMMOND, 2005, p. 317, aspas duplas da autora). Foi ento que, em uma reunio
entre os presidentes do bloco em Buenos Aires, em outubro de 2003, se apresentou
formalmente a inteno poltica do estabelecimento de um rgo de representao dos
povos no mbito da estrutura institucional do MERCOSUL.
Articulou-se a partir da uma srie de aes no mbito dos Estados-partes para
fundar o Parlamento regional em futuro prximo. Por indicao do poder executivo
brasileiro foi designado um grupo de consultores legislativos da Cmara e do Senado
para dar suporte elaborao do Protocolo Constitutivo do Parlamento do
MERCOSUL, PCPM. Em 2005, o Parlasul foi criado em substituio a Comisso
Parlamentar Conjunta, CPC, ficando regido pelo disposto no referido Protocolo. O
Parlasul, no entanto, s viria a iniciar suas atividades e a compor a base institucional do
bloco a partir de janeiro de 2007.

III. O Parlasul e a semente da cidadania sul-americana
A Comisso Parlamentar Conjunta, CPC, teve sua existncia prevista pelo Tratado
de Assuno, em 1991. Este, em suas Disposies Gerais
4
, assegurava o
estabelecimento de um rgo legislativo que funcionasse como instrumento de
discusso democrtica e de representao dos Estados-partes do MERCOSUL. O
Protocolo de Ouro Preto, em 1994, estabeleceria que o rgo legislativo do
MERCOSUL arquitetar-se-ia como foro de representao dos Estados envolvidos, a
quem caberia responsabilidade de harmonizar as legislaes internas de seus
membros, a fim de que estas absorvessem prontamente as determinaes estabelecidas
pelos rgos decisrios do bloco. A CPC, no entanto, compunha oficialmente a
estrutura orgnica do MERCOSUL, no estando subordinada sua hierarquia
institucional. Assim, tinha autonomia, mas no possua faculdades decisrias prprias e
funcionava como rgo de consultoria e assessoria para os demais rgos do bloco,
principalmente o Conselho do Mercado Comum, CMC, e o Grupo Mercado Comum,
GMC.
Em termos regimentares, a CPC funcionava como plataforma de representao
dos Parlamentos dos Estados-partes no mbito do MERCOSUL, por isso cada
delegao nacional era composta por igual nmero de parlamentares, escolhidos por

4
Tratado de Assuno (1991) Disposies Gerais: artigo 24.

5

meio de procedimentos internos dentre os integrantes das esferas legislativas nacionais
no Brasil, Cmara dos Deputados e Senado Federal e tinha como principais funes
de
5
:
1. estreitar os laos entre as estruturas jurdico-legais nacionais dos
respectivos Estados parte do MERCOSUL, preparando-as para a
plena entrada em vigor das normas firmadas pelos demais rgos do
bloco;
2. auxiliar o CMC fornecendo relatrios, pareceres e recomendaes a
este enviadas por intermdio do GMC acerca do andamento da
integrao nas esferas poltica, econmica, social e cultural e;
3. promover as bases institucionais para que se vislumbrasse futuramente
a participao direta, por meio do sufrgio universal, dos cidados dos
Estados partes no processo da integrao regional.
Assim iniciou suas atividades em 1995 com 90 lugares, sendo 18 para cada
membro pleno, com a adio de outros 18 concedidos delegao da Venezuela, que
ento em processo de adeso, teria direito a participar do Parlasul como membro
observador, ou seja, sem direito a voto nas decises e pareceres dali emanados. No
Brasil, a representao parlamentar no MERCOSUL se deu pela diviso equnime do
nmero de lugares entre a Cmara dos Deputados e o Senado Federal.
No perodo compreendido entre 1994, ano da assinatura do Protocolo de Ouro
Preto, e dezembro de 2006, quando o PCPM entrou em vigor internacional e a CPC foi
oficialmente substituda pelo Parlasul, por conta principalmente de suas funes
limitadas, a trajetria da CPC foi marcada, sobretudo, por atividades de consultoria aos
rgos decisrios do bloco alm do, CMC, do GMC, Comisso de Comrcio do
MERCOSUL, CCM e; por um dficit na representao cidad, j que esta no
absorvia a considerao das demandas sociais dos cidados de cada Estado membro, os
quais eram dotados de um mesmo coeficiente de representao no foro regional
(TAJRA, 2014).
A deciso especfica de instituir um rgo democrtico no MERCOSUL,
substituindo a CPC pelo Parlasul, foi uma iniciativa dos lderes executivos dos dois
maiores pases do bloco. Assim, os presidentes da Argentina e do Brasil, com vistas a
dar legitimidade ao processo de integrao por meio do reconhecimento poltico da
sociedade, apresentaram na ocasio de um encontro entre os dois presidentes, em
Braslia, no ms de junho de 2003, por meio de um comunicado imprensa, a proposta
de criao de um Parlamento regional.
A grande diferena do Parlamento em relao CPC a de que enquanto esta
representava os pases membros do MERCOSUL, e por isso mesmo as cadeiras no
rgo eram distribudas de forma paritria entre os pases, o Parlamento viria a ser o
rgo de representao do cidado, motivo pelo qual, juntamente com os mecanismos
necessrios para a realizao das eleies diretas, a questo da adequao das bancadas
ao tamanho das populaes se fizesse to necessria quanto urgente, incluindo tambm
a questo da representao no processo de institucionalizao do rgo.
No momento imediatamente posterior entrada em vigor do PCPM, porm, o
Parlamento funcionou nos moldes da CPC para aperfeioar a proposta da representao

5
Protocolo de Ouro Preto (1994) Da Comisso Parlamentar Conjunta, Seo IV, artigos 22 ao 27.

6

cidad em termos tcnicos, de modo a dar suporte s posteriores decises polticas dos
rgos decisrios do bloco, apresentando ainda a diviso paritria dos lugares entre os
Estados-partes, tal qual na CPC, como parmetro definidor da distribuio de lugares
tambm na primeira fase de institucionalizao do Parlasul.
A equidade de representao entre os Estados-partes logo se tornaria
insuficiente, visto que a CPC funcionava como rgo de representao legislativa dos
Estados, enquanto o Parlasul se projeta como representante direto dos cidados destes
Estados. Assim, manter o princpio da equidade e munir todos os Estados-partes do
mesmo coeficiente de representao seria absorver no Parlasul uma situao de dficit
de representao dos mais populosos em detrimentos da super-representao daqueles
com menor contingente populacional. Logo, a adaptao das regras de acesso ao
Parlasul trataria de incluir implementao de regras especficas que determinassem
nos processos nacionais de escolha dos parlamentares o ajuste do nmero de cadeiras
dispostas para cada um dos Estados dentro dos perodos estabelecidos nas Disposies
transitrias do PCPM. Este, por sua vez, apresentou etapas de transio gradual at que
se desse por completo a implementao do Parlamento, definindo como a primeira
etapa da transio o perodo compreendido entre 31 de dezembro de 2006 e 31 de
dezembro de 2010; e por segunda etapa de transio: o perodo entre 1 de janeiro de
2011 e 31 de dezembro de 2014.
O Parlasul tem sua normativa orientada tambm pelo disposto na Declarao
Presidencial sobre o Compromisso Democrtico no MERCOSUL, de 1996 e no
Protocolo de Ushuaia sobre o Compromisso Democrtico no MERCOSUL, a Repblica
da Bolvia e a Repblica do Chile, assinado em 1998. A organizao interna do rgo se
fundamenta na normativa disposta no PCPM, e foi planejada de modo a possibilitar a
absoro das demandas cidads dos Estados-partes, de forma que os grupos polticos
articulados no Parlasul permitam a reunio dos parlamentares segundo alianas de
interesse, para alm das bandeiras partidrias. Foi acordado que sua manuteno
financeira se daria por meio de financiamento pblico, com a contribuio de cada
Estado-parte definida em funo do Produto Interno Bruto (PIB), e dos oramentos
nacionais, exceo da primeira etapa de transio, cujo oramento ficou constitudo
pela diviso em partes iguais entre os Estados membros.
No ano seguinte, com a misso de elaborar um projeto que viabilizasse a interao
entre o Conselho do Mercado Comum, CMC, rgo executivo do superior do
MERCOSUL, e o Parlasul, em dezembro de 2008 por deciso do CMC, reunido em
Salvador, Bahia, foi criado o Grupo de Alto Nvel sobre Relao Institucional entre o
CMC e o Parlasul, GANREL, a ser composto por representantes dos Estados Partes
designados pelas Coordenaes Nacionais do Grupo do Mercado Comum, GMC,
estabelecido pelo Decreto n 47, 15 de dezembro de 2008, do CMC (MERCOSUL,
2008).
A ao no intuito de colaborar para o desenvolvimento de uma cidadania sul-
americana, entretanto, somente apareceu de maneira expressa nos planos de ao dos
documentos oficiais dois anos depois, quando a deciso do CMC 64/2010 acordava
sobre a criao do Estatuto da cidadania do MERCOSUL. O Caput do documento
afirma ser necessrio


7

consolidar um conjunto de direitos fundamentais e benefcios em favor dos
nacionais dos Estados Partes do MERCOSUL e estabelecer um Plano de
Ao para a conformao progressiva de um Estatuto da Cidadania do
MERCOSUL, com vistas a sua plena implementao no trigsimo
aniversrio da assinatura do Tratado de Assuno (MERCOSUL, 2010b).
O documento estabeleceria um plano de ao cujos eixos centrais eram: a) a
implementao de uma poltica de livre circulao de pessoas na regio; b) a igualdade
de direitos e liberdades civis, sociais, culturais e econmicas para os nacionais dos
Estados Partes do MERCOSUL e; c) a igualdade de condies para acesso ao trabalho,
sade e educao art. 2 do Dec. N 64/10, MERCOSUL e CMC (MERCOSUL,
2010b).
O Plano de ao, a seu turno, estabelece onze temas de inflexo, tais como:
circulao de pessoas, fronteiras, identificao, documentao e cooperao consular,
trabalho e emprego, previdncia social, educao, transporte, comunicaes, defesa do
consumidor e direitos polticos. Destaque-se este ltimo elemento, o qual prev o
estabelecimento e a avaliao de metas para o avano progressivo do estabelecimento
de direitos polticos, de acordo com as legislaes nacionais que regulamentem seu
exerccio, em favor dos cidados de um dos Estados Partes do MERCOSUL que
residam em outro Estado-parte de que no sejam nacionais, incluindo a possibilidade de
eleger parlamentares do MERCOSUL art. 3 do Dec. N 64/10, MERCOSUL e CMC
(MERCOSUL, 2010b).
O documento estabeleceu, por fim, o prazo de 10 anos para a progressiva
implementao do Plano de ao, de modo que, tendo em vista o exerccio da
cidadania do MERCOSUL, por ocasio do 30
o
aniversrio do MERCOSUL (26 de
maro de 2021), esteja integralmente incorporado.
Contudo, contrariando o previsto pelos cronogramas e acordos firmados para sua
implementao, o Parlasul encontra-se desativado devido, entre outros, ao fato de que
quatro dos cinco pases membros do bloco, incluindo o Brasil, revelia do que previa seu
Protocolo Constitutivo, PCPM, no terem ainda realizado eleies diretas para
Parlamentares do MERCOSUL. No entanto, mesmo diante dos atrasos no cronograma
previsto, a Deciso 18/11 do CMC, que aprovou a Recomendao 16/10 do Parlamento,
autorizou que este continue funcionando at 2014 com representantes designados pelos
Parlamentos nacionais.
Assim, transcendendo o previsto nos documentos oficiais, a curta trajetria at
aqui traada pelo Parlasul demonstra que a integrao dos povos da regio no h de se
concretizar sem que haja uma plataforma de discusses em que o conflito inerente aos
processos sociais de modo geral venha cena, contendo e, por vezes, atrasando o
processo da integrao cidad.
A funo representativa do Parlasul perpassada por questes sobre a efetividade
e validade do rgo parlamentar regional. O princpio da equidade, observado na
primeira fase de institucionalizao do rgo, no contemplava o desigual coeficiente
populacional dos pases envolvidos. Como, ento, dotar Paraguai, Uruguai e Venezuela
da mesma representatividade que cabe ao Brasil, ou mesmo Argentina, dado que estes
detm um contingente populacional consideravelmente maior?

8

O Brasil, sob vrios aspectos territrio, populao, PIB o scio majoritrio
do MERCOSUL: em 2010, estimava-se sua populao em 190.7 milhes de habitantes
6
.
A Argentina, nesse mesmo ano, possua aproximadamente 40.091 milhes de
habitantes
7
; a Venezuela, em processo de adeso e participando na condio de membro
associado, mas que j tem representao no Parlasul, projetava para 2010 uma
populao de 28,8 milhes
8
; o Uruguai, contava com cerca de 3,3 milhes
9
de
habitantes no mesmo ano e o Paraguai, segundo dados de 2009, possua 6,3 milhes de
habitantes
10
.
Para ilustrar a situao da equidade com dois casos extremos, ao tempo em que
um parlamentar uruguaio representaria cerca de 350 mil de habitantes, um parlamentar
brasileiro representaria 10,5 milhes de pessoas
11
. Diante de tamanha discrepncia
estrutural, foram, ento, estabelecidas etapas de transio
12
graduais, ao fim das quais,
se daria a total implementao do Parlasul e esse se tornaria, de fato, representativo
dos cidados dos Estados-partes envolvidos.
Na primeira etapa, que se estendeu de 31 de dezembro de 2006 a 31 de dezembro
de 2010, os lugares no Parlasul seriam ocupados pelos parlamentares eleitos nas
respectivas esferas nacionais; na segunda, que compreende o perodo de 1 de janeiro de
2011 a 31 de dezembro de 2014, os parlamentares deveriam ser eleitos por meio de
eleies diretas, a serem realizadas at a data de 1
o
de janeiro de 2015, estabelecida
como prazo final para que ocorressem as eleies. O cronograma previa tambm que a
partir desta segunda fase todos os Estados-partes fixassem uma data comum para a
realizao das eleies diretas, que se denominar Dia do MERCOSUL Cidado
13
.
O nmero de cadeiras no Parlasul durante as duas fases evoluiria, assim, conforme
o coeficiente eleitoral de cada pas, ficando fixada a proporo de 72, na primeira etapa;
99 na segunda e; 154, a partir de 2015. Assim, seguindo, o andamento previsto, desde 1
de janeiro de 2011, ao Brasil, cabe ocupar 37 lugares e a partir de 1 de janeiro de 2015,
75 postos parlamentares; Argentina, dos 18, na primeira fase, passa a ter 26 na
segunda, e cabero 43 na ltima. Uruguai e Paraguai permanecem com o mesmo
nmero de 18 lugares cada nas trs fases da institucionalizao do rgo. A Venezuela,
ainda em processo de adeso, conta na primeira etapa do Parlasul com 18 lugares no

6
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE: Censo 2010:
Disponvel em: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/default_sinopse.shtm.
Acesso em 06/jun./2011.
7
Fonte: Instituto Nacional de Estadsticas y Censos INDEC: Censo 2010.
Disponvel em: http://www.censo2010.indec.gov.ar Acesso em 06/jun./2011.
8
Fonte: Instituto Nacional de Estadstica INE: Proyeciones de Poblacin Poblacin total, segn
entidad federal al 30 de Junio, 2000-2015.
Disponvel em: http://www.ine.gov.ve/. Acesso: 06/jun./2011. Populao estimada com base no censo
2001, que contava 24,765 milhes de habitantes. A Venezuela realizar entre setembro e dezembro de
2011 nova contagem de sua populao.
9
Fonte: Instituto Nacional de Estadstica INE: Estmativas y proyeccines de la poblacin de Uruguay
1996-2025. Reviso 2005. Disponvel em: http://www.ine.gub.uy/. Acesso em: 06/jun./2011.
10
O Paraguai realizou novo censo em 2012, porm os dados aqui se baseiam no Anurio Estadstico del
Paraguay 2009.
Disponvel em: http://www.dgeec.gov.py/Publicaciones/Biblioteca/Anuario2009/cap%2002.pdf. Acesso:
06/jun./2011.
11
Clculo da populao total dividida por 18, nmero de cadeiras reservada a cada Estado-parte na
primeira fase do Parlasul.
12
PCPM: DISPOSIES TRANSITRIAS.
13
PCPM: DISPOSIES TRANSITRIAS.

9

Parlasul na categoria de observador, no sendo apresentados dados que adiantem a
proporo da bancada nacional no rgo regional.
Porm, ao longo das negociaes para estabelecimento do PCPM, Paraguai e
Uruguai se mostraram contrrios efetivao imediata de um Parlamento no
MERCOSUL, preferindo a continuao da CPC (DRUMMOND, 2005:318). Essa
resistncia dos scios menores era motivada pela falta de conformidade entre o previsto
para a instituio e a real possibilidade de implementao da normativa disposta nos
documentos.
Para cumprir com o compromisso do PCPM, o Uruguai, precisaria inferir
mudanas sua Constituio, j que esta no prev a submisso do pas a outra corte
legislativa que no a sua. Alm disso, o scio minoritrio do MERCOSUL, alegava que
teria afetada sua soberania em detrimento da preeminncia dos scios maiores. O
Paraguai no concordava com o fato de que, diante da adequao do tamanho das
delegaes nacionais ao coeficiente eleitoral de cada pas, os Estados menos populosos
fossem dotados de menor influncia nas decises do rgo.

IV. Concluso: Um balano de perdas e ganhos
Idealizado para cumprir as funes de representao popular e viabilizar a
harmonizao das legislaes dos Estados-partes de modo a que estes recebam com
maior facilidade a normativa criada pelos acordos firmados no mbito do bloco
(DRUMMOND, 2005), o Parlasul trouxe a questo do envolvimento do cidado no
processo para centro do debate acerca da integrao regional, apresentando-se como
plano de fundo central de fomento a uma cidadania do MERCOSUL (ROSINHA,
2008).
O horizonte institucional do Parlasul, assim, ainda limitado. Do ponto de vista
dos tratados, no se pode pensar ainda em uma instncia legislativa e legiferante acima
dos Estados nacionais entre os pases do MERCOSUL. No Brasil, por exemplo, a
Constituio impede a criao de leis acima da esfera da Unio e os acordos
internacionais assinados pelo Brasil apenas ganham carter legal, aps serem aprovados
por maioria qualificada no Congresso Nacional. Para dar ao Parlasul a desejada
competncia legislativa plena, seria, ento, necessrio uma emenda CF/88.
No entanto, um dos achados da pesquisa mostraram que a competncia mais
importante do Parlamento do MERCOSUL sua competncia consultiva, disposta no
artigo 4, inciso 12 do PCPM, que diz que durante a negociao de uma norma pelo
Executivo, ele consulta o Parlamento como forma de obter a chancela das populaes
representadas pelos parlamentares da casa.
Quando se lana uma anlise sobre o Parlamento, o contedo da atividade do rgo
adianta um claro destaque dado aos temas concernentes melhoria da interao entre as
cadeias produtivas e da estrutura viria para a livre circulao dos fatores de produo
entre os pases do bloco. Nesse sentido, as regies fronteirias so igualmente bastante
mais sensveis ao processo de integrao que aquelas afastadas das fronteiras entre os
pases do bloco.

10

Pela observao da trajetria parlamentar do rgo nos quatro anos analisados,
percebe-se um claro destaque para os projetos em infraestrutura, principalmente na
construo de uma rede rodoviria de ligao entre os territrios. A integrao dos
recursos energticos tambm consta como constante alvo dos parlamentares,
demonstrando a importncia estratgica do setor para os pases envolvidos. No tocante
mobilizao cidad, percebe-se o destaque da atuao dos grupos profissionais no
tocante a sugesto de uma legislao educacional e trabalhista mais flexvel entre os
pases membros.
Como plataforma de discusso de projeto a serem levados ao CMC o Parlasul
apresenta uma possibilidade, embora, por ora, pouco perceptvel, visto que no limite de
sua competncia consultiva, suas propostas de normas no so de carter vinculado, ou
seja, no implicam obrigao para os rgos executivos do bloco. A importncia de uma
instncia parlamentar que funcione como plataforma de absoro das demandas cidads,
no entanto, aparece como nica possibilidade no horizonte da integrao regional.
Nesse sentido, dar prosseguimento ao cronograma previsto no PCPM torna-se urgente
para a prpria sobrevivncia do rgo, implementar suas competncias, imprescindvel
para desenvolvimento da cidadania no MERCOSUL. A seu turno, a deciso 11/2014 do
CMC resolveu acatar a Recomendao do Parlasul 03/2013, que prope a prorrogao
dos prazos de transio do rgo para 31 de dezembro de 2020.
Conclui-se que, o Parlamento do MERCOSUL, apesar dos problemas que
enfrenta, e dos atrasos na sua institucionalizao, carrega uma misso institucional de
aproximar o cidado do processo de integrao em curso. por meio dele que, como
uma via de mo dupla, os representantes democraticamente eleitos propem projetos e
reas prioritarias para a integrao. ainda um rgao de consulta do CMC, que deve
submeter todos os acordos assisnados pelos governantes dos paises membros ao crivo
das populaoes afetadas, representadas pelos parlamenteres do MERCOSUL.



11

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1
Otro experimento democrtico: el voto por Internet en las jornadas de eleccin de proyectos
del Presupuesto Participativo Rosario 2014.

Diego Wacker
1

diegowacker@yahoo.com.ar
Universidad Nacional de Rosario (UNR)

rea temtica: Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores polticos.


Resumen
Este trabajo pone atencin en el papel de las tecnologas digitales en los procesos de participacin
ciudadana, en sus lmites y oportunidades. Aborda la primera experiencia de voto electrnico
remoto, tambin llamado voto digital, en la ciudad de Rosario, Santa Fe. Se trata de realizar una
aproximacin general a la iniciativa en su contexto de aplicacin, examinando las caractersticas
generales que presenta, sus dimensiones ms importantes, las estructuras dispuestas para su
realizacin y el procedimiento integral que conlleva su despliegue. Finalmente, se avanza en
algunas lneas de reflexin respecto del futuro de esta modalidad.


Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014
2
.

1
Doctorando en Ciencia Poltica, Magster en Gestin Pblica, Especialista en Gestin Estratgica de Organizaciones
Pblicas y Licenciado en Comunicacin Social, todos por la Universidad Nacional de Rosario (UNR). Diplomado en
Gobierno y Desarrollo Local (CeMuPro-UNSAM).
2
Presentado el 16 de abril de 2014 y aceptado el 27 de mayo de 2014.

2
Introduccin

Desde muy temprano se ha puesto gran expectativa en Internet y las Tecnologas de
Informacin y Comunicacin (TIC) para la revitalizacin de la democracia y la poltica
3
. Las
nuevas tecnologas se han propuesto como herramientas efectivas de empoderamiento ciudadano,
como alternativas vlidas para renovar la democracia y promover la participacin social, y como un
instrumental inmejorable que puede contrarrestar en parte la creciente insatisfaccin con respecto a
los sistemas polticos representativos y la acentuada crisis de legitimidad de sus instituciones
(Borge, 2005; Araya, 2005). Las tendencias de renovacin democrtica exhiben nuevos, originales
y creativos mecanismos de participacin: experimentos o iniciativas artificiales, voluntariosas,
replicables y corregibles tendientes a conformar un nuevo objeto poltico (Ford, 2006)
4
.

Los procesos de modernizacin de las Administraciones Pblicas (AP) acaecidos en los ltimos
veinte aos no solo han buscado hacer ms eficientes los servicios pblicos y ms giles las
estructuras que los ofrecen a travs de vas digitales, tambin han pretendido integrar a los
ciudadanos a sus espacios virtuales para permitir el debate, la expresin y la manifestacin de
voluntades (Borge y otros, 2008). La participacin ciudadana por otros medios ha sido uno de los
grandes retos de los Estados, muchos de los cuales no han podido o no han querido superar las
estrategias de Gobierno Digital que se limitan a la provisin de informacin y oferta de trmites en
lnea. Los gobiernos locales, dada su cercana con la comunidad y en tanto son la referencia
inmediata de los ciudadanos, siguen siendo, an con promesas incumplidas y aspiraciones truncas,
los actores principales a la hora de impulsar el uso de TIC para mejorar y ampliar la democracia a
travs de estrategias digitales (Walsh, 2008).

La nocin de una democracia que aprovecha las posibilidades de las nuevas tecnologas emerge en
el contexto de la sociedad red y seala cada uno de los intentos de practicar la democracia sin los
lmites de tiempo, espacio y dems condicionantes, utilizando las TIC como complemento mas no
como sustituto de las tradicionales prcticas polticas (Holzer y Schwester, 2009). Las TIC permiten
alterar la dinmica de la representacin democrtica tradicional, concediendo a los ciudadanos un
medio directo de influir en el proceso de formulacin de polticas pblicas y tomar parte en los
procesos democrticos (Irvin y Stansbury, 2004; Kakabadse y otros, 2003). El uso de Internet como
herramienta de votacin supone una gran ventaja para procesos electorales de diversa ndole. Sin
embargo, la cualidad pblica de Internet es su gran debilidad por las amenazas de seguridad que
conlleva su uso. Si bien es altamente complejo desarrollar un mecanismo telemtico sin poner en
riesgo su resultado (Morales, 2008), los Gobiernos se han embarcado en numerosas experiencias
consultivas, deliberativas y decisorias de menor escala poltica, alternando proyectos endebles y
buenas prcticas digitales.


