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Facultad de Ciencia Poltica

y Relaciones Internacionales
Decano
Franco Bartolacci
Vicedecano
Hctor Molina
Secretaria Acadmica
Sabrina Benedetto
Sub Secretaria Acadmica
Julieta Corts
Secretaria de Investigacin y Posgrado
Claudia Voras
Sub Secretaria de
Investigacin y Posgrado
Valeria Sassaroli
Secretaria de Planificacin
y Gestin Institucional
Cintia Pinillos
Secretario de Comunicacin
y Gestin de Medios
Edgardo Toledo
Secretaria Estudiantil
Lucila Dattilo
Secretaria de Extensin
Mara Ins Suidini
Sub Secretaria de Extensin
Paula Contino
Secretaria Financiera
Nadia Amalevi
Secretaria de Relaciones Institucionales
Cecilia Ruberto
Escuela de Ciencia Poltica
Mara Gabriela Benetti
Escuela de Comunicacin Social
Elizabeth Martnez de Aguirre
Escuela de Relaciones Internacionales
Gustavo Marini
Escuela de Trabajo Social
Mara Eugenia Garma
Comit Asesor
Hugo Quiroga
Osvaldo Iazzetta
Gladys Lechini
Susana Frutos
Alicia Gonzlez-Saibene
Anabella Busso
Mara Eugenia Schmuck
Marcelo Cavarozzi
Waldo Ansaldi
Manuel Antonio Garretn
Martin DAlessandro
Miguel de Luca
Comit Organizador
Cintia Pinillos
Sofa Perotti
Mara de los ngeles Zayas
Edgardo Toledo
Nadia Amalevi
Sabrina Benedetto
Claudia Voras
Lucila Dattilo
Valeria Sassaroli
Julieta Corts
Cecilia Rubio
Gisela Pereyra Doval
Andrea Calamari
Valeria Miyar
Alejandra Pereyra
Mara Carreras
Julieta Rucq
Clarisa Ramachotti
Toms Mottironi
Germn Villareal
Diego Guevara
Federico Farre
Gisela Macedo
Rita Grandinetti
Alberto Ford
Gisela Signorelli
Marco Iazzetta
Mercedes Betria
Beatriz Porcel
Mariano Sironi
Alicia Villamaj
Florencia Rovetto
Betina Rosinvalle
Mara de los ngeles Dicapua
Melina Perbellini
Comit Organizador
Estudiantil
Coordinadores Comit Estudiantil
Milocco, Mailn Noelia
Tim, Dafne Celeste
Coordinadores Comit de Prensa
Amatta, Juan Manuel
Doval, Toms
Acedo, Matas
Albini, Agustn
Agero Regina
Arrieta, Ailn
Bacciadonne, Franco
Balmaceda Clavel, Enrique
Barra, Daiana
Bendayan, Naila
Buzzano, Lucio
Cardinales, Gastn
Catalano, Ftima
Ciliberti, Fernanda
Coduri, Yael
Costello, Mariano
Cusumanos, Florencia
DAl, Pilar
Del Arca, Guadalupe
Deutsch, Vernica
De Zan, Juan Luis
Di Lenarda Pierini, Juan Pablo
Doval, Toms
Espinoza, Julieta
Felitti, Martin
Furlotti Barros, Mariano
Garavaglia, Giuliana
Garca Scavuzzo, lvaro
Graziano, Beln
Gutirrez, Andrs
Gutierrez, Maria
Hummel, Ianara
Kinderknecht, Agusto
Manso, Victoria
Mntaras, Martina
Marcaida, Paulina
Martinez, Sabrina
Martinez Prieto, Laura
Mondelli, Celina
Musto, Victoria
Nieva Atrib, Juan
Pasqualis, Liza
Pearanda, Javier
Pereyra, Magal Roco
Ponchon, Leandro
Procicchiani, Mara Florencia
Rivet, Agustina
Rubinich, Greta
Serrat, Ana
Simonetta, Juan Cruz
Schwarzstein, Julia
Schroether, Boris
Secchi, Federico
Serra, Beln
Silva, Carolina
Sullivan, Luca
Terzagui, Mercedes
Traverso, Juan Ignacio
Valenzuela, Ana Eugenia
Vallejo, Facundo
Velazquez, Ukay
Vernetti, Carla
Vern, Damin
Villar, Beln Ayech
Viola, Natalia Gisel
Zarzur, Ignacio
Zurita, Virginia Beln
19
El Congreso
El Congreso sobre Democracia es un tradicional encuentro acadmi-
co que desde 1994 se realiza cada dos aos en la ciudad de Rosario,
Argentina, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relacio-
nes Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
A veinte aos de aquel primer Congreso sobre Democracia,
la Facultad se prepara para recibir a cientos de expositores nacio-
nales e internacionales que se dan cita para debatir en torno a los
escenarios actuales y futuros de las democracias latinoamericanas,
en el marco de paneles, mesas redondas, simposios, presentaciones
de libros y revistas cientfcas y numerosas mesas de ponencias.
Dada la relevancia acadmica y poltica que ha ganado a lo
largo de sus primeras diez ediciones, el Congreso ha recibido, as, la
visita de prestigiosos acadmicos, lderes polticos y autoridades de
las distintas escalas gubernamentales, como tambin de destacados
comunicadores y periodistas.
Otro rasgo distintivo del Congreso es la participacin masi-
va de estudiantes de nuestro pas y la regin, quienes se han apro-
piado del evento como un espacio de socializacin acadmica, con
instancias para compartir y debatir sobre sus propias experiencias y
producciones, as como para conocer personalmente y escuchar a
referentes centrales para su formacin.
La consigna
En esta oportunidad, la consigna del Congreso es Entre el malestar y
la innovacin. Los nuevos retos para la democracia en Amrica Latina.
La democratizacin es un proceso dinmico que siempre
permanece incompleto y no reconoce un punto de llegada. Por el
contrario, se trata de de una bsqueda sin trmino que persigue un
horizonte mvil. La apuesta por la democracia requiere un perma-
nente compromiso cotidiano para profundizarla y expandirla y exige
renovar los desafos para evitar su declive y vaciamiento. Su perma-
nencia no est asegurada de antemano y est expuesta constante-
mente al riesgo de inversin, de desdemocratizacin.
El escenario internacional de estos ltimos aos nos ilustra
sobre procesos relacionados con la democracia que se mueven en
direcciones opuestas y nos muestran que el entusiasmo de algunas
experiencias convive con marcados signos de agotamiento y ma-
lestar en sociedades que perciben los lmites de los procedimientos
democrticos para procesar los desafos de un mundo globalizado.
El Congreso se presenta entonces como un mbito de discu-
sin acadmica, pero tambin poltica, para problematizar y debatir
acerca de los lmites y las tensiones de la democracia, los malesta-
res, as como las estrategias posibles e innovadoras para profundi-
zarla y mejorarla, atendiendo al desarrollo, la inclusin y el respeto
a los derechos humanos, a partir del reconocimiento de la comple-
jidad y diversidad de su despliegue en el escenario latinoamerica-
no. Un escenario atravesado por temporalidades e historias tan di-
versas, donde Amrica Latina se presenta celebrando tres dcadas
de indita continuidad democrtica, con luces y sobras, marchas y
contramarchas pero mostrando que la democracia es hoy un valor
compartido por sus sociedades que se apropian de las herramientas
que ofrece para expresar sus demandas e inscribir nuevos derechos.
La institucin organizadora
La Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario cuenta con una vasta trayectoria
acadmica y reconocimiento pblico. Tambin es manifesto su com-
promiso institucional con la consolidacin de la calidad democrtica
y con la construccin de canales de dilogo entre la Universidad y los
actores sociales, polticos y gubernamentales.
Su oferta acadmica est compuesta por cuatro carreras de
grado que son las Licenciaturas en Ciencia Poltica, Comunicacin
Social, Relaciones Internacionales y Trabajo Social. Asimismo, la casa
presenta una importante oferta en materia de posgrado, con Espe-
cializaciones, Maestras, y Doctorados vinculados con aquellas dis-
ciplinas.
La Facultad cuenta tambin con un Instituto de Investigacio-
nes, en el que desarrollan sus actividades investigadores y becarios
del Consejo Nacional de Investigaciones Cientfcas y Tecnolgicas
(CONICET) y del Consejo de Investigaciones de la UNR y del Progra-
ma Nacional de Incentivos a la Investigacin. El Instituto nuclea a dis-
tintos Centros de investigacin que orientan sus investigaciones en
distintas reas de las Ciencias Sociales.
En 2013, la Facultad cumpli 40 aos y lo festej con diversas
actividades acadmicas y sociales, de las que particip la comunidad
educativa en su conjunto.
Entre el malestar y la innovacin:
los nuevos retos para la
Democracia en Amrica Latina
1

EL GASTO PBLICO AMBIENTAL DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES,
ARGENTINA (1997-2012): ACTORES, PROGRAMAS Y AUSENCIAS
Vernica L. Cceres
1
Profesora Universitaria en Economa. Magister en Ciencias Sociales. Doctoranda en
Ciencias Sociales. Investigadora-Docente del Instituto del Desarrollo Humano de la
Universidad Nacional de General Sarmiento, Argentina.

vcaceres@ungs.edu.ar.
rea temtica: Ambiente y Ciencias Sociales
Resumen:
La ponencia analiza el gasto pblico ambiental de la provincia de Buenos Aires durante
1997-2012. Considera que la estimacin del gasto, la identificacin de los actores que lo
ejecutan y los programas que se implementan permiten tener una referencia de la relevancia
que adquiere la cuestin ambiental en la agenda provincial.
Como aporte central sostiene que el gasto pblico ambiental conform una variable de
ajuste durante el periodo de anlisis, tanto en la fase recesiva de la convertibilidad como en
la posconvertibilidad, durante la cual enfatiz en la ingeniera de agua y saneamiento; tuvo
un fuerte componente de participacin en la ejecucin del gasto de las agencias
centralizadas en detrimento de las que aglutinan las funciones ambientales principales y
otorg escasa relevancia a las actividades de promocin y educacin en materia ambiental.








Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014




1
La autora agradece los valiosos comentarios y sugerencias del Dr. Fernando Isuani durante todo el proceso
de elaboracin de este trabajo, a quin se exime de toda responsabilidad por los errores u omisiones que
puedan existir.
2

1. Introduccin
A partir de la dcada del 70 del siglo XX, la cuestin ambiental ha ganado espacio en la
agenda internacional y ha dado lugar al desarrollo de cumbres internacionales, la firma de
tratados y la instalacin del paradigma del desarrollo sostenible. En este marco tambin han
cobrado importancia las metodologas que clasifican el gasto pblico ambiental efectuado
por los organismos estatales y el gasto ambiental privado destinado por las empresas y
hogares, en ambos casos para prevenir, mitigar o reducir las emisiones de contaminantes,
restaurar los daos causados al ambiente, proteger y/o conservar los ecosistemas as como
al desarrollo de infraestructura ambiental y el consumo de energas renovables (Quadri de
la Torre, 2002). Las metodologas de medicin han contado con el impulso de las
intervenciones de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico, la
Organizacin de Naciones Unidas y la Unin Europea.
Distintas investigaciones han avanzado en la identificacin y cuantificacin del gasto
pblico ambiental realizado por los Estados Nacionales de la regin, como Per,
Argentina, Costa Rica, entre otros. Ms all de lo cual, ciertamente, no se ha avanzado de
forma similar en el anlisis del gasto efectuado por los niveles subnacionales de gobierno,
que tienden a asumir mltiples funciones en materia ambiental.
Tributario de los trabajos que sitan la mirada en el nivel nacional, pero con inters en el
nivel subnacional, el presente artculo se propone contribuir al debate en torno al gasto
pblico ambiental efectuado por la provincia de Buenos Aires (PBA), Argentina durante
1997-2012. Partimos de considerar que la estimacin del gasto, la identificacin de los
actores que lo ejecutan y los programas que se implementan nos permite dar cuenta, en
cierta forma, de la relevancia que adquiere la cuestin ambiental en la agenda provincial.
Cabe destacar que la Argentina adopta constitucionalmente una forma federal de gobierno
que reconoce la preexistencia de las provincias a la nacin y por ello las provincias
conservan las competencias no delegadas al gobierno federal. Las 23 provincias y la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires conforman instancias autnomas que dictan sus propias
constituciones y votan sus gobernantes. En materia ambiental, le corresponde a la nacin la
responsabilidad de dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de
proteccin y a las provincias, que tienen el dominio originario de los recursos naturales
existentes en su territorio, complementarlos (artculos 41 y 124 de la Constitucin
Nacional).
2
Por lo que, el nivel provincial asume un conjunto de funciones relevantes en
materia ambiental que incluyen la preservacin, recuperacin y conservacin de los
recursos naturales renovables y no renovables, el control del impacto ambiental, la
planificacin del uso racional de los recursos, la promocin de actividades que eviten la
degradacin del aire, de los recursos hdricos, de los suelos, entre otras. Ms all de lo cual,
en Argentina, el gasto pblico ambiental ejecutado por el nivel subnacional
3

2
La Nacin ejerce jurisdiccin sobre la navegacin, el comercio interprovincial e internacional, las relaciones
internacionales, la celebracin de tratados internacionales.
3
Los trabajos de Chudnovsky y Lpez (2002); Cetrngolo, Chidiak, Curcio & Gutman (2004) y el Banco
Mundial (2008) sitan la mirada, fundamentalmente, en el nivel nacional.
ha sido
escasamente explorado y particularmente sobre la PBA no se han encontrado antecedentes,
por lo que el artculo asume un carcter exploratorio.
3

La PBA es el principal distrito del pas. En 2010 contaba con una poblacin total que
ascenda a 15.625.084 habitantes (lo que representaba el 38,95 % del pas)
4
, aportaba el
36% del Producto Interno Bruto (PIB), generaba el 50% de la produccin industrial,
produca el 33% de las exportaciones nacionales, contribua con el 36,8% de la masa
impositiva coparticipable
5
2. Metodologa
y reciba slo el 19,2% (Ministerio de Economa de la Provincia
de Buenos Aires, 2013).
En materia ambiental, los problemas que afectan a la PBA incluyen la creciente generacin
de residuos y efluentes que contaminan el agua superficial y subterrnea, sumado a la
ausencia de infraestructura sanitaria en una parte relevante del territorio que ocasiona el uso
de alternativas menos eficientes; inundaciones con origen antrpico por la
impermeabilizacin de los suelos por urbanizaciones, remocin de la cobertura vegetal,
etc.; por causas naturales como el incremento de las precipitaciones, suelo poco
permeables, etc.; entre otros.
El artculo tiene la siguiente estructura, luego de la presente introduccin, primero se
explica la metodologa utilizada; segundo se presenta la evolucin reciente del gasto
ambiental provincial considerando el rubro Ecologa y Saneamiento Ambiental y el
Gasto Ambiental Extendido para 1997-2012; tercero se caracteriza a los actores estatales
que ejecutaron el gasto durante 2003-2012 y el tipo el tipo de programas financiados en
2010; y por ltimo, se presentan algunas conclusiones preliminares.
El desarrollo del trabajo demand considerar la informacin presupuestaria producida por
la Contadura General de la PBA dependiente del Ministerio de Economa. En la PBA, cabe
sealar que la administracin pblica no financiera se encuentra integrada por la
administracin central (que incluye los poderes constitucionales ejecutivo, legislativo y
judicial), los organismos descentralizados, los organismos no consolidados y las
instituciones de seguridad social. Al igual que a nivel Nacional, en la provincia se utiliza
una metodologa de ordenamiento de las transacciones en el presupuesto mediante
clasificadores que permiten indagar en las prioridades establecidas por el gobierno para los
distintos campos de poltica. En este trabajo se han considerado los clasificadores de gastos
por finalidad y funcin y los combinados por finalidad y funcin-objeto del gasto,
institucional-por finalidad y funcin del gasto y categora de programas finalidad y funcin.
Mediante los clasificadores se accedi a la informacin relativa al rubro Ecologa y
Saneamiento Ambiental (ESA) que se encuentra dentro de los Servicios Sociales y contiene
las actividades que desde la perspectiva del gobierno provincial refieren a la proteccin

4
La poblacin se distribua tambin de forma heterognea en dos regiones geogrficas diferenciadas con
dinmica demogrfica propia: por un lado, los partidos del Gran Buenos Aires o Conurbano Bonaerense,
integrado por 24 partidos que rodean a la CABA que concentraban al 63,46% de la poblacin, y por otro, el
Interior Provincial, conformado por 111 partidos dnde se localizaba el resto de la poblacin (INDEC, 2010).
5
La Coparticipacin Federal de Impuestos conforma, como explican Barbeito, Goldberg & Lo Vuolo (2004,
p. 1), un sistema de transferencia de recursos fiscales entre las distintas jurisdicciones del Estado, que de
acuerdo a la literatura, existen transferencias devolutivas, cuyo fundamento sera la devolucin de
impuestos que se entienden generados originalmente en cada jurisdiccin pero cuya administracin fue
otorgada a la Nacin y transferencias compensatorias que son aquellas que pretenden equipar las
asimetras de desarrollo existentes entre las jurisdicciones.

4

ambiental e incluyen los aspectos de ingeniera sanitaria; los sistemas de eliminacin de
efluentes; los residuos industriales y desechos; la contaminacin del aire; del agua y del
suelo; el control de zoonosis y vectores; la conservacin de bosques naturales; y la
provisin de agua potable (de alta relevancia social en una jurisdiccin con una deuda
social importante en materia de cobertura de los servicios).
6
Asimismo, al gasto considerado de acuerdo a la CAPA se adicion el gasto en obras de
provisin de agua y a dicho gasto se denomin Gasto Ambiental Extendido (GAE).
Seguido a la evolucin del rubro ESA, el trabajo presenta la evolucin del GAE en
trminos del Producto Bruto Geogrfico (PBG)

Por lo que, en una primera
parte del trabajo se presenta la evolucin del rubro ESA desde 1997 (previo a lo cual el
gasto ambiental formaba parte del gasto en salud).
De acuerdo a la literatura especializada una de las dificultades metodolgicas principales en
la medicin del gasto ambiental es el encubrimiento del mismo dentro de otros rubros
(Quadri de la Torre, 2002). Esta situacin tambin se presenta en la jurisdiccin bajo
anlisis, por lo que entendemos que si slo se considera el rubro ESA se subvalora
notoriamente el esfuerzo que realiza el gobierno de la PBA en materia ambiental. Para
considerar otros gastos ambientales no incluidos en el rubro ESA se recurri a la
Classification of Environmental Protection Activities (CEPA 2000) o Clasificacin de
Actividades y Gastos de Proteccin del Medio Ambiente (CAPA 2000).
Cabe sealar que la CAPA es una clasificacin funcional genrica que permite niveles de
desagregacin y usos mltiples utilizados para catalogar distintas actividades, productos,
desembolsos u otras transacciones. La CAPA aplica el criterio de objetivo final para
establecer las actividades que apuntan, estrictamente, a la proteccin ambiental (sea de
prevencin, reparacin o eliminacin de la contaminacin o degradacin del aire, agua,
suelos, biodiversidad, etc. (la tabla 1 del apndice presenta los dgitos y caractersticas de
las actividades segn dicha metodologa).
Si bien dentro de la estructura del presupuesto provincial se encuentran otros rubros como
Agricultura, ganadera y recursos naturales renovables; Energa, combustibles y minera y
Ciencia y Tcnica; etc. que contienen actividades ambientales de acuerdo a la CAPA, no se
han podido desagregar; por lo que las estimaciones presentadas son de mnima.
7

6
En el presupuesto 2011 se modific la categora Ecologa y saneamiento ambiental y pas a llamarse
Ecologa y agua potable.
7
El PBG muestra la actividad econmica de las unidades productivas residentes en esa jurisdiccin, siendo
igual a la suma de los valores agregados por dichas unidades productivas. Desde el punto de vista contable,
refiere a la agregacin de los saldos de la cuenta de produccin de las distintas ramas de actividad
(Ministerio de Economa de la PBA, 2013).
, del gasto pblico total y per cpita.
La decisin de incluir el gasto de obras de provisin de agua obedece a dos motivos
centrales, el primero, en algunas partidas no es posible diferenciar el gasto en obras de
provisin de agua del gasto en obras de saneamiento; y en segundo, entendemos que agua y
saneamiento refieren a servicios pblicos con externalidades positivas no slo en materia de
salud y calidad de vida de la poblacin sino del ambiente, fundamentalmente de los
recursos hdricos y los suelos. Dichos servicios son complementarios y requieren
expandirse en forma conjunta dado que actan como un sistema, ya que la mayor parte del
agua utilizada retorna con menor calidad al ecosistema.
5

Por ltimo, el trabajo identifica a los actores que ejecutaron el GAE para el periodo durante
2003-2012
8
3. El gasto pblico ambiental de la provincia de Buenos Aires
y el tipo el tipo de programas financiados en 2010. Lo anterior permite inferir
el peso relativo que cada una de las agencias tiene en la poltica ambiental provincial y el
sesgo que la misma asume.
3.1 La evolucin del gasto en Ecologa y Saneamiento Ambiental
El periodo bajo anlisis encuentra a la PBA en momentos econmicos distintos que
impactaron en la administracin del gasto pblico, por un lado, bajo el rgimen de
convertibilidad
9

(1997-2001), con los gobiernos justicialistas de Eduardo Duhalde y Carlos
Ruckauf, y luego de la devaluacin, en la posconvertibilidad (2002-2012), con los
gobiernos justicialistas de Felipe Sol y Daniel Scioli.
Las fluctuaciones en el ciclo econmico nacional, por la importancia de la PBA en la
produccin de riqueza, adquieren especial relevancia. En 1998, el ciclo recesivo implic
una importante contraccin del nivel de actividad que tuvo su punto ms crtico en 2002,
con una cada de 11,64% del PBG, como se observa en la figura 1. Dicha cada impacto en
las arcas fiscales de la provincia (y de los otros niveles de gobierno), en medio de un
contexto altamente inflacionario producto de la devaluacin de la moneda en la que el
gobierno bonaerense enfrent la situacin con un proceso de ajuste centrado en los salarios
del sector pblico, situacin que repercuti en el gasto pblico total (Narodowski & Panigo,
2010).
Entre 2003 y 2012 se inici uno de los ciclos de crecimiento econmico ms importante de
la historia provincial con un ritmo anual de 8,6% (frente al crecimiento del 7,6% a nivel
nacional). La recuperacin se sustent en la mejora de las actividades de mayor incidencia
en el PBG: los servicios y comercio, la industria manufacturera y la construccin que cont
con un fuerte impulso de la inversin pblica.

8
Dado la imposibilidad de acceder a algunas fuentes slo se considera ese periodo.
9
La convertibilidad de la moneda argentina respecto al dlar estadounidense, se acord en $ 1=US$ 1,
mediante la Ley de Convertibilidad N 23.928, en marzo de 1991, y se extendi hasta enero de 2002, tras la
sancin de la Ley de Emergencia Pblica y Reforma del Rgimen Cambiario N 25.561. Posteriormente, el
tipo de cambio se mantuvo hasta fines de 2011 en $ 4=US$ 1 (con fluctuaciones) y en diciembre de 2012
finaliz $4,82=US$ 1.
1,68
-3,27
-2,22
-5,33
-11,66
10,75
12,78
10,59
8,9
10,31
6,2
-3,34
13,7
10
3,27
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-10
-5
0
5
10
15
0
50.000
100.000
150.000
200.000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
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PBG Tasa de crecimiento (eje derecho)
6

Figura 1: PBG de la PBA 1997-2012 (a precios constantes Base=1993)
10

Figura 2: Evolucin del gasto pblico total (a precios constantes Base=1993).
Fuente: Elaboracin propia en base a la informacin de la Contadura General de la PBA.

La figura 3 permite considerar que la relacin gasto pblico/PBG mantiene una senda de
crecimiento en los aos de convertibilidad, presenta una cada en 2002 y un ao despus se
mantiene an 0,82% por debajo de los niveles de 2001 y recin, los niveles de dicho ao,
fueron superados, en 2009, cuando alcanz el 15,49%.

Fuente: Elaboracin propia en base a la informacin de la Contadura General de la PBA

Tanto en la etapa de convertibilidad como en la posconvertibilidad, el gasto pblico
provincial afront importantes erogaciones destinadas a cubrir el gasto primario respectivo
a sueldos y educacin, en tanto la PBA cuenta con 390.000 empleados pblicos de los
cuales el 80% son de planta permanente y el 40 % son docentes ( BIRF, 2012). Esta
situacin repercuti en la rigidez del gasto a la baja que an en la etapa recesiva de la
convertibilidad creci un 5,75%, se redujo en 2002, y luego mantuvo la senda creciente,
incluso con la desaceleracin del crecimiento econmico de 2009, y experiment una
importante reduccin en 2011, como presenta la figura 2.
De acuerdo con Narodowski y Panigo (2010), el gasto pblico en la posconvertibidad pas
a ser impulsado, a partir de 2005, por la mejora de los salarios pblicos y el incremento de
la planta de personal y creci un 16,11%.

10
Es importante sealar que a partir de 2007 se produjo en la Argentina la intervencin poltica del Instituto
Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC), situacin que posteriormente dio margen para la manipulacin
del ndice de Precios al Consumidor del Gran Buenos Aires (IPC-GBA) y la posterior prdida de
confiabilidad en las estadsticas pblicas. La manipulacin del IPC afecta directamente a la estimacin del
Producto Interno Bruto (PIB) y del PBG a precios corrientes (ya que interviene en el clculo del producto en
ciertos sectores) y a precios constantes (dado que impacta sobre el deflactador del IPI) (Fernndez, Gonzlez,
Lafleur & Federico Wahlberg, 2008). La prdida de representatividad del IPC y la manipulacin de otros
indicadores pblicos obstaculiza la realizacin de estudios sobre el funcionamiento actual de los distintos
sectores de la economa. En enero de 2013 se present un nuevo IPC a partir de distintos intercambios con
representantes del Fondo Monetario Internacional (FMI). Ms all de estas consideraciones, las estimaciones
presentadas se efectan con las estadsticas oficiales.

8,68
3,2
-0,96
12,11
-33,71
-1,24
-21,59
12,58
85,37
7,1
14,42
32,95
24,2
-18,97
26,28
-40
-20
0
20
40
60
80
100
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
1997199819992000200120022003200420052006200720082009201020112012
V
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Gasto total Tasa de crecimiento (eje derecho)
7


Figura 3: Gasto pblico total respecto al PBG (a precios constantes Base=1993).
Fuente: Elaboracin propia en base a la informacin de la Contadura General de la PBA.

Aunque la participacin de cada una de las finalidades en el gasto pblico total de la
provincia difiere, con distinta intensidad, se caracteriza por la participacin creciente de los
Servicios Sociales que, salvo en 2001, super ampliamente el 50% como permite observar
la figura 4.

Figura 4: Estructura porcentual del Gasto pblico total de la Administracin General (1997-2012).
Fuente: Elaboracin propia en base a la informacin de la Contadura General de la PBA.

9,76
10,43
11,13
11,28
13,36
10,02
8,94
6,2 6,32
10,77
10,45
11,26
15,49
17,19
12,66
16,34
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
0
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
160.000
180.000
200.000
1997199819992000200120022003200420052006200720082009201020112012
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s
o
s
PBG Gasto pblico total/PBG (eje derecho)
22,99 23,20 22,83
24,54
31,21
24,43 23,88 24,08
23,01 22,80 22,40 22,22
17,84 19,14 19,15
20,19
10,34
11,19 11,44
11,33
9,88
11,54 11,92 12,05
11,37
9,85 9,94 10,19
8,60 7,63 7,63
9,93
53,78
52,69
55,28
54,73
48,17
53,82 53,68
49,27
51,68
50,88 52,35
54,97
61,85
59,24 59,25
62,15
10,65
9,35
6,81 5,65 3,72
3,26
3,81
4,44
3,75
4,08
4,37
3,57
3,15 3,04 3,05
2,46
2,22
3,58 3,64 3,75
7,03 6,95 6,71
10,17 10,20
12,39
10,94
9,05
6,55
10,93 10,93
5,27
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
P
a
r
t
i
c
i
p
a
c
i

n

e
n

e
l

G
a
s
t
o

t
o
t
a
l
Administracin gubernamental Seguridad Servicios Sociales
Servicios econmicos Deuda pblica
8

La participacin creciente del gasto destinado a Servicios Sociales se vincula de forma
estrecha con la amplitud de las funciones que atiende e incluyen a Educacin y Cultura;
Ciencia y Tcnica; Salud; Promocin y Asistencia Social; Seguridad Social; Asuntos
laborales; Vivienda y Urbanismo; ESA y Deportes y Recreacin. La figura 5 permite
observar la evolucin de las erogaciones destinadas a cada una de las finalidades y la figura
6, la participacin promedio de cada una al interior de los Servicios Sociales en el mismo
periodo. En ambos se observa la relevancia que adquiere el gasto en Educacin y Cultura
que, en promedio, demand el 63,41% del gasto pblico total, seguido por el gasto en Salud
que requiri el 15,46 % y el gasto en Promocin y Asistencia Social que demand el
8,57%. Mientras el gasto destinado a ESA ocup slo el 2,29%.

Figura 5: Participacin de las distintas funciones en servicios sociales (1997-2012).
Fuente: Elaboracin propia en base a la informacin de la Contadura General de la PBA.

0
20
40
60
80
100
120
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
P
a
r
t
i
c
i
p
a
c
i

n

%

d
e
n
t
r
o

d
e

S
e
r
v
i
c
i
o
s

s
o
c
i
a
l
e
s
Salud Promocin y Asistencia Social
Seguridad Social Educacin y Cultura
Ciencia y Tcnica Asuntos Laborales
Vivienda y Urbanismo Ecologa y Saneamiento Ambiental
Deportes y Recreacin
9



Figura 6: Participacin promedio de las funciones dentro de servicios sociales.
Fuente: Elaboracin propia en base a la informacin de la Contadura General de la PBA.
La figura 7 permite sealar que mientras, en trminos absolutos, en 1997 ESA reciba
179,85 millones de pesos constantes, en 1999 se redujo a 97,37 y los dos aos siguientes
continu su cada. Recin en 2004, el gobierno provincial destin 74,76 millones de pesos
constantes, que implic una mejora del 53,5% respecto a 2003, y en 2007 se observa su
pico de crecimiento. En todo el periodo, el gasto acumul 2.683,95 millones de pesos
constantes.
El pico de crecimiento se relacion de forma directa con el acceso de la PBA a la
ampliacin de un crdito internacional otorgado por el BIRF denominado Programa de
Desarrollo de la Inversin Sustentable de Infraestructura de la Provincia de Buenos Aires.
El objetivo especfico del programa implementado para el perodo 2005-2012 apunt a
mejorar el bienestar social y ambiental de la poblacin que vive en zonas vulnerables del
Conurbano Bonaerense, a partir del desarrollo de infraestructura de carreteras, agua y
saneamiento, drenaje, ingeniera y estudios, competitividad y creacin de empleos y
desarrollo de capacidades institucionales (BIRF, 2012).
11

11
El programa incluye los prstamos: ALP-BIRF 7268 AR, ALP1 (Ampliacin)- BIRF 7268 AR y ALP2-
BIRF 7472 AR. El monto, luego de una reestructuracin, alcanz los US$ 514 millones.



15,46
8,57
3,81
63,41
0,2
3,03
2,82
2,29
0,41
Salud
Promocin y Asistencia
Social
Seguridad Social
Educacin y Cultura
Ciencia y Tcnica
Asuntos Laborales
Vivienda y Urbanismo
Ecologa y Saneamiento
Ambiental
Deportes y Recreacin
10


Figura 7: Evolucin de Ecologa y Saneamiento Ambiental (pesos constantes).
Fuente: Elaboracin propia en base a la informacin de la Contadura General de la PBA.

3.2 El Gasto Ambiental Extendido
El GAE sufri una cada del 15,07% durante el periodo recesivo, por debajo de la que
experimento ESA, en tanto las actividades vinculadas al manejo de los suelos, la erosin y
las inundaciones, consideradas dentro de la metodologa CAPA, mantuvieron un
crecimiento sostenido hasta el ao 2000; y desde 2004, en cambio, se observa que una
proporcin relevante del gasto pas a estar destinado a obras de provisin de agua y
saneamiento.
La figura 8 presenta la evolucin del GAE que, en trminos absolutos pas de los 237,71
millones de pesos constantes en 1997 a los 393,7 en 2012, acumulando un total de 3448,99
para todo el periodo. Es decir, presenta un incremento del 128, 50% respecto a si slo se
considera el gasto en ESA.

Figura 8: Tasa de crecimiento del GAE (1997-2012) (constantes base 1993=100).
Fuente: Elaboracin propia en base a la informacin de la Contadura General de la PBA.
Si bien, como sealamos, en la posconvertibilidad se observa un importante crecimiento del
gasto pblico ambiental, en un marco de fuerte crecimiento econmico y mejora de las
-19,01
-33,14
-36,38
-27,39
8
0,24
53,5
-22,64
68,74
196,33
0,63
42,36
21,02
-2,05
0,62
-50
0
50
100
150
200
250
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
%
E
n

m
i
l
l
o
n
e
s

d
e

p
e
s
o
s

ESA Tasa de crecimiento (eje derecho)
-4,93
14,39
-24,18
-45,81
-31,68
-1,71
60,21
-2,11
32,9
79,9
10,74
25,34
17,48
28,81
-27,6
-60
-40
-20
0
20
40
60
80
100
0
100
200
300
400
500
600
1997199819992000200120022003200420052006200720082009201020112012
%
E
n

m
i
l
l
o
n
e
s

d
e

p
e
s
o
s
GAE Tasa de crecimiento del GAE (eje derecho)
11

variables macroeconmicas, la relacin ambiente/PBG se mantuvo, prcticamente, sin
alternacin en tanto pas del 0,24% en 1997 al 0,22% en 2012, como presenta la figura 9.

Figura 9: Evolucin del GAE respecto al PBG (1997-2012) (constantes base 1993=100).
Fuente: Elaboracin propia en base a la informacin de la Contadura General de la PBA.

Asimismo, como se observa en la figura 10, cabe destacar que la relacin ambiente /gasto
pblico total experiment una cada pronunciada, que acumul 1,9% en promedio, durante
el ciclo recesivo de la convertibilidad y luego de varios aos de crecimiento econmico,
salvo en 2011, no logr alcanzar la participacin de inicio del periodo, ya que en 1997 el
2,47% del gasto pblico total se destinaba a actividades ambientales y en 2012, por
ejemplo, slo el 1,45%. Al cierre del periodo de anlisis la provincia experimentaba una
nueva desaceleracin del crecimiento econmico relevante y en coincidencia se observaba
una cada de ms de un punto porcentual de la participacin del gasto pblico
ambiental/gasto pblico total.

Figura 10: Evolucin del GAE respecto al gasto pblico total (1997-2012).
Fuente: Elaboracin propia en base a la informacin de la Contadura General de la PBA.

0,24
0,23
0,27
0,21
0,12
0,09
0,08
0,11
0,1
0,12
0,2
0,21
0,27 0,27
0,32
0,22
0
0,05
0,1
0,15
0,2
0,25
0,3
0,35
0
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
160.000
180.000
200.000
1997199819992000200120022003200420052006200720082009201020112012
%
E
n

m
i
l
l
o
n
e
s

d
e

p
e
s
o
s
PBG Gasto ambiental extendido/PBG (eje derecho)
2,47
2,16
2,4
1,84
0,89 0,91
0,91
1,86
1,61
1,16
1,94
1,88
1,77
1,6
2,54
1,45
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
%
E
n

m
i
l
l
o
n
e
s

d
e

p
e
s
o
s
Gasto pblico total Gasto ambiental extendido/Gasto pblico total (eje derecho)
12

Por ltimo, la figura 11 permite observar que el gobierno provincial pas de destinar 17,43
pesos por habitante, en 1997, en materia ambiental a 24,45 en 2012.
El recorrido realizado nos permite plantear que contrariamente a lo que sucede en otros
rubros que integran los Servicios Sociales, el gasto pblico ambiental flucta notoriamente
en relacin al desempeo de la economa provincial.


Figura 11: Evolucin de Gasto Ambiental Extendido en trminos per cpita (constantes base 1993=100)
Fuente: Elaboracin propia en base a la informacin de la Direccin Provincial de Estadstica. Subsecretaria
de Hacienda y la Contadura General de la PBA; INDEC Proyecciones elaboradas en base al Censo Nacional
de Poblacin Hogares y Viviendas 2010; y Contadura General de la PBA.

4. Actores que ejecutan el gasto ambiental
Cabe destacar que la institucionalidad ambiental en la PBA, aunque comenz a
desarrollarse desde mediados de la dcada de los setenta, los principales sucesos que le han
impreso su sesgo actual se observan en la dcada del noventa, por un lado, con la sancin
de la primera Ley del ambiente y la incorporacin de la temtica a la Constitucin
provincial; y por otro, con la creacin de organismos especficos (Isuani, 2013).
Durante varios aos la problemtica ambiental estuvo vinculada al campo sanitario, de
hecho la Direccin de Medio Ambiente (DMA), creada en 1991, dependi del Ministerio
de Salud, y aunque la ley que dio lugar al Instituto Provincial del Ambiente (IPA) de 1993
(que reemplaz a la DMA) acord la creacin de una Cuenta Especial denominada "Fondo
para el Financiamiento de Programas Ecolgicos", el gasto ambiental pblico qued
subsumido en el gasto en salud hasta 1997.
Al IPA le sucedi en 1995 la Secretara de Poltica Ambiental (SPA), dependiente de la
Gobernacin, que fue transformada en 2007 en el Organismo Provincial de Desarrollo
Sustentable (OPDS) y ambas compartieron funciones ambientales con organismos
centralizados y descentralizados que atendieron distintas aristas de la cuestin ambiental.
De esta forma, la ejecucin del gasto pblico ambiental se caracteriza por la presencia de
dos tipos de actores: por un lado, aquellos que desde su constitucin cumplen funciones
ambientales directas en lo que concierne a la prevencin, reduccin, restauracin,
proteccin y conservacin, mayormente, incluyen entidades con personalidad jurdica y
patrimonio propio, como la OPDS; y por otro, aquellos organismos que dependen de la
17,43
16,44
18,62
14
7,51
4,08
4,97
7,89
10,17
10,07
17,97
19,72
24,36
27,27
34,18
24,45
0
5
10
15
20
25
30
35
40
12000000
12500000
13000000
13500000
14000000
14500000
15000000
15500000
16000000
16500000
1997199819992000200120022003200420052006200720082009201020112012
P
e
s
o
s
P
o
b
l
a
c
i

n
Poblacin GAE Per cpita (eje derecho)
13

administracin central y que dentro de las funciones asignadas se estipula que efecten
actividades ambientales de forma complementaria, mayormente, vinculadas con el
desarrollo de obras de infraestructura, como el Ministerio de Infraestructura (MI). Estos
ltimos han experimentado importantes cambios en su estructura y funciones durante el
periodo de anlisis que repercutieron en el gasto que ejecutan
12
Tipo
y ms all que, en su
conformacin las actividades ambientales sean complementarias asumieron la
responsabilidad de administrar programas estratgicos, como veremos en la siguiente
seccin.
La tabla 1 presenta los organismos que cumplen funciones ambientales directas y
complementarias para fines del periodo y la tabla 2, la evolucin de la participacin de los
organismos en la ejecucin del gasto pblico ambiental.
Tabla 1: Principales organismos con funciones ambientales, 2012
Organismo Funciones y actividades Marco
Normativ
o
Funciones
ambientales
directas
Secretaria
de poltica
ambiental
(SPA)/
Organismo
Provincial
de
Desarrollo
Sostenible
(OPDS)
Entre sus funciones se encuentran el planificar, formular,
proyectar, fiscalizar, ejecutar la poltica ambiental, y preservar
los recursos naturales; ejercer el poder de polica, establecer y
fiscalizar el cumplimiento de la poltica sobre contaminacin
industrial, sus efluentes y del ambiente en general; intervenir en
la conservacin, proteccin y recuperacin de reservas, reas
protegidas, y bosques, del uso racional y recuperacin de suelos;
la promocin de actividades vinculadas con la Educacin
ambiental y con los Estudios de impacto ambiental, entre otras.
Ley
13.757
Decreto
23/2007
Autoridad
del agua
(ADA)
Lleva adelante la planificacin hidrolgica, la reglamentacin,
supervisin y vigilancia de todas las actividades y obras relativas
al estudio, captacin, uso, conservacin y evacuacin del agua.
La promocin de programas de educacin formal e informal
sobre el uso racional del agua, etc.

Ley
12.257
Organismo
de Control
de Aguas
de Buenos
Aires
(OCABA)
Tiene a su cargo el control y fiscalizacin de la prestacin del
servicio pblico de agua y cloacas en todo el mbito de la
Provincia de Buenos Aires, as como la defensa de los intereses
de los usuarios, la intervencin en las cuestiones relacionadas
con la actividad de las prestatarias del servicio; velar por la
proteccin del medio ambiente, etc.

Decreto
878/2003

12
As por ejemplo el Ministerio de Asuntos Agrarios y la Gobernacin dejaron de ejecutar gasto pblico
ambiental en 2007, en coincidencia con la redefinicin de las funciones por la sancin de una nueva ley de
ministerios.

14

Servicio
Provincial
de Agua
Potable y
Saneamien
to Rural
(SPAR)
Entre sus funciones se encuentran poder solicitar al prestador
bajo su rbita la informacin necesaria que permita la
fiscalizacin de los servicios que presta y opera, considerando
especficamente aquellos aspectos econmicos, tcnicos,
jurdicos y sociales; cumplir con el programa de control del
servicio elaborado por el OCABA atendiendo las caractersticas
de cada prestador a fiscalizar; realizar los muestreos y anlisis
encomendados por el OCABA en los tiempos previstos por este;
evaluar la informacin del prestador y elevar los informes al
OCABA.
Leyes
7.533 y
7.868

Decreto
2.597/200
6

Corporaci
n de
Fomento
del Valle
Bonaerens
e del Ro
Colorado
(CORFO)
Administra el servicio de riego del Ro Colorado en los partidos
de Villarino y Patagones. Especficamente tiene capacidad
jurdica para realizar la planificacin integral de la zona, celebrar
convenios ad referndum del Poder Ejecutivo, con entidades
similares que se constituyan en otras provincias, a los fines de la
formacin de un ente interprovincial para la realizacin de obras
tendientes al mejor aprovechamiento y distribucin de las aguas
del ro Colorado, que aseguren un caudal permanente para el
riego; el estudio, proyeccin, ejecucin y explotacin de las
obras de canalizacin y desages que permitan el mejor
aprovechamiento del caudal del ro Colorado, entre otras.
Ley 7948
Decreto-
Ley
9.541/198
0
Ley
12.257


Comit
Ro
Reconquist
a
(COMIRE
C)
Tiene como objeto prestar servicios y realizar acciones
conducentes a la gestin integral y preservacin del recurso
hdrico de la Cuenca del Ro Reconquista. Especficamente tiene
capacidad jurdica para planificar, coordinar, ejecutar y controlar
la administracin integral de la Cuenca; coordinar con la Nacin,
otras provincias, Municipalidades y organismos no
gubernamentales acciones y medidas vinculadas con su objeto;
ejecutar y administrar las obras necesarias para la gestin integral
del recurso hdrico de la Cuenca; y formular la poltica ambiental
tendiente a la preservacin del recurso hdrico de la Cuenca, en
coordinacin con los rganos competentes en la materia, entre
otras.
Ley
12.653
Funciones
Ambientales
complementar
ias

Ministerio
de
Infraestruc
tura (MI)
Tiene a su cargo la planificacin y programacin de las obras
pblicas de jurisdiccin provincial. As como el anlisis del
dictado de normas relacionadas con la contratacin, construccin
y conservacin de las obras pblicas; atender directamente o a
travs de terceros la prestacin del servicio de agua potable y
efluentes. Participa en las cuestiones vinculadas al saneamiento
hdrico, interviene en el aprovechamiento y uso del agua,
participa en la formulacin de la poltica provincial referente a
los recursos hdricos y efecta la planificacin, programacin, y
el control de la utilizacin de dichos recursos, coordinando
acciones comunes con las jurisdicciones que correspondan y los
municipios.
Ley
13.175

Asuntos
Agrarios
(MAA)
Le compete la determinacin de polticas conducentes al
ordenamiento, promocin y desarrollo de todas las actividades
agropecuarias, pesqueras y de produccin y contralor de
alimentos. Propone las polticas que favorezcan el sector y
realiza la fiscalizacin sanitaria y el control de calidad; fiscaliza
Leyes
13175 y
13881
15

los regmenes que promueven y regulen las actividades de los
sectores agropecuario, forestal y de caza; etc.
J efatura de
Gabinete
(J G)
Lleva adelante la coordinacin de la relacin entre las distintas
reparticiones ministeriales, secretaras y organismos de la
administracin provincial, centralizada y descentralizada;
propone la creacin de Comisiones interministeriales o de
cualquier nivel de integracin, que hagan a la mejor ejecucin y
coordinacin de los planes, programas y proyectos emanados del
Poder Ejecutivo. Interviene en la obtencin directa o indirecta, en
la negociacin y ejecucin de todos los fondos provistos por
organismos multilaterales de crdito o en virtud de convenios
bilaterales, etc.
Ley
13.757
Nota: Fuente: Elaboracin propia

Tabla 2: GAE de la PBA durante 2003-2012 (Estructura porcentual)
Nota: Fuente: Elaboracin propia en base a informacin de la Contadura general de la PBA.

Reparticin
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Obligaciones del tesoro
y crdito de emergencia
(OTCM)
50,61 25 24 17,54 50,80 39,32 47,53 51,55 38 42,57
Ministerio de
Infraestructura (MI)
25,41 49 44 58,43 32,14 43,29 33,59 28,16 41 31,56
Ministerio de Asuntos
Agrarios (MAA)
5,75 1 1 0,37 0 0 0 0 0 0
Gobernacin (GOB)
0 3 5 4,38 0,54 0 0 0 0 0
J efatura de Gabinete
(J G)
0 0 0 0 0 0 0 0 3 0
Secretaria de poltica
ambiental (SPA)/
Organismo Provincial
de Desarrollo
Sostenible (OPDS)
0 0 0 0,00 2,31 3,21 3,91 4,03 3 7,98
Autoridad del agua
(ADA)
8,26 13 16 10,98 8,03 8,11 7,77 6,30 5 7,11
Organismo de Control
de Aguas de Buenos
Aires (OCABA)
1,21 3 4 2,58 1,85 1,78 1,76 1,45 1 1,66
Servicio Provincial de
Agua Potable y
Saneamiento Rural
(SPAR) 2,28 0 2 2,53 1,84 1,89 2,93 5,46 7 7,26
Corporacin de
Fomento del Valle
Bonaerense del Ro
Colorado (CORFO)
6,48 5 5 3,20 2,48 2,30 2,30 2,07 1 1,80
Comit Ro
Reconquista
(COMIREC)
0 0 0 0 0 0,10 0,22 0,95 0 0,06
16

A la fragmentacin institucional, ya presentada, se les adiciona la reparticin auxiliar
denominada Obligaciones del Tesoro y Crditos de Emergencia (OTCE) que acta bajo el
Ministerio de Economa, y recibe partidas de las distintas finalidades para brindar asistencia
financiera a diferentes reas de los sectores pblico y privado y atender las obligaciones
emergentes de compromisos con organismos provinciales, nacionales e internacionales. A
diferencia de lo que sucede con la Administracin Central, Organismos Descentralizados e
Instituciones de Seguridad Social las erogaciones que tienen como fuente o destino de la
transferencia a OTCE pueden transferirse entre s y sufrir movimientos de acuerdo a las
coyunturas ya que no se aplican las limitaciones para direccionar partidas presupuestarias
(presente para el resto de las reparticiones). Esta situacin adquiere especial relevancia en
el caso en cuestin, en tanto como permite observar la figura 12, por su participacin
porcentual OTCE es la segunda reparticin en ejecutar GAE, precedida por el MI.
Si bien desde los dispositivos normativos los organismos con funciones ambientales
especficas tienen un lugar estratgico en la implementacin de actividades ambientales, su
participacin en la ejecucin del gasto es menor al resto de los organismos, en tanto la SPA
y la OPDS ejecutaron el 2,46%; la ADA el 8,98%, la CORFO el 3,19% y el SPAR el
3,28%; el OCABA el 2,01% y el COMIREC el 0,14%.


Figura 12: Participacin del gasto pblico ambiental segn institucin promedio 2003-2012.
Fuente: Elaboracin propia en base a la informacin de la Contadura General de la PBA.

5. Programas ambientales
La tabla 3 presenta los programas ambientales que contaron con ejecucin presupuestaria
en territorio bonaerense durante 2010. En lneas generales, los mismos estn vinculados al
desarrollo de obras de provisin de agua potable y gestin de las aguas residuales,
saneamiento de cursos de agua y desages pluviales, obras de infraestructura sustentable y
control de las aguas subterrneas.
En concordancia con lo sealado en la seccin anterior, los programas ms importantes (en
trminos de las erogaciones destinadas) fueron implementados por el MI. El MI (que
formalmente cumple funciones ambientales complementarias) ocupa un lugar estratgico
no slo en la planificacin, ejecucin y supervisin de obras de programas en
36,83
40,63
0,84
1,3
0,35
2,46
8,98
2,01
3,28
3,19 0,14
OTCM
MI
MAA
GOB
JG
OPDS
ADA
ORAB/OCABA
SPAR
CORFO
COMIREC
17

infraestructura sino en otros como los vinculados con la Autoridad de Cuenca Matanza
Riachuelo (ACUMAR).
Tabla 3: Programas ambientales y organismos que los implementan, 2010
Tipo Organismo Programas
Funciones
ambientales
directas
SPA/OPDS Coordinacin para el Desarrollo Sostenible
Preservacin de las reas Naturales Protegidas
ADA Control del Recurso Hdrico
OCABA Regulacin/Control de Agua
SPAR Agua Potable
Desages Cloacales
Programa de Agua Potable y Saneamiento para
Comunidades Menores
CORFO Coordinacin de la CORFO.
Operar y mantenimiento de Mquinas
Operacin y mantenimiento de la Red de Riego y
Desages
Generacin y Transferencia de Tecnologa
COMIREC Comit de la Cuenca del Rio Reconquista
Funciones
Ambientales
complementaria
s

MI

Obras de Fortalecimiento a Organizaciones Sociales
Apoyo a la Inversin en Sectores Sociales de la
Provincia de Buenos Aires
Programa de Desarrollo de Investigacin Sustentable
en Infraestructura (Aguas y Cloacas)
Saneamiento Sanitario
Desarrollo de Investigacin Sustentable en
Infraestructura de la Provincia de de Buenos Aires.
Obras Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura
Regional
Saneamiento Hidrulico
Saneamiento Ambiental. Unidad de Coordinacin del
Ro Reconquista.
Fondo Provincial de Transporte
Programa de Gestin Ambiental. Autoridad de Cuenca
Matanza Riachuelo (ACUMAR)
Obras Fondo. Fiduciario Federal de Infraestructura
Regional
Fuente: Elaboracin propia en base a la informacin de la Contadura General de la PBA.
Los programas implementados apuntan, fundamentalmente, al desarrollo y/ o mejora de las
infraestructuras de agua y saneamiento domstico y al saneamiento de cuencas.
Llamativamente no se encuentran programas de concientizacin y participacin ciudadana,
de promocin de una cultura sostenible con el ambiente y de inclusin de cambios en los
procesos productivos. Tampoco programas ambientales en otros mbitos como el sistema
educativo (aunque existen contenidos ambintales en las currculas escolares de los
distintos niveles) y en el sistema de salud.
5. Conclusiones preliminares
A lo largo de este artculo hemos realizado algunas estimaciones de mnima respecto al
gasto ambiental de la PBA, en primer lugar a partir del seguimiento de la cuenta ESA
18

durante 1997-2012 y en segundo, considerando el GAE que incluye las actividades
mediante la CAPA y el gasto en obras para la provisin de agua potable.
La evolucin de ambas series permite sealar que el gasto ambiental de la PBA se vio
afectado por los vaivenes de la economa provincial, tanto en la fase recesiva de la
convertibilidad, dnde perdi participacin respecto al PBG y el Gasto pblico total, y en
los momentos de desaceleracin econmica de la posconvertibilidad, como en 2012, dnde
se redujo notoriamente su participacin. Tras una dcada de crecimiento econmico, y con
excepcin del ao 2011, el GAE no logr los niveles de 1997.
El pico mximo de crecimiento del gasto pblico ambiental se dio en 2007 cuando el
gobierno provincial logr la reestructuracin de un crdito internacional destinado a obras
de infraestructura.
Asimismo, los organismos con funciones ambientales complementarias (y no el conjunto
de agencias con finalidades ambientales especficas) se tornaron medulares en la ejecucin
del GAE, que junto a las OTCE acaparan cerca del 80% de las erogaciones destinadas para
tal funcin. Esta distribucin del gasto permite que el Poder Ejecutivo Provincial mantenga
amplias facultades para definir qu actividades ambientales priorizar y en qu territorios
llevarlas adelante.
Desde 2004, el grueso del gasto ha sido ejecutado por el MI y se ha destinado al
financiamiento de programas que apuntan al desarrollo de obras de agua y saneamiento en
reas urbanas y rurales. La misma tiende a afrontar, a nuestro entender, los costos hundidos
y de lenta recuperacin que caracteriza la extensin de las infraestructuras por redes. Esta
situacin pareciera vincularse con el retraso que la PBA presenta en materia de cobertura de
hogares con acceso a los servicios de agua y saneamiento.
Por ltimo, el gasto ambiental tiene una perspectiva sectorial, con nfasis en la ingeniera
de agua y saneamiento, un fuerte componente de participacin de las agencias centralizadas
en detrimento de las que aglutinan las funciones ambientales principales; y otorga escasa
relevancia a las actividades de promocin y educacin en materia ambiental.
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Coparticipacin Federal de Impuestos. Centro interdisciplinario para el estudio de
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19

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http://www.wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/201
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y Viviendas de 2010. Resultados, Buenos Aires.
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Expert Group on International Economic and Social Classifications New York, 18-
20 J une 2001.
Apndice:
Tabla 1: Dgitos y caractersticas de las actividades segn CAPA
Digito Componente Detalle
1. Aire Proteccin del aire
y cambio
climtico
La categora incluye las acciones destinadas a reducir el impacto
negativo de los gases que afectan a la capa de ozono y el control de
otras emisiones gaseosas. As como la promocin del uso de
tecnologas limpias y energas renovables.
2. Agua Gestin de aguas
residuales
Consideran las acciones ligadas a la prevencin de la
contaminacin hdrica. Incluye las obras de alcantarillado, los
desages pluviales y cloacales.
3. Suelos Manejo de
residuos
Incluyen las acciones que apuntan al ordenamiento del manejo de
los residuos domiciliarios e industriales
20

Proteccin y
remediacin de
suelos, aguas
subterrneas
Consideran las actividades destinadas al saneamiento de recursos
hdricos contaminados
5.
Biodiversidad


Mitigacin de
ruido y
vibraciones
Gastos asociados a la moderacin del ruido.
Proteccin de la
biodiversidad y
del paisaje
Consideran las acciones de conservacin, reintroduccin y
recuperacin de las especies animales y vegetales y sus hbitats
naturales. As tambin las destinadas a la proteccin y preservacin
de parques nacionales y reservas ecolgicas etc., e incendios
forestales.
6.
Investigacin
y desarrollo
Investigacin y
desarrollo
Actividades de investigacin que efectan las instituciones
pblicas que apuntan a aumentar el conocimiento sobre distintos
segmentos del ambiente.
7. Otras
actividades de
proteccin
ambiental
Otras Incorporan, por ejemplo, los gastos de conduccin y gestin
implementados para el desarrollo de los programas y acciones.
Fuente: Elaboracin propia en base a Naciones Unidas (2001); Quadri de la Torre (2002) y Chudnovsky y
Lpez (2002).