3
El concepto de TIC refiere a un conjunto de herramientas e infraestructuras utilizadas para la recogida,
almacenamiento, tratamiento, difusin y transmisin de la informacin. A grandes rasgos, se pueden distinguir tres
tipos: terminales, redes y servidores. Las terminales o artefactos permiten acceder a la informacin y contenido que se
encuentra en los servidores, a travs de redes que se comercializan como servicios de comunicacin (Heeks, 2001).
Puntualmente, las TIC representan un conjunto heterogneo de tcnicas, sistemas electrnicos, mquinas inteligentes,
redes electrnicas, programas informticos y usos sociotcnicos y culturales que tienen la capacidad de soportar
imgenes, textos y sonidos, e informacin perfectamente manejable, recuperable y alterable, dando lugar a nuevas e
infinitas nuevas unidades de informacin (Vizer, 2006).
4
La idea de "experimento / experimentalismo democrtico" es trabajada por Avritzer (1999), Baiocchi (2003) y Ford
(2006), entre otros. Los autores subrayan que la participacin democrtica en los ltimos aos se ha ido enmarcando en
experimentos pblicos: creaciones experimentales de participacin directa que tienden a la horizontalidad, el pluralismo
y la implicacin personal, por total oposicin a los verticalismos y contextos de crisis de representacin. Son
mecanismos de institucionalidad variable que describen cierto grado de originalidad y creatividad poltica, y que
asumen el error no como algo malo, sino como un hecho necesario para mejorar y superar las iniciativas democrticas.

3

La democracia electrnica

La Democracia Electrnica (DE) hace referencia a la utilizacin de TIC, incluyendo
Internet, en los procesos democrticos de instituciones polticas pertenecientes a los diversos
niveles del Estado
5
. La categora tambin puede aplicarse al uso que pudieran darle los partidos
polticos, grupos o asociaciones, y los propios ciudadanos (Colombo, 2006). En concreto seala los
procesos de informacin, debate o decisin desarrollados en lnea o apoyados por TIC, y a cada una
de las prcticas que tiendan a mejorar y promover los valores democrticos mediante las tecnologas
digitales (Nugent, 2001).

Bajo la rbita del Estado, la DE puede ser entendida como una de las esferas que componen el
Gobierno Electrnico (GE), fenmeno emergente de los procesos de modernizacin e
informatizacin de la AP que ocurrieron en los noventa (Rivera, 2003) y que estuvo asociado a la
rpida difusin y adopcin de las TIC, en particular Internet, en las organizaciones estatales e
instituciones gubernamentales
6
. La DE surge justamente cuando los Gobiernos comenzaron pensar
en trminos de gobernabilidad. En una bsqueda renovada de soluciones que doten al Gobierno de
legitimidad y transparencia, las TIC se incorporan para mejorar la comunicacin y aumentar la
participacin ciudadana, en tanto son los eslabones indispensables de toda organizacin pblica que
se precie de tener una relacin de proximidad con sus ciudadanos. Al mismo tiempo, la sociedad
incorpora las nuevas tecnologas para organizarse y controlar a sus gobiernos (Frick, 2006). En el
cruce entre GE y participacin ciudadana, surgen las iniciativas de democracia digital
7
.

El debate en torno a la aplicacin de TIC a la democracia ha oscilado entre dos polos: los que
sostienen que las nuevas tecnologas sirven para mejorar l as c apacidades de la democracia
representativa; y los que sostienen que las TIC deben propender a superar l a democracia actual,
aspirando a un sistema ms directo. Entre ellos estn adems las posiciones intermedias que
sintetizan las ventajas de cada modalidad (Harto de Vera, 2006)
8
. Indistintamente de la posicin

5
Tiene sus antecedentes en la llamada teledemocracia, concepto que emergi en los setenta, a partir de la introduccin
de la TV por cable; y en la ciberdemocracia, categora que surgi luego como reaccin a la extensin de las redes
telemticas (Harto de Vera, 2006).
6
La mayora de las conceptualizaciones de GE coinciden en mayor o menor medida en los siguientes puntos:
utilizacin y aplicacin de TIC, especialmente Internet; innovacin en las relaciones del Gobierno, el Estado y la AP
con otros actores; y profundizacin, mejoras y avances en los procesos y estructuras que posibilitan el acceso de la
informacin, la prestacin de servicios, la realizacin de trmites y la participacin ciudadana (Moreno Escobar, 2007;
Cardona, 2002). Concretamente, entendemos al GE como la utilizacin extensiva, intensiva y estratgica de las TIC a
las actividades del Estado [...] de modo tal que en sucesivas reingenieras se cumpla [...] la eficientizacin de sus
actividades, la transparencia de sus actos, y la mejora de su relacin con los ciudadanos, otorgndoles herramientas para
su mayor participacin y control de la cosa pblica. Se trata de la reinvencin del Estado mediante sucesivas
reingenieras de base tecnolgica, creando de modo incremental, valor para la sociedad. Estos usos no deben orientarse
slo a buscar la eficiencia, productividad, y transparencia de los actos y relaciones pblicas y privadas, sino tambin a
la re-creacin de la esfera pblica y a la construccin de ciudadana, de modo tal que redunde no slo en una mayor
legitimidad de la democracia y el Estado, sino en una mejor gobernabilidad de una sociedad que es cada da ms
abierta, horizontal, ascendente, diversa y compleja (Finquelievich y otros, 2010: 7).
7
La expresin Democracia Electrnica es originaria y constituyente del fenmeno y por ello mucho ms extendida. Si
bien nosotros preferimos Democracia Digital, utilizaremos la primera denominacin. Ciertamente, creemos que lo
digital hoy tiene mucho ms sentido que lo electrnico. La idea de una Democracia Digital engloba por ejemplo la
movilidad, las herramientas 2.0 y los procesos cvicos de gobiernos abiertos e inteligentes. Pensamos que calificar de
electrnica a la democracia es hoy en da un tanto anticuado, aunque ambas expresiones sealen en esencia lo mismo.
8
Las TIC siguen siendo vistas como una solucin poltica para los problemas democrticos. En tal sentido, existen tres
posturas sobre la vinculacin tecnologa y sociedad poltica. Por un lado, la postura optimista afirma que la disposicin
de iniciativas digitales activarn mayores prcticas de participacin e inters en los asuntos de gobierno. Por otro lado,
los pesimistas sostienen que las TIC refuerzan pero no transforman los patrones existentes de la democracia: Internet
puede proveer ms y mejor informacin a quienes ya estn interesados en lo pblico, pero no se traducir en un

4
poltica e ideolgica, los hechos demuestran que las herramientas digitales posibilitan al menos
estructuras participativas que complementan las democracias de representacin, a la vez que
ofrecen la posibilidad de ejercer de forma ms concreta la voluntad ciudadana (Mart, 2008)
9
. En tal
sentido, todo primer acercamiento a procesos o fenmenos de DE no pueden dejar de observar
cmo mnimo cuatro dimensiones: tecnologa que se usa; dimensin de la participacin poltica que
se considera vital o aplica; agenda poltica que contribuye a configurar; y tipo de democracia
poltica que la soporta (Hagen, 1997).

Los cruces entre tipos de democracia y roles otorgados a las TIC han sido estudiados por varios
autores dando por resultado diversas clasificaciones no excluyentes entre s. Por ejemplo, Van Dijk
(2000) consigna seis tipos de democracia: legalista, competitiva, plebiscitaria, pluralista,
participativa y libertaria. Para la democracia legalista, las TIC hacen ms eficiente la provisin de
informacin e incrementan la transparencia; para la democracia competitiva, el uso de TIC se
dirigen a la captacin del voto; la democracia pl ebiscitaria intenta expandir a los ciudadanos la
toma de decisiones; en la democracia pl uralista, las TIC posibilitan la horizontalizacin de la
comunicacin, a partir de la apertura de nuevos canales interactivos; la democracia par ticipativa
concibe el rol del ciudadano como su piedra angular, por lo que el uso de TIC est enfocado a
formarlos como miembros activos de la sociedad, proporcionando mecanismos de educacin,
participacin y discusin colectiva, as las TIC se ven como un vehculo fundamental para hacer
llegar contenidos; y la democracia l ibertaria, de corte directo, que propugna por la utilizacin de
TIC para elegir, opinar y sufragar.

Aquel compendio, que va desde sistemas representativos a sistemas ms directos, tambin es
construido por Bellamy (2000). Para el autor son cuatro los tipos de DE que pueden acoplarse a los
sistemas tradicionales: democracia d e c onsumidores, donde las TIC son usadas para que los
consumidores de servicios pblicos expresen sus opiniones; democracia elitista o
neocorporativista, donde las TIC sirven para reforzar los flujos de informacin y comunicacin
vertical antes que los horizontales; la democracia ne orrepublicana, que concibe a las TIC como
recreadoras de espacios de discusin tradicionales; y la ciberdemocracia, que a partir de la
identidad como eje articulador de las comunidades virtuales, aumentan la libertad y participacin de
los ciudadanos, al tiempo que potencian al Estado. Este esquema, con mnimas modificaciones, es
retomado por Subirats (2002), a partir del establecimiento de grados de innovacin democrticos:
mecanismos consumeristas; estrategias demoelitistas; nuevas redes pluralistas; democracia directa.

Para Coleman y Gotze (2001) es posible establecer cuatro modelos de DE: de opi nin pb lica,
donde la poblacin es consultada a travs de sondeos de opinin sin compromiso resolutivo; directa
o consultiva de nivel vinculante; basada e n c omunidades, que provee herramientas TIC a las
organizaciones y agentes sociales para interactuar entre ellas y con el gobierno; y de compromiso
cvico, que refiere a los aspectos de deliberativos de la democracia. Cada uno de ellos comporta
distintos niveles de intensidad en la participacin. Esta intensidad describe el grado de implicacin

relanzamiento democrtico. Finalmente, la visin balanceada argumenta que la naturaleza poltica del rgimen no se ve
directamente alterada por las TIC, o que por lo menos, el trayecto de la implementacin TIC estar supeditado a las
estructuras polticas vigentes y a la forma en que las sociedades se apropien de las nuevas tecnologas (Frick, 2006;
Norris, 2000).
9
A nivel sociedad, la deliberacin democrtica va TIC, de existir, debera realizarse en un doble nivel: uno
institucional, a partir de las estructuras participativas gubernamentales; y otro no institucional, lo que incluye espacios
de la sociedad civil organizada y no organizada (Mart, 2008). La democracia o la poltica electrnica como actividad se
puede manifestar en muchas esferas: partidos polticos, voluntariado, sindicatos, medios de comunicacin, sector
educativo, instancias legislativas (Colombo, 2006). A nosotros en particular nos interesa resaltar las dinmicas
institucionales: nuestro objeto de anlisis se refiere a los procesos participativos digitales vinculados con formas
innovadoras de participacin TIC desde el Estado local.

5
por parte de los ciudadanos en los asuntos pblicos a partir del uso de TIC (Borge, 2005). Pueden
establecerse cinco niveles, escalonados de menor a mayor grado implicancia ciudadana: divulgacin
de informacin; comunicacin bidireccional; consultas de opinin; procesos de deliberacin; y
participacin en decisiones y elecciones (Borge, 2005, a partir de Fundaci Bofill, 2004).

Finalmente, Cornago (2003) sostiene que existen al menos seis perspectivas posibles para observar
la DE, las cuales pueden esbozarse en trminos de modulaciones. De esta manera es posible que
exista: la modulacin i nstitucional, que refiere a un planteamiento tecnocrtico que enfatiza el
modo en que las nuevas tecnologas pueden facilitar la transparencia en la gestin administrativa y
facilitar la provisin eficiente de innumerables servicios a la ciudadana; la modulacin
participativa, que tiene a las TIC como fuente de renovacin democrtica a partir de la
implementacin de nuevos mecanismos digitales para la participacin directa; la modulacin
utilitarista, que entiende a las TIC como intermediadoras entre el mercado poltico tecnologizado y
los ciudadanos; la modulacin c omunitarista, por la cual DE sirve como cauce para la
autoafirmacin identitaria y la formacin de nuevas comunidades electrnicas; la modulacin
deliberativa, que entiende a la DE como una prctica dialgica y discursiva que da pie a la
configuracin de una verdadera esfera pblica; y finalmente la modulacin radical, cuya posicin
abiertamente contestataria o alternativa va en busca de las TIC como nueva forma de difusin de
informacin, praxis poltica y contrapoder.


Participacin ciudadana en la democracia electrnica

Muchos estudios sobre DE han preferido recostarse sobre la emergente participacin
ciudadana y puntualizar en el lado poltico-operativo, abocndose a sealar la forma de tomar parte
en la gestin pblica a travs de las nuevas tecnologas
10
. En esa direccin, Davies (1999) seala
que, TIC mediante, la participacin ciudadana en la vida institucional gubernamental puede darse
en tres categoras progresivas: informacin popul ar; comunicacin; y establecimiento de pol ticas
pblicas. En lo que refiere a los asuntos pblicos locales, para Finquelievich (2009) existen tres
niveles posibles de participacin ciudadana mediante TIC: interactivo o de flujo bidireccional;
participativo, que interpela a los ciudadanos y ofrece la posibilidad de tomar parte en asuntos
puntuales vinculados con lo pblico; y protagnico o asociativo, que implica la actuacin activa de
los ciudadanos como socios activos del gobierno
11
. A su vez, Araya (2005) establece tres niveles de
intensidad para la participacin va TIC: nivel c onsultivo o democracia electrnica de opinin
pblica, donde se consulta a las personas sin nivel vinculante; nivel resolutivo o democracia directa
o plebiscitaria, donde se procede a consultar por diversos asuntos de inters pblico con carcter

10
La participacin c iudadana expresa la intervencin directa de los agentes sociales en las actividades pblicas
(Cunill Grau, 1997: 77), la cual no debe confundirse con la participacin poltica, que est mediada por partidos.
Incluye las acciones individuales o colectivas que tienen a influir en lo pblico. Estas acciones originan relaciones entre
Estado y Sociedad civil que se materializan a travs de mecanismos participativos. Estas iniciativas no solo sirve al
mejor desempeo de la administracin pblica sino que, adems, al incluir a la ciudadana en los procesos de diseo y
adopcin de polticas sociales (con reglas de actuacin previamente definidas) permite obtener mejores resultados en
pos de avanzar en el camino de la construccin de ciudadana (Ziccardi, 2004).
11
Kaufman (2005) sostiene a partir de OCDE (2001) que la democracia electrnica se extiende a la gestin de servicios
pblicos electrnicos cuando el modelo de GE local es asociativo: este esquema se asienta sobre un sistema de redes
que lo incorpora como coordinador y no como director, los servicios son pblicos y privados, y los ciudadanos
representados por los sectores diversos estn incluidos como socios del sistema. Los individuos actan como
ciudadanos y adems como fuerzas productivas. En este sentido, los gobiernos locales son los ms aptos para
implementarlo ya que tienen las mejores opciones para generar actividades integradoras y participativas. El GEL tiene
un rol integrador, dando pie a una sptima modalidad relacional denominada G2S (Gobierno a Socios) y un nivel de
participacin activa.

6
resolutivo; y nivel de liberativo o democracia de compromiso cvico, donde se procede a la
deliberacin poltica en lnea, destacndose los elementos deliberativos de la democracia
12
.

Luna (2010)
13
tipifica tres aspectos que puede tomar la participacin ciudadana a travs de
interfaces digitales. El aspecto informativo se nutre principalmente del acceso a la informacin, lo
que determina apertura, amplitud y transparencia que un gobierno tiene hacia la informacin
pblica. El aspecto de cisional refiere principalmente a la posibilidad de optar por diversas
alternativas polticas de naturaleza variable. Y finalmente, el aspecto deliberativo, que alude a la
discusin e intercambio de ideas de manera pblica. Naciones Unidas (2008) trabaja desde un
enfoque levemente distinto pero con resultados similares. La participacin ciudadana electrnica
puede darse en tres niveles o registros: informacin e lectrnica, de tipo gubernamental, sobre
polticas pblicas, normativas, agenda, puestas a disposicin de la ciudadana a travs de diversos
canales y necesarias para la participacin; consulta electrnica, incluye las herramientas necesarias
para fijar agenda, propiciar el debate y solicitar e incorporar opiniones requiriendo una
retroalimentacin; y toma de decisiones electrnica, donde el gobierno considera las sugerencias o
informaciones provistas por la ciudadana. Finalmente, el esquema propuesto por Fernndez y
Deleersnyder (2013) considera cuatro estrategias activas que pueden desplegar las AP para
fomentar la participacin: a) la participacin e n l a i nformacin requiere la gestin de la
informacin para poner a disposicin de los ciudadanos de manera sencilla y oportuna para habilitar
la toma de decisiones; b) la participacin e n l a c onsulta implica la voluntad de incorporar las
opiniones de los ciudadanos; c) la participacin en la decisin seala las estrategias para compartir
las decisiones sobre poltica pblica y las formas de participacin vinculantes o influyentes; y d) la
participacin en el control de gestin que remite a las iniciativas de transparencia y rendiciones de
cuentas de los actos gubernamentales. Ninguna de estas estrategias implica una mayor o menor
grado de involucramiento y tampoco deben ser tomadas como correlativas o excluyentes.

Con todo, las TIC pueden contribuir a desarrollar procesos ms amplios, extendidos y plurales en la
discusin, con el objetivo de generar polticas pblicas de construccin asociada entre Estado y
Sociedad Civil. Esto, que comnmente se denomina gobernanza electrnica, es otra de las
articulaciones que pueden contribuir a la construccin poltica digital, y que coincide con varios de
los enfoques citados previamente en sus etapas ms desarrolladas o complejas. La gobernanza
electrnica es la aplicacin de las nuevas tecnologas al sistema de la gobernanza para ampliar la
participacin y profundizar el involucramiento de ciudadanos, instituciones, organizaciones y
agentes privados en la construccin de polticas pblicas (Unesco, 2005), aprovechando de esa
manera el conocimiento disponible en la sociedad en beneficio del bienestar general (Frey, 2007).
En esta categora se resalta el potencial de las TIC para movilizar todo el conocimiento social
disponible en beneficio de la actuacin administrativa y la democratizacin de los procesos
polticos locales, a partir de la promocin de redes electrnicas en el espacio urbano y la mayor
interactividad de los actores sociales (Frey, 2002). En otras palabras, se busca articular en los

12
Esta ltima categora adquiere un rasgo conversacional que busca recuperar en ltima instancia la deliberacin
ciudadana, entendiendo por sta el proceso por el cual ciudadanos informados y motivados por los asuntos comunitarios
forman sus preferencias a partir del debate y el acuerdo. La concepcin habermasiana de un desarrollo democrtico
producto de un proceso comunicativo dirigido a lograr acuerdos consensuales en la toma de decisiones colectivas cobra
relevancia a partir de las mltiples posibilidades que brindan las TIC, en especial, por la horizontalizacin de la
produccin comunicativa, por la ilimitada capacidad para producir informacin, y por la circulacin multidireccional de
flujos discursivos en tiempo real de los participantes, que pueden ser alocucin, consulta, registro y conversacin
(Porras, 2005; Van Dijk, 2000). Los planteos tericos comunicacionales de J rgen Habermas pueden encontrarse en
Habermas (1999; 1994; 1991), consignados en la bibliografa.
13
A partir de Cardoso (2008).

7
entornos interactivos de las comunidades locales, la inteligencia colectiva con polticas pblicas
para el desarrollo sustentable (Lvy, 2000; 1999)
14
.

Las caractersticas relacionales de las TIC permiten traspasar el sistema de representacin
tradicional e incluir una participacin ciudadana ms profunda en el sistema democrtico
representativo, avanzando as hacia una forma de gobierno r elacional (Colombo, 2006)
15
. Las
tecnologas tienen un enorme potencial para complementar o superar la democracia representativa
con formas participativas directas o indirectas, vinculantes o consultivas, nicas por vas digitales o
complementarias de procesos presenciales, generando informacin crtica para la toma de
decisiones sobre las polticas pblicas. Las herramientas de poltica digital promovidas desde el
Estado pretenden facilitar y promover la transmisin de conocimiento hacia los responsables de la
toma de decisiones, y estimular la participacin y consulta ciudadana. La DE subraya el potencial
de las TIC para profundizar los valores democrticos y la participacin en la cosa pblica,
amplificando las opiniones y otorgando a los ciudadanos otros mecanismos decisorios que les
permitan expresarse sobre temas de inters general. Pero para arribar a una mejor democracia, con
mayores niveles de deliberacin y mejores herramientas de decisin, es crucial tener una ciudadana
informada, interesada por el bien comn y con una slida base democrtica. Si bien la calidad en la
toma de decisiones depende de tener informacin fiel, suficiente, accesible y disponible, el ejercicio
ciudadano en sus diferentes manifestaciones (informacin, debate, deliberacin, opinin, decisin,
acuerdos, votacin) estar siempre condicionados por las instituciones vigentes, las que deben
primeramente mostrar signos de revitalizacin. La cultura poltica toma relevancia junto al acceso y
disponibilidad de TIC.


Herramientas para decidir en la democracia digital

Si bien las terminales electrnicas y las aplicaciones digitales pueden utilizarse en entornos
decisorios de autoridades gubernamentales, tambin es factible su implementacin para expresar
preferencias ciudadanas en contextos de menor e scala pol tica, vinculadas a polticas pblicas,
proyectos, programas o propuestas de gestin. La disposicin de tecnologa para apoyar y soportar
procesos polticos decisorios encuadra en lo que Gurza e Isunza (2008) denominan interfaz
socioestatal (ISE) de tipo poltica
16
. Adquieren en este caso en particular la forma mandataria
SC>>E, donde la comunidad toma decisiones e impone obediencia al poder pblico. Dicho de una
manera ms concreta: la Sociedad Civil le ordena al Estado
17
.

Las estrategias TIC vinculadas a los procesos democrticos se han materializado en pequeas
intervenciones ms que en grandes desarrollos (Mart, 2008). En general, las tecnologas digitales se

14
El involucramiento asociativo mediante TIC para la hechura de las polticas pone de manifiesto lo que la gobernanza
verifica en el terreno de lo tangible y presencial: la necesidad del Estado de la incorporar a la Sociedad Civil en sus
diversas manifestaciones para la definicin coordinada de metas, objetivos, contenidos y definiciones de estructuras
ejecutivas, vinculadas al proceso poltico real y a las polticas pblicas. Si el GE es (ms y mejor) gobierno por otros
medios, la gobernanza electrnica sigue en esa lnea. Las TIC amplan y potencian los componentes transversales,
integrales y relacionales de la gobernanza y sus agentes sociales.
15
Desde otro ngulo, Belbis (2013) plantea que las TIC permiten saltar de una democracia representativa hacia una
democracia abierta y de conversacin, otorgando al ciudadano la posibilidad de ser parte en las decisiones pblicas. Las
TIC adquieren relevancia en esta democracia postrepresentativa al posicionarse como la interfaz de vinculacin directa
entre los Estados y sus comunidades.
16
Hevia e Isunza Vera (2010; 2006) definen a la ISE como un espacio de intercambio y conflicto en el que actores
estatales y sociales (individuales o colectivos) se interrelacionan intencionalmente y se multideterminan por las polticas
pblicas o los proyectos sociopolticos.
17
Algunos ejemplos son: mecanismos de democracia directa, referndum, plebiscito, iniciativa popular y contralora
social.

8
han empleado como complemento y apoyo de las iniciativas de participacin presenciales, y en
mucha menos medida como mecanismos decisorios exclusivamente en lnea (Borge y otros,
2008)
18
. Aunque ambas alternativas nos lleven directamente al voto electrnico, es decir, la
herramienta que posibilita la ISE.


. El voto electrnico

Una de los instrumentos ms populares de la DE es el denominado voto electrnico, que
puede entenderse como la aplicacin de TIC, total o parcial, al acto del sufragio; es el uso de nuevas
tecnologas en todo el proceso electoral o en algunas de las distintas actividades, procesos o etapas
que lo conforman (Prince, 2005).

El acto de sufragio va TIC puede ser presencial o remoto. La votacin pr esencial implica la
utilizacin de sistemas de captacin electrnica del voto, con transmisin y escrutinio provisorio
electrnicos, a travs de urnas digitales dispuestas en lugares fsicos
19
. Por su parte, la votacin
remota incluye las prcticas que se realizan a travs de Internet o redes mviles de telefona (Borge,
2005)
20
. Los canales de comunicacin que se han utilizado han sido web, correo electrnico,
mensajes de texto, fax, IVR o respuesta de voz interactiva (Morales, 2008).

El voto electrnico significa un cambio de paradigma: rompe con la relacin convencional directa
cuyos elementos tangibles eran el voto en papel y la urna, para establecer una relacin indirecta con
la mesa electoral mediada por infraestructuras tecnolgicas y sistemas informticos. Esto implica
nuevos riesgos de seguridad y una reduccin de confianza en el proceso electoral (Puiggali, 2007)
21
.