1



Resistencias sociales, poltica subnacional y ambiente. Desafos tericospara pensar
la problemtica de la minera a cielo abierto en Argentina.

(Trabajo en progreso)


Lucas Gabriel Christel (UNSAM-CONICET) lucaschristel@hotmail.com

Ambiente y Ciencias Sociales




El desembarco de la megaminera metalfera a cielo abierto en la Argentina trasform
significativamente un sector productivo marginal y relegado en la matriz productiva
nacional. A partir de una serie de reformas normativas acontecidas durante los aos
noventa, y posteriormente profundizadas en el marco de los gobiernos kirchneristas, la
minera se consolid como poltica de estado en 2004 y se inaugur un proceso de
crecimiento exponencial en materia de inversiones, explotaciones y exportaciones
mineras.

Sin embargo, a la par del mencionado desarrollo del sector minero,se replicaron fuertes
resistencias sociales a la megamineraen diversas provincias argentinas y, en el perodo
comprendido entre 2003 y 2012, 9 provincias sancionaron leyes que prohben dicha
actividad. La arena subnacional como marco de anlisis, a partir del domino originario
de los recursos naturales, las distintas experienciasde las resistencias sociales y la
centralidad que adquiri la problemtica ambiental en el conflicto, plantean como
desafo la bsqueda de un dilogo entre distintas perspectivas tericas que ayuden a
comprenderDe qu factores depende que las resistencias sociales logren incidir sobre
las legislaciones mineras provinciales?






Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV
CongresoInternacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia
Poltica yRelaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario,
8 al 11 de septiembre de 2014.
2

Introduccin

En Argentina, durante la ltima dcada, se identifica un escenario el cualcombina un
marcado crecimiento de la actividad minera a cielo abierto con la emergencia de fuertes
resistencias sociales hacia dicha actividad yla sancin de una serie de leyes que
prohibieron la megaminera en territorios provinciales
1
El presente trabajo forma parte de una investigacin doctoral titulada Incidencia de las
resistencias sociales en las legislaciones mineras provinciales. Los casos de Mendoza,
Crdoba, Catamarca y San J uan (2003-2009)
. La particular distribucin de
competencias y atribuciones del sistema federal argentino dondelas provincias poseen
potestad sobre el manejo de los recursos naturales, adems de posibilitar la aprobacin
de las mencionadas normativas, habilita unanlisis de ndole comparativa a nivel
subnacional que indague en los procesos de incidencia de las resistencias sociales sobre
las legislaciones mineras provinciales.

2

1
Chubut (4 de marzo de 2003); Ro Negro (7 de mayo de 2005 - derogada el 29 de diciembre de 2011); La Rioja (3
de julio de 2007 - derogada el 7 de agosto de 2008); Tucumn (3 de julio de 2007); Mendoza (6 de julio de 2007), La
Pampa (8 de julio de 2007), Crdoba (9 de septiembre de 2008), San Luis (10 de septiembre de 2008) y Tierra del
Fuego (19 de abril de 2011).
2
Tema de tesis propuesto para el Doctorado en Ciencia Poltica de la Universidad Nacional de San Martn. La
investigacin se desarrolla en el marco de una beca doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y
Tcnicas (CONICET).
, la cual, a partir de preguntarse sobre
aquellos factores de los cuales depende que las resistencias sociales logren incidir sobre
las legislaciones mineras provinciales, postula que las caractersticas de los sistemas
polticos y las particularidades de las matrices econmicas de las provincias
analizadasfavorecen o dificultan las posibilidades de incidencia legislativa de las
resistencias sociales.

La propuesta concreta de este trabajo radica en un acercamiento a la construccin de un
marco de anlisis terico que contemple la arena subnacional y el accionar concreto y
particular de las resistencias sociales y permita, a la vez, considerar las hiptesis de
trabajo que guan la investigacin doctoral. En esta direccin, y luego de una resea que
introduzca los procesos de conflictividad social en torno a la actividad minera a cielo
abierto, se realizar una breve revisin de bibliografa de las temticas referidas a
movimientos sociales y a la cuestin del federalismo y la poltica subnacional y,
finalmente, se esbozarn definiciones provisorias de variables a considerar en el anlisis
de cada uno de los casos bajo estudio.

La nueva minera: marcos legales, resistencias sociales y leyes antimineras

A partir de los primeros aos de la dcada del 90 el Estado argentino efectu un
conjunto de reformas, vinculadas a polticas de corte neoliberal, que fundaron un nuevo
marco jurdico-poltico como elemento central de una estrategia focalizada en la
atraccin de capitales. Este proceso de ndole general tuvo su impacto en el sector
minero con la sancin del Rgimen de Inversiones mineras en mayo de 1993 (Ley
24.196) otorgando una serie de elementos reclamados por los inversionistas tales como
estabilidad fiscal, exenciones impositivas y facilidades para la radicacin de los
capitales (Christel, Alvarez, 2011).

3

La ley de inversiones mineras represent un ejemplo del modelo de desarrollo
impulsado desde el gobierno del por entonces presidente Carlos Menem (Partido
J usticialista) a la vez de actuar como iniciador de una serie de modificaciones
legislativas conducentes a la reforma del Cdigo de Minera
3
Sin embargo, apenas 6 aos despus de la apertura de La Alumbrera, a lo largo de las
provincias cordilleranas, incluida Catamarca, comenzaron a multiplicarse las
resistencias sociales contra la megaminera. Un punto de inicio para el anlisis son los
sucesos acontecidos en Esquel donde, en 2003 la ciudadana expres su rechazo a la
instalacin de la minera Meridian Gold a travs de un plebiscito municipal donde el
81% vot por el No a la Mina.La gran movilizacin social de Esquel se transform
en un punto de inflexin para el sector minero por tres razones fundamentales. En
. Complementariamente,
durante la reforma constitucional de 1994, a partir de la incorporacin del artculo
124,seprovincializaron los recursos naturales reconfigurando as el rol de las provincias
y del estado nacional en el manejo y explotacin de los recursos mineros.

La mencionada reformaintrodujo, en su artculo 41, el derecho a un ambiente sano,
equilibrado y apto para el desarrollo humano.Este reconocimiento constitucional
constituy un paso fundamental en el avance de la justicia y la ciudadana ambiental en
la Argentina, brindando tanto los fundamentos para el posterior delineamiento de la
poltica ambiental nacional como un recurso y un marco de referencia para la
movilizacin ambiental (Gutirrez, 2010; Gutirrez y Christel 2012).

Se afirma as la coexistencia de dos fenmenos, la preparacin de escenarios legales
adaptados a los intereses mineros -con la posteriorprofundizacin con la declaracin de
la minera como poltica de estado en el 2004- y la aparicin y consolidacin de arcos
normativos de proteccin ambiental. Los conflictos y las resistencias sociales contra la
megaminera ponen de manifiesto la tensin entre los dos fenmenos antes sealados
(Christel, 2012). La centralidad que el derecho al ambiente tomara posteriormente en
los cuestionamientos sociales a la minera a cielo abierto, ligado a las denuncias de los
impactos ambientales de la actividad, confronta con un marco legal que brinda reglas de
juego claras y estables a un sector productivo estratgico para el gobierno nacional.

A la par del inicio de las grandes operaciones mineras, con la inauguracin de Bajo La
Alumbrera en la provincia de Catamarca en 1997, fueron desplegadas, desde las
empresas y distintos actores gubernamentales, acadmicos y sociales estrategias
simblicas y discursivas que instalaron el concepto de minera sustentable, respetuosa
del medio ambiente y propulsora del desarrollo econmico y social (Antonelli, 2009).
Por aquel entonces, en las ciudades de Andalgal, Beln y Santa Mara, las zonas ms
prximas a la explotacin minera, los ciudadanos apoyaron inicialmente a la
megaminera a cielo abierto.


3
Entre otras leyes se destacan: la Ley de Reordenamiento Minero (1993), la Ley de Financiamiento y Devolucin
Anticipada del IVA (1994), la Ley de Acuerdo Federal Minero (1993), la Ley que forma la Comisin Bicameral de
Minera (1993), la ley modificatoria de la 24.196, la Ley de Actualizacin Minera (1995), la Ley de Proteccin
Ambiental (1995), la Ley Del Banco Nacional de Informacin Geolgica (1995), la Ley que crea el Sistema
Nacional de Comercio Minero (1995), la Ley ratificatoria del Tratado Binacional entre Argentina y Chile de
Integracin y Complementacin Minera (1996), la Ley modificatoria de la Ley de Inversiones Mineras que establece
el significado de valor boca mina (1999), y por ltimo, otra Ley modificatoria de la Ley de Inversiones Mineras
(2001).

4

primer lugar se trat del primer cuestionamiento social organizado a los proyectos
mineros en Argentina, incorporando a las poblaciones como nuevo sujeto poltico en un
marco anteriormente cerrado en una dualidad estado-empresas; result exitosa en sus
reivindicaciones, convirtindose en referencia para distintas asambleas, organizaciones,
redes y procesos de protesta social que surgieron posteriormente; y, finalmente,
favoreci fuertemente la construccin de la cuestin minera como problemtica social
y ambiental relevante (Alvarez, L., Composto, C. , 2010).

Ante los primeros indicios de las consecuencias socioambientales de las explotaciones o
ante la posibilidad de nuevos emprendimientos, grupos ciudadanos comenzaron
manifestar su oposicin. Inicialmente en pequeos grupos autoconvocados de carcter
local articularon luego regionalmente hasta constituir colectivos nacionales en defensa
del medio ambiente, de frreo carcter opositor al modelo de extraccin de los recursos
mineros
4
La intencin de presentar una breve revisin de distintas perspectivas tericas sobre el
anlisis de movimientos sociales y accin colectiva pretende encontrar en la teora
determinados elementos que ayuden a pensar el caso concreto de estudio y permita la
construccin del mencionado marco de anlisis terico.Fueron varios los especialistas
. Bajo la nocin de vecinos autoconvocados, estos grupos refieren a un
proceso de autoorganizacin social demarcando un espacio autnomo y opuesto a la
alianza entre gobierno y transnacionales mineras (Delamata, 2009).

La sancin de sanciones de nuevas legislaciones anti mineras en la provincias de
Chubut, Ro Negro, La Rioja, Tucumn, Mendoza, La Pampa, Crdoba, San Luis y
Tierra del Fuego son entendidas como un proceso de juridificacin donde las
definiciones de los problemas ambientales y las expectativas normativas de los actores
sociales se transforman, dentro del campo del derecho, en un conjunto de enunciados
jurdicos. En esta juridificacin de la cuestin ambiental, la actividad legislativa, al
amparo de su representacin poltica, convierte ciertas expectativas sociales en
enunciados jurdicos que autorizan o desautorizan ciertas prcticas y comportamientos
humanos respecto al ambiente (Azuela, 2006).

Es de esperar que a partir de una judicializacin de la poltica los distintos actores,
inmersos en la arena social, incorporen nuevos recursos, de ndoles tcnicas, discursivas
y/o argumentativas. As entonces, al interior de las resistencias sociales a la
megaminerase aprecia el surgimiento, con distintas temporalidades e intensidades, de
un lenguaje de derecho. El conocimiento sobre leyes ambientales y derechos
constitucionales construye un saber multifactico que permite conectar resistencias
populares y estrategias institucionales tendientes a lograr nuevos marcos regulatorios
(Delamata, 2009, Delamata, 2012).

Movimientos sociales


4
La Unin de Asambleas Ciudadanas es un espacio de encuentro y organizacin de asambleas socio-ambientales y
organizaciones autnomas que fueron creciendo a lo largo y a lo ancho de todo el pas, que enfrentan a las
transnacionales y las polticas de recolonizacin que saquean y destruyen nuestros bienes comunes, nuestras culturas
y nuestros pueblos. A partir de la consolidacin de asambleas de vecinos y vecinas autoconvocados y autoconvocadas
a nivel local, este proceso se vio fortalecido con la regionalizacin de las luchas y la creacin de un espacio colectivo
nacional de aprendizaje, intercambio de experiencias de lucha, articulacin y construccin de estrategias colectivas y
de acciones conjuntas, objetivos que se fueron haciendo realidad en el propio camino de su construccin (Unin de
Asambleas Ciudadanas, 2011).
5

que, trabajando sobre la temtica de los movimientos sociales, focalizaron en tres
factores principales su esfuerzo por explicar el surgimiento de los mismos y/o el
acontecimiento de revoluciones; la Estructura de oportunidades polticas y
constricciones a los que se enfrentan; aquellas Estructuras de movilizacin y de
organizacin a disposicin de los contestatarios y los Marcos interpretativos culturales
de atribucin y construccin social colectivos que actan como mediacin entre
oportunidad y accin.

La nocin de estructura de oportunidad poltica es vinculada, segn los especialistas,
con el sistema poltico, dado que los movimientos sociales y las revoluciones adoptan
una forma u otra, dependiendo de la amplia gama de oportunidades y constricciones
polticas propias del contexto nacional en que se inscriben (McAdam, McCarthy, Zald,
1996: 24).Tambin es posible comprender a la estructura de oportunidades como aquel
grado de probabilidades que los grupos tienen de influir sobre el sistema poltico o de
acceder al poder. Este concepto se torn central para el desarrollo del Modelo de
proceso poltico, cuyos seguidores (McAdam, 1982; Tarrow, 1983, Tilly, 1978)
sostienen que la aparicin y xito de los movimientos sociales se corresponden en gran
medida a aquellas oportunidades con que cuentan los contestatarios.

Conceptualizando las dimensiones de la oportunidad poltica, Tarrow (1988) refiere que
La oportunidad poltica puede dar lugar a tantas direcciones y vas analticas que ms
que una variable se la podra considerar un conjunto de variables, algunas de las cuales
se disciernen ms claramente que otras (Tarrow, 1988:54) y destaca que entre las
variables ms acordadas por los distintos autores se encuentran el grado de apertura del
sistema poltico institucional, la estabilidad o inestabilidad de las alineaciones entre
elites y la presencia o ausencia de aliados al movimiento entre las elites. Por su parte,
Gamson y Meyer (1992) advierten que es necesario identificar correctamente las
oportunidades polticas, evitando las confusiones, entre los cambios estructurales e
ideolgicos propios del poder poltico y aquellos procesos colectivos por los que se
encuadran e interpretan dichas modificaciones.

La aparicin de nuevas formas y episodios de accin colectiva se encuentran asociados
a modificaciones de la estructura de oportunidades y de las restricciones polticas. Ante
variaciones en las aperturas al acceso institucional, combinadas con una elevada
percepcin de los costes de una eventual inaccin, se maximizan los episodios de accin
poltica colectiva (Tarrow, 2004).

Tarrow (1996) destaca la existencia de dos formas bsicas de estudiar las relaciones
entre estructuras polticas y accin colectiva, la va trans-seccional, que propone un
anlisis esttico de las estructuras de oportunidad, y el enfoque dinmico, un enfoque
que, segn este autor, parece generar un mayor impacto sobre las tomas de decisiones
por parte de los propios movimientos sociales al brindar la posibilidad de crear y
modelas oportunidades propias.

Una dimensin que ha sido trabajada dentro de la dinmica de los movimientos
sociales, y resulta clave para el presente anlisis, es la variacin subnacional. Desde sus
orgenes, cercanos al siglo XVIII, los movimientos focalizaron sus reclamos hacia el
estado nacional, con lo cual las distintas caractersticas organizativas de los grupos se
vincularon con diferencias institucionales entre estados. Sin embargo la existencia de
movimientos sociales y sub grupos que surgen a nivel subnacional y desarrollan ciclos
6

de protesta y accin colectiva particular sustenta el anlisis de las dinmicas en clave
subnacional. Al respecto, en palabras de Tarrow, se destaca que si los movimientos
sociales simplemente reflejaran contextos institucionales nacionales, haba una
variacin infranacional mucho menor de la que apreciamos, tanto en la organizacin
interna de los movimientos, como entre las distintas corrientes que los componen
(Tarrow, 1996:84).

Otro aspecto analizado como parte de la idea de oportunidad poltica se relaciona con la
estructuras de alianzas que se generan a partir de los conflictos, dado que las mismas
pueden favorecer la obtencin de recursos y facilitar una red de oposicin ante
constricciones y elementos externos a los grupos. Entre los tericos que trabajaron sobre
la presencia o ausencia de aliados en las estructuras de oportunidades se destacan
Gamson (1990) y J enkins y Perrow (1977) entre otros.

Por su parte, DieterRucht (1996) propone con su concepto de estructura contextual una
ampliacin de la idea de oportunidad poltica a partir de la contemplacin de tres
dimensiones bsicas, el contexto cultural, el social y el poltico.El contexto cultural
refiere a las actitudes y conductas de individuos que puedan apoyar al movimiento con
dinero, trabajo o participando en las acciones de protesta y se relaciona con la
distribucin de patrones culturales entre ciertos grupos de la poblacin.La segunda
dimensin, la del contexto social, est constituida por el medio social y las redes que
facilitan o limitan la formacin de identidades colectivas y la estructuracin de
movimientos. En tercer lugar, los movimientos sociales interactan con las autoridades
y otros movimientos que forman parte del contexto poltico, en el cual Rucht identifica
cuatro variables; el acceso al sistema de partidos y decisiones polticas; la capacidad de
implementacin de polticas; la estructura de alianzas; y, por ltimo, la estructura del
conflicto.

La existencia de oportunidades polticas conforma tan solo uno de los requisitos que
explican el surgimiento y el accionar de los movimientos sociales, dado que las mismas
no pueden ser aprovechadas sin la presencia de algn tipo de instancia organizativa, ya
sea de carcter formal o informal, capaz de canalizar los procesos de accin colectiva.
La literatura refiere a dicha instancia como Estructuras de movilizacin, entendidas
como canales colectivos, de carcter formal o informal, mediante los cuales los
individuos logren movilizarse e implicarse en la accin colectiva (McAdam, McCarthy,
Zald, 1996) y definidas tambin como aquellas acciones colectivas consensuadas
socialmente, formas organizativas concretas de movimientos sociales y los repertorios
modulares de dichos movimientos (McCarthy, 1996).

Dos principales perspectivas tericas se han destacado en el anlisis de las Estructuras
de movilizacin. En primer lugar, la Teora de movilizacin de recursos, la cual se
centra en el estudio de procesos de grupos formales y con McCarthy y Zald (1973)
como principales referentes. El concepto clave de esta perspectiva es las decisiones
tomadas por los grupos en torno a sus formas organizativas generarn consecuencias
para su capacidad de obtencin de recursos y de movilizacin de disidentes y de su
grado de legitimidad ante el resto de la ciudadana, elementos determinantes para la
obtencin o no del xito de sus reclamos (McCarthy, 1996).

En tanto, el modelo que parte de los procesos polticos, rechaza la equiparacin entre
movimientos sociales y organizaciones formales al tiempo que destacan la importancia
7

crtica que desempean ciertos entornos bsicos como facilitadores y estructuradores de
la accin colectiva. (Tilly,1978; McAdam, 1982). Desde los extremos menos
formalmente organizados, como las familias o las redes de amistad (Snow, Zurcher y
Ekland-Olson, 1980), las redes de relacin local (Granovetter, 1973), hasta los
contextos de micromovilizacin que agrupan una serie de alvolos sociales que facilitan
la solidaridad y la comunicacin (McAdam, 1988) han demostrado su importancia a la
hora de explicar procesos de reclutamientos y acciones de protesta.

Steven Buechler (1990) establece la distincin entre Comunidad de Movimientos
Sociales y Movimiento Social Organizado. Si bien ambos conceptos guardan cierto
parecido en la medida que aluden a grupos que buscan la concrecin de objetivos de
movimientos sociales, el Movimiento Social Organizado recurre a estructuras formales
y organizativamente complejas mientras que la Comunidad de Movimientos Sociales
acude a la utilizacin de redes informales, lmites difusamente definidos y liderazgos de
estructura flexibles. En el anlisis detallado de las organizaciones formales propuesto
por Kriesi (1996) identifica, adems de los Movimientos Sociales Organizados, las
organizaciones de apoyo, las asociaciones de movimientos y los partidos o grupos de
inters. Las organizaciones de apoyo se caracterizan por brindar determinados servicios
que contribuyen a la organizacin de un movimiento pero sin tomar parte directa de la
accin colectiva. Por su parte, las asociaciones de movimientos facilitan las
movilizaciones o acciones de los grupos a partir de una orientacin de base o clientelar.
Finalmente, los partidos y grupos de inters plantean sus metas polticas sin relacin
con la participacin directa de sus miembros, dado que su foco de especializacin se
basa en la representacin poltica.

En cuanto a la estructura interna, Kriesi (1996) afirma que depender directamente del
flujo de recursos y permitir un anlisis del grado de formalizacin, de
profesionalizacin, de diferenciacin interna y de integracin del movimiento. Segn el
autor, un proceso de estructuracin interna es prcticamente inevitable si el Movimiento
Social Organizado desea tener xito a largo plazo, transformndolo progresivamente en
una estructura ms similar a un partido o un grupo de inters.

En tercer lugar, losMarcos interpretativos culturales o procesos enmarcadoresse
entienden como elementos que median entre las oportunidades, la organizacin y la
accin. Son aquellos significados compartidos y conceptos mediante los cuales la gente
tiende a definir su propia situacin (McAdam, McCarthy, Zald, 1996). Los marcos
colectivos de accin tambin cumplen una funcin interpretativa mediante la
simplificacin y condensacin de aspectos del mundo externo, pero realizndolo de tal
manera que busque movilizar potenciales adherentes, ganar apoyo transitorio y
desmovilizar antagonistas (Benford y Snow, 2000). Este proceso es de ndole activo e
implica agencia y contienda en el nivel de la construccin de la realidad. La agencia se
entiende en funcin del desarrollo del trabajo de los movimientos sociales o
movimientos activistas y, complementariamente, deviene en procesos contenciosos en
el sentido de que la generacin de marcos interpretativos no solamente difieren con
otros existentes sino que suelen desafiarlos (Benford y Snow, 2000).

Los procesos de construccin de marcos interpretativos estn afectados por un nmero
de elementos del contexto socio cultural en el que se encuentran inmersos. Aunque
hipotticamente cualquiera de esos factores puede impactar sobre el carcter y la
continuidad de los marcos resultantes, la literatura especializada suele brindarle
8

particular importancia a tres componentes principales, la estructura de oportunidades
polticas, las oportunidades y constricciones culturales y las audiencias a las que se
dirige el movimiento (Benford y Snow, 2000).

La existencia de los movimientos sociales acontece en un contexto social amplio donde
los mismos acuden al stock cultural en bsqueda de determinadas imgenes que defina
instancias de injusticias. Esta estructuracin de las injusticias y de los objetos polticos,
sostenida sobre la base de definiciones sociales de las relaciones, los derechos y las
responsabilidades, permite sealar los defectos del orden social y direccionar los
procesos de cambio (Zald, 1996). En el acceso al stock cultural, los movimientos
sociales definen sus metodologas de organizacin y protesta e intentan a su vez que sus
repertorios y marcos interpretativos compatibilicen con las capacidades, orientaciones y
estilos de los grupos de los que se componen.

Complementando la idea de proceso activo, Zald (1996) destaca los procesos de
creacin de marcos interpretativos y eventos icnicos. En estas instancias, llevadas a
cabo por sujetos innovadores, los movimientos sociales participan dinmicamente en la
construccin de nuevos significados, en la denuncia de las injusticias y en la lucha por
los procesos de cambio. En una lnea similar de anlisis, Edelman (1971) reflexiona
sobre la existencia de grupos de personas que crean significados sobre los eventos
actuales y futuros como la raz misma de cualquier percepcin que pueda generar la
accin colectiva.

Federalismo, poltica subnacional y cuestiones econmicas.

Un anlisis del federalismo y de ciertas particularidades de la poltica subnacional
brindar un sustento terico para permitir posteriormente leer los casos analizados en
una perspectiva integral y comparada. Partiendo de la clsica definicin de Dahl se
refiere al federalismo como un sistema en el cual ciertos asuntos estn exclusivamente
dentro de la competencia de ciertas unidades locales y se encuentran
constitucionalmente ms all del alcance de la autoridad nacional y donde otras
cuestiones estn constitucionalmente fuera del alcance de la autoridad de las unidades
ms pequeas (Dahl, 1986). De tal forma las provincias, o politiessubestatales deben,
necesariamente, compartir con el estado nacional una porcin de territorio y de
ciudadanos, desarrollando entonces mltiples ciudadanas superpuestas y autoridad,
coercin y dominio estatal compartidos (Escolar, 2011). Al respecto, Gibson (2007),
define como yuxtaposicin de regmenes a la posibilidad de que en un mismo
territorio nacional puedan coexistir regmenes polticos superpuestos, que compartan
autoridad sobre distintas comunidades cvicas.

De acuerdo a lo establecido en la Constitucin Nacional, y segn el artculo 122, cada
provincia posee y dicta su propia constitucin y elige sus autoridades ejecutivas y
legislativas en forma directa y por el trmino de cuatro aos. En virtud del principio
federalista que posibilita que las provincias tengas sus propios, y distintos, arreglos
institucionales, se generan diferentes sistemas electorales y una consiguiente amplitud
de sistemas polticos locales (Cardarello, 2012). Segn afirma Suarez Cao (2011) es
justamente el impacto de las arenas provinciales sobre la poltica nacional lo que vuelve
federal al federalismo argentino.

9

A pesar de la existencia de diferencias latentes al nivel de los escenarios provinciales,
podra esperarse que, en teora, todas las unidades subnacionales contenidas al interior
de un Estado nacional democrtico guarden tambin la condicin de democrticas,
variando su grado de acuerdo a los niveles de autonoma poltica que posean (Gibson,
2010). El mismo Gibson (2007) advierte, sin embargo, que la problemtica del
autoritarismo subnacional ha sufrido una singular falta de atencin en las teoras acerca
de la democratizacin a partir de la existencia de un sesgo nacional (whole-nationbias)
cuyo marco de anlisis comprende una perspectiva nacional de las instituciones, actores
y movimientos sociales (Rokan, 1970; Snyder, 2011).

Autores como Escolar (2011) y Gibson (2007) advierten que hipotticamente podra
darse la existencia de un rgimen
5
El sistema electoral argentino facilita un bloqueo legislativo en el Congreso Nacional y
una baja representacin de los partidos minoritarios en las distintas legislaturas locales
al tiempo que se afirma que las sucesivas reformas polticas provinciales, sucedidas a
partir de la vuelta a la democracia de 1983, redujeron la competencia efectiva de
nacional democrtico con la presencia de un rgimen
subnacional autoritario al interior del mismo o incluso la posibilidad de combinacin de
un rgimen nacional autoritario y un rgimen subnacional con caractersticas ms
democrticas. La ocurrencia de este tipo de combinaciones solamente es posible a partir
de la introduccin del concepto de hibridez, en funcin que un rgimen central
autoritario limita las posibilidades democrticas de la arena subnacional y viceversa,
donde un rgimen nacional democrtico impone, o debera imponer, limites a la
existencia de autoritarismos subnacionales (Escolar, 2011).

Por su parte, Gervasoni (2011) refuerza el concepto de regmenes hbridos en los cuales
existen y conviven tanto componentes de democracia como de autoritarismo, aunque
descarta la utilizacin de autoritarismo subnacional dado que ste implica un rgimen
no electoral con marcadas restricciones polticas y civiles y sin lmites sobre el poder
gobernante. El autor afirma que esas condiciones no se encuentran presentes en las
provincias argentinas, quienes eligen a sus gobernantes por medio de elecciones, con
presencia de partidos opositores y alguna representacin de ellos en las legislaturas
locales.

Otros anlisis proponen desglosar el concepto de autoritarismo subnacional en prcticas,
situaciones y regmenes autoritarios subnacionales (Behrend, 2010). De tal forma, y de
acuerdo a esa tipologa, Behrend afirma que un rgimen autoritario subnacional resulta
ser un fenmeno bastante poco frecuente al interior de un rgimen democrtico
nacional, mientras que las prcticas y las situaciones autoritarias subnacionales pueden
y suelen coexistir dentro.

Las provincias argentinas se caracterizan por grandes diferencias en lo que respecta a
sus instituciones de gobierno, electorales, administrativas y judiciales. Se afirma incluso
que cada provincia tiene un sistema poltico propio el cual combina reglas y tradiciones
poltico-partidarias particulares. Estas tradiciones tienen su origen poltico en los
diferentes contextos de provincializacin de cada territorio, tanto autoritarios como
democrticos que controlaron las reformas institucionales subsiguientes (Calvo,
Escolar, 2005).


5
Un rgimen poltico implica una serie de instituciones, reglas y prcticas estables y abarcadoras que regulan el
acceso a, y los usos de, la autoridad poltica (Munck, 1996).
10

partidos, ayudando a la fortaleza legislativa de los gobernadores y a la estabilidad de los
partidos gobernantes (Calvo et al, 2007). En esta direccin, el trabajo de Calvo y
Micozzi (2007) refuerza esta idea al afirmar que "La reforma del sistema electoral local
permiti a sus titulares minimizar el riesgo de la derrota electoral, mejorar su control de
las legislaturas locales y escapar de las consecuencias negativas de las carreras
competitivas a nivel nacional" (Calvo, Micozzi, 2007; 1052).

Complementariamente, Calvo y Escolar (2005) concluyen que el principal efecto de las
mencionadas reformas electorales en las provincias argentinas fue la reduccin de la
asignacin de bancas a partidos minoritarios y no la limitacin a la presentacin de
candidaturas. Mientras el nivel de competencia de los ltimos veinte aos aumentaba en
todas las categoras, a excepcin de las elecciones a ejecutivos provinciales, la creciente
fragmentacin afect la competencia partidaria en la eleccin de legisladores
provinciales.

La existencia de diversos incentivos mayoritarios en las legislaturas argentinas, tanto en
la elecciones nacionales como en las provinciales, mediante la conjuncin de formulas
mayoritarias y magnitudes efectivas pequeas, tienen como consecuencia la reduccin
del nivel de competencia efectiva a nivel local
6
Los coeficientes de distribucin del esquema de coparticipacin argentino han sufrido
diversas transformaciones a lo largo del tiempo, modificaciones que mayoritariamente
respondieron a criterios polticos en detrimento de elementos objetivos de asignacin,
como podra ser ndices de pobreza de las provincias o Producto Bruto Provincial (PBP)
(Tommasi et al., 2001) Los principales beneficiarios de este proceso han sido aquellos
que a su vez toman ventaja del diseo federal en Argentina, es decir las provincias
pequeas y de escasa poblacin. Dado que el Congreso argentino es uno de los ms
y permiten la conformacin de
gobiernos unificados a nivel provincial, con legislaturas provinciales en sintona con los
gobernadores y con la oposicin subrepresentada (Calvo et al, 2007; Tula y De Luca,
2001). De tal forma las provincias con ms altos sesgos mayoritarios han mantenido
sistemas polticos estables y presentan gobernadores con tasas altas de reeleccin.
(Calvo et al, 2007).

A fin de poder vincular las particularidades de la cuestin federal con las estructuras
econmicas provinciales es recomendable acercarse a la problemtica del federalismo
fiscal. De acuerdo a lo sealado por Garman et al (2001) se debe prestar atencin a las
reglas del reparto entre Nacin y provincias, dado que en funcin de las formas que
adopten las mismas se generarn diferentes recursos y ventajas polticas para los
diferentes actores jurisdiccionales implicados. El encuadre institucional determinar el
valor poltico de cada una de las transferencias econmicas, estableciendo, su
automaticidad o discrecionalidad, su rango constitucional o fundando en ley particular y
su carcter condicional o incondicional. En definitiva, estas reglas delinearn aquello
que los gobernantes puedan o no hacer con esos fondos (Garman et. al., 2001).


6
El nmero efectivo de partidos, ndice desarrollado por Laakso y Taagepera, describe cuntos partidos relevantes
existen a nivel electoral o legislativo. Si por ejemplo en un distrito X, 10 partidos presentan lista, pero un solo partido
alcanza el 90% de los votos, el ndice de partidos efectivos es aproximadamente uno (Calvo, E; Escolar, M; 2005).
Para el caso argentino la existencia de sesgos mayoritarios genera que, si bien en la mayora de los distritos
provinciales el nmero de partidos efectivos se acerca a tres, el nmero de los que efectivamente poseen asientos
legislativos se reduce a dos en la mayora de las provincias, inhibiendo as la entrada de terceros y cuartos partidos
en la competencia local (Calvo et al, 2007).
11

sobrerrepresentados del mundo, estas provincias se favorecen con la
sobrerrepresentacin territorial del sistema (Gibson y Calvo, 2000, Saiegh y Tommasi,
1999; Gervasoni, 2010).

Estos esquemas de reparticin de ingresos intergubernamentales generan como
resultado un renterismosubnacional producto de altos grados de desequilibrio fiscal
vertical, es decir, altos valores de transferencias nacionales como porcentaje del total de
los ingresos provinciales, y una reparticin de recursos favorable a los niveles
subnacionales chicos como resultado de la coparticipacin federal de impuestos (Saiegh
y Tomassi, 1999).

Al respecto se destaca que mientras que en provincias tales como La Rioja, Catamarca
y Formosa porcentajes superiores al 90 por ciento de sus ingresos provienen del
gobierno federal, casos como Crdoba y Santa Fe, por su parte, recogen va impuestos
provinciales valores cercanos al 40 por ciento de sus ingresos totales. Dado que las
transferencias federales fruto de coparticipacin no tienen un destino predeterminado
por el gobierno central, es decir que no se encuentran condicionadas, los gobernadores
deciden la utilizacin de tales fondos en la forma que consideren adecuada, reforzando,
en aquellos casos donde no se cuenta con frenos y contrapoderes institucionales
efectivos, el poder el ejecutivo provincial y el control sobre los asuntos locales (Surez
Cao, 2011).

Complementariamente, estas ecuaciones favorecen la fuerte presencia del estado
provincial como actor econmico privilegiado. Esto suele repercutir fuertemente en la
oferta amplia de empleos pblicos, considerados bienes excluibles a distribuir entre los
sectores partidarios de determinado gobierno, recompensando a los benefactores y a sus
dependientes a travs de su integracin en redes clientelares. As, el clientelismo
poltico ligado a la distribucin de empleo pblico contribuye a la estabilidad de las
coaliciones electorales, actuando sobre la configuracin de las expectativas de la futura
distribucin de los puestos de trabajo estatales entre la red estable de votantes (Calvo,
Murillo, 2004).

Marco contextual de anlisis

Una vez presentados los anteriores apartados tericos se pretende proponer una
herramienta conceptual que logre capturar las particularidades de la cuestin
subnacional y las variaciones en las configuraciones y estrategias de las resistencias
sociales y que al tiempo permitan pensar sobreaquellos factores que favorecen o
dificultan la incidencia de las resistencias sociales sobre las legislaciones mineras
provinciales.
12



Elementos para la lectura del marco contextual de anlisis

La propuesta de esta herramienta de anlisis se encuentra cercana a la definicin de
Tarrow (1988) de pensar al concepto de oportunidad poltica no solamente como una
variable sino como un conjunto de variables y, en lnea con lo propuesto en el anlisis
de Ructh (1996), se pretende desarrollar una mirada ms amplia donde, al tiempo que se
consideren las particularidades del juego poltico como generadoras de oportunidades y
constricciones, se profundice el anlisis en busca de aquel conjunto de variables de
importancia al momento del anlisis.

Partiendo de la dinmica asamblearia como principal modo organizativo de las
resistencias sociales a la megaminera la mirada en torno al concepto de las Estructuras
de Organizacin se posiciona dentro del modelo que parte de los procesos polticos,
dado que se presta particular atencin grupos menos formalmente organizados y hasta
los pequeos contextos de micromovilizacin como esenciales al momento de pensar
las particularidades de los casos bajo estudio.

La inclusin de Repertorios y Marcos colectivos favorables como una de las variables
claves dentro de cuadro de anlisis reafirma la consideracin de los Marcos
interpretativos culturales o procesos enmarcadorescomo un elemento clave y
diferenciador al momento de indagar sobre las particularidades de las resistencias y sus
estrategias de accin, al tiempo que denota tambin un rol activo atribuido a las grupos
ciudadanos en la estructura del conflicto y su posterior resolucin.
13

La propuesta consta de un cuadro de doble entrada donde se distingue una arena de
ndole territorial, dividida entre arena nacional y arena subnacional y una esfera
temtica constituida por la esfera estructural y la esfera de las resistencias sociales. La
arena nacional impacta en similar medida a las cuatro provincias bajo estudio, es decir
que los cuatro casos estudiados se encuentran sometidos a las influencias provenientes
de la esfera estructural y de la esfera de los movimientos a nivel nacional.El anlisis de
ambas esferas contenidas dentro de la arena nacional no se realizar travs de la
construccin de variables tabulables justamente en funcin de lo sealado en el prrafo
anterior sino que el mismo se basar en un ejercicio descriptivo de cada uno de los
elementos reseados.

Por su parte, ambas esferas de la arena subnacional presentaran sus diferencias en cada
una de las provincias estudiadas y las mismas sern analizadas a partir de la
construccin de variables tabulables ordinales en una escala de valoracin ascendente
que comprende: Bajo-Medio-Alto-Muy Alto. En sentido de brindar un ordenamiento
al anlisis de las variables seleccionadas se destaca que valores ms altos en la
mencionada escala implica favorecer las posibilidades de incidencia de las resistencias
sociales sobre las legislaciones mineras provinciales.

La arena estructural subnacional, de acuerdo a las hiptesis a partir de las cuales se
comienza esta investigacin, tiene un efecto tanto sobre la arena de los movimientos en
su esfera subnacional, es decir el desarrollo de cada caso en particular, como sobre los
resultados de incidencia sobre las legislaciones mineras provinciales. En tanto, la arena
de los movimientos sociales en su esfera subnacional recibe influencias de los restantes
3 cuadrantes. Es necesario aclarar que este proceso es de ndole activo, donde las
resistencias desarrollan un papel activo en la interpretacin, apropiacin y
colectivizacin de las influencias recibidas de los mencionados cuadrantes como parte
de la creacin de marcos de sentido compartidos.

Es necesario detallar ciertas cuestiones vinculadas al factor cronolgico. Si bien el
mismo impacta sobre todos los elementos del cuadro hay elemento ms voltiles y
sensibles a los cambios. El cuadrante nacional de las arenas de los movimientos sociales
acumula las experiencias de las distintas luchas ambientales acontecidas en otras
provincias al tiempo que ante leyes subnacionales que prohban la megaminera el
impacto sobre los repertorios y conocimientos previos disponibles es altamente
significativo. En segunda instancia el momento preciso de activacin de las resistencias
sociales es de crucial importancia en el sentido de si es previo o posterior a la entrada en
funcionamiento de la actividad minera a cielo abierto. En esta direccin, el inicio de la
explotacin de un proyecto minero impacta sobre la matriz productiva y econmica
provincial. En las lneas de trabajo se postula que la puesta en funcionamiento de una
explotacin minera a cielo abierto previo al momento de activacin de las resistencias
sociales disminuye las posibilidades de stas de incidir sobre las legislaciones
provinciales.

Construccin de indicadores:

Esfera Estructural

Sistema Poltico Amplio y Plural:El mismo se caracteriza por presentar indicadores
democrticos altos, sesgos mayoritarios leves, alto nmero de partidos con asientos
14

legislativos, es decir legislaturas fragmentadas y tasas altas o medias de volatilidad
electoral.
Estructura Econmica Diversificada: Caracterizada por significativos porcentajes de
ingresos tributarios de origen provincial, una menor porcin proveniente de la
coparticipacin federal, altos niveles de empleo privado, bajos valores de empleo estatal
y una mayor diversificacin y participacin productiva tanto en su Producto Bruto
Geogrfico como en su canasta exportadora

Repertorios y Marcos de accin favorables
7

7
Este indicador es el que menos desarrollado se encuentra en este momento de la investigacin. Si bien se consideran
claves los repertorios y marcos de accin disponibles para las resistencias sociales, con sus respectivas variaciones
subnacionales, en necesario complejizar el indicador a los fines de una correcta tabulacin y comprensin de su
impacto sobre las posibilidades de incidencia en la resistencias.
: Este indicador se compone de una serie
de elementos de ndole social y cultural que tienen impacto sobre la conformacin y las
estrategias de las resistencias sociales. Se incluyen en el mismo historias previas de
luchas sociales no necesariamente ambientales, valores culturales ligados a la cuestin
medioambiental y elementos socioeconmicos que puedan favorecer la formacin y el
mantenimiento de la accin colectiva.

Esfera de las Resistencias

Apertura de negociaciones con actor institucional: Alude a la combinacin entre una
veloz apelacin al canal institucional como receptor de los reclamos de las resistencias
sociales y la posterior apertura de procesos de dilogo y negociacin.

Accin colectiva directa: Entendido como el desarrollo de acciones contenciosas de
ndole directa como parte del repertorio de lucha de las resistencias sociales.

Procesos Multiescalares: Refiere a la existencia de logros parciales de las resistencias
sociales en el mbito local, tales como ordenanzas contra la minera o leyes de
proteccin, para avanzar luego hasta instancias provinciales.

Articulacin Resistencias sociales y actores econmicos: Se entiende en relacin a la
existencia de algn tipo de vinculacin entre las resistencias sociales y actores
econmicos provinciales. La misma puede abarcar desde una participacin conjunta en
los reclamos hasta distintos tipo de apoyo logstico y/o de recursos.

Formacin de redes de resistencia: Vinculada a la presencia de articulacin y trabajo
conjunto entre los distintos grupos de resistencia en sentido de una confluencia
provincial de las resistencias locales.

Utilizacin de lenguaje de derecho: Valoracin, apropiacin y aplicacin del lenguaje
legal y el derecho como elemento y repertorio de lucha por parte de las resistencias
sociales. En esta direccin es crucial la articulacin y trabajo conjunto con especialistas
en derecho ambiental y conocimientos legales.




15

Consideraciones finales

El trabajo doctoral analiza los casos de Mendoza, Crdoba, Catamarca y San J uan,
cuatro provincias argentinas donde, con diferentes matices e intensidades, han habido y
hay resistencias sociales contra la megaminera, pero que sin embargo en solamente dos
de aquellas, Mendoza (Ley N7.722-2007) y Crdoba (Ley N 9.526-2008), se
sancionaron leyes que impiden dicha actividad. De tal forma la pregunta que gua la
investigacin es sobre aquellos factores de los cuales depende la incidencia de las
resistencias sociales, es decir qu elementos facilitan o dificultan que estos grupos de
ciudadanos que se oponen a la minera a cielo abierto logren incidir en la sancin de
leyes que prohben o limitan ese tipo de explotacin minera en territorios provinciales?
Si bien la presencia de las resistencias sociales es necesaria para la sancin de las
normativas mencionadas, su sola existencia y actuacin no alcanza para explicar por s
misma las nuevas leyes mineras provinciales.

Dado que en el presente trabajo el foco del anlisis est puesto en la cuestin terica no
se han realizado descripciones de los casos de estudio. Sin embargo, en funcin de lo
advertido en la explicacin del marco contextual de anlisis y en la resea realizada de
las variables se pueden inferir ciertas trayectorias para los casos estudiados. Si bien el
presente es un trabajo preliminar y en progreso y las variables se encuentran en un
proceso de revisin y deben an alcanzar mayor claridad de anlisis, es en base a las
investigaciones previas
8
Por supuesto que es necesario continuar trabajando en el anlisis de las cuatro
provincias bajo estudio para poder responder con certeza la pregunta que da lugar a la
presente investigacin, la propuesta de este trabajo pretende ser un aporte que permita
que se puede afirmar que en los casos de incidencia positiva, es
decir Mendoza y Crdoba, guardan interesantes similitudes entre s.

En aquellas dos provincias el Sistema Poltico es ms amplio y plural que en
Catamarca y en San J uan, sus Estructuras Econmicas se encuentran ms
diversificadas y es posible identificar determinados elementos en sus Repertorios y
Marcos de accin que actan en un sentido favorable para la incidencia legislativa de
los grupos de ciudadanos. Estas caractersticas de la esfera estructural a nivel
subnacional, adems de tener impacto sobre los resultados, tal como se postula, influye
significativamente en las particularidades de la esfera de las resistencias.

A partir de la reconstruccin y anlisis de los casos se puede apreciar cmo, en los casos
de Mendoza y Crdoba ha sido mayor la Apertura de negociaciones con actor
institucional, con una muy fuerte con los legisladores provinciales o incluso siendo el
ejecutivo cordobs el iniciador del proyecto legislativo que se transformara en la ley
9.526. Se aprecia tambin una mayor Accin colectiva directa as como la presencia
de Procesos Multiescalares, donde se sucedieron varias sanciones de ordenanzas
municipales prohibiendo la minera como germen previo de la ley provincial. A su vez,
en los dos casos analizados donde se logr sancionar una ley restrictiva contra la
megaminera, se aprecia una significativa presencia de: Formacin de redes de
resistencia, como los casos de las Asambleas Mendocinas Por el Agua Pura (AMPAP)
o la red Ongamira Despierta!en Crdoba, cierta Articulacin Resistencias sociales y
actores econmicos y una Utilizacin de lenguaje de derecho favorable.


8
VerChristel (2012), Christel (2013) y Christel (2014).
16

comprender aquellos factores que facilitan o dificultan que los reclamos de una
ciudadana organizada frente al avance de la minera a cielo abierto se vean plasmados
en una ley provincial. Un largo camino ha sido recorrido desde que en 1993 se sentaron
las bases normativas de la nueva minera en la Argentina y novedosas formas de
resistencias sociales fueron tiendo con matices propios los conflictos socioambientales
desencadenados. Ante este panorama es en laparticular combinacin de la esfera
estructural y de la esfera de las resistencias donde se continan dirimiendo las
contiendas entre la megaminera a cielo abierto y las firmes expresiones de rechazo a la
actividad.

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1

AMBIENTALISMO Y ESFERA PBLICA
Sobre la intermediacin de causas ambientales en la democracia argentina: de los
partidos polticos a los actores legales
Gabriela Delamata
1
CONICET-UNSAM


rea Temtica: Ambiente y Ciencias Sociales


Resumen

Se argumenta que desde la transicin democrtica al presente, Argentina experimenta
un cambio en los canales y actores de intermediacin de causas ambientales, que va de
los partidos polticos a los mediadores legales. Se analiza la intervencin de los partidos
polticos en el proceso de reforma constitucional de 1994 en lo relativo a la
incorporacin de una clusula ambiental a la Constitucin nacional y se revisa el
desarrollo del derecho ambiental jurisprudencial. Se reflexiona finalmente acerca de los
cambios producidos en la esfera pblica ambiental y su vinculacin con el nuevo
ambientalismo social de base en particular.


Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014


Marco general

Durante la ltima dcada, se viene registrando una expansin de los conflictos
ambientales en distintos puntos del pas, de la mano de la conformacin de nuevos
actores colectivos que retoman algunas de las formas organizativas y de expresin
anteriormente desarrolladas por el movimiento piquetero y las asambleas barriales. As,
se constituyen asambleas ciudadanas ambientales -contra la minera a cielo abierto,
contra las papeleras-, pueblos auto-convocados contra las fumigaciones con
agroqumicos, entre otros, que resisten y se oponen a las polticas sectoriales y las
empresas, a travs de la movilizacin y la protesta, pero cuya dinmica comn saliente,
en relacin con la evolucin de los conflictos, es la de no permanecer al margen de las
instituciones, o, mejor desplegarse y reconfigurarse en instancias institucionales
(Merlinsky, 2013). En rigor, se seala que, gracias al nuevo ambientalismo social y a
los conflictos ambientales a l asociados, la cuestin ambiental se convirti en un tema
central de la agenda pblica, la cual a su vez logr filtrar la agenda gubernamental,
provocando nuevas transformaciones organizacionales y normativas en la
institucionalidad estatal (Gutirrez e Isuani, 2013: 29).

En una poca en que la ampliacin de derechos vuelve a ser retomada por la agenda
de gobierno, se reconoce como prctica que en particular viene articulando acciones a
instituciones desde los colectivos y redes ambientalistas, una creciente apelacin a

1
gabrieladelamata@gmail.com
2

derechos constitucionales e instrumentos legales. En conflictos tan dismiles como los
suscitados por la contaminacin urbana o la implantacin de nuevos emprendimientos y
mtodos para la extraccin y explotacin de recursos naturales, el derecho al ambiente
sano, incorporado a la Constitucin nacional mediante la reforma de 1994, y su marco
legal, se han convertido en recursos apropiados por los actores contestatarios para la
formulacin de demandas, la presentacin de acciones judiciales y el reclamo en sede
legislativa de nuevas regulaciones ambientales. La productividad institucional de los
conflictos ambientales est en parte ligada a una publificacin -de modalidades
variables- de las controversias, pero siempre alberga procesos de argumentacin legal,
abogados y jueces.

Esta creciente legalizacin desde abajo de causas socio-ambientales resulta an ms
impactante si se la contrasta con la etapa previa del ambientalismo social y la creacin
de instituciones ambientales. Siguiendo a Gutirrez e Isuani (2013), la etapa
comprendida entre la aparicin de la primera agencia ambiental nacional en 1973 y la
sancin de un paquete de leyes especficamente ambientales en 2002 y 2003, puede ser
aprehendida a travs de dos de sus factores ms dinmicos. El primero est representado
por el rol decisivo de la agenda gubernamental en la creacin de instituciones
ambientales vis vis las organizaciones sociales ambientalistas. Pese a la creciente y
sostenida expansin de las organizaciones ambientalistas profesionales entre los aos
ochenta y los noventa, su nivel de impacto en (los cambios de) la poltica pblica
ambiental habra sido escaso o insignificante durante todo el perodo. El segundo
aspecto refiere a la influencia de paradigmas ideolgico-normativos internacionales
sobre las innovaciones locales. Tal impacto se habra manifestado ya en el origen de la
institucionalidad ambiental, pero se profundizara ms tarde, en el nuevo ciclo poltico
inaugurado en 1983, cuando la normativa internacional en materia ambiental se torne
directamente influyente en el diseo y/o creacin de instituciones locales, mediante la
adopcin de distintas versiones del paradigma internacional del desarrollo sustentable,
incluida, en particular, la frmula consagrada en el artculo 41 de la Constitucin
nacional, por medio de su reforma en 1994.
i


A este ltimo ciclo en el desarrollo de una institucionalidad ambiental, cabra agregarle
un tercer factor dinmico, en relacin con los actores gravitantes, como es la
participacin de los partidos polticos en la representacin e intermediacin de
cuestiones ambientales. Esta participacin se muestra inicialmente en la incorporacin
de la temtica ambiental a las plataformas de campaa electoral, como bien lo sealan
Gutrrez e Isuani para el caso de la Unin Cvica Radical (UCR) en 1983, y, de manera
ms regular, como argumenta Aguilar (2002), en la forma como las ONGs
ambientalistas se relacionan con la poltica en el perodo, mediante la intervencin de
sus activistas en partidos polticos. Con todo, el gran punto de inflexin en cuanto a la
participacin de los partidos polticos en asuntos ambientales es la reforma
constitucional de 1994. En el proceso de la reforma, los partidos polticos no slo
produjeron y aprobaron las instituciones constitucionales ambientales hoy vigentes, sino
que, antes, como podr observarse ms adelante, canalizaron demandas sociales
ambientales, sin que pueda hablarse de la importacin de un paradigma normativo, sin
ms.

Es esta mencin a los partidos polticos la que nos permite sugerir, como otro factor que
puede contribuir a comprender las nuevas formas de accin e incidencia del
ambientalismo social en su nueva fase, junto al cambio en la estructura de oportunidad
3

legal introducido por la reforma constitucional y la expansin de los recursos legales
para la intervencin, la mutacin producida en los canales y actores de mediacin de
causas sociales, y ambientales en particular, en el curso de la democratizacin.

La nocin de canales y mediadores institucionales es manejada tanto por los estudios de
movimientos sociales como por estudios dedicados a analizar las relaciones entre el
espacio pblico y el espacio institucional dentro de la democracia. La literatura de
movimientos sociales lo utiliza para dar cuenta de las organizaciones y canales formales
de interlocucin a travs de los cuales los movimientos llevan adelante su accin
expresiva, distinguindose as de las estrategias ms informales, como la protesta, las
redes y las campaas. De este modo, asociaciones, partidos polticos, sindicatos e
instituciones pblicas pueden operar como canales formales y stos son regularmente
considerados parte de las estrategias de movilizacin de los movimientos sociales
(Kriesi, 1995). Por otra parte, dentro los estudios sobre espacio pblico y espacio
institucional, los mediadores institucionales son aquellos canalizadores/procesadores de
opinin, desde el espacio pblico (informal), entendido como el foro de la sociedades
modernas donde se lleva a cabo la participacin a travs del habla (Fraser, 1997), hacia
el mbito de las instituciones, en tanto espacio donde se producen las decisiones
legalmente obligatorias (Hiller, 2010). En este campo de estudios, distintos trabajos y
perspectivas vienen subrayando mutaciones de la relacin, que centralmente pasan por
un debilitamiento de los partidos polticos, en su funcin representativa y de gobierno, y
dan lugar a nuevas configuraciones, entre un espacio pblico polticamente ms
autnomo y el espacio institucional, como puede ser la emergencia de liderazgos de
popularidad, en el terreno de la representacin y el gobierno (Cheresky, 2010), y, en
paralelo a ello, la aparicin de nuevos mecanismos de participacin en la esfera
pblica, complementarios del juego poltico democrtico. Dentro de estos nuevos
mecanismos quedan comprendidos tanto la implicacin de instancias judiciales en
conflictos que antes eran procesados en otras arenas (Abramovich, 2006), como la
emergencia de foros de negociacin no judicial y toma de decisiones, gradualmente
dominados por normas legales (cf. Tate y Vallinder, 1995; cit. en Sieder et. al, 2011:
22).

Si bien existen movimientos sociales en Argentina particularmente diestros en la accin
legal y el uso de canales formales, desde su conformacin, durante el perodo de la
transicin democrtica -como el movimiento de derechos humanos y el movimiento de
mujeres-, la expansin de los procesos de judicializacin y legalizacin hacia otras
demandas y conflictos sociales tiene ms propiamente origen en lo que se conoce como
activismo judicial y activismo legal. En la definicin aportada por varios autores, el
activismo judicial incluye tanto el uso estratgico de los tribunales de justicia por parte
de organizaciones y ciudadanos para plantear demandas al Estado, como la mayor
disposicin de los tribunales a involucrarse en estos asuntos y fiscalizar polticas
pblicas (Abramovich y Pautassi, 2009; Gherardi y Zibecchi, 2011). De manera ms
amplia, el activismo legal invoca la participacin del derecho y, con ello, la de los
expertos jurdicos, como mediadores especializados para el ejercicio de la
argumentacin prctica de los ciudadanos (Barbosa, 2013). Desde este marco, es
ampliamente reconocido que la constitucionalizacin de nuevos derechos es un proceso
que ha facilitado la judicializacin de causas, junto con la institucin de nuevos
mecanismos de representacin de intereses colectivos para plantear conflictos en la
justicia, y ha permitido una mayor penetracin del lenguaje legal en foros polticos. Sin
embargo, para que la legalizacin de cuestiones colectivas y pblicas se haga efectiva,
4

la existencia de estructuras y ventanas de oportunidad debe combinarse con la presencia
de estos mediadores legales activistas.
ii


Todo parece indicar que la conformacin de una comunidad legal experimentada en el
derecho al ambiente es un fenmeno bastante reciente en Argentina, que en parte
precede, pero que es tambin paralela a la emergencia de nuevos conflictos ambientales,
y que evidencia varios focos de emergencia, como los tribunales locales, los abogados
ambientalistas y la actividad de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en su actual
composicin. Ello se completa con la presencia, desde los aos ochenta, de algunas
organizaciones profesionales del sector ejercitadas en la accin legal (Reboratti, 2007:
134; Aguilar, 2002).

El argumento que quisiramos presentar como marco general al trabajo de investigacin
que contiene esta ponencia es que desde la transicin democrtica a la actualidad,
presenciamos un cambio en los canales y actores de intermediacin de causas
ambientales, que va de los partidos polticos, predominantes en un primer momento, a
los mediadores legales en la fase actual y cuyo peso especfico se constata en relacin
tanto con demandas originadas en conflictos ambientales y actores y redes de base,
como en demandas iniciadas por organizaciones formales y agencias pblicas. De este
modo, nuestra perspectiva apunta a buscar el dinamismo de la cuestin ambiental en
relacin con los cambios producidos en el ambientalismo social, pero entendiendo que
tal dinamismo est enraizado en otros procesos y transformaciones, atinentes a la
representacin poltica y las formas de intervencin en la esfera pblica, que tambin se
expresan en ese dominio especfico.

En el presente, este argumento permite relacionar la mayor disponibilidad de
herramientas jurdicas en el campo ambiental, como consecuencia de los cambios
constitucionales y legales producidos, con el activismo de las cortes y los expertos
legales en la interpretacin de los derechos ambientales, la canalizacin de causas y la
estructuracin de contiendas ambientales. Si esto es as, puede considerarse que
mientras el nuevo ambientalismo social ha venido encaminando sus demandas
directamente hacia las instituciones, a travs de la movilizacin y la protesta y mediante
el enmarcamiento de sus determinaciones en el derecho ambiental y haciendo uso de los
nuevos instrumentos jurdicos, la presencia de jueces y mediadores legales
ambientalistas ha sido clave para el dilogo institucional y la produccin de nuevas
normas ambientales, particulares y generales.

Este trabajo est principalmente orientado a generar evidencia acerca de las
modalidades y grados con que los partidos polticos y los intrpretes legales
interpretaron y representaron problemticas ambientales. Analizamos a continuacin,
dos procesos de creacin de normas ambientales, desarrollados en dos momentos
particulares entre la transicin democrtica y la actualidad, en base a una lectura
documental. El primero es el debate llevado adelante en las sesiones del plenario
constituyente para la reforma constitucional de 1994 en lo atinente a la introduccin de
la clusula sobre derechos ambientales. Nos interesa profundizar aqu en el modo como
los partidos polticos representaron la cuestin ambiental. El segundo es la
jurisprudencia ambiental acuada durante la democratizacin. Mediante un
relevamiento de sentencias y un anlisis necesariamente panormico, ser importante
poder establecer alguna lnea respecto del modo como los tribunales de justicia
5

comenzaron a participar en el tratamiento de causas ambientales, a travs de su modo de
razonar y aplicar el derecho ambiental.

La reforma constitucional nacional de 1994 y el debate constituyente para la
incorporacin del derecho al ambiente

La reforma constitucional de 1994 consagr derechos ambientales en la Constitucin
nacional. En su artculo 41, se define el derecho al ambiente sano y se establecen una
serie de compromisos que generan derechos procesales ambientales. Dice el artculo:

Todos los habitantes gozan del derecho a una ambiente sano, equilibrado, apto para el
desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes
sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El dao
ambiental generar prioritariamente la obligacin de recomponer, segn lo establezca la ley.
Las autoridades proveern a la proteccin de este derecho, a la utilizacin racional de
los recursos naturales, a la preservacin del patrimonio natural y cultural y de la diversidad
biolgica, y a la informacin y educacin ambientales.
Corresponde a la Nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de
proteccin, y a las provincias, las necesidades para complementarlas, sin que aqullas alteren las
jurisdicciones locales.
Se prohbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente
peligrosos, y de los radiactivos

El artculo 41 debe ser complementado, en particular, con el artculo 43 de la
Constitucin nacional (CN), que declara expresamente el carcter colectivo del derecho
al ambiente y habilita la va expedita del amparo judicial para la proteccin del derecho,
con amplia legitimacin procesal, que incluye la interposicin de la accin por parte de
los afectados, las organizaciones civiles y el defensor del pueblo.

Como ha sido sealado, en su redaccin y espritu, el artculo 41 recepta el enfoque
internacional del desarrollo sustentable, que propugna la proteccin del ambiente en
conciliacin con el logro de desarrollo econmico y social para las generaciones
presentes y futuras, y ampla, a su vez, los derechos de los ciudadanos ante la
administracin en resguardo del derecho al ambiente (derecho a la informacin, a la
educacin, a la participacin, a la reparacin ambiental). Este enfoque, desarrollado por
Naciones Unidas y materializado en la Declaracin de la Segunda Conferencia sobre
Medioambiente y Desarrollo ECO 92, celebrada ese ao en la ciudad de Ro de Janeiro,
habra sido el paradigma normativo adoptado por el constituyente del 94 (Sabsay,
2000).

Dicho esto, es preciso recordar brevemente cmo fue introducida la problemtica
ambiental a la reforma de la Constitucin y cmo result aprobado el futuro artculo 41,
para luego sealar algunos pormenores del proceso constituyente y de la dominancia y
polisemia del enfoque del desarrollo sustentable observables en esa instancia. En el
marco del Pacto de Olivos celebrado entre Menem y Alfonsn en noviembre de 1993
con vistas a consensuar la reforma constitucional, la preservacin del medioambiente
fue incorporada dentro del listado de asuntos que iban a poder ser tratados en las
instancias de la Convencin Constituyente y el punto fue a continuacin incluido en la
ley que declar la necesidad de la reforma (ley 24.309/93). Ya durante el desarrollo de
la Convencin, la preservacin del medioambiente fue primeramente discutida en la
Comisin de Nuevos Derechos y Garantas, que produjo un dictamen de mayora y
6

cuatro dictmenes de minora, y luego en las sesiones del Plenario de la Convencin. En
este espacio, tras dos jornadas de debate, el dictamen de mayora result aprobado, con
pequeos cambios de redaccin, por 144 votos contra 34, transformndose as en el
nuevo artculo 41 de la Constitucin nacional reformada.

Una lectura de las actas de sesiones del Plenario en las que se trat el tema
iii
, permite
sealar algunas caractersticas de ese proceso. En primer lugar, la marginacin de las
organizaciones sociales ambientales del debate legislativo, al punto que si bien la
Comisin de Nuevos Derechos y Garantas tom en cuenta proyectos de organizaciones
civiles no gubernamentales para informarse en el tema ambiental, el criterio que se
decidi fue la no realizacin de reuniones de la Comisin con organizaciones e
instituciones, pese a la solicitud en contrario formulada por muchas (sic) ONGs
iv
. En
segundo lugar, la participacin, durante la discusin del asunto, del conjunto de las
fuerzas polticas, nacionales y distritales, presentes, algunas de las cuales tuvieron una
posicin destacada en la definicin de una perspectiva ambiental, como es el caso del
Movimiento por la Dignidad y la Independencia (MODIN), que firm su propio
dictamen y que cont en esa instancia con 21 convencionales (sobre un total de 305). En
tercer lugar, por ltimo, el hecho que los partidos que apoyaron la incorporacin del
derecho al ambiente bajo la que sera su formulacin constitucional, sostuvieron en su
favor, distintos argumentos, los que resultan fcilmente agrupables alrededor de dos
ejes: un eje normativista-internacionalista, desarrollado por la Unin Cvica Radical y
el Partido Justicialista, y un eje que podramos llamar ambientalista y localista,
representado por el Frente Grande, por entonces una fuerza poltica de conformacin
reciente
v

.
Desde el primer eje, la cuestin ambiental fue presentada como una problemtica
originada en el comportamiento humano irracional y de dimensiones planetarias, lo cual
habra generado una toma de conciencia en el nivel de las organizaciones
internacionales. Desde ese encuadre, se hizo mencin expresa de la incorporacin del
enfoque del desarrollo sustentable a la propuesta constitucional, con referencias directas
al Informe Brundtland
vi
y a la Conferencia de Rio sobre Medioambiente y Desarrollo, y
tambin a precedentes de constitucionalizacin del derecho al ambiente, tanto en pases
en su mayora europeos, como en jurisdicciones locales, concretamente, las once
provincias que haban reformado sus constituciones desde 1986 y que legislan sobre el
ambiente como derecho y como deber, habilitan las iniciativas legislativas y
administrativas y legitiman los intereses difusos
vii
.Como se dijo, este eje fue
argumentado por la Unin Cvica Radical, a la que perteneca la miembro informante
del dictamen de mayora, convencional Elba Roulet, y que tuvo a su cargo la exposicin
punto por punto de la clusula propuesta en el dictamen
viii

, y por el Partido Justicialista,
fundamentalmente a travs del convencional Julio Csar Aroz, quien habl en nombre
del bloque.
El segundo eje defini la cuestin ambiental como crisis ecolgica resultante de una
distribucin mundial injusta de los costos ambientales o de su traslado desde las
sociedades consumistas hacia los pases subdesarrollados, tanto en trminos de
depredacin de los recursos naturales como de implantacin de industrias sucias y
contaminantes. El convencional del Frente Grande, Schroeder, miembro a su vez de la
Fundacin Tierralerta, se refiri a la prdida y reduccin al 10 % de los bosques
nativos de Argentina, debido a la explotacin econmica y la cesin de tierras a
empresas extranjeras, subray amenazas de extincin y prdidas de distintas especies de
7

la fauna autctona y seal la operatoria en el territorio nacional de fbricas que
producen daos graves a la salud y el ambiente, todas ellas denunciadas en una serie de
causas administrativas y judiciales llevadas adelante por la poblacin afectada y
organizaciones civiles. El Frente Grande llam a dividir aguas con el ambientalismo
preocupado por la vida silvestre, para concentrarse en las causas estructurales, que
seran las que generan tanto la aparicin de pinginos empetrolados como la de
nios muertos de hambre, como problemas ambos originados en la maximizacin
del lucro y el capitalismo cortoplacista, con la consecuente disminucin de la
biodiversidad, como la derivada de la implementacin del paquete de agricultura
presuntamente moderno que es semilla hbrida, fertilizante, plaguicida y riego con
combustible fsil (convencional Escudero). Por ltimo, el FG defendi una proteccin
ms robusta del derecho al ambiente en la Constitucin, proponiendo el reemplazo del
segundo prrafo de la clusula redactada segn el dictamen de mayora, por uno que: a)
estableca las obligaciones del Estado en trminos de garanta de resultados, contra la
frmula proveer a la proteccin ; b) inclua la obligacin del Estado de proteger las
especies contra los mtodos que lleven a su depredacin, y c) incorporaba la
obligacin del Estado de precautelar el inters nacional (convencionales Barcesat y
Cafiero, J.P.).

En definitiva, si bien la definicin de ambiente y desarrollo sustentable
constitucionalizada result de la adhesin de los distintos partidos que apoyaron la
clusula, es evidente que la misma funcion menos como un paquete cerrado que
como un master frame que permiti albergar distintos enfoques y fundamentos en su
favor. Frente al argumento de la actualizacin normativa, defendido por los partidos
tradicionales, el Frente Grande incorpor temas de la agenda ambientalista local al
debate constituyente, adelant algunos asuntos que ganaran en trascendencia (y
conflictividad) en el futuro, defendi obligaciones estatales ms elevadas para la
proteccin del ambiente y apunt a un viraje en la aproximacin a los problemas
ecolgicos, dentro del campo organizativo local, que combinaba la defensa de las
especies con el requerimiento de un nuevo patrn de desarrollo econmico y social.

La participacin del Frente Grande en la discusin ambiental confirma lo sostenido por
Aguilar (2002) en cuanto a la forma como el ambientalismo social participaba por
entonces en instancias polticas. Su capacidad de incidencia institucional positiva, no
obstante, parece estar ligada al singular proceso de la reforma constitucional, que
posibilit la intervencin protagnica o excluyente de los partidos polticos sobre los
puntos estipulados en la ley de reforma y sobre la preservacin del ambiente en
particular, terreno en el cual el Frente Grande, que se identificaba con visiones de
centro-izquierda o progresistas, tambin postulaba ideas renovadoras. No obstante, la
canalizacin partidaria de principios y causas sociales a las instituciones, tena su
trasfondo en el declive que experimentaban los partidos polticos como garantes de las
promesas de derechos y la rendicin de cuentas, proceso que prontamente alcanzara
tambin al continuador del Frente Grande, Frepaso. De este modo, la suerte de las
nuevas instituciones ambientales apareca ipso facto marcada bajo las determinaciones
del proceso institucional y el proceso poltico, al punto que con posterioridad a la
reforma, ninguno de los partidos que apoy la incorporacin del artculo 41 se vio
compelido a reglamentarlo, para dar cumplimiento a las obligaciones a cargo del Estado
que de all emanan. Como sealan Gutirrez e Isuani, este impulso normativo sera
acometido por el gobierno provisional de Eduardo Duhalde, gracias a la alianza
8

estratgica entablada entre un funcionario tcnico del rea ambiental del gobierno y una
legisladora afn al mismo (Gutirrez e Isuani, 2013: 17-18).

Es as entonces como en 2002 y en un nuevo escenario social e institucionalmente
crtico, se aprueba, junto a otras leyes de contenido ambiental, la Ley General del
Ambiente (ley 25.675; LGA), norma que establece los presupuestos mnimos de
proteccin ambiental y los objetivos y principios que deber cumplir la poltica
ambiental nacional.

De acuerdo con la ley: Se entiende por presupuesto mnimo, establecido en el artculo
41 de la Constitucin nacional, a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme
o comn para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones
necesarias para asegurar la proteccin ambiental. En su contenido debe prever las
condiciones necesarias para garantizar la dinmica de los sistemas ecolgicos, mantener
su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservacin ambiental y el desarrollo
sustentable (art. 6). Y, segn el artculo 4 de la LGA, los principios a los que estar
sujeta la interpretacin y aplicacin de la ley, y de toda otra norma a travs de la cual se
ejecute la poltica ambiental, son los principios de congruencia; de prevencin;
precautorio; de equidad intergeneracional; de progresividad; de responsabilidad; de
subsidiariedad; de sustentabilidad; de solidaridad; de cooperacin -todos ellos definidos
en el mismo artculo.

La jurisprudencia ambiental

Cmo comenzaron a intervenir los tribunales en casos ambientales? La jurisprudencia
parece indicar que tras el dictado de la sentencia Kattan pocos meses antes del retorno
democrtico, el Poder Judicial se fue instalando decididamente como una instancia de
produccin de decisiones ambientales tras la reforma constitucional de 1994. A partir de
la reforma, en una serie de casos judiciales fallados por la justicia local, los tribunales
fueron dando los primeros pasos en la interpretacin del paradigma ambiental
constitucionalizado. Una segunda fase en este camino se concretar despus de la
sancin de la Ley General del Ambiente, cuando la jurisprudencia ambientalista
comience a utilizar la LGA como material jurdico por excelencia. Recin en esta etapa
podr visualizarse una incipiente actividad de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
en temticas ambientales, que va a caracterizarse no tanto por la introduccin de
innovaciones en la interpretacin del derecho ambiental como por una apertura mayor
de las modalidades de intervencin judicial en conflictos colectivos -en particular, en
relacin con la ejecucin de las sentencias-, y una disposicin a expedirse o activarse
ante casos de alta conflictividad social y existencia de disposiciones legislativas
ambientales vigentes respecto de esos conflictos.

A continuacin hacemos un resumen de la jurisprudencia ambiental, con apoyo en un
informe pormenorizado, elaborado gracias a la colaboracin de un abogado experto
ix

.
Dividimos la seccin en dos apartados: el primero, que denominamos jurisprudencia
ambiental, est referido a las decisiones de los tribunales que se expiden sobre casos
ambientales, a excepcin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. El segundo
apartado se refiere a sentencias de la Corte.
-La Jurisprudencia ambiental

9

Como paso previo, vale la pena comentar rpidamente el fallo Kattan, del 10 de mayo
de 1983, a partir de la demanda interpuesta por Alberto Kattan para que se prohba la
pesca de toninas overas en el Mar Argentino
x
. Este fallo es muy relevante, dado que
establece criterios, principios e instrumentos que luego seran los incorporados al
ordenamiento legal ambiental nacional. La sentencia presenta a) la primera
interpretacin del derecho a vivir en un ambiente sano y equilibrado -como un derecho
subjetivo al hbitat, la forma de vivir y la existencia; b) un punto de inflexin en
lo que hace a la nocin de legitimacin colectiva, dotndola de un contenido amplsimo
-que se extiende a todos los habitantes de la Nacin; c) el desarrollo del principio de
prevencin y el principio de precaucin
xi

; d) un ablandamiento de formas procesales
tradicionales: en el caso se invierte la carga de la prueba, en funcin de la problemtica,
y se ancla el deber de realizar estudios en la parte demandada.
Entre 1995 y 2002, los jueces fallan en una serie de casos ventilados en tribunales de la
provincia de Buenos Aires. A diferencia de otras provincias que haban reformado sus
constituciones con anterioridad a la reforma nacional, incorporando los derechos
ambientales, la provincia de Buenos Aires reform su Constitucin en un proceso casi
paralelo a la reforma nacional y sancion el texto reformado al mes siguiente de ser
sancionada la Constitucin nacional reformada, en septiembre de 1994. El nuevo
artculo 28 de la Constitucin bonaerense define el derecho al ambiente sano y el
artculo 20, apartado 2, se refiere a la garanta del amparo, extendiendo la legitimacin
procesal activa al Estado y los particulares, para la proteccin de derechos individuales
y colectivos, pero sin mencionar a las asociaciones, como lo prev el artculo 43 de la
CN.

En estas causas, los jueces comienzan a interpretar el derecho al ambiente con
referencia a la Constitucin nacional, en sus nuevos artculos 41 y 43, en vinculacin
con otras disposiciones de la misma Constitucin y convenciones internacionales, o,
dentro de ese contexto, incluso no remiten a norma alguna para hacer valer el principio
precautorio, denotando una actitud activa de estos tribunales e instancias, dirigida a
producir decisiones judiciales garantistas en lo sustantivo y en lo procesal.

En Copetro y en Sociedad de Fomento Barrio Flix, los jueces realizan una
interpretacin del derecho al ambiente y construyen la nueva nocin de legitimacin
activa colectiva.

El caso Copetro (1995)
xii
se inicia con una demanda promovida por Hugo Nstor
Almada contra la firma citada, propietaria de una planta industrial ubicada en la
localidad bonaerense de Ensenada, donde el actor reside, con el fin de obtener la
reparacin de los daos y perjuicios que le ocasion la contaminacin ambiental
generada por la demandada, as como el cese definitivo de las emisiones contaminantes.
En decisiones ambas favorables al demandante, la Cmara y luego la Suprema Corte de
la provincia de Buenos Aires, interpretaron el derecho al medioambiente con remisin a
los artculos 41 y 14bis de la CN. La Corte bonaerense interpret que el medio ambiente
es un derecho y un patrimonio de todos, conformado por el adyacente natural, fsico y
social [del ser humano], que le presta las condiciones esenciales para un desarrollo
pleno y consider que todo acontecer que altere esos factores, produce menoscabo de
tal derecho y debe ser prevenido y disuadido, receptando los principios de prevencin y
de precaucin, as como el compromiso con las generaciones futuras, a las que se
extendera la ofensa. La Corte sostiene que es papel irrenunciable del juez el que hace a
10

su participacin activa con miras a la prevencin del dao ambiental, donde debe
buscarse prevenir ms que curar. Parte de la doctrina ha remarcado esta causa como
ejemplo de activismo judicial y limitacin del principio de congruencia, dado que el
juez se extiende a cuestiones no propuestas por las partes en la medida que sea para
proteger el entorno. En materia de legitimacin procesal, tanto en el fallo de Cmara
como en la sentencia dictada por la Corte provincial, se plante la legitimacin activa
amplia y se la relacion con el carcter de derecho de incidencia colectiva del
medioambiente, con remisin tanto a los arts. 41 y 43 de la CN como al art. 225 de la
Constitucin de Brasil de 1988 (fallo de la Corte).

En Sociedad de Fomento Barrio Flix (1999)
xiii

, dicha sociedad present una accin
de amparo contra Obras Sanitarias Sociedad de Estado Mar del Plata solicitando la
restitucin al estado anterior de un sector costero en el cual la demandada haba
comenzado la construccin de un muro, por considerar que con ello se haba agredido el
paisaje urbanstico, privando de la vista del mar tanto a los vecinos del barrio, como a
transentes y turistas. En su fallo, la Sala I de la Cmara de Apelaciones en lo Penal y
Garantas de Mar del Plata, hizo una interpretacin del medioambiente como valor
colectivo y parte integrante del bien comn, con remisin al Prembulo de la
Constitucin Nacional, y como derecho humano, como una ampliacin de la esfera de la
personalidad humana de la que dependen su supervivencia y bienestar, con referencia al
derecho internacional de los derechos humanos, y generador de obligaciones positivas
por parte del Estado. En materia procesal, la Cmara interpret que, atento al art. 43 de
la CN, el amparo es la va idnea para la proteccin de afectaciones al derecho
ambiental, y que, conforme los arts. 41 y 43 de la CN, corresponde la legitimacin
activa amplia. En este punto, la Cmara explic la importancia () [de] ampliar la
legitimacin procesal a los ciudadanos y a las asociaciones, para que tengan acceso a
la jurisdiccin, sin requerir la produccin de un dao concreto y cierto, ni acreditar la
afectacin de un derecho subjetivo; todo ello a efectos de evitar que no se modifique,
destruya o altere su hbitat. Estimo que una visin restrictiva respecto a la legitimacin
procesal, dejara desamparados a quienes ven menoscabados sus derechos colectivos,
entre los cuales se encuentra el derecho al ambiente, reconocido por el art. 41 de la
Carta Magna (subrayado propio).
Finalmente, en Sociedad de Fomento Caril (2002)
xiv
, la Suprema Corte de la
provincia de Buenos Aires, hizo un importante consideracin del principio precautorio
previamente a la sancin de la LGA, puesto que al admitirlo no se remiti a norma
alguna, sino a una valoracin de la prueba aportada en el expediente.
xv


Con posterioridad a la sancin de la LGA, se registra un notable crecimiento de los
casos y fallos judiciales ambientalistas en todo el pas. Con relacin al perodo anterior,
las sentencias establecen concepciones amplias del medioambiente, por ejemplo,
considerando la salud humana junto a la proteccin de los ecosistemas (Pezzutti,
2003
xviii
), entre otros que sern mencionados.
Tambin son muy generosas las miradas de los tribunales con relacin a la defensa de
los derechos ambientales ante los tribunales (procedencia del amparo
xvi
), el desarrollo sostenible (Ficchi, 2003
xvii
), o los mbitos construidos por
el hombre (Fundacin Ecosur, 2008
xix
y legitimacin
activa amplia
xx
). Ambas cuestiones no pueden ser separadas, pero el hecho de que no
existan grandes diferencias con la etapa previa a la sancin de la LGA puede responder
a que esta norma vino a legislar criterios que ya eran relativamente pacficos en la
jurisprudencia. Lo mismo puede decirse en relacin con la ponderacin- amplia- del
11

dao ambiental y la postura activa de los jueces a este respecto
xxi

. Sin embargo, es claro
que el principal principio desarrollado por los tribunales argentinos en este perodo es el
principio precautorio y que el material jurdico por excelencia utilizado en este aspecto
es la LGA.
Tomando en cuenta este extremo, a continuacin nos concentramos en sentencias
judiciales que desarrollan el principio precautorio y que, por otra parte, constituyen una
muestra representativa de los distintos tipos de reclamos y conflictos que se fueron
ventilando en la justicia durante esta etapa. Aunque es evidente que la sancin de la
LGA puso ante los tribunales un nuevo ordenamiento legal que es generoso en el
reconocimiento de garantas ambientales, lo que de alguna manera restringe la
discrecionalidad judicial, estos fallos permiten, asimismo, observar cmo los jueces se
fueron posicionando ante el reclamo social cuando de lo que se trata es de la gestin de
riesgos.

En primer lugar, puede mencionarse el precedente Asociacin Coordinadora de
Usuarios, Consumidores y Contribuyentes v. ENRE- Edesur s/ cese de obra de
cableado y traslado de subestacin transformadora, de fecha 08/07/03, en el que la
sala II de la Cmara Federal de Apelacin de la Plata hacer lugar a una medida
autosatisfactiva solicitada por la Asociacin que demand el cese de las obras de
cableado y el traslado de la subestacin de energa elctrica El Sobral, ubicada en la
localidad de Ezpeleta, basndose para fundar su decisorio, en la aplicacin del principio
precautorio, En tal sentido, con apoyo en la LGA sostuvo que si bien las
investigaciones realizadas hasta el momento han indicado que las exposiciones a
niveles inferiores a los lmites recomendados en las directrices sobre campos
electromagnticos de frecuencia extremadamente baja de la INCIRP (1998) no
producen, en principio, ningn efecto perjudicial para la salud, existe en la actualidad
incertidumbre en el conocimiento cientfico respecto de los efectos en la salud cuando
la exposicin an a estos niveles resulta prolongada en el tiempo y agreg que ...la
falta de certeza cientfica no puede utilizarse como razn para postergar la adopcin de
medidas eficaces para impedir la degradacin del medio ambiente cuando hay peligro
de un dao grave e irreversible (subrayado nuestro).
En el caso Bordenave
xxii
(2005), la Corte Suprema de Ro Negro, se pronunci
haciendo lugar al mandamus de la Dra. Sofia Alejandra Bordenave y la Fundacin
Centro de Derechos Humanos y Ambiente (CEDHA), y en consecuencia, orden a la
Municipalidad de San Carlos de Bariloche el cumplimiento de una ordenanza municipal
exigiendo a los comercios habilitados a poner a disposicin de los usuarios/
consumidores un listado con la nmina de productos transgnicos, como as tambin un
cartel visible que indique la disponibilidad de ese listado. Entre los fundamentos de su
decisin, manifest que a partir de la segunda mitad del siglo XX, con la aparicin de
los megapeligros tecnolgicos y el denominado <riesgo global>, derivados, por
ejemplo, de la energa atmica y ms recientemente de la introduccin de la ingeniera
gentica, () la prevencin ya no es suficiente, ya que nos encontramos frente a una
incertidumbre, dudas fundadas sobre el dao que se puede provocar. Expres que el
principio de precaucin [] instaura una nueva dimensin tutelar en el instituto de la
responsabilidad civil: el aseguramiento de riesgos que pueden ocasionar efectos
calamitosos [] introduce una ptica distinta: apunta a impedir la creacin de un riesgo
con efectos todava desconocidos -y por lo tanto imprevisibles. Opera en un mbito
signado por la incertidumbre. Y, contina, esto es lo que se pretende tutelar
12

mediante la accin de amparo, independientemente de que el dao tarde dcadas en
producirse.
En CO.DE.CI. (2005), el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Ro Negro
hizo lugar parcialmente a la accin de amparo colectivo interpuesta por el Consejo de
Desarrollo de las Comunidades Indgenas, en representacin de las comunidades
indgenas de la zona, toda vez que consider que la administracin provincial haba
incumplido con sus deberes resultantes de la normativa vigente respecto del Proyecto
Calcatreu. En virtud de este proyecto una Sociedad Annima se encontraba realizando
trabajos de exploracin con la finalidad de extraer minerales de primera categora (oro y
plata) en un lugar donde ejercan la posesin tradicional familias indgenas. En la parte
ms directamente referida al principio precautorio, el Tribunal declar que En materia
ambiental [] el principio precautorio sirve de fundamento legal para la adopcin de
medidas, an cuando dicho nexo causal [entre el dao que se produce y la actividad que
lo causa] no est debidamente acreditado, es decir, pretende operar en los casos de
incertidumbre donde no haya relacin de causalidad alguna acreditada y, por
consiguiente, cuando la arbitrariedad o ilegalidad del acto no es todava manifiesta. Y
en relacin con el dilogo existente entre el principio precautorio, como herramienta de
gestin de riesgos, y los instrumentos procesales existentes para viabilizarlo, el Tribunal
expres que "...en los casos en que falte la certeza cientfica respecto del dao que
puede causar una determinada actividad, impedir que la cuestin tramite por la va
rpida y expedita del amparo para derivarla a los procedimientos ordinarios constituye
una dilacin que atenta contra los mismos derechos que se pretenden tutelar al incoar la
accin.
En Cosimi
xxiii
(2005), la actora present una medida de no innovar para evitar los
daos al medio ambiente por los derrames de PCBs en transformadores de electricidad
ubicados en distintos barrios de la ciudad de Corrientes. La Cmara hizo lugar al
planteo, utilizando el principio precautorio en los trminos de la LGA.
xxiv
En Estancia Las Violetas

xxv
En "Agero
(2006), el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia
de Tierra del Fuego tambin vincul el principio precautorio y la ausencia de certeza
cientfica con el nexo de causalidad requerido en la conformacin del dao al medio
ambiente. As sentenci que en los casos donde resulta involucrado el medio ambiente,
la relacin de causa a efecto que el derecho aprehende no es aqulla, calificada como
cientfica, que exige una <certidumbre total>, una seguridad absoluta. Nada de eso, se
trata de una posibilidad cierta, de una probabilidad en grado de razonabilidad, tal como
el Derecho entiende el vocablo. Ello se condice con el principio precautorio contenido
en el artculo 4 de la Ley Nacional del Ambiente N 25.675. En este caso, la
demandada interpuso un recurso de casacin contra la sentencia de la Cmara de
Apelaciones que la conden al pago del importe necesario para la recomposicin del
medio ambiente por las tareas realizadas en virtud de las obras de pavimentacin de la
ruta nacional N3. El Superior Tribunal de Justicia rechaz el recurso de casacin y
fund su decisin en los argumentos mencionados.
xxvi
(2007) la Cmara Federal de Apelaciones de La Plata hizo lugar a la
medida cautelar solicitada por los vecinos de un barrio, a fin de que se ordenase el cese
de las obras destinadas a la instalacin de una antena de comunicaciones mviles, cuya
instalacin no haba obtenido la autorizacin correspondiente. Para admitir la medida, la
Cmara consider que el principio precautorio, aplicable en el mbito del derecho
ambiental, indica que todo dao a la salud o al medio ambiente debe ser evitado o
13

minimizado a travs de medidas de carcter preventivo y, en aras de lograr esa
finalidad, deben restringirse las actividades cuyas consecuencias hacia las personas o el
medio ambiente sean inciertas, pero potencialmente graves.
En "Fonseca
xxvii

En Peralta
xxviii
(2008) la Cmara Civil y Comercial de Crdoba hizo lugar al recurso
de apelacin de la parte actora, revoc la sentencia apelada, y admiti la demanda de
amparo ambiental, declarando la nulidad de una resolucin dictada por la entidad
encargada del manejo de agua por su manifiesta arbitrariedad en cuanto determin la
disminucin del caudal hdrico del Dique-Embalse San Roque, mediante el
establecimiento de la cota de espera en 33 m. Dispuso que la Provincia de Crdoba y la
DIPAS deberan establecer la cota de espera con la previa realizacin de estudios de
auditora ambiental, especficos ambientales y de impacto ambiental, y con la
intervencin de organismos tcnicos provinciales y dependientes de la Universidad
Nacional de Crdoba, realizndose una precisa evaluacin de las condiciones y
ecuaciones ecolgicas explicitadas. Para as resolver consider que el principio
precautorio impone tomar medidas de inmediato, y ante la imposibilidad de impacto
ambiental desfavorable, no es posible rechazar la accin postergndola para un proceso
de mayor debate y prueba y que este principio impone la admisin de la carga
dinmica probatoria, trasladando su peso a quien tuvo mayores posibilidades de acercar
los elementos de juicios necesarios para arribar a la conviccin.

La Sala Civil de la Cmara de Apelaciones de Santa Fe realiz una serie de
consideraciones interesantes, para finalmente expresar que fcil resulta concluir que
no contamos en relacin a la toxicidad pregonada con una certeza cientfica absoluta.
Ahora, tal ausencia constituye un bice para la toma de decisin en el presente, si de
lo que en verdad se trata es de evitar daos a la salud? La respuesta que a mi juicio se
impone es negativa; y, por tanto me apresuro a sealar que la aplicacin del principio
precautorio realizado por el juez a quo es correcta, ya que el mismo invita a actuar
antes de que se obtenga la prueba del riesgo real, hiptesis que se encuentra receptada
jurisprudencialmente con nuestro derecho como argumento central a los fines de
reconocer pretensiones ambientales(mi subrayado).
(2009), la actora -Viviana Peralta de Cavigliasso- y otros
promovieron una accin de amparo contra la Municipalidad de San Jorge y la Provincia
de Santa Fe para que se prohba volver a fumigar en algunos campos teniendo en cuenta
la Ley Provincial de Fitosanitarios -11.273-, su decreto reglamentario 552/97, las
condiciones particulares del lugar, las caractersticas txicas y los efectos nocivos que
generan los productos utilizados para las fumigaciones (Roundup y/u otros) en perjuicio
del medio ambiente, la salud de los seres humanos y los animales. Expresaron que en
todos los pueblos de la regin se registra un notable aumento de enfermedades
cancergenas, malformaciones congnitas, lupus, artritis, prpura, asma y otras gripes o
alergias varias, citando expresamente a las poblaciones de Las Petacas, Maria Juana,
Landeta, Ester, Malabrigo y poblaciones de las provincias de Formosa, Entre Ros,
Crdoba y Buenos Aires.
En el caso Godoy
xxix
(2010), dos vecinos de la ciudad de Miramar en representacin
de la gente del lugar (se adjuntaron ms de 5 mil firmas en apoyo de la presentacin)
presentaron una accin de amparo dirigida a proteger el derecho de todos los habitantes
sobre todo de Miramar- a vivir en un ambiente sano de la agresin sufrida producto de
la autorizacin de una actividad en el mbito del Vivero Duncola Florentino Ameghino
sin previa evaluacin de impacto ambiental. El amparo pretenda que se detenga
14

cautelarmente la construccin de cabaas en el predio hasta tanto se acerque la
certificacin ambiental del lugar. Sobre la base del principio precautorio y de
prevencin, el Juzgado interviniente hizo lugar a la pretensin de los actores y orden a
los demandados que en el plazo de un da hbil partir de la notificacin de la sentencia,
suspendan la construccin de todo tipo de construcciones en el mbito denunciado,
hasta tanto se cuente con una declaracin de impacto ambiental de dichas
construcciones y de todas las actividades que se desarrollan en el lugar.
Finalmente, en el caso CDT San Bls c/Pcia. de Buenos Aires
xxx
(2011), el Consejo
de Desarrollo Turstico de San Blas inici un amparo para que se haga realidad la
prohibicin legal que estaba contemplada en la ley local 13.366 y se detenga un dao
ambiental enorme. La justicia hizo lugar al mismo, pero en el intern la provincia
deroga la ley que prohiba la pesca, ante lo cual la justicia levanta la medida cautelar y
el juez de primera instancia en su sentencia definitiva rechaza el amparo. Sin embargo,
el 11 de mayo de 2011, la Cmara Federal de Apelaciones de Baha Blanca declar la
inconstitucionalidad de la ley 13.366, que haba permitido pescar, por ser contraria al
artculo 41 de la Constitucin nacional y por contradecir el artculo 4 de la LGA.
Adems, entendi que desde los estudios cientficos aportados por los demandantes
exista incertidumbre sobre los problemas que la actividad pesquera generara en el rea
de San Blas; que los pescadores y la provincia nunca despejaron con estudios serios
aquellos estudios, demostrando que no provocaban dao, y que eso obliga a actuar el
principio precautorio tal como lo pidieron los actores y tal como lo recomendaron
ambos amicus curiae. En consecuencia, se orden la prohibicin de pescar en toda el
rea de San Blas, anulndose los permisos anteriores y prohibindose que en el futuro se
ordenen ms permisos en el rea.
xxxi


Por ltimo, deben mencionarse los casos Villibar y Huacalera Tilcara que
agrupamos por estar relacionados con la minera, y vincularse a distintos aspectos de la
Ley General del Ambiente.

Aunque el caso Villivar Silvana c/Provincia de Chubut y Otros s/ Amparo ser
comentado entre las decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, es preciso
sealar cmo se construy la causa en sus primeras etapas. El historial judicial del caso
se inicia con un recurso de amparo presentado en 2003 por una vecina de la ciudad de
Esquel, provincia de Chubut, contra esa provincia y la firma Minera El Desquite S.A.
La accin de amparo estaba basada en el derecho a un ambiente sano consagrado en el
artculo 41 de la Constitucin Nacional, y adems contena la solicitud de una medida
cautelar, pidiendo que se suspendiera la actividad ya iniciada hasta tanto se cumpliera
con el procedimiento ambiental conforme la manda de la ley local, esto es, observando
y realizndose, como parte de la Evaluacin de Impacto Ambiental, la correspondiente
audiencia pblica. La resolucin del juez de primera instancia fue favorable, tanto al
amparo como a la medida cautelar, apelando a su turno la empresa, con lo que la causa
sigui su curso hacia las instancias superiores
xxxii
. El caso finalmente recal en la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin, tras el rechazo por parte del alto tribunal chubutense
del recurso extraordinario federal planteado por la empresa.

Desde la perspectiva legal, la titular de la explotacin (Minera El Desquite) posea la
autorizacin provincial para funcionar, pero no haba dado cumplimiento a
determinadas disposiciones existentes en la normativa local en materia de proteccin
ambiental -la ley provincial 4032-. La empresa aduca que estas regulaciones
ambientales no eran aplicables a la actividad minera, la cual slo se encontraba a su
15

entender regulada por el Cdigo de Minera de la Nacin. As entonces, es este marco
normativo y poltico, que regula la inversin en proyectos de gran minera, el que
comenzar a quebrarse en instancias de la justicia local, para terminar de ponerse en
crisis en la suprema federal.
xxxiii
.


En el territorio, durante meses enteros la comunidad de Esquel resisti la instalacin de
la empresa minera, por va de la movilizacin, la consulta pblica y la accin judicial,
provocando el cierre del proyecto de extraccin de oro y la sancin de una normativa
especfica que prohbe la minera metalfera a cielo abierto y el uso de cianuro en los
procesos mineros en la provincia y dispone el ordenamiento territorial de la actividad
(ley 5501).

El caso Tilcara-Huacalera
xxxiv
se inicia en agosto de 2008, cuando un grupo de
personas de la localidad de Tilcara, provincia de Jujuy, present una accin de amparo
contra el Estado Provincial, solicitando que se ordene a la autoridad administrativa en
este caso, el Juzgado Administrativo de Minas abstenerse de otorgar permisos de
cateo, exploracin y explotacin minera a cielo abierto en la Quebrada de Humahuaca.
A su vez, la demandante reclam que se revocaran los permisos concedidos o en trmite
con el objeto de establecer la vigencia del principio precautorio consagrado en el
artculo 4 de la Ley General del Ambiente.
xxxv

Como en el caso Villibar, la demanda
contena la solicitud de dictar una medida cautelar que ordenara la suspensin inmediata
de los pedidos de cateo y exploracin mineras que estuviesen tramitando a travs de
expedientes administrativos.
En abril de 2009 el Tribunal Contencioso Administrativo rechaz el amparo, afirmando
en la sentencia que de acuerdo a las pruebas aportadas no surga ni siquiera la mera
posibilidad de que se configurara un dao ambiental, haciendo caso omiso de la teora
de la carga probatoria dinmica, que impone la obligacin de probar, no a quien
reclama por un dao ambiental, sino a quien est en mejores condiciones de aportar la
prueba. Segn lo visto en otros casos, no hay dudas que quien est en esta situacin
suele ser el titular de la actividad cuestionada por contaminante y no los afectados por la
misma.

En vista de esta sentencia adversa, los demandantes interpusieron un recurso de
inconstitucionalidad ante el Superior Tribunal de Justicia de Jujuy, el que emiti un
fallo en el que se revoca lo decidido por el tribunal inferior, obligando al tribunal de
origen a dictar un nuevo fallo conforme a derecho.

En una decisin dictada por unanimidad de todos los miembros del Superior Tribunal,
fue su presidente Hctor Eduardo Tizn quien desarroll individualmente su voto y
expuso consideraciones relevantes sobre el derecho al ambiente y la preservacin de los
recursos naturales. El juez sostuvo que es necesario armonizar la necesidad de los
beneficios del progreso con el cuidado del medio ambiente, y que no puede haber
desarrollo ni crecimiento sostenible si permitimos que el medio ambiente se degrade,
pues si esto sucede ninguna actividad econmica o industrial no slo la minera
podrn perdurar, puesto que no tendremos ambiente que albergue actividad alguna.

La sentencia introduce principios y herramientas del derecho ambiental, como el de
equidad intergeneracional
xxxvi
, y la carga probatoria dinmica
xxxvii
. Aqu resulta
destacable la afirmacin de que el juez debe asumir en estas causas un rol activo con
16

miras a la proteccin del ambiente, algo que ya fue visto en otros precedentes. El
presidente del tribunal asume de hecho este rol, declarando que resulta inadmisible el
rechazo de la accin de amparo con el argumento de que los demandantes no hayan
aportado la prueba suficiente, en mrito a lo que se apunt antes sobre la teora de la
carga probatoria dinmica, aplicable concretamente en este caso.

Finalmente, la Corte Suprema jujea resalta la importancia de la Ley General del
Ambiente como ley de presupuestos mnimos, de modo tal que sus disposiciones son de
cumplimiento obligatorio en todo el territorio nacional y, por otro lado, destaca el hecho
de que la ley impone a las autoridades la obligacin de respetar siempre las instancias
de participacin ciudadana previstas en la misma, en especial la realizacin de
audiencias pblicas como paso previo a la autorizacin de actividades potencialmente
daosas para el ambiente.

Este proceso tambin se produce dentro de un ciclo de gran resistencia social, que
combin asimismo la incidencia y la accin judicial. Finalmente se produjo el fallo
favorable del Superior Tribunal de Justicia de la provincia que en trminos prcticos
detuvo la instalacin de una mina de uranio en la zona de la Quebrada.

-La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin

Una lectura de la jurisprudencia de la SCJN en materia ambiental desde la vuelta de la
democracia permite remarcar, en primer lugar, que la mayora de los precedentes que
llegan a este tribunal por cuestiones de derecho ambiental se refieren a problemticas
vinculadas con el federalismo y el reparto de competencias. Esto puede suceder por dos
razones: porque la cuestin ambiental es una cuestin eminentemente local, lo que, en
principio, la excluye de la competencia de la Corte Suprema, y porque la jurisprudencia
es restrictiva en materia de competencia originaria y en materia recursiva va recurso
extraordinario federal. En segundo lugar, la Corte no ha desarrollado una interpretacin
demasiado relevante en cuestiones de derecho ambiental sustantivo, ni particularmente
garantista, incluso podr verse algn vaivn jurisprudencial, por ejemplo en la
interpretacin del principio precautorio. Por otra parte, dada la escasa jurisprudencia
ambiental previa a la reforma constitucional del ao 1994, queda poco claro cul ha sido
el genuino impacto de la incorporacin del artculo 41 en la Constitucin Nacional en la
prctica jurisprudencial. Diferente es el caso de la Ley General del Ambiente, donde, al
menos tmidamente, puede verse que sta acta como un material jurdico relevante en
el razonamiento decisorio de la Corte. Finalmente, los ltimos casos de la Corte en
materia ambiental -sobre todo Mendoza y Salas- no representan enormes progresos
en materia de interpretacin constitucional del artculo 41 de la CN, pero s modifican el
patrn de conductas en cuanto al modo de intervencin judicial en problemticas
estructurales, siendo ste uno de los avances ms significativos producidos desde el
activismo ambientalista.
En cuanto al reparto de competencias entre el Estado Federal y las provincias, cabe
mencionar tres casos relevantes. El primer precedente donde se trata el asunto es
Roca
xxxviii
xxxix
. Un segundo caso, posterior a la
sancin de la LG
(1995), en el cual se sienta el primer principio general en la materia: las
cuestiones ambientales son exclusivamente locales, interviniendo, por tanto, las
autoridades judiciales y administrativas locales
A
xl
, es Fundacin Medam
xli
(2004). All, la Corte resolvi que la
causa corresponde a la jurisdiccin federal tanto en razn de la persona -el demandado
es el Estado nacional-, como de la materia, en tanto se advierte que, segn surge de los
17

trminos de la demanda, los procesos contaminantes "afectan fuertemente la
composicin qumica del acufero fretico y del lindero Ro Paran", circunstancia que
habilita a entender que, en principio, se hallara configurada la interjurisdiccionalidad
que requiere el art. 7, segundo prrafo, de la ley 25.675. De esta forma, la sancin de
la LGA produjo un cambio jurisprudencial relevante, dado que, ahora ante la duda, si el
dao denunciado aunque no probado ni siquiera inicialmente- puede tener la aptitud
suficiente para provocar efectos interjurisdiccionales, entonces la competencia ser
federal. Esta doctrina provoca que el segundo prrafo del artculo 7 LGA pase a ser la
regla y el primero la excepcin
xliii
xlii
. Un tercer estndar jurisprudencial en materia de
competencia se inicia con el precedente Mendoza (2006). Sin perjuicio de que luego
se volver sobre el caso, es necesario remarcar que, en lo que hace a la competencia de
la Corte en este tipo de cuestiones, este tribunal entendi que ante casos graves como lo
es la contaminacin de la cuenca Matanza Riachuelo de evidentes efectos
interjurisdiccionales, si en la demanda se aportan documentos que abonen sumariamente
efectos interjurisdiccionales, s corresponde la competencia federal; volviendo entonces
ms exigente el estndar probatorio relativamente bajo aceptado en Fundacin
Medam para la jurisdiccin federal. En muchos otros casos , la Corte deneg su
instancia originaria y expres, con remisin a Mendoza que no se encuentra
acreditado -con el grado de verosimilitud suficiente que tal denuncia importa y exige
para su escrutinio- que "el acto, omisin o situacin generada provoque efectivamente
degradacin o contaminacin en recursos ambientales interjurisdiccionales" (art. 7 de
la ley 25.675), de modo de surtir la competencia federal perseguida (conf. causa
M.1569.XL. "Mendoza, Beatriz Silvia y otros c. Estado Nacional y otros s/ daos y
perjuicios [daos derivados de la contaminacin ambiental Ro Matanza - Riachuelo]",
sentencia del 20 de junio de 2006, considerando 7).
xliv


En segundo lugar, si con anterioridad a la reforma constitucional, La Corte haba dado
algunas pistas acerca de cmo interpretar el derecho ambiental (La Pampa, Provincia
de c/ Mendoza, Provincia de s/accin posesoria de aguas y regulacin de uso;
03/12/87, en que se declara el principio de participacin equitativa y razonable cuando
se trata de un recurso natural compartido, como los cursos de agua interestatales), es con
posterioridad a la consagracin constitucional del art. 41 cuando la Corte empieza a
dotar de contenido a la proteccin constitucional del medioambiente.

En Comunidad Indgena del Pueblo Wichi Hoktek TOi c. Secretara de Medio
Ambiente y Desarrollo Sustentable 11/07/02
xlv
, ante el rechazo de una accin de
amparo por el Tribunal Superior de la provincia de Salta y la presentacin de un recurso
de queja por la actora ante SCJN, el mximo tribunal acept la accin por cese de
actividad iniciada sin evaluacin de impacto ambiental, se expidi sobre la procedencia
del amparo judicial cuando lo principal es averiguar si la actividad denunciada posee
autorizacin o no, destacando la naturaleza de puro derecho de este tipo de procesos y,
en relacin con la definicin de dao ambiental, valor distintos daos ecolgicos y los
consider fundamento de otros agravios, como el referido a la salud de la comunidad
indgena por contaminacin de un pozo de agua.
xlvi


Tras la sancin de la LGA, sern los principios establecidos en esta norma los que
signen las sentencias de la Corte. As se observa en Asociacin de Superficiarios de
la Patagonia c. Yacimientos Petrolferos Fiscales S.A. y otros; 13/07/04, un caso
sobre recomposicin de daos ambientales colectivos derivados de la actividad
hidrocarburfera en la cuenca neuquina
xlvii
, y en el caso Villibar
xlviii
. En este caso,
18

que ya se ha visto en las instancias locales, la Corte se expidi acerca de dos cuestiones
relevantes: la obligatoriedad de dar cumplimiento del Estudio de Impacto Ambiental a
los fines de determinar la validez del procedimiento ambiental; y, por otro lado, la
prohibicin de realizar actividades a cielo abierto. Se trata de un recurso de queja
admitido por la Corte y que dej firme, la sentencia del Superior Tribunal de Justicia
provincial. Sin embargo, el voto razonado de Lorenzetti, Fayt y Petracchi s se expidi
acerca de las cuestiones de fondo.
Con relacin al primer punto -la obligatoriedad del EIA-, la Corte se fund en las
disposiciones locales al respecto, dejando en claro que estas exigencias emanaban de
dicho ordenamiento local. Pero adems, interpret las exigencias emanadas de la LGA
al respecto. Sostuvo que el art. 11 de la ley nacional 25.675 reitera, como presupuesto
mnimo comn de aplicacin obligatoria en todo el territorio de la repblica para toda
actividad susceptible de degradar el ambiente, o afectar la calidad de vida de la
poblacin de manera significativa, la sujecin a un procedimiento de evaluacin
ambiental previo a su ejecucin. Y, con relacin a la prohibicin de realizar
explotaciones mineras a cielo abierto, la Corte se fund en la prohibicin emanada de la
normativa local al resaltar que el art. 13 de la ley provincial 5001, sancionada el 9 de
abril de 2003, prohbe terminantemente la actividad minera metalfera en la modalidad a
cielo abierto, as como la utilizacin de cianuro en los procesos de produccin minera
en el territorio de la Provincia del Chubut. Con este pronunciamiento, la Corte hace
prevalecer la proteccin del ambiente sobre la actividad minera, en cuanto a que deba
considerarse la eventual morigeracin del carcter de utilidad pblica de toda la
actividad minera que surge del art. 13 del Cdigo de Minera.