La votacin electrnica ha generado tantas crticas como adhesiones, tantas oportunidades como
preocupaciones
22
. Los sistemas de voto electrnico pueden ofrecer ventajas comparativas con

18
La variedad de experiencias de DE es amplia, y existen potencialmente numerosas herramientas digitales que pueden
contribuir y soportar su desarollo: disposicin de documentos pblicos, debates, foros, solicitudes, charlas en lnea,
referendos, sondeos de opinin, consultas, plataformas participativas, bitcoras, parlamentos abiertos, voto electrnico,
encuestas, reclamos, peticiones, mecanismos de atencin ciudadana, entre otros (Borge, 2005). Para profundizar sobre
las numerosas experiencias de democracia digital a niveles locales se puede consultar Ramilo (2003); Goldstein (2003,
2004); Borge (2005); Mart y Beltrn (2007); Albornoz y Rivero (2007); Borge y otros (2008); Luna (2010).
19
Existen dos grandes grupos de sistemas para su realizacin: la Registracin Electrnica Directa (RED) y la Lectura
ptica del Voto (LOV), esta ltima tambin llamada ROC (Reconocimiento ptico de Caracteres). En la primera
forma, el instrumento de votacin puede ser una urna con teclado, una pantalla tctil, un puntero lser o una tarjeta
magntica o chip. El registro del voto queda asentado en la memoria del dispositivo o en la tarjeta. Para la
comprobacin del sufragio se puede utilizar una impresin anexa, un ticket o la lectura de la tarjeta. En la segunda
estructura se vota con boleta en papel, pero el registro se realiza con un dispositivo de lectura ptica o escner que lee y
asienta el voto, siendo sta la nica comprobacin del sufragio. Ambos sistemas automatizan el recuento y permiten
obtener resultados electorales preliminares de manera casi inmediata. Adems, en algunos casos cuentan con
mecanismos de transmisin de los datos obtenidos hasta un centro de cmputos que se ocupa de la consolidacin
(Reniu, 2008; Prince, 2005).
20
El voto remoto, tambin llamado voto digital, acumula menos experiencias que el presencial ya que acusa dos
factores crticos: la gestin de la autenticidad del votante y el diferencial democrtico producido por la brecha digital
(Borge y otros, 2008).
21
Debido a la interposicin de un nuevo proceso entre el elector y la autoridad electoral emergen varias fuentes de
riesgo: a) la naturaleza virtual de los votos puede permitir su manipulacin, al igual que la identidad del votante; b) los
sistemas pueden acusar errores de funcionamiento o programacin; c) la dificultad de auditar los sistemas puede
ocasionar falta de transparencia; y d) la introduccin de nuevos actores con privilegios en el proceso, como los tcnicos
o diseadores (Puiggali, 2007).
22
Las dudas incluyen la conveniencia poltica; la costosa inversin inicial; el falso hecho que aumenta la cantidad de
sufragantes; la eliminacin del voto nulo consciente; la existente brecha digital; la necesidad de tener seguridad y

9
relacin a las tcnicas tradicionales pero tambin desventajas y problemas en cualquiera de las fases
del proceso que involucre el componente no humano
23
. En esencia, el voto electrnico no mejora
por s mismo los procesos democrticos pero s puede dinamizar sus etapas decisorias. Las
recomendaciones para su implementacin subrayan la gradualidad del proceso y el
acompaamiento de polticas que promuevan el civismo y alfabetizacin digital (Reniu, 2008).


. Dimensiones crticas de la votacin a distancia

Lee y Kim (2002) han consignado algunos requisitos bs icos exigibles para edificar un
sistema remoto confiable indistintamente del objetivo de la votacin: privacidad (nadie puede saber
qu vot un determinado elector); integridad (todos los votos vlidos deben ser tenidos en cuenta);
solidez (un voto nulo no debe contar); elegibilidad (solo pueden votar quienes cumplen ciertos
requisitos estipulados previamente); reusabilidad (ningn elector puede votar dos veces);
verificabilidad individual (el elector puede comprobar que su voto fue tenido en cuenta)
24
. Al tener
como horizonte la eleccin de autoridades de gobierno, Voutsis y Zimmermann (2008) amplan la
lista de los condicionantes bsicos de una la votacin digital:

Solo los electores registrados y autorizados pueden votar
A cada elector corresponde un voto y solo un voto. No se puede votar ms de una vez,
incluso aunque varios canales estn disponibles
Los votantes estn protegidos contra el robo de identidad; ningn tercero puede votar en
nombre de un votante autorizado
Los votos digitales deben ser secretos y su resultado no puede conocerse antes del cierre del
proceso de boleta tradicional y su escrutinio
Debe garantizarse el voto secreto y el anonimato del votante; debe asegurarse la
imposibilidad de asociar un votante con su voto
Debe poder comprobarse que un ciudadano vot efectivamente, pero la votacin debe ser
libre de comprobantes: esto evita la compra de votos.
El escrutinio debe ser verificable: la cantidad de votos emitidos debe ser igual al nmero
recibido de boletas.
El voto no debe poder ser interceptado, no debe poder cambiarse sin ser descubierto.
El sistema de votacin no debe poder aceptar votos fuera del perodo de tiempo
eleccionario. Durante ese lapso tampoco debe haber disponibilidad a resultados parciales
que orienten la eleccin.
El sistema de votacin debe poder ser auditable

Las aplicaciones de votacin digital constituyen un componente fundamental de la DE. Pero en
tanto estas herramientas se utilicen para captar sondeos sobre temticas pblicas o se desplieguen en
forma de encuestas sobre polticas comunitarias, al contrario de la votacin electrnica vinculada a
cargos gubernamentales, es comnmente aceptable que describan menos requisitos de seguridad y
puedan tolerar errores que solo afectan a un pequeo porcentaje de votos sin comprometer el
resultado final. Por lo que su desarrollo puede llevarse a cabo con protocolos sencillos con mnimos

garantas; la verificabilidad individual y colectiva de las identidades; barreras culturales y aceptacin popular (Reniu,
2008).
23
Las discusiones y teoras en torno al voto electrnico sobrepasan los lmites de este trabajo. Para considerar sus
dimensiones sociopolticas y tecnolgicas sugerimos: Fundacin Va Libre (2009); Reniu (2008); Prince (2005);
Cornago (2003); Cairos (2002).
24
Este tipo de requisitos es de ms o menos fcil consecucin. Existe un segundo nivel de requisitos ampliados que son
ms difciles de poner en prctica y en muchos casos requieren un gran volumen de desarrollo informtico.

10
requerimientos (Bruschi y otros, 2008)
25
. Por lo general, las consultas remotas vinculantes o
decisorias se materializan en aplicaciones web que permiten a los individuos comunicar sus
opiniones con respectos a temticas pblicas especficas o votar alternativas de polticas (Holzer y
Schwester, 2009).

En trminos generales, los sistemas de votacin remota sirven para promover la participacin
ciudadana, al permitir que ms personas puedan expresar sus puntos de vista con menos trabas de
tiempo y distancia. Una de sus ventajas ms importantes es la economa de escala que propone: su
costo de implementacin no incrementa de forma lineal con el tamao del electorado (Puiggali,
2007). Si bien con el paso del tiempo surgen nuevos desarrollos de seguridad informtica para
aplicar a los sistemas que soportan estos procesos, es normal tambin que cada experiencia est
supeditada a los elementos sociales, polticos y administrativos contextuales de cada desarrollo.


Breves notas sobre el PP Rosario y la eleccin de proyectos

El Presupuesto Participativo (PP) es una herramienta que posibilita a los ciudadanos
direccionar una parte del presupuesto municipal a la realizacin de propuestas y proyectos que
consideren importantes para su barrio y distrito. Desde 2002, antes de finalizar cada ao, se realiza
una jornada de votacin con los proyectos elaborados por los vecinos en asambleas y que
efectivamente tuvieron la factibilidad tcnica positiva por el ejecutivo municipal
26
.

La votacin del PP puede entenderse como una consulta vinculante, no obligatoria para la
ciudadana, en donde el Gobierno invita a los ciudadanos a manifestar su preferencia por opciones
de polticas pblicas y proyectos puntuales para la ciudad que los mismos ciudadanos han
formulado previamente. Las jornadas de eleccin de proyectos constituyen la instancia final y
decisiva del Presupuesto Participativo
27
. Formalmente recibe el nombre de Segunda Ronda de
Asambleas Distritales y en la prctica es una gran convocatoria a los vecinos para decidir y priorizar

25
Mundialmente existen varias experiencias de votacin remota digital, no solo sobre participacin ciudadana sino
tambin referidas a cargos ejecutivos y legislativos. Puiggali (2007) y Morales (2008) han comentado iniciativas en
Austria (2003, 2004 y 2006); Holanda (2005); Suiza (2003 y 2004); Espaa (2002, 2003, 2004, 2005 y 2006); Inglaterra
(2002, 2003, 2004 y 2007); Estonia (2005 y 2007); Filipinas (2007); Estados Unidos (2000, 2004 y 2008); Francia
(2001, 2002 y 2003). En varios casos de eleccin de autoridades se han detectado problemas de seguridad, lo que ha
hecho que se desestimen luego de algunas ocasiones de uso.
26
El PP Rosario surge en el ao 2002, bajo la Ordenanza N 7326, y est inspirado en las experiencias llevadas adelante
en Porto Alegre, Brasil. El mecanismo se define como una forma de gestin del presupuesto municipal en la cual la
ciudadana, por medio del desarrollo de jornadas asamblearias, debate acerca de las prioridades presupuestarias por
reas temticas. Sus objetivos son: lograr que los vecinos se sientan comprometidos con los destinos de la ciudad;
aportar un instrumento de control y planificacin de la administracin municipal; mejorar la disposicin para cumplir
con las normas tributarias; motivar la participacin ciudadana en las tareas de gobierno de la ciudad; y consolidar un
espacio institucional de participacin. Su desarrollo prioriza el debate y el acuerdo como instrumentos esenciales para
definir qu se necesita en cada lugar para mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Es tambin un espacio de
encuentro y dilogo para reformular los lazos de representacin, legitimar la poltica y acercar los funcionarios pblicos
a los habitantes. A la vez es un generador anual de polticas pblicas en s mismo.
27
Al igual que la mayora de los presupuestos participativos, el PP Rosario tambin acusa varias etapas. Entre los meses
de abril y mayo se realizan en escuelas, clubes, ONG y dependencias municipales entre 60 y 80 encuentros presenciales
o reuniones de no ms de dos horas de duracin. Son abiertas al pblico en general y pueden asistir vecinos de cualquier
parte de la ciudad. A partir de diversas dinmicas pedaggicas se intenta confeccionar un listado de prioridades o
iniciativas concretas. Una vez terminada la asamblea, quedan designados consejeros, quienes representarn a los dems
vecinos en reuniones semanales que tendrn como objetivo formular proyectos concretos a partir de las ideas surgidas
en la ronda previa. Los consejeros trabajarn en las propuestas entre los meses de junio y noviembre. Cada una de las
propuestas son enviadas luego a secretaras y reas municipales que, por su campo de actuacin, puedan
presupuestarlas. Seguidamente, se produce un dilogo entre vecinos y funcionarios con el objetivo de avanzar o
modificar la factibilidad de lo formulado hasta arribar a un listado final de propuestas que se sometern a votacin.

11
los proyectos elaborados con anterioridad. Por lo general, esta votacin se realiza en noviembre o
diciembre de cada ao. Se incorporan al presupuesto del ao entrante los proyectos que ms votos
obtienen y cuya sumatoria de costos no supere el monto disponible para ese distrito
28
.

Si bien en el PP Rosario se han utilizado urnas electrnicas en dos ocasiones, por lo general la
aplicacin de nuevas tecnologas se ha concentrado en desarrollos de tipo informativo o
comunicacional
29
. Aunque desde el poder ejecutivo se haya barajado en varias ocasiones la
generacin de alternativas digitales que permitan hacer ms accesible el proceso participativo,
recin fue en 2013 que se apost finalmente a un desarrollo en concreto. Debido a la cercana
temporal con el proceso electivo se opt por trabajar en conjunto con una empresa local que llev
adelante el diseo de la aplicacin
30
.

Segn lo investigado, el Gobierno apunt esencialmente a un desarrollo que supere en calidad y
cantidad a la experiencia de voto electrnico presencial, pero con el objetivo a captar a los pblicos
que no desean movilizarse fsicamente o que tal vez prefieran la comodidad de sus casas para
analizar puntualmente los proyectos y luego votar. El voto web no se entiende como una
herramienta que obtiene sus electores de la masa de votantes presenciales.

La iniciativa digital no requiri de un gran acuerdo poltico o sensibilizacin con lderes territoriales
o consejeros distritales, quienes tal vez puedan tener injerencia en estas disposiciones, sino que la
nueva modalidad fue bsicamente propuesta y aceptada sin demasiadas objeciones. Si bien a niveles
distritales los consejos de participacin tienen voz y voto a la hora de definir estrategias y
estructuras para la jornada de votacin, lo cual desemboca en numerosas particularidades de cada
territorio, siendo que el voto web es una gran urna a nivel ciudad, la posibilidad de interpelar al
Estado por su implementacin no apareci como una alternativa valida o por lo menos no emergi
como cuestionamiento.

Otro de los factores que catapultaron su desarrollo efectivo fue la masiva votacin presencial del
ao anterior. J ustamente, este cambio de escala en la participacin juega a favor de la
implementacin digital, ya que cuantos ms electores hay, ms votos hay, y por lo tanto menos
posibilidad de que un artilugio fraudulento pueda torcer una tendencia de proyectos ganadores. Por
el contrario, cuanto menos personas votan, un mnimo de votos define una eleccin. Este no es el
caso.

Una de las dimensiones que ms se tienen en cuenta para gestionar desde el Estado local el PP es la
transparencia, y en el caso de una nueva metodologa de votacin, aquella cualidad aument su
criticidad. Los riesgos que emergen siempre en este tipo de empresas son determinantes para que
una iniciativa de estas caractersticas proceda de manera satisfactoria y se repita en el tiempo o
quede enterrada para siempre, ms all de los costos polticos que pueda acarrear su mal

28
En las jornadas presenciales pueden votar personas que no tengan domicilio en la ciudad o incluso extranjeros. En los
primeros aos de existencia del PP, el perodo de votacin se desarrollaba a lo largo de un solo da, con muy pocos
lugares habilitados para votar. Con el paso del tiempo, no solo se extendi la votacin sino que aumentaron
considerablemente la cantidad de lugares. En las ltimas ediciones, el PP ha dispuesto de dos semanas de votacin y
ms de un centenar de postas con urnas distribuidas por toda la ciudad. Este hecho ha mejorado notablemente la
cantidad de personas que participan, el cual se ha venido incrementando regularmente desde 2009.
29
En 2006 y 2007 la eleccin de proyectos cont con el despliegue de urnas electrnicas presenciales, siendo las nicas
experiencias no tradicionales realizadas hasta la eleccin del ao 2013. Hemos abordado esta experiencia en Wacker
(2013).
30
La contratacin se realiz a partir de un concurso de precios pblico y abierto. La adjudicacin se realiz a Estudio
Hormiga (www.estudiohormiga.com), nico oferente de esta instancia. El servicio estipul la maquetacin del sitio web
y todas las funcionalidades requeridas para la votacin.

12
funcionamiento y de la posibilidad de alterar la voluntad ciudadana. Por lo tanto, se torna vital
gestionar un piso de s eguridad que garantice el normal funcionamiento del proceso eleccionario,
minimizando las disfuncionalidades que podran presentarse.

Al no ser la certificacin digital an en nuestro pas una alternativa viable que pudiera acercar el
proceso a un entorno de mxima seguridad, se procedi a desarrollar un contexto de mnima que
haga dinmica y rpida la votacin, y que a la vez sea transparente
31
. De esta manera, la aplicacin
que permiti la votacin en lnea pudo asegurar dos elementos bsicos: que frente a la pantalla
estuviera una persona; y que la identidad de dicho elector acusa se corresponda con una
determinada identidad real.

Las jornadas de eleccin de proyectos del PP 2014 se realizaron entre el 14 y 26 de noviembre de
2013. Esta edicin tuvo las siguientes caractersticas:

se dispusieron tres formas de votacin: presencial con boleta en papel; presencial con voto
bolita; y a distancia con voto web
32
;
se poda optar entre el voto presencial o el voto digital; ambas alternativas simultneas no
eran aceptadas;
el sistema para la votacin web estuvo habilitado durante el mismo lapso temporal que dur
la votacin presencial; y
los mayores de 16 aos podan votar en el PP adulto
33
; quienes tuvieran entre 13 y 18 aos
podan votar en el PP J oven; quienes tuvieran entre 16 y 18 aos estaban en condiciones de
hacerlo en ambas categoras
34
.


El proceso de votacin digital en el PP 2014

Hemos divido el trayecto global de votacin digital en cuatro momentos. El primero, refiere
a una instancia inicial donde el votante aporta sus datos personales. El segundo seala el proceso de
validacin de esos datos. El tercero es la eleccin propiamente dicha de los proyectos; mientras que
el cuarto se constituye cuando el voto es tomado por el sistema como vlido
35
.


31
Para profundizar en este tema: http://www.certificadodigital.com.ar/download/GUsuario.pdf
32
En esta ltima edicin no se repitieron experiencias anteriores que propendan a la accesibilidad: boletas en papel
escritas en dialecto Qom (para incluir a la comunidad Toba), ni alternativas para amblopes o ciegos como la boleta en
braile o el audio voto.
33
En sintona con la Ley N 26.774 promulgada a fines de 2012, que incorpora el voto optativo para jvenes de entre 16
y 18 aos.
34
Lo que dieron en llamar Presupuesto Participativo J oven, comenz en 2005 como una experiencia piloto en el distrito
Sudoeste, y al ao siguiente se extendi a los cinco distritos restantes, continuando vigente hasta hoy. La versin juvenil
de este mecanismo participativo est dirigida a jvenes de entre 13 y 18 aos y es vista como una forma de profundizar
la ciudadana y promover el cambio de las condiciones de participacin en las distintas problemticas por las que
atraviesan los jvenes de hoy. Si bien tiene como objetivo principal generar acciones y polticas pblicas con y desde
los jvenes de la ciudad, es ms que nada una instancia educativa, flexible y de contencin, creada para que los jvenes
se apropien verdaderamente de sus derechos y ejerzan responsablemente sus obligaciones, generando un espacio de
discusin y consenso permanente. El PP J oven se despliega a partir de encuentros que se realizan en escuelas
secundarias locales.
35
Estos cuatro momentos no deben confundirse con los tres pasos que fueron establecidos por los diseadores de la
aplicacin para desarrollar una experiencia fcil e intuitiva a los votantes. Volveremos sobre esto ms adelante.

13
Ingreso de dat os personales. Como primer escaln, el sistema solicita el ingreso de una serie de
datos para constatar la identidad del votante y dar curso a la votacin
36
. Los datos que el votante
debe ingresar son:

Tipo y N de DNI
Sexo
Direccin de correo electrnico (dos veces)
37


Adems, se deben aceptar las condiciones y trminos de la votacin
38
. Para garantizar la
transparencia se dispone otra instancia de seguridad, la cual requiere el ingreso de los caracteres
exhibidos por una imagen de captura aleatoria
39
. Finalmente, el sistema solicita confirmar si quien
va a votar desea o no recibir informacin del PP por mail
40
.


Proceso de validacin. La validacin de identidad es un proceso simple. Una vez ingresados los
datos, por un lado, el sistema consulta que el DNI declarado integre efectivamente la base de datos
de personas habilitadas para votar
41
. Por el otro, corrobora que dicha identidad no haya sido
utilizada previamente para elegir en las jornadas vigentes, a la vez que la direccin de correo
electrnico no haya sido vinculada a otro DNI
42
. De acuerdo a la edad del elector registrado, el
sistema habilita a votar por defecto al PP adulto si es mayor de 18 aos o al PP J oven si tiene entre
13 y 18 aos. Los jvenes de entre 16 y 18 podan votar en ambas categoras. Adems, la aplicacin
sugiere la votacin por el distrito que corresponde con su domicilio registrado
43
.

La validacin de la identidad del elector se realiza con una gran base de datos cargada en los
servidores municipales. Esto asegura que el intercambio de datos se realice dentro de un mismo
entorno informtico, reduciendo al mnimo las interacciones externas, facilitando la navegacin y
consumiendo menos recursos que si hubiera que validar datos con bases de otros servidores. El PP
adulto valida datos con una copia de la informacin contenida en el Padrn Electoral, cedida al
Municipio por convenio con el Ministerio de Gobierno de la Provincia. El PP J oven, con un padrn
escolar, provisto por el Ministerio de Educacin provincial y conformado por la totalidad de
alumnos matriculados en el ao 2013 en alguna escuela secundaria o tcnica, pblica o privada, de
Rosario. Y adems, se complement la base de posibles electores con un padrn anexo compuesto
por jvenes desescolarizados que forman parte de programas sociales de la Municipalidad y que
haban estado trabajando previamente en el PP J oven. De esta manera, por tres vas distintas pero

36
Como anteriormente dijramos, lo que ocurre en este momento es la confirmacin de correspondencia entre la
identidad ingresada por el elector y una identidad realmente existente.
37
Debe ingresarse una direccin de correo en uso o vlida ya que luego se utilizar para validar definitivamente el voto.
38
Entre los trminos y condiciones de votacin la Municipalidad declara que la informacin y los datos personales de
los votantes no se cedern a ninguna otra persona ni organismo. Es una forma de dar garantas y tranquilidad a los
electores.
39
Comnmente conocida como captcha, esta prueba automtica y pblica permite diferenciar entre computadoras y
seres humanos. Bsicamente, consiste en que el usuario introduzca una serie de caracteres (nmeros y letras) que se
muestran en pantalla de manera distorsionada, suponiendo que no existe un proceso automatizado capaz de comprender
dicha imagen e introducirla la secuencia correcta. El captcha evita que robots o spambots utilicen ciertos servicios, en
nuestro caso, evita que un robot vote repetidas veces.
40
Esto significa que, en tanto el elector se manifieste positivamente, su casilla de correo puede pasar a integrar una base
de datos de direcciones electrnicas o listas de distribucin para el envo de novedades relacionadas con el PP.
41
Esta base de datos recibe el nombre de Registro de Votantes del Presupuesto Participativo.
42
Esta comprobacin tambin atae a la votacin presencial, ya que cuando un individuo vota con el sistema tradicional
sus datos son ingresados manualmente en el mismo sistema de PP.
43
Ntese que optamos por utilizar el trmino validacin en reemplazo de autenticacin. Este ltimo connota ms la
idea de autenticidad, algo que es imposible asegurar en este proceso.

14
complementarias, se intent que la mayor cantidad de personas mayores de 13 aos estuviera en
condiciones de votar.


Seleccin de proyectos. Una vez que la etapa de validacin de datos es superada positivamente, se
muestra en pantalla el listado completo de proyectos con su correspondiente nmero identificatorio.
Cada proyecto viene acompaado de una casilla de verificacin que permitir al elector tildar seis
(y solamente seis) proyectos de su preferencia
44
. El votante puede optar por elegir proyectos de otro
distrito.

Consolidacin del voto. Una vez que la persona confirma su eleccin, la aplicacin enva un correo
electrnico a la direccin previamente ingresada con la siguiente informacin: datos personales del
votante; los seis proyectos seleccionados; y un enlace que permite confirmar el voto. El voto no se
registra hasta tanto el elector no accione el enlace. Este ltimo paso posibilita dos acciones: registrar
que el elector asociado al DNI vot; y registrar su voto en el sistema de escrutinio general. El voto
registrado no conserva ninguna relacin con los datos consignado en la previa, tan solo estipula los
seis proyectos. Este olvido pr ogramable del sistema garantiza que no pueda rastrearse, ni
reconstruirse ni establecerse quin vot cules proyectos.


Aspectos tcnicos y funcionales desde la pantalla

Para poder llevar a cabo la votacin en lnea, fue necesario el desarrollo de una interfaz
grfica de usuario que permita recoger la voluntad del elector que est frente a la pantalla
45
. El
diseo de este ambiente digital participativo fue diseado para que la votacin pueda ser realizada
no solo desde computadoras de escritorio, sino tambin desde dispositivos mviles como tabletas y
telfonos. En este sentido, se debi cubrir mltiples resoluciones para una correcta experiencia de
visualizacin, entre otras medidas tcnicas
46
.

La puerta de entrada a la votacin digital se dispuso en Rosario.gob.ar, gracias a un enlace tipo
publicitario ubicado en la columna de la derecha, en tercer lugar luego de Trmites online y Rosario
Cultura, con la denominacin Presupuesto Participativo Vot aqu. La aplicacin para la
eleccin fue alojada en un servidor municipal.

Un vez accionado el enlace, la primera pantalla que se presenta brinda una breve informacin sobre
la etapa de votacin e invita a conocer los proyectos a travs de doce botones, uno por cada distrito
y versin de PP (adulto o joven). Adems, se dispone un espacio de preguntas frecuentes y una va

44
La utilizacin de TIC para instrumentar procesos democrticos puede servir a una gran variedad de mecanismos
electivos. El caso del PP Rosario, el tipo de eleccin es la denominada K d e N, donde el votante debe escoger K
opciones entre N posibles. En nuestro caso, K es igual a 6 (ni ms ni menos opciones), y N vara de acuerdo al distrito.
Existen otras opciones: Si / No; 1 de N; K de N con orden de preferencia; N de N con orden de preferencia; y abierta
(Morales, 2008).
45
La denominada interfaz grfica de usuario es bsicamente una aplicacin informtica que acta entre el usuario y el
sistema utilizando un conjunto de elementos y recursos (elementos grficos, hipertexto, imgenes, sonidos) para
representar la informacin y posibilitar la interaccin. Es un entorno visual que permite comunicarse con el ordenador
de manera sencilla, amigable, intuitiva.
46
Se utilizacin tres resoluciones de pantalla: para ordenadores de escritorio o porttiles, 1024 por 768 px; para tabletas
960 por 640 px; y para telfonos 480 por 320 px. Adems, el diseo de la interfaz se ajust a las normas HTML5,
CSS3, J QUERY y AJ AX, a lo que se sum la utilizacin de directivas de configuracin .HTACCESS.

15
de contacto
47
. Completa la informacin la posibilidad de acceder a un listado de lugares y horarios
de espacios de votacin presencial en cada uno de los distritos. Para los que no desean prembulos,
arriba a la derecha, un botn que dice Vot lleva directamente al ciudadano a la eleccin
propiamente dicha.

En el siguiente momento gr fico, se pone en conocimiento al elector de los tres pasos que
supondrn ejercer su voto. El primero de ellos refiere al ingreso de sus datos personales. Una vez
resulta esta instancia, en el segundo paso el sistema devuelve en pantalla el nombre y apellido de la
persona cuyo DNI fue ingresado, y habilita la votacin si corresponde. Como mencionramos
anteriormente, de forma predeterminada se sugiere votar por la versin de PP que corresponde con
su edad, y un distrito en particular de acuerdo al domicilio legal de la persona. Como fuere, el
sistema permite optar por cambiar de distrito. Una vez tomada la decisin, se despliega el listado
completo de proyectos, los cuales pueden seleccionarse a travs de una casilla de verificacin. Un
pequeo contador siempre visible al tope de la pantalla indica cuntos proyectos se van
seleccionado. Al llegar a seis, un cuadro indica que es posible continuar con la votacin.