Por ltimo, puede mencionarse por lo menos un caso en el que la Corte expres criterios
restrictivos, al menos, en cuestiones como: el concepto de caso judicial en materia
ambiental, la interpretacin del principio precautorio, la concepcin -minimalista- del
dao ambiental y, adems, la interpretacin restrictiva- del instituto del amparo. En el
caso Schroeder
xlix

, la Cmara Federal de Baha Blanca haba revocado la sentencia
de grado dictada, hecho lugar a la pretensin de la demanda y declarado que es
inconstitucional la intencin de la accionada, de ingresar al territorio del pas
combustible quemado..., ordenando al Poder Ejecutivo Nacional que adopte las
medidas necesarias para hacer efectiva la prohibicin de ingreso establecida. Contra ese
pronunciamiento, los demandados interpusieron sendos recursos extraordinarios ante la
Corte Suprema.
En primer lugar, la Corte entendi la nocin de caso judicial vinculado con la
cuestin ambiental; sostuvo que la accin presentada por el actor puede ser calificada
como un supuesto de ejercicio de derechos de incidencia colectiva que tiene por objeto
un bien colectivo (la defensa del medio ambiente) (considerando 10). Sin embargo,
termin desechando la existencia de caso, pero porque el planteo estaba fundado en un
agravio meramente hipottico o potencial
l
. En segundo lugar, la Corte hizo una
interpretacin restrictiva del principio precautorio, al entender que en este caso no se
encontraba dicho principio en juego dado que no existe prueba alguna sobre la
existencia de un peligro de dao grave o irreversible derivado de estos combustibles.
Pero, sin embargo, reconoci que la conclusin alcanzada no frustra ni retacea las
facultades que asisten -entre otros- al demandante para efectuar un seguimiento riguroso
de la evolucin del cumplimiento del contrato y, de verificar un peligro de dao
ambiental que pueda configurar un caso contencioso con el alcance subrayado en el
19

considerado 10, actuar preventiva o precautoriamente mediante las acciones judiciales
pertinentes.

Esta resolucin es llamativa, puesto que el caso fue decidido con posterioridad a
Salas, caso donde la Corte, como se ver a continuacin, realiza una interpretacin
mucho ms vigorosa del principio precautorio, que dej de lado al momento de resolver
Schroeder.

Finalmente, en Mendoza y en Salas, como se ha dicho, lo que destaca es el patrn
de conductas escogido por el tribunal para la intervencin judicial.
El caso Mendoza se inicia en 2004, cuando un grupo de habitantes de la cuenca
Riachuelo-Matanza, present una demanda ante la Corte, contra el gobierno nacional, el
gobierno de la provincia de Buenos Aires, el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y
44 empresas, alegando daos que habran causado la contaminacin del ro.
li


La Corte dict un primer fallo en 2006. All estableci su competencia originaria para
entender en la demanda referida a el derecho al goce de un ambiente sano y la
obligacin de recomponer el dao ambiental, y orden a los gobiernos del Estado
nacional, de la provincia de Buenos Aires y de la Ciudad de Buenos Aires, la
presentacin de un plan para el saneamiento del ro en un plazo de 30 das y la
convocatoria a una audiencia pblica en la cual las partes deban informar sobre el
contenido de lo solicitado.

En fallos posteriores, la SCJN acept la solicitud presentada por el defensor del pueblo
de la Nacin y organizaciones de derechos (FARN, CELS, Greenpeace Argentina y
Asociacin Vecinos de la Boca) para participar en la causa Mendoza como amicus
curiae, atendiendo al vnculo de estas organizaciones con el objeto del proceso y con la
discusin del caso.
lii


Luego de un llamado a audiencia de todas las partes y terceros intervinientes, mediante
una nueva sentencia, el 8 de agosto de 2008, la Corte dicta un fallo en el que resuelve la
responsabilidad de los tres niveles de gobierno en la remediacin y la prevencin de
daos futuros en la cuenca y determina que la autoridad obligada a la ejecucin del plan
integrado de saneamiento sera la ACUMAR, la Autoridad de Cuenca recientemente
creada entre los gobiernos, y cuya presidencia permanente ejerce el secretario de
Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nacin (Ley 26.168/06). El fallo tambin
designa al Defensor del Pueblo de la Nacin para que conforme un cuerpo colegiado
con los representantes de las ONGs intervinientes en la causa como terceros,
coordinando su funcionamiento a los fines de recibir informacin actualizada y
formulacin de planteos concretos ante la autoridad de Cuenca, cumpliendo propsitos
de participacin ciudadana en el control del cumplimiento del plan de saneamiento. Por
ltimo, el fallo ordena la competencia para la ejecucin de la sentencia al Juzgado
Federal de Primera Instancia de Quilmes.

Este fallo, como es sabido, est en ejecucin y ha conllevado una serie de nuevas
medidas y procesos. Lo que es remarcable es el modo como la Corte interviene,
haciendo lugar a un problema colectivo complejo y estableciendo objetivos a alcanzar a
travs de un programa que contiene acciones concretas y un cronograma de
cumplimiento. Tambin lo hace estableciendo una institucionalidad para el desarrollo
del plan, al encomendar la responsabilidad por su ejecucin a una autoridad
20

interjurisdiccional, y disponer un sistema de controles cruzados para asegurar el
cumplimiento de lo ordenado, junto a mecanismos de dilogo y participacin de la
sociedad civil a lo largo de todo el proceso (como las audiencias pblicas, y la
conformacin de un cuerpo colegiado para el control participado), como manera de
enfrentar los problemas de coordinacin y de rendicin de cuentas (Abramovich, 2009:
63-76). .

Un ltimo precedente es Salas. Este caso se forma en el marco de los conflictos por
los recursos naturales, la posesin de la tierra y la proteccin de los bosques nativos en
la provincia de Salta, y que estn lejos de ser recientes, tambin en el terreno judicial.
liii


En diciembre de 2008, los actores personas, comunidades y asociaciones del tercer
sector que conforman la llamada Mesa de Tierra del Norte de Salta
liv

- promovieron
una accin de amparo contra la Provincia de Salta y el Estado Nacional, a fin de que se
disponga el cese inmediato y definitivo de los desmontes y talas indiscriminadas de los
bosques nativos situados en los departamentos de San Martn, Orn, Rivadavia y Santa
Victoria de Salta. Adems, solicitaron que se declare la inconstitucionalidad y nulidad
absoluta e insanable de las autorizaciones otorgadas a esos efectos y se prohba
otorgarlas en el futuro, se imponga a las demandadas el deber de recomponer y
restablecer el ambiente al estado anterior a la produccin del dao y, en caso de no
resultar ello tcnicamente factible, se fije una indemnizacin sustitutiva a favor de las
comunidades indgenas y agrupaciones criollas de la zona, sin perjuicio de lo que
corresponda a otros afectados y al Fondo de Compensacin Ambiental creado por la ley
25.675. Con carcter cautelar, solicitaron el dictado de una medida que ordene y
garantice el cese provisional del desmonte y la tala de bosques nativos en la zona
referida, durante todo el tiempo que demande la resolucin del caso. Sus peticiones se
fundaron en los arts. 16, 17, 29, 31, 41, 42, 75, inc. 17, de la Constitucin Nacional, en
la Ley General del Ambiente, 25.675 y en diversos instrumentos internacionales con
jerarqua constitucional.
Con fecha 29 de diciembre del 2009, la Corte orden convocar a una audiencia para que
las partes se expidieran acerca de sus pretensiones. Por otro lado y en la misma
oportunidad, hizo lugar a la medida cautelar solicitada por los actores, y, en
consecuencia, orden de manera provisional el cese de los desmontes y talas de bosques
nativos en los departamentos de San Martn, Orn, Rivadavia y Santa Victoria,
autorizados por la Provincia de Salta durante el ltimo trimestre del ao 2007.

Posteriormente, el 26 de marzo de 2010, la Corte dict una sentencia en la que expuso
los fundamentos de la decisin cautelar dictada en la decisin previa basndose en el
principio precautorio ambiental. En esa oportunidad sostuvo que la medida adoptada
por esta Corte se funda en el principio precautorio contemplado en la Ley General del
Ambiente 25.675 (art. 4), y que en el presente caso () no se ha efectuado ningn
estudio relativo al efecto acumulativo de todas las autorizaciones. La tala y desmonte de
aproximadamente un milln de hectreas tendr un efecto sobre el ambiente que no se
puede ignorar y que, en palabras expresadas por el representante de la Secretara de
Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nacin en la audiencia pblica del da 18 de
febrero del corriente ao, seguramente ser negativo. Finalmente dijo que se
configura entonces, una situacin clara de peligro de dao grave porque podra cambiar
sustancialmente el rgimen de todo el clima en la regin, afectando no slo a los
actuales habitantes, sino a las generaciones futuras. Este perjuicio, de producirse, sera
21

adems irreversible, porque no habra manera alguna de volver las cosas a su estado
anterior. Existe, entonces, un peligro claro de dao irreversible y una ausencia de
informacin relativa a dicho perjuicio.

En junio del mismo ao, siguiendo lo sentado en los precedentes Verbitsky y
Mendoza, la Corte acept tener como amicus a varias organizaciones del tercer sector
vinculadas con la cuestin ambiental
lv

.
A pesar de la orden de la Corte, la demandada continu con el desmonte, violando,
adems, el decreto local 2789 de julio de 2009 cuyo artculo 1 prohiba, justamente,
ejecutar las autorizaciones para los desmontes. Ante este posterior incumplimiento de la
medida cautelar ordenada por el Tribunal, los actores se presentaron denuncindolo en
el expediente y solicitaron que se requiera a algn organismo independiente de la
provincia, como el INTA o la Universidad Nacional de Salta, que mediante el estudio de
imgenes satelitales detecte los lugares en los que se hubieran realizado desmontes. La
Corte deneg el pedido de requerir informacin de un organismo independiente por dos
razones. En primer trmino, por entender que ello podra ocasionar reclamos con
relacin a daos particulares, lo que estara exento de la competencia que, hasta el
momento, estaba ejerciendo el mximo tribunal
lvi
. En segundo lugar, porque lo
solicitado por los actores excedera los fines de la intervencin de la Corte en el caso
lvii

.
Finalmente, y en lo que respecta al decreto 2789/2009, la Corte tampoco se declar
competente y orden que esa impugnacin debera realizarse ante las autoridades
locales, pues se vincula directamente con las facultades inherentes al poder de polica
asignado expresamente en el art. 3 del decreto 2789/2009 al Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sustentable de la Provincia de Salta, en su condicin de autoridad de
aplicacin de la ley 7543 [Ley de Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos de la
provincia de Salta] (art. 36), al que le compete -como se puso de resalto- asegurar el
efectivo cumplimiento de la prohibicin que se denuncia violada.
Visto lo anterior, es posible afirmar que el caso Salas posee, al menos, dos puntos
relevantes para la prctica jurisprudencial en materia ambiental puntos que ya se han
venido reseando: la cuestin de la competencia y, vinculado con esto, el modo de
intervencin judicial; y la construccin dogmtica del principio precautorio en materia
ambiental.

Con relacin a la competencia, el fallo establece que la materia proteccin del ambiente
es eminentemente local, y slo en los casos de conflictos con efectos ms all del
territorio de una de las provincias -conflicto interjurisdiccional- corresponder la
intervencin del fuero de excepcin, por tratarse de una materia regulada por normas
nacionales en virtud del artculo 75 inciso 13 de la Constitucin nacional.

En el caso Salas no existe afectacin de un recurso ambiental de caractersticas
interjurisdiccionales porque se trata de permisos de desmontes otorgados por el
gobierno de la Provincia de Salta sobre ese territorio. Esto justifica la tesis del
Procurador, pues la materia en el caso resulta eminentemente local. Esto llevara el
trmite de la causa al mbito salteo, para que luego -por recurso extraordinario- se
revisen por el Alto Tribunal las cuestiones federales decididas por la justicia local.

De todos modos, y esto es el primer punto novedoso de esta sentencia, a pesar de estas
pautas bastante claras, la Corte intervino sin terminar de resolver la competencia
22

originaria. De hecho, la Corte decidi tomar intervencin y apartarse as del dictamen
del Procurador. Para la Corte, su actuacin se da a efectos de ejercitar el control
encomendado a la justicia sobre las actividades de los otros poderes del Estado. En ese
marco, la intervencin deber dirigirse a la adopcin de las medidas conducentes que,
sin menoscabar las atribuciones de los otros poderes, tiendan a sostener la observancia
de la Constitucin Nacional, ms all de la decisin que pueda recaer en el momento
que se expida sobre su competencia para entender en el caso por va de la instancia
prevista en el artculo 117 de la Constitucin Nacional. De all que adopt una medida
cautelar urgente que, como vimos, tiene una fuerte base en el principio precautorio que
transforma a la cautelar como un instituto procesal de derecho ambiental, vinculndola
con los principios de la materia y sobre todo con el acceso irrestricto a la jurisdiccin
ambiental (art. 32 LGA).

En definitiva, el caso Salas no deja de ser una demostracin de que la Corte ha
decidido que en determinados casos, aunque luego puede llegar a declararse
incompetente, mientras se debate internamente esa cuestin, se acuerda adoptar medidas
conducentes para dirigir el conflicto y evitar el agravamiento de una situacin
denunciada. Para ello da trmite incipiente a la pretensin, exhorta cautelarmente- a los
otros poderes a actuar y, previene posibles inconstitucionalidades futuras. Asimismo,
como en Mendoza, dota de una enorme trascendencia a cuestiones como el acceso a
la informacin y la participacin ciudadana; de ah que incorpora estos dos principios a
las actuaciones en formatos de mandatos de publicidad y audiencias pblicas.

Con relacin al principio precautorio, la Corte realiza una construccin dogmtica en la
materia que resulta sustancial para la posterior interpretacin del artculo 41 de la CN.
Este principio se encuentra contemplado en el artculo 4 de la LGA y en el artculo 3
inciso d de la Ley de Presupuestos Mnimos de Proteccin de los Bosques Nativos
lviii
.


Si bien en el caso Salas la CSJN profundiza una tendencia que vena desarrollndose
en otras instancias jurisdiccionales de la Repblica Argentina desde el caso Copetro
analizado, es necesario remarcar que la resolucin en el caso Salas es la primera en la
cual la Corte expresamente utiliza el principio de precaucin como base para definir la
verosimilitud del derecho de la adopcin de una medida cautelar. Desde la operatividad
de un axioma que trae la LGA, la Corte hace pie para reinterpretar la ley sectorial de
bosques -ley 26.331- siendo que la precaucin ser el sustento necesario para ordenar
de manera provisional, el cese de los desmontes y talas de bosques nativos en los
departamentos de San Martn, Orn, Rivadavia y Santa Victoria, autorizados por la
provincia de Salta durante el ltimo trimestre del ao 2007.
Adenda sobre la legalizacin en la arena legislativa

La legalizacin de asuntos ambientales tambin se viene produciendo en la arena
parlamentaria, desde que el Poder Legislativo se convirti en una instancia para la
incidencia de los actores ambientalistas. En 2009, una coalicin de actores de la
sociedad civil intervino en instancias legislativas para apoyar y desarrollar argumentos a
favor de la aprobacin de la Ley de Glaciares. La distancia entre este escenario y aquel
otro de la reforma constitucional no puede ser ms notoria, en cuanto a la participacin
de los actores sociales en la incidencia. En esta oportunidad, adems, los activistas se
apoyaron en la experticia cientfica y el desarrollo de argumentos legales para defender
la proteccin de los glaciares, que propiamente venan siendo amenazados por la gran
minera.
23


Las luchas sociales contra la megaminera comenzaron en 2003 como un fenmeno
local y fueron conformando redes entre las asambleas, articuladas a nivel regional y
provincial. En la instancia local, los vecinos autoconvocados empezaron priorizando las
consultas pblicas para la gobernanza de la cuestin minera, que fue posible en Esquel y
luego se replic, a su manera, en decenas de ordenanzas municipales que fueron
prohibiendo la actividad en sus jurisdicciones. A nivel provincial, la elaboracin de
leyes que prohben la minera contaminante represent, en algunas provincias, un
proceso intermedio de participacin y argumentacin de las asambleas ambientalistas.
En esos casos, los actores sociales intervinieron con voz en instancias de los
parlamentos. Con la asistencia de abogados, utilizaron estratgicamente el marco legal
nacional del ambiente para lograr imponer regulaciones a la actividad minera en sus
provincias, a la vez que expusieron argumentos valorativos y polticos sobre las
modalidades del desarrollo local y la necesidad y voluntad de priorizarlos (Christel,
2012; Delamata, 2013) La incidencia para la aprobacin de la ley de Glaciares
representa una tercera instancia, nacional, de lucha en defensa del agua. Durante los das
7 y 21 de septiembre se celebraron en la Comisin de Ambiente y Desarrollo
Sustentable del Senado sendas reuniones en las que distintos actores expusieron sus
argumentos en vistas a la inminente discusin en esa Cmara del proyecto legislativo
que resultara finalmente aprobado el da 29 de ese mes, convirtindose en la Ley de
Presupuestos Mnimos para la Preservacin de los Glaciares y del Ambiente Periglacial
vigente. Los actores que defendieron y argumentaron a favor del proyecto fueron
distintos cientficos (expertos en glaciologa, cambio climtico, ciencias ambientales),
los responsables de Greenpeace Argentina y Fundacin Ambiente y Recursos Naturales
(FARN), un abogado (Asociacin Argentina de Abogados Ambientalistas), un conocido
militante ambientalista de la red RENACE, un gegrafo, dos representantes de
organizaciones de viateros independientes de San Juan, el Secretario de
Medioambiente de Mendoza y una investigadora del modelo minero y las luchas
ambientalistas. Los primeros desarrollaron extensas y pormenorizadas intervenciones
sobre los alcances de las reas a proteger, glaciar y periglacial, y sobre las
caractersticas biofsicas de la regin cordillerana; las organizaciones ambientales y el
abogado presente, dedicaron sus presentaciones a establecer el sentido normativo del
artculo 41 de la CN, la razn de ser de la legislacin de presupuestos mnimos, sus
estndares, la contrapartida de sus regulaciones en las prohibiciones, etc. Los viateros
dieron testimonio de los conflictos por el agua en el territorio, el conocido ambientalista
y militante habl segn lo expres- en representacin de las asambleas que instalaron
este tema en el pas y la investigadora se refiri al problema silenciado de los modelos
de desarrollo y la conciencia acuada desde la sociedad civil sobre este punto y sobre la
importancia del agua.
lix


Reflexiones finales
En el marco de la democratizacin, Argentina fue transitando un proceso de cambio
poltico-institucional que comprende tanto la transformacin de su estructura
constitucional y legal como la de su esfera pblica. Esta ltima transformacin se
expresa tanto en el declive de los partidos polticos como constructores de
representaciones estables y polticas pblicas, como en la emergencia de nuevas formas
de representacin y canalizacin de demandas y conflictos relacionados con derechos.
24

En el terreno ambiental, la canalizacin de asuntos por la va partidaria que culmin en
la creacin de instituciones ambientales garantistas, por medio del proceso de reforma
constitucional, no se prolong, como parte de ese mismo aliento, en procedimientos y
polticas que instaurasen los derechos en el mundo de los destinatarios. Sin embargo, la
oportunidad abierta por la reforma constitucional de encaminar demandas hacia las
instituciones, sin tener que pasar por los actores polticos, comenz a ser aprovechada
por los ciudadanos y las asociaciones con el impulso del Poder Judicial. Como se ha
visto, en distintas instancias, en particular locales, los jueces comenzaron a reconocer
tempranamente la procedencia de las acciones colectivas y a interpretar con amplitud el
derecho al ambiente, actitud inicial que se prolong y acentu tras la sancin de la Ley
General del Ambiente en una serie de fallos judiciales del interior del pas que
centralmente posicionaron a la justicia como actor clave en el control y la gestin de
riesgos ambientales. Ms tarde, la Corte de Justicia de la Nacin dara un nuevo giro en
el activismo judicial ambientalista, involucrndose en el direccionamiento de algunos
conflictos masivos, en particular, estableciendo pautas legales para el control de la
razonabilidad de la actividad de los poderes polticos y dando lugar a la participacin
ciudadana en los procesos.
Entendemos que es posible hacer dos reflexiones sobre la naturaleza de los cambios
ocurridos en el terreno ambiental. La primera es que existen transformaciones
producidas al nivel de/ en el rgimen poltico y que en tanto afectan al mundo poltico y
social en su globalidad, tambin afectan a los asuntos ambientales. La segunda es que
las caractersticas del ambientalismo social importan en relacin con el peso que
adquieren los factores polticos e institucionales en la orientacin de la cuestin
ambiental. Si los aos de la transicin y la reforma constitucional se caracterizaron por
un papel preponderante de los actores polticos en la representacin de causas
ambientales pero dbil en sus efectos prcticos, vis a vis un movimiento ambiental
inexistente, ms all de la expansin de las ONGs ambientalistas sin demasiados
vnculos entre s, en la actual fase se combinan una expansin de los conflictos sociales
y los colectivos ambientalistas de base y una relativamente acelerada
legalizacin/institucionalizacin de causas ambientales Ello favorece o no favorece al
ambientalismo? La argumentacin legal viene constituyendo un potente realineador de
demandas y conflictos en el marco ambiental y ello ha redundado en respuestas
positivas y en una extensin espacial de los reclamos a travs de normas generales, pero
otras aristas del nuevo ambientalismo, como la vocacin de ampliar el debate sobre los
modelos de desarrollo o conflictos ms duros, como las luchas y demandas por tierra y
vivienda en las reas ambientalizadas, tienen un desarrollo poltico ms acotado y no
necesariamente encuentran marcos institucionalmente resonantes. Cabe la pregunta si
las estrategias y mediaciones legales constituyen una profesionalizacin e
institucionalizacin de algunos de sus segmentos o si pueden, en el futuro, acompaar
el desarrollo potencial de estas otras determinaciones y dimensiones del nuevo
ambientalismo social.
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El derecho en Amrica Latina. Un mapa para el pensamiento jurdico del siglo XXI.
Buenos Aires, Siglo Veintiuno, 109-137.




i
Gutirrez e Isuani identifican dos fases dentro de la primera etapa, una de emergencia, retroceso y
germen de nuevas ideas, en correspondencia con la actividad de, respectivamente, el tercer gobierno
peronista, la dictadura militar y el primer gobierno del retorno democrtico, y una segunda, de
revitalizacin de la institucionalidad ambiental, entre 1991 y 2003, signada por la re jerarquizacin de
la mxima agencia ambiental nacional y la sancin de una profusa legislacin ambiental nacional, como
notas salientes del perodo. No obstante, si se toma como unidad de anlisis las (cambiantes) dinmicas
de creacin de instituciones ambientales, creemos que es posible distinguir en el trabajo, como se ha
propuesto, dos grandes etapas.
ii
Seala Uprimny (2011), con relacin al carcter transformador de la ltima ola de reformas
constitucionales en Amrica Latina, la importancia del modo de pensar de la comunidad de intrpretes
para el fortalecimiento de las potencialidades democrticas de esos esfuerzos de experimentacin
institucional. Otros autores completan la idea focalizando en el tipo de interaccin que se desarrolle
entre abogados, ciudadanos y el Poder Judicial, en relacin con las demandas sociales (Rodriguez, 2013).
iii
El Diario de Sesiones est disponible en: http://www1.hcdn.gov.ar/dependencias/dip/Debate-
constituyente.htm.
iv
Intervencin de la arquitecta Elba Roulet, informante del dictamen de mayora en las sesiones del
Plenario. La convencional especifica que se analizaron en la Comisin 122 proyectos de convencionales,
6 de instituciones no gubernamentales y 3 de instituciones gubernamentales externas, y cita los
proyectos de Greenpeace, el del Premio Global 500 de Naciones Unidas, el de la Federacin Argentina
de Arquitectos y el del Parlamento Ecolgico Nacional. A continuacin explica que, pese al criterio
establecido, se permiti una presentacin muy breve del Parlamento Ecolgico Nacional en el seno de la
Comisin y la Presidencia recibi a autoridades de Greenpeace, quienes entregaron cinco mil firmas
autgrafas que acompaaban el proyecto que anteriormente nos haban hecho llegar. Diario de Sesiones
de la Convencin Nacional Constituyente, 13 Reunin, 3 Sesin Ordinaria (Continuacin), 20 de julio
de 1994, pp. 1608-1609, ltima entrada 19/07/14.
v
El Frente Grande naci en 1993, con precedente en el grupo de los ocho diputados que en 1990 haban
abandonado el Partido Justicialista en rebelda con algunas de las medidas tomadas por el presidente
Menem. En 1993 y 1994, el Frente Grande creci electoralmente, en gran parte debido al descontento que
haba generado el Pacto de Olivos celebrado entre Menen y Alfonsn para la reforma de la Constitucin a
fines de 1993. En un contexto de rechazo hacia los partidos tradicionales, el Frente Grande postulaba la
superacin del bipartidismo y la renovacin poltica, a travs de una retrica que defenda el
republicanismo y lo asociaba con reclamos de justicia social (Cheresky, 2010). En las elecciones para
elegir a los convencionales constituyentes que llevaran adelante el proceso de reforma, el Partido
Justicialista y la Unin Cvica Radical, los dos partidos de los firmantes del Pacto, obtuvieron los mejores
resultados (37.7% y 19.8% de los votos, respectivamente), aunque sensiblemente inferiores a los
obtenidos en las elecciones antecedentes, y el Frente Grande alcanz el 13.6% de los votos (Idem). Ms
tarde, el Frente Grande form parte del Frepaso, un frente que entre diciembre de 1999 y diciembre de
2001 gobern el pas en alianza con la UCR, proceso que termin con la cada del gobierno.
27


vi
Informe de la Comisin Mundial sobre Medioambiente y Desarrollo creada por Naciones Unidas
(Comisin Brundtland), Nuestro Futuro Comn, de 1987, donde toma cuerpo la nocin de desarrollo
sustentable.
vii
Texto de la insercin solicitada por el convencional Aroz, Actas de la 14 Reunin, 3 Sesin
Ordinaria (Continuacin), 21 de julio de 1994. Las Constituciones provinciales son de: Catamarca (1986),
Crdoba (1987), Formosa (1991), Jujuy (1986), La Rioja (1986), Ro Negro (1988), Salta (1986), San
Juan (1986), Santiago del Estero (1986), Tierra del Fuego (1991), Tucumn (1990).
viii
Se refiri a: la obligacin de recomponer el dao ambiental, como un deber distinto del resarcimiento
econmico; la provisin a la proteccin del derecho por parte del Estado; la educacin y la informacin
ambiental; la incorporacin de la accin de amparo judicial para la proteccin del derecho -que se
incluira en otra clusula, actual artculo 43-; y la distribucin de competencias legislativas entre la
Nacin y las provincias.
ix
El seguimiento de las causas abarca hasta agosto de 2011.
x
Kattan, Alberto E. y otro c/ Gobierno Nacional -Poder Ejecutivo, 10/05/1983, Juzgado Nacional
de 1 Instancia en lo Contencioso-administrativo Federal Nro. 2. LA LEY 1983-D, 576.
xi
Si no se sabe cuntos animales forman la poblacin de una especie, su forma de vida y otras cuestiones
relacionadas al medio ambiente, no puede decirse que haya o que no haya sobreexplotacin. Una actitud
conservadora es la ms aconsejable y prudente. Si no hay estudios ciertos, avalados por un rigorismo
cientfico indudable, debe protegerse la especie (subrayado propio).
xii
Almada c Copetro; 09/02/05; Cmara 1a de Apelaciones en lo Civil y Comercial de La Plata,
sala III.
xiii
Sociedad de Fomento Barrio Flix U. Camet y otros; 09/09/99; Cmara de Apelaciones y
Garantas en lo Penal de Mar del Plata, sala I.
xiv
Sociedad de Fomento de Caril c. Municipalidad de Pinamar; 29/05/02; Suprema Corte de
Justicia de la Provincia de Buenos Aires. Los hechos del caso indican que dicha sociedad interpuso una
accin de amparo contra la Municipalidad de Pinamar para que reglamente las leyes 11.723 -de
conservacin y proteccin del medio ambiente- y 12.099 -que declara de inters provincial el paisaje y el
desarrollo ecoturstico del Parque Caril- en un plazo no superior a sesenta das corridos. El juez de
primera instancia hizo lugar, pero la Cmara revoc la sentencia. La Suprema Corte, finalmente, revoc la
sentencia de la Cmara.
xv
Expres que corresponde admitir el amparo interpuesto ante la inactividad de la Municipalidad de
Caril en dictar normas acordes a las leyes 11.723 y 12.099 de la Provincia de Buenos Aires, pues en
tales circunstancias los riesgos de una alteracin irreversible del paisaje -en el caso, en los niveles de
calles y extraccin de arena de mdanos, entre otros hechos- constituyen un agravio concreto que sustenta
la procedencia de la accin.
xvi
Pezzutti, Miguel A.; 25/07/03; Cmara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y Minera de San
Juan, sala III. En este caso, el actor inici una accin de amparo contra el Ente de Regulacin Elctrica
de la provincia de San Juan y la Direccin de Poltica Ambiental solicitando que se condene a arbitrar los
mecanismos para la deteccin, erradicacin, eliminacin y/o tratamiento de los desechos de aceites
minerales, contaminados con bifenilos policlorados, derramados, en un predio, y el cese inmediato de la
contaminacin a fin de evitar mayores daos a la salud y al medio ambiente. La accin tuvo una sentencia
favorable en primera instancia. Luego, la Cmara confirm la procedencia de la accin y detall el
contenido de la condena enumerando las acciones que deben efectuar las reparticiones demandadas y el
plazo para realizarlas.
xvii
Ficchi, Francisco J. c. Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin; 11/08/03;
Juzgado Federal Nro. 2 de Mar del Plata. En el caso, el propietario de un buque que contaba con
permiso de pesca, promovi un amparo solicitando la declaracin de inconstitucionalidad de la res. 8/02
de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin de la Nacin que asign cuotas a los
distintos buques para la captura de la "merluza comn". Seal que la normativa cuestionada lo perjudica
porque por aplicacin de ella su embarcacin debe permanecer amarrada 45 das dentro de un bimestre y
aprovechar slo el 23% del tiempo disponible para la pesca. El titular del juzgado federal n 2 de Mar del
Plata rechaz el amparo.
xviii
Fundacin Ecosur Ecolgica Cultural y Educ. desde los Pueblos del Sur C/ Mdad. de Vte.
Lopez y otro s/amparo; 25/07/08, Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo con
asiento en San Martn. La Fundacin Ecosur promovi una accin de amparo contra la Municipalidad
de Vicente Lpez y la Provincia de Buenos Aires denunciando la contaminacin ambiental producida por
el cromo utilizado por la firma Diacrom en el ejercicio de su actividad industrial. Incluso se remarc que
como consecuencia de dicha contaminacin existan innumerables casos de cncer en vecinos de la zona.
28


xix
CODECI de la Provincia de Ro Negro s/ accin de amparo"; sentencia del 16/08/2005,
Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Ro Negro; Peralta, Viviana c/Municipalidad de
San Jorge y otros s/amparo; 09/12/09; Cmara de Apelaciones de Santa F, Sala Civil.
xx
Spagnolo, C. c Municipalidad de Mercedes; 06/04/04; Cm. De Apelaciones en lo Civil y
Comercial de Mercedes, Sala II.; Caldern, Horacio c/Municipalidad de Guaymalln y otros;
05/06/06; Cmara 4ta de Apelaciones en lo Civil, Comercial, Minas, de Paz y Tributaria de
Mendoza; Cirignoli, Sebastin c/Snchez, Maria V. y otros; 13/10/06; Cmara de Apelaciones en
lo Civil y Comercial de Corrientes, Sala IV; CO.DE.CI, relacionando la legitimacin procesal
amplia con la proteccin constitucional otorgado a los pueblos originarios -actores en el caso- (art. 75 inc.
17 de la CN).
xxi
Estancia Las Violetas S.R.L. c Techint; 10/08/06; Superior Tribunal de Justicia de Tierra del
Fuego; y fallo de la Sala Civil, Comercial y del Trabajo de la Cmara de Apelaciones de Ro
Grande; CCC. 1., La Plata, sala 3, 28-3-2006, Sagarduy, Alberto O. c/ Copetro S.A. s/ Daos y
perjuicios; SCBA, A 70117 S 23-12-2009, Asociacin Civil Hoja de Tilo y otros c/ Municipalidad
de La Plata s/ Amparo. Recurso de inaplicabilidad de ley; Fundacin Ecosur; Peralta, Viviana
c/Municipalidad de San Jorge y otros s/amparo; 09/12/09; Cmara de Apelaciones de Santa Fe,
Sala Civil; Schroder, Juan c. INVAP S.E. y E.N; 19/10/06; Cmara Federal de Apelaciones de
Baha Blanca, sala II.
xxii
Bordenave, Sofa A. s/ mandamus; sentencia del 17 de marzo de 2005, Corte Suprema de la
Pcia. de Ro Negro.
xxiii
Cosimi, Mara del Carmen c Direccin Provincial de Energa de Corrientes; 05/10/05;
Cmara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Corrientes, Sala IV.
xxiv
La Cmara manifest que aunque no haya certeza cientfica con relacin al efecto negativo que
poseen los transformadores que contienen PCBs sobre la salud de la poblacin, el solo peligro de que se
pueda causar un dao grave e irreversible es justificativo para que se tomen medidas que impliquen la
aplicacin de restricciones o prohibiciones a las actividades presumiblemente riesgosas, en base a
estudios cientficos objetivos de evaluacin preliminar en los trminos de la ley 25.675.
xxv
Estancia Las Violetas S.R.L. c Techint; 10/08/06; Superior Tribunal de Justicia de Tierra del
Fuego.
xxvi
Agero c/ Municipalidad de Cauelas"; sentencia del 25/10/07, Sala III de la Cmara Federal
de Apelaciones de La Plata, sala III, 25/10/2007.
xxvii
Fonseca, Ricardo, Azar, Osvaldo J. Perez Daniel Oscar c/ D.I.P.A.S. s/ amparo, sentencia del
16/09/08, Cmara Civil y Comercial de Crdoba.
xxviii
Peralta, Viviana c/Municipalidad de San Jorge y otros s/amparo; 09/12/09; Cmara de
Apelaciones de Santa F, Sala Civil.
xxix
Godoy Alejandro David Domingo y otros c/Santi Alejandro Luis y otros s/sumarsimo. EXP
91802/10 de trmite por ante el Juzgado Federal 2 de la ciudad de Mar del Plata; Sentencia del
05/02/11.
xxx
C.D.T. San Bls c/Pcia. de Buenos Aires; sentencia del 11/05/11; Cmara Federal de
Apelaciones de Baha Blanca.
xxxi
Vase, asimismo, Werneke Adolfo y otros c Min. De Asuntos Agrarios y Produccin de la
PBA; 11/05/06; Cmara Federal de Apelaciones de Baha Blanca, Sala II.
xxxii
En la mxima instancia local se hizo lugar y se conden a la provincia y a la empresa minera
codemandada a paralizar los trabajos de exploracin y explotacin de la mina hasta tanto la autoridad
provincial de aplicacin convocara a la audiencia pblica prevista en el art. 6 de la ley 4032 y se
pronunciara expresamente aprobando, modificando o rechazando el estudio de impacto ambiental
presentado por la empresa minera, de conformidad con lo previsto en el art. 7 de dicha ley local.
xxxiii
Esan, J.; La Corte define el conflicto minero en Esquel: No todo lo que reluce es oro. Nota a Fallo
de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin del 17 de abril de 2007 en autos Villivar, Silvana N. v.
Provincia del Chubut y otros s/amparo.
xxxiv
El fallo completo se encuentra disponible en http://www.justiciajujuy-
juris.gov.ar:8081/frm_resultado_out_sentencias.aspx?id=131086. Para este caso, se consult tambin:
Ciudadana ambiental y minera: herramientas para la transformacin democrtica de conflictos
socioambientales; FARN y FCD, 2010.
xxxv
En julio del mismo ao, la empresa Uranio del Sur haba solicitado a las autoridades provinciales los
permisos de cateo para llevar a cabo el proyecto Huacalera-Tilcara de exploracin de uranio y tierras
raras en el Departamento de Tilcara, Jujuy. El rea est ubicada dentro de la Quebrada de Humahuaca,
declarada patrimonio de la humanidad por UNESCO, extremo que sera considerado en el fallo que se
comenta.
29


xxxvi
El juez afirma en su voto: el concepto de dao tambin se ha tornado ms amplio, hasta abarcar por
ejemplo aquellos que se llaman 'daos generacionales' es decir, aquellos que por su magnitud no
repercuten solo en la generacin actual sino que sus efectos van a impactar en las generaciones futuras.
xxxvii
A continuacin expresa el Dr. Tizn: Tambin en el concepto de responsabilidad y culpa en la
generacin de estos daos y de la prueba han ocurrido grandes cambios, empezando a dejarse de lado los
conceptos tradicionales, en el sentido de que nicamente deba probar la parte actora.
xxxviii
Roca, Magdalena c. Provincia de Buenos Aires; 16/05/95.
xxxix
Luego reiterado en el precedente Provincia de Neuqun c YPF (sentencia del 13/06/06), del
Tribunal Superior de Justicia de la Provincia del Neuqun.
xl
Segn el artculo 7 de la LGA: La aplicacin de esta ley corresponde a los tribunales ordinarios segn
corresponda por el territorio, la materia, o las personas. En los casos que el acto, omisin o situacin
generada provoque efectivamente degradacin o contaminacin en recursos ambientales
interjurisdiccionales, la competencia ser federal.
xli
Fundacin Medam c. Estado Nacional y otro; 21/09/04.
xlii
Este mismo estndar se repetir en Confederacin General del Trabajo (C.G.T.) - Consejo
Directivo de la C.G.T. Regional Santiago del Estero c/Tucumn, Provincia de y otro (Estado
Nacional) s/ amparo del 20 de septiembre de 2005 (sentencia del 20/09/05). Con el mismo criterio,
pero con diferente resultado, la Corte deniega la competencia federal en el caso Asociacin Civil Ayo la
Bomba
xlii
, un caso promovido mediante accin de amparo por varias asociaciones de comunidades
indgenas promovieron una accin de amparo contra el Estado Nacional y la Provincia de Formosa a fin
de oponerse a la ejecucin del proyecto de reconstruccin de una ruta provincial, financiado por el Banco
Interamericano de Desarrollo.
xliii
Verga, Angela y otros c. Tagsa S.A. y otros (sentencia del 20/06/06); Asociacin Civil para la
Defensa y Promocin del Cuidado del Medio Ambiente y Calidad de Vida c. Provincia de San Luis
y otros (sentencia del 04/07/06); Asociacin Argentina de Abogados Ambientalistas c. Provincia
de Buenos Aires y otros (sentencia del 08/04/08).
xliv
En igual sentido puede verse el precedente Altube, Fernanda Beatriz y otros c. Provincia de
Buenos Aires y otros; 28/05/08. Con el mismo estndar, la Corte s acept su competencia en el caso
Pla, Hugo Alfredo y otros c. Provincia del Chubut, y otros; 13/05/08.
xlv
El problema planteado conforme surge de la sentencia - era el siguiente: la Secretara Provincial de
Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible otorg dos actos administrativos: el primero conceda un
permiso de deforestacin indiscriminada de determinados catastros provinciales, que tena validez desde
el 23 de julio de 1996 hasta el 23 de julio de 1999 y el segundo que era su actualizacin la que ira desde
el 30 de noviembre de 1999 hasta el 30 de noviembre del 2002. La Comunidad Indgena en cuestin
present una accin de amparo, pidiendo la nulidad stos actos administrativos ya que entiende los
mismos importaban un agravamiento de los daos al ambiente por la eliminacin del bosque y adems un
dao a recursos naturales donde los aborgenes extraen agua, todo ello a raz de su deforestacin. Las
instancias provinciales rechazan la pretensin fundndose en la inidoneidad de la va. La actora llega a la
instancia mxima federal mediante un recurso de queja. La Corte Nacional admite la queja y declara
procedente el recurso extraordinario.
xlvi
Ms tarde, y sin perjuicio de que se trata de un caso donde estaban involucrados directamente derechos
de los pueblos originarios, en el precedente Comunidad Indgena Eben Ezer c/Provincia de Salta,
Ministerio de Empleo y la Produccin; 30/09/08, la Corte estableci un criterio amplio de medio
ambiente abarcando aspectos relacionados con el patrimonio cultural. Para hacerlo recept estndares
del derecho internacional de los derechos humanos. En este caso, dicha comunidad indgena inici una
accin de amparo contra la provincia de Salta y el Ministerio de Empleo y la Produccin, con motivo de
la Ley local 7274 mediante la cual fueron desafectados como reserva natural los lotes fiscales nmeros 32
y 33 y se habilit al Poder Ejecutivo provincial para ponerlos en venta por va de un proceso licitatorio.
xlvii
Dicha asociacin interpuso una accin contra Y.P.F. S.A. y las restantes concesionarias de la
explotacin de las reas hidrocarburferas de la "Cuenca Neuquina" y cuencas hdricas de los ros Negro y
Colorado, a fin de que se las condene a realizar las acciones necesarias para la recomposicin integral de
los daos colectivos ambientales causados por la actividad que desarrollan. Adems, los actores haban
pedido, como pretensin cautelar, que se requiera a las demandadas la inmediata cesacin de los daosos
efectos al medio ambiente generados por su actividad hidrocarburfera y, en forma supletoria, se les
ordene, que segn lo dispuesto por el art. 22 de la ley 25.675, contraten un seguro de cobertura para
garantizar el financiamiento de la recomposicin del dao ambiental, o integren un fondo de reparacin.
En este caso, la Corte reconfigur la accin de amparo presentada en el criterio ms amplio de la accin
ordinaria. Adhiriendo a ese trmite, el voto de la disidencia justific su procedencia haciendo expresa
mencin de la normativa constitucional e infraconstitucional en materia ambiental, como los presupuestos
30


mnimos para el logro de una gestin sustentable y adecuada el ambiente, la preservacin de la diversidad
biolgica y la implementacin del desarrollo sustentable. Tambin opt por aceptar la pretensin de que
las demandadas contraten un seguro (arts. 4 y 22 de la LGA).
xlviii
"Recurso de hecho deducido por Minera El Desquite S.A. en la causa Villivar, Silvana Noem c/
Provincia del Chubut y otros"; 17/04/07.
xlix
Schroeder, Juan c. INVAP S.E. y E.N; 04/05/10.
l
Considerando 11: la posibilidad de que el reacondicionamiento del combustible gastado se produzca en
un futuro en otro pas hace que el perjuicio invocado sea meramente hipottico. Y que que una
interpretacin ajustada al derecho vigente impide declarar la inconstitucionalidad de una intencin. Es
legtima la declaracin de nulidad de una clusula contractual cuando se demuestre con evidencia clara y
concreta que sta se opone al ordenamiento ambiental que es de orden pblico, pero no cabe hacerlo
respecto de una intencin que indica que un acto puede o no llevarse a cabo (considerando 12).
li
Segn el relato de los propios actores, la cuenca del Ro Matanza-Riachuelo tiene una poblacin de mas
de 3.000.000 de habitantes, y abarca parte de la Capital Federal y once partidos de la Provincia de Buenos
Aires. Desde el punto de vista ambiental las zonas ms crticas de la cuenca son la portuaria del Riachuelo
y aqulla altamente industrializada a lo largo del ro, desde su desembocadura hasta las cercanas de Villa
Diamante y Fiorito. Detallan los distintos tramos en los que aqul puede ser dividido y sealan que el
llamado Tramo II, y que nace a partir de la desembocadura de los arroyos Cauelas y Chacn, es receptor
de importantes efluentes industriales con tratamiento inadecuado o inexistente. A partir de all desciende
bruscamente su calidad, llegando a transformarse a la altura del arroyo Santa Catalina en un curso de agua
que, segn denuncian, se asemeja a un lquido cloacal en condiciones anaerbicas. Entre las fuentes de
contaminacin del ro se destacan las industrias, que en la mayora de los casos vierten sin depuracin al
ro y al suelo los lquidos que utilizan, conjuntamente con residuos slidos txicos y peligrosos. Las
empresas que desarrollan dichas actividades, segn afirman, evidencian un estancamiento tecnolgico y
un estado ambiental deficiente. Adems se remarca que el ro en su parte media est fuertemente
contaminado, pero en su parte inferior y zona portuaria est altamente contaminado, puesto que contiene
un grado muy elevado de metales pesados y compuestos orgnicos, con fuerte presencia de hidrocarburos
totales y pesticidas organoclorados. A todo ello se agrega la inexistencia de sistemas cloacales y la
consiguiente vertiente en el ro de los desechos correspondientes, como as tambin de desperdicios de
todo orden provenientes de basurales inadecuados.
lii
Con anterioridad al fallo de la acorte en 2006, la Defensora y algunas de estas organizaciones haban
producido informes y elevado pedidos a las autoridades para que resolvieran el problema del Riachuelo.
liii
Es importantsimo el caso Lhaka Honhat, en referencia a una organizacin de 35 comunidades
indgenas, que tramit ante la CIDH y luego inici una causa ante la Corte Suprema, si bien en su fallo
por mayora, La Corte sostuvo que era incompetente para entender en instancia originaria sobre el
conflicto (ver www.cels.org.ar). Tambin el caso ya comentado Comunidad Indgena Hoktek T'Oi
Pueblo Wichi c/ Secretara de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable s/ amparo - recurso de
apelacin con resoluciones del 11/07/02 y 08/09/03, en el que la Corte Suprema de la Nacin revoca la
tesis de la Corte saltea que rechazaba el amparo, y deja sentadas las bases de la obligatoriedad de la
Evaluacin del Impacto Ambiental con antelacin a los permisos de deforestacin.
liv
Dino Salas, por derecho propio y en representacin de la Congregacin Wichi San Ignacio de Loyola;
Miguel Montes y Mario Aparicio, por derecho propio y en representacin del Consejo de Organizaciones
Wichi Zona Bermejo; Mario Ferreyra, por derecho propio y en representacin de la Comunidad Fwiol
Carboncito; Estefana Lpez, por derecho propio y en representacin de la Comunidad Misin San
Francisco; Gumercinda Mnica Romero, por derecho propio y en representacin de la Comunidad
Indgena Guaran Estacin Tabacal; Bautista Fras, por derecho propio y en representacin de las
Comunidades Wichi Zopota y El Escrito; Pedro Segundo, por derecho propio y en representacin de la
Comunidad Wichi San Jos-Chustaj Lhokwe; Eduardo Rivero, por derecho propio y en representacin de
la Comunidad Misin Wichi Chowayuk; Roque Miranda, por derecho propio y en representacin de la
Comunidad Hoktek T'oi del Pueblo Wichi y Mnica Modesta Villada, por derecho propio y en
representacin de la Asociacin de Pequeos Productores del Chaco Salteo; todos con el patrocinio
letrado de los Dres. Alicia Beatriz Oliveira y Ral Gustavo Ferreyra.
lv
La organizaciones eran Fundacin Ambiente y Recursos Naturales", "Fundacin Greenpeace
Argentina" y "Fundacin Vida Silvestre Argentina".
lvi
No se advierte la necesidad de requerir a algn organismo independiente que "dimensione" el dao
causado por los desmontes ilegales durante la vigencia de la cautelar (ver fs. 1296), pues la determinacin
de la magnitud de ese fenmeno slo podra dar lugar eventualmente a reclamos vinculados con las
consecuencias daosas que esos hechos pudieran haber ocasionado, cuestin que excedera el marco de
31


este proceso y resultara ajena a la competencia de esta Corte prevista en el art. 117 de la Constitucin
Nacional (conf. causa "Mendoza", Fallos: 329:2316).
lvii
Es preciso indicar que la medida como la pretendida excedera los fines perseguidos por el Tribunal
con la intervencin asumida en el caso, tendiente a la modificacin del estado de cosas que dio lugar a su
promocin y a la bsqueda de caminos de superacin del conflicto (ver sentencia de fs. 313/316,
considerando 4); propsitos que trajeron aparejados el dictado de los decretos provinciales 2785/2009 y
2789/2009 y la presentacin del estudio de impacto ambiental acumulativo ordenado en el sub lite, sobre
el que se pronunciar esta Corte oportunamente.
lviii
El artculo 4 de la Ley nacional de Bosques Nativos (ley 26.631), trata de los objetivos de la ley y en
su inciso d) reza: Hacer prevalecer los principios precautorio y preventivo, manteniendo bosques nativos
cuyos beneficios ambientales o los daos ambientales que su ausencia generase, an no puedan
demostrarse con las tcnicas disponibles en la actualidad.
lix
Cmara de Senadores de la Nacin. Versiones taquigrficas de ambas sesiones.
1

La construccin de la relacin entre minera y desarrollo en Argentina en el marco
del ciclo kirchnerista. Concepciones tericas y prcticas concretas
1
Guillermo Peinado UNR, FLACSO, CONICET gpeinado@fcecon.unr.edu.ar

rea temtica sugerida
14. Ambiente y Ciencias Sociales

Resumen
Este artculo tiene como objeto indagar en el proceso de construccin de la relacin
entre minera y desarrollo en Argentina en el marco del ciclo kirchnerista.
El artculo propone dos hiptesis. Primero, hay una transformacin desde una
concepcin principalmente extractiva/ortodoxa hacia una que combina elementos
neodesarrollistas/neoestructuralistas. La segunda hiptesis es que esa adaptacin se
fundamenta en un concepto localizado del desarrollo que habilita a un nuevo rol del
estado nacional en la promocin minera evitando simultneamente que la minera se
instale en un debate nacional sobre el modelo de desarrollo.




Marcelo Saguier FLACSO, CONICET msaguier@flacso.org.ar

1
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014
2

La construccin de la relacin entre minera y desarrollo en Argentina en el marco
del ciclo kirchnerista. Concepciones tericas y prcticas concretas
Marcelo Saguier
Guillermo Peinado

1. Introduccin

El crecimiento de la megaminerametalfera en la Argentina tiene origen en las polticas
de insercin internacional llevadas a cabo durante la gestin de Carlos Menem en la
dcada del 90 en el marco del auge neoliberal. Durante el kirchnerismo
2
No obstante el vertiginoso crecimiento del sector minero registrado a lo largo del ciclo
kirchnerista, la minera permanece en gran parte ausente del debate poltico nacional.
Durante los primeros aos posteriores a la crisis del 2001, el foco de la gestin del
gobierno de Nstor Kirchner se centr en la recuperacin de los efectos econmicos y
poltico-institucionales de la crisis en el plano nacional e internacional.
persiste una
manifiesta continuidad en el apoyo y promocin del crecimiento de la minera. Esto se
da inclusive en un contexto de creciente resistencias sociales y la consecuente
politizacin de los recursos naturales como fenmeno que se extiende en toda Amrica
latina (Bebbington 2012, Haarstad 2012, Hogenboom 2012, Giarraccay
Teubal2010,Saguier 2012). Sin embargo, el nuevo orden poltico del Kirchnerismo se
funda en la diferenciacin con las polticas del menemismo. Esto hace que la relacin
entre la megaminera metalfera y el desarrollo ocupa un lugar inestable en el ideario y
las polticas concretas del kirchnerismo.

3
La incorporacin de la minera a la discusin sobre el desarrollo se debe a la
convergencia de diversos factores.
El tema del
desarrollo nacionalse incorpora al debate poltico recin hacia fines de la gestin de
Kirchner y especialmente durante la gestin de su sucesora, Cristina Fernndez a partir
del 2007. Es en ste momento que la megaminera metalfera comienza a aparecer en la
incipiente discusin sobre el desarrollo, si bien de forma marginal y espordica.

4

2
Se entiende por kirchnerismo la combinacin de accin poltica y construccin discursiva que cement
la hegemona de un nuevo orden en la Argentina post-crisis neoliberal a partir del 2003 con el liderazgo
de Nstor Kirchner y posteriormente de Cristina Fernndez.Esto diferencia entre kirchnerismo y sus
polticas y alineamientos durante los 90s como gobernador de Santa Cruz. De esta manera, para este
artculo el kirchnerismo es por definicin post neoliberal.
3
La renegociacin de la deuda con tenedores privados de bonos, la poltica de desendeudamiento con el
Fondo Monetario Internacional, y una serie de polticas macroeconmicas con eje en impulsar la
actividad econmica a partir de polticas fiscales expansivas.
4
La minera no metalfera en Argentina no es un sector marginal, pero si ha sido relegado del centro de la
escena por la minera metalfera. el abandono del patrn de acumulacin con eje en la industria sustitutiva
y mercado-internista por uno centrado en las actividades financieras tuvo como correlato una reduccin
del peso de la minera no metalfera y un crecimiento de la minera metalfera asociada al mercado
externo (TolnEstarelles,2009).
Primero, a la vertiginosa suba de precios de
minerales derivada de la creciente demanda de China y de la financiarizacin de los
commodities minerales a partir del 2003. Esta se produce en un contexto de maduracin
de las primeras inversiones realizadas a finales de la dcada del 90. Segundo, durante el
2002 cobra intensidad protestas sociales en contra de proyectos mineros en la ciudad de
Esquel, provincia de Chubut, que posteriormente tendra alcance trans-provincial con la
articulacin de un movimiento asambleario en oposicin a la megaminera en varios
puntos del pas. Las protestas cuestionan las visiones imperantes del desarrollo como
3

expresiones de nuevas configuraciones del extractivismo y la dependencia. Ms aun,
ponen de relieve la ausencia de grandes consensos acerca del lugar que ocupan, o
deberan ocupar, los recursos naturales en las estrategias de desarrollo de la Argentina.
Tercero, el proceso poltico y legislativo en torno a la aprobacin de una Ley de
proteccin de Glaciares entre el 2008 y 2010 pone en el epicentro de la poltica
institucional nacional el debate sobre la minera y el desarrollo. Estos factores hacen que
la minera comience a ser objeto de inters y debate pblico a nivel nacional.

La incorporacin de la minera al debate sobre el desarrollo podra caracterizarse
primeramente como negativa en la agenda de los gobiernos kirchneristas. Esto se debe a
que no surge de una definicin poltica propia, sino que tiene ms que ver con una
imposicin por fuera del espacio de gobierno.Adems, a diferencia del sector de
hidrocarburos, y especficamente en lo relacionado a la poltica de nacionalizacin de la
empresa petrolera YPF, la minera no ocupa lugar simblicamente privilegiado en la
identidad nacional y en la tradicin de estado desarrollista en la que los recursos
petrolferos estn ligados a conceptos como soberana econmica y estado planificador.
En cambio, la actividad minera es desconocida por la mayora de los argentinos y
ausente de cualquier articulacin poltica y conceptual con el desarrollo nacional.
5
Este artculo tiene como objeto indagar en el proceso de construccin de la relacin
entre minera y desarrollo en Argentina en el marco del ciclo kirchnerista. Para ello, se
plantea los siguientes interrogantes: Qu transformaciones tiene el kirchnerismo en su
Esta
situacin hace que, en un contexto de creciente politizacin y resistencias sociales,el
estado cuente con menores recursos simblicos a la hora de enmarcar y legitimar
polticas para el sector. Como afirma Svampa, sin tradicin minera, esto es, sin
imaginario disponible, la desposesin aparece de manera descarnada, con toda su
virulencia, sin disfraces desarrollistas (2011, 207-208). El significado de la minera, y
particularmente su relacin con el desarrollo, es un campo abierto y en disputa.

El carcter extractivista del marco normativo y polticas para el sector minero es un
rasgo de continuidad del Kirchnerismo con las polticas neoliberales. Es coherente con
el fomento a una especializacin productiva en base a las ventajas comparativas de
minerales con bajo valor agregado al mercado mundial. Esto es habitualmente sealado
como factor explicativo del crecimiento de la minera registrado durante el
kirchnerismo. Sin embargo, dicha caracterizacin supone una mirada esttica que
entiende que la nocin de minera-desarrollo permanece intacta en el tiempo. Por el
contrario, el kirchnerismo ha venido adaptando elementos de su poltica minera en
funcin de cambios coyunturales y necesidades estructurales. La construccin de un
nuevo sentido comn hegemnico de la relacin entre minera y desarrollo es el
resultado de un proceso en construccin dinmico regido por correlaciones de fuerzas
variables entre los distintos niveles del estado, empresas y actores sociales y polticos
que adquieren mayor o menor influencia relativa dependiendo de las coyunturas que
atraviesa el pas y su relacin con la economa poltica internacional. Podramos decir
por lo tanto que no hay un modelo minero nico y estable que pueda asociarse al
Kirchnerismo.


5
Salvo algunas provincias en las que la minera ha sido una actividad de larga data, si bien
tradicionalmente se trat de minera a menor escala, no metalfera y destinada al mercado domstico
como insumos a la construccin y la industria local.

4

relacin con la minera y el desarrollo y qu explica tales cambios?; Qu lugar ocupa la
minera en discurso del kirchnerismo sobre el desarrollo?
6



Para abordar estos interrogantes, el artculo propone las siguientes hiptesis. Primero,
hay una transformacin de la concepcin del kirchnerismo sobre el lugar que ocupa la
minera en el desarrollo, desde una concepcin principalmente extractiva/ortodoxa hacia
una que combina elementos neodesarrollistas/neoestructuralistas. Este cambio es
unarespuesta adaptativa a la emergencia de nuevas demandas sociales que cuestionan
los efectos socio-ambientales negativos de minera, y a las exigencias de un nuevo
contexto macroeconmico signado por la restriccin externa. La transformacin de la
relacin minera-desarrollo supone una nueva articulacin discursiva. La segunda
hiptesis propuesta es que la adaptacin que hace el kirchnerismo de esta nueva relacin
se fundamenta en un concepto localizado del desarrollo que habilita a un nuevo rol del
estado nacional en la promocin minera evitando simultneamente que la minera se
instale en un debate nacional sobre el modelo de desarrollo. A esto denominamos la
estrategia de provincializacin, mediante la cual el kirchnerismo articula nuevas
condiciones discursivas, materiales e institucionales para impulsar la minera.

El argumento se desarrolla en las siguientes secciones. En la primera seccin se
conceptualiza la relacin entre desarrollo y minera a partir de cinco enfoques tericos
que proveen las ideas que dan sostn a los distintos discursos sobre la megaminera en
la Argentina. Estos enfoques son apropiados selectivamente y en algunos casos
modificados/adaptados por los principales actores socio-econmicos que intervienen en
la disputa por el sentido hegemnico sobre el lugar de la minera en el desarrollo. En la
segunda seccin se analiza cmo la estrategia discursiva del kirchnerismo articula una
respuesta para la promocin de la minera tomando elementos discursivos definidos en
la seccin anterior. Se presenta la lgica de esta estrategia en funcin de las
caractersticas estructurales y coyunturales de la Argentina de la posconvertibilidad, en
la que los recursos naturales son fuente de creciente politizacin y disputa en el marco
de una profundizacin del neoextractivismo y el debate por la reprimarizacin de la
estructura productiva. Por ltimo, en la conclusin se retoman las ideas principales e
identifican algunos temas pendientes para agendas futuras de investigacin sobre la
relacin entre minera y desarrollo en la Argentina.

2. Enfoques discursivos sobre la relacin entre la minera y el desarrollo

Esta seccin identifica las principales ideas que conceptualizanla relacin entre minera
y desarrollo en la Argentina, las cuales dan sentido a los intereses e identidades de los
distintos actores que intervienen en el campo de la megaminera. En cada caso,se
explicita: cmo se entiende la relacin estado-mercado-sociedad ycmo se
conceptualiza el sector minero, lasustentabilidad y la distribucin de beneficios y

6
Por discurso entendemos: ideas que mediante prcticas polticas recurrentes estructuran un nuevo sentido
comn sobre la minera y el desarrollo que instala un horizonte interpretativo. No es un concepto
instrumental mediante el cual las practicas discursivas puedan ser utilizadas por parte un actor por sobre
otros actores. Sino que se trata de un concepto dinmico en el cual se genera un espacio reflexivo que
modifica las identidades de todos los sujetos intervinientes. Un campo dialogal. Es decir, el campo se
define por la interaccin de los sujetos, pero los sujetos son modificados a partir de su participacin en
este. En esa transformacin se abren nuevos sentidos y oportunidades polticas para los actores. Nada de
esto supone que igualdad de condiciones para incidir en la construccin de sentido. La disparidad o la
asimetra de condiciones son inherentes al juego de poder en este se expresa.
5

perjuiciosde la minera. Finalmente, se indaga brevemente en las principales propuestas
que se derivan,en forma implcita o explcita,de cada perspectiva en trminos de
polticas para promover el desarrollo mediante la minera.

2.1. La perspectiva ortodoxa

Esta es una visin de mercado netamente materialista que entiende el crecimiento
econmico como equivalente aldesarrollo econmico. Tiene sus races en las teoras
neoclsicas sobre el crecimiento y el desarrollo econmico y en la Economa
Ambiental.Dentro de esta perspectiva se pueden encontrar los trabajos de Krom (1995),
Meiln (2007), IDESA (2011), IERAL de Fundacin Mediterrnea (2011) y CYTED
OLAMI (2011), J ordn et al. (2004) y J erez y Nielson (2012).

Desde esta perspectiva,la mineraconstituye la nica opcin para el desarrollo regional,
en tanto las provincias cordilleranas son vistas como desiertos improductivos carentes
de alternativas productivas rentables a la minera. La inversin privada es determinante
del desarrollo econmico regional. El mercado tiene un rolpreponderante como (auto)
regulador de la actividad, mientras que el estado y la sociedad civil no figuran en la
caracterizacin de la relacin entre minera y desarrollo. El sector minero es entendido
como homogneo a su interior. Es decir, no distingue entre megaminera o minera a
pequea y mediana escala, metalfera o no metalfera, mercado internista o para el
comercio internacional, o si utiliza o no sustancias contaminantes.

Este enfoque se sustenta en el principio de sustentabilidad dbil(PearceyAtkinson,
1993)introducido por la Economa Ambiental, el cual asocia sustentabilidad a que la
dotacin de capital total no se reduzca.Por lo tanto, el lmite a la actividad minera
estara dado porque la reduccin del capital natural sea compensada al menos con un
crecimiento igual del capital total (definido como la sumatoria del capital natural,
humano,manufacturado y financiero).El sistema econmico es visto como sistema de
flujos circulares, completamente cerrado y sin contacto con otros sistemas (y no como
parte de un sistema social, el cual se encuentra inmerso en un sistema ambiental).La
discusin de fondo sobre sustentabilidad se transforma en comparar los beneficios
econmicos vis-a-vis con los costos ambientales de la minera. Sin embargo, este
enfoque no da cuenta de la posible distribucin asimtricade dichos costos y beneficios.
En trminos de la propiasustentabilidad dbil, no se realizan anlisis distributivos que
permitan definir si quienes ven reducido su capital natural (poblaciones locales y sus
generaciones futuras) pertenecen o no al mismo grupo de quienes ven incrementado su
capital manufacturado o financiero (accionistas de empresas mineras transnacionales).
Esta visin es coherente con la mercantilizacin de los recursos naturales, o
capitalizacin de la naturaleza (Leff, 1996), a partir de la cual se subordinan las lgicas
del sistema natural a las del subsistema econmico. Al reducirse la dimensin ambiental
a un problema econmico, la sustentabilidad queda implcitamente definida en trminos
econmicos.

La minera no estinmersa en una estrategia macro de desarrollo nacional, pero s en el
desarrollo regional y localizado. Al pensar en un sector minero homogneo, cualquier
crtica a la forma de desenvolverse por parte de los grandes emprendimientos se
transforma en una crtica que amenaza a la actividad como un todo, siendo que sin algn
tipo de minera sera prcticamente imposible pensar en desarrollo.Dada la importancia
atribuida al crecimiento del sector mediante la radicacin de inversiones, se propone el
6

mantenimiento del status quo en lo referido al marco institucional de la minera creado
en los 90s, entendindolo como el factor inductor de las inversiones extranjeras a partir
del establecimiento de condiciones de seguridad jurdica y de incentivos de
mercado.

2.2. La perspectiva neoestructuralista

La bsqueda de una articulacin de las posibilidades de desarrollo socioeconmico a
partir de la explotacin de recursos naturales, y en particular la minera metalfera,
refleja el giro predominante en la CEPAL desde un enfoque estructuralista hacia una
visin neoestructuralista (Bielschowsky, 2009). La industrializacin sigue siendo uno de
los ejes, no ms a travs de una mirada mercado-internista centrada en la sustitucin de
importaciones, sino mediante la promocin de las exportaciones de recursos naturales
mineros entre otros con el mayor valor agregado posible.Los trabajos de autores que se
enmarcan en esta perspectiva incluyen a Prado (2005), Moori Koenig (2000) y Moori
Koenig y Blanco (2003).

El desarrollo es entendido como cambio cualitativo en el plano econmico y social,
concibiendo este ltimocomo transformaciones positivas en el mercado de trabajo. En
este sentido, el desafo es logar que el crecimiento de las exportaciones mineras sin
valor agregado se transforme en una fuente de generacin de empleo de calidad y bien
remunerado. De esta manera, la minera se inserta discursivamente a travs del tndem
oportunidades y desafos, en la pugna por un desarrollo productivo regional basado en
recursos naturales.

Aqu tambin aparece la conceptualizacin del sector minero como un espacio
relativamente homogneo. Si bien se distingue el rol de abastecedor del mercado interno
o de promotor de exportaciones (priorizndose este ltimo), y se da cuenta del carcter
transnacional de la produccin/extraccin, no se presenta a ambos fenmenos como
posibles fuentes de tensionesen cuanto al objetivo de desarrollo autnomo de la
estructura productiva y social.

La visin neoestructuralista tambin se basa en el principio de sustentabilidad dbil,
como capacidad del sistema econmico de sustentarse en el tiempo a partir de un
aprovechamiento de los excedentes generados por la actividad minera. En este sentido,
las obras de infraestructura (capital manufacturado), la inversin en educacin (capital
humano) y el desarrollo de encadenamientos hacia atrs como fuentes de generacin
de empleos de alta productividad (y por lo tanto supuestamente mayores salarios),
tenderan a compensar las reducciones en la dotacin de recursos minerales metalferos.

Si bien este enfoque no pone el eje en lo que refiere a la distribucin de los beneficios (y
en menor cuanta en los costos) del actual sector minero argentino, afirma que una de
las deudas pendientes es precisamente lograr una distribucin equitativa de la riqueza
que genera la minera en la Argentina y la generacin de nuevas actividades, en tanto
esto permitira el desarrollo sustentable de las regiones mineras.

En este enfoque el estado cumple un rol de meta-regulador de la actividad econmica,
de generacin de condiciones macroeconmicas y de marcos normativos consistentes
con una planificacin estratgica para el desarrollo local. Es decir que la expansin de la
minera es condicin necesaria pero no suficiente para el desarrollo, dado que ante una
7

ausencia estatal los emprendimientos se convierten en enclaves mineros. Mientras que
parte de la literatura de la CEPAL (Prez, 2010) propone que el estado capte excedente
o renta minera y lo redistribuya hacia la expansin de otros sectores econmicos no
necesariamente conectados (de manera horizontal), los autores que abordan la minera
en Argentina parten de entenderla como un pas con minera a partir de lo cual el rol
estatal es potenciar los eslabonamientos o encadenamientos, pero dentro del sector
minero (de manera vertical). No obstante ello, no se discuten las condiciones de fondo
en las que se han de desenvolver las empresas mineras transnacionales nise propone al
estado como actor partcipe directo de la produccin/extraccin o comercializacin.

2.3. La perspectiva de la Economa Poltica

Este enfoque parte de una visin crtica del desarrollo o desarrollo econmico. Lo
concibe como un proceso de cambio cualitativode la estructura econmica, la cual es
determinante de la estructura social. La dimensin ambiental queda relegada en un
segundo plano. Dentro de este enfoque macro de nivel nacional se destacan los trabajos
de Basualdo y Manzanelli (2010) Basualdo (2012), Berardi (2010), Gambina et al.
(2011), Ortiz, (2008) yTolnEstarelles (2009, 2011).

El eje de debate respecto a la minera y el desarrollo est puesto en las caractersticas
del proceso de acumulacin y distribucin del capital que implica. La transformacin
que debiera permitir el desarrollo supone el no condicionamiento del proceso de
acumulacin por la interrelacin con las potencias centrales y por las lgicas exgenas
de acumulacin de las empresas mineras transnacionales. Por lo tanto, la expansin del
sector minero argentino (con sus caractersticas actuales) no implica desarrollo nacional
en tanto no permite romper de las relaciones de dominacin entre pases o regiones.

Este enfoque hace hincapi en que una de las principales limitaciones de los enfoques
anteriores es conceptualizar al sector minero argentino como un todo homogneo.El
anlisis entonces se centra en el principal subsector, la megaminera metalfera, la cual
es comandada por grandes empresas mineras transnacionales y cuyo destino de
produccin/extraccin son las exportaciones.

Uno de los ejes principales de este abordaje es el referido a la distribucin de los
beneficios y perjuicios de la megaminera en la Argentina. Estos trabajos realizan una
detallada descripcin del marco normativo para el sector minero generado en la dcada
neoliberal de 1990 con el objetivo de mostrar su correlato directo en elevados niveles de
rentabilidad (incluso en trminos internacionales) para las empresas mineras
transnacionales que operan en Argentina.De manera adicional, se muestra el escaso
aporte de la minera al empleo nacional, los salarios y la sindicalizacindado su carcter
capital-intensivo (fomentado por el marco tributario). As se configura un esquema
distributivo desigual en el cual los inversores extranjeros se benefician de altas tasas de
ganancias gracias al marco normativo existente, con una escasa contrapartida en
trminos de empleo y crecientes daos ambientales por la explotacin de los recursos
naturales no renovables de la minera.

Si bien estos autores no utilizan un criterio de sustentabilidad fuerte propio de la
Economa Ecolgica, procuran no subsumir la dimensin ambiental a un problema
econmico o cuantificar el capital natural a travs de los precios de mercado (tal como
propone el principio de sustentabilidad dbil).
8


Este enfoque es crtico de la cooptacin y subordinacin del estado y sus polticas a las
prioridades de acumulacin de las empresas mineras transnacionales. Por ello, su
preocupacin gira alrededor de cmo hacer que el estado recupere el rol de planificador
del desarrollo y logre que las empresas adhieran a un proyecto de desarrollo nacional,
siendo que las empresas no tienen visin de desarrollo.
7
2.4. La perspectiva del post-desarrollismo y el neo-extractivismo
Las primeras propuestas que
emergen de estos trabajos son una profunda revisin del marco normativo con el
objetivo de incrementar la captacin de renta minera por parte del Estado, y propiciar la
participacin estatal directa en la produccin/extraccin de manera de poder revertir el
actual perfil concentrador y centralizador del capital que genera escasos impactos en
trminos de empleo.


Partiendo del campo de la Ecologa Poltica (Alimonda 2011, Leff 1996), y con
presencia de elementos de la Economa Ecolgica, esta visin pone fuertemente en duda
la posible relacin positiva entre megaminera y desarrollo nacional o regional, al punto
de entender su expansin en el marco de un ms amplio proceso de neo-extractivismo
(megaminera, agronegocios y explotacin de hidrocarburos). El interrogante que
plantea el post-desarrollismo no es qu debe hacer Argentina para desarrollarse, sino
qu ideas y prcticas emancipatorias puedan superar losenfoques dominantes de
desarrollo como parte de un proceso de democratizacin profunda. Se destacan los
aportes de Svampa (2011), Svampa y Antonelli (2009), Svampa et al. (2009), Machado
Aroz (2009, 2010), Machado et al. (2011),Giarracca y Teubal (2010; 2012), Giraud
(2009), Giraud y Ruz (2009), Comelli et al. (2010), Mastrngelo (s.d.), Rodrguez Pardo
(2009), Wagner (2010) y Walter (2011).

Al igual que el enfoque de Economa Poltica, resalta las heterogeneidades del sector
minero argentino, centrando la crtica en la megaminera metalfera de capital
transnacional destinada a la exportacin.A diferencia de los anteriores enfoques, se
incorpora la dimensin ambiental en base al principio de sustentabilidad fuerte
(Costanza yDaly, 1992). Este principio establece que no es posible sustituir capital
natural por capital manufacturado dado que parte del capital natural (el capital natural
crtico) provee de servicios ambientales irremplazables que hacen directamente a la
sustentabilidad de la vida en el tiempo. En este sentido, desdea de los anlisis
monocriteriales que buscan cuantificar todo en unidades monetarias. En cambio, se
recurre a indicadores biofsicos propios de la Economa Ecolgica.
8
Complementariamente, esta perspectiva dedica buena parte de su produccin a los
anlisis de conflictos distributivos derivados de la distribucin desigual y las estrategias
de apropiacin de los recursos ecolgicos, los bienes naturales y los servicios



7
Las primeras propuestas que emergen de estos trabajos son una profunda revisin del marco normativo
con el objetivo de incrementar la captacin de renta minera por parte del Estado, y propiciar la
participacin estatal directa en la produccin/extraccin de manera de poder revertir el actual perfil
concentrador y centralizador del capital que genera escasos impactos en trminos de empleo.
8
En este sentido, y a diferencia de la visin ortodoxa del desarrollo sustentable, esta visin no confa
ciegamente en la tecnologa como elemento que permite solucionar los problemas ambientales y dar
sustentabilidad a los procesos econmicos y sociales. El centro de su crtica son las tcnicas de
produccin actuales de las mismas (minera a cielo abierto con sustancias txicas, produccin agraria a
partir de semillas transgnicas y fertilizantes txicos, y explotacin de gas y petrleo a partir de la
fracturacin hdrica o fracking).
9

ambientales (Ecologa Poltica) entre grandes empresas transnacionales y las
poblaciones locales. En la explicacin del origen de esta conflictividad el enfoque post-
desarrollista utiliza el concepto de acumulacin por desposesin (Harvey, 2004), a
diferencia de la nocin de acumulacin del capital a travs de la explotacin del
trabajo por parte del capital, siendo que el eje del proceso de acumulacin no es el
capital fsico o financiero como expresin del proceso de explotacin- sino el capital
natural como expresin del proceso de desposesin de los recursos naturales.Bajo este
enfoque, el eje de los conflictos no es por la distribucin entre clases del excedente
minero (como si lo es para el enfoque de Economa Poltica), sino por el concepto
mismo de desarrollo.

En conclusin, esta perspectiva tiene como preocupacin cmo se construyen otros
poderes/visiones para crear otro tipo de estado, otro tipo de poltica y otorga mucha
importancia al estudio de procesos sociales como los movimientos asamblearios anti
megaminera en tanto procesos de construccin de poder desde abajo para la inclusin
de sujetos marginalizados.

2.5. La perspectiva de la Economa Ecolgica

La Economa Ecolgica se presenta como alternativa superadora de la Economa
Ambiental en lo que refiere al abordaje de las problemticas de la utilizacin de
recursos naturales. El sistema econmico se encuentra en un sistema social que lo
contiene y en un sistema ambiental que brinda las condiciones de posibilidad a stos
subsistemas. De esta manera, la sustentabilidad es un problema ecolgico antes que un
problema econmico, quedando subordinado el anlisis econmico precisamente a lo
que determinen los anlisis ambientales.
9
Este enfoque analiza la sustentabilidad a partir del mencionado principio de
sustentabilidad fuerte. En este sentido, los trabajos pertenecientes a este enfoque
aportan detalladas menciones a los impactos ambientales propios de la megaminera y
complementan los anlisis con indicadores biofsicos sobre el uso de agua, movimiento
de materiales, uso de sustancias txicas, intensidad energtica, entre otros.
Se destacan los trabajos de Donadio (2009),
Sorolla (2011) y Brailovsky (2012).

10
La
preocupacin dela Economa Ecolgica es generar criterios diferenciadores para
discernir entre un capital material crtico indispensable para la vida (sustentabilidad
fuerte) y el resto del capital natural. Complementariamente y en funcin de la
desconfianza en las capacidades de la tecnologa de remediar los daos ambientales, se
apoya en el principio precautorio de manera de garantizar la sustentabilidad ambiental
de la actividad antes de comenzar la explotacin.
11

9
Ello no implica pensar al ambiente por separado de la sociedad, pero s conlleva respetar el principio
precautorio frente a nuevas actividades econmicas que comprometen dicho capital natural y, en la
medida que no existe una fe ciega en las posibilidades de mitigacin a partir de nuevas tecnologas,
habilitar el desarrollo de un profundo anlisis que incorpore las dimensiones tcnicas de la problemtica
ambiental.
10
Ante la falta de informacin oficial respecto a la cuantificacin concreta de estos impactos ambientales,
los Informes de Impacto Ambiental elaborados por las empresas mineras son la principal fuente de
informacin con que cuentan, aun sabiendo de su marcada tendencia al subdimensionamiento de estos
impactos y las limitaciones propias de estas fuentes (Donadio, 2009).

11
La Ley de Glaciares introduce algunos principios de esta perspectiva, como el inventario de zonas de
exclusin de minera, de acuerdo al potencial impacto ecolgico en aguas, ecosistema, etc., y la
10


Comparte con la Economa Poltica y el Post-desarrollismo la caracterizacin de los
impactos ambientales de la minera como heterogneos. Principalmente, se hace
referencia a la escala de los emprendimientos, dada la presencia en la megaminera de
tecnologas ms nocivas para el ambiente cuya utilizacin tiende a ser econmicamente
ms rentable para las empresas al incrementarse la escala. Por su parte, el carcter
transnacional de las empresas a cargo de estos mega emprendimientos no constituye una
variable relevante en estos anlisis. Asimismo, en lo que refiere a la minera en
Argentina no hay un trabajo profundo sobre anlisisdistributivos de costos y beneficios,
ganadores y perdedores, dejando este campo de investigacin en el marco de la visin
del post-desarrollo (tributaria a la Ecologa Poltica) y/o de la Economa Poltica.

Este enfoque macro, aunque en general con los emprendimientos como unidad analtica
y con una importante presencia de la dimensin ambiental, descarta de plano la
potencial asociacin entre el actual perfil de la megaminera y las posibilidades de
desarrollo ambientalmente sustentable en la Argentina.

En esta seccin se introdujeron cinco enfoques que buscan articular conceptualmente la
relacin entre minera y desarrollo en la Argentina. Estas perspectivas son apropiadas y
en algunos casos transformadas por los distintos actores que intervienen en la disputa
por el sentido de la minera en la Argentina. A continuacin se analiza la estrategia de
promocin de la megaminera del kirchnerismo, que expresa una sntesis entre
conceptos de los enfoques discursivos de la relacin entre minera y desarrollo aqu
expuestos.

3. La provincializacin como estrategia: dimensiones espacio-temporales

La estrategia desplegada por el kirchnerismo representa una respuesta a las distintas
necesidades y limitaciones planteadas por un contexto sociopoltico cambiantesignado
por la centralidad que adquieren los recursos naturales en la economa poltica del pas y
la relacionada politizacin y conflictividad social. Se diferencian dos perodos. El
primero se inicia con llegada al gobierno de Nstor Kirchner en el 2003, y culmina a
fines del 2011 e inicios del 2012 con la conjuncin de la denominada sintona fina y
las respuestas frente a las tensiones macroeconmicas producto de la restriccin externa.
El conflicto social en la localidad de Famatina, en resistencia a un proyecto de minera
marca asimismo un hito que da fin al primer perodo. Es as que el segundo perodo
comienza en el 2012 y se extiende hasta la fecha.

La estrategia de provincializacin respecto a la minera supone la intervencin
discursiva en dos dimensiones: temporal y espacial. La dimensin temporal, a travs de
la construccin de un relato de continuidad y cambio con el modelo neoliberal desde
donde el kirchnerismo funda su ideario poltico diferenciado. La dimensin espacial,
con una articulacin de lo provincial y nacional como mbitos complementarios en los
que la estrategia nacional se construye mediante la provincializacin de la minera.
Estas dos dimensiones del discurso de la minera y el desarrollo se fundamentan
recurriendo a una combinacin de ideas que vinculan la relacin minera-desarrollo,
formas institucionales y condiciones materiales.


suspensin de los emprendimientos que se estn desarrollando hasta corroborar fehacientemente que no
implican un dao potencial sobre los glaciares.
11

3.1. Dimensin temporal

El kirchnerismo surge como fenmeno poltico en las cenizas que quedan por la crisis
del 2001 y como movimiento fundante de un nuevo orden poltico-social que reorienta
las polticas y el horizonte simblico que dan significado a las mismas. Ello supuso
construir un espacio en el cual se articularon elementos nuevos que marcaron un cambio
de direccin y expectativas de cambio, pero tambin reafirmaron la continuidad con
algunos elementos del pasado inmediato.En la minera este proceso de construccin de
un relato temporal capaz de calibrar la continuidad y el cambio ha sido ms frgil,
inestable y cambianteque en otras reas de poltica del kirchnerismo (derechos
humanos, polticas sociales, reclamo de soberana sobre las Malvinas, etc.).La
inestabilidad del relato temporal de continuidad y cambio en materia de poltica minera
se debe principalmente a las exigencias de una coyuntura cambiante signada por el
cuestionamiento social a la megaminera y al cambio del contexto de restricciones
macroeconmicasque enfrenta el pas que se evidencian desde finales del 2011.

La continuidad se expresa a partir del 2003 con el predominio de las ideas de una visin
ortodoxa que establecenuna relacin lineal y unvoca entre minera y desarrollo. Las
regiones donde se localizan losemprendimientos son vistas como desiertos
improductivos cuya nica viabilidad econmica est ligada a la promocin de la
minera liderada por empresas multinacionales, muchas de ellas de origen canadiense.
El mercado es el agente de cambio y el estado permanece reducido a la funcin mnima
de garantizar condiciones favorables a la inversin. En este sentido, el kirchnerismo
despliega un discurso dentro del cual el sector minero es un espacio homogneo (es
decir, sin diferenciacin entre inversores grandes y medianos, inversiones extranjeras o
nacionales, privadas o pblicas) hacindose referencia la minera, y no a
determinados perfiles productivos, escalas o tipos de emprendimientos (mucho menos al
carcter oligoplico y transnacional de los capitales).El compromiso con la promocin
de la minera sin reformas es plasmado en la continuidad de J orge Mayoral como
funcionario a cargo de la poltica minera desde 2002 hasta la actualidad, el ascenso del
rea de subsecretara a secretara en 2003 yel Plan Minero Nacional de 2004.

En el primer momentose reafirma la continuidad del marco institucional que regula la
actividad minera. Por un lado, sostiene elCdigo Minero de 1993, el rgimen de
propiedad provincial de los recursos naturales otorgado por la Reforma Constitucional
de 1994 y la Ley de Inversiones mineras. Asimismo, afirma la continuidad de
compromisos normativos internacionales introducidos bajo la gestin de Menem que
sentaron las bases para el crecimiento de la minera como parte de una concepcin de
insercin internacional centrada en la atraccin de inversin extranjera directa. Por un
lado, se reafirma Tratado sobre Integracin y Complementacin Minerade Argentina y
Chile para la explotacin de proyectos binacionales a lo largo de la frontera de ambos
pases (acuerdo nico en su tipo a nivel mundial).
12
Por otro lado, el pas contina
adhiriendo a los Tratados Bilaterales de Proteccin de Inversiones (TBI) y por ende
reconociendo la competencia del tribunal arbitral del Banco Mundial (CIADI) para la
resolucin de controversias entre empresas y estados.
13

12
El proyecto Pascua-Lama de inversin canadiense por la empresa Barrick Gold es la principal
beneficiaria de este acuerdo, si bien el mismo no excluye a que otras inversiones puedan procurar
emprendimientos binacionales.

13
La crisis del 2001 en la Argentina afect intereses de empresas que tenan inversiones en el pas, las
cuales litigaron favorablemente en el CIADI en bsqueda de compensaciones. Esto es llamativo en tanto
12


La actividad minera en la Repblica Argentina ha tenido en los ltimos 20 aos
uncrecimiento exponencial, impulsada por proyectos metalferos, principalmente oro
yplata. Tan slo entre 2002 y 2011, la inversin en minera aument en un 1,948%, de
$541 millones a $11.078 millones de pesos, y la produccin del sector expandi en
un841%, de 3.365 millones de toneladas a 31.652 millones de toneladas. Asimismo,
elnmero de proyectos mineros de increment en un 3.311%, de 18 a 6147.
14
A partir de la continuidad en materia de poltica minera, junto con el crecimiento del
sector minero comienza a cobrar dinamismo un movimiento asambleario que cuestiona
las implicancias sociales y ecolgicas de la megaminera demandando el cumplimiento
del derecho a consulta previa, libre e informada de pueblos originarios y comunidades
expuestas a la minera. Las protestas sociales en contra de proyectos mineros se
visibilizan por primera vez en la ciudad de Esquel, provincia de Chubut, durante el 2002
e inicios de 2003.


15
Como consecuencia de tales demandas,entre 2007 y 2008 se extienden la mayora de las
legislaciones provinciales que prohben la megaminera con sustancias txicas: Chubut,
marzo de 2003; Ro Negro, julio de 2005; La Rioja, marzo de 2007; Tucumn, marzo de
2007; Mendoza, junio de 2007; La Pampa, septiembre de 2007; Crdoba, septiembre de
2008; San Luis, octubre de 2008 y por ltimo Tierra del Fuego, agosto de 2011. Por su
parte, las provincias de La Rioja y Ro Negrolevantaron tales prohibiciones en
septiembre de 2008 y enero de 2012 respectivamente.
En Esquel surge un movimiento asambleario anti-minera que en
aos posteriores cobrara dinamismo en todas las provincias en las que estn
contemplados proyectos de megaminera.

16
La trans-provincializacin de la conflictividad social contra la megaminera, y el ciclo
de reformas prohibicionistasvinculado a la misma (Delamata 2013) no logr por s
misma,instalar la discusin a nivel nacional complejizando la relacin entre la minera y
el desarrollo. En cambio, los conflictos y procesos polticos en curso eran considerados
cuestiones de ndole local o provincial, desprendidos de cualquier caracterizacin de
una visin nacional. No obstante ello, contribuyeron a generar condiciones propicias
una mayor politizacin de la minera a nivel nacional que finalmente se instala en el
proceso de la Ley de Glaciares entre 2008 y 2010. Es en este momento en que la



el kirchnerismo defini gran parte de su construccin identitaria como modelo superador del
neoliberalismo, y particularmente afirmando la recuperacin de la poltica y el estado ante el poder
predatorio de grupos econmicos.Es por ello que la promocin de inversiones empresas mineras
transnacionales sin mayor fundamentacin discursiva se ubica en el parmetro de los elementos de
continuidad con un pasado inmediato.
14
Fuente: http://www.mineria.gov.ar/pdf/mineriaennumeros.pdf (ltima visita: 12/04/2012).
15
Como consecuencia de la accin ciudadana en Esquel se logr promover un plebiscito no vinculante,
convocado formalmente por el municipio, realizado el 23 de marzo de 2003 en el que el 81 % de los
votantes se expresaron por no a la explotacin de una mina de oro en cercanas de la ciudad. Como
resultado, se dictaron numerosas ordenanzas municipales que prohben las actividades extractivas o
industriales a cielo abierto que utilicen cianuro o sustancias txicas, la Ley Provincial N 5.001 que
prohbe la actividad minera metalfera a cielo abierto con la utilizacin de cianuro y que ordena una
zonificacin del territorio provincial a los fines de determinar en qu sectores se podr realizar minera y
bajo qu modalidades.
16
El ncleo duro de la explotacin minera metalfera a gran escala qued reducido a las provincias de San
J uan con los proyectos Veladero y Pascua Lama, Santa Cruz con Cerro Vanguardia y Catamarca con Bajo
de la Alumbrera y Agua Rica.
13

discusin sobre la minera a los debates sobre el desarrollo en la Argentina cobra
alcance nacional.
17
La relacin entre minera y desarrollo se rearticula con un giro en lo discursivo,
mediante la incorporacin de ideas propias del neoestructuralismo, particularmente en
lo referido al rol activo del estado como articulador de los procesos de desarrollo. Por
otra parte, se mantienen continuidades con el enfoque ortodoxo, en tanto la inversin
privada en minera continua siendo la principal fuente dinamizadora del sector.


A partir del 2012 se vislumbra una ruptura relativa con el periodo de continuidad de los
90s. En el proceso de eleccin presidencial de 2011Cristina Fernndez propone la
necesidad de impulsar una sintona fina, en respuesta a las crticas de sectores
opositores sobre la supuesta inexistencia de un modelo macroeconmico. Esta sintona
fina inclua, entre otras cuestiones, la necesidad de reconfigurar el esquema de
subsidios existentes que implicaba tarifas de gas, energa elctrica y agua subsidiadas
para los mega-emprendimientos mineros. Paralelamente, hacia 2011 se empiezan a
tomar progresivamente medidas tendientes a frenar el flujo de salida de divisas que
empezaba a poner en riesgo las reservas acumuladas por el Banco Central de la
Repblica Argentina(BCRA), lo cual es un reconocimiento de las tensiones latentes de
la restriccin externa. De esta manera, el Decreto 1722de fines de 2011 reestablece la
obligatoriedad (derogada hacia mediados de 2004) de liquidar las divisas que se
originen de las exportaciones mineras de manera de incrementar las reservas
internacionales en manos del BCRA.

Este escenario macroeconmico complejo plantea la necesidad de redefinir algunos
elementos de la poltica minera del gobierno nacional, sobre todo en lo que refiere al
freno de importaciones sustituibles por produccin nacional.De esta manera, se plantea
una diferenciacin de la poltica anterior, modificando las condiciones discursivas e
institucionales sobre el sector, pero en ningn momento se abandona la idea de la
necesidad de la promocin de la minera ni se modifica sustantivamente su contexto de
operacin.

Complementariamente, el proceso de lucha que se desarrolla a inicios de 2012 frente a
la puesta en marcha del mega-emprendimiento Famatina en la provincia de La Rioja, el
gobierno nacional se ve obligado a responder fomentando desde las polticas pblicas la
generacin de valor agregado y empleos locales de manera de solidificar la
sustentabilidad econmico-social de este tipo de emprendimientos.Es as que la
conflictividad y creciente nacionalizacin de las respuestas sociales a la minera es
contrarrestada con un estado nacional ms presente en la discusin de la minera y el
desarrollo. Esto acta tambin como compensacin a la nocin de que la minera es
parte de un dispositivo de saqueo de recursos naturales propios de un modelo
neoextractivista que se extiende en la regin, como sostiene el enfoque post-
desarrollista.La relacin entre minera y desarrollo se rearticula con un giro en lo
discursivo, mediante la incorporacin de ideas propias del neoestructuralismo,
particularmente en lo referido al rol activo del estado como articulador de los procesos
de desarrollo.


17
La ley retoma muchas de las demandas previamente formuladas por organizaciones sociales y
presentadas al parlamento nacional como proyecto de ley en 2008. La ley fue aprobada por unanimidad
en 2008 (Ley N 26.418), luego vetada por el gobierno nacional (Decreto N 1.837/08), posteriormente
aprobada por el parlamento con un nuevo texto en el ao 2010 (Ley N 26.639).
14

Tampoco se modifica el marco normativo fiscal o de dominio federal de los recursos
mineros. Sin embargo, hay una creciente articulacin de un lenguaje de la minera como
elemento con potencial para una estrategia de federalizacin de la industrializacin.
18
En este sentido, en el concepto de desarrollo que pone en juego el kirchnerismo, adems
de la dimensin puramente econmica, hay un fuerte hincapi en la dimensin social a
partir de la generacin de empleo, y la necesidad de que la expansin del sector
implique un mayor bienestar para las comunidades articuladas alrededor de los
emprendimientos mineros. Asimismo, el nfasis en que dicho bienestar se expanda
hacia otras comunidades en base a los encadenamientos productivos que puedaimplicar
el sector.Algunos instrumentos impulsados por el estado ponen de manifiesto esta nueva
etapa por ubicar a la minera en un discurso que marque un nuevo momento en el
desarrollo del pas.


Como plantean los autores del enfoque neoestructuralista, si bien el estado tiene un rol
importante, en el discurso kirchnerista y en sus acciones concretas, en ningn momento
se alienta la participacin estatal nacional directa en la produccin o comercializacin
(posibilidad que si es fomentada discursivamente desde el gobierno nacional para las
provincias). De alguna manera, como plantean los autores neoestructuralistas, el desafo
consiste en aprovechar las oportunidades y enfrentar los desafos existentes, pero sin
crear nuevas ventanas de oportunidades. En esta construccin de la dimensin temporal
de la relacin entre minera y desarrollo, adems de producirse un cierto corrimiento
desde un discurso principalmente ortodoxo hacia una mayor presencia de la perspectiva
neoestructuralista, se produce una suerte de redefinicin de la idea de desarrollo. En la
medida que cobra mayor potencia el enfoque neoestructuralista, el desarrollo es
entendido como un proceso que adems de econmico debe ser social.

19
Esta construccin de un nuevo enfoque de la minera a partir de la sntesis de elementos
de diversos enfoques en ningn momento implica un cambio en la conceptualizacin de
sustentabilidad del desarrollo. Se mantiene una sustentabilidad dbil, que entiende que
el lmite a la actividad minera estara dado porque la reduccin del capital natural sea
compensada por al menos un crecimiento igual del capital total, principalmente


Un caso quizs particular dentro de la configuracin de un discurso por parte del
gobierno nacional respecto a la minera y el desarrollo en base a los enfoques ortodoxos
y neoestructuralista lo constituye el marco normativo que introduce la Ley de Glaciares.
En ella, ms all de su no aplicacin en la prctica, el gobierno nacional permiti la
fijacin de principios precautorios y de resguardo de fuentes de agua dulce. Tales
principios van en la lnea de lo que argumenta el enfoque de Economa Ecolgica, en
tanto se define un capital natural que es crtico(el ambiente glaciar y peri-glaciar) en la
medida que posibilita el sostenimiento del sistema ambiental y por lo tanto de la vida
que ha de ser preservado y quitado del men de opciones para actividades econmicas
como la minera.


18
En particular, la incorporacin del litio al imaginario desarrollista apuntala este giro discursivo, cuando
en 2011 J ujuy declara al litio como recurso estratgico para el desarrollo, medida que cobra repercusin
en a nivel nacional mediante el Ministerio de Ciencia y Tcnica.
19
Esto se encuentra plasmado en una creciente participacin estatal en la definicin de polticas concretas
(como subsidios a proveedores con el fin de sustituir importaciones), la construccin de espacios de
articulacin (como mesas de negociaciones y el impulso al OFEMI) y acciones que redundan en ciertos
grados de planificacin estratgica del devenir del sector.
15

infraestructura y capital humano, subsumiendo lo ambiental a un problema econmico y
social. A travs de la conceptualizacin del sector minero como un espacio homogneo
(tal como lo hace tanto el enfoque ortodoxo como el neoestructuralista), se despliega un
discurso dentro del cual no existen ganadores y perdedores con la megaminera, a
excepcin de aquellos que se oponen a la misma por cuestiones ambientales
enfrentando un elevado costo de oportunidad.
20
3.2. Dimensin espacial
Paralelamente, y en el marco de una
estrategia de provincializacin de la relacin minera-desarrollo, tampoco hay una
redefinicin del rol posible para la sociedad, en tanto lo que se busca a travs de la
promocin de los logros sociales de la minera es generar el consenso social por parte
de las poblaciones local, de manera de obtener una suerte de licencia social implcita.


La incorporacin de una articulacin entre la megaminera y el desarrollo como parte de
un discurso nacional del kirchnerismo requiere asimismo calibrar la relacin entre el
estado nacional y las provincias. Se sugiere aqu que el kirchnerismo desarrolla una
estrategia nacional a travs de la provincializacin.Esta estrategia se ve reflejada y
desplegada en una serie de elementos concretos.

Por un lado, existe un dominio originario provincial de los recursos naturales
establecido por la Constitucin Nacional reformada en 1994. De esta manera, son las
provincias quienes otorgan o revocan las concesiones mineras y, por lo tanto, quienes
detentan la posibilidad permitir o frenar la profundizacin de la expansin minera en sus
territorios en funcin de sus objetivos. Es as que, a la hora de permitir o prohibir la
explotacin de determinados emprendimientos, existe una nocin de la relacin
minera-desarrollo aunque no sea manifiesta.

Esta situacin si bien pone a la nacin en un segundo plano, no imposibilita al Estado
nacional a legislar condiciones mnimas de la actividad (como de hecho lo hace, aunque
de manera laxa en lo referido a materia tributaria, cambiaria y ambiental) por sobre los
intereses individuales de las provincias.
21
Sin embargo, con respecto a la minera no
hubo avances normativos que modifiquen sustancialmente las condiciones de la
actividad ni el grado de potestad decisoria de las provincias ante los vacos normativos
nacionales.
22

20
Para el CEO de San J orge, "San J uan crece y se desarrolla ms que
Mendoza"

http://elsolonline.com/noticias/ver/1108/105021/para-el-ceo-de-san-jorge---san-juan-crece-y-
se-desarrolla-mas-que-mendoza-
Las cifras oficiales del gobierno sanjuanino indican que el ao pasado el Producto Bruto Geogrfico
tuvo un crecimiento del 5,25%. Triplica a la Nacin y dobla a nuestra provincia [Mendoza], que creci el
2,2%. Gran impulso de la minera.http://www.losandes.com.ar/notas/2013/1/18/juan-destaca-
crecimiento-economico-sobre-mendoza-691908.asp
Por la minera, San J uan ya exporta ms que Mendoza
http://www.losandes.com.ar/notas/2010/6/11/economia-495448.asp
21
Un caso que va en esta lnea es el de las explotaciones hidrocarburferas a cargo de Repsol-YPF. Hacia
principios de 2012 el gobierno nacional primeramente oper presionando a las provincias para revocar
concesiones otorgadas a la empresa de capitales espaoles, pero luego procedi por sobre las provincias
no solo re-estatizando YPF, sino que tambin reconfigurando el marco normativo de la actividad (Ley
26.741).
22
La modificacin de los derechos de exportacin y su posicin respecto al rgimen de liquidacin de
divisas (primero eximindolas hacia mediados de 2004 y luego reincorporndolas hacia fines de 2011
mediante los Decretos 753/2004 y 1722/2011, respectivamente) no implicaron un retroceso en las
16


La Ley de Glaciares s implic un incremento de los niveles mnimos de proteccin del
ambiente y frente a ello, el discurso kirchnerista argument que el veto a la ley nacional
responda a un pedido de los gobernadores de las provincias mineras.
23
Posteriormente,
y en lnea con la estrategia de provincializacin, la norma fue reformulada, aprobada y
reglamentada por el kirchnerismo a partir de un compromiso pblico asumido por
Cristina Fernndez en el que afirm: no voy a vetar la ley cualquiera fuera el resultado,
el Parlamento Argentino deber decidir qu hacer con la actividad econmica en sus
respectivas provincias y hacerse cargo de ello.
24
De esta manera, el discurso y el accionar del gobierno nacional coloca en las provincias
la responsabilidad de definir las caractersticas de la articulacin minera-desarrollo, y
las habilita discursivamente a incrementar las regulaciones ambientalesentendiendo que
el nivel nacional debe limitarse a fijar parmetros mnimos que las provincias deben
asegurar, pudiendo stas establecer parmetros ms rgidos an, de acuerdo a su
especial situacin ambiental(Decreto 1837/2008 de veto de la Ley de Glaciares),
reforzandodiscursivamente la no concurrencia de hecho de la nacin en el control
ambiental.
En la prctica, la aplicacin de la ley
resulta imposible dado que la mayora de las provincias no habilita a la autoridad
nacional a realizar el central inventario de glaciares y periglaciares, generndose en la
prctica una provincializacin de las fronteras.

25

potestades de las provincias, sino cambios marginales en las condiciones de operacin de los
emprendimientos mineros.
Asimismo, las provincias retienen derecho a otorgar licencias de
exploracin y explotacin minera y la potestad de aprobar o no los Informes de Impacto
Ambiental. Esta provincializacin de la responsabilidad en materia ambiental se refleja
institucionalmente en la ausencia de una agenda de polticas sobre la minera en la
Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nacin.

Es decir que, el rol que asume el gobierno nacional es el de delegar en las provincias la
problemtica de la sustentabilidad ambiental y simultneamente promover desde el
nivel nacional la sustentabilidad social y econmica (enfoque neoestructuralista)
vinculada a la minera. Sin embargo, la promocin de la sustentabilidad social y
econmica no se da a travs de la definicin de acciones y objetivos a cumplir por parte
de las empresas mineras, como propone el enfoque de la Economa Poltica, sino
potenciando la expansin del sector minero en el intento por generar un mayor
encadenamiento hacia atrs mediante el desarrollo de proveedores nacionales a la
industria minera de modo de generar empleo local y sustituir importaciones.

23
[Los legisladores] aprobaron una propuesta por unanimidad, incluso por las que estaban afectadas. Yo
podra haberme quedado en la comodidad. Pero las Provincias afectadas pidieron el veto
(http://www.notiexpress.com.ar/contentFront/nacionales-7/aviso-si-el-senado-aprueba-la-ley-de-
glaciares-cristina-no-la-vetara--
90495.html?skin=.Rosario&currentPage=3&currentActionPager=6&orderBy=&orderMode=DESC&forc
e_publish=).
24
http://www.notiexpress.com.ar/contentFront/nacionales-7/aviso-si-el-senado-aprueba-la-ley-de-
glaciares-cristina-no-la-vetara--
90495.html?skin=.Rosario&currentPage=3&currentActionPager=6&orderBy=&orderMode=DESC&forc
e_publish=.
25
Las provincias involucradas [] cuentan con los controles suficientes para evaluar y autorizar las
actividades de infraestructura, industriales, mineras, hidrocarburferas, etc., en plena armona, equilibrio y
cuidado del medio ambiente (Decreto 1837/2008 de veto de la Ley de Glaciares).
17

En trminos de innovacin institucional, la respuesta frente a la presencia de la
restriccin externa se ve reflejada en la formulacin de metas modestas de sustitucin
de importaciones de insumos que las empresas acceden a contratar localmente, y que el
Estado nacional se compromete en facilitar su produccin local.Para ello, la Secretaria
de Minerade la Nacin crea la Mesa de Homologacin Minera (MHM)en marzo de
2011 con los objetivos de ayudar al crecimiento de la industria minera y fomentar una
mayor generacin de puestos de trabajo directos e indirectos en los emprendimientos
mineros, adems de promover la sustitucin importaciones de servicios, repuestos e
insumos para los proyectos de prospeccin, exploracin, construccin y produccin en
minera.
26
Por su parte, el Ministerio de Industria crea la Mesa de Integracin Nacional
Sectorial Minera como un espacio de dialogo para explorar qu insumos y servicios
importados pueden sustituirse con produccin local yaexistente, y de aspiracin de
mayores inversiones en el desarrollo de bienes de capital.
27
Esta configuracin de un estado nacional activo, pero no desde la planificacin y accin
directa sino a travs de un rol articulador del sector minero, se refleja en laOrganizacin
Federal de Estados Mineros (OFEMI)creada en febrero del 2012.
A partir de estas iniciativas,
el Estado nacional institucionaliza espacios de dialogo entre estos actores productivos
del sector que avanzan en la lnea de una sustitucin de importaciones y creacin de
valor fcil(en el sentido de que no implica en ningn momento cambios en el ncleo
de la cadena de valor global que despliegan las empresas mineras transnacionales).

28
A travs de este
espacio,en el que participan las provincias de J ujuy, Catamarca, La Rioja, San J uan,
Mendoza, Neuqun, Ro Negro, Chubut, Santa Cruz y Salta, el gobierno nacional
ensay una respuesta rpida frente al conflicto social por el Famatina. Como espacio
federal impulsado desde el gobierno nacional, el OFEMI tiene entre sus objetivos el de
generar empresas pblicas provinciales que permitan captar un mayor porcentaje de la
renta, sin modificar las regalas mineras, tomando como base el ejemplo de
FOMICRUZ (Fomento Minero de Santa Cruz)en Santa Cruz.
29
En el marco de la estrategia de provincializacin, el gobierno nacional no respondi de
manera activa a ninguna de lasprohibiciones provinciales, transfiriendo justamente a las



26
Esta mesa se encuentra integrada por la Cmara Argentina de Servicios Mineros (CASEMI), la Cmara
Argentina de Empresarios Mineros (CAEM), la Asociacin Obrera Minera Argentina (AOMA), la
Secretara Comercio de la Nacin, y Universidades Nacionales entre otros actores.
27
De este espacio participaron la Cmara Argentina de Empresas Mineras (CAEM), con representantes
de las principales empresas como Barrick Gold, Xstrata Cooper, Cerro Vanguardia, Vale y
PanamericanSilver, miembros de la cmara industriales metalrgicos (ADIMRA, CAMIMA),
productores de indumentariay el INTI.
28
La OFEMI fue creada como organismo interjurisdiccional de asesoramiento en minera, tomando como
antecedente la Organizacin Federal de Estados Productores de Hidrocarburos (OFEPHI). Entre sus
objetivos estn: reafirmar el desarrollo de la actividad minera en un marco de sustentabilidad ambiental y
sostenibilidad social; instrumentar mecanismos que propendan a la incorporacin de valor agregado
industrial; arbitrar acciones para la sustitucin de importaciones de bienes, insumos, repuestos y servicios
mineros; desarrollar nuevas aplicaciones en los usos industriales y energticos de minerales; generar
polticas conducentes a la capacitacin de los recursoshumanos. OFEMI tiene lapotestad de constituir
empresas pblicas mineras provinciales, de fijar fideicomisos para construir obras de infraestructura
bsica y de crear agencias de desarrollo local (http://www.minplan.gob.ar/noticia/8642/buscan-ampliar-
participacion-de-provincias-en-la-renta-minera.html).
29
Esta estrategia de provincializacin de la articulacin entre minera y desarrollo a travs de la OFEMI
tambin queda reflejada en que a travs del Acuerdo Federal de Desarrollo Minero el Ministerio de
Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios de la Nacin y la Secretara de Minera de la Nacin
reconocen a la OFEMI como rgano asesor de la formulacin e implementacin de la poltica minera
nacional (Artculo 2).
18

provincias el deber de solucionar la creciente conflictividad.Paralelamente, frente al
creciente reclamo por participacin social y conflictividad en lo relacionado a proyectos
mineros, la estrategia del gobierno nacional ha sido la de posicionar a las provincias
como el principal espacio de reclamo poltico para la canalizacin de las demandas por
un mayor dialogo social y la resolucin de los conflictos.
30
Asimismo, hay una
delegacin en las provincias de la respuesta represiva frente a los conflictos sociales
relacionados con la minera (Berardi 2013).
31
Esta construccin silencia u oculta otras formas productivas, como es el caso (en
distinto grado)de las industrias vitivincolas, horticultura, fruticultura, turismo, adems
de agricultura familiar, y abre serios interrogantes sobre el da despus del agotamiento
de los recursos mineros. En funcin de esto ltimo, y de un concepto de sustentabilidad
que deja por fuera la dimensin ambiental, es que el propio Secretario de Minera de la
Nacin, J orge Mayoral concibe las Agencias de Desarrollo Local en el marco de la
OFEMI como espacios para discutir la sustentabilidad [] despus que los recursos
mineros se agotan, no sin antes afirmar que los minerales se agotan y para mantener la
sustentabilidad de la zona, los recursos de la renta minera deben servir para desarrollar
infraestructura para emprendimientos productivos que sustituyan la minera cuando no
est.