Finalmente, en el tercer paso, el votante puede ver en una pantalla nueva sus datos, el listado de los
seis proyectos seleccionados, y un botn que permite confirmar dicha seleccin. Mediante su
accionar, el sistema enva al correo electrnico declarado una nueva instancia de confirmacin y
validacin del voto.

Para concluir la votacin, el usuario debe ingresar su casilla de correo y accionar el enlace que
recibe para volver a confirmar el voto. Una vez realizado, la aplicacin abre nuevamente el entorno
grfico del PP y despliega un cuadro que afirma que el voto ha sido registrado.


Algunas consideraciones sobre la experiencia

La experiencia de voto web en el PP Rosario 2014 ha pasado a integrar un pequesimo
listado de ciudades que en los ltimos aos se han embarcado valientemente en intentos
democrticos remotos
48
. De acuerdo a lo investigado, no se han reportado disfuncionalidades o

47
Las preguntas frecuentes incluyeron seis inquietudes bsicas: Quines pueden votar; Cmo puedo participar; Qu
necesito para votar; Cul es el monto asignado al PP 2014; Cmo me entero de los resultados de la votacin; y Puedo
presentar proyectos para esta eleccin. Las vas de contacto ofrecan la posibilidad de comunicarse por mail o por
telfono.
48
De acuerdo a una breve pero conciente bsqueda en Internet, a nivel nacional existen al menos tres ciudades que
acusan experiencias de votacin remota vinculadas a mecanismos de participacin ciudadana. En primer trmino, las
realizadas en el PP de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, las cuales, segn hemos podido comprobar a travs de
medios de prensa en lnea, se llevaron adelante al menos en 2006, 2007 y 2010. En aquellas oportunidades se permiti
votar mediante una aplicacin web alojada en www.buenosaires.gov.ar la cual requera el ingreso de DNI, domicilio y
correo electrnico. En segundo lugar, la ciudad de La Plata implement en 2008 (PP 2009) la posibilidad de escoger
proyectos por medio del envo de un mensaje de texto (SMS). La votacin se dispuso para mayores de 16 aos y el
proceso inclua el envo de un mensaje de texto a un nmero determinado (6537) con la palabra voto, seguida del DNI
y el cdigo del proyecto elegido. En este desarrollo particip la Universidad Tecnolgica Nacional (UTN). El sistema
que acopia y consolida los votos registra el nmero de DNI y el nmero de telfono desde el cual se vota,
invalidndolos para votar por segunda vez. El 20% de quienes votaron lo hicieron por esta va. El tercer caso, ms
actual, es el que propuso el municipio de Resistencia en las jornadas electivas de PP del ao 2013. La iniciativa
denominada Presupuesto Participativo Electrnico Resistencia Decide permiti definir prioridades de obras va
Internet en www.mr.gov.ar. Para votar, el elector (mayor de 18 y con domicilio en legal en la ciudad) se inscribe con
nombre y DNI. Si los datos son correctos, se habilita la eleccin de uno de cinco proyectos posibles, de acuerdo a las
zonas barriales. Una vez seleccionado, debe reconfirmar la eleccin. Al finalizar, el sistema permite imprimir un
comprobante o guardarlo como archivo. El Municipio dispuso PC de acceso libre conectadas a Internet en espacios
pblicos. Esta experiencia secund a la iniciativa de 2012, en la cual se utilizaron urnas electrnicas. Cabe agregar que

16
errores de mal desempeo en el sistema de votacin propiamente dicho, por lo que no tenemos
evidencia disponible para objetar a las responsabilidades inherentes al componente informtico. En
este aspecto, los requisitos mnimos de una experiencia de este tipo han sido, como veremos luego,
casi asegurados.

Es dable aclarar que s se han reportado casos de personas que no pudieron votar. En este sentido se
detectaron dos causas principales. Una referida a quienes acusaban tener una versin antigua o
desactualizada del navegador web instalado en sus dispositivos. Y la otra, concretamente, de
quienes no estaban incluidos en la base de datos, situacin originada por no integrar el Padrn
Electoral que provey de la base de potenciales electores. Cabe aclarar que la opcin del voto
presencial siempre estuvo disponible para quienes no figuraran en los padrones.

Las siguientes constituyen, sin orden de mrito, un conjunto de observaciones y particularidades
variopintas sobre el proceso de votacin digital del PP Rosario:

alta facilidad de uso a niveles generales, a partir de leyendas claras y concisas; mensajes y
consignas con tipografas grandes y legibles; aplicaciones intuitivas a partir del uso de
colores;
bajo costo de implementacin y menor costo comparativo con la eleccin presencial
49
;
no es posible votar en blanco y tampoco hay riesgo de voto nulo; el voto es potencialmente
vlido antes de ser consolidado, previniendo errores involuntarios
50
;
la instancia de seguridad hace al sistema inaccesible para disminuidos visuales que utilizan
lectores de pantalla
51
;
se evita el proceso de carga manual de los datos personales del votante;
se evita la carga manual del voto en la jornada de escrutinio y se disminuye a cero la
posibilidad de cargar errneamente las opciones del votante digital;
representa un gran beneficio para discapacitados motrices, quienes ya no necesitan
trasladarse hacia los puestos de votacin;
se disminuyen notoriamente los tiempos integrales del proceso eleccionario, sobre todo del
escrutinio;
se obtiene una casilla de correo electrnico que potencialmente puede integrar una base de
datos para enviar informacin sobre participacin ciudadana, estableciendo as un nuevo
vnculo con el ciudadano
52
;

el intendente de Mar del Plata manifest durante las jornadas de eleccin de proyectos que se llevaron a cabo en dicha
ciudad en 2012 su voluntad de implementar el voto web al ao siguiente, aunque no pudimos comprobar si
efectivamente se realiz.
49
Si bien no fue posible establecer el costo de contratacin para el diseo del sistema, entendemos que al ser una
contratacin por concurso, esta no podra haber superado los 24 mil pesos.
50
A diferencia de lo que ocurre en una eleccin presencial de PP, donde una boleta de votacin adquiere su validez en
el recuento de votos y ante el visado de las autoridades polticas y ciudadanas, en la votacin digital se observa una
alteracin en el orden de los momentos. Precisamente, la posibilidad de que la manifestacin de la voluntad de un
ciudadano sea vlida aparece antes de la emisin concreta del sufragio. Por lo que el voto que se consolida siempre es
un voto vlido. En palabras simples: no existe la posibilidad de votar mal. Anlogamente, no existe la posibilidad de
votar en blanco, lo cual a su vez, impide manifestar cierto rechazo o desinters frente a los proyectos formulados o al
proceso de PP. De todas maneras, siendo que la votacin en Presupuesto Participativo no es obligatoria, en voto en
blanco pierde sentido, incluso porque ya es dificil de ante mano romper con la apata de muchas personas. J ustamente,
alguien que vota ya ha pasado por un proceso (individual o estimulado) de sensibilizacin, informacin y conocimiento
de proyectos. Por otro lado, en la mayora de los casos, el voto nulo ocurre por que el elector pone ms o menos de seis
proyectos.
51
Con respecto al elemento de seguridad denominado captcha, el modelo implementado impide que personas con
deficiencias visuales puedan acceder a la votacin ya que los asistentes de reconocimiento de caracteres no pueden
interpretarlos. Para esto es viable implementar la opcin de captchas basados en sonidos y as disponer de instancias de
validacin tanto visual como sonora.

17
se reduce la utilizacin de papel para la impresin de boletas de votacin;
los resultados de la eleccin se consolidan inmediatamente;
la privacidad del voto no permite establecer tendencias o perfiles de participacin a partir de
los datos ingresados por el elector
53
;
la jornada de votacin se extiende las 24 horas, a la vez que se puede votar los proyectos de
otro distrito distinto al del elector sin trasladarse hacia las zonas de urnas del distrito por el
cual votar;
los rosarinos pueden seguir comprometidos con los proyectos de su ciudad desde cualquier
lugar del mundo.


Consignamos tambin algunas notas que sirven para reflexionar sobre los riesgos, las amenazas y
las deficiencias del proceso.

Suplantacin o usurpacin de identidad. Utilizar la identidad de otra persona es muy fcil en
este sistema. Solo se requiere tener el nmero de DNI de algn ciudadano que figure en el
ltimo padrn electoral y que an no haya votado bajo ninguna de las formas disponibles en
la jornada vigente de PP, adems de gestionar por cada voto una casilla de correo.

Padrones desactualizados. Como vimos anteriormente, el sistema de votacin digital utiliza
una base de datos compuesta por varias fuentes. Una de ellas, el Padrn Electoral, se
consolida de acuerdo a lo investigado algunos meses antes de las elecciones que se
realizan cada dos aos. Es factible entonces que existen personas que por no integrar
oportunamente aquel padrn no puedan votar por la web. Un ejemplo concreto lo
constituyen, los jvenes que cumplen 16 aos al poco tiempo de cierre del censo electoral.
En referencia a los jvenes tambin existe otro dficit: quienes no estudian y tienen entre 13
y 16 aos no podrn en el PP J oven. Otro caso paradigmtico es la vigencia de la identidad
de un difunto. En este caso, siendo que la validacin de datos personales depende del
esfuerzo informacional de otra instancia del Estado, y en tanto las demoras en las bajas de
defunciones no son controladas por la MR, esto podra ser causa de fraude si se utilizaran
dichas identidades. Hasta tanto esa identidad no se anule, cualquier persona puede votar con
DNI de un fallecido reciente
54
. Dicho de otra manera, operar con la informacin que genera
otro actor es estar supeditado al esfuerzo de depuracin del padrn de dicho actor, a sus
tiempos y sus necesidades.

Ms de un voto por persona. La demora en la carga de los votantes que se acercan a las
postas de votacin contribuye a acrecentar las posibilidades de que una persona pueda votar
ms de una vez alternando los mecanismos
55
.

52
De hecho, confirmamos que quienes autorizaron el envo de informacin por mail recibieron a principios del ciclo de
PP 2015 una invitacin formal para participar como parte de un newsletter.
53
Es imposible asociar a posteriori los datos provistos por el votante como edad o sexo con las opciones manifestadas
en su voto. El nico dato disponible es distrito, situacin que ocurre tambin con los votos presenciales, y obviamente
necesaria para procesar la eleccin.
54
En este sentido, se hizo pblica una acusacin de un concejal opositor que haba manifestado que pudo votar con el
DNI de un recientemente asesinado narcotraficante de Rosario. Se comprob luego que el legislador en realidad no
haba votado con ese DNI, lo cual hubiera sido delito de usurpacin de identidad. La nota puede leerse en
http://www.lacapital.com.ar/ed_impresa/2014/1/edicion_1882/contenidos/noticia_5101.html
55
Por ejemplo, si una persona vota primero por web e inmediatamente se acerca a una posta presencial, tranquilamente
puede volver a votar, ya que sus datos personas son consignados en una planilla escrita cuando se trata de votacin
tradicional. Al no ser posible llevar computadoras a los puestos de votacin y si bien cada vez ms se intenta que las
cargas de planilla se realicen en menos tiempo, es prcticamente imposible evitar ese lapso. Los momentos de votacin
tambin pueden darse a la inversa.

18

Auditora. No se han implementado o desarrollado instancias de auditoria ciudadana, y
tampoco se han estipulado protocolos ciudadanos de auditoria. Uno de los requisitos bsicos
para estas iniciativas es que el sistema sea auditable. Segn se pudo saber, si bien no hubo
pedidos para auditar el sistema por parte de algn ciudadano, o incluso sector poltico de
oposicin, de haber ocurrido, los funcionarios solo podran haber esgrimido una explicacin
oral.

Comunicacin. Esta nueva implementacin no paut de antemano una masiva estrategia de
comunicacin. De acuerdo la investigado, y justamente por las incertidumbres e
interrogantes que un nuevo proceso genera, se decidi transitar el camino de manera
cautelosa. Si bien se contrataron algunas publicidades en sitios web, en general se opt por
comunicaciones de bajo impacto. Nosotros nos reservamos el derecho de pensar en
desatenciones comunicaciones ms que en ausencias intencionales de difusin masiva
56
.


Anlisis de la votacin del PP 2014: algunos hallazgos

Para analizar los resultados de la votacin del PP 2014 definiremos previamente algunos
datos e indicadores para su mejor comprensin. Es dable aclarar que si bien este trabajo hace foco
en la participacin en lnea, hubimos de abordar la participacin presencial para poder luego
establecer algunas hiptesis. Entendemos que este anlisis es de tipo tendencial y de ninguna
manera puede tomarse como determinante, ms an al provenir de una experiencia primaria
57
.

El cuadro N 1 muestra los datos vinculados a las cantidades y tipos de votacin del PP 2014.
Todos los datos utilizados en este cuadro inicial estn disponibles en el sitio web de la MR
58
a
menos que se aclare en notas posteriores. Los dos cuadros sucesivos son desarrollos nuestros.



56
Segn se puedo saber, en algunos estamentos ejecutivos se pens que el voto web iba a ser una alternativa popular.
Otros funcionarios consideraron que a menor promocin de la iniciativa, menor costo poltico asegurado en caso de
resultar disfuncional. Como sea, otorgamos un perodo de gracia hasta su renovada puesta en prctica, si ocurre.
Creemos definitivamente que la posibilidad de votar a travs de Internet necesita de acciones de comunicacin
planificadas de gran alcance y extensin: el elemento sensible es importante, sobre todo, cuando estamos hablando de
modificacin de pautas culturales.
57
No hemos incluido en este trabajo las estadsticas de la votacin del PP J oven ya que si bien describe un recorrido
similar al PP adulto (encuentro previos, definicin de prioridades, formulacin de proyectos y eleccin), al ser
considerada como una instancia educativa y pedaggica y basarse en un acuerdo pblico-pblico que permite la fcil
llegada a las escuelas que ofrecen un auditorio cautivo para votar, la arbitrariedad de los componentes y elementos
que se despliegan en su trayecto contaminaran entonces los datos de nuestro estudio.
58
http://www.rosario.gov.ar/sitio/informacion_municipal/pp_actual.jsp

19



Cantidad de habi tantes es la cantidad de personas que habita cada distrito de acuerdo al
censo 2010
59
.

Electores indica la cantidad de personas habilitadas para votar
60
.

Monto as ignado seala la cantidad de presupuesto municipal que cada distrito tiene
disponible para la realizacin de los proyectos ganadores
61
.

% del total es la porcin del presupuesto de cada distrito por sobre el total del PP del ao en
cuestin.

Inscriptos es la cantidad de personas que se anota para votar: incluye quienes lo hacen
presencialmente y en lnea
62
.

Boletas vlidas es la cantidad de votos en papel que efectivamente son tomados en cuenta
para el escrutinio efectivo.

Boletas anul adas es la cantidad de votos en papel que son desechados por diferentes
motivos: marcas, roturas, tachaduras, menos o ms seleccin de proyectos, etc.

59
Datos consignados en http://www.rosario.gov.ar/sitio/gobierno/datosdistritos.jsp
60
Nos referimos a la cantidad de personas mayores de 16 aos habilitadas para votar de acuerdo al Padrn Electoral
final conformado para las elecciones generales del 27 de octubre de 2013. Result estril la bsqueda en fuentes
oficiales directas por lo que utilizamos la cantidad total consignada en un diario local
(http://www.pagina12.com.ar/diario/suplementos/rosario/10-41183-2013-10-28.html). La cantidad de electores por
distrito es un clculo proporcional de acuerdo a la cantidad de habitantes, lo cual atenta definitivamente con la
obtencin de resultados ms precisos.
61
Este monto se calcula de la siguiente manera: un 50% es igual para los seis distritos; el otro 50% se calcula
directamente proporcional al ndice de carencia, un indicador construido regularmente que determina el grado de
necesidades de un distrito.
62
La votacin en lnea permite la inscripcin automtica de los electores. Presencialmente se solicita algn tipo de
credencial que acredite identidad, y se consigna nombre, apellido y N de DNI. Los puestos de votacin requieren la
consignacin manual de los datos del elector, los cuales se realizan alternativamente en planillas en papel (carga
diferida al sistema) o computadoras con conexin directa a la red. Muchas veces ocurre que una vez cerrada la jornada
de votacin (diaria o completa) queda pendiente la carga de inscriptos porque se produce un cuello de botella en las
postas donde no hay computadoras, que son la mayora. Cabe agregar que no se puede escrutar si no se ha finalizado la
carga de inscriptos, ya que no es admisible que la cantidad de votos supere en demasa la cantidad de inscriptos. La
diferencia entre inscriptos y boletas se explica justamente por la tendencia picaresca de algunas personas a votar ms de
una vez antes de que sus datos sean cargados, o a votar sin haberse inscripto previamente.

20

Boletas e n bl anco es la cantidad de votos en papel en los cuales no se han marcado
proyectos.

Boletas total es la suma de votos en papel vlidos, anulados y en blanco.

Bolivotos es la cantidad de personas que se inscribieron para votar con el sistema de canicas
o bolitas de vidrio
63
.

Votos web vlidos es la cantidad efectiva de personas que votaron en lnea.

Votos web no confirmados es la cantidad de personas que una vez realizado el proceso en
lnea de registro y eleccin de los seis proyectos no proceden a confirmar la votacin con la
validacin del enlace que reciben en su casilla de correo.

Votos web total es la suma de las dos categoras anteriores.


Del primer cuadro podemos destacar que el distrito que ms utiliz el voto web fue el Centro,
seguido un tanto lejos por el Noroeste. A la vez, el Sudoeste fue el que menos requiri la alternativa
digital. Un dato interesante que emerge es que, a nivel ciudad, todas las personas que se dispusieron
a votar en lnea, efectivamente completaron el proceso de votacin, por lo que no se registraron
votos web no confirmados.





El cuadro N 2 tiene como dato articulador la cantidad de votantes efectivos. Hemos dividido entre
votos pr esenciales y votos a di stancia. Los votos presenciales suman las boletas en papel y el
bolivoto, mientras que el voto a distancia representa los votos web. Los votos absolutos representan
la cantidad total de votos. Esta primera relacin nos permite establecer qu porcentaje de votos se
realizaron en lnea y qu porcentaje de manera presencial. El nmero consignado en % voto web s/
el total de votos, indica que el distrito que ms vot en lnea es el Sur, seguido por el Noroeste. En
el otro extremo, y con bastante diferencia, se encuentra quienes menos participaron va web: el
Sudoeste y el Oeste, que adems, se encuentran muy por debajo del promedio general de votacin a
distancia, siendo los nicos distritos que estn en esa situacin
64
. A nivel ciudad, de todas las
personas que votaron en el PP, casi un 10% opt por hacerlo de manera digital. La denominada

63
En este caso, un inscripto es anlogo a una boleta, ya que para escrutar no existe la voluntad manifiesta en un papel,
sino que requiere pesar la cantidad bolitas para saber a qu proyecto asignar la cantidad de votos.
64
El promedio de votos web es 11,28%. Lo calculamos sumando todos los porcentajes web y dividindolo por seis.

21
regularidad de participacin web ejemplifica simplemente la distribucin o reparto de utilizacin
de la opcin digital
65
.

La desagregacin % voto web s/total, % bolivoto s/total y % boletas s/total refleja la distribucin /
estructuracin de las formas de votacin en cada distrito. Como primera particularidad podemos
sealar que el voto web es superado por el voto boleta y el voto bolita en todas las ocasiones, con la
excepcin del distrito Noroeste, en donde el voto web supera al bolivoto, y el distrito Norte que las
cantidades son casi idnticas. El voto web es superado en todas las instancias por el voto presencial.





En el cuadro N 3 se destacan algunas inferencias a partir de la cantidad de el ectores de cada
distrito. Bsicamente, establecimos los porcentajes de participacin con respecto a la poblacin
distrital en condiciones de votar y consignamos tres estadsticas: % de participacin web
66
, % de
participacin presencial
67
y % de participacin total
68
. Los distritos con menor participacin web
son Oeste y Sudoeste, al mismo tiempo son los que mayor actividad presencial tuvieron. El Centro
es el ms participativo va web aunque no de forma presencial. El distrito Sur es el menos
participativo a nivel presencial y a nivel total.

Volviendo necesariamente a los indicadores que refieren a lo presencial, este cuadro cierra con un
dato que nos pareci relevante: la cantidad de tiempo que cada distrito tuvo mesas o instancias
disponibles de votacin. A partir de la informacin oficial establecimos en la categora mesas /
urnas abi ertas el cmulo de horas absolutas, lo que supone disponibilidad temporal de espacios
abiertos para la votacin. Se toma en cuenta la cantidad de tiempo que cada sitio o lugar fsico
estuvo disponible en tal o cual distrito para sufragar, independientemente de la cantidad de urnas
que se desplieguen en cada punto o cantidad de postas de votacin. A niveles generales, el distrito
Sur es el que menos horas de ur na despleg en su territorio. A la vez, a niveles proporcionales,
calculamos un ndice de posibilidad de votacin presencial a partir del cociente entre cantidad de
horas y cantidad de electores. Este resultado indica que cuanto ms bajo es el ndice, menos
posibilidades de votar existen. El distrito Sur es el que menos posibilidades de votar (en horas)
brinda a sus habitantes. En el extremo opuesto, el distrito Sudoeste es el que mayor tiempo para
elegir ofrece a sus vecinos.

Los distritos menos participativos con relacin a sus electores (Sur y Norte) son los que ms alto
ndice de votacin web registraron sobre el total de votos. Coincidentemente, son los sectores que
menos horas de votacin han dispuesto.

Como consignramos anteriormente, un poco ms del 7% de la poblacin local vot en el PP 2014.
De esa cantidad, casi un 10% lo hizo de forma digital. Resulta as que el porcentaje de rosarinos en

65
Cociente entre cantidad de votantes y cantidad de votos web.
66
Cociente entre cantidad de voto web y cantidad de electores.
67
Cociente entre cantidad de voto presencial y cantidad de electores.
68
Cociente entre cantidad de votantes y cantidad de electores.

22
condiciones de votar que utiliz el sistema en lnea no llega al 1%. A juzgar por los datos relevados,
pensamos que la iniciativa podra haber sido ms satisfactoria y con ms participacin. Si bien
partimos de una experiencia inicial que le queda mucho camino por recorrer y practicarse,
suponemos que existen indicios suficientes para, en lo prximo, generar un abordaje que tenga en
cuenta la brecha digital y sus manifestaciones. Por algo los distritos con menor votacin web (Oeste
y Sudoeste) son justamente los que mayor ndice de carencia suscriben
69
. Adems, los distritos con
menos necesidades describen una leve tendencia a tener mayor participacin web. Por alguna razn
el distrito con menos carencias (Centro) es el ms participativo en lnea a niveles generales.

Otro dato a tener en cuenta: los distritos menos propensos a la participacin (Norte y Sur) tienen
mayor nivel de actividad web en tanto focalicemos en las personas que efectivamente son parte del
acto de sufragio de PP. En otra palabras, la comodidad de mocrtica de poder votar a distancia
emerge con ms peso en los distritos donde la comunidad participa en menor medida. En este
sentido, es dable pensar en la posibilidad de que las TIC se configuren como un dispositivo para
revitalizar la democracia participativa
70
. Pero tambin hay que tener en cuenta que el Sur
especficamente es el distrito con menos posibilidades de participar de manera presencial. ste tal
vez sea uno de los factores que haya contribuido a tener ms voto digital. Si bien tendramos que
profundizar el anlisis y tener en cuenta la cantidad de lugares fsicos para votar, la cantidad de
horas abiertas de cada lugar, la cantidad de urnas por cada posta, y el grado de amabilidad de los
responsables de cada puesto para invitar a los ciudadanos a votar para poder establecer
regularidades, el solo hecho de tener las urnas abiertas muchas menos horas que los dems distritos
indica que las personas en general estn menos expuestas a la posibilidad de transitar por los
sectores donde se desarrolla la jornada de votacin.


Propuestas a futuro

Creemos que el gobierno local debe propender a la identificacin, estudio y puesta en
prctica de otros mecanismos digitales regulares y no solo coyunturales, que permitan a los
ciudadanos participar en el proceso de las polticas pblicas, con el objetivo de generar mltiples
interacciones entre Sociedad civil y Estado. Sostenemos que es beneficioso la implementacin de
innovaciones con TIC en paralelo a los mecanismos tradicionales, a mejores funcionamientos de los
dispositivos presenciales y a una profundizacin de los procesos democrticos en general.

La instancia de voto digital est totalmente escindida de otros momentos de participacin
ciudadana, incluso en el mismo PP. Si bien hay un desarrollo informativo unidireccional bastante
extendido, el voto digital es una alternativa TIC aislada que no integra una propuesta mayor de DE.
El voto digital como solucin de comodidad y accesibilidad a las jornadas electivas de PP debera
implementarse junto a otros mecanismos digitales para las etapas previas, lo que permitira a
muchas personas tomar parte y agendar sus inquietudes para los espacios asamblearios. En otros
trminos, es vlido intentar que ms gente legitime con su voto los proyectos del PP, pero mucho
ms democrtico es posibilitar la participacin digital en todo el proceso. En concreto, pretendemos
que se estimule el uso de TIC y plataformas digitales para el debate, la transparencia y la rendicin
de cuentas. Para ello hace tiempo que estn disponibles aplicaciones y programas. Frente a la
inexistencia de experiencias previas de DE que gradualmente vayan usufructuando las posibilidades

69
El Oeste por ejemplo es el que menos escuelas tiene.
70
Si proyectamos los resultados del PP 2014 sin el voto web, el Sur por ejemplo seguira siendo el distrito con menos
votos (tambin el Norte), pero esta vez hubiese conseguido una cantidad casi cinco veces menor que el distrito ms
participativo, o sea, el Sudoeste. ste, si bien hubiese estado a unos 600 votos de alcanzar al distrito Centro (en
trminos absolutos), lo hubiera superado doblemente en participacin porcentual.