La estrategia de provincializacin se despliega a partir de una conceptualizacin del
desarrollo tal como la planteada por el enfoque neoestructuralista, dnde el desarrollo es
econmico y social, y en el cual el rol del estado nacional es el de articular y planificar
estratgicamente para convertir el potencial minero en desarrollo. En este enfoque, al
igual que en el ortodoxo aunque con menor presencia estatal en este ltimo, el nivel de
desarrollo en el cual se inscribe la minera metalfera en Argentina, es el desarrollo local
y no nacional (federalizar la industrializacin). En esta concepcin que despliega el
gobierno nacional, la minera es motor del desarrollo en lugares econmica e
histricamente postergados (la argentina profunda). Tal como lo plantea el enfoque
ortodoxo se sostiene en la caracterizacin de lo local como un desierto improductivo,
en donde en el presente prcticamente no hay alternativas al desarrollo mediante la
minera. Lo local pasa a ser un espacio vaco a ser llenado por las inversiones mineras
que han de transformarlo en tierra frtil.

32

30
Los gobiernos nacionales no mencionan el derecho a consulta de poblaciones potencialmente afectadas
por la minera, por considerarse cuestiones de orden provincial. Sin embargo, la argentina es signataria de
la Declaracin de Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indgenas y del Convenio 169 de la
Organizacin Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indgenas y Tribales que compromete al pas a
realizar consultas previas e informadas en el caso de presencia de comunidades indgenas.
31
Berardi afirma que en este aspecto las nuevas prcticas incluyen la utilizacin de grupos de choque,
que confrontan con las asambleas y organizaciones, y luego de los hechos de violencia que provocan,
acta la polica [provincial] para garantizar la paz social (Berardi, 2013, pg. 264). En este sentido,
frente al proyecto Potasio Ro Colorado (Mendoza) miembros de la Asamblea Popular por el Agua que se
encontraban en las puertas de la Legislatura Provincial fueron agredidos por parte de trabajadores
UOCRA frente a la inaccin policial (Delgado Ramos, 2013, pg. 349). Adicionalmente, hubo hechos de
represin provincial en Bajo de la Alumbrera: Beln en 2010, Agua Rica: Andalgal en 2010, Famatina:
Tinogasta y Amaicha del Valle en 2012.
De esta manera, la estrategia de provincializacin se monta sobre un concepto
de sustentabilidad dbil como el utilizado en el enfoque ortodoxo y en el
neoestructuralista, el cual deja de lado la proteccin del ambiente y la discusin sobre la
sustentabilidad ambiental de las prcticas mineras.

32
http://www.minplan.gob.ar/noticia/8642/buscan-ampliar-participacion-de-provincias-en-la-renta-
minera.html.
19

Es interesante destacar cmo existe una apropiacin de parte del discurso
principalmente presente en el enfoque del post-desarrollo, aunque tambin en el enfoque
de economa poltica y de economa ecolgica, respecto de la necesidad y la apertura del
gobierno nacional de discutir el concepto de desarrollo con amplios sectores de la
sociedad, en cada uno de los lugares donde hay minera (todos los actores, sociales,
empresarios y polticos de la regin
33
). En este sentido, si bien esto puede estar teido
de una reivindicacin de la participacin popular, en buena medida constituye una
estrategia para diluir el peso de los grupos ambientalistas que son precisamente quienes
pujan por discutir qu se entiende por desarrollo y contraponer as a las empresas
transnacionales con niveles subnacionales como son las provincias, que adems de
tratarse en general de las provincias ms pobres, se enfrentan con la existencia de
funcionarios con intereses econmicos en la actividad minera
34
4. Blindar el mbito nacional de la discusin sobre minera y desarrollo
.

Esta seccin mostr las caractersticas del discurso kirchnerista y su valor en tanto
prctica de intervencin poltica para vincular la minera a una estrategia de desarrollo
nacional en un contexto de crecientes cuestionamientos y resistencias sociales.


La estrategia de provincializacin viabiliza la movilizacin de recursos discursivos,
institucionales y materiales de modo no solo de articular una nueva relacin minera-
desarrollo, sino tambin de contener la politizacin de la minera en un mbito nacional.

Refrendar tal como proponen el enfoque neoestructuralista y el ortodoxo, el
protagonismo de las provincias con potencial minero como sujetos de su propio
desarrollo (local) le permite al estado nacional fundamentar su rol activo como
articulador del desarrollo nacional sin correr los riesgos que implican los costos sociales
y ambientales de la minera. La politizacin de la minera a escala nacional presenta una
vulnerabilidad poltica significativa, como fuera evidenciado con las contradicciones
puestas de manifiesto en el proceso de sancin de la Ley de Glaciares.

Sin embargo, no se trata de la minera en s lo que representa un sector polticamente
sensible al kirchnerismo, sino el riesgo de que la politizacin iniciada por la resistencia
a la minera pueda transpolarse a otros recursos naturales de los que el estado nacional
tiene mayor dependencia fiscal y poltica.La minera no tiene una participacin fiscal
significativa para el estado nacional. Bajo este esquema de provincializacin, las
provincias reciben de manera directa (sin pasar por el nivel nacional) hasta el 3% de la
produccin minera en concepto de regalas.
35

33
En el caso de algunas provincias como
http://www.minplan.gob.ar/noticia/8642/buscan-ampliar-participacion-de-provincias-en-la-renta-
minera.html.
34
En lo que refiere al Secretario de Minera J orge Mayoral, posee el 30% de la firma Micas Argentina
SRL., el 15% de Millstone S.A. y el 25% de Minvail S.A., empresas dedicadas a la explotacin minas y
canteras(Dulitzky, 2011). En su currculum online figura entre otros el haberse desempeado como
secretario ejecutivo de la cmara empresaria Minera de San J uan
(http://institucional.minplan.gov.ar/html/cv/funcionarios.php?cvFuncionario=mayoral). Por su parte,
Cesar Ambrosio Gioja (hermano del gobernador de San J uan, J os Luis Gioja) fue presidente de la
Comisin de Minera, Energa y Combustible del Senado de la Nacin (2005-2011) y propietario de la
empresa Bentonita Santa Gema, proveedora de insumos mineros de la firma Barrick Gold (Giovannini et
al., 2010, pg. 263).

35
El Artculo 22 de la Ley nacional N 24.196 establece un tope mximo para el cobro de regalas por
parte de las provincias de 3 % sobre el valor boca mina del mineral extrado.
20

Santa Cruz (FOMICRUZ) y Catamarca (YMAD, Yacimientos Mineros Agua de
Dionisio, en la que tambin participan el estado nacional y la Universidad Nacional de
Tucumn
36
), la participacin provincial en la renta minera es mayor.
37
5. Conclusiones
De las 10
provincias que conforman la OFEMI, 8 cuentan con una empresa pblica provincial
(Casalis yTrinelli, 2013). Es decir que, en trminos fiscales, el gobierno nacional no
sera el principal afectado en caso de cierre de emprendimientos mineros, dado que si
bien recauda en concepto de Impuesto a las Ganancias el 35% de la ganancia neta, el
producido por este impuesto es en buena medida coparticipado con todas las provincias.
Un impacto directo quizs vendra por los derechos de exportacin (retenciones) que
representan entre un 5% y 10% (dependiendo del mineral) de lo exportado y que la
propia Constitucin Nacional establece que no son coparticipables.De esta manera, la
estrategia de provincializacin tiene implcita adems de una distribucin de funciones
entre la nacin y las provincias mineras, un correlato en cuanto a potencialidad de
captacin de renta minera.

Esta situacin no es comparable a otros sectores productivos. En el sector hidrocarburos
el gobierno se juega la poltica energtica del pas y una bandera como la
renacionalizacin de YPF. Los crecientes cuestionamientos ambientales a la explotacin
de gas y petrleo no convencionales (fracking) ya plantean un problema a la legitimidad
y credibilidad del gobierno en tanto la necesidad de dar respuesta a las demandas por
mayor transparencia y criterios de sostenibilidad ambiental.

Asimismo, la vulnerabilidad a una politizacin de la produccin agropecuaria es
considerablemente mayor que la planteada por la minera. Este es el sector ms
dinmico de la posconvertibilidad y el principal generador de divisas, recursos fiscales,
y actividad economa en la regin pampeana. Por su parte, conflictos sobre la
experimentacin de nuevas tecnologas de semillas por parte de la empresa Monsanto en
la provincia de Crdoba, los impactos sobre la salud por la utilizacin de pesticidas,
acaparamientos de tierras, desplazamientos de comunidades y violencia asociada al
avance de la frontera de la produccin sojera son slo algunos de las consecuencias del
modelo agroexportador vigente.

La politizacin de estos temas aun marginales y desarticulados en la discusin nacional
es potencialmente difcil para el kirchnerismo. Discutir la relacin desarrollo-recursos
naturales, adems de ser lgicamente ms compleja, implicara discutir las bases
econmicas mismas del proyecto poltico del kirchnerismo.



36
De las utilidades netas de YMAD, la provincia de Catamarca recibe el 60%, la Universidad Nacional de
Tucumn un 20% y un 20% es destinado a las dems universidades del sistema estatal argentino (Consejo
Interuniversitario Nacional CIN).
37
Segn un informe elaborado por la Revista Mercado (http://www.mercado.com.ar/notas/anlisis-%7C-
perspectiva/8013479/el-desarrollo-cordillerano-y-el-derrame-minero) en 2012 Catamarca tuvo una
participacin provincial en el valor agregado del sector minera del 35,7%, seguida por San J uan con el
22,6%, Santa Cruz con el 15,4% y J ujuy con el 10,8%.
Por su parte, el gobernador riojano Beder Herrera afirm que yo en lugar de modificar regalas, hago
acuerdos con las empresas y participo en un 30 por ciento de las ganancias. Esto me suma al 3 por
ciento que por ley de regalas tengo que cobrar (http://www.minplan.gob.ar/noticia/8642/buscan-
ampliar-participacion-de-provincias-en-la-renta-minera.html).
21

El artculo argument que, a diferencia de la mirada esttica que muchos analistas
destacan con respecto a la continuidad del kirchnerismo de polticas extractivistas
heredadas del neoliberalismo, algunas modificaciones han tenido lugar, tanto en el
plano discursivo cmo en trminos de polticas pblicas.

El lugar que ocupa la mega-minera en la visin y polticas de desarrollo del
kirchnerismo ha sido variable y contingente a cambios en la coyuntura que atraviesa el
pas. Lo constante es una apuesta a promover la actividad minera principalmente
mediante la atraccin de inversiones privadas de empresas transnacionales. No obstante
ello, la novedad que presenta el kirchnerismo es un esfuerzo, si bien incipiente, por
articular esta actividad con objetivos de industrializacin y generacin de empleo con la
creacin de encadenamientos productivos de proveedores nacionales. Por ello a la hora
de analizar la estrategia discursiva y de polticas pblicas del kirchnerismo, parece ms
acertado pensar en trminos de modificaciones que de continuidades lineales o cambios
de paradigmas y/o concepciones.

La posibilidad de desarrollo mediante la megaminera en el kirchnerismo expresa una
incipiente sntesis entre los enfoques ortodoxo y neoestructuralistas, en tanto desarrollo
es concebido en trminos econmicos y sociales. La mirada ambiental queda fuera de
esta sntesis discursiva y de polticas pblicas. Adicionalmente, la apuesta a vincular la
expansin del sector minero a cierto grado de desarrollo industrial es, sin embargo,
acotada (a servicios y la manufactura de algunos insumos) y embrionaria; dado que no
plantea compromisos sustanciales por parte de las empresas mineras de modificar sus
polticas de contratacin, actualmente enmarcadas en polticas globales de sus cadenas
de valor.

Esta nueva articulacin discursiva promueve un concepto localizado del desarrollo, sin
que la minera se incorpore a una visin de estrategia nacional de desarrollo, aunque el
estado nacional desarrolle nuevas reas de competencia en las provincias y un rol ms
activo en las polticas mineras. Ello sugiere nuevos espacios de discusin de poltica
pblica, potenciales nuevos acuerdos inter-jurisdiccionales entre provincias y nacin,
adems de acuerdos con las empresas para mayor contenido local en la provisin de
insumos y hasta cierto procesamiento.

En un marco de desregulacin en la dcada de 1990 y que implic re-regulacin
(Azpiazu, 1999) en favor de actores concentrados, la estrategia de provincializacin es
coherente con hacer de las provincias o municipios los nicos espacios de regulacin
econmica, control social y ambiental. Esto implicara habilitar condiciones para una
nueva re-regulacin en favor de las empresas transnacionales mineras, que en la prctica
terminarandefiniendo el modelo de desarrollo a nivel local y en alguna medida el
nacional.Por lo tanto, la localizacin de la minera en las provincias no debiera actuar
como coartada para posponer un debate profundo y pendiente a nivel nacional que
permita enriquecer la relacin entre minera y desarrollo, modificar marcos normativos
y establecer condiciones e instrumentos efectivos para garantizar la sostenibilidad tanto
econmica, social como ambiental de la minera ambas asignaturas pendientes.


22

6. Referencias bibliogrficas

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en Ciencias y Humanidades - UNAM.
25

7. Cuadro resumen de los cinco enfoques
Enfoque ortodoxo Enfoque
neoestructuralista
Enfoque de Economa
Poltica
Enfoque post-
desarrollista
Enfoque de Economa
Ecolgica
Concepto de
Desarrollo
El desarrollo como
transformacin
econmica
cuantitativa.
El desarrollo como
cambio cualitativo en lo
econmico y en lo social
(mercado de trabajo).
El desarrollo como
cambio cualitativo
principalmente en la
estructura econmica,
determinante de la
estructura social.
El desarrollo como
conjugacin del
crecimiento econmico
con el respeto por los
sistemas naturales y
culturales, con un
balance
intergeneracional.
Discute el concepto
mismo de desarrollo.
No hay una
conceptualizacin clara.
Nivel de anlisis Micro (el
emprendimiento) o
regional.
Regional y macro (no
llega al plano nacional).
Macro a nivel nacional. Macro a nivel nacional y
de Amrica del Sur
Macro, con los
emprendimientos como
unidad de anlisis.
Papel dela minera
en el desarrollo
En general el nico
motor de desarrollo en
las regiones mineras
(conceptualizadas
como desiertos)
Poseeuna elevada
potencialidad (condicin
necesaria pero no
suficiente).
La megaminera no
implica desarrollo
nacional en tanto no
permite romper con las
relaciones de
dominacin a nivel
internacional, dada su
lgica de acumulacin
global.
La megaminera no
implica desarrollo,
implica
neoextractivismo.
La megaminera no
implica desarrollo en
tanto no es
ambientalmente
sustentable.
Descripcin del rol
del Estado
Concibe un Estado
subordinado, en tanto
facilitador acrtico de
la actividad privada
(garante de
instituciones que
Metaregulador de la
actividad. Generacin de
condiciones
macroeconmicas y
normativas.
Planificacin estratgica.
Rol subordinado a la
lgica de acumulacin
de las empresas
transnacionales.
Rol metaregulador y
subordinado.
Rol metaregulador. No
controla el sector.
26

resguarden e
incentiven la propiedad
privada)
Descripcin del rol
del mercado
Posibilitador del
desarrollo y
autoregulador de la
actividad.
Facilitador del desarrollo
(planes desarrollo y
articulacin con las
economas
regionales/locales).
Define las condiciones
de la actividad.
Define las condiciones
de la actividad.
Define las condiciones
de la actividad.
Rol propuesto para
la sociedad
Solamente participa
como otorgadora de la
licencia social (no se
explicita claramente
cmo).
No est explicitado. Participacin en la
definicin de la
estrategia de desarrollo
autnoma.
Actor fundamental en
tanto debera definir la
forma del desarrollo.
Actor fundamental en
tanto debera definir la
forma del desarrollo.
Conceptualizacin
del sector minero
Sector homogneo (no
diferencia al interior
del sector por escala,
perfil, origen del
capital o tecnologa
utilizada).
Diferencia al interior del
sector por escala, perfil,
origen del capital, pero
el anlisis es en tanto
sector homogneo.
Diferencia al interior del
sector principalmente
por la escala y el origen
del capital.
Diferencia al interior del
sector principalmente
por la escala, el origen
del capital y
potencialidad
contaminante.
Diferencia al interior del
sector principalmente
por la escala y
potencialidad
contaminante. El origen
del capital no es una
variable determinante.
Concepto de
sustentabilidad
Principio de
sustentabilidad dbil.
Principio de
sustentabilidad dbil.
Principio de
sustentabilidad dbil.
Principio de
sustentabilidad fuerte.
Principio de
sustentabilidad fuerte.
Es la minera
sustentable?
La minera actual es
sustentable.
La minera puede ser
sustentable en la medida
en que genere
competitividad
sistmica.
La megaminera
transnacional no es
sustentable en la medida
que no genera
competitividad
sistmica, ni desarrollo
econmico y social.
La megaminera
transnacional no es
sustentable en tanto
implica destruccin de
capital natural crtico
que permite la vida.
La megaminera
transnacional no es
sustentable en tanto
implica destruccin de
capital natural crtico
que permite la vida.
Construccin de
indicadores biofsicos no
monetarios.
27

Confianza /
desconfianza en la
tecnologa para
remediar los
impactos
ambientales
Confianza total. Confianza. Desconfianza. Desconfianza. Desconfianza.
Distribucin de
beneficios y costos
de la actividad
En general no los
analiza.
En general no los
analiza.
Distribucin asimtrica
entre capitalistas
extranjeros y
poblaciones locales.
Estudia los procesos de
acumulacin por
desposesin y la
conflictividad en torno a
las nociones de territorio
e identidad.
No la analiza. Se nutre
de anlisis
principalmente de la
Ecologa Poltica.
Propuestas
(implcitas o
explcitas)
* El marco normativo
es positivo (el nivel de
imposicin es elevado
y el nivel de regulacin
ambiental es alto).
* Se debe favorecer y
permitir el crecimiento
del sector desde el
Estado y la sociedad.
* Avanzar en los
controles financieros
de la actividad.
* No se habilita al
Estado a participar de la
produccin/extraccin o
comercializacin.
* Mantener el marco
regulatorio que atrajo la
inversin extranjera
directa.
* Superar la falta de
informacin de los
actores involucrados
* Mejorar la
planificacin previa,
capacidades locales.
Incrementar el rol
regulador y de controlar
del Estado.
* Discutir los niveles de
rentabilidad del sector.
* El Estado debe partir
de una definicin de una
estrategia de desarrollo
autnoma.
* Participacin del
Estado en la
produccin/extraccin
y/o comercializacin.
* Propone un rol de las
empresas subordinado a
la estrategia de
desarrollo autnoma.
* Revisin del marco
normativo y tributario
* Mejora dela
legislacin ambiental y
su control.
* Incremento del valor
agregado localmente.
* Integracin con el
* Mejorar la legislacin
ambiental y su control
estatal y
fundamentalmente
social.
* Lograr su integracin
en una estrategia de
desarrollo definida con
la participacin popular.
* Mejorar la legislacin
ambiental, y su control
estatal y
fundamentalmente
social.
* Revisin de las
exigencias previas a los
Informes de Impacto
Ambiental.
28

aparato productivo local
(sustitucin de
importaciones).
Fuente: elaboracin propia en base a revisin bibliogrfica.

versin preliminar
1

Gobernanza contestada: las tensiones en los modelos participativos de
manejo forestal en Centroamrica
1
Mnica Gabay

2
1. Introduccin


Resumen
Este trabajo presenta un recorte de la tesis doctoral de la autora, en la cual se
indagan los factores que dan cuenta de la participacin de los actores interesados en los
procesos de toma de decisiones en un modelo de gobernanza propiciado como mbito
horizontal de construccin de consensos. Se pretende contribuir a una mirada renovada
de las teoras de gobernanza, donde los postulados del paradigma tradicional
constituyen un caso especial caracterizado por una prevalencia de las relaciones de
poder consensuales, como resultado de una distribucin predominantemente simtrica
del poder. Se afirma aqu que la adopcin de determinadas reglas no resulta suficiente
para asegurar la inclusin de todos los actores interesados y que las relaciones de poder
sean consensuales, puesto que el grado de concentracin de actores en el territorio
puede determinar la tendencia al poder como dominacin y afectar a dicho arreglo.

rea temtica sugerida: 14 - Ambiente y Ciencias Sociales

Este trabajo presenta un recorte de la tesis doctoral de la autora que estudia los
modelos de gobernanza a fin de analizar y explicar las variaciones en la participacin de
los actores interesados en los procesos de toma de decisiones en los bosques modelo
de Amrica Central. La tesis dialoga con las teoras celebratorias de gobernanza, que
plantean la posibilidad de disear modelos exitosos para el manejo de los recursos
naturales basados en unas prescripciones normativas para la elaboracin de diseos
apropiados (por ejemplo, Ostrom, 1999, 2005, 2006 [1990]; Pellow, 1999;
McCool&Guthrie, 2001; Sawhney et al. 2007). Segn este paradigma, los individuos

1
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.
2
Correo electrnico: monagabay@yahoo.com. Institucin de pertenencia: Grupo de Ambiente y Poltica
Escuela de Poltica y Gobierno Universidad Nacional de San Martn.

versin preliminar
2

tienen capacidad para autoorganizarse y autogobernarse para el manejo de los
recursos naturales o bienes comunes, sin necesidad de un agente externo que los
organice. Segn Ostrom (Ostrom, 2006 [1990]), las instituciones mixtas (pblico
privadas) seran exitosas en el manejo de los bienes comunes puesto que permitiran
que los individuos alcanzaran resultados positivos, evitando caer en conductas de free
riding. En este contexto, como sealan Mayntz & Scharpf (2001), se atribuye a las
reglas una potencia creadora esencial, as como la virtualidad de determinar las
relaciones de dominacin y dependencia entre actores. Sostiene Ostrom que las reglas
son un conjunto de instrucciones para crear una situacin de accin en un ambiente
particular [] se combinan para construir la estructura de una situacin de accin
(2005, p. 17). Subyacente a estas teoras se encuentra una conceptualizacin de poder
con puntos de contacto con la mirada de Arendt, quien concibe el poder como una
capacidad humana, no simplemente para actuar, sino para actuar concertadamente
(1970, p. 60). Se trata de un poder consensual, que excluye la dominacin, la cual
Arendt asocia a la violencia.
Frente a estas teoras celebratorias de gobernanza, se plantean las siguientes
preguntas: Es factible un modelo de gobernanza para el manejo forestal basado en la
horizontalidad y el consenso? Cules son las condiciones bajo las cuales esto es
posible? Se busca aportar elementos para contribuir a una mirada renovada de las
teoras de gobernanza, donde los postulados del paradigma tradicional constituyen un
caso especial caracterizado por la prevalencia de relaciones de poder consensuales,
como resultado de una distribucin de poder predominantemente simtrica. En este
sentido, la consideracin de la concentracin de actores existente en los territorios en los
cuales se pretende promover la adopcin de modelos de gobernanza asociados al
manejo de los recursos naturales puede resultar de utilidad para una comprensin ms
acabada de las fuerzas en juego y de la dinmica de las relaciones que despliegan las
partes interesadas.

2. Gobernanza, poder y participacin en los bosques modelo
Las teoras de la gobernanza prescriben unos principios de diseo que
caracterizaran a las instituciones exitosas de manejo de recursos naturales, es decir, a
los sistemas de gobernanza que perduran en el largo plazo y se adaptan a las
perturbaciones, superando los incentivos perversos propios de la lgica de la accin
versin preliminar
3

colectiva (Ostrom, 2006 [1990], 1999). Sin embargo, a pesar de estas expectativas de
xito, la dinmica de estos modelos es dispar en cuanto a la participacin efectiva de
los actores interesados en los procesos de toma de decisiones. Se verifican, en la
prctica, situaciones de exclusin e invisibilizacin as como asimetras en trminos de
poder de agenda. En consecuencia, el enfoque de gobernanza sera insuficiente para dar
cuenta de estos fenmenos. Por este motivo, se postula la necesidad de darle un giro de
manera de incluir la cuestin del poder en el anlisis de esas estructuras decisorias y
considerar los actores silentes o invisibilizados.
Las reglas son las normas de diseo de los modelos de gestin bajo anlisis.
Ellas configuran sus estructuras de gobernanza y constrien el modo en que se toman
las decisiones. Definen, adems, qu actores son incluidos y, por ende, cules no lo son.
A diferencia de lo que postula la teora tradicional de gobernanza, se sostiene en esta
tesis que las reglas no determinan las relaciones de dominacin y dependencia, como
sostienen Mayntz y Scharpf (2001), sino que son moldeadas por stas. En rigor, los
actores interesados no constituyen un grupo homogneo, sino que se trata de individuos
u organizaciones con intereses y recursos dismiles, an dentro de un mismo sector.
Cada parte despliega estrategias tendientes a promover sus intereses en la agenda
colectiva, lo que resulta en tipos definidos de relaciones de poder al interior del rgano
decisorio segn su grado de asimetra.
Por lo tanto, este trabajo recurre al concepto de poder siguiendo a Lukes en la
segunda edicin de su obra Power: A Radical View (2005). Segn este autor, poder es la
habilidad de los agentes para producir efectos significativos, especficamente
promoviendo sus intereses propios y/o afectando los intereses de otros, sea de manera
positiva o negativa
3

3
Todas las traducciones que aparecen en esta tesis son propias.
(p. 65). Se trata de un concepto disposicional que identifica una
capacidad (potentia), una potencialidad, que puede realizarse o no (Lukes, 2005, pp. 69-
71). Esta conceptualizacin provee el fundamento para el anlisis de la concentracin de
actores, como variable independiente. En esta tesis se entiende por concentracin de
actores al grado de homogeneidad en la distribucin de las relaciones entre los actores
presentes en un mbito territorial definido. Esta se expresa en la cantidad de actores
focales y de actores interrelacionados presentes en un territorio definido, con
independencia de su participacin o no en un bosque modelo. En este trabajo se
denomina actor focal a aquel en el cual converge una cantidad de relaciones
versin preliminar
4

notablemente superior a la media observada para el resto de los actores analizados en un
territorio determinado (HafnerBurton & Montgomery, 2010; Opsahl et al., 2010;
Freeman, 1978/79; Clarke, 2005). Los actores interrelacionados son aquellos que
presentan una cantidad de relaciones en torno a la media observada en los actores
examinados en un espacio territorial delimitado. El recorte que se adopta a efectos de
analizar la concentracin de actores es el mbito del manejo de los recursos naturales,
con especial atencin a los recursos forestales. Desde esta perspectiva, la prevalencia de
actores focales implica un poder asimtrico, con predominio del poder como
dominacin (potestas). Por el contrario, la presencia de actores interrelacionados se
relaciona con un poder ms bien simtrico, con predominio del poder en su faceta
consensual.
El argumento que gua la tesis sostiene que la dinmica interna de un bosque
modelo est asociada a la concentracin de actores e intereses presente en el territorio
en el que el mismo opera. Esa concentracin de actores incide en tres aspectos
fundamentales de la dinmica del bosque modelo: la definicin de las reglas, la
inclusin y exclusin de actores y las relaciones de poder entre los actores participantes.
En primer lugar, la concentracin de actores en el territorio condiciona las
reglas, que tienden a reproducirla al interior de los bosques modelo. Una alta
concentracin de actores en el territorio expresa un poder asimtrico que engendrar
procesos regulatorios que tendern a perpetuar esa desigualdad. Es decir que, en un
contexto de poder tendiente a la dominacin, las reglas tendern a expresar esa
circunstancia. En caso de no hacerlo, no sern aplicadas. En contraste, cuando la
concentracin de actores en el territorio es baja, con una distribucin de poder ms
simtrica, se tiende a producir unas reglas abiertas a la participacin, con predominio
del poder consensual. Este caso se aproximara a los postulados del paradigma de la
gobernanza.
En segundo lugar, la concentracin de actores en el territorio guarda relacin con
la inclusin y exclusin de actores al interior de los bosques modelo y, vinculado a ello,
con la presencia o no de nonissues. A una mayor concentracin de actores definida
por la presencia marcada de actores focales se asocia una mayor exclusin y, por
ende, una menor posibilidad de participar en los procesos de toma de decisiones. Al
contrario, un grado bajo o moderado de concentracin de actores lo que implica una
mayor presencia de actores interrelacionados se vincula con una mayor inclusin y
versin preliminar
5

participacin en los procesos de toma de decisiones. En cuanto a los nonissues, cuanto
mayor sea la concentracin de actores y, por ende, ms asimtrico sea el poder, ms
probable ser la existencia de nonissues. A la inversa, un poder ms bien simtrico se
relaciona con la posibilidad de visibilizar temticas que, de otro modo, podran ser non
issues.
Finalmente, las relaciones de poder al interior de los bosques modelo reflejan la
concentracin de actores existente en el territorio. Las relaciones de poder desplegadas
por los actores al interior de los bosques modelo varan en un continuum que comprende
desde las facetas ms consensuales de poder hasta las facetas asociadas a la dominacin,
segn una tipologa que se construye en esta tesis partiendo de la conceptualizacin de
Lukes (2005), ajustada para este anlisis. A estos tipos se aade la indiferencia, como
una norelacin que puede tener puntos de contacto con el ejercicio del poder como
resistencia al cambio, as como con el inters por propiciar la existencia de nonissues,
segn la nocin de Crenson (1971). La mayor o menor presencia de actores focales en el
territorio se manifiesta dentro del bosque modelo en unas relaciones de poder ms o
menos tendientes a la dominacin. Inversamente, a mayor presencia de actores
interrelacionados en el territorio, mayor inclinacin al consenso de las relaciones de
poder dentro del bosque modelo y, por tanto, mayor cercana al paradigma de la
gobernanza.

3. Los casos seleccionados
Esta tesis toma tres casos de estudio, ubicados en Costa Rica, Guatemala y
Honduras, seleccionados en funcin de sus caractersticas contrastantes que permiten
iluminar distintas situaciones en lo que respecta a construccin de reglas, concentracin
y participacin de actores y relaciones de poder.
El Bosque Modelo Reventazn, en Costa Rica, se origina a partir del inters del
CATIE en desarrollar una iniciativa en ese pas, para lo cual orient el trabajo de
investigacin de maestra de uno de sus estudiantes. Este trabajo proporcion las bases
para la elaboracin de la propuesta de bosque modelo, que fue liderada por el CATIE
conjuntamente con el Ministerio de Ambiente, Energa y Telecomunicaciones y la
Federacin de Municipios de Cartago. Se trata de un bosque modelo de perfil
eminentemente tecnocrtico, con espacios de participacin acotados y un Directorio
integrado por actores seleccionados. Su agenda est marcada por la impronta
versin preliminar
6

conservacionista de las organizaciones que despliegan mayor injerencia en los procesos
de toma de decisiones.
El Bosque Modelo Lachu, en Guatemala, se monta sobre un proceso
participativo comunitario existente, con una presencia fuerte del Instituto Nacional de
Bosques, que llevaba largo tiempo trabajando en la zona en procura de restaar las
heridas del conflicto armado, luego de la firma de los Acuerdos de Paz en el ao 1996.
El proceso de construccin tiene una marcada impronta comunitaria, con una gran
apertura a la participacin de todos los actores del mbito de la Ecorregin Lachu en su
Directorio. Su agenda es construida de manera colectiva y se endereza al mejoramiento
de la calidad de vida de los comunitarios y la conservacin del Parque Nacional Laguna
Lachu y ecosistemas asociados.
El Bosque Modelo Atlntida, en Honduras, se crea a instancias de la ACDI, con
base en la Mancomunidad de Municipios del Centro del Departamento de Atlntida
(MAMUCA), con la anuencia de la Administracin Forestal del Estado Consejo
Hondureo de Desarrollo Forestal (AFE COHDEFOR). El diseo estuvo a cargo de
cooperantes de la organizacin canadiense Canadian University Students Overseas
(CUSO) con apoyo financiero de ACDI. Este bosque modelo tiene un Directorio
cerrado a la participacin de nuevos actores y una fuerte impronta de la cooperacin
internacional. Su agenda se define sobre la base de la disponibilidad de proyectos de
cooperacin.

4. Mtodo
La estrategia metodolgica adoptada est basada en un diseo flexible de
investigacin inscripto en la tradicin de la investigacin cualitativa (Vasilachis, 2006),
encuadrado en el estudio de caso colectivo o mltiple con diseo holstico (Neiman y
Quaranta, 2006), utilizando herramientas de la teora fundamentada en datos (grounded
theory), especialmente los mapas situacionales y los mapas de arenas y mundos sociales
(Clarke, 2005, 2003; Strauss y Corbin, 2008). La unidad de anlisis para el desarrollo de
la investigacin es el modelo de gobernanza asociado al manejo de paisajes forestales.
Los tres casos de bosques modelo seleccionados se analizan con un recorte temporal
que abarca desde el momento de su creacin hasta el cierre del trabajo de campo, en los
primeros das del mes de agosto de 2010.
versin preliminar
7

La concentracin de actores se determina empleando la metodologa de anlisis
situacional propuesta por Clarke (2005, 2003). Los datos se extraen de las entrevistas
semiestructuradas y las conversaciones informales, suplementados con informacin
secundaria extrada de documentos y publicaciones de y sobre los diferentes actores
identificados en el territorio.
Las reglas se examinan en base a la normativa disponible en cada bosque
modelo, en particular sus estatutos y posibles modificaciones resultantes de decisiones
del Directorio, para lo cual tambin se revisan las actas, cuando estn disponibles
4
Las relaciones de poder se determinaron en base al anlisis de las entrevistas
semiestructuradas, actas de Directorio, observacin de reuniones y conversaciones
informales. Tambin se emplearon algunos documentos institucionales de los bosques
modelo. En las entrevistas, entre otras cuestiones, se indag: quines se consideraba que
eran los miembros ms activos del Directorio, cmo era la asistencia a las reuniones,
cmo surgan los temas, si haba consultas pre o post reunin entre Directores, si haba
temas que evitaran llevar al Directorio o que fueran conflictivos, cmo surgan las ideas
de temticas para trabajar con proyectos y los propios proyectos, cmo se asignaban los
proyectos, cursos y viajes, cmo eran los aportes de los socios, cmo elaboraban su
.
La exclusin de actores y los nonissues se analizan mediante la construccin de
mapas de la arena del manejo de los recursos naturales y sus mundos sociales, basados
en mapas situacionales, todo ello mediante la metodologa propuesta por Clarke (2005,
pp. 109-125). Los mapas confeccionados para visibilizar la inclusin y exclusin de
actores y, de modo indirecto, los nonissues se grafican utilizando diagramas de tipo
Euler. Estn basados en los mapas situacionales que tambin se utilizan para extraer
informacin para examinar la concentracin de actores, por lo que los datos se extraen
de las mismas fuentes. La identificacin de los nonissues se realiz utilizando el mapa
situacional, con una revisin adicional de los datos extrados de las entrevistas semi
estructuradas, conversaciones informales e informacin secundaria sobre el territorio
estudiado, ms las observaciones realizadas por la autora en sus recorridas a campo
sobre la base de sus veinte aos de experiencia laboral en materia de gestin de recursos
naturales.

4
En el caso del Bosque Modelo Atlntida no es posible revisar las actas pues no estn
disponibles: ninguno de los miembros del Directorio ni la gerente poseen copia de las mismas. Solamente
se obtuvo copia de cuatro ayuda memorias, correspondientes a las ltimas cuatro reuniones del
Directorio del perodo analizado, cuyo contenido es pobre (p.ej. no consta el orden del da ni los
Directores presentes y ausentes).
versin preliminar
8

planificacin, cmo decidan en el Directorio, si reciban el temario, los documentos e
informacin para analizar con anterioridad a las reuniones y otras cuestiones de detalle
sobre la dinmica del Directorio. Adems, se extrajo de las actas el detalle de presentes
y ausentes a cada reunin
5
y se registr la cantidad de intervenciones y propuestas de
cada integrante en cada reunin
6
5. Marco terico
.
El trabajo de campo se realiz en dos etapas, en los aos 2009 y 2010,
procurando evitar la poca de lluvia puesto que el BM Lachu es de muy difcil acceso
al encontrarse en la selva, en un rea cercana a la frontera con Mxico. Cada visita a
campo tuvo una duracin de casi dos semanas para cada sitio visitado y, adems de la
realizacin de actividades de recoleccin de datos, entrevistas y observaciones, se tuvo
la oportunidad de recorrer los sitios y visitar a distintos actores en sus poblados, lo que
permiti tener una representacin ms acabada del contexto. Se compartieron, adems,
espacios de socializacin que facilitaron los intercambios informales, con lo que se
obtuvieron datos que no surgieron en las entrevistas realizadas ni en la documentacin
analizada.

5.1. La concepcin tradicional de gobernanza
En las ltimas dcadas, la literatura vinculada al enfoque tradicional de la
teora de gobernanza ha destacado las ventajas reales o presuntas de los modelos
participativos para el manejo de los recursos naturales, con nfasis el agua, los bosques
y las pesqueras. Existe una bibliografa voluminosa acerca de los casos exitosos, con
prescripciones normativas enderezadas a su replicacin en cualquier regin del mundo,
ms all de las diferencias ambientales, socioculturales, econmicas y jurdicas (vase:
Ostrom 1999, 2005, 2006 [1990], Pellow 1999, McCool & Guthrie 2001, Sawhney et al.
2007). Sin embargo, la dinmica de estos modelos de gobernanza es dispar en cuanto al
efectivo involucramiento de los actores interesados en los procesos de toma de
decisiones. Se verifican, en la prctica, situaciones de exclusin e invisibilizacin as
como asimetras en trminos de poder de agenda. En consecuencia, la teora clsica de
gobernanza sera insuficiente para dar cuenta de estos fenmenos y, por tanto, se postula

5
A excepcin del caso del Bosque Modelo Atlntida por el motivo apuntado ms arriba.
6
Esto no fue posible en el caso del Bosque Modelo Atlntida, a excepcin de las dos reuniones
observadas. Se hizo para el Bosque Modelo Reventazn y el Bosque Modelo Lachu (con alguna
dificultad aqu por tener actas ms bien resolutivas).
versin preliminar
9

la necesidad de darle un giro de manera de involucrar la cuestin del poder al interior de
estas estructuras decisorias y considerar los actores silentes o invisibilizados.
Las reglas son las normas de diseo de los modelos de gestin bajo anlisis.
Ellas configuran sus estructuras de gobernanza y constrien el modo en que se toman
las decisiones. Definen, adems, qu actores son incluidos y, por ende, cules no lo son.
A diferencia de lo que postula la teora tradicional de gobernanza, se sostiene en este
trabajo que si bien las reglas tienen importancia, son insuficientes en s mismas para
asegurar la participacin de los actores interesados (stakeholders) y no aseguran que
ellos se coloquen en pie de igualdad en los procesos de toma de decisiones. En rigor, los
actores interesados no constituyen un grupo homogneo, sino que se trata de individuos
u organizaciones con intereses y recursos dismiles, an dentro de un mismo sector.
Cada parte despliega estrategias tendientes a promover sus intereses en la agenda
colectiva, lo que resulta en tipos definidos de relaciones de poder al interior del rgano
decisorio.
Los Bosques Modelo pueden definirse como un proceso de base social en que
grupos que representan a una diversidad de actores trabajan juntos hacia una visin
comn de desarrollo sustentable de un paisaje en donde el bosque juega un papel
importante (RIABM 2008). La Red Internacional de Bosques Modelo ha definido un
documento marco de Principios y Atributos de los Bosques Modelo, de los cuales a
efectos de este trabajo interesan los de asociacin y gobernanza (Tabla 1).
Tabla 1. Principios y atributos de asociacin y gobernanza
Principio de asociacin: Cada bosque modelo es un foro neutro que acoge con agrado la participacin
voluntaria de los representantes de los intereses de las partes interesadas y valores que tienen los actores sobre el
paisaje.
Atributo: Los actores interesados del bosque modelo representan diversos valores e intereses de varios
sectores de la sociedad, los cuales desarrollan una visin comn para el manejo sostenible del rea.
El bosque modelo procura contar con representantes de los sectores pblico, privado y de voluntariado,
organizaciones comunitarias, instituciones acadmicas y de investigacin que participan en sus
actividades.
La participacin en todos los aspectos de la gobernabilidad del bosque modelo es voluntaria.
Al interior de la alianza del bosque modelo no se discrimina a ninguna persona ni agrupacin.
Principio de gobernanza: El proceso de manejo de los bosques modelo es representativo, participativo,
transparente y responsable; promueve el trabajo en colaboracin entre los actores involucrados en el bosque.
versin preliminar
10

Atributo: Los actores trabajan juntos, valindose de procesos consensuados, en pos de la visin y metas
del bosque modelo.
Los actores desarrollan juntos una visin para manejar el paisaje y sus recursos naturales de manera
sostenible.
El bosque modelo es un foro para explorar opciones que lleven a abordar eficazmente los conflictos por el
manejo de recursos naturales.
Atributo: Las acciones del bosque modelo se rigen por principios de confianza, transparencia, toma de
decisiones en colaboracin y respeto a los distintos intereses y valores.
Existen polticas, prcticas y procedimientos claros para que los actores expresen sus puntos de vista e
incidan en la toma de decisiones.
Atributo: El bosque modelo tiene una estructura que es transparente y responsable, que determina
prioridades y maneja eficazmente las actividades.
Existen comits, procedimientos de dotacin de personal y otros mecanismos ejecutivos para desarrollar e
implementar las actividades.
Fuente: RIBM (2008).

Estas prescripciones normativas se enderezan a lograr una participacin amplia
de los actores presentes en el territorio en la toma de decisiones, en lnea con los
postulados de la teora de gobernanza.

5.2. El poder y sus manifestaciones
La dificultad para construir una definicin de poder ha sido largamente
reconocida en la literatura poltica, al tiempo que se ha debatido su utilidad y existencia
como categora terica en orden al anlisis de su origen, tipologa, manifestaciones y no
manifestaciones. Aqu el nfasis conceptual est puesto en la mirada tridimensional del
poder, siguiendo a Lukes en la segunda edicin de su obra Power: A Radical View
(2005). Segn este autor, poder es la habilidad de los agentes para producir efectos
significativos, especficamente promoviendo sus intereses propios y/o afectando los
intereses de otros, sea de manera positiva o negativa
7
Desde la perspectiva de las relaciones en la vida social, se refiere a las
capacidades de los agentes humanos, individuales o colectivos. Tener poder es ser capaz
de hacer o recibir un cambio o de resistirlo. El poder puede ser pasivo o bidireccional
(p. 65). Se trata de un concepto
disposicional que identifica una capacidad (potentia), una potencialidad, que puede
realizarse o no (Lukes 2005, pp. 69-71).

7
Traduccin propia.
versin preliminar
11

(two-way), segn el agente reciba o haga el cambio y experimente o produzca sus
resultados. Una subespecie del poder como capacidad es el poder asimtrico, como
capacidad de tener a otro en su poder (potestas) que abarca una amplia gama de
resultados, entre ellos la dominacin, la subordinacin, la subyugacin, el control, el
conformismo, la aquiescencia y la docilidad. Con todo, el poder como potestas tiembin
puede ser transformador, productivo y compatible con la dignidad humana (Lukes 2005,
pp. 74, 109).

5.3. Poder y concentracin de actores
La posibilidad de unas relaciones de poder ms o menos simtricas o, desde otro
ngulo, ms o menos consensuales, se vincula con el grado de concentracin de los
actores en un determinado territorio. En esta tesis se utiliza la concentracin de
actores, como variable independiente, para aludir al grado de homogeneidad en la
distribucin de las relaciones entre los actores presentes en un mbito territorial
definido. Esta se expresa en la cantidad de actores focales y de actores
interrelacionados presentes en un territorio definido, con independencia de su
participacin o no en un bosque modelo. En este trabajo se denomina actor focal a
aquel en el cual converge una cantidad de relaciones notablemente superior a la media
observada para el resto de los actores analizados en un territorio determinado. Los
actores interrelacionados son aquellos que presentan una cantidad de relaciones en
torno a la media observada en los actores examinados en un espacio territorial
delimitado. Esta clasificacin abreva en el concepto de centralidad de grado, que
asigna ms capacidad potencial de influenciar a otros al actor con ms cantidad de
relaciones (HafnerBurton & Montgomery, 2010; Opsahl et al., 2010; Freeman
1978/79). El recorte que se adopta a efectos de analizar la concentracin de actores es el
mbito del manejo de los recursos naturales, con especial atencin a los recursos
forestales.
Se entiende que habr mayor concentracin de actores en el territorio cuando se
est en presencia de actores focales que aglutinen a las dems y, en sentido inverso,
habr menor concentracin de actores a mayor cantidad de actores interrelacionados
sin que se observe alguno que centralice las relaciones. Por tanto, un territorio con baja
concentracin de actores ser aquel en el cual se verifique una distribucin
versin preliminar
12

relativamente homognea de las relaciones entre actores. Habr alta concentracin de
actores cuando las relaciones entre actores confluyan hacia uno o pocos de ellos.
A partir de la conceptualizacin de poder de Lukes (2005), se asume que una
mayor concentracin de actores podra considerarse como un indicio de un mayor poder
relativo en cabeza del o los actores focales presentes en ese territorio en lo concerniente
al manejo de los recursos forestales. Ello implicara una mayor capacidad para producir
efectos significativos en esta arena. En sentido contrario, una menor concentracin de
actores sera un indicio que apuntara a una menor asimetra de poder entre los actores
existentes en el territorio estudiado en relacin con el manejo de los recursos forestales.
Se sostiene aqu que la concentracin de actores en el territorio incide en la definicin
de las reglas que rigen la participacin, la inclusin o exclusin de actores y la
existencia de nonissues y el tipo de relaciones de poder existentes al interior de los
bosques modelo.

5.4. Inclusin y exclusin de actores
A pesar de la promesa de apertura y participacin horizontal, los modelos de
gobernanza distan de ser perfectos en cuanto a la inclusin de los actores interesados
presentes en el territorio. Los bosques modelo no son una excepcin por cuanto hay
actores excluidos de los procesos de toma de decisiones, esto es, actores que no
participan en ellos. Esta tesis postula que la exclusin se relaciona con la concentracin
de actores en el territorio donde se implementa el bosque modelo. La categora de
actores excluidos no es uniforme, sino que se han identificado tres subtipos, a saber:
i. Actores excluidos en sentido estricto: son aquellos que son relegados al silencio
por no ser invitados a participar en el rgano directivo del bosque modelo de
manera deliberada. Esta exclusin puede tener relacin con los nonissues al
tiempo que tambin se vincula con la presencia de actores focales, que tienden a
definir la inclusin/exclusin.
ii. Actores autoexcluidos: se trata de aquellos que no participan por decisin
propia en los procesos de toma de decisiones a pesar de haber sido invitados a
participar. Comprende tanto a los actores que han participado en los rganos
decisores y luego se han retirado, como a los que, habiendo sido invitados, no
han aceptado esa invitacin ya sea expresa o tcitamente.
versin preliminar
13

iii. Actores invisibilizados: estos actores son omitidos, porque no son identificados
como partes interesadas en la etapa de construccin del bosque modelo. Su
exclusin no es deliberada, es acaso peor: no existen en la percepcin de la
arena de los recursos naturales que tienen los integrantes del grupo promotor de
la iniciativa.

5.5. Participacin y relaciones de poder: marcando agenda
El uso generalizado y, muchas veces, indiscriminado del concepto de
participacin lo ha convertido en una suerte de caja negra, de contornos tan difusos
e imprecisos como el de desarrollo sustentable. Por otra parte, la literatura sobre el
tema suele teirse de una importante carga valorativa que tiende a asignar una
calificacin disvaliosa a todo esquema participativo que no conlleve aspectos
deliberativos cercanos al auto-gobierno. Al igual que en materia de modelos de
gobernanza, se verifica una tendencia normativa de la que se desprenden clasificaciones
que oscilan entre un extremo malo y uno bueno, segn la profundidad y amplitud
de la participacin de las partes involucradas. Los distintos tipos de participacin
muestran cambios en el control, que pasa de las autoridades a los ciudadanos y sugiere
una progresin hacia formas ms genuinas de participacin (Cornwall 2008b). Una
corriente terica plantea la evolucin del concepto de ciudadana hacia la ciudadana
participativa como derecho y expresin de la agencia humana en el hacer ms que el
elegir o usar (Gaventa 2005).
Cornwall (2008a) examina los costos asociados a la participacin, especialmente
en trminos de dinero, tiempo y esfuerzo y se pregunta qu es lo que induce a los
organismos gubernamentales y a los ciudadanos a involucrarse en mecanismos de
participacin. Por su parte, a partir de este interrogante, White (1996) construye una
clasificacin de la participacin conforme los intereses en juego (Tabla 2).
Tabla 2. Clases de participacin segn la motivacin de los actores involucrados
Forma
Qu hay para la
agencia de
implementacin?
Qu hay para los
participantes?
Para qu es la
participacin?
Nominal Legitimacin Inclusin Exhibicin
Instrumental Eficiencia Costos (tiempo, recursos
aportados)
Como medio para
alcanzar la efectividad en
costos
versin preliminar
14

Forma
Qu hay para la
agencia de
implementacin?
Qu hay para los
participantes?
Para qu es la
participacin?
Representativa Sustentabilidad Apalancamiento Para dar voz a la gente
Transformadora Empoderamiento Empoderamiento Como medio para un fin
de transformacin social.
Fuente: White (1996) y Cornwall (2008a y 2008b).

Los espacios de participacin deben ser considerados como verdaderos espacios
polticos, ms all de su vinculacin con exigencias de la gestin eficiente o
imposiciones de organismos internacionales. En la mayora de los casos, la
participacin se da en lo que Cornwall (2008a) denomina como invited spaces es decir,
espacios en los cuales las personas usuarios, ciudadanos, beneficiarios son
invitados a participar por las autoridades gobierno, organizaciones supranacionales,
ONG, quienes fijan las reglas. Estos espacios integran un continuum, an en proceso
de definicin, que va desde los espacios cerrados hasta los espacios reclamados o
creados (claimed / created spaces). Estos ltimos son aquellos que los actores menos
poderosos reclaman para s de quienes detentan el poder o crean por s mismos (como
en el supuesto de la auto-movilizacin). Todos los espacios tienen relaciones dinmicas
entre s (Gaventa 2005).
A efectos de analizar la participacin en los procesos de toma de decisiones en el
mbito de los Bosques Modelo, se construye en el marco de la investigacin doctoral un
indicador que explora las relaciones de poder al interior de las estructuras de
gobernanza. Este indicador se define a partir de los datos colectados a campo,
particularmente los estatutos y su faz dinmica, plasmada en actas de las reuniones de
sus rganos directivos, las observaciones de reuniones y las entrevistas semi
estructuradas.
El anlisis de las inclusiones y exclusiones de los actores, el poder de agenda de
los miembros del Directorio y la dinmica de los procesos decisorios reconstruidos con
los datos de campo alimentan la construccin de una matriz de relaciones de poder. En
ella se clasifican las de cada organizacin miembro del Directorio segn categoras
desarrolladas sobre la base de Lukes (2005), modificado en funcin de los datos de
campo, que orientan la construccin de nuevas categoras y la resignificacin de otras.
El resultado es una gama de relaciones de poder que va desde la indiferencia hasta la
versin preliminar
15

manipulacin (Tabla 3). Las relaciones de poder se plantean aqu en el mbito de la
estructura de gobernanza de cada bosque modelo en tanto rgano colegiado de toma de
decisiones. Por lo tanto, este anlisis no involucra la calificacin del tipo de relacin
entre dos organizaciones, sino que se trata de visibilizar el modo en que cada actor
incide sobre el proceso de toma de decisiones. Estas relaciones de poder dan indicios
sobre la estrategia que despliegan los actores involucrados, el lugar desde el cual
participan y aportan a la construccin de la agenda colectiva.
Tabla 3. Categorizacin de las relaciones de poder
Tipo de relacin Concepto
Manipulacin
Se ejerce con la pretensin de afectar la decisin en un sentido favorable
a los intereses propios de la organizacin que la ejerce por medios
opacos, como la distorsin de la informacin.
Influencia
Se ejerce, al igual que la manipulacin, a objeto de obtener una decisin
favorable a los intereses propios de la organizacin, mediante la
persuasin.
Seguimiento
Se verifica cuando la organizacin recibe pasivamente cambios
efectuados por otra organizacin, de manera de ajustarse o conformarse
a esa postura.
Autoridad
Se ejerce cuando una organizacin goza de prestigio y credibilidad que
resultan en una legitimidad que induce a otras organizaciones a valorar
sus posturas en los procesos de toma de decisiones, sin que de ello se
siga que dichas organizaciones las adoptan.
Consenso
Se verifica mediante la construccin de acuerdos basados en la adhesin
voluntaria a una posicin que no necesariamente responde en forma total
al propio inters, pero que se entiende beneficiosa para el conjunto.
Indiferencia
Se verifica en la falta de inters de una organizacin en participar en los
procesos de toma de decisiones, lo que se expresa en su no asistencia
voluntaria a las reuniones.
Fuente: Elaboracin propia.