23
de las nuevas tecnologas, el voto digital en el PP 2014 aparece como el inicio tardo de una nueva
dinmica de participar. Creemos necesario profundizar esta relacin y propiciar ms democracia
digital entendida en sentido amplio tal como fue consignada previamente y no solo la vinculada al
PP en su etapa decisoria.

Uno de los elementos crticos que deben atenderse es la transparencia. Esto, en el marco de un
gobierno que se precie de ser abierto y participativo, significa establecer espacios de apertura hacia
la sociedad y formas de transparentar los procesos. En este sentido es dable otorgarse puntualmente
una instancia de simulacin del voto web abierta a la comunidad, donde tambin se puedan
visualizar los sistemas internos de escrutinio. Adems, una de las principales deficiencias de los
procesos de implementacin de nuevas tecnologas en procesos participativos se vincula con la
difusin y la informacin que alcanza a los ciudadanos. La clave del xito de toda iniciativa de este
tipo es implementar estrategias de difusin, promocin y comunicacin. stas no deben estar
reducidas a los anuncios en medios tradicionales ni formar parte de anuncios rimbombantes de tipo
innovador, sino que deben hacer foco en instancias de comunicacin comunitaria, interpersonales
(el contagioso boca a boca) y nuevas formas virales de comunicacin, a la vez que considera a los
vecinos que participan en las etapas previas como divulgadores esenciales de la iniciativa. Los datos
aportados por nuestro anlisis constituyen una primera tendencia para saber por dnde empezar.

Debe mejorarse tambin la comprobacin de que el voto de un elector fue tomado en cuenta. En el
sistema observado el votante recibe un correo electrnico y luego un mensaje en pantalla. Sera
factible implementar un registro de votantes durante el proceso de votacin que permita comprobar
que dicha persona vot, por ejemplo, con la generacin de una interfaz web que despliegue algn
dato de control inmediatamente despus de votar. De alguna manera, se trata de reproducir la lgica
del padrn que utiliza el fiscal de mesa, pero accesible al votante, quien tendra ms seguridad de
que su voto fue computado. Este dato podra ser un nmero aleatorio que el elector pueda
fcilmente cotejar.

En cuanto al proceso de eleccin de PP, podra disponerse una opcin complementaria una vez
emitido el voto para relevar datos de inters. Este espacio no solo recabara informacin especfica
para establecer tendencias sino que podra ser utilizado para consultar sobre el proceso especfico de
emisin del voto. No se han realizado a la fecha estudios sobre percepcin y evaluacin de los
ciudadanos ante la nueva implementacin, lo que adems, una vez terminado el proceso, es un
trabajo menos efectivo, aunque podra implementarse una encuesta de opinin a travs de correo
electrnico con los votantes cuya direccin ya tiene la MR en su base de datos.

Frente a la necesidad de asegurar la identidad de elector, una solucin viable es la implementacin y
distribucin de tarjetas de ciudadana digital: este elemento puede proveer al ciudadano de un
cdigo nico, personal, intransferible, inalterable y secreto que le permita validar y acreditar
identidad en cada una de las instancias de ejercicio democrtico por Internet por venir. El objetivo
ltimo sera la creacin de un registro y ambiente seguro de civismo digital. Cada uno de los
Centros Municipales de Distrito (CMD) junto a la densa red de organizaciones municipales y
sociales de la ciudad podra servir de apoyo a la iniciativa
71
. Tal vez generar una instancia

71
La ciudad de Rosario est dividida en seis distritos, y cada uno cuenta con un Centro Municipal de Distrito (CMD):
Norte, Noroeste, Oeste, Sudoeste, Sur y Centro. Se pueden definir a partir de cuatro dimensiones: como un centro
administrativo y de servicios, que tiene por objeto acercar la administracin al vecino, agilizando los distintos trmites
municipales y brindando adems servicios otorgados por entes prestatarios privados y otras reparticiones provinciales o
nacionales; como un centro coordinacin de las polticas a llevar adelante en el distrito desde las distintas reas
municipales para impulsar procesos de transformacin en busca de un nuevo reequilibrio territorial; como un centro
de promocin y gestin que tiene el rol de integrar el accionar municipal con el de distintos organismos oficiales,
entidades comunitarias y operadores privados para favorecer el desarrollo de emprendimientos concretos; y como un

24
presencial previo a la prctica digital sea un retroceso en cualquier sistema, pero siendo que an no
estn dadas las condiciones certificativas es dable por lo menos debatirlo.

Finalmente, la brecha digital es un fenmeno que puede atacarse en conjunto con la democracia
digital. Se pueden aprovechar los dispositivos educativos que tienen a resolver la brecha y fomentar
capacidades en la comunidad para profundizar y extender la democracia digital. Es vital promover
el acceso al conocimiento para utilizar las herramientas de la democracia digital de manera
informada y eficaz. En tal sentido, brecha digital y apata cvica son obturadores que pueden
destrabarse en conjunto.


A modo de conclusin

Las TIC siempre son una buena oportunidad para inyectar una dosis de renovacin a la
democracia participativa. Las aplicaciones digitales y las nuevas tecnologas deben ser entendidas
como un aditamento del sistema de participacin democrtica y no como una forma democrtica en
s misma. Sin una buena estructura de participacin ciudadana las iniciativas digitales no aportan
demasiado, pudiendo incluso ser contraproducentes.

Las etapas participativas en versiones remotas constituyen una forma acotada de democracia digital.
Las consultas digitales son polticamente ms redituables si forman parte de un grupo de estrategias
de participacin ms profundas e integrales, que incluso no tienen porque ser en s totalmente a
distancia. Las alternativas en lnea deben integrar un despliegue mayor de instancias ciudadanas, al
tiempo que deben ser aplicadas en paralelo a las posibilidades presenciales o analgicas.

En cuanto a la fiabilidad de los sistemas de votacin a distancia, en nuestro caso de estudio el
protocolo que el Estado local pudo estructurar articul niveles mnimos pero aceptables de
seguridad y fiabilidad, a la vez que se mostr eficiente y rentable, posicionndose como un
desarrollo innovador de alto impacto poltico aunque poco popular en su instancia de aplicacin
primaria. Como mencionramos anteriormente, el sistema de votacin digital del PP Rosario no es
cien por cien seguro, aunque sea funcional tanto a los objetivos de capturar la orientacin general de
la poblacin en torno a una serie de proyectos de polticas pblicas, como beneficioso para la
ciudadana al incrementar las posibilidades de expresin y participacin comunitaria. Existen otros
elementos que pueden implementarse para elevar la seguridad y fiabilidad del sistema, pero eso
significara obstaculizar tal vez una de las cualidades ms atractivas del proceso: la facilidad para
votar.

El voto digital o el voto remoto, en definitiva, debe alcanzar como mnimo el mismo nivel de
seguridad que los otros canales de votacin.

Ninguno de los tres mecanismos de votacin implementados en el PP 2014 es totalmente seguro y
exacto, pero el voto web como mnimo alcanza el mismo nivel de seguridad que los otros dos
canales de votacin. La combinacin de las tres modalidades, cada una con sus respectivas
fortalezas y debilidades, otorga legitimidad a todo el proceso electivo, y la participacin de los
mismos consejeros en las mesas de votacin y en el recuento final le brinda un plus indito de
transparencia a comparacin de otras experiencias. En definitiva, a medida que aumenta la cantidad

centro de participacin ciudadana, un lugar de encuentro de las organizaciones y entidades barriales para canalizar las
mltiples inquietudes de todos los vecinos interesados en el desarrollo de cada sector en particular
(http://www.rosario.gov.ar/sitio/gobierno/gestion.jsp).


25
de votantes, es ms difcil que una persona o un grupo pueda revertir la tendencia de preferencias
ciudadanas, incluso utilizando las debilidades del sistema de votacin web.

No pugnamos por la desaparicin de la liturgia e lectoral de pr oximidad, aquel proceso de
socializacin democrtica cargado de simbolismo poltico y ciudadano que permite profundizar los
lazos de pertenencia a una comunidad a partir del encuentro con el otro en las instancias
democrticas; por el contrario, sostenemos que la poltica no debe confinarse al mundo digital ni
reposar en estrategias virtuales, sino que deben profundizarse aquellos espacios al tiempo que deben
abrirse otros ambientes complementarios y alimentarse unos a otros.

Creemos que cualquier nueva iniciativa digital que pueda desarrollarse por encima de cierto margen
crtico de transparencia y solidez debe ser tenida en cuenta. Pero los mrgenes de robustez
tecnolgica no estn dados de antemano, sino que forman parte de mutuos acuerdos y propuestas
entre el Estado y una determinada comunidad. De esta manera la estructura que se genera para la
soportar la votacin obedece a una cadena de confianza en la que participan numerosos actores. Por
lo tanto, tambin impera dar el debate entre los ciudadanos que asiduamente participan del PP cul
tecnologa s y cul tecnologa no. El PP es una interfaz socioestatal de una construccin asociada.
Cualquier nuevo elemento que desee introducirse debe ser previamente discutido, estudiado,
debatido, y acordado entre las partes intervinientes.

Sostenemos que la veta digital de una democracia participativa es una construccin progresiva y por
ello su implementacin requiere de un proceso gradual. Preferimos hablar de integracin y no de
migracin, de complementariedad y no de reemplazo. En efecto, esto no es un camino cuya meta
predeterminada sea un escenario a puro bi t. Todo lo contrario, el acto simblico de movilizarse
hacia el lugar de votacin, leer los proyectos y marcar manualmente el voto es todo un ritual que no
debe desaparecer. Creemos en la complementariedad de los procesos, cada uno con sus
caractersticas, sus eficiencias a maximizar y sus deficiencias a resolver. Pensamos que en un futuro
ambas posibilidades deben coexistir en un entorno donde la densidad de la democracia sea lo que se
profundice y no nicamente sus medios de practicarla.

Una de las premisas polticas de la actual gestin municipal es estimular la participacin en
cualquier dimensin de la vida social. Adems, ao tras ao se buscar incrementar la cantidad de
votantes en el PP. Si bien en 2007 y 2008 hubo un leve descenso de electores en las jornadas de
eleccin de proyectos, posteriormente con cada votacin aument la cantidad de participantes. Sera
tema de otro trabajo dilucidar si ese incremento es propulsado por un aumento de la cantidad de
das que lleva la votacin. Pero lo que no se puede discutir es que si para generar ms apego a la
democracia participativa y ms legitimidad en las iniciativas de polticas locales hay que llevar la
urna hasta la puerta de la casa de las personas, funcionarios y vecinos comprometidos con este
proceso estn dispuestos a hacerlo, y eso es tan vlido como cualquier otra iniciativa tendiente a
generar una cultura cvica y participacin, como por ejemplo, votar por la web.



26
Bibliografa

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1
Otro experimento democrtico: el voto por Internet en las jornadas de eleccin de proyectos
del Presupuesto Participativo Rosario 2014.

Diego Wacker
1

diegowacker@yahoo.com.ar
Universidad Nacional de Rosario (UNR)

rea temtica: Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores polticos.


Resumen
Este trabajo pone atencin en el papel de las tecnologas digitales en los procesos de participacin
ciudadana, en sus lmites y oportunidades. Aborda la primera experiencia de voto electrnico
remoto, tambin llamado voto digital, en la ciudad de Rosario, Santa Fe. Se trata de realizar una
aproximacin general a la iniciativa en su contexto de aplicacin, examinando las caractersticas
generales que presenta, sus dimensiones ms importantes, las estructuras dispuestas para su
realizacin y el procedimiento integral que conlleva su despliegue. Finalmente, se avanza en
algunas lneas de reflexin respecto del futuro de esta modalidad.


Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.

1
Doctorando en Ciencia Poltica, Magster en Gestin Pblica, Especialista en Gestin Estratgica de Organizaciones
Pblicas y Licenciado en Comunicacin Social, todos por la Universidad Nacional de Rosario (UNR). Diplomado en
Gobierno y Desarrollo Local (CeMuPro-UNSAM).
2
Introduccin

Desde muy temprano se ha puesto gran expectativa en Internet y las Tecnologas de
Informacin y Comunicacin (TIC) para la revitalizacin de la democracia y la poltica
2
. Las
nuevas tecnologas se han propuesto como herramientas efectivas de empoderamiento ciudadano,
como alternativas vlidas para renovar la democracia y promover la participacin social, y como un
instrumental inmejorable que puede contrarrestar en parte la creciente insatisfaccin con respecto a
los sistemas polticos representativos y la acentuada crisis de legitimidad de sus instituciones
(Borge, 2005; Araya, 2005). Las tendencias de renovacin democrtica exhiben nuevos, originales
y creativos mecanismos de participacin: experimentos o iniciativas artificiales, voluntariosas,
replicables y corregibles tendientes a conformar un nuevo objeto poltico (Ford, 2006)
3
.

Los procesos de modernizacin de las Administraciones Pblicas (AP) acaecidos en los ltimos
veinte aos no solo han buscado hacer ms eficientes los servicios pblicos y ms giles las
estructuras que los ofrecen a travs de vas digitales, tambin han pretendido integrar a los
ciudadanos a sus espacios virtuales para permitir el debate, la expresin y la manifestacin de
voluntades (Borge y otros, 2008). La participacin ciudadana por otros medios ha sido uno de los
grandes retos de los Estados, muchos de los cuales no han podido o no han querido superar las
estrategias de Gobierno Digital que se limitan a la provisin de informacin y oferta de trmites en
lnea. Los gobiernos locales, dada su cercana con la comunidad y en tanto son la referencia
inmediata de los ciudadanos, siguen siendo, an con promesas incumplidas y aspiraciones truncas,
los actores principales a la hora de impulsar el uso de TIC para mejorar y ampliar la democracia a
travs de estrategias digitales (Walsh, 2008).

La nocin de una democracia que aprovecha las posibilidades de las nuevas tecnologas emerge en
el contexto de la sociedad red y seala cada uno de los intentos de practicar la democracia sin los
lmites de tiempo, espacio y dems condicionantes, utilizando las TIC como complemento mas no
como sustituto de las tradicionales prcticas polticas (Holzer y Schwester, 2009). Las TIC permiten
alterar la dinmica de la representacin democrtica tradicional, concediendo a los ciudadanos un
medio directo de influir en el proceso de formulacin de polticas pblicas y tomar parte en los
procesos democrticos (Irvin y Stansbury, 2004; Kakabadse y otros, 2003). El uso de Internet como
herramienta de votacin supone una gran ventaja para procesos electorales de diversa ndole. Sin
embargo, la cualidad pblica de Internet es su gran debilidad por las amenazas de seguridad que
conlleva su uso. Si bien es altamente complejo desarrollar un mecanismo telemtico sin poner en
riesgo su resultado (Morales, 2008), los Gobiernos se han embarcado en numerosas experiencias
consultivas, deliberativas y decisorias de menor escala poltica, alternando proyectos endebles y
buenas prcticas digitales.


2
El concepto de TIC refiere a un conjunto de herramientas e infraestructuras utilizadas para la recogida,
almacenamiento, tratamiento, difusin y transmisin de la informacin. A grandes rasgos, se pueden distinguir tres
tipos: terminales, redes y servidores. Las terminales o artefactos permiten acceder a la informacin y contenido que se
encuentra en los servidores, a travs de redes que se comercializan como servicios de comunicacin (Heeks, 2001).
Puntualmente, las TIC representan un conjunto heterogneo de tcnicas, sistemas electrnicos, mquinas inteligentes,
redes electrnicas, programas informticos y usos sociotcnicos y culturales que tienen la capacidad de soportar
imgenes, textos y sonidos, e informacin perfectamente manejable, recuperable y alterable, dando lugar a nuevas e
infinitas nuevas unidades de informacin (Vizer, 2006).
3
La idea de "experimento / experimentalismo democrtico" es trabajada por Avritzer (1999), Baiocchi (2003) y Ford
(2006), entre otros. Los autores subrayan que la participacin democrtica en los ltimos aos se ha ido enmarcando en
experimentos pblicos: creaciones experimentales de participacin directa que tienden a la horizontalidad, el pluralismo
y la implicacin personal, por total oposicin a los verticalismos y contextos de crisis de representacin. Son
mecanismos de institucionalidad variable que describen cierto grado de originalidad y creatividad poltica, y que
asumen el error no como algo malo, sino como un hecho necesario para mejorar y superar las iniciativas democrticas.
3

La democracia electrnica

La Democracia Electrnica (DE) hace referencia a la utilizacin de TIC, incluyendo
Internet, en los procesos democrticos de instituciones polticas pertenecientes a los diversos
niveles del Estado
4
. La categora tambin puede aplicarse al uso que pudieran darle los partidos
polticos, grupos o asociaciones, y los propios ciudadanos (Colombo, 2006). En concreto seala los
procesos de informacin, debate o decisin desarrollados en lnea o apoyados por TIC, y a cada una
de las prcticas que tiendan a mejorar y promover los valores democrticos mediante las tecnologas
digitales (Nugent, 2001).

Bajo la rbita del Estado, la DE puede ser entendida como una de las esferas que componen el
Gobierno Electrnico (GE), fenmeno emergente de los procesos de modernizacin e
informatizacin de la AP que ocurrieron en los noventa (Rivera, 2003) y que estuvo asociado a la
rpida difusin y adopcin de las TIC, en particular Internet, en las organizaciones estatales e
instituciones gubernamentales
5
. La DE surge justamente cuando los Gobiernos comenzaron pensar
en trminos de gobernabilidad. En una bsqueda renovada de soluciones que doten al Gobierno de
legitimidad y transparencia, las TIC se incorporan para mejorar la comunicacin y aumentar la
participacin ciudadana, en tanto son los eslabones indispensables de toda organizacin pblica que
se precie de tener una relacin de proximidad con sus ciudadanos. Al mismo tiempo, la sociedad
incorpora las nuevas tecnologas para organizarse y controlar a sus gobiernos (Frick, 2006). En el
cruce entre GE y participacin ciudadana, surgen las iniciativas de democracia digital
6
.

El debate en torno a la aplicacin de TIC a la democracia ha oscilado entre dos polos: los que
sostienen que las nuevas tecnologas sirven para mejorar las capacidades de la democracia
representativa; y los que sostienen que las TIC deben propender a superar la democracia actual,
aspirando a un sistema ms directo. Entre ellos estn adems las posiciones intermedias que
sintetizan las ventajas de cada modalidad (Harto de Vera, 2006)
7
. Indistintamente de la posicin

4
Tiene sus antecedentes en la llamada teledemocracia, concepto que emergi en los setenta, a partir de la introduccin
de la TV por cable; y en la ciberdemocracia, categora que surgi luego como reaccin a la extensin de las redes
telemticas (Harto de Vera, 2006).
5
La mayora de las conceptualizaciones de GE coinciden en mayor o menor medida en los siguientes puntos:
utilizacin y aplicacin de TIC, especialmente Internet; innovacin en las relaciones del Gobierno, el Estado y la AP
con otros actores; y profundizacin, mejoras y avances en los procesos y estructuras que posibilitan el acceso de la
informacin, la prestacin de servicios, la realizacin de trmites y la participacin ciudadana (Moreno Escobar, 2007;
Cardona, 2002). Concretamente, entendemos al GE como la utilizacin extensiva, intensiva y estratgica de las TIC a
las actividades del Estado [...] de modo tal que en sucesivas reingenieras se cumpla [...] la eficientizacin de sus
actividades, la transparencia de sus actos, y la mejora de su relacin con los ciudadanos, otorgndoles herramientas para
su mayor participacin y control de la cosa pblica. Se trata de la reinvencin del Estado mediante sucesivas
reingenieras de base tecnolgica, creando de modo incremental, valor para la sociedad. Estos usos no deben orientarse
slo a buscar la eficiencia, productividad, y transparencia de los actos y relaciones pblicas y privadas, sino tambin a
la re-creacin de la esfera pblica y a la construccin de ciudadana, de modo tal que redunde no slo en una mayor
legitimidad de la democracia y el Estado, sino en una mejor gobernabilidad de una sociedad que es cada da ms
abierta, horizontal, ascendente, diversa y compleja (Finquelievich y otros, 2010: 7).
6
La expresin Democracia Electrnica es originaria y constituyente del fenmeno y por ello mucho ms extendida. Si
bien nosotros preferimos Democracia Digital, utilizaremos la primera denominacin. Ciertamente, creemos que lo
digital hoy tiene mucho ms sentido que lo electrnico. La idea de una Democracia Digital engloba por ejemplo la
movilidad, las herramientas 2.0 y los procesos cvicos de gobiernos abiertos e inteligentes. Pensamos que calificar de
electrnica a la democracia es hoy en da un tanto anticuado, aunque ambas expresiones sealen en esencia lo mismo.
7
Las TIC siguen siendo vistas como una solucin poltica para los problemas democrticos. En tal sentido, existen tres
posturas sobre la vinculacin tecnologa y sociedad poltica. Por un lado, la postura optimista afirma que la disposicin
de iniciativas digitales activarn mayores prcticas de participacin e inters en los asuntos de gobierno. Por otro lado,
los pesimistas sostienen que las TIC refuerzan pero no transforman los patrones existentes de la democracia: Internet
puede proveer ms y mejor informacin a quienes ya estn interesados en lo pblico, pero no se traducir en un
4
poltica e ideolgica, los hechos demuestran que las herramientas digitales posibilitan al menos
estructuras participativas que complementan las democracias de representacin, a la vez que
ofrecen la posibilidad de ejercer de forma ms concreta la voluntad ciudadana (Mart, 2008)
8
. En tal
sentido, todo primer acercamiento a procesos o fenmenos de DE no pueden dejar de observar
cmo mnimo cuatro dimensiones: tecnologa que se usa; dimensin de la participacin poltica que
se considera vital o aplica; agenda poltica que contribuye a configurar; y tipo de democracia
poltica que la soporta (Hagen, 1997).

Los cruces entre tipos de democracia y roles otorgados a las TIC han sido estudiados por varios
autores dando por resultado diversas clasificaciones no excluyentes entre s. Por ejemplo, Van Dijk
(2000) consigna seis tipos de democracia: legalista, competitiva, plebiscitaria, pluralista,
participativa y libertaria. Para la democracia legalista, las TIC hacen ms eficiente la provisin de
informacin e incrementan la transparencia; para la democracia competitiva, el uso de TIC se
dirigen a la captacin del voto; la democracia plebiscitaria intenta expandir a los ciudadanos la
toma de decisiones; en la democracia pluralista, las TIC posibilitan la horizontalizacin de la
comunicacin, a partir de la apertura de nuevos canales interactivos; la democracia participativa
concibe el rol del ciudadano como su piedra angular, por lo que el uso de TIC est enfocado a
formarlos como miembros activos de la sociedad, proporcionando mecanismos de educacin,
participacin y discusin colectiva, as las TIC se ven como un vehculo fundamental para hacer
llegar contenidos; y la democracia libertaria, de corte directo, que propugna por la utilizacin de
TIC para elegir, opinar y sufragar.

Aquel compendio, que va desde sistemas representativos a sistemas ms directos, tambin es
construido por Bellamy (2000). Para el autor son cuatro los tipos de DE que pueden acoplarse a los
sistemas tradicionales: democracia de consumidores, donde las TIC son usadas para que los
consumidores de servicios pblicos expresen sus opiniones; democracia elitista o
neocorporativista, donde las TIC sirven para reforzar los flujos de informacin y comunicacin
vertical antes que los horizontales; la democracia neorrepublicana, que concibe a las TIC como
recreadoras de espacios de discusin tradicionales; y la ciberdemocracia, que a partir de la
identidad como eje articulador de las comunidades virtuales, aumentan la libertad y participacin de
los ciudadanos, al tiempo que potencian al Estado. Este esquema, con mnimas modificaciones, es
retomado por Subirats (2002), a partir del establecimiento de grados de innovacin democrticos:
mecanismos consumeristas; estrategias demoelitistas; nuevas redes pluralistas; democracia directa.

Para Coleman y Gotze (2001) es posible establecer cuatro modelos de DE: de opinin pblica,
donde la poblacin es consultada a travs de sondeos de opinin sin compromiso resolutivo; directa
o consultiva de nivel vinculante; basada en comunidades, que provee herramientas TIC a las
organizaciones y agentes sociales para interactuar entre ellas y con el gobierno; y de compromiso
cvico, que refiere a los aspectos de deliberativos de la democracia. Cada uno de ellos comporta
distintos niveles de intensidad en la participacin. Esta intensidad describe el grado de implicacin

relanzamiento democrtico. Finalmente, la visin balanceada argumenta que la naturaleza poltica del rgimen no se ve
directamente alterada por las TIC, o que por lo menos, el trayecto de la implementacin TIC estar supeditado a las
estructuras polticas vigentes y a la forma en que las sociedades se apropien de las nuevas tecnologas (Frick, 2006;
Norris, 2000).
8
A nivel sociedad, la deliberacin democrtica va TIC, de existir, debera realizarse en un doble nivel: uno
institucional, a partir de las estructuras participativas gubernamentales; y otro no institucional, lo que incluye espacios
de la sociedad civil organizada y no organizada (Mart, 2008). La democracia o la poltica electrnica como actividad se
puede manifestar en muchas esferas: partidos polticos, voluntariado, sindicatos, medios de comunicacin, sector
educativo, instancias legislativas (Colombo, 2006). A nosotros en particular nos interesa resaltar las dinmicas
institucionales: nuestro objeto de anlisis se refiere a los procesos participativos digitales vinculados con formas
innovadoras de participacin TIC desde el Estado local.
5
por parte de los ciudadanos en los asuntos pblicos a partir del uso de TIC (Borge, 2005). Pueden
establecerse cinco niveles, escalonados de menor a mayor grado implicancia ciudadana: divulgacin
de informacin; comunicacin bidireccional; consultas de opinin; procesos de deliberacin; y
participacin en decisiones y elecciones (Borge, 2005, a partir de Fundaci Bofill, 2004).