6. Un modelo, tres sabores: gobernanza y participacin revisitadas
La gnesis misma de las propuestas de bosques modelo da cuenta de las
diferencias en cuanto a la participacin de los actores interesados. Mientras que la
propuesta del BM Lachu se monta sobre un proceso de participacin comunitaria
preexistente, el diseo del BM Reventazn surge de una tesis de maestra del CATIE y
versin preliminar
16

la propuesta del BM Atlntida de los aportes de la Agencia Canadiense para el
Desarrollo Internacional y dos cooperantes CUSO.
A partir del anlisis de los tres casos planteados, se propone una tipologa que
procura dar cuenta de las variaciones en la participacin de los actores en los procesos
de toma de decisiones al interior de los bosques modelo. Esta tipologa se construye
sobre la base de la variable independiente adoptada en este trabajo, la concentracin de
actores, que se expresa en tres variables dependientes: las reglas, la exclusin y los non
issues y las relaciones de poder al interior de los bosques modelo, consideradas como
indicadores de la participacin. La Tabla 4 sintetiza las caractersticas de los tres tipos
de participacin propuestos: comunitaria, tecnocrtica y aparente.
Tabla 4. Tipologa de participacin en los bosques modelo
Tipo de variable Variable
Tipos de participacin
Comunitaria
BM Lachu (Guatemala)
Tecnocrtica
BM Reventazn
(Costa Rica)
Aparente
BM Atlntida
(Honduras)
Dependientes Reglas + abiertas
+ igualdad de derechos de
los socios
+ aplicadas
- abiertas
+ desigualdad de derechos
de los socios
- aplicadas
+ cerradas
++ desigualdad de derechos
de los socios
- - aplicadas
Exclusin y
nonissues
+ inclusin (auto
exclusin)
- nonissues
- inclusin (exclusin en
sentido estricto y auto
exclusin)
+ nonissues
++ exclusin (exclusin en
sentido estricto, auto
exclusin, invisibilizacin)
++ nonissues
Relaciones de
poder
+ consensuales
+ simetra de poder
- consensuales
- simetra de poder
++ dominacin
++ asimetra de poder
Independiente Concentracin de
actores
- concentracin
+ actores interrelacionados

+ concentracin
+ actores focales

++ concentracin
++ actores focales
Fuente: Elaboracin propia.

A efectos de explicar cada uno de los tipos de participacin, es preciso leer la
tabla de abajo hacia arriba. En efecto, la concentracin de actores en la arena del manejo
de los recursos naturales de un territorio se relaciona con el tipo de reglas que se
construyen para regular la participacin en los procesos de toma de decisiones. Estas
reglas no organizan las relaciones de poder que se expresan en la participacin al
interior de los bosques modelo, sino que son un reflejo de la concentracin de poder
existente en al exterior del bosque modelo. En este sentido, la aplicacin efectiva de las
versin preliminar
17

reglas ser mayor cuanto menor sea la distancia entre las prescripciones normativas y la
realidad que se busca regular. Dicho de otra manera, en un contexto de poder tendiente
a la dominacin, las reglas tendern a expresar esa circunstancia. En caso de no hacerlo,
no sern aplicadas. Esta es una de las principales diferencias con las teoras de
gobernanza que, como se ha dicho anteriormente, atribuyen a las reglas un poder de
transformacin de la realidad del cual carecen.
El grado de concentracin de actores en el territorio incide, adems, en la
exclusin de actores. A mayor concentracin de actores, mayor ser la exclusin que, a
la posibilidad de encontrar algunos actores autoexcluidos, aade la exclusin
deliberada o en sentido estricto y la invisibilizacin de actores. Asociada a la exclusin
aparecen los nonissues, que en ocasiones son su correlato. En efecto, en algunos casos
se busca manipular los procesos decisorios para evitar tomar una decisin sobre un tema
y, en este contexto, la exclusin obstara a su problematizacin.
En cuanto a las relaciones de poder al interior de los bosques modelo, ellas
propendern a la simetra (esto es, a manifestar un poder ms bien consensual), en la
medida que en el territorio donde se inscribe el bosque modelo el grado de
concentracin de actores sea ms bien bajo o moderado, con una distribucin
homognea de las interrelaciones y una mayora de actores interrelacionados y escasa
presencia de actores focales. Por el contrario, las relaciones de poder al interior de los
bosques modelo tendrn un sesgo ms asimtrico, manifestando el poder como
dominacin, siempre que en el territorio en el cual se desenvuelve el bosque modelo el
grado de concentracin de actores tienda a ser moderadamente alto o alto, con una
distribucin heterognea de interrelaciones y una presencia relativamente significativa
de actores focales.
La participacin comunitaria se presenta en un mbito territorial en el cual el
grado de concentracin de actores es bajo o moderado. Ello implica que se encuentran
en ese territorio unos actores con interrelaciones densas y ms bien homogneas. Hay
una proporcin alta de actores interrelacionados y los actores focales son escasos, lo que
implica un poder predominantemente simtrico y, por tanto, de ndole relativamente
consensual. Las reglas que regulan el bosque modelo son abiertas a la incorporacin de
nuevos integrantes a los rganos decisores. No se contempla categoras de socios con
derechos diferenciados, sino que todos gozan de derechos y obligaciones igualitarios o
muy similares. Las reglas son respetadas por todos los miembros del bosque modelo y,
versin preliminar
18

por tanto, se aplican. No se observa la existencia de actores excluidos en sentido
estricto, aunque puede haber casos de actores autoexcluidos. Correlativamente, no se
observa la existencia de nonissues. Las relaciones de poder dentro del bosque modelo
son preponderantemente consensuales ya que existe una cierta simetra de poder entre
los actores involucrados.
La participacin tecnocrtica aparece en un territorio en el que el grado de
concentracin de actores es moderadamente alto. Pueden existir interrelaciones densas
entre actores, pero hay actores focales, con algunos actores interrelacionados. Esto
implica una cierta tendencia a la asimetra del poder que, por tanto, presenta algunos
rasgos de dominacin. Las reglas contienen requisitos o limitaciones para la
incorporacin de nuevos integrantes en los rganos decisores del bosque modelo.
Adems, establecen categoras de miembros con derechos diferenciados que son
atribuidas a los actores interesados de manera ms o menos discrecional por parte de los
actores con mayor poder relativo. La aplicacin efectiva de las reglas tiene limitaciones
y algunas de sus previsiones no entran en vigor, particularmente las que tienen algn
tipo de vinculacin con la apertura de espacios para la inclusin de otros actores en
procesos de toma de decisiones. Hay actores excluidos en sentido estricto, as como
tambin se encuentran actores autoexcluidos, lo que no necesariamente implica una
situacin de menor poder relativo en cabeza de los mismos. Estas exclusiones pueden
estar asociadas a la existencia de nonissues as como a la competencia por recursos y a
la presencia de tensiones o conflictos entre grupos de actores focales. Las relaciones de
poder al interior del bosque modelo tienden a un cierto grado de asimetra que se
traduce en un poder inclinado hacia la dominacin, activa y pasiva.
La participacin aparente se genera en mbitos territoriales con un alto grado de
concentracin de actores, donde las interrelaciones son densas y la presencia de actores
focales elevada. Esta situacin marca un poder asimtrico que se expresa como
dominacin. Las reglas obturan cualquier posibilidad de incorporacin de nuevos
integrantes en los rganos decisores del bosque modelo. Establecen, tambin, categoras
discriminatorias de miembros, con restricciones significativas en cuanto a los derechos
asignados a algunas categoras, de manera que pueden convertirse en actores totalmente
pasivos. El grado de aplicacin efectiva de las normas es bajo. Hay actores
invisibilizados, es decir, que no son concebidos como partes interesadas y, por tanto,
son silenciados en su propia existencia. Asimismo, hay actores excluidos en sentido
versin preliminar
19

estricto y actores autoexcluidos. De hecho, el grado de exclusin de actores es elevado.
Detrs de estas exclusiones hay una buena probabilidad de hallar nonissues, lo que est
asociado a unas relaciones de poder asimtricas, donde unos actores despliegan
relaciones de dominacin sobre los dems que, como contracara, resuelven su
vinculacin con relaciones de poder de dominacin pasiva.

7. Conclusiones
7.1. La gobernanza y el manejo de los recursos naturales
Ante un panorama mundial ms bien lgubre en cuanto a las posibilidades de
supervivencia de la humanidad en un planeta con recursos finitos y poblacin en rpido
crecimiento, las teoras de la gobernanza surgen como propuestas alternativas que
responderan de manera proactiva a las visiones ms bien pesimistas que
acompaaban algunos reportes internacionales en los aos 60 y 70. Cabe recordar aqu
que ya en la dcada de 1960 la Asamblea General de las Naciones Unidas expresaba su
preocupacin por el deterioro ambiental y convocaba a la primera conferencia, que
tendra lugar en Estocolmo (Suecia) en 1972. Ese ao el Instituto Tecnolgico de
Massachusetts entreg al Club de Roma su informe Los Lmites al Crecimiento. Diez
aos antes, Rachel Carson publicaba su libro Silent Spring. La perspectiva acadmica
sobre la accin colectiva, encabezada por Hardin (1968, 1978) y Olson (2002 [1965,
1971]), cuestionaba la aplicabilidad de los postulados de la teora econmica clsica en
materia de uso de los bienes comunes. Las consecuencias anticipadas eran graves para
el futuro de la humanidad, a menos que se introdujera un agente externo organizador, ya
fuera la asignacin de derechos de acceso o la centralizacin del manejo del bien en un
ente estatal.
Al rescate de la racionalidad de los agentes econmicos, que la literatura del
mainstream daba por perdida, el paradigma de la gobernanza sugiere que ellos procuran
optimizar el uso de los bienes comunes, a pesar de no contar siempre con informacin
completa. As, de la mano del institucionalismo, autores como Ostrom postulan que las
instituciones o reglas pueden dar respuesta al desafo del manejo sustentable de los
bienes comunes (2006 [1990], 2005). A travs de la conformacin de instituciones
mixtas o pblicoprivadas, se podra tener resultados positivos siempre y cuando esas
instituciones se diseen de manera adecuada. Esto ltimo se asegura mediante la
prescripcin de unos principios de diseo.
versin preliminar
20

Entre otras crticas a estos postulados, Steins y Edwards (1999) sealan la
omisin de los factores externos que influyen sobre las decisiones de los actores
involucrados y del proceso mediante el cual stos construyen y reconstruyen la accin
colectiva, debido a que asume que los resultados de la misma dependen de unos
principios de diseo predefinidos. Sin embargo, no aportan otras claves para subsanar
esas omisiones.
Con posterioridad a estas crticas, Ostrom postula un marco de anlisis que
denomina Institutional Analysis and Development (IAD) (2005). Se trata de modelizar
los bloques que estructuran las interacciones sociales, con lo que se podra considerar
acertada la calificacin de postpositivista de este enfoque. Si se examina este modelo
en busca de responder a los cuestionamientos apuntados, se ver que Ostrom (2005), al
referirse al origen de las reglas, sostiene:
Cuando uno tiene inters en entender los procesos de gobernanza, uno necesita
preguntar dnde se originan las reglas que usan los individuos en las situaciones de
accin. En un sistema de gobernanza abierto y democrtico, existen muchas fuentes de
las reglas usadas por los individuos en la vida diaria. No se considera ilegal o impropio
que los individuos se autoorganicen y diseen sus propias reglas si las actividades en
las cuales se ocupan son legales [] (p. 19)
Cuando los individuos genuinamente participan en el diseo de mltiples niveles de
reglas, algo de ese diseo ocurrir usando lpiz y papel. Mucho de l, sin embargo,
ocurrir en tanto individuos que resuelven problemas interactan tratando de idear
cmo hacer un trabajo mejor en el futuro del que han hecho en el pasado (p. 19).

Resulta de innegable inters la ardua labor desarrollada por Ostrom y sus
colegas para poner a punto su modelo IAD. Sin embargo, al preguntarse por las reglas,
Ostrom no tiene en cuenta cmo la concentracin o asimetra de poder dentro de la
sociedad puede afectar las reglas de los nuevos modelos de gobernanza. En esta lnea,
esta tesis examina las cuestiones puntualizadas por Steins y Edwards (1999), esto es la
omisin de los factores externos que influyen sobre las decisiones de los actores
involucrados y el proceso mediante el cual ellos construyen y reconstruyen la accin
colectiva. Ello se realiza desde un anlisis que procura dar cuenta de los factores que
determinan el grado de participacin de los actores interesados en los procesos de toma
de decisiones. En relacin con los factores externos, se establece la relevancia de
considerar la concentracin de actores existentes en el territorio en el cual se pretende
versin preliminar
21

implementar un modelo de gobernanza participativa. En cuanto al proceso de
construccin de la accin colectiva, a la inversa de los postulados de la teora de
gobernanza, se afirma que tanto las reglas que regulan la participacin de los actores,
como la exclusin de actores y los nonissues y las relaciones de poder desplegadas por
los actores involucrados al interior de los rganos decisores reflejan el grado de
concentracin de actores presente en el territorio.
7.2. Concentracin de actores y participacin
A fin de iluminar los factores que dan cuenta de la participacin en los procesos
de toma de decisiones, se trabaja con la concentracin de actores como variable
independiente. Ella se construye en base a la nocin de poder de Lukes (2005). Se trata
pues de la habilidad de los agentes para producir efectos significativos,
especficamente promoviendo sus intereses propios y/o afectando los intereses de otros,
sea de manera positiva o negativa (pp. 64-65). La concentracin de actores se refiere al
grado de homogeneidad en la distribucin de las relaciones entre los actores presentes
en un mbito territorial definido. Esta se expresa en la cantidad de actores focales y de
actores interrelacionados presentes en un territorio definido, con independencia de su
participacin o no en un bosque modelo. Se denomina actor focal a aquel en el cual
converge una cantidad de relaciones notablemente superior a la media observada para el
resto de los actores analizados en un territorio determinado. Los actores
interrelacionados son aquellos que presentan una cantidad de relaciones en torno a la
media observada en los actores examinados en un espacio territorial delimitado. Esta
clasificacin abreva en el concepto de centralidad de grado, que asigna ms capacidad
potencial de influenciar a otros al actor con ms cantidad de relaciones (HafnerBurton
& Montgomery, 2010; Opsahl et al., 2010; Freeman, 1978/79).
La concentracin de actores moldea la formulacin de las reglas, la exclusin de
actores y la existencia de nonissues y las relaciones de poder al interior del bosque
modelo, variables en las cuales se expresa la participacin en los procesos de toma de
decisiones. Desde esta perspectiva, el anlisis de los tres casos permite inferir que a
mayor presencia de actores focales fuertes, mayor ser la asimetra del poder, que
tender a la dominacin, y habr una menor posibilidad de que proliferen los actores
interrelacionados. Es justamente la presencia de estos ltimos la que posibilita limitar
las asimetras y propender a un poder de naturaleza ms consensual.
versin preliminar
22

La menor concentracin podra vincularse con la presencia en el territorio de un
tejido organizacional proclive al establecimiento de relaciones de coordinacin y
colaboracin para la promocin del beneficio colectivo. Por el contrario, una mayor
concentracin de actores, traducida en la presencia de actores focales en el territorio, en
especial cuando son varios, puede ser un indicador de conflicto y tensin en un contexto
competitivo por usos de los recursos naturales que, muchas veces, son excluyentes. Esas
circunstancias, entonces, los impulsan a procurar imponer sus propias agendas,
debilitando a los actores no focales y limitando sus posibilidades de participar de modo
significativo en una construccin comn. Sucede que, cuando el grado de concentracin
es alto, hay una proclividad a la disgregacin, que obsta a una construccin compartida.
Los actores forjan alianzas circunstanciales (p.ej. para proyectos especficos) en funcin
de sus objetivos particulares, como la posibilidad de captar recursos. De este modo, la
agenda se define segn la oferta de financiamiento en un momento dado, con lo que los
intereses, al menos en apariencia, se modelan segn una impronta que viene dada por
los agentes que manejan la asistencia. En lo esencial, salvando las distancias, estas
caractersticas de la concentracin de actores en el territorio recuerdan un trabajo de
Renate Mayntz en el cual afirma que La condicin ms general para poder desarrollar
una gobernanza moderna es que el poder debe estar disperso en la sociedad, pero no de
manera fragmentada e ineficiente (2001, p. 3; nfasis en el original).
A diferencia de lo que pregona el paradigma de la gobernanza, las reglas no
organizan la dominacin o la dependencia sino que son una consecuencia de ella. Dicho
de otra manera, en un contexto de poder tendiente a la dominacin, las reglas tendern a
expresar esa circunstancia. En caso de no hacerlo, no sern aplicadas. Por lo tanto, una
alta concentracin de actores en el territorio indica un poder asimtrico que engendrar
reglas tendientes a perpetuar esa desigualdad. Esto se traduce, por ejemplo, en la
creacin de categoras de socios privilegiados con acceso exclusivo y excluyente a
participar en los procesos de toma de decisiones, obturando cualquier posibilidad de
inclusin de otros actores, cuyas voces son de este modo silenciadas. Por el contrario,
cuando la concentracin de actores en el territorio es baja, con un poder ms simtrico,
se tiende a producir unas reglas ms igualitarias, sin categoras especiales de miembros,
abiertas a la participacin, con predominio del poder consensual. Este caso especial
sera el ms cercano a los postulados del paradigma de la gobernanza.
versin preliminar
23

En funcin de los casos analizados, se establece una correlacin entre la
concentracin de actores en el territorio y la exclusin de actores. La exclusin de
actores de los rganos de direccin del bosque modelo se clasifica en tres tipos:
exclusin en sentido estricto, autoexclusin e invisibilizacin. La exclusin en sentido
estricto se verifica cuando un actor no es invitado a participar en el rgano decisorio de
manera deliberada. Hay autoexclusin cuando un actor decide no participar a pesar de
estar invitado a hacerlo, o bien decide dejar de participar. La invisibilizacin consiste en
la falta de percepcin de un actor como tal por parte de quienes deciden la integracin
del rgano directivo y, por tanto, no es invitado a participar. Existe una correlacin
entre la concentracin de actores en el territorio y su exclusin en los bosques modelo.
As, cuanto ms alto sea el grado de concentracin de actores en el territorio, mayor ser
la exclusin de actores hasta llegar a la invisibilizacin. Esto es, una alta exclusin de
actores es correlativa a la mayor asimetra del poder que se manifiesta como
dominacin.
La exclusin tambin arroja indicios sobre la existencia de nonissues ya que
hay temas que desaparecen de los procesos decisorios con la ausencia de actores
vinculados a ellas. Se comprueba, adems, que en algunos casos la autoexclusin se
vincula con posibles nonissues, como en el caso de las grandes empresas que explotan
los recursos naturales con la anuencia de las autoridades locales, que les permiten
hacerlo sin mayores cuestionamientos. En contraste, un poder ms bien simtrico, como
el que se da en un mbito de participacin comunitaria, incrementa la posibilidad de
visibilizar temticas que, de otro modo, podran ser nonissues.
Las relaciones de poder tienen que ver con el lugar desde el cual los actores
participan al interior de los bosques modelo y aportan a la construccin de la agenda
colectiva y las decisiones asociadas a ella. Las diferencias en las reglas afectan el tipo
de integrantes que conforman los bosques modelo. Esto se explica porque la
concentracin de actores en el territorio incide en el diseo organizacional adoptado que
vara entre una apertura significativa a los aportes de los actores involucrados a una
cerrazn que impide efectuar aportes a cualquier actor ajeno al ncleo reducido de la
conduccin. Ello permea la asistencia a las reuniones de Directorio, de manera que el
bosque modelo ms cerrado registra el nivel ms alto de desercin de Directores, en
tanto que el ms abierto a la participacin es el que registra el mejor nivel de asistencia.
versin preliminar
24

La preponderancia del poder como dominacin o su faceta ms consensual tambin
marca el modo en que se define la agenda, as como los procesos de toma de decisiones.
Considerando la forma en la cual se manifiesta el poder, entre el consenso y la
dominacin, se construye un continuum de relaciones de poder posibles que van desde
una situacin de gran asimetra, la manipulacin, a la mayor simetra, el consenso. Un
tipo adicional completa el conjunto: se trata de la indiferencia, que si bien es una suerte
de norelacin, puede ser mirada como un lugar de resistencia a los cambios y de no
toma de decisiones. Estas relaciones de poder no se dan en el vaco, sino que reflejan de
alguna manera el grado de concentracin de actores presente en el territorio. Por ello,
cuanto ms tienda a la simetra el poder en territorio, con una alta presencia de actores
interrelacionados y pocos actores focales, ms relaciones de poder con tendencia al
consenso habr en el mbito del bosque modelo. A la inversa, cuanto ms asimtrico sea
el poder en el territorio, con un alto grado de concentracin de actores marcado por la
presencia de actores focales, ms tendern a la dominacin las relaciones de poder al
interior del rgano decisor del bosque modelo.
En funcin de estas consideraciones, se construye una tipologa que muestra tres
clases de participacin definidas en funcin del grado de concentracin de actores en el
territorio. En un extremo se encuentra de una concentracin de actores alta, con un
poder muy asimtrico, que da como resultado una participacin aparente. Aqu las
reglas reproducen la desigualdad existente al exterior del bosque modelo, con lo que se
crean categoras discriminatorias que consagran el poder de decisin a favor de un
ncleo pequeo de actores. La incorporacin de nuevos integrantes est vedada. El
grado de aplicacin de las normas es bajo. Hay altos niveles de exclusin de actores,
incluso con casos de invisibilizacin, y una buena probabilidad de encontrar nonissues.
Las relaciones de poder al interior del bosque modelo son de dominacin, activa y
pasiva.
La participacin tecnocrtica se verifica en un territorio con una concentracin
de actores moderadamente alta, con cierta asimetra del poder. Las reglas condicionan la
participacin mediante la creacin de categoras especiales con requisitos y restricciones
para la incorporacin de nuevos integrantes. Los niveles de exclusin son menores a la
categora anterior. Las exclusiones pueden tener relacin con los nonissues,
competencia por el uso de recursos y tensiones y conflictos entre actores focales. Las
versin preliminar
25

relaciones de poder dentro del bosque modelo son ms bien asimtricas y se expresan en
una tendencia a la dominacin, activa y pasiva.
La participacin comunitaria se produce en territorios con una baja
concentracin de actores, lo que resulta en un poder con tendencia a la simetra. Las
reglas son igualitarias y abiertas a la incorporacin de actores en los rganos decisores.
Todos los miembros respetan las reglas y, en consecuencia, se aplican. El nivel de
exclusin es bajo y se relaciona con supuestos de autoexclusin. No se detecta la
existencia de nonissues. Dentro del bosque modelo predominan las relaciones de poder
consensuales que expresan una relativa simetra entre los actores participantes.
7.3. Alcances de los modelos de gobernanza y la descentralizacin
democrtica
El paradigma de gobernanza concede a las reglas una virtualidad creadora o
transformadora de la realidad que no se verifica en la prctica. La participacin de los
actores en los procesos de toma de decisiones no puede asegurarse exclusivamente
mediante la aplicacin de unos principios de diseo en la conformacin del modelo de
gobernanza. La concepcin reduccionista del poder que subyace en este paradigma
excluye la posibilidad de un poder asimtrico expresado en relaciones de dominacin.
Esta omisin puede implicar, en situaciones como la de participacin aparente, la
perpetuacin de la desigualdad y la exclusin, con un refuerzo del carcter de focales de
los actores dominantes. Las prescripciones normativas sobre principios y atributos de la
Red Internacional de Bosques Modelo no escapan a esta problemtica. Frente a esta
circunstancia, se requiere incorporar al anlisis a la concentracin de actores presentes
en el territorio como expresin del poder en la conceptualizacin de Lukes (2005).
Desde esta perspectiva, el postulado del paradigma de gobernanza es aplicable
en un contexto de participacin comunitaria. Este tipo de participacin, con unas
relaciones de poder predominantemente simtricas, crea un espacio de dilogo basado
en el consenso. La participacin comunitaria permite, adems, visibilizar temticas que,
en otras situaciones, podran ser nonissues y potencia el poder de las organizaciones
comunitarias, como se ve en el caso del BM Lachu y la resistencia comunitaria frente a
las empresas transnacionales.
En un contexto de participacin tecnocrtica, la aplicacin del paradigma de la
gobernanza es limitado ya que las relaciones de poder tienden a la dominacin. La
concentracin moderadamente alta de actores en el territorio deriva en la exclusin de
versin preliminar
26

los actores que no formen parte del grupo de actores focales dominante. Algunos de los
actores excluidos podrn aparecer luego como beneficiarios, sin voz ni voto en el
Directorio. Adems, hay un riesgo de fugas donde se generan nonissues a travs de
mecanismos de exclusin de los procesos de toma de decisiones.
Por ltimo, en un contexto de participacin aparente, el paradigma de la
gobernanza no resulta aplicable. Es que en este espacio, donde el poder se manifiesta en
su aspecto de dominacin, las reglas son un ropaje meramente decorativo, funcional a
los intereses de los actores focales. El bosque modelo es entonces un vehculo utilizado
para canalizar una agenda que no responde al consenso de los actores interesados y
donde hay un alto grado de actores excluidos.
A la luz de la experiencia del BM Lachu y como tema para profundizar a
futuro, el estado est llamado a desempear un rol significativo en la morigeracin de la
concentracin de actores en el territorio. Se trata de desarrollar polticas pblicas que
permitan crear circunstancias favorables al surgimiento de actores interrelacionados y la
regulacin de los actores focales, de modo de promover una gobernanza ms abierta,
democrtica e inclusiva.

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Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014
1

ACTORES Y CONSTRUCCIN DEL PROBLEMA en el Caso Matanza Riachuelo

Resumen
Uno de los principales momentos de visibilizacin del deterioro ambiental de la Cuenca
Matanza Riachuelo fue el proceso judicial por la Causa Beatriz Mendoza que implic la
emergencia de esta situacin problemtica como problema de poltica pblica.
En este trabajo se problematiza el proceso de construccin social de dicho problema, y se
identifica cmo los actores enfatizan la incorporacin de un conjunto de derechos humanos y
principios en detrimento de otros a la hora de elaborar sus construcciones discursivas y
polticas al respecto. A su vez, se evidencia que la definicin de este problema pblico ha sido
configurada por pocos sujetos que requirieron de la detentacin de la calidad de actores y
por ende la posesin de ciertos recursos y redes - para incidir en el proceso.
Utilizando el enfoque de actores combinado con el enfoque de derechos humanos para
polticas pblicas, se concluye que existi escasa participacin de los afectados directos en la
causa y que la posibilidad de tener o no incidencia en el proceso no depende de la detentacin
de potestades legales sino del manejo de recursos especficos que posee cada sujeto (recursos
materiales, redes, etc).
Autora:
Itat del Rosario Moreno, itati.moreno@yahoo.com.ar, CONICET - UNSAM
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014
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1. INTRODUCCION
La Cuenca Matanza Riachuelo (CMR) es un territorio de la provincia de Buenos Aires, que
cuenta con numerosas zonas caracterizadas histricamente por su alta densidad poblacional e
industrial. Faltas en el cumplimiento de las normativas por parte de actores privados que
externalizaron o externalizan los efectos negativos de sus procesos productivos en el entorno
fsico, sumadas a la deficiencia en controles por parte de las autoridades pblicas durante aos
han expuesto a muchos de los habitantes de esta zona a numerosos problemas de salud
derivados de la situacin de dao ambiental.
Si bien existieron anteriormente reclamos en torno a esta situacin de deterioro ambiental, en
los ltimos aos, un hecho especfico logra impulsarla y ponerla nuevamente en agenda. En
relacin con ello, entendemos como uno de los principales momentos de visibilizacin
histrica de esta situacin problemtica al proceso judicial por el caso Mendoza, Beatriz
Silvia y otros c/Estado Nacional y otros s/daos y perjuicios (daos derivados de la
contaminacin ambiental del Ro Matanza-Riachuelo, conocido como Causa Mendoza. Esta
causa judicial implic un nuevo renacer de esta situacin de deterioro ambiental como
problema de poltica pblica, y, con ello, el comienzo de la cristalizacin de su entrada a la
agenda gubernamental.
En este trabajo se problematiza este proceso entendindolo como la construccin social de un
problema de poltica pblica. El objetivo general es comprender cmo se configur la
situacin problemtica de la CMR como un problema de poltica pblica factible de obtener la
atencin de los poderes estatales?, prestando especial atencin a los actores polticos y
sociales involucrados en el proceso judicial por la Causa Mendoza. Los objetivos
especficos son: a) analizar los discursos que atraviesan la construccin social del problema y
su posible resolucin, identificando puntos de confluencia, tensiones y conflictos entre las
presentaciones de cada uno de los actores involucrados y al interior de cada una de ellas; y b)
describir la manera en que estos actores incorporaron el corpus normativo internacional de
derechos humanos en sus discursos.
Para analizar dicha construccin se utiliz por un lado, el enfoque de actores de poltica
pblica, para identificar quines han tenido real participacin e incidencia en el mismo.
Adems de ello, por ser ste un caso donde muchos actores sostienen la existencia real de una
situacin de lesin de derechos de una poblacin, result interesante observar hasta dnde la
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poltica pblica que le pretende dar solucin (por lo menos en la fase estudiada) se va
configurando como una poltica basada en derechos humanos. Los estndares provistos por el
enfoque de derechos nos permitieron establecer tal comparacin. As, a la luz de esta
propuesta, observamos si los actores relevantes en el proceso de definicin del problema de la
cuenca se apropian o no de principios que, desde lo normativo, debieran estar orientando el
proceso de la poltica.
En base a dicho enfoque de derechos, analizamos tambin lo que acontece en relacin al
principio de participacin, viendo si hay congruencia o no entre los sujetos que debieran ser
incorporados en una poltica basada en el enfoque de derechos y finalmente quines fueron
los que efectivamente participaron en esta fase de la poltica pblica en cuestin.
En cuanto a la divisin interna de este escrito, primeramente se brindan las caractersticas
generales de la Cuenca Matanza Riachuelo. Seguidamente se caracterizan los enfoque teorico
y normativo utilizados para el anlisis. .Luego se describe el proceso judicial llamado
comnmente Causa Mendoza y los inicios de la aparicin del problema como problema
pblico. A continuacin se pasa al anlisis propiamente dicho basado en la tesis que
fundamente este escrito desde la evidencia emprica que all se recav
1

1
Moreno, I. (2012) Construccin social de un problema pblico: los actores de la Cuenca Matanza Riachuelo. Tesis
de Maestra Internacional en Derechos Humanos y Democratizacin para Amrica Latina. UNSAM.
.Finalmente se
exponen algunas palabras finales al respecto.

2. LA CUENCA MATANZA RIACHUELO: CARACTERSTICAS GENERALES
La Cuenca Matanza Riachuelo (CMR) es la cuenca hdrica bajo la cual se estructura la red de
drenaje natural de la regin centro sur del rea Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), la
cual se constituye por un ro principal, el Ro Matanza (mejor conocido como Riachuelo en su
tramo inferior), y una serie de cuencas menores que desaguan en el Ro de La Plata (Falczuk,
2012).
Un sector de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (CABA) y un total de catorce municipios
se asientan sobre esta cuenca hdrica. Estos son: Almirante Brown, Avellaneda, Cauelas,
Esteban Echeverra, Ezeiza, Gral. Las Heras, La Matanza, Lans, Lomas de Zamora, Marcos
Paz, Merlo, Morn, Presidente Pern, y San Vicente. La Figura I nos muestra un mapa de la
zona.
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La mencionada cuenca, en donde viven ms de 8.000.000
2
Muchos autores, tales como Merlinsky (2009), coinciden en que antes del ao 2006 la gestin
pblica en la Cuenca se caracterizaba por la ausencia de polticas que tiendan a minimizar el
impacto ambiental de las actividades productivas o la recuperacin de la situacin de dao
ecolgico que afecta al territorio (ACUMAR, 2009b). Para ellos, la gestin de polticas
pblicas en materia ambiental en la Cuenca Matanza Riachuelo se caracteriz histricamente
por formas de intervencin estatal funcionales a mantener el status quo. En relacin a ello,
sostienen que la existencia de mecanismos de acumulacin de poder que buscan rdito
poltico en el corto plazo deriv en problemas institucionales y de gestin
de personas, se caracteriza por un
lado, por la congruencia de elevados niveles de densidad demogrfica y falta de servicios
bsicos de saneamiento de saneamiento para gran cantidad de habitantes de numerosas zonas,
y, por el otro, por la convivencia de industrias carentes de prcticas y tecnologas que
minimicen los efectos nocivos en el ambiente (ACUMAR, 2008 citado en Moreno, 2012).
3
(Gutirrez, 2011).


2
Segn datos de INDEC presentados por ACUMAR la poblacin de la cuenca ascenda en 2010 a 8.212.953 habitantes.
Estos datos se encuentran disponibles en http://www.acumar.gov.ar/indicadores/1173/
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Gutierrez (2011) desarrolla algunos mecanismos de acumulacin de poder que basados en el cortoplacismo, son utilizados a
nivel municipal en el territorio de la cuenca.
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FIGURA 1. Cuenca Matanza Riachuelo. Regin Metropolitana. Buenos Aires.
FUENTE: elaborado por Juan I. Duarte en base a datos de Laboratorio de Sistemas de
Informacin Geogrfica, ICO UNGS y Proyecto Manejo Ambiental de la Cuenca del Ro
Lujn.
Entre los principales problemas derivados de la situacin de dao ecolgico en muchos puntos
de la CMR se encuentran: el dficit de polticas pblicas que gestionen integralmente los altos
niveles de densidad poblacional e industrial (ej: polticas para la reduccin de dficti
habitacional, ordenamiento territorial, controles industriales exhaustivos
4
As, a pesar de la existencia de estas situaciones de riesgo para la salud pblica y de la
existencia de un rgano encargado de gestionar las polticas ambientales, Comit Ejecutor del
Plan de Gestin Ambiental y de Manejo de la Cuenca Hdrica Matanza
); basurales a cielo
abierto; cursos de agua contaminados por fluidos que emiten las industrias; inexistencia de
servicios de saneamiento y redes de agua potable en numerosos lugares; la falta de obras de
entubamiento de arroyos; inundaciones frecuentes; hacinamiento en villas y asentamientos; y
altos ndices de pobreza y marginacin social. A su vez, estas situaciones generan afecciones
a la salud para la poblacin expuesta a ellos tales como infecciones pulmonares, gstricas y
drmicas permanentes; retrasos en el crecimiento de los nios; malformaciones en recin
nacidos; abortos espontneos; problemas respiratorios; altos ndices de metal en sangre;
cncer y prdida de vida en los casos ms extremos.
5
Para la realizacin de este trabajo se utilizan metodologa cualitativa y triangulacin de
tcnicas de anlisis bibliogrfico, anlisis documental y como, tcnica secundaria, la
entrevista. Entre los documentos analizados estn: fallos de la CSJN (2006 y 2008),
, no se llevaron a
cabo acciones concretas para tratar la problemtica de la cuenca (Merlinsky, 2010; Gutirrez,
2011).
De esta manera, recin en 2006 la situacin de deterioro ecolgico en la cuenca ocup un
lugar en las agendas gubernamentales de los poderes ejecutivos de Nacin, Provincia de
Buenos Aires, CABA y de los municipios involucrados (Moreno, 2012).

3. CUESTIONES TERICO METODOLOGICAS

4
La realizacin de varios de estos puntos se comenz a desarrollar luego de la Causa Mendoza.
5
Este rgano fue creado en 1995.
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presentacin colectiva de ONGs (2006), informes del DPN y algunas ONGs sobre el estado
de la CMR (2003 y 2005). Entre las personas consultadas y entrevistadas estn: la actora de la
causa, miembros de Fundacin Metropolitana, Defensora del Pueblo, CELS y Asociacin
Vecinos de la Boca.
En cuanto a enfoques tericos, se hace uso del enfoque de actores de polticas pblicas, el
cual permite comprender la naturaleza dinmica de los procesos sociales e identificar cules
fueron los sujetos con capacidad fctica para incidir en el proceso de poltica pblica
estudiado: la etapa de aparicin y definicin del problema.
A su vez, en este trabajo tambin se hace uso de un marco normativo de principios que nos
permite comprender cmo debe resolverse en trminos ideales la relacin entre polticas
pblicas y derechos humanos: el enfoque de derechos humanos. Este enfoque permite tambin
interpelar acciones y discursos desarrolladas por los actores con ciertos principios que se
debieran respetar o tener en cuenta desde lo normativo en la gestin de polticas pblicas.
La combinacin del enfoque de actores con el enfoque de derechos humanos plantea una
novedad en el estudio del caso
6
La definicin de actor utilizada es todo aquel sujeto individual o colectivo con capacidad de
accin estratgica, lo que implica la capacidad de identificar intereses, definir objetivos en
funcin de los mismos, disear un curso de accin para alcanzar estos objetivos y contar con
relativa autonoma para implementar dicho curso de accin (Acua y Repetto, 2007). Es
importante realizar esta aclaracin, ya que no todos los afectados por una poltica pblica se
constituyen como actores, puesto que se definen a partir de los intereses que tengan, los
recursos y sus ideas o entendimiento, es decir sus mapas cognitivos para comprender la
ya que utiliza una perspectiva que intenta poner en evidencia
preguntas vinculadas al desarrollo de la accin de los actores involucrados, poniendo especial
nfasis en los desacuerdos, tensiones, puntos de confluencia y conflictos que pudieron
generarse entre ellos y en la manera que estos se configuraron o no como actores propiamente
dichos, es decir, como sujetos con capacidad de incidencia en el proceso de la poltica pbica.

6
En cuanto a otros escritos sobre la situacin de deterioro ambiental en la Cuenca Matanza Riachuelo: sobre aspectos
tcnicos del problema, se recomienda la lectura de los informes presentados por ACUMAR (2008 y 2009), los informes del
Defensor del Pueblo de La Nacin (2003 y 2006), o tambin FARN (2010 a 2014). Sobre la cuestin especfica de lesin de
derechos humanos que genera la situacin de dao ecolgico en la Cuenca se recomienda Faierstein y Morales (2009). En
cuanto a trabajos que refieran a la intervencin judicial por insatisfaccin de derechos sociales y el carcter exigible de los
derechos lesionados es iluminadora la lectura de Abramovich y Pautassi (2009) y Abramovich y Courtis (2009). En relacin
a un detallamiento mayor del proceso judicial por la Causa Mendoza, se recomienda la lectura de Barros (2011). Gutirrez
(2011) y Mignaqui (2009) son lecturas relevantes para la comprensin de os problemas de planificacin y el carcter
interjurisdiccional de la gestin ambiental en la CMR. Sobre construcciones de sentido en torno a la juridificacin del
conflicto ambiental en la CMR, ver Merlinsky (2009 y 2010), y en cuanto a reconstruccin de relatos y experiencias
vivenciales en la cuenca, ver Auyero y Swistun (2008).
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realidad que los circunda. Esta es una de las principales premisas que se sostiene a lo largo del
texto.
Recursos, objetivos/intereses y mapas cognitivos son las dimensiones en relacin a las cuales
se determina la condicin de actores o no de los sujetos intervinientes en el caso que forman
parte del estudio. Acua y Repetto (2007) definen recursos, o capacidades, como la facultad
concreta para organizarse y desplegar estrategias de accin tendientes a incidir en el proceso
de la poltica pblica. En relacin con ello, las facultades o capacidades pueden ser mltiples,
entre ellas, la capacidad de negociacin (la capacidad de utilizar recursos econmicos o
polticos para incidir en el proceso de la poltica pblica); la capacidad para obtener
informacin en mayor cantidad y mejor calidad que el resto de los actores (es tambin la
capacidad de codificar y decodificar lo que sucede en torno a una situacin); la capacidad de
representacin de otros sujetos legtimamente (la base de sustentacin que se tenga para que
sea factible representar a esos otros sujetos e intereses); la capacidad de movilizacin social
(es decir la capacidad de incidir en otros actores por medio de la presin que conlleva la
movilizacin de un gran nmero de sujetos); la capacidad de accin colectiva (posibilidad de
superar el problema del free rider y de poder hacer frente a la solucin ptima de los
problemas).
En cuanto a los objetivos o intereses de los actores, se aclara que estos pueden ser implcitos o
manifiestos, segn el actor los exprese o no.
Los mapas cognitivos por medio de los cuales los actores determinan sus estrategias, hacen a
la forma particular que tengan estos de entender la realidad social que los rodea y, en este
caso, el problema particular en el que se encuentran inmersos. Los mapas cognitivos
condicionan la manera en que se da la relacin entre objetivos y adecuacin de recursos en
pos de su concrecin.
No obstante, las relaciones que se dan entre estas tres caractersticas son fluctuantes debido al
carcter interrelacionado e interdependiente que mantienen, en tanto en un momento una de
ellas en especial puede ejercer mayor peso en la posibilidad de los actores de ser
efectivamente actores, en otros momentos se tornar ms relevante otra de las capacidades o
recursos.
A su vez, se aclara que observar quienes efectivamente se convierten en actores y quienes no,
as como cul es el recorte o definicin del problema que efecta cada uno de los que detenta
esta calidad, puede llegar a dar cuenta tambin del tipo de legitimidad que predomina en el
proceso.
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En cuanto al enfoque de derechos, este consiste en un marco normativo y poltico que
promueve la incorporacin del corpus jurdico nacional e internacional de derechos humanos,
civiles, polticos, sociales, culturales y econmicos en los programas de polticas pblicas de
los Estados en sus diversas jurisdicciones. De esa manera, la propuesta de dicho enfoque es
que este conjunto de normas y principios se establezcan como eje orientador de las acciones
de los Estados, en tanto definen sus obligaciones por la positiva y por la negativa
(Abramovich & Pautassi, 2009; Pautassi, 2010a). No obstante, es necesario tener especial
cuidado en no dejar de observar que muchas veces las pretendidas polticas con enfoque de
derechos, ms an en el campo de las polticas sociales, han adoptado los principios de los
derechos humanos en una dimensin ms discursiva que fctica, es decir, que fueron a veces
las llamadas polticas con enfoque de derechos son ms bien polticas con retrica de
derechos (Arcidicono, 2008).
El enfoque de derechos de acuerdo con Pautassi (2010b) implica una oportunidad para
reflexionar acerca de quien se debe ocupar de generar polticas de desarrollo y garantizar la
seguridad social, qu rol debe ocupar el Estado en ese proceso y bajo qu principios debe
orientarse esa accin.
Snchez Moreno (2011) menciona que los seis principios inherentes a los derechos humanos
son: 1) universalidad o inalienabilidad, 2) indivisibilidad, 3) interdependencia e interrelacin,
4) igualdad y no discriminacin, 5) participacin e inclusin, y 6) rendicin de cuentas y
justiciabilidad. Estos principios, tal como expone el autor, deben ser tenidos en cuenta a la
hora de determinar una estrategia de poltica pblica.
Las primeras tres caractersticas pueden ser asemejables con la forma en que los Estados
debieran concebir al derecho cuyo ejercicio se quiere garantizar, es decir, como atributos
irrenunciables del resultado de la poltica que desarrollen. As, las polticas deben tener en
cuenta que el derecho que pretenden materializar es una potestad universal, interdependiente e
indivisible de otras potestades. Los tres ltimos criterios, en cambio, pueden ser vistos como
posibles rectores del proceso de la poltica en s, y no tanto como anlisis del resultado de la
misma. Pues los modos en que una es gestionada en todas y cada una de sus fases tambin
inciden en el tipo de poltica y en la promocin que haga o no de derechos humanos. El que
la poltica pblica gestionada incluya o no los criterios de empoderamiento, participacin o
rendicin de cuentas influye en las caractersticas y productos derivados de la misma.
Con respecto al principio de participacin, que ser el principio segn el cual se contrasta
quines estn presentes o no en la construccin social del problema en la CMR, Abramovich
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(2004; 2009) menciona que es un mtodo clave para detectar necesidades y prioridades en el
mbito local o comunitario. Por tanto no slo se limita a la participacin poltica en elecciones
libres, peridicas y limpias. Una de las formas de generar una mayor participacin ciudadana
en los procesos de poltica pblica es promoviendo un mayor empoderamiento de la
poblacin, por el cual las personas comiencen a adquirir nuevas capacidades para exigir por
sus potestades y transformar las estructuras sociales y procesos funcionales a la produccin y
reproduccin de diversas formas de exclusin y vulneracin social, lo cual deriva en la
violacin de derechos.
Para Delaplace y Vazquez (2011), las polticas pblicas con perspectiva de derechos humanos
deben estar permeadas por estos principios en todas sus fases. Una de ellas es la fase de
diseo, donde por lo general se utilizan en la administracin pblica las llamadas Matrices de
Marco Lgico (MML). De ah que los objetivos de la misma tengan que ser explcitamente
configurados como el ejercicio pleno del derecho humano relacionado desde el momento que
se define en la esfera estatal qu problema es el que se est enfrentando y cul va a ser la
resolucin que se le dar.
Para ello se deber generar mecanismos de participacin con el fin de incluir a la mayor
cantidad de actores afectados por la poltica en cada una de las etapas de la poltica, y ello
deber hacerse con esfuerzos concretos que tiendan a incluir igualitariamente de modo
sustantivo y sin discriminacin alguna.
Sin embargo, en este trabajo se sostiene que para concretar la cristalizacin del enfoque de
derechos en la gestin de polticas pblicas y dar pie a la incorporacin de sus principios y de
la participacin ciudadana a la que hace referencia, se debe observar tambin la fase anterior
al diseo de la misma. Pues, en el momento en que una situacin problemtica se define como
problema de poltica y se vuelve evidente ante la sociedad, se transforma en una cuestin
socialmente problematizada, es decir ingresa a una agenda sistmica, y este es un momento
clave en el proceso puesto que de all puede ingresar o no - a la agenda de gobierno
propiamente dicha (Oszlak y O`donnell, 1982). Esto es de especial relevancia porque aquellas
cuestiones que logran ser socialmente problematizadas se posicionan como asuntos que
evidencian la necesidad de ser solucionados por el Estado y no por otros actores, para la
sociedad o por lo menos el pblico interesado en la resolucin o permanencia de ese
problema.

3.1 Enfoque de actores y enfoque derechos humanos para polticas pblicas
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El enfoque de derechos est, por lo menos desde lo normativo, vinculado a las caractersticas
de la gestin de tipo interaccionista y los modelos de implementacin de polticas bottom up,
que refieren a procesos de gestin de abajo hacia arriba, donde se incluye la interaccin y
participacin de otros actores sociales, entre ellos los destinatarios de la poltica, por fuera del
ncleo decisor e implementador estatal (Fernndez, 1999). Esto se refleja en que el enfoque
de derechos humanos para polticas pblicas plantea como ejes principales de la accin
poltica el empoderamiento de las personas, la participacin poltica de estas y los procesos de
rendicin de cuentas como elementos fundamentales en un proceso de gestin tendiente a la
materializacin de los derechos humanos. De ah que la propuesta incluya, por lo menos en lo
discursivo, un rol activo por parte de aquellos que quizs continan siendo meros
destinatarios finales de las polticas
7
A su vez, el enfoque de derechos humanos explica que la participacin ciudadana, la inclusin
o los actos de rendicin de cuentas de los poderes obligados a cumplir, proteger y garantizar
los derechos humanos, es siempre en relacin a un sujeto abstracto al que se denomina sujeto
de derechos. Sin embargo, en este trabajo vemos que ms all de detentar la potestad legal
para exigir por un derecho u otro, la participacin e incidencia en procesos de poltica pblica
slo se generan a partir de ser portadores de la condicin de actores. A lo largo del trabajo, se
trata de dilucidar quines participaron de ese proceso en calidad de actores y quines
quedaron por fuera de la configuracin de sentidos de ese problema pblico. Adems, si
entendemos por actor a sujetos individuales o colectivos con capacidad de accin
estratgica, (Acua y Repetto, 2007), es claro que en el problema de la Cuenca Matanza
.
De todos modos, muchas veces para que el enfoque de derechos se cristalice en situaciones de
mayor ejercicio de los derechos humanos, las situaciones de vulnerabilidad han debido ser
judicializadas, como sucedi en relacin al daos ambiental en el caso Matanza Riachuelo, y
los conflictos de derechos humanos suelen ser dirimidos antes en los tribunales de justicia
(Pautassi, 2010a). No obstante, la apuesta de este enfoque no es propiciar este proceso de
judicializacin de los derechos, sino que trata de ponerlos en la agenda de los Estados para
que desde el inicio de los procesos de gestin de las polticas se incorpore el leguaje de
derechos y sus principios bsicos.

7
Sobre una mirada integral acerca de la implementacin del enfoque de derechos humanos en la gestin de polticas sociales
y las contradicciones inherentes entre praxis y discurso, se recomienda ver Arcidicono (2008).
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Riachuelo no todos los sujetos relacionados directa o indirectamente con esta situacin
problemtica, sern factibles de ser llamados actores propiamente dichos. Muchos sujetos,
incluidos afectados por la situacin problemtica en este territorio, no han podido
configurarse en torno a una figura social, formal o informal, que les permita incidir de alguna
manera en el proceso social de definicin de problema pblico.


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4. LA CAUSA BEATRIZ MENDOZA: EL PROCESO JUDICIAL

En el ao 2004 un grupo de vecinos del partido de Avellaneda, ubicado en la zona sur del
Gran Buenos Aires, present una demanda ante el Tribunal Supremo por daos y perjuicios
derivados de la contaminacin del Ro Matanza. La accin judicial se diriga en contra de una
serie de empresas asentadas en la zona y del mismo Estado Nacional.
Los jueces de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin se declararon competentes en la
causa el da 20 de Junio de 2006. A partir de ese da, los magistrados dictaminaron varias
resoluciones al respecto que fueron dando a conocer en cada audiencia que mantenan con los
actores involucrados en el caso, que fue conocido como Caso Mendoza, debido a la actora
demandante que lleva adelante el mismo: Beatriz Silvia Mendoza
8
La siguiente medida de la Corte en 2006 se vincul a los procesos de accountability, o
rendicin de cuentas horizontal que se dan al interior del Estado entre los distintos poderes
(Oszlak y ODonnell, 1982). Pues, los jueces no slo responsabilizaron a las autoridades
gubernamentales nacionales, provinciales y de la CABA por la situacin de degradacin en la
cuenca, sino que tambin les ordenaron establecer un plan de saneamiento para remediar ello.
Como vemos, en el fallo que llevan a cabo los magistrados, este es un caso de pesos y
contrapesos, entre lo que refiere al poder judicial y el poder ejecutivo en todos sus niveles. Es
el mismo poder judicial que le remarca al ejecutivo qu aspectos de la poltica ha desarrollado
. El proceso judicial
finaliz el da 08 de Julio de 2008, da en que la Corte dicta su fallo definitivo y establece
mecanismos de seguimiento y monitoreo para la ejecucin de su sentencia.
A continuacin, se mencionarn las principales disposiciones que los jueces fueron tomando
durante el proceso judicial, presentes de manera explcita en el fallo mencionado.
En la primera audiencia de junio de 2006, los magistrados sentenciaron que la defensa del
ambiente como bien de incidencia colectiva requera, en el caso de la Cuenca Matanza
Riachuelo, acciones que apunten a la prevencin, recomposicin y resarcimiento del dao
ecolgico provocado (CSJN, 2006). De este modo, determinaron que las medidas que deben
ser tomadas para solucionar el problema no slo deben acotarse a la reparacin del dao ya
existente, sino que la comunidad no ser compensada en su totalidad si no se llevan a cabo
acciones y polticas que comprendan la prevencin del dao ecolgico.