Finalmente, Cornago (2003) sostiene que existen al menos seis perspectivas posibles para observar
la DE, las cuales pueden esbozarse en trminos de modulaciones. De esta manera es posible que
exista: la modulacin institucional, que refiere a un planteamiento tecnocrtico que enfatiza el
modo en que las nuevas tecnologas pueden facilitar la transparencia en la gestin administrativa y
facilitar la provisin eficiente de innumerables servicios a la ciudadana; la modulacin
participativa, que tiene a las TIC como fuente de renovacin democrtica a partir de la
implementacin de nuevos mecanismos digitales para la participacin directa; la modulacin
utilitarista, que entiende a las TIC como intermediadoras entre el mercado poltico tecnologizado y
los ciudadanos; la modulacin comunitarista, por la cual DE sirve como cauce para la
autoafirmacin identitaria y la formacin de nuevas comunidades electrnicas; la modulacin
deliberativa, que entiende a la DE como una prctica dialgica y discursiva que da pie a la
configuracin de una verdadera esfera pblica; y finalmente la modulacin radical, cuya posicin
abiertamente contestataria o alternativa va en busca de las TIC como nueva forma de difusin de
informacin, praxis poltica y contrapoder.


Participacin ciudadana en la democracia electrnica

Muchos estudios sobre DE han preferido recostarse sobre la emergente participacin
ciudadana y puntualizar en el lado poltico-operativo, abocndose a sealar la forma de tomar parte
en la gestin pblica a travs de las nuevas tecnologas
9
. En esa direccin, Davies (1999) seala
que, TIC mediante, la participacin ciudadana en la vida institucional gubernamental puede darse
en tres categoras progresivas: informacin popular; comunicacin; y establecimiento de polticas
pblicas. En lo que refiere a los asuntos pblicos locales, para Finquelievich (2009) existen tres
niveles posibles de participacin ciudadana mediante TIC: interactivo o de flujo bidireccional;
participativo, que interpela a los ciudadanos y ofrece la posibilidad de tomar parte en asuntos
puntuales vinculados con lo pblico; y protagnico o asociativo, que implica la actuacin activa de
los ciudadanos como socios activos del gobierno
10
. A su vez, Araya (2005) establece tres niveles de
intensidad para la participacin va TIC: nivel consultivo o democracia electrnica de opinin
pblica, donde se consulta a las personas sin nivel vinculante; nivel resolutivo o democracia directa
o plebiscitaria, donde se procede a consultar por diversos asuntos de inters pblico con carcter

9
La participacin ciudadana expresa la intervencin directa de los agentes sociales en las actividades pblicas
(Cunill Grau, 1997: 77), la cual no debe confundirse con la participacin poltica, que est mediada por partidos.
Incluye las acciones individuales o colectivas que tienen a influir en lo pblico. Estas acciones originan relaciones entre
Estado y Sociedad civil que se materializan a travs de mecanismos participativos. Estas iniciativas no solo sirve al
mejor desempeo de la administracin pblica sino que, adems, al incluir a la ciudadana en los procesos de diseo y
adopcin de polticas sociales (con reglas de actuacin previamente definidas) permite obtener mejores resultados en
pos de avanzar en el camino de la construccin de ciudadana (Ziccardi, 2004).
10
Kaufman (2005) sostiene a partir de OCDE (2001) que la democracia electrnica se extiende a la gestin de servicios
pblicos electrnicos cuando el modelo de GE local es asociativo: este esquema se asienta sobre un sistema de redes
que lo incorpora como coordinador y no como director, los servicios son pblicos y privados, y los ciudadanos
representados por los sectores diversos estn incluidos como socios del sistema. Los individuos actan como
ciudadanos y adems como fuerzas productivas. En este sentido, los gobiernos locales son los ms aptos para
implementarlo ya que tienen las mejores opciones para generar actividades integradoras y participativas. El GEL tiene
un rol integrador, dando pie a una sptima modalidad relacional denominada G2S (Gobierno a Socios) y un nivel de
participacin activa.
6
resolutivo; y nivel deliberativo o democracia de compromiso cvico, donde se procede a la
deliberacin poltica en lnea, destacndose los elementos deliberativos de la democracia
11
.

Luna (2010)
12
tipifica tres aspectos que puede tomar la participacin ciudadana a travs de
interfaces digitales. El aspecto informativo se nutre principalmente del acceso a la informacin, lo
que determina apertura, amplitud y transparencia que un gobierno tiene hacia la informacin
pblica. El aspecto decisional refiere principalmente a la posibilidad de optar por diversas
alternativas polticas de naturaleza variable. Y finalmente, el aspecto deliberativo, que alude a la
discusin e intercambio de ideas de manera pblica. Naciones Unidas (2008) trabaja desde un
enfoque levemente distinto pero con resultados similares. La participacin ciudadana electrnica
puede darse en tres niveles o registros: informacin electrnica, de tipo gubernamental, sobre
polticas pblicas, normativas, agenda, puestas a disposicin de la ciudadana a travs de diversos
canales y necesarias para la participacin; consulta electrnica, incluye las herramientas necesarias
para fijar agenda, propiciar el debate y solicitar e incorporar opiniones requiriendo una
retroalimentacin; y toma de decisiones electrnica, donde el gobierno considera las sugerencias o
informaciones provistas por la ciudadana. Finalmente, el esquema propuesto por Fernndez y
Deleersnyder (2013) considera cuatro estrategias activas que pueden desplegar las AP para
fomentar la participacin: a) la participacin en la informacin requiere la gestin de la
informacin para poner a disposicin de los ciudadanos de manera sencilla y oportuna para habilitar
la toma de decisiones; b) la participacin en la consulta implica la voluntad de incorporar las
opiniones de los ciudadanos; c) la participacin en la decisin seala las estrategias para compartir
las decisiones sobre poltica pblica y las formas de participacin vinculantes o influyentes; y d) la
participacin en el control de gestin que remite a las iniciativas de transparencia y rendiciones de
cuentas de los actos gubernamentales. Ninguna de estas estrategias implica una mayor o menor
grado de involucramiento y tampoco deben ser tomadas como correlativas o excluyentes.

Con todo, las TIC pueden contribuir a desarrollar procesos ms amplios, extendidos y plurales en la
discusin, con el objetivo de generar polticas pblicas de construccin asociada entre Estado y
Sociedad Civil. Esto, que comnmente se denomina gobernanza electrnica, es otra de las
articulaciones que pueden contribuir a la construccin poltica digital, y que coincide con varios de
los enfoques citados previamente en sus etapas ms desarrolladas o complejas. La gobernanza
electrnica es la aplicacin de las nuevas tecnologas al sistema de la gobernanza para ampliar la
participacin y profundizar el involucramiento de ciudadanos, instituciones, organizaciones y
agentes privados en la construccin de polticas pblicas (Unesco, 2005), aprovechando de esa
manera el conocimiento disponible en la sociedad en beneficio del bienestar general (Frey, 2007).
En esta categora se resalta el potencial de las TIC para movilizar todo el conocimiento social
disponible en beneficio de la actuacin administrativa y la democratizacin de los procesos
polticos locales, a partir de la promocin de redes electrnicas en el espacio urbano y la mayor
interactividad de los actores sociales (Frey, 2002). En otras palabras, se busca articular en los

11
Esta ltima categora adquiere un rasgo conversacional que busca recuperar en ltima instancia la deliberacin
ciudadana, entendiendo por sta el proceso por el cual ciudadanos informados y motivados por los asuntos comunitarios
forman sus preferencias a partir del debate y el acuerdo. La concepcin habermasiana de un desarrollo democrtico
producto de un proceso comunicativo dirigido a lograr acuerdos consensuales en la toma de decisiones colectivas cobra
relevancia a partir de las mltiples posibilidades que brindan las TIC, en especial, por la horizontalizacin de la
produccin comunicativa, por la ilimitada capacidad para producir informacin, y por la circulacin multidireccional de
flujos discursivos en tiempo real de los participantes, que pueden ser alocucin, consulta, registro y conversacin
(Porras, 2005; Van Dijk, 2000). Los planteos tericos comunicacionales de Jrgen Habermas pueden encontrarse en
Habermas (1999; 1994; 1991), consignados en la bibliografa.
12
A partir de Cardoso (2008).
7
entornos interactivos de las comunidades locales, la inteligencia colectiva con polticas pblicas
para el desarrollo sustentable (Lvy, 2000; 1999)
13
.

Las caractersticas relacionales de las TIC permiten traspasar el sistema de representacin
tradicional e incluir una participacin ciudadana ms profunda en el sistema democrtico
representativo, avanzando as hacia una forma de gobierno relacional (Colombo, 2006)
14
. Las
tecnologas tienen un enorme potencial para complementar o superar la democracia representativa
con formas participativas directas o indirectas, vinculantes o consultivas, nicas por vas digitales o
complementarias de procesos presenciales, generando informacin crtica para la toma de
decisiones sobre las polticas pblicas. Las herramientas de poltica digital promovidas desde el
Estado pretenden facilitar y promover la transmisin de conocimiento hacia los responsables de la
toma de decisiones, y estimular la participacin y consulta ciudadana. La DE subraya el potencial
de las TIC para profundizar los valores democrticos y la participacin en la cosa pblica,
amplificando las opiniones y otorgando a los ciudadanos otros mecanismos decisorios que les
permitan expresarse sobre temas de inters general. Pero para arribar a una mejor democracia, con
mayores niveles de deliberacin y mejores herramientas de decisin, es crucial tener una ciudadana
informada, interesada por el bien comn y con una slida base democrtica. Si bien la calidad en la
toma de decisiones depende de tener informacin fiel, suficiente, accesible y disponible, el ejercicio
ciudadano en sus diferentes manifestaciones (informacin, debate, deliberacin, opinin, decisin,
acuerdos, votacin) estar siempre condicionados por las instituciones vigentes, las que deben
primeramente mostrar signos de revitalizacin. La cultura poltica toma relevancia junto al acceso y
disponibilidad de TIC.


Herramientas para decidir en la democracia digital

Si bien las terminales electrnicas y las aplicaciones digitales pueden utilizarse en entornos
decisorios de autoridades gubernamentales, tambin es factible su implementacin para expresar
preferencias ciudadanas en contextos de menor escala poltica, vinculadas a polticas pblicas,
proyectos, programas o propuestas de gestin. La disposicin de tecnologa para apoyar y soportar
procesos polticos decisorios encuadra en lo que Gurza e Isunza (2008) denominan interfaz
socioestatal (ISE) de tipo poltica
15
. Adquieren en este caso en particular la forma mandataria
SC>>E, donde la comunidad toma decisiones e impone obediencia al poder pblico. Dicho de una
manera ms concreta: la Sociedad Civil le ordena al Estado
16
.

Las estrategias TIC vinculadas a los procesos democrticos se han materializado en pequeas
intervenciones ms que en grandes desarrollos (Mart, 2008). En general, las tecnologas digitales se

13
El involucramiento asociativo mediante TIC para la hechura de las polticas pone de manifiesto lo que la gobernanza
verifica en el terreno de lo tangible y presencial: la necesidad del Estado de la incorporar a la Sociedad Civil en sus
diversas manifestaciones para la definicin coordinada de metas, objetivos, contenidos y definiciones de estructuras
ejecutivas, vinculadas al proceso poltico real y a las polticas pblicas. Si el GE es (ms y mejor) gobierno por otros
medios, la gobernanza electrnica sigue en esa lnea. Las TIC amplan y potencian los componentes transversales,
integrales y relacionales de la gobernanza y sus agentes sociales.
14
Desde otro ngulo, Belbis (2013) plantea que las TIC permiten saltar de una democracia representativa hacia una
democracia abierta y de conversacin, otorgando al ciudadano la posibilidad de ser parte en las decisiones pblicas. Las
TIC adquieren relevancia en esta democracia postrepresentativa al posicionarse como la interfaz de vinculacin directa
entre los Estados y sus comunidades.
15
Hevia e Isunza Vera (2010; 2006) definen a la ISE como un espacio de intercambio y conflicto en el que actores
estatales y sociales (individuales o colectivos) se interrelacionan intencionalmente y se multideterminan por las polticas
pblicas o los proyectos sociopolticos.
16
Algunos ejemplos son: mecanismos de democracia directa, referndum, plebiscito, iniciativa popular y contralora
social.
8
han empleado como complemento y apoyo de las iniciativas de participacin presenciales, y en
mucha menos medida como mecanismos decisorios exclusivamente en lnea (Borge y otros,
2008)
17
. Aunque ambas alternativas nos lleven directamente al voto electrnico, es decir, la
herramienta que posibilita la ISE.


. El voto electrnico

Una de los instrumentos ms populares de la DE es el denominado voto electrnico, que
puede entenderse como la aplicacin de TIC, total o parcial, al acto del sufragio; es el uso de nuevas
tecnologas en todo el proceso electoral o en algunas de las distintas actividades, procesos o etapas
que lo conforman (Prince, 2005).

El acto de sufragio va TIC puede ser presencial o remoto. La votacin presencial implica la
utilizacin de sistemas de captacin electrnica del voto, con transmisin y escrutinio provisorio
electrnicos, a travs de urnas digitales dispuestas en lugares fsicos
18
. Por su parte, la votacin
remota incluye las prcticas que se realizan a travs de Internet o redes mviles de telefona (Borge,
2005)
19
. Los canales de comunicacin que se han utilizado han sido web, correo electrnico,
mensajes de texto, fax, IVR o respuesta de voz interactiva (Morales, 2008).

El voto electrnico significa un cambio de paradigma: rompe con la relacin convencional directa
cuyos elementos tangibles eran el voto en papel y la urna, para establecer una relacin indirecta con
la mesa electoral mediada por infraestructuras tecnolgicas y sistemas informticos. Esto implica
nuevos riesgos de seguridad y una reduccin de confianza en el proceso electoral (Puiggali, 2007)
20
.

La votacin electrnica ha generado tantas crticas como adhesiones, tantas oportunidades como
preocupaciones
21
. Los sistemas de voto electrnico pueden ofrecer ventajas comparativas con

17
La variedad de experiencias de DE es amplia, y existen potencialmente numerosas herramientas digitales que pueden
contribuir y soportar su desarollo: disposicin de documentos pblicos, debates, foros, solicitudes, charlas en lnea,
referendos, sondeos de opinin, consultas, plataformas participativas, bitcoras, parlamentos abiertos, voto electrnico,
encuestas, reclamos, peticiones, mecanismos de atencin ciudadana, entre otros (Borge, 2005). Para profundizar sobre
las numerosas experiencias de democracia digital a niveles locales se puede consultar Ramilo (2003); Goldstein (2003,
2004); Borge (2005); Mart y Beltrn (2007); Albornoz y Rivero (2007); Borge y otros (2008); Luna (2010).
18
Existen dos grandes grupos de sistemas para su realizacin: la Registracin Electrnica Directa (RED) y la Lectura
ptica del Voto (LOV), esta ltima tambin llamada ROC (Reconocimiento ptico de Caracteres). En la primera
forma, el instrumento de votacin puede ser una urna con teclado, una pantalla tctil, un puntero lser o una tarjeta
magntica o chip. El registro del voto queda asentado en la memoria del dispositivo o en la tarjeta. Para la
comprobacin del sufragio se puede utilizar una impresin anexa, un ticket o la lectura de la tarjeta. En la segunda
estructura se vota con boleta en papel, pero el registro se realiza con un dispositivo de lectura ptica o escner que lee y
asienta el voto, siendo sta la nica comprobacin del sufragio. Ambos sistemas automatizan el recuento y permiten
obtener resultados electorales preliminares de manera casi inmediata. Adems, en algunos casos cuentan con
mecanismos de transmisin de los datos obtenidos hasta un centro de cmputos que se ocupa de la consolidacin
(Reniu, 2008; Prince, 2005).
19
El voto remoto, tambin llamado voto digital, acumula menos experiencias que el presencial ya que acusa dos
factores crticos: la gestin de la autenticidad del votante y el diferencial democrtico producido por la brecha digital
(Borge y otros, 2008).
20
Debido a la interposicin de un nuevo proceso entre el elector y la autoridad electoral emergen varias fuentes de
riesgo: a) la naturaleza virtual de los votos puede permitir su manipulacin, al igual que la identidad del votante; b) los
sistemas pueden acusar errores de funcionamiento o programacin; c) la dificultad de auditar los sistemas puede
ocasionar falta de transparencia; y d) la introduccin de nuevos actores con privilegios en el proceso, como los tcnicos
o diseadores (Puiggali, 2007).
21
Las dudas incluyen la conveniencia poltica; la costosa inversin inicial; el falso hecho que aumenta la cantidad de
sufragantes; la eliminacin del voto nulo consciente; la existente brecha digital; la necesidad de tener seguridad y
9
relacin a las tcnicas tradicionales pero tambin desventajas y problemas en cualquiera de las fases
del proceso que involucre el componente no humano
22
. En esencia, el voto electrnico no mejora
por s mismo los procesos democrticos pero s puede dinamizar sus etapas decisorias. Las
recomendaciones para su implementacin subrayan la gradualidad del proceso y el
acompaamiento de polticas que promuevan el civismo y alfabetizacin digital (Reniu, 2008).


. Dimensiones crticas de la votacin a distancia

Lee y Kim (2002) han consignado algunos requisitos bsicos exigibles para edificar un
sistema remoto confiable indistintamente del objetivo de la votacin: privacidad (nadie puede saber
qu vot un determinado elector); integridad (todos los votos vlidos deben ser tenidos en cuenta);
solidez (un voto nulo no debe contar); elegibilidad (solo pueden votar quienes cumplen ciertos
requisitos estipulados previamente); reusabilidad (ningn elector puede votar dos veces);
verificabilidad individual (el elector puede comprobar que su voto fue tenido en cuenta)
23
. Al tener
como horizonte la eleccin de autoridades de gobierno, Voutsis y Zimmermann (2008) amplan la
lista de los condicionantes bsicos de una la votacin digital:

! Solo los electores registrados y autorizados pueden votar
! A cada elector corresponde un voto y solo un voto. No se puede votar ms de una vez,
incluso aunque varios canales estn disponibles
! Los votantes estn protegidos contra el robo de identidad; ningn tercero puede votar en
nombre de un votante autorizado
! Los votos digitales deben ser secretos y su resultado no puede conocerse antes del cierre del
proceso de boleta tradicional y su escrutinio
! Debe garantizarse el voto secreto y el anonimato del votante; debe asegurarse la
imposibilidad de asociar un votante con su voto
! Debe poder comprobarse que un ciudadano vot efectivamente, pero la votacin debe ser
libre de comprobantes: esto evita la compra de votos.
! El escrutinio debe ser verificable: la cantidad de votos emitidos debe ser igual al nmero
recibido de boletas.
! El voto no debe poder ser interceptado, no debe poder cambiarse sin ser descubierto.
! El sistema de votacin no debe poder aceptar votos fuera del perodo de tiempo
eleccionario. Durante ese lapso tampoco debe haber disponibilidad a resultados parciales
que orienten la eleccin.
! El sistema de votacin debe poder ser auditable

Las aplicaciones de votacin digital constituyen un componente fundamental de la DE. Pero en
tanto estas herramientas se utilicen para captar sondeos sobre temticas pblicas o se desplieguen en
forma de encuestas sobre polticas comunitarias, al contrario de la votacin electrnica vinculada a
cargos gubernamentales, es comnmente aceptable que describan menos requisitos de seguridad y
puedan tolerar errores que solo afectan a un pequeo porcentaje de votos sin comprometer el
resultado final. Por lo que su desarrollo puede llevarse a cabo con protocolos sencillos con mnimos

garantas; la verificabilidad individual y colectiva de las identidades; barreras culturales y aceptacin popular (Reniu,
2008).
22
Las discusiones y teoras en torno al voto electrnico sobrepasan los lmites de este trabajo. Para considerar sus
dimensiones sociopolticas y tecnolgicas sugerimos: Fundacin Va Libre (2009); Reniu (2008); Prince (2005);
Cornago (2003); Cairos (2002).
23
Este tipo de requisitos es de ms o menos fcil consecucin. Existe un segundo nivel de requisitos ampliados que son
ms difciles de poner en prctica y en muchos casos requieren un gran volumen de desarrollo informtico.
10
requerimientos (Bruschi y otros, 2008)
24
. Por lo general, las consultas remotas vinculantes o
decisorias se materializan en aplicaciones web que permiten a los individuos comunicar sus
opiniones con respectos a temticas pblicas especficas o votar alternativas de polticas (Holzer y
Schwester, 2009).

En trminos generales, los sistemas de votacin remota sirven para promover la participacin
ciudadana, al permitir que ms personas puedan expresar sus puntos de vista con menos trabas de
tiempo y distancia. Una de sus ventajas ms importantes es la economa de escala que propone: su
costo de implementacin no incrementa de forma lineal con el tamao del electorado (Puiggali,
2007). Si bien con el paso del tiempo surgen nuevos desarrollos de seguridad informtica para
aplicar a los sistemas que soportan estos procesos, es normal tambin que cada experiencia est
supeditada a los elementos sociales, polticos y administrativos contextuales de cada desarrollo.


Breves notas sobre el PP Rosario y la eleccin de proyectos

El Presupuesto Participativo (PP) es una herramienta que posibilita a los ciudadanos
direccionar una parte del presupuesto municipal a la realizacin de propuestas y proyectos que
consideren importantes para su barrio y distrito. Desde 2002, antes de finalizar cada ao, se realiza
una jornada de votacin con los proyectos elaborados por los vecinos en asambleas y que
efectivamente tuvieron la factibilidad tcnica positiva por el ejecutivo municipal
25
.

La votacin del PP puede entenderse como una consulta vinculante, no obligatoria para la
ciudadana, en donde el Gobierno invita a los ciudadanos a manifestar su preferencia por opciones
de polticas pblicas y proyectos puntuales para la ciudad que los mismos ciudadanos han
formulado previamente. Las jornadas de eleccin de proyectos constituyen la instancia final y
decisiva del Presupuesto Participativo
26
. Formalmente recibe el nombre de Segunda Ronda de
Asambleas Distritales y en la prctica es una gran convocatoria a los vecinos para decidir y priorizar

24
Mundialmente existen varias experiencias de votacin remota digital, no solo sobre participacin ciudadana sino
tambin referidas a cargos ejecutivos y legislativos. Puiggali (2007) y Morales (2008) han comentado iniciativas en
Austria (2003, 2004 y 2006); Holanda (2005); Suiza (2003 y 2004); Espaa (2002, 2003, 2004, 2005 y 2006); Inglaterra
(2002, 2003, 2004 y 2007); Estonia (2005 y 2007); Filipinas (2007); Estados Unidos (2000, 2004 y 2008); Francia
(2001, 2002 y 2003). En varios casos de eleccin de autoridades se han detectado problemas de seguridad, lo que ha
hecho que se desestimen luego de algunas ocasiones de uso.
25
El PP Rosario surge en el ao 2002, bajo la Ordenanza N 7326, y est inspirado en las experiencias llevadas adelante
en Porto Alegre, Brasil. El mecanismo se define como una forma de gestin del presupuesto municipal en la cual la
ciudadana, por medio del desarrollo de jornadas asamblearias, debate acerca de las prioridades presupuestarias por
reas temticas. Sus objetivos son: lograr que los vecinos se sientan comprometidos con los destinos de la ciudad;
aportar un instrumento de control y planificacin de la administracin municipal; mejorar la disposicin para cumplir
con las normas tributarias; motivar la participacin ciudadana en las tareas de gobierno de la ciudad; y consolidar un
espacio institucional de participacin. Su desarrollo prioriza el debate y el acuerdo como instrumentos esenciales para
definir qu se necesita en cada lugar para mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Es tambin un espacio de
encuentro y dilogo para reformular los lazos de representacin, legitimar la poltica y acercar los funcionarios pblicos
a los habitantes. A la vez es un generador anual de polticas pblicas en s mismo.
26
Al igual que la mayora de los presupuestos participativos, el PP Rosario tambin acusa varias etapas. Entre los meses
de abril y mayo se realizan en escuelas, clubes, ONG y dependencias municipales entre 60 y 80 encuentros presenciales
o reuniones de no ms de dos horas de duracin. Son abiertas al pblico en general y pueden asistir vecinos de cualquier
parte de la ciudad. A partir de diversas dinmicas pedaggicas se intenta confeccionar un listado de prioridades o
iniciativas concretas. Una vez terminada la asamblea, quedan designados consejeros, quienes representarn a los dems
vecinos en reuniones semanales que tendrn como objetivo formular proyectos concretos a partir de las ideas surgidas
en la ronda previa. Los consejeros trabajarn en las propuestas entre los meses de junio y noviembre. Cada una de las
propuestas son enviadas luego a secretaras y reas municipales que, por su campo de actuacin, puedan
presupuestarlas. Seguidamente, se produce un dilogo entre vecinos y funcionarios con el objetivo de avanzar o
modificar la factibilidad de lo formulado hasta arribar a un listado final de propuestas que se sometern a votacin.
11
los proyectos elaborados con anterioridad. Por lo general, esta votacin se realiza en noviembre o
diciembre de cada ao. Se incorporan al presupuesto del ao entrante los proyectos que ms votos
obtienen y cuya sumatoria de costos no supere el monto disponible para ese distrito
27
.

Si bien en el PP Rosario se han utilizado urnas electrnicas en dos ocasiones, por lo general la
aplicacin de nuevas tecnologas se ha concentrado en desarrollos de tipo informativo o
comunicacional
28
. Aunque desde el poder ejecutivo se haya barajado en varias ocasiones la
generacin de alternativas digitales que permitan hacer ms accesible el proceso participativo,
recin fue en 2013 que se apost finalmente a un desarrollo en concreto. Debido a la cercana
temporal con el proceso electivo se opt por trabajar en conjunto con una empresa local que llev
adelante el diseo de la aplicacin
29
.

Segn lo investigado, el Gobierno apunt esencialmente a un desarrollo que supere en calidad y
cantidad a la experiencia de voto electrnico presencial, pero con el objetivo a captar a los pblicos
que no desean movilizarse fsicamente o que tal vez prefieran la comodidad de sus casas para
analizar puntualmente los proyectos y luego votar. El voto web no se entiende como una
herramienta que obtiene sus electores de la masa de votantes presenciales.

La iniciativa digital no requiri de un gran acuerdo poltico o sensibilizacin con lderes territoriales
o consejeros distritales, quienes tal vez puedan tener injerencia en estas disposiciones, sino que la
nueva modalidad fue bsicamente propuesta y aceptada sin demasiadas objeciones. Si bien a niveles
distritales los consejos de participacin tienen voz y voto a la hora de definir estrategias y
estructuras para la jornada de votacin, lo cual desemboca en numerosas particularidades de cada
territorio, siendo que el voto web es una gran urna a nivel ciudad, la posibilidad de interpelar al
Estado por su implementacin no apareci como una alternativa valida o por lo menos no emergi
como cuestionamiento.

Otro de los factores que catapultaron su desarrollo efectivo fue la masiva votacin presencial del
ao anterior. Justamente, este cambio de escala en la participacin juega a favor de la
implementacin digital, ya que cuantos ms electores hay, ms votos hay, y por lo tanto menos
posibilidad de que un artilugio fraudulento pueda torcer una tendencia de proyectos ganadores. Por
el contrario, cuanto menos personas votan, un mnimo de votos define una eleccin. Este no es el
caso.

Una de las dimensiones que ms se tienen en cuenta para gestionar desde el Estado local el PP es la
transparencia, y en el caso de una nueva metodologa de votacin, aquella cualidad aument su
criticidad. Los riesgos que emergen siempre en este tipo de empresas son determinantes para que
una iniciativa de estas caractersticas proceda de manera satisfactoria y se repita en el tiempo o
quede enterrada para siempre, ms all de los costos polticos que pueda acarrear su mal

27
En las jornadas presenciales pueden votar personas que no tengan domicilio en la ciudad o incluso extranjeros. En los
primeros aos de existencia del PP, el perodo de votacin se desarrollaba a lo largo de un solo da, con muy pocos
lugares habilitados para votar. Con el paso del tiempo, no solo se extendi la votacin sino que aumentaron
considerablemente la cantidad de lugares. En las ltimas ediciones, el PP ha dispuesto de dos semanas de votacin y
ms de un centenar de postas con urnas distribuidas por toda la ciudad. Este hecho ha mejorado notablemente la
cantidad de personas que participan, el cual se ha venido incrementando regularmente desde 2009.
28
En 2006 y 2007 la eleccin de proyectos cont con el despliegue de urnas electrnicas presenciales, siendo las nicas
experiencias no tradicionales realizadas hasta la eleccin del ao 2013. Hemos abordado esta experiencia en Wacker
(2013).
29
La contratacin se realiz a partir de un concurso de precios pblico y abierto. La adjudicacin se realiz a Estudio
Hormiga (www.estudiohormiga.com), nico oferente de esta instancia. El servicio estipul la maquetacin del sitio web
y todas las funcionalidades requeridas para la votacin.
12
funcionamiento y de la posibilidad de alterar la voluntad ciudadana. Por lo tanto, se torna vital
gestionar un piso de seguridad que garantice el normal funcionamiento del proceso eleccionario,
minimizando las disfuncionalidades que podran presentarse.

Al no ser la certificacin digital an en nuestro pas una alternativa viable que pudiera acercar el
proceso a un entorno de mxima seguridad, se procedi a desarrollar un contexto de mnima que
haga dinmica y rpida la votacin, y que a la vez sea transparente
30
. De esta manera, la aplicacin
que permiti la votacin en lnea pudo asegurar dos elementos bsicos: que frente a la pantalla
estuviera una persona; y que la identidad de dicho elector acusa se corresponda con una
determinada identidad real.

Las jornadas de eleccin de proyectos del PP 2014 se realizaron entre el 14 y 26 de noviembre de
2013. Esta edicin tuvo las siguientes caractersticas:

! se dispusieron tres formas de votacin: presencial con boleta en papel; presencial con voto
bolita; y a distancia con voto web
31
;
! se poda optar entre el voto presencial o el voto digital; ambas alternativas simultneas no
eran aceptadas;
! el sistema para la votacin web estuvo habilitado durante el mismo lapso temporal que dur
la votacin presencial; y
! los mayores de 16 aos podan votar en el PP adulto
32
; quienes tuvieran entre 13 y 18 aos
podan votar en el PP Joven; quienes tuvieran entre 16 y 18 aos estaban en condiciones de
hacerlo en ambas categoras
33
.


El proceso de votacin digital en el PP 2014

Hemos divido el trayecto global de votacin digital en cuatro momentos. El primero, refiere
a una instancia inicial donde el votante aporta sus datos personales. El segundo seala el proceso de
validacin de esos datos. El tercero es la eleccin propiamente dicha de los proyectos; mientras que
el cuarto se constituye cuando el voto es tomado por el sistema como vlido
34
.


30
Para profundizar en este tema: http://www.certificadodigital.com.ar/download/GUsuario.pdf
31
En esta ltima edicin no se repitieron experiencias anteriores que propendan a la accesibilidad: boletas en papel
escritas en dialecto Qom (para incluir a la comunidad Toba), ni alternativas para amblopes o ciegos como la boleta en
braile o el audio voto.
32
En sintona con la Ley N 26.774 promulgada a fines de 2012, que incorpora el voto optativo para jvenes de entre 16
y 18 aos.
33
Lo que dieron en llamar Presupuesto Participativo Joven, comenz en 2005 como una experiencia piloto en el distrito
Sudoeste, y al ao siguiente se extendi a los cinco distritos restantes, continuando vigente hasta hoy. La versin juvenil
de este mecanismo participativo est dirigida a jvenes de entre 13 y 18 aos y es vista como una forma de profundizar
la ciudadana y promover el cambio de las condiciones de participacin en las distintas problemticas por las que
atraviesan los jvenes de hoy. Si bien tiene como objetivo principal generar acciones y polticas pblicas con y desde
los jvenes de la ciudad, es ms que nada una instancia educativa, flexible y de contencin, creada para que los jvenes
se apropien verdaderamente de sus derechos y ejerzan responsablemente sus obligaciones, generando un espacio de
discusin y consenso permanente. El PP Joven se despliega a partir de encuentros que se realizan en escuelas
secundarias locales.
34
Estos cuatro momentos no deben confundirse con los tres pasos que fueron establecidos por los diseadores de la
aplicacin para desarrollar una experiencia fcil e intuitiva a los votantes. Volveremos sobre esto ms adelante.
13
Ingreso de datos personales. Como primer escaln, el sistema solicita el ingreso de una serie de
datos para constatar la identidad del votante y dar curso a la votacin
35
. Los datos que el votante
debe ingresar son:

! Tipo y N de DNI
! Sexo
! Direccin de correo electrnico (dos veces)
36


Adems, se deben aceptar las condiciones y trminos de la votacin
37
. Para garantizar la
transparencia se dispone otra instancia de seguridad, la cual requiere el ingreso de los caracteres
exhibidos por una imagen de captura aleatoria
38
. Finalmente, el sistema solicita confirmar si quien
va a votar desea o no recibir informacin del PP por mail
39
.


Proceso de validacin. La validacin de identidad es un proceso simple. Una vez ingresados los
datos, por un lado, el sistema consulta que el DNI declarado integre efectivamente la base de datos
de personas habilitadas para votar
40
. Por el otro, corrobora que dicha identidad no haya sido
utilizada previamente para elegir en las jornadas vigentes, a la vez que la direccin de correo
electrnico no haya sido vinculada a otro DNI
41
. De acuerdo a la edad del elector registrado, el
sistema habilita a votar por defecto al PP adulto si es mayor de 18 aos o al PP Joven si tiene entre
13 y 18 aos. Los jvenes de entre 16 y 18 podan votar en ambas categoras. Adems, la aplicacin
sugiere la votacin por el distrito que corresponde con su domicilio registrado
42
.

La validacin de la identidad del elector se realiza con una gran base de datos cargada en los
servidores municipales. Esto asegura que el intercambio de datos se realice dentro de un mismo
entorno informtico, reduciendo al mnimo las interacciones externas, facilitando la navegacin y
consumiendo menos recursos que si hubiera que validar datos con bases de otros servidores. El PP
adulto valida datos con una copia de la informacin contenida en el Padrn Electoral, cedida al
Municipio por convenio con el Ministerio de Gobierno de la Provincia. El PP Joven, con un padrn
escolar, provisto por el Ministerio de Educacin provincial y conformado por la totalidad de
alumnos matriculados en el ao 2013 en alguna escuela secundaria o tcnica, pblica o privada, de
Rosario. Y adems, se complement la base de posibles electores con un padrn anexo compuesto
por jvenes desescolarizados que forman parte de programas sociales de la Municipalidad y que
haban estado trabajando previamente en el PP Joven. De esta manera, por tres vas distintas pero

35
Como anteriormente dijramos, lo que ocurre en este momento es la confirmacin de correspondencia entre la
identidad ingresada por el elector y una identidad realmente existente.
36
Debe ingresarse una direccin de correo en uso o vlida ya que luego se utilizar para validar definitivamente el voto.
37
Entre los trminos y condiciones de votacin la Municipalidad declara que la informacin y los datos personales de
los votantes no se cedern a ninguna otra persona ni organismo. Es una forma de dar garantas y tranquilidad a los
electores.
38
Comnmente conocida como captcha, esta prueba automtica y pblica permite diferenciar entre computadoras y
seres humanos. Bsicamente, consiste en que el usuario introduzca una serie de caracteres (nmeros y letras) que se
muestran en pantalla de manera distorsionada, suponiendo que no existe un proceso automatizado capaz de comprender
dicha imagen e introducirla la secuencia correcta. El captcha evita que robots o spambots utilicen ciertos servicios, en
nuestro caso, evita que un robot vote repetidas veces.
39
Esto significa que, en tanto el elector se manifieste positivamente, su casilla de correo puede pasar a integrar una base
de datos de direcciones electrnicas o listas de distribucin para el envo de novedades relacionadas con el PP.
40
Esta base de datos recibe el nombre de Registro de Votantes del Presupuesto Participativo.
41
Esta comprobacin tambin atae a la votacin presencial, ya que cuando un individuo vota con el sistema tradicional
sus datos son ingresados manualmente en el mismo sistema de PP.
42
Ntese que optamos por utilizar el trmino validacin en reemplazo de autenticacin. Este ltimo connota ms la
idea de autenticidad, algo que es imposible asegurar en este proceso.
14
complementarias, se intent que la mayor cantidad de personas mayores de 13 aos estuviera en
condiciones de votar.


Seleccin de proyectos. Una vez que la etapa de validacin de datos es superada positivamente, se
muestra en pantalla el listado completo de proyectos con su correspondiente nmero identificatorio.
Cada proyecto viene acompaado de una casilla de verificacin que permitir al elector tildar seis
(y solamente seis) proyectos de su preferencia
43
. El votante puede optar por elegir proyectos de otro
distrito.

Consolidacin del voto. Una vez que la persona confirma su eleccin, la aplicacin enva un correo
electrnico a la direccin previamente ingresada con la siguiente informacin: datos personales del
votante; los seis proyectos seleccionados; y un enlace que permite confirmar el voto. El voto no se
registra hasta tanto el elector no accione el enlace. Este ltimo paso posibilita dos acciones: registrar
que el elector asociado al DNI vot; y registrar su voto en el sistema de escrutinio general. El voto
registrado no conserva ninguna relacin con los datos consignado en la previa, tan solo estipula los
seis proyectos. Este olvido programable del sistema garantiza que no pueda rastrearse, ni
reconstruirse ni establecerse quin vot cules proyectos.


Aspectos tcnicos y funcionales desde la pantalla

Para poder llevar a cabo la votacin en lnea, fue necesario el desarrollo de una interfaz
grfica de usuario que permita recoger la voluntad del elector que est frente a la pantalla
44
. El
diseo de este ambiente digital participativo fue diseado para que la votacin pueda ser realizada
no solo desde computadoras de escritorio, sino tambin desde dispositivos mviles como tabletas y
telfonos. En este sentido, se debi cubrir mltiples resoluciones para una correcta experiencia de
visualizacin, entre otras medidas tcnicas
45
.

La puerta de entrada a la votacin digital se dispuso en Rosario.gob.ar, gracias a un enlace tipo
publicitario ubicado en la columna de la derecha, en tercer lugar luego de Trmites online y Rosario
Cultura, con la denominacin Presupuesto Participativo Vot aqu. La aplicacin para la
eleccin fue alojada en un servidor municipal.

Un vez accionado el enlace, la primera pantalla que se presenta brinda una breve informacin sobre
la etapa de votacin e invita a conocer los proyectos a travs de doce botones, uno por cada distrito
y versin de PP (adulto o joven). Adems, se dispone un espacio de preguntas frecuentes y una va

43
La utilizacin de TIC para instrumentar procesos democrticos puede servir a una gran variedad de mecanismos
electivos. El caso del PP Rosario, el tipo de eleccin es la denominada K de N, donde el votante debe escoger K
opciones entre N posibles. En nuestro caso, K es igual a 6 (ni ms ni menos opciones), y N vara de acuerdo al distrito.
Existen otras opciones: Si / No; 1 de N; K de N con orden de preferencia; N de N con orden de preferencia; y abierta
(Morales, 2008).
44
La denominada interfaz grfica de usuario es bsicamente una aplicacin informtica que acta entre el usuario y el
sistema utilizando un conjunto de elementos y recursos (elementos grficos, hipertexto, imgenes, sonidos) para
representar la informacin y posibilitar la interaccin. Es un entorno visual que permite comunicarse con el ordenador
de manera sencilla, amigable, intuitiva.
45
Se utilizacin tres resoluciones de pantalla: para ordenadores de escritorio o porttiles, 1024 por 768 px; para tabletas
960 por 640 px; y para telfonos 480 por 320 px. Adems, el diseo de la interfaz se ajust a las normas HTML5,
CSS3, JQUERY y AJAX, a lo que se sum la utilizacin de directivas de configuracin .HTACCESS.
15
de contacto
46
. Completa la informacin la posibilidad de acceder a un listado de lugares y horarios
de espacios de votacin presencial en cada uno de los distritos. Para los que no desean prembulos,
arriba a la derecha, un botn que dice Vot lleva directamente al ciudadano a la eleccin
propiamente dicha.

En el siguiente momento grfico, se pone en conocimiento al elector de los tres pasos que
supondrn ejercer su voto. El primero de ellos refiere al ingreso de sus datos personales. Una vez
resulta esta instancia, en el segundo paso el sistema devuelve en pantalla el nombre y apellido de la
persona cuyo DNI fue ingresado, y habilita la votacin si corresponde. Como mencionramos
anteriormente, de forma predeterminada se sugiere votar por la versin de PP que corresponde con
su edad, y un distrito en particular de acuerdo al domicilio legal de la persona. Como fuere, el
sistema permite optar por cambiar de distrito. Una vez tomada la decisin, se despliega el listado
completo de proyectos, los cuales pueden seleccionarse a travs de una casilla de verificacin. Un
pequeo contador siempre visible al tope de la pantalla indica cuntos proyectos se van
seleccionado. Al llegar a seis, un cuadro indica que es posible continuar con la votacin.

Finalmente, en el tercer paso, el votante puede ver en una pantalla nueva sus datos, el listado de los
seis proyectos seleccionados, y un botn que permite confirmar dicha seleccin. Mediante su
accionar, el sistema enva al correo electrnico declarado una nueva instancia de confirmacin y
validacin del voto.

Para concluir la votacin, el usuario debe ingresar su casilla de correo y accionar el enlace que
recibe para volver a confirmar el voto. Una vez realizado, la aplicacin abre nuevamente el entorno
grfico del PP y despliega un cuadro que afirma que el voto ha sido registrado.


Algunas consideraciones sobre la experiencia

La experiencia de voto web en el PP Rosario 2014 ha pasado a integrar un pequesimo
listado de ciudades que en los ltimos aos se han embarcado valientemente en intentos
democrticos remotos
47
. De acuerdo a lo investigado, no se han reportado disfuncionalidades o

46
Las preguntas frecuentes incluyeron seis inquietudes bsicas: Quines pueden votar; Cmo puedo participar; Qu
necesito para votar; Cul es el monto asignado al PP 2014; Cmo me entero de los resultados de la votacin; y Puedo
presentar proyectos para esta eleccin. Las vas de contacto ofrecan la posibilidad de comunicarse por mail o por
telfono.
47
De acuerdo a una breve pero conciente bsqueda en Internet, a nivel nacional existen al menos tres ciudades que
acusan experiencias de votacin remota vinculadas a mecanismos de participacin ciudadana. En primer trmino, las
realizadas en el PP de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, las cuales, segn hemos podido comprobar a travs de
medios de prensa en lnea, se llevaron adelante al menos en 2006, 2007 y 2010. En aquellas oportunidades se permiti
votar mediante una aplicacin web alojada en www.buenosaires.gov.ar la cual requera el ingreso de DNI, domicilio y
correo electrnico. En segundo lugar, la ciudad de La Plata implement en 2008 (PP 2009) la posibilidad de escoger
proyectos por medio del envo de un mensaje de texto (SMS). La votacin se dispuso para mayores de 16 aos y el
proceso inclua el envo de un mensaje de texto a un nmero determinado (6537) con la palabra voto, seguida del DNI
y el cdigo del proyecto elegido. En este desarrollo particip la Universidad Tecnolgica Nacional (UTN). El sistema
que acopia y consolida los votos registra el nmero de DNI y el nmero de telfono desde el cual se vota,
invalidndolos para votar por segunda vez. El 20% de quienes votaron lo hicieron por esta va. El tercer caso, ms
actual, es el que propuso el municipio de Resistencia en las jornadas electivas de PP del ao 2013. La iniciativa
denominada Presupuesto Participativo Electrnico Resistencia Decide permiti definir prioridades de obras va
Internet en www.mr.gov.ar. Para votar, el elector (mayor de 18 y con domicilio en legal en la ciudad) se inscribe con
nombre y DNI. Si los datos son correctos, se habilita la eleccin de uno de cinco proyectos posibles, de acuerdo a las
zonas barriales. Una vez seleccionado, debe reconfirmar la eleccin. Al finalizar, el sistema permite imprimir un
comprobante o guardarlo como archivo. El Municipio dispuso PC de acceso libre conectadas a Internet en espacios
pblicos. Esta experiencia secund a la iniciativa de 2012, en la cual se utilizaron urnas electrnicas. Cabe agregar que
16
errores de mal desempeo en el sistema de votacin propiamente dicho, por lo que no tenemos
evidencia disponible para objetar a las responsabilidades inherentes al componente informtico. En
este aspecto, los requisitos mnimos de una experiencia de este tipo han sido, como veremos luego,
casi asegurados.

Es dable aclarar que s se han reportado casos de personas que no pudieron votar. En este sentido se
detectaron dos causas principales. Una referida a quienes acusaban tener una versin antigua o
desactualizada del navegador web instalado en sus dispositivos. Y la otra, concretamente, de
quienes no estaban incluidos en la base de datos, situacin originada por no integrar el Padrn
Electoral que provey de la base de potenciales electores. Cabe aclarar que la opcin del voto
presencial siempre estuvo disponible para quienes no figuraran en los padrones.

Las siguientes constituyen, sin orden de mrito, un conjunto de observaciones y particularidades
variopintas sobre el proceso de votacin digital del PP Rosario:

! alta facilidad de uso a niveles generales, a partir de leyendas claras y concisas; mensajes y
consignas con tipografas grandes y legibles; aplicaciones intuitivas a partir del uso de
colores;
! bajo costo de implementacin y menor costo comparativo con la eleccin presencial
48
;
! no es posible votar en blanco y tampoco hay riesgo de voto nulo; el voto es potencialmente
vlido antes de ser consolidado, previniendo errores involuntarios
49
;
! la instancia de seguridad hace al sistema inaccesible para disminuidos visuales que utilizan
lectores de pantalla
50
;
! se evita el proceso de carga manual de los datos personales del votante;
! se evita la carga manual del voto en la jornada de escrutinio y se disminuye a cero la
posibilidad de cargar errneamente las opciones del votante digital;
! representa un gran beneficio para discapacitados motrices, quienes ya no necesitan
trasladarse hacia los puestos de votacin;
! se disminuyen notoriamente los tiempos integrales del proceso eleccionario, sobre todo del
escrutinio;
! se obtiene una casilla de correo electrnico que potencialmente puede integrar una base de
datos para enviar informacin sobre participacin ciudadana, estableciendo as un nuevo
vnculo con el ciudadano
51
;

el intendente de Mar del Plata manifest durante las jornadas de eleccin de proyectos que se llevaron a cabo en dicha
ciudad en 2012 su voluntad de implementar el voto web al ao siguiente, aunque no pudimos comprobar si
efectivamente se realiz.
48
Si bien no fue posible establecer el costo de contratacin para el diseo del sistema, entendemos que al ser una
contratacin por concurso, esta no podra haber superado los 24 mil pesos.
49
A diferencia de lo que ocurre en una eleccin presencial de PP, donde una boleta de votacin adquiere su validez en
el recuento de votos y ante el visado de las autoridades polticas y ciudadanas, en la votacin digital se observa una
alteracin en el orden de los momentos. Precisamente, la posibilidad de que la manifestacin de la voluntad de un
ciudadano sea vlida aparece antes de la emisin concreta del sufragio. Por lo que el voto que se consolida siempre es
un voto vlido. En palabras simples: no existe la posibilidad de votar mal. Anlogamente, no existe la posibilidad de
votar en blanco, lo cual a su vez, impide manifestar cierto rechazo o desinters frente a los proyectos formulados o al
proceso de PP. De todas maneras, siendo que la votacin en Presupuesto Participativo no es obligatoria, en voto en
blanco pierde sentido, incluso porque ya es dificil de ante mano romper con la apata de muchas personas. Justamente,
alguien que vota ya ha pasado por un proceso (individual o estimulado) de sensibilizacin, informacin y conocimiento
de proyectos. Por otro lado, en la mayora de los casos, el voto nulo ocurre por que el elector pone ms o menos de seis
proyectos.
50
Con respecto al elemento de seguridad denominado captcha, el modelo implementado impide que personas con
deficiencias visuales puedan acceder a la votacin ya que los asistentes de reconocimiento de caracteres no pueden
interpretarlos. Para esto es viable implementar la opcin de captchas basados en sonidos y as disponer de instancias de
validacin tanto visual como sonora.
17
! se reduce la utilizacin de papel para la impresin de boletas de votacin;
! los resultados de la eleccin se consolidan inmediatamente;
! la privacidad del voto no permite establecer tendencias o perfiles de participacin a partir de
los datos ingresados por el elector
52
;
! la jornada de votacin se extiende las 24 horas, a la vez que se puede votar los proyectos de
otro distrito distinto al del elector sin trasladarse hacia las zonas de urnas del distrito por el
cual votar;
! los rosarinos pueden seguir comprometidos con los proyectos de su ciudad desde cualquier
lugar del mundo.


Consignamos tambin algunas notas que sirven para reflexionar sobre los riesgos, las amenazas y
las deficiencias del proceso.

! Suplantacin o usurpacin de identidad. Utilizar la identidad de otra persona es muy fcil en
este sistema. Solo se requiere tener el nmero de DNI de algn ciudadano que figure en el
ltimo padrn electoral y que an no haya votado bajo ninguna de las formas disponibles en
la jornada vigente de PP, adems de gestionar por cada voto una casilla de correo.

! Padrones desactualizados. Como vimos anteriormente, el sistema de votacin digital utiliza
una base de datos compuesta por varias fuentes. Una de ellas, el Padrn Electoral, se
consolida de acuerdo a lo investigado algunos meses antes de las elecciones que se
realizan cada dos aos. Es factible entonces que existen personas que por no integrar
oportunamente aquel padrn no puedan votar por la web. Un ejemplo concreto lo
constituyen, los jvenes que cumplen 16 aos al poco tiempo de cierre del censo electoral.
En referencia a los jvenes tambin existe otro dficit: quienes no estudian y tienen entre 13
y 16 aos no podrn en el PP Joven. Otro caso paradigmtico es la vigencia de la identidad
de un difunto. En este caso, siendo que la validacin de datos personales depende del
esfuerzo informacional de otra instancia del Estado, y en tanto las demoras en las bajas de
defunciones no son controladas por la MR, esto podra ser causa de fraude si se utilizaran
dichas identidades. Hasta tanto esa identidad no se anule, cualquier persona puede votar con
DNI de un fallecido reciente
53
. Dicho de otra manera, operar con la informacin que genera
otro actor es estar supeditado al esfuerzo de depuracin del padrn de dicho actor, a sus
tiempos y sus necesidades.

! Ms de un voto por persona. La demora en la carga de los votantes que se acercan a las
postas de votacin contribuye a acrecentar las posibilidades de que una persona pueda votar
ms de una vez alternando los mecanismos
54
.

51
De hecho, confirmamos que quienes autorizaron el envo de informacin por mail recibieron a principios del ciclo de
PP 2015 una invitacin formal para participar como parte de un newsletter.
52
Es imposible asociar a posteriori los datos provistos por el votante como edad o sexo con las opciones manifestadas
en su voto. El nico dato disponible es distrito, situacin que ocurre tambin con los votos presenciales, y obviamente
necesaria para procesar la eleccin.
53
En este sentido, se hizo pblica una acusacin de un concejal opositor que haba manifestado que pudo votar con el
DNI de un recientemente asesinado narcotraficante de Rosario. Se comprob luego que el legislador en realidad no
haba votado con ese DNI, lo cual hubiera sido delito de usurpacin de identidad. La nota puede leerse en
http://www.lacapital.com.ar/ed_impresa/2014/1/edicion_1882/contenidos/noticia_5101.html
54
Por ejemplo, si una persona vota primero por web e inmediatamente se acerca a una posta presencial, tranquilamente
puede volver a votar, ya que sus datos personas son consignados en una planilla escrita cuando se trata de votacin
tradicional. Al no ser posible llevar computadoras a los puestos de votacin y si bien cada vez ms se intenta que las
cargas de planilla se realicen en menos tiempo, es prcticamente imposible evitar ese lapso. Los momentos de votacin
tambin pueden darse a la inversa.
18

! Auditora. No se han implementado o desarrollado instancias de auditoria ciudadana, y
tampoco se han estipulado protocolos ciudadanos de auditoria. Uno de los requisitos bsicos
para estas iniciativas es que el sistema sea auditable. Segn se pudo saber, si bien no hubo
pedidos para auditar el sistema por parte de algn ciudadano, o incluso sector poltico de
oposicin, de haber ocurrido, los funcionarios solo podran haber esgrimido una explicacin
oral.

! Comunicacin. Esta nueva implementacin no paut de antemano una masiva estrategia de
comunicacin. De acuerdo la investigado, y justamente por las incertidumbres e
interrogantes que un nuevo proceso genera, se decidi transitar el camino de manera
cautelosa. Si bien se contrataron algunas publicidades en sitios web, en general se opt por
comunicaciones de bajo impacto. Nosotros nos reservamos el derecho de pensar en
desatenciones comunicaciones ms que en ausencias intencionales de difusin masiva
55
.


Anlisis de la votacin del PP 2014: algunos hallazgos

Para analizar los resultados de la votacin del PP 2014 definiremos previamente algunos
datos e indicadores para su mejor comprensin. Es dable aclarar que si bien este trabajo hace foco
en la participacin en lnea, hubimos de abordar la participacin presencial para poder luego
establecer algunas hiptesis. Entendemos que este anlisis es de tipo tendencial y de ninguna
manera puede tomarse como determinante, ms an al provenir de una experiencia primaria
56
.

El cuadro N 1 muestra los datos vinculados a las cantidades y tipos de votacin del PP 2014.
Todos los datos utilizados en este cuadro inicial estn disponibles en el sitio web de la MR
57
a
menos que se aclare en notas posteriores. Los dos cuadros sucesivos son desarrollos nuestros.



55
Segn se puedo saber, en algunos estamentos ejecutivos se pens que el voto web iba a ser una alternativa popular.
Otros funcionarios consideraron que a menor promocin de la iniciativa, menor costo poltico asegurado en caso de
resultar disfuncional. Como sea, otorgamos un perodo de gracia hasta su renovada puesta en prctica, si ocurre.
Creemos definitivamente que la posibilidad de votar a travs de Internet necesita de acciones de comunicacin
planificadas de gran alcance y extensin: el elemento sensible es importante, sobre todo, cuando estamos hablando de
modificacin de pautas culturales.
56
No hemos incluido en este trabajo las estadsticas de la votacin del PP Joven ya que si bien describe un recorrido
similar al PP adulto (encuentro previos, definicin de prioridades, formulacin de proyectos y eleccin), al ser
considerada como una instancia educativa y pedaggica y basarse en un acuerdo pblico-pblico que permite la fcil
llegada a las escuelas que ofrecen un auditorio cautivo para votar, la arbitrariedad de los componentes y elementos
que se despliegan en su trayecto contaminaran entonces los datos de nuestro estudio.
57
http://www.rosario.gov.ar/sitio/informacion_municipal/pp_actual.jsp
19



! Cantidad de habitantes es la cantidad de personas que habita cada distrito de acuerdo al
censo 2010
58
.

! Electores indica la cantidad de personas habilitadas para votar
59
.

! Monto asignado seala la cantidad de presupuesto municipal que cada distrito tiene
disponible para la realizacin de los proyectos ganadores
60
.

! % del total es la porcin del presupuesto de cada distrito por sobre el total del PP del ao en
cuestin.

! Inscriptos es la cantidad de personas que se anota para votar: incluye quienes lo hacen
presencialmente y en lnea
61
.

! Boletas vlidas es la cantidad de votos en papel que efectivamente son tomados en cuenta
para el escrutinio efectivo.

! Boletas anuladas es la cantidad de votos en papel que son desechados por diferentes
motivos: marcas, roturas, tachaduras, menos o ms seleccin de proyectos, etc.

58
Datos consignados en http://www.rosario.gov.ar/sitio/gobierno/datosdistritos.jsp
59
Nos referimos a la cantidad de personas mayores de 16 aos habilitadas para votar de acuerdo al Padrn Electoral
final conformado para las elecciones generales del 27 de octubre de 2013. Result estril la bsqueda en fuentes
oficiales directas por lo que utilizamos la cantidad total consignada en un diario local
(http://www.pagina12.com.ar/diario/suplementos/rosario/10-41183-2013-10-28.html). La cantidad de electores por
distrito es un clculo proporcional de acuerdo a la cantidad de habitantes, lo cual atenta definitivamente con la
obtencin de resultados ms precisos.
60
Este monto se calcula de la siguiente manera: un 50% es igual para los seis distritos; el otro 50% se calcula
directamente proporcional al ndice de carencia, un indicador construido regularmente que determina el grado de
necesidades de un distrito.
61
La votacin en lnea permite la inscripcin automtica de los electores. Presencialmente se solicita algn tipo de
credencial que acredite identidad, y se consigna nombre, apellido y N de DNI. Los puestos de votacin requieren la
consignacin manual de los datos del elector, los cuales se realizan alternativamente en planillas en papel (carga
diferida al sistema) o computadoras con conexin directa a la red. Muchas veces ocurre que una vez cerrada la jornada
de votacin (diaria o completa) queda pendiente la carga de inscriptos porque se produce un cuello de botella en las
postas donde no hay computadoras, que son la mayora. Cabe agregar que no se puede escrutar si no se ha finalizado la
carga de inscriptos, ya que no es admisible que la cantidad de votos supere en demasa la cantidad de inscriptos. La
diferencia entre inscriptos y boletas se explica justamente por la tendencia picaresca de algunas personas a votar ms de
una vez antes de que sus datos sean cargados, o a votar sin haberse inscripto previamente.
20

! Boletas en blanco es la cantidad de votos en papel en los cuales no se han marcado
proyectos.

! Boletas total es la suma de votos en papel vlidos, anulados y en blanco.

! Bolivotos es la cantidad de personas que se inscribieron para votar con el sistema de canicas
o bolitas de vidrio
62
.

! Votos web vlidos es la cantidad efectiva de personas que votaron en lnea.

! Votos web no confirmados es la cantidad de personas que una vez realizado el proceso en
lnea de registro y eleccin de los seis proyectos no proceden a confirmar la votacin con la
validacin del enlace que reciben en su casilla de correo.

! Votos web total es la suma de las dos categoras anteriores.


Del primer cuadro podemos destacar que el distrito que ms utiliz el voto web fue el Centro,
seguido un tanto lejos por el Noroeste. A la vez, el Sudoeste fue el que menos requiri la alternativa
digital. Un dato interesante que emerge es que, a nivel ciudad, todas las personas que se dispusieron
a votar en lnea, efectivamente completaron el proceso de votacin, por lo que no se registraron
votos web no confirmados.





El cuadro N 2 tiene como dato articulador la cantidad de votantes efectivos. Hemos dividido entre
votos presenciales y votos a distancia. Los votos presenciales suman las boletas en papel y el
bolivoto, mientras que el voto a distancia representa los votos web. Los votos absolutos representan
la cantidad total de votos. Esta primera relacin nos permite establecer qu porcentaje de votos se
realizaron en lnea y qu porcentaje de manera presencial. El nmero consignado en % voto web s/
el total de votos, indica que el distrito que ms vot en lnea es el Sur, seguido por el Noroeste. En
el otro extremo, y con bastante diferencia, se encuentra quienes menos participaron va web: el
Sudoeste y el Oeste, que adems, se encuentran muy por debajo del promedio general de votacin a
distancia, siendo los nicos distritos que estn en esa situacin
63
. A nivel ciudad, de todas las
personas que votaron en el PP, casi un 10% opt por hacerlo de manera digital. La denominada

62
En este caso, un inscripto es anlogo a una boleta, ya que para escrutar no existe la voluntad manifiesta en un papel,
sino que requiere pesar la cantidad bolitas para saber a qu proyecto asignar la cantidad de votos.
63
El promedio de votos web es 11,28%. Lo calculamos sumando todos los porcentajes web y dividindolo por seis.
21
regularidad de participacin web ejemplifica simplemente la distribucin o reparto de utilizacin
de la opcin digital
64
.

La desagregacin % voto web s/total, % bolivoto s/total y % boletas s/total refleja la distribucin /
estructuracin de las formas de votacin en cada distrito. Como primera particularidad podemos
sealar que el voto web es superado por el voto boleta y el voto bolita en todas las ocasiones, con la
excepcin del distrito Noroeste, en donde el voto web supera al bolivoto, y el distrito Norte que las
cantidades son casi idnticas. El voto web es superado en todas las instancias por el voto presencial.





En el cuadro N 3 se destacan algunas inferencias a partir de la cantidad de electores de cada
distrito. Bsicamente, establecimos los porcentajes de participacin con respecto a la poblacin
distrital en condiciones de votar y consignamos tres estadsticas: % de participacin web
65
, % de
participacin presencial
66
y % de participacin total
67
. Los distritos con menor participacin web
son Oeste y Sudoeste, al mismo tiempo son los que mayor actividad presencial tuvieron. El Centro
es el ms participativo va web aunque no de forma presencial. El distrito Sur es el menos
participativo a nivel presencial y a nivel total.

Volviendo necesariamente a los indicadores que refieren a lo presencial, este cuadro cierra con un
dato que nos pareci relevante: la cantidad de tiempo que cada distrito tuvo mesas o instancias
disponibles de votacin. A partir de la informacin oficial establecimos en la categora mesas /
urnas abiertas el cmulo de horas absolutas, lo que supone disponibilidad temporal de espacios
abiertos para la votacin. Se toma en cuenta la cantidad de tiempo que cada sitio o lugar fsico
estuvo disponible en tal o cual distrito para sufragar, independientemente de la cantidad de urnas
que se desplieguen en cada punto o cantidad de postas de votacin. A niveles generales, el distrito
Sur es el que menos horas de urna despleg en su territorio. A la vez, a niveles proporcionales,
calculamos un ndice de posibilidad de votacin presencial a partir del cociente entre cantidad de
horas y cantidad de electores. Este resultado indica que cuanto ms bajo es el ndice, menos
posibilidades de votar existen. El distrito Sur es el que menos posibilidades de votar (en horas)
brinda a sus habitantes. En el extremo opuesto, el distrito Sudoeste es el que mayor tiempo para
elegir ofrece a sus vecinos.

Los distritos menos participativos con relacin a sus electores (Sur y Norte) son los que ms alto
ndice de votacin web registraron sobre el total de votos. Coincidentemente, son los sectores que
menos horas de votacin han dispuesto.

Como consignramos anteriormente, un poco ms del 7% de la poblacin local vot en el PP 2014.
De esa cantidad, casi un 10% lo hizo de forma digital. Resulta as que el porcentaje de rosarinos en

64
Cociente entre cantidad de votantes y cantidad de votos web.
65
Cociente entre cantidad de voto web y cantidad de electores.
66
Cociente entre cantidad de voto presencial y cantidad de electores.
67
Cociente entre cantidad de votantes y cantidad de electores.
22
condiciones de votar que utiliz el sistema en lnea no llega al 1%. A juzgar por los datos relevados,
pensamos que la iniciativa podra haber sido ms satisfactoria y con ms participacin. Si bien
partimos de una experiencia inicial que le queda mucho camino por recorrer y practicarse,
suponemos que existen indicios suficientes para, en lo prximo, generar un abordaje que tenga en
cuenta la brecha digital y sus manifestaciones. Por algo los distritos con menor votacin web (Oeste
y Sudoeste) son justamente los que mayor ndice de carencia suscriben
68
. Adems, los distritos con
menos necesidades describen una leve tendencia a tener mayor participacin web. Por alguna razn
el distrito con menos carencias (Centro) es el ms participativo en lnea a niveles generales.

Otro dato a tener en cuenta: los distritos menos propensos a la participacin (Norte y Sur) tienen
mayor nivel de actividad web en tanto focalicemos en las personas que efectivamente son parte del
acto de sufragio de PP. En otra palabras, la comodidad democrtica de poder votar a distancia
emerge con ms peso en los distritos donde la comunidad participa en menor medida. En este
sentido, es dable pensar en la posibilidad de que las TIC se configuren como un dispositivo para
revitalizar la democracia participativa
69
. Pero tambin hay que tener en cuenta que el Sur
especficamente es el distrito con menos posibilidades de participar de manera presencial. ste tal
vez sea uno de los factores que haya contribuido a tener ms voto digital. Si bien tendramos que
profundizar el anlisis y tener en cuenta la cantidad de lugares fsicos para votar, la cantidad de
horas abiertas de cada lugar, la cantidad de urnas por cada posta, y el grado de amabilidad de los
responsables de cada puesto para invitar a los ciudadanos a votar para poder establecer
regularidades, el solo hecho de tener las urnas abiertas muchas menos horas que los dems distritos
indica que las personas en general estn menos expuestas a la posibilidad de transitar por los
sectores donde se desarrolla la jornada de votacin.


Propuestas a futuro

Creemos que el gobierno local debe propender a la identificacin, estudio y puesta en
prctica de otros mecanismos digitales regulares y no solo coyunturales, que permitan a los
ciudadanos participar en el proceso de las polticas pblicas, con el objetivo de generar mltiples
interacciones entre Sociedad civil y Estado. Sostenemos que es beneficioso la implementacin de
innovaciones con TIC en paralelo a los mecanismos tradicionales, a mejores funcionamientos de los
dispositivos presenciales y a una profundizacin de los procesos democrticos en general.

La instancia de voto digital est totalmente escindida de otros momentos de participacin
ciudadana, incluso en el mismo PP. Si bien hay un desarrollo informativo unidireccional bastante
extendido, el voto digital es una alternativa TIC aislada que no integra una propuesta mayor de DE.
El voto digital como solucin de comodidad y accesibilidad a las jornadas electivas de PP debera
implementarse junto a otros mecanismos digitales para las etapas previas, lo que permitira a
muchas personas tomar parte y agendar sus inquietudes para los espacios asamblearios. En otros
trminos, es vlido intentar que ms gente legitime con su voto los proyectos del PP, pero mucho
ms democrtico es posibilitar la participacin digital en todo el proceso. En concreto, pretendemos
que se estimule el uso de TIC y plataformas digitales para el debate, la transparencia y la rendicin
de cuentas. Para ello hace tiempo que estn disponibles aplicaciones y programas. Frente a la
inexistencia de experiencias previas de DE que gradualmente vayan usufructuando las posibilidades

68
El Oeste por ejemplo es el que menos escuelas tiene.
69
Si proyectamos los resultados del PP 2014 sin el voto web, el Sur por ejemplo seguira siendo el distrito con menos
votos (tambin el Norte), pero esta vez hubiese conseguido una cantidad casi cinco veces menor que el distrito ms
participativo, o sea, el Sudoeste. ste, si bien hubiese estado a unos 600 votos de alcanzar al distrito Centro (en
trminos absolutos), lo hubiera superado doblemente en participacin porcentual.
23
de las nuevas tecnologas, el voto digital en el PP 2014 aparece como el inicio tardo de una nueva
dinmica de participar. Creemos necesario profundizar esta relacin y propiciar ms democracia
digital entendida en sentido amplio tal como fue consignada previamente y no solo la vinculada al
PP en su etapa decisoria.

Uno de los elementos crticos que deben atenderse es la transparencia. Esto, en el marco de un
gobierno que se precie de ser abierto y participativo, significa establecer espacios de apertura hacia
la sociedad y formas de transparentar los procesos. En este sentido es dable otorgarse puntualmente
una instancia de simulacin del voto web abierta a la comunidad, donde tambin se puedan
visualizar los sistemas internos de escrutinio. Adems, una de las principales deficiencias de los
procesos de implementacin de nuevas tecnologas en procesos participativos se vincula con la
difusin y la informacin que alcanza a los ciudadanos. La clave del xito de toda iniciativa de este
tipo es implementar estrategias de difusin, promocin y comunicacin. stas no deben estar
reducidas a los anuncios en medios tradicionales ni formar parte de anuncios rimbombantes de tipo
innovador, sino que deben hacer foco en instancias de comunicacin comunitaria, interpersonales
(el contagioso boca a boca) y nuevas formas virales de comunicacin, a la vez que considera a los
vecinos que participan en las etapas previas como divulgadores esenciales de la iniciativa. Los datos
aportados por nuestro anlisis constituyen una primera tendencia para saber por dnde empezar.

Debe mejorarse tambin la comprobacin de que el voto de un elector fue tomado en cuenta. En el
sistema observado el votante recibe un correo electrnico y luego un mensaje en pantalla. Sera
factible implementar un registro de votantes durante el proceso de votacin que permita comprobar
que dicha persona vot, por ejemplo, con la generacin de una interfaz web que despliegue algn
dato de control inmediatamente despus de votar. De alguna manera, se trata de reproducir la lgica
del padrn que utiliza el fiscal de mesa, pero accesible al votante, quien tendra ms seguridad de
que su voto fue computado. Este dato podra ser un nmero aleatorio que el elector pueda
fcilmente cotejar.

En cuanto al proceso de eleccin de PP, podra disponerse una opcin complementaria una vez
emitido el voto para relevar datos de inters. Este espacio no solo recabara informacin especfica
para establecer tendencias sino que podra ser utilizado para consultar sobre el proceso especfico de
emisin del voto. No se han realizado a la fecha estudios sobre percepcin y evaluacin de los
ciudadanos ante la nueva implementacin, lo que adems, una vez terminado el proceso, es un
trabajo menos efectivo, aunque podra implementarse una encuesta de opinin a travs de correo
electrnico con los votantes cuya direccin ya tiene la MR en su base de datos.

Frente a la necesidad de asegurar la identidad de elector, una solucin viable es la implementacin y
distribucin de tarjetas de ciudadana digital: este elemento puede proveer al ciudadano de un
cdigo nico, personal, intransferible, inalterable y secreto que le permita validar y acreditar
identidad en cada una de las instancias de ejercicio democrtico por Internet por venir. El objetivo
ltimo sera la creacin de un registro y ambiente seguro de civismo digital. Cada uno de los
Centros Municipales de Distrito (CMD) junto a la densa red de organizaciones municipales y
sociales de la ciudad podra servir de apoyo a la iniciativa
70
. Tal vez generar una instancia

70
La ciudad de Rosario est dividida en seis distritos, y cada uno cuenta con un Centro Municipal de Distrito (CMD):
Norte, Noroeste, Oeste, Sudoeste, Sur y Centro. Se pueden definir a partir de cuatro dimensiones: como un centro
administrativo y de servicios, que tiene por objeto acercar la administracin al vecino, agilizando los distintos trmites
municipales y brindando adems servicios otorgados por entes prestatarios privados y otras reparticiones provinciales o
nacionales; como un centro coordinacin de las polticas a llevar adelante en el distrito desde las distintas reas
municipales para impulsar procesos de transformacin en busca de un nuevo reequilibrio territorial; como un centro
de promocin y gestin que tiene el rol de integrar el accionar municipal con el de distintos organismos oficiales,
entidades comunitarias y operadores privados para favorecer el desarrollo de emprendimientos concretos; y como un
24
presencial previo a la prctica digital sea un retroceso en cualquier sistema, pero siendo que an no
estn dadas las condiciones certificativas es dable por lo menos debatirlo.

Finalmente, la brecha digital es un fenmeno que puede atacarse en conjunto con la democracia
digital. Se pueden aprovechar los dispositivos educativos que tienen a resolver la brecha y fomentar
capacidades en la comunidad para profundizar y extender la democracia digital. Es vital promover
el acceso al conocimiento para utilizar las herramientas de la democracia digital de manera
informada y eficaz. En tal sentido, brecha digital y apata cvica son obturadores que pueden
destrabarse en conjunto.


A modo de conclusin

Las TIC siempre son una buena oportunidad para inyectar una dosis de renovacin a la
democracia participativa. Las aplicaciones digitales y las nuevas tecnologas deben ser entendidas
como un aditamento del sistema de participacin democrtica y no como una forma democrtica en
s misma. Sin una buena estructura de participacin ciudadana las iniciativas digitales no aportan
demasiado, pudiendo incluso ser contraproducentes.

Las etapas participativas en versiones remotas constituyen una forma acotada de democracia digital.
Las consultas digitales son polticamente ms redituables si forman parte de un grupo de estrategias
de participacin ms profundas e integrales, que incluso no tienen porque ser en s totalmente a
distancia. Las alternativas en lnea deben integrar un despliegue mayor de instancias ciudadanas, al
tiempo que deben ser aplicadas en paralelo a las posibilidades presenciales o analgicas.

En cuanto a la fiabilidad de los sistemas de votacin a distancia, en nuestro caso de estudio el
protocolo que el Estado local pudo estructurar articul niveles mnimos pero aceptables de
seguridad y fiabilidad, a la vez que se mostr eficiente y rentable, posicionndose como un
desarrollo innovador de alto impacto poltico aunque poco popular en su instancia de aplicacin
primaria. Como mencionramos anteriormente, el sistema de votacin digital del PP Rosario no es
cien por cien seguro, aunque sea funcional tanto a los objetivos de capturar la orientacin general de
la poblacin en torno a una serie de proyectos de polticas pblicas, como beneficioso para la
ciudadana al incrementar las posibilidades de expresin y participacin comunitaria. Existen otros
elementos que pueden implementarse para elevar la seguridad y fiabilidad del sistema, pero eso
significara obstaculizar tal vez una de las cualidades ms atractivas del proceso: la facilidad para
votar.

El voto digital o el voto remoto, en definitiva, debe alcanzar como mnimo el mismo nivel de
seguridad que los otros canales de votacin.

Ninguno de los tres mecanismos de votacin implementados en el PP 2014 es totalmente seguro y
exacto, pero el voto web como mnimo alcanza el mismo nivel de seguridad que los otros dos
canales de votacin. La combinacin de las tres modalidades, cada una con sus respectivas
fortalezas y debilidades, otorga legitimidad a todo el proceso electivo, y la participacin de los
mismos consejeros en las mesas de votacin y en el recuento final le brinda un plus indito de
transparencia a comparacin de otras experiencias. En definitiva, a medida que aumenta la cantidad

centro de participacin ciudadana, un lugar de encuentro de las organizaciones y entidades barriales para canalizar las
mltiples inquietudes de todos los vecinos interesados en el desarrollo de cada sector en particular
(http://www.rosario.gov.ar/sitio/gobierno/gestion.jsp).

25
de votantes, es ms difcil que una persona o un grupo pueda revertir la tendencia de preferencias
ciudadanas, incluso utilizando las debilidades del sistema de votacin web.

No pugnamos por la desaparicin de la liturgia electoral de proximidad, aquel proceso de
socializacin democrtica cargado de simbolismo poltico y ciudadano que permite profundizar los
lazos de pertenencia a una comunidad a partir del encuentro con el otro en las instancias
democrticas; por el contrario, sostenemos que la poltica no debe confinarse al mundo digital ni
reposar en estrategias virtuales, sino que deben profundizarse aquellos espacios al tiempo que deben
abrirse otros ambientes complementarios y alimentarse unos a otros.

Creemos que cualquier nueva iniciativa digital que pueda desarrollarse por encima de cierto margen
crtico de transparencia y solidez debe ser tenida en cuenta. Pero los mrgenes de robustez
tecnolgica no estn dados de antemano, sino que forman parte de mutuos acuerdos y propuestas
entre el Estado y una determinada comunidad. De esta manera la estructura que se genera para la
soportar la votacin obedece a una cadena de confianza en la que participan numerosos actores. Por
lo tanto, tambin impera dar el debate entre los ciudadanos que asiduamente participan del PP cul
tecnologa s y cul tecnologa no. El PP es una interfaz socioestatal de una construccin asociada.
Cualquier nuevo elemento que desee introducirse debe ser previamente discutido, estudiado,
debatido, y acordado entre las partes intervinientes.

Sostenemos que la veta digital de una democracia participativa es una construccin progresiva y por
ello su implementacin requiere de un proceso gradual. Preferimos hablar de integracin y no de
migracin, de complementariedad y no de reemplazo. En efecto, esto no es un camino cuya meta
predeterminada sea un escenario a puro bit. Todo lo contrario, el acto simblico de movilizarse
hacia el lugar de votacin, leer los proyectos y marcar manualmente el voto es todo un ritual que no
debe desaparecer. Creemos en la complementariedad de los procesos, cada uno con sus
caractersticas, sus eficiencias a maximizar y sus deficiencias a resolver. Pensamos que en un futuro
ambas posibilidades deben coexistir en un entorno donde la densidad de la democracia sea lo que se
profundice y no nicamente sus medios de practicarla.

Una de las premisas polticas de la actual gestin municipal es estimular la participacin en
cualquier dimensin de la vida social. Adems, ao tras ao se buscar incrementar la cantidad de
votantes en el PP. Si bien en 2007 y 2008 hubo un leve descenso de electores en las jornadas de
eleccin de proyectos, posteriormente con cada votacin aument la cantidad de participantes. Sera
tema de otro trabajo dilucidar si ese incremento es propulsado por un aumento de la cantidad de
das que lleva la votacin. Pero lo que no se puede discutir es que si para generar ms apego a la
democracia participativa y ms legitimidad en las iniciativas de polticas locales hay que llevar la
urna hasta la puerta de la casa de las personas, funcionarios y vecinos comprometidos con este
proceso estn dispuestos a hacerlo, y eso es tan vlido como cualquier otra iniciativa tendiente a
generar una cultura cvica y participacin, como por ejemplo, votar por la web.


26
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