8
Entrevista realizada por la autora el da 15 de agosto del 2012 en la ciudad de Avellaneda.
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con deficiencia y que otras tareas debe emprender para cumplir con su funcin de proteccin
del medioambiente como bien colectivo y de las personas y su calidad de vida. De ah, el
pronunciamiento por parte de los jueces acerca de la necesidad de redactar e implementar un
plan integral para sanear la zona.
Las cuestiones que segn la sentencia deban orientar la formulacin del plan eran el
ordenamiento territorial, el control de las actividades antrpicas, y el diseo de programas de
salud, de educacin y de informacin ambiental.
Por ltimo, la Corte requiri a las empresas demandadas presentar un informe de los desechos
que volcaban (CSJN, 2006).
En pronunciamientos posteriores, los magistrados admitieron la participacin de
Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) en el proceso judicial como terceros
interesados legtimos por la preservacin del derecho colectivo a un ambiente sano. Las
organizaciones admitidas en la causa fueron: Fundacin Ambiente y Recursos Naturales,
Fundacin Greenpeace Argentina, Centro de Estudios Legales y Sociales y Asociacin de
Vecinos de La Boca. A partir de su accionar, se hizo extensivo el reclamo legal a los catorce
municipios que se asientan en la Cuenca Matanza Riachuelo: Almirante Brown, Avellaneda,
Cauelas, Esteban Echeverra, Ezeiza, Gral. Las Heras, La Matanza, Lans, Lomas de
Zamora, Marcos Paz, Merlo, Morn, Presidente Pern, y San Vicente.
En relacin a los pronunciamientos del tribunal, debemos mencionar que uno de los primeros
impactos que tuvieron fue la creacin de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo
(ACUMAR)
9
All, el mximo tribunal orden que ACUMAR cumpla con la reparacin del dao colectivo y
la ejecucin del programa de actividades establecido para PISA. Adems, se estableci la
responsabilidad concurrente de las autoridades estatales nacionales, provinciales y de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires para con el cumplimiento de dicho plan.
, rgano interjurisdiccional encargado de la elaboracin de un plan de
saneamiento para la cuenca y que estara a cargo de la implementacin del mismo.
En audiencias posteriores, las autoridades correspondientes presentaron el plan solicitado, el
cual se puso a revisin de especialistas en materia ambiental de la Universidad Nacional de
Buenos Aires. Dicho plan, luego de numerosas correcciones, finalmente fue aprobado por los
magistrados y se dio en llamar Plan Integral de Saneamiento Ambiental (PISA).
Luego de ello, la Corte dicta en Julio de 2008 su fallo final.

9
Sobre el rol de ACUMAR en la gestin ambiental a parir de 2006 se encontrar mayor informacin en Moreno (2012)
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Conjuntamente, se design a la Auditora General de la Nacin (AGN) como el rgano
encargado de controlar la asignacin de fondos y ejecucin presupuestaria del PISA.
Tambin, atribuyeron competencia al Juzgado Federal de Primera Instancia de Quilmes para
el control efectivo del acatamiento de la sentencia, debindose encargar tambin de la revisin
de las decisiones que tome ACUMAR.
Otro de los puntos del pronunciamiento, fue la introduccin de mecanismos de accountability
o rendicin de cuentas vertical al proceso de gestin de estas polticas ambientales. Pues, los
magistrados habilitaron la participacin ciudadana tambin para el control del cumplimiento
de la sentencia y de la efectiva implementacin del PISA. Dicha participacin se cristaliza en
la conformacin de un cuerpo colegiado integrado por las ONGs integradas a la causa en
calidad de terceros interesados. Estas organizaciones son coordinadas por el Defensor del
Pueblo de la Nacin.
Una observacin necesaria para hacer en este caso y que es til a los fines de este trabajo, es
el hecho de que la resolucin de la causa judicial por parte de la CSJN no slo implic un
nuevo impulso para la visibilizacin social de una situacin problemtica para un elevado
nmero de personas que habitan la cuenca. Pues, a partir del dictamen judicial el problema se
transform en asunto de poltica pblica ya que se va configurando formalmente su entrada a
la agenda pblica. Adems, tambin cabe mencionar que la Corte adquiere un rol realmente
activo en el diseo de las polticas pblicas que deban tomarse, ya que por medio de sus
pronunciamientos, basados en las apreciaciones realizadas por los actores intervinientes en el
fuero, establece claros lineamientos para las mismas, contenido que por su carcter vinculante
deviene en obligatorio (por lo menos en lo formal) para varios niveles de funcionarios
(Moreno, 2012).

5. INICIO DE UNA CUESTION SOCIALMENTE PROBLEMATIZADA
Las personas, individual y colectivamente sufren a diario diversas situaciones que le generan
una situacin problemtica en sus vidas. Estas pueden ir desde la inexistencia de servicios
bsicos de saneamiento en su barrio, como acontece a muchas de las personas que habitan en
la CMR, hasta una situacin estructural de desigualdad sustantiva sufrida por pertenecer a un
colectivo tradicionalmente vulnerado, como por ejemplo, personas vctimas de vulnerabilidad
socioeconmica. No obstante hay que tener en cuenta que no toda situacin problemtica para
un sector de la poblacin deriva en una cuestin socialmente problematizada. No todas las
situaciones problemticas contarn con sujetos estratgicamente situados que se conviertan en
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promotores de su incorporacin a la agenda de problemas socialmente vigentes. Estos sujetos,
a su vez, se pueden convertir en actores que logren o no - que esa demanda que estn
visibilizando logre incorporarse a la agenda de gobierno (Aguilar Villanueva, 1993). Pero,
como dijimos, no todas estas situaciones problemticas que experimentan las personas
devienen en problemas de inters social, y menos an son aquellos que efectivamente logran
tener la atencin de los poderes pblicos y recibir algn tipo de solucin estatal (Oszlak y
ODonnell, 1982),
En el caso particular de la contaminacin ambiental en la cuenca, los poderes pblicos
recientemente tomaron en consideracin este problema, luego de que la misma se visibilizara
con mayor impacto por medio del proceso judicial por la Causa Mendoza. Es decir, que hubo
un momento clave en la construccin social y poltica de esta problemtica, en el que se
pusieron en juego nuevos significados y discursos acerca de dicha situacin Lezama (2004),
Asimismo, por medio de este proceso judicial, se logr la transformacin de la problemtica
ambiental de la CMR en un asunto de poltica pblica, en la que los actores intervinientes
configuraron definiciones particulares del mismo en relacin a qu comprendan ellos acerca
del problema, qu derechos estn siendo lesionados, quines son los responsables por la
situacin de dao en la cuenca, cmo debe remediarse esa situacin. De tal modo, en el
proceso los actores definen al problema desde una visin antropocntrica, no slo en trminos
de una alteracin ecolgica, sino que se hace nfasis en que se trata de una situacin que
afecta directamente la calidad de vida de las personas (CSJN, 2006). Estos problemas
ambientales derivan as en problemas estrictamente de orden social, pues resultan ser
situaciones que degradan la calidad de vida de los ciudadanos, sobre todo para aquellos que
habitan los sectores ms marginados de la cuenca. Adems, al entender la situacin de
deterioro ecolgico de este espacio como una situacin de alto riesgo para toda la poblacin
del lugar, la sentencia remarc una serie de acciones que deban ser ejecutadas con inmediatez
y en el marco de la priorizacin del componente social para resolver la problemtica
(ACUMAR, 2009a).
Por otro lado, muchos de los actores explicaron el problema desde la inaccin de las
autoridades estatales, e intentaron as precisar quines son los responsables primarios del
hecho. Pues, en este caso, muchos plantean que los gobiernos, no slo poseen facultades que
les permiten ejercer controles ambientales sobre el accionar de los agentes privados, sino que,
en ltima instancia, son tambin quienes provocaron esta situacin de deterioro por no haber
llevado a cabo las acciones pertinentes para su reparo (Garca Silva, 2009).
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As, en relacin a la atribucin de responsabilidades, la CSJN y los dems actores
involucrados establecen que incluso la inaccin y la omisin pueden ser interpretadas como
parte de la decisin pblica y la poltica estatal, y, por ende, las mismas tambin son
generadoras de responsabilidades en las autoridades estatales. En este sentido, para Oszlak y
ODonnell (1982) las polticas pblicas no slo consisten en las acciones que realizan las
autoridades estatales en pos de dar solucin a algn problema pblico en particular, sino que
el conjunto de las omisiones que realiza dicha autoridad tambin deben ser consideradas parte
de la poltica pblica.
Como vemos, los problemas sociales no se presentan como definiciones objetivas de
situaciones empricas concretas. Pues, lo que se entiende por el problema de la Cuenca
Matanza Riachuelo o por cualquier problema pblico a nivel social y lo que entienden las
autoridades estatales acerca de l resulta una realidad socio-construida. Por ello se dice que un
problema no existe per s, ms all de que haya una situacin problemtica que afecta a la
poblacin en general o a un grupo especfico. Los problemas que dan origen a que el Estado
d marcha a una poltica pblica determinada son definidos subjetiva e interesadamente por
diferentes actores. Son los actores y los intereses que estos tengan los que determinan la
definicin del problema, y por ende, este proceso resulta una cuestin poltica, donde se
ponen en juego relaciones de fuerza, significados encontrados y juegos de intereses. De ah
que sostenemos que las definiciones de los problemas pblicos no so aspticas ni objetivas
(Tamayo Sez, 1997), pues estn impregnados de una carga valorativa determinada que los
actores le adjudican.
Los problemas son construcciones sociales y conceptuales, no experimentamos problemas,
sino situaciones problemticas. Por ello, no todas las situaciones que resultan problemticas
para la poblacin o un sector de ella devienen en problemas entendidos de esta forma Aguilar
Villanueva (1993).
El problema propiamente dicho posee dos dimensiones: la de problema vital y la del problema
cognoscitivo. La primera, refiere a lo efectivamente vivido u observado por los sujetos. El
problema como hecho cognoscitivo, en cambio, refiere a las construcciones lgicas hechas
por los actores en las que se articulan y ordenan los datos y elementos derivados de la tensin
entre factualidad y deseo. De este modo, dichos elementos y datos son articulados en una
definicin particular. Esto es de especial importancia porque, tal como plantea el autor quien
define [un problema], es quien decide (Aguilar Villanueva, 1993:52). Los grupos que
plantean y definen el problema influyen efectivamente en la decisin, y la definicin a la que
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se llega condiciona la configuracin de los instrumentos, modos y objetivos de la decisin
pblica, las opciones de accin, entre otras. De esta manera, colocar una cuestin en la agenda
sistmica significa ir dando forma a una definicin del problema que sea, por un lado,
aceptable para el pblico en general y, por el otro, tratable para el gobierno.
As, los sujetos que sufren una situacin problemtica concreta, por ejemplo la falta de
servicios de saneamiento bsico como sucede en el caso de la Cuenca Matanza Riachuelo, y
trabajan para visibilizar pblicamente dicha realidad, estn expresando su descontento con
una situacin clara de lesin de su derecho subjetivo, y an cuando esta realidad y esta
violacin de derechos sea puesta como un objetivo de poltica pblica, es importante
comprender cmo esos actores interpretan y construyen un discurso acerca de lo que les
acontece.
Por eso, si se busca una mayor incidencia del enfoque de derechos en la poltica pblica, no
slo debera adecuarse las metas de sta a la realizacin plena del derecho humano por el cual
se reclama e incorporar en las fases de gestin a los sujetos involucrados o afectados por
medio de procesos de participacin o consulta. El instante en que se construye la definicin
que los propios afectados hacen sobre su propia realidad, debiera estar contemplado desde el
primer momento. Cuando un colectivo de personas hace visible esa lesin de sus derechos, el
Estado puede incorporar ese tema a su agenda gubernamental para darle solucin por medio
de su conjunto de polticas pblicas, pero si se basa en un enfoque de derechos, no slo
debiera hacerlo para salvar los causales que tcnicamente se puedan detectar desde el aparato
estatal, sino que debera hace nfasis tambin en los elementos causantes de ese problema que
hayan sido sealados por los grupos de afectados.
De todos modos, como se puede ver a continuacin la incorporacin de los sujetos portadores
de derecho en el proceso de la poltica pblica no suele ser la situacin ms recurrente en la
gestin de polticas pblicas sociales (Arcidicono, 2008), ni en esta etapa de la gestin de las
polticas de la cuenca en particular.
Desde una perspectiva de actores, estos portadores de derecho, en realidad slo son capaces
de incidir en dicho proceso si se transforman en actores de poltica pblica propiamente
dichos. Es por eso que si bien se incluye en el anlisis esta propuesta normativa, dicha
incorporacin se realiza sin desconocer cmo se dan en la praxis los procesos sociales de
polticas pblicas, por lo cual no interesa tanto observar en qu medida se incorpor o no el
enfoque de derechos, sino ver de qu manera los actores recogieron los discursos de los
afectados y de derechos, y si efectivamente los afectados fueron o no actores.
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Conjuntamente, los derechos humanos son factibles de plantearse como discursos que
implican una exigencia cierta que adems de estar apoyada en una situacin objetiva y
subjetiva determinada, tiene un trasfondo y una justificacin tica que va ms all de la
violacin concreta del derecho. Por eso, cuando se construye un discurso en base a la idea de
derechos humanos para expresar una demanda especfica (tanto jurdica como socio- poltica),
se vive tal situacin como un reclamo que se considera legtimo tanto en trminos legales,
como ticos y polticos (Delaplace y Vazquez, 2011).
Esta dimensin contemplada en la idea de derechos humanos se materializa en todos aquellos
colectivos que se expresan en las esferas pblica y social cuando tienen un reclamo cierto que
quieren que sea escuchado y prontamente atendido. Esta es la actitud que podemos observar
en el grupo de vecinos de Villa Inflamable que se presentaron ante el poder judicial para
reclamar por los daos y perjuicios acometidos en su salud derivados de la contaminacin del
Ro Matanza (CSJN, 2006), como as tambin la de las diferentes organizaciones no
gubernamentales que se sumaron a la demanda poltica, social y jurdica que se gestaba. Es
decir, que en ese momento los involucrados estaban llevando a cabo una accin de
visibilizacin de una situacin problemtica y su transformacin en problema pblico.
Como se vi, el enfoque de derechos promueve la incorporacin de los afectados en el
proceso de la poltica pero, por lo general en l, se pone como primer momento relevante del
policy process, el diseo, cuando en realidad la definicin del horizonte de toda poltica
pblica y de sus instrumentos se define en un momento anterior. De ah, que las
construcciones discursivas que se gestan en esos momentos, los de aparicin y definicin del
problema, debieran estar incorporadas.
As, hay que entender que cuando se pone nfasis en la incorporacin de las voces de los
afectados o portadores de derechos como fundamento para el enfoque de derechos se debe
tener en cuenta tambin que para que la participacin pretendida por el enfoque de derechos
sea plena, es necesario contemplar lo que estos sujetos construyen discursivamente como
problema.
Sin embargo, el enfoque de derechos como tal, plantea una imposibilidad fctica, pues los
sujetos afectados, an siendo legal y legtimamente portadores de derechos, no adquieren por
esa sola razn la capacidad de incidir en procesos de poltica pblica. Pues para ello deben
devenir en actores, para lo cual tienen que contar como se ha dicho en apartados anteriores
con recursos, objetivos y entendimiento y la capacidad de interrelacionar en una accin
concreta todos estos elementos (Acua y Repetto, 2009). Pues, sujetos individuales o
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colectivos que no cuenten con estos elementos, no sern capaces de incidir en el proceso de la
poltica pblica, ni en las etapas de diseo, ni en las previas ni subsiguientes.
Quienes tienen real incidencia en el proceso de la poltica pblica no son los afectados en
general, sino actores determinados que logran reunir ciertas condiciones que les permite, por
un lado, adquirir la calidad de actor y por otro, incidir, gracias a esa condicin, en el proceso
de la poltica.
Por eso, el objetivo de este trabajo no ser tratar de comprender cmo se defini el problema
de la Cuenca Matanza Riachuelo en trminos de quin tiene o tuvo derecho a participar de tal
configuracin o qu voces debieron haberse tenido en cuenta en el proceso. El objetivo en
este trabajo es tratar de comprender quines efectivamente participaron de la configuracin
de sentidos en la definicin del problema pblico. Es decir quienes fueron efectivamente
actores de poltica pblica en la etapa de aparicin del problema. Esto revela una respuesta al
interrogante acerca de cmo se construy socialmente el problema de la Cuenca Matanza
Riachuelo y quines participaron de tal definicin, pero tambin dejar evidenciada la escasa
participacin que tienen los afectados por una situacin problemtica en el desarrollo de la
policy.

6. ACTORES Y CONSTRUCCIONES DEL CASO
En este apartado se aborda la fase de aparicin o visibilizacin social del problema en la
CMR, analizando cmo se configura la problematizacin social del mismo en relacin a los
actores intervinientes, la capacidad que posean para incidir en el proceso y la utilidad del
enfoque de derechos para polticas pblicas para el anlisis de lo que manifiestan los actores
acerca de esta situacin de lesin de derechos de los habitantes de la zona. De todos modos, se
aclara que debido a la complejidad y riqueza del caso, en este trabajo slo se abordan algunos
aspectos del mismo en pos de la resolucin de los objetivos propuestos, sin poder abordar la
totalidad de dicha complejidad.
Entre los actores identificados, se encuentran:
- El GRUPO DE VECINOS
10

10
Dentro de este grupo se incluyen vecinos de Avellanea que si bien no habitan en Inflamable trabajan en este barrio e
incluso, en muchos casos, habitan cerca de all.
, afectados directos que presentaron la demanda por el Caso
Mendoza;
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- ONGs que peticionaron ante la CSJN para ser incorporadas al litigio: Fundacin Ambiente y
Recursos Naturales, Fundacin Greenpeace Argentina, Centro de Estudios Legales y Sociales,
Asociacin de Vecinos de La Boca, Fundacin Metropolitana, Poder Ciudadano y Fundacin
Ciudad;
- DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACIN, y su equipo tcnico.

6.1 DEFINICIN DEL PROBLEMA POR CADA ACTOR
En relacin a cmo los actores construyen discursivamente aquello que entienden por el
problema de la Cuenca Matanza Riachuelo, existen bsicamente diferencias acerca del
inicio de la gesta de la situacin problemtica que se vive en el territorio. As, por ejemplo,
mientras para el Defensor del Pueblo y algunas de las ONGs que elaboraron el informe junto
con l, mantienen la idea de que el deterioro ambiental de este territorio corresponde a una
situacin histrica de manejo irresponsable de las actividades humanas en la zona, para
algunos de los vecinos demandantes de Villa Inflamable este es un problema de reciente
gestacin.
En base a los documentos observados de la Causa Mendoza y los testimonios de los
entrevistados, se identifica que el grupo de vecinos demandante enfatiza el problema como
una situacin de dao ambiental, principalmente asociado a la actuacin de empresas en
Villa Inflamable y falta de control estatal. Lo asocian tambin con la vulneracin de derecho a
la salud y al medioambiente sano. En relacin con esta situacin tambin observan que existe
una falta de concientizacin de la gravedad del asunto (incluso para ellos mismos) en las
personas marginadas econmica y socialmente.
En base a los informes de las ONGs y a los documentos judiciales por la causa, se observa
que los ejes en torno a los cuales gira su reclamo son la existencia de dao ambiental
generalizado en la totalidad de la CMR, pero reconociendo particularmente la gravedad de la
situacin en Villa Inflamable. Sostienen la existencia de vulneracin del derecho a la salud,
medioambiente sano, vida, derecho al agua y en relacin con ste, el derecho al trabajo digno
y el acceso a la cultura. Denuncian tambin la gravedad de los efectos sobre todo en
colectivos vulnerables, ej. nios.Los informes realizados por el Defensor del Pueblo, junto a
las organizaciones, develan que desde este actor el problema es definido en trminos de
deterioro ambiental tambin generalizado y, al igual que las ONGs, enfatiza la gravedad en
particular de la situacin de Villa Inflamable. Enfatiza la vulneracin de los derechos a la
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salud, medioambiente sano y vida, y sostiene que los perjuicios mayores se dan en colectivos
vulnerados como los nios y personas en condiciones de vulnerabilidad socioeconmica.

6. 2 RECURSOS DE CADA ACTOR SEGN ETAPA DEL PROCESO
Qu hizo que algunos de los sujetos que analizamos puedan ser considerados o no actores en
la problematizacin social del dao ambiental en la cuenca, estudiado desde el proceso
judicial por la Causa Mendoza? La respuesta es que justamente fueron los diferentes
recursos con que cada uno de estos sujetos cont en los diferentes momentos del proceso los
que permitieron que adquieran o no, y mantengan o no, la calidad de actores.
En cuanto a los recursos que hicieron que los sujetos analizados devengan o no en actores y
participen de la definicin que se iba construyendo con respecto al problema pblico de la
Cuenca Matanza Riachuelo, encontramos tres tipos de recursos/capacidades, divididos de
acuerdo al momento procesual del caso. En primer lugar, tenemos recursos que hicieron
posible la presentacin de estos sujetos como actores querellantes en la Causa Mendoza, es
decir que sean capaces de articular en trminos legales y con fundamentos con respecto al
problema de la cuenca, tanto en trminos legales como de acceso a conocimiento especifico
de la situacin ambiental. Luego tenemos los recursos que hicieron posible que dichos sujetos
se mantengan o no como actores querellantes en la causa y que puedan seguir teniendo la
posibilidad de permanecer dentro de una instancia institucionalizada en que se definieron los
principales lineamientos acerca de en qu consista el problema de la Cuenca Matanza
Riachuelo. Finalmente, tenemos una tercera instancia, que corresponde al tercer tipo de
recursos que son aquellos que tuvieron los actores para permanecer dentro de una esfera
conformada por el Estado y la Sociedad Civil, gracias a lo cual adquirieron la calidad de
actores legitimados para ser parte del proceso de gestin y seguimiento de la ejecucin de
sentencia, que consiste ms bien en el control de la poltica pblica a desarrollarse. Este
ltimo tipo de recursos, hizo que su calidad como actores con cierta incidencia en la
definicin y redefinicin del problema durante el proceso judicial se extienda an despus de
la sentencia judicial de 2008.
En cuanto a los vecinos, los recursos con los que contaron para articular su presentacin ante
la Corte fueron: el conocimiento de la situacin problemtica de la CMR, derivados de su
experiencia vivencia; y su capacidad de codificar y decodificar en trminos legales la
situacin problemtica de la CMR. Esto lo lograron accediendo a un grupo de abogados
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ambientalistas,lo que a la vez les permiti tener la capacidad de articular una demanda factible
de ser aceptada por la CSJN.
En relacin a los recursos para mantenerse como querellantes, es decir, para que su opinin
sea considerada en el proceso judicial, los vecinos demandantes contaron con legitimacin
procesal parcial. Pues, la CSJN slo acept la parte de la demanda que haca referencia al
dao al medioambiente en tanto dao colectivo, pero no los reclamos por resarcimiento por
daos especficos. Conjuntamente, por falta de informacin tcnica precisa y actualizada la
Corte rechaz la parte de la demanda que haca referencia a daos particulares de ese grupo
de vecinos y la propuesta de creacin de un fondo de reparacin (en el que participaran todas
las empresas). En cuanto a los recursos para permanecer como actores legitimados en el
seguimiento de la ejecucin de sentencia, el grupo de demandantes no cont con recursos
tcnicos ni legales para ser actores en esta etapa y por ello pierden calidad de actores.
En relacin a los recursos de las ONGs para articular su presentacin ante la Corte, las
mismas contaron con conocimientos de la situacin problemtica de la CMR: derivados de las
actividades que cada una desarrolla, y del conocimiento tcnico que poseen al respecto,
adems de su experiencia organizacional en el territorio. Tuvieron tambin capacidad para
codificar y decodificar en trminos legales la situacin problemtica de la CMR: derivada de
los conocimientos jurdicos que ellos poseen en su aparato institucional, as como tambin
capacidad de articular una solicitud judicial para ser considerados terceros con inters
legtimos. Conjuntamente, tambin contaban como recurso el tener objetivos organizacionales
vinculados directa o indirectamente a darle solucin a la situacin problemtica de la CMR
En cuanto a los recursos para mantenerse como querellantes en la causa, las ONGs tuvieron
legitimacin procesal parcial y capacidad de representacin legal legitimada por la CSJN
parcialmente. Pues estas capacidades estuvieron dadas por la pertinencia que la CSJN
encontr entre los objetivos de los estatutos de las ONGs. Slo algunas alcanzaron este
requisito FARN, GREENPEACE ARGENTINA, CELS, ASOCIACIN VECINOS DE LA
BOCA ASOCIACIN CIUDADANA POR LOS DERECHOS HUMANOS. Quedaron
excluidas por no poseer estas capacidades: FUNDACIN METROPOLITANA, PODER
CIUDADANO, FUNDACIN CIUDAD y por ende, pierden calidad de actores.
Entre las ONGs que siguieron siendo parte del litigio, lo que les permiti seguir siendo
consideradas en sus exposiciones y propuesta de ampliacin en la adjudicacin de
responsabilidades por el problema CMR fue su conocimiento tcnico al respecto de la
situacin de la Cuenca. As, por ejemplo, gracias a su propuesta, se extiende la demanda en
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contra de los 14 municipios. En tanto a los recursos para permanecer como actores
legitimados en el seguimiento de la ejecucin de sentencia las ONGs que permanecieron
contaron con legitimidad procesal y capacidad de representacin legal y legitimada por la
CSJN para ser parte del Cuerpo Colegiado encargado.del monitoreo de dicha situacin. Aqu
le valieron y valen como recurso los conocimientos de la situacin problemtica de la CMR,
derivados de las actividades que cada una desarrolla, y del conocimiento tcnico que poseen
al respecto, y su experiencia como organizacin en el territorio.
En relacin al Defensor del Pueblo de la Nacin (DPN), los recursos con los que cont para
articular su presentacin ante la Corte estn sus conocimientos de la situacin problemtica de
la CMR, derivados del conocimiento tcnico que posee al respecto o la posibilidad para
acceder a l (informes realizados) y la Experiencia institucional en el territorio. Adems
cuenta con capacidad para codificar y decodificar en trminos legales la situacin
problemtica de la CMR por los conocimientos jurdicos e institucionales que posee,
capacidad de articular una solicitud judicial para ser considerado tercero con inters legtimo,
y, por ultimo, objetivos institucionales vinculados directamente a darle solucin a la situacin
problemtica de la CMR y garantizar el ejercicio de los derechos de la poblacin.
Entre los recursos del DPN para mantenerse como querellante estn, su Legitimidad procesal
TOTAL como tercero con inters legtimo derivada del Art. 86 de la CN, donde se explicita
su misin de defensa y garanta de DD HH. Adems, tambin tiene capacidad de
representacin legal y legtima de los afectados; y acceso a conocimiento tcnico sobre la
CMR. En cuanto a sus recursos para permanecer como actores legitimados en el seguimiento
de la ejecucin de sentencia, el DPN cont con legitimidad procesal y capacidad de
representacin legal legitimada por la CSJN para coordinar el cuerpo colegiado encargado de
monitorear la ejecucin de sentencia.

6.3 OBJETIVOS DE CADA ACTOR POR ETAPAS DEL PROCESO
En relacin a los objetivos del grupo de vecinos demandantes en la presentacin de la
demanda ante la Corte podemos identificar de forma explcita los siguientes:
-Penalizar a las empresas demandas;
-Remediar el dao colectivo al ambiente (reparacin y cese de actividades contaminantes),
-Crear un Fondo de Reparacin de los daos en el ambiente en el que participen las empresas,
- Obtener una indemnizacin por los daos particulares derivados de la contaminacin que
estos vecinos sufrieron.
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Implcitamente se puede observar que si bien esto no figura en la demanda, en las
configuraciones de sentido que los vecinos dan al problema antes de presentar dicho recurso
judicial estn:
- Reparar especficamente el dao en Villa Inflamable;
- Obtener una indemnizacin por los gastos en los estudios mdicos realizados para detectar la
presencia de sustancias txicas en sangre.
- Obtener proteccin en particular de su salud
- Reclamar por la falta de presencia estatal
En cuanto a los objetivos explcitos de estos vecinos durante el proceso judicial, se observa
que persisten los objetivos relacionados con la reparacin del medioambiente y la demanda a
las empresas. Se mantienen tambin los mismos objetivos implcitos, aunque con menor
fuerza, puesto que parte de los vecinos comienza a ver que no recibirn reparo econmico, y
eso desalienta a la vez su accin.
En relacin a las ONGs y sus objetivos al momento de peticionar ante la CSJN su
participacin como querellantes en el proceso, explcitamente encontramos:
- Apoyar la demanda original
- Responsabilizar a las empresas demandadas
- Remediar el dao colectivo al ambiente (reparacin y cese de actividades contaminantes),
- Responsabilizar a otros actores pblicos por el dao en la CMR: Comit Ejecutor Matanza
Riachuelo (CEMR) encargado a partir de 1995 de gestionar un Plan de Saneamiento
Ambiental nunca llevado a cabo; Coordinacin Ecolgica rea Metropolitana Sociedad del
Estado (CEAMSE); municipalidades que se asientan en la CMR.
Implicitamente en esta etapa previa a la incorporacin de las ONGS como terceros con inters
legtimo en el proceso judicial se encuentran los objetivos particulares de cada ONGs, pues
cada una acta en pos de la concrecin de sus objetivos organizacionales, que si bien son
complementarios no son idnticos entre s. En cuanto a los objetivos durante el proceso de las
ONGS se mantienen los mismos objetivos explicitos y, obviamente, se descartan los objetivos
particulares de las ONGs que fueron excluidas por la CSJN del proceso.
En relacin a los objetivos del DPN en su presentacin ante la Corte peticionando ser parte
querellante del proceso explcitamente observamos:
- Apoyar la demanda original
- Responsabilizar a las empresas demandadas
- Remediar el dao colectivo al ambiente (reparacin y cese de actividades contaminantes),
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- Extender la responsabilidad hacia los otros actores pblicos
- Propiciar el desarrollo de mayores y mejores sistemas de informacin al respecto de la
situacin de deterioro de la CMR
En cuanto a los objetivos implcitos del proceso estn por parte del DPN, objetivos
particulares del DPN en este caso, por ms que no hayan sido explicitados en la demanda y
que s fueron vistos en informes anteriores como parte de sus propios objetivos
organizacionales: defensa de DDHH en general y defensa del derecho a la Salud. En las
etapas de proceso judicial y monitoreo de la sentencia mantiene los mismos objetivos.

6.4 MAPAS COGNITIVOS DE CADA ACTOR
Otro de los elementos que caracterizan a un actor de poltica pblica y que por ende determina
y orienta tambin su capacidad de incidir o no en alguna o varias etapas de la misma es el
entendimiento o la ideologa, es decir, los mapas cognitivos a los que recurre naturalmente el
actor para adecuar sus recursos a la concrecin de los objetivos que tiene.
Con respecto a ello, en el caso estudiado los recursos con los que cuenta cada actor en
cuestin para acceder a informacin al respecto al problema en la cuenca dependen de la
experiencia particular que cada uno de ellos posee al respecto del tema, y sta incide en la
visin que tienen acerca del problema, y a la vez, tambin condiciona directamente los
objetivos que se proponen. En relacin a este tema, la actora menciona en una entrevista
realizada personalmente por quien escribe
11
Los vecinos demandantes por ejemplo, al contar con su experiencia personal como fuente
directa que los acerca al problema tienen una visin territorializada del problema de la CMR,
, que a veces, a los demandantes o incluso a
algunas organizaciones que poseen un campo de accin ms localizado en alguna zona del
territorio, les cuesta comprender la integralidad de lo que sucede en la totalidad de la Cuenca.
Ella dice eso pasa porque tiene que ver con el rea en que uno se desenvuelve, porque por
ah, a mi a veces me cuesta tener otras cosas en cuenta, porque s ms de Villa Inflamable,
porque es donde est mi recorrido y mi experiencia. Adems, agrega que cada uno tienen
su foco de atencin en diferentes cosas desde su propia experiencia lo bueno es poder unir
eso [] tenemos visiones distintas,pero yo por ejemplo puedo tener la experiencia del
terreno y otros pueden tener mucho trabajo jurdico que quizs yo no pueda hacer, o no
pueda entender

11
En Ao 2012.
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reducida a la situacin particular de Inflamable (sin embargo al momento de presentar la
demanda lo hacen en trminos generales haciendo referencia a la totalidad de la CMR pero
conservando la preocupacin particular por Villa Inflamable). A la vez, evidencian poca
confianza en la incidencia de los efectos de su accin en el proceso de la poltica.
El DPN y las ONGs poseen una visin tcnica y tambin de militantes en relacin al
problema, lo cual les da un panorama ampliado sobre el problema de la CMR. Se muestran
confiados en la incidencia de los efectos de su accin en el proceso de la poltica Estos
actores organizaciones tienen mejores herramientas cognoscitivas para decodificar lo que
sucede en un lugar y no en otro, en una dimensin y no en otra. Para el conjunto de vecinos
afectados en Villa Inflamable que no coincide con el grupo minoritario de demandantes, ya la
situacin de dao ambiental que ellos sufran en su lugar implica un proceso complejo en el
que pocos pudieron expresarse pblicamente y del que no muchos tienen conciencia con
respecto a las implicancias en su salud que dicha situacin tiene. Esto tambin desalienta o
ms bien limita la posibilidad de que surja una accin colectiva ms consolidada desde ese
lugar y retroalimenta la idea entre los mismos vecinos acerca de la imposibilidad de lograr
cambios concretos en relacin a su situacin. La actora de la causa dice al referirse por
ejemplo a la falta de concientizacin de un padecimiento que suele ser asintomtico o poco
visible como lo es la intoxicacin por plomo en los nios, lo cual afecta a su desarrollo
neurolgico: son estas cosas invisibles que uno tiene que empezar a hacerlas visibles, para
eso sirve (el proceso judicial).. para otras cosas no va a hacer grandes cambios pero es poner
en cuestin algunos problemas que por ah la gente tiene y le permite hablar.
As, los vecinos que iniciaron la demanda por la Causa Mendoza no poseen recursos para
producir y acceder a informacin tcnica precisa con respecto al problema de la
contaminacin en toda la extensin de la cuenca. Por lo tanto, el elemento que los conectaba
con ese deterioro ambiental de la zona es la propia situacin que experimentaban en su lugar
de origen: sus padecimientos de salud, los olores que perciban, los resultados de los anlisis
clnicos que se realizaban, las afecciones que observaban en el resto de los habitantes del
barrio, entre otros. Esto los lleva en primera instancia a posicionarse a favor de un reclamo
ms limitado que el de los otros actores en cuanto a su alcance, es decir ms personalizado,
incluso por ser afectados directos. Lo vemos en lo expresado por la entrevistada afectada
cuando deca, y reiteramos esta frase: Nosotros no queramos limpiar el Riachuelo,
queramos que alguien se ocupe de nuestra salud. De todas formas, luego de observar que
este no era un problema que slo aquejaba a Villa Inflamable, sino que era generalizado en
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organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
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toda la zona estudiada, el reclamo por el que luchaban fue mucho ms pretencioso, pero
implcitamente nunca dej de estar entre estos demandantes el inters por el resarcimiento
econmico particular y la no respuesta al mismo, sumado a otras cuestiones, signific el
abandono de la causa por parte de algunos de ellos.
Las organizaciones, a diferencia de los vecinos demandantes de Inflamable, incluso por su
experiencia ms institucionalizada vieron siempre al problema desde un enfoque territorial
que resulta ms amplio que la visin de los primeros. Las organizaciones no gubernamentales,
las que quedaron como actores parte del frente de querellantes y las que no pudieron hacerlo,
y ms an el Defensor del Pueblo de la Nacin, estaban conscientes de que su accin en
particular tendra alguna incidencia en el proceso y estaban sensibilizados con respecto al
problema, es decir, confan en la accin colectiva que saben pueden desarrollar. Ellos posean
la visin de militantes por la causa, pero tambin de tcnicos, de profesionales, y esto se debe
justamente a las capacidades y recursos que detentan y que son conscientes de poseer. La
presentacin colectiva de las ONGs justamente dice que estas tenan la necesidad de
sumar(se) al objeto de la pretensin de los actores en autos, pero incorporando (su) visin,
intereses, derechos y peticiones propias para la resolucin del caso, comn a una serie de
actores colectivos e indivisible, pero con ciertas particularidades que lo tornan distintivo en
cuanto a los medios que se estiman conducentes para el logro de la finalidad buscada y
adems sostenan que la intervencin como terceros resulta la solucin que la propia
legislacin constitucional, procesal y ambiental otorga a la cuestin, para un caso como el
planteado.
Los vecinos de villa Inflamable, y del resto de la Cuenca, en un gran nmero, estn
sumergidos en una situacin de vulnerabilidad social y econmica que los somete a una
situacin mayor de desigualdad sustantiva que excede al problema en la Cuenca y est ms
bien vinculado a procesos sociales estructurales. Pues muchos de los vecinos contaminados,
estructuran sus preocupaciones diarias en torno a otras cuestiones que les demandan una
resolucin ms inmediata, que exceden al tema de la contaminacin y la posibilidad de
participar o no de procesos de poltica pblica. La vecina demandante entrevistada lo seala
de manera muy clara cuando refiere al caso de contaminacin por plomo de los habitantes
ms humildes de Villa Inflamable: para muchas de estas familias lo importante es qu van a
comer hoy a la noche, porque el plomo adems no es visible.
Es decir, ms all de que la concientizacin y la adquisicin de capacidades que permitan
codificar las demandas que la poblacin tenga con respecto a obstculos para el efectivo
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ejercicio de sus derechos, en este tipo de casos, no hay que olvidar quien tiene la
responsabilidad primaria sobre ello. Pues, ms all de las externalidades negativas generadas
por el proceso de produccin de las empresas asentadas en la cuenca o de otro, el problema
principal de los vecinos de Villa Inflamable, y de la poblacin en general asentada en la
Cuenca Matanza Riachuelo, es la falta de garanta estatal sobre esos derechos lesionados. Por
lo tanto, los esfuerzos institucionales en pos de la resolucin de esta situacin de dao
ambiental y social, no slo deben estar abocados a generar mayor concientizacin y
sensibilizacin. S es cierto que ambas tienen que ser potenciadas junto con la ampliacin de
los canales de participacin ciudadana en los procesos de gestin y definicin de las polticas
pblicas. Pero las mismas, para ser consideradas efectivas, deben estar acompaadas de una
accin estatal concreta en pos de la resolucin de aquellas situaciones que implican un serio
obstculo para el efectivo goce de los derechos de millones de personas en el territorio
estudiado, y que, en consecuencia, tambin pone en riesgo la vida misma de estas.

7. PALABRAS FINALES
A lo largo del trabajo se identificaron los actores intervinientes en dicha construccin y cmo
estos enfatizan la incorporacin de un conjunto de derechos humanos y principios en
detrimento de otros a la hora de elaborar sus discursos y propuestas polticas al respecto. A su
vez, se evidenci que la definicin de este problema pblico ha sido configurada por pocos
sujetos que requirieron de la detentacin de la calidad de actores y por ende la posesin de
ciertos recursos y redes para incidir en el proceso.
Como resultado de este trabajo se puede identificar que los actores incorporaron principios del
enfoque de derechos humanos en sus construcciones discursivas de manera implcita, tales
como la universalidad, interdependencia e indivisibilidad. En cuanto a la igualdad, refieren a
la necesidad de igualdad sustantiva y no slo formal. En cuanto a la exigibilidad, adjudican
responsabilidades en los poderes pblicos. En cuanto a la participacin, est la idea de falta de
concientizacin y necesidad de participacin de la sociedad.
Si se observa cul es la participacin real de los sujetos vemos que sta estuvo limitada por la
detentacin de la calidad de actores, condicin a la que pocos han podido acceder. As, la
definicin del problema pblico no fue configurada per s por los principios axiolgicos del
derecho, ni por la detentacin legal y legtima de derechos reconocidos jurdicamente
(potestades legales que posean) ni por la condicin de afectados directos o indirectos. Ms
bien estuvo configurado el proceso por pocos sujetos, que para incidir en el proceso de
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poltica pblica necesitaban ser actores de polticas pblicas. La calidad de actor de polticas
le implicaba contar con recursos, objetivos, mapas cognoscitivos, y esa fue la condicin que
restringi la participacin.
De esta manera, se detect que existe un dficit de las capacidades necesarias para
transformarse en actores por parte de los sujetos afectados por el problema en la CMR. Esto,
sin embargo, es parte de una realidad estructural propia de los grupos sociales ms
desaventajados.
Otro punto observado es que las construcciones discursivas de los actores son dinmicas,
como as tambin la posibilidad de mantener esta calidad a lo largo del tiempo. Los actores
enfatizan la incorporacin de un conjunto de derechos humanos en detrimento de otros. Sus
objetivos implcitos y explcitos no son idnticos pero s compatibles entre s, aunque
cambiantes en el tiempo.
Antes de concluir, es necesario remarcar que la falta de participacin de los sujetos y falta de
concientizacin no liberan al Estado de su responsabilidad primaria en la gestin de la
promocin y garanta del ejercicio de los derechos de los ciudadanos. Es fundamental la
presencia del Estado para garantizar el ejercicio pleno de los derechos humanos de aquellos
que de otra manera no pueden expresarse en la esfera pblica y hacer or sus reclamos. En
consonancia, se necesitan ms y mejores herramientas que permitan democratizar las
capacidades que posibiliten participacin e incidencia de un nmero mayor de sujetos y
organizaciones en los procesos de gestin pblica (incluyendo la etapa de visibilizacin y
definicin del problema pblico).

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organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
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TRABAJ O PREPARADO PARA SU PRESENTACIN EN EL XI CONGRESO
NACIONAL Y IV CONGRESO INTERNACIONAL SOBRE DEMOCRACIA,
ORGANIZADO POR LA FACULTAD DE CIENCIA POLTICA Y RELACIONES
INTERNACIONALES DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO.


ROSARIO, 8 AL 11 DE SEPTIEMBRE DE 2014


rea Temtica: 3. Estado, Administracin y Polticas Pblicas
14. Ambiente y Ciencias Sociales


___________________________________________________

Construccin de la agenda de gobierno para el rea medioambiental de la
provincia de Santa Fe, durante 2007-2011

___________________________________________________

Ileana Mara Robles
Lic. En Ciencia Poltica
-Universidad Nacional de Rosario-
ileana.maria.robles@gmail.com
Resumen

El siguiente trabajo busca compartir los resultados obtenidos en el marco de la
elaboracin de mi tesina de grado. La misma se propona analizar cmo se construy la
agenda gubernamental para el rea medioambiental en la provincia de Santa Fe, durante el
gobierno de Hermes Binner. Para ello, fue necesario indagar las temticas
medioambientales que fueron priorizadas por el gobierno socialista, y si ellas recogieron
cuestiones planteadas en la agenda pblica.
Se trabaja la temtica ambiental desde una perspectiva politolgica, que, a
diferencia de la visin tecnocrtica, no pretende ser tcnicamente neutral, sino reconoce la
complejidad y los juegos de poder propios de los procesos decisorios.

Introduccin

En las sociedades opera una contradiccin, que aparece ya casi naturalizada, por un
lado, entre el crecimiento y modernizacin de las ciudades, la produccin de nuevos y
sofisticados bienes y servicios para dar respuesta a un consumo que se desarrolla de manera
exponencial, y por otro lado, el deterioro de la calidad de vida en estas ciudades.
A su vez, este modelo de crecimiento sin real desarrollo produce un fuerte deterioro
del medioambiente, que se cristaliza en el aumento de la contaminacin y el agotamiento de
los recursos naturales, expresndose en fenmenos extremos que tienen un impacto ms
profundo en los sectores ms vulnerables. Sin embargo, en las ltimas dcadas, en diversas
esferas, como la acadmica, las ONGs ambientalistas, y los foros internacionales, se
elabora una fuerte crtica a ese modelo. Estos sectores demandan a los gobiernos una
gestin respetuosa con el ambiente, que defienda y garantice la calidad y dignidad de la
vida.
En la provincia de Santa Fe, bajo el gobierno de Hermes Binner, la temtica
medioambiental cobr importancia en la agenda pblica lo cual se visibiliz especialmente
en la consolidacin de numerosas organizaciones ambientalistas, y el llamado de las
mismas a repensar el tratamiento de temas y problemas medioambientales. Por su parte, los
poderes legislativo y ejecutivo provinciales, se hicieron eco de ese llamado, aunque no
siempre de manera efectiva y oportuna.
El presente trabajo se propone compartir sumariamente los estudios respecto al
abordaje provincial de la temtica medioambiental, durante 2007-2011. Los mismos fueron
iniciados en el marco de la elaboracin de la tesina de grado de la Licenciatura en Ciencia
Poltica de la Universidad Nacional de Rosario. En ese proceso el inters fue analizar cmo
se construy la agenda gubernamental para el rea medioambiental en la provincia de Santa
Fe, durante el gobierno de Hermes Binner. Para ello, fue necesario conocer las temticas
medioambientales que fueron priorizadas por el primer gobierno socialista, y si ellas
recogieron cuestiones planteadas en la agenda pblica.
Se sigue el paradigma de la complejidad. Este paradigma permite entender al
medioambiente no slo en su aspecto material, sino como interaccin social. En l se
desarrollan juegos de poder e interpretaciones simblicas que se vuelven imperantes. De
aqu la importancia de poner en debate las agendas medioambientales que se fueron
sucediendo en la provincia.

Consideraciones tericas

Proceso de estructuracin de agenda

Se concibe a la poltica pblica como un proceso con sus respectivas etapas o
momentos.
1
Las cuestiones se convierten en poltica pblica cuando el gobierno toma partido
frente a las mismas para intentar resolverlas. Sin embargo, el gobierno cuenta hoy con un
poder que se ha ido constituyendo cada vez ms como poder relacional, su poder no es tal
sin la presencia de otros actores que tambin tienen poder. Por lo tanto, en el proceso de
estructuracin, otros actores toman posicin reivindicando o no la poltica pblica, porque
consideran que afecta sus intereses. Entonces la poltica pblica no puede ser estudiada con
En este marco, el anlisis se centr en el momento inicial de este proceso, la
formacin o construccin de la agenda.
Para estudiar el momento de estructuracin de agenda, es necesario comprender que
son numerosos los problemas ciudadanos que reclaman atencin por parte del gobierno,
pero no todos se convierten en parte de su agenda para posteriormente ser objeto de
polticas pblicas. Para dar cuenta de este proceso de transformacin, se distingue,
siguiendo a Oszlak y ODonnell (1984), y a Aguilar Villanueva (1993), los conceptos de
problema, de cuestin, y de poltica pblica.
La percepcin de un problema entendindose como situacin negativa- se
corresponde con intereses, valores, experiencias previas y -fundamentalmente-
expectativas, es decir, que una situacin negativa puede existir objetivamente, pero para
que se convierta en problema debe partir de un proceso de construccin subjetiva.
En este sentido, los problemas no tienen una existencia per se. Son construcciones
humanas que responden a una decisin voluntaria de que existan y de que se resuelvan. A
su vez, no todas las personas y grupos tienen socialmente la misma capacidad de
problematizar. Entendiendo por tal la aptitud de procurar y disponer de los recursos
necesarios para poder fundamentar por qu determinadas situaciones insatisfactorias deben
ser asumidas socialmente como tales para su remocin.
Los individuos y sus organizaciones buscan transformar sus intereses y necesidades
particulares en asuntos generales de inters y utilidad para todo el conjunto social, en el
espacio definido como mbito pblico. La funcin de esta arena es mediar entre la sociedad
y el gobierno, y por ende, debe ser accesible a todos los ciudadanos que quieran presentar y
justificar sus demandas, aunque en la realidad hay dificultades para lograr esto. (Aguilar
Villanueva, 1993).
Las sociedades no cuentan con los recursos suficientes para atender a todas las
demandas, y en consecuencia solo algunas alcanzan a ser socialmente problematizadas.
Determinados grupos creen que se debe y se puede hacer algo al respecto y estn en
condiciones de promover su incorporacin a la agenda de problemas socialmente vigentes.
Es decir, que en el cauce de un problema, no todos los asuntos cobran importancia, sino que
solo algunos alcanzan a ser socialmente problematizados, y se transforman en cuestiones.
La filtracin de las cuestiones se vuelve entonces una actividad estratgica, en la
medida en que decidir si una cuestin amerita ser objeto de la accin gubernamental
significa comprometerse y poner en juego los recursos del Estado.

1
Se considera al ciclo de polticas pblicas, como herramienta de anlisis, destacando que la divisin en etapas tiene una
funcin ordenadora, y que no implica una secuencia lineal.
prescindencia de las polticas de otros actores. As se caracteriza a las polticas como
nudos, en una secuencia de interacciones, que permiten poner la mirada hacia atrs, en la
confluencia de polticas que influyen en la aparicin de ese nudo, y a la vez mirar hacia
delante, en los nuevos posicionamientos, que generarn otros nudos. (Oszlak y ODonnell,
1984).
En cuanto al proceso de conformacin de agenda, Canto Senz (2000), revisa dos
modelos, que difieren en cuanto al lugar de inicio de ese proceso. El primero es el modelo
topdown, que refleja una concepcin jerrquica en donde la decisin es tomada por la
cspide de la administracin, y debe ser acatada obligatoriamente y sin cambios.
Sin embargo, a lo largo de las dcadas el modelo top-down se mostr insuficiente
para asegurar la eficacia en las etapas posteriores del ciclo de polticas pblicas, sobre todo
el de implementacin. Por este motivo, surge un modelo alternativo en la dcada del 70,
llamado bottom up. En l se pone nfasis en el contacto con el ciudadano de a pie, y en el
intermediario o funcionario de ventanilla que es quien est ms cerca y recibe las demandas
y presin de los ciudadanos para satisfacerlas. Este modelo demuestra la utilidad de iniciar
la formacin de la agenda en el contexto ms local, considerndola contingente a las
distintas caractersticas de los espacios en las que se aplicar. Adems busca favorecer la
participacin de los grupos directamente afectados. Por esta razn, es necesario matizar las
crticas que recibi el primero y los elogios al segundo.
El autor se pregunta si siempre se debe recurrir al pluralismo, al ajuste mutuo
partidario y a la participacin ciudadana para elaborar una buena poltica pblica. A partir
de los aportes de Forester, Lindblom y Lowi, se determina que existen arenas donde la
participacin ciudadana y el pluralismo tienen lugar, por ejemplo en aquellos problemas
con mltiples definiciones, grupos de inters en competencia con acceso variable,
informacin oculta y manipulada y tiempo como recurso de poder. Pero no son deseables o
posibles en otros campos, como en problemas con varias definiciones ideolgicas, donde
los actores estn en posiciones desiguales y estatus sociales diferenciados y no tienen una
posicin ideolgica formada, sino que depende de la participacin y concientizacin, y en
los que el tiempo favorece a las elites. Estos se encuentran en las reas de polticas pblicas
de mayor trascendencia y alcance (por ejemplo las polticas redistributivas).
Lo que Canto Senz (2000) propone es llamar la atencin acerca de que el poder
no se encuentra disperso de manera casual entre actores individuales que compiten
azarosamente, como supone el pluralismo, sino que est distribuido de manera inequitativa
reflejando las estructuras socioeconmicas de la sociedad capitalista. Por lo tanto es
necesario observar primero cmo se constituyen esas arenas de poder y de polticas
pblicas.

Tipos de agendas

Del recorrido terico anterior se concluye que existen innumerables problemas en
una sociedad, pero no se cuentan con los recursos para atender a todos, sino que solo
algunos van a ser socialmente problematizados. A la vez, no todos son tomados en cuenta
por el gobierno, sino que pocos alcanzan grado de cuestin, y de este grupo, saldr uno an
ms reducido de polticas pblicas. En funcin de ello, se puede afirmar que existen varias
agendas, e intentar una caracterizacin de las mismas.
Draibe (citado en Daz, 1998, p. 83) propone una definicin de agenda, La agenda
de polticas pblicas consiste en el elenco de cuestiones priorizadas sobre las que se han de
poner en marcha procesos sociales de encadenamientos y entrecruzamientos decisorios,
concretados en acciones y omisiones de actores sociales y fundamentalmente estatales.
Partiendo de esta definicin establece una triple diferenciacin, entre una agenda sistmica
(la de todos los actores), una gubernamental (la de los rganos estatales de decisin), y una
poltica (la que efectivamente ser objeto de decisin).
Por su parte Aguilar Villanueva (1993) expone diferentes definiciones de agenda: la
agenda de gobierno, que algunos autores la consideran como los productos, es decir el
conjunto de problemas que el gobierno selecciona como objeto de sus acciones. En cambio,
otros la consideran como proceso, e incluyen en ella las definiciones de esos problemas y
las alternativas que se evalan para alterarlos.
Por otro lado, el autor expresa que esta agenda de gobierno es precedida por una
agenda de los ciudadanos, compuesta por conflictos y necesidades que son preocupantes y
que se los considera asuntos de gobierno, con independencia o en comunicacin con l.
La diferencia es que la agenda de los ciudadanos suele integrar temticas abstractas,
globales, que generan consenso por ser precisamente genricas y de tono indicativo. En
contraste, la agenda gubernamental tiende a ser ms especfica, con problemas definidos
concreta y precisamente.
Moreno (2009), define a la agenda como el conjunto de asuntos prioritarios, un
memorando que detalla lo que se debe hacer y en qu orden de prioridad, en un periodo
o etapa dada. En otros trminos, la idea de agenda remite a asuntos pblicos que estn
en un orden del da, que interesan a un grupo, a ciertos actores o a toda una
comunidad y que se ordenan y programan para su tratamiento y resolucin.
Tambin caracteriza distintos tipos de agenda: la sistmica; la gubernamental y la
ciudadana.
La agenda sistmica o pblica contiene preocupaciones y necesidades, de carcter
abstracto- genrico (por ejemplo, el cuidado del medio ambiente) de la ciudadana en
relacin a temticas sobre las que se requiere una solucin, y que son importantes para la
opinin pblica. Es promovida por asociaciones civiles, medios, polticos profesionales,
tcnicos.
La agenda ciudadana legislativa es menor, e incluye demandas priorizadas por la
ciudadana en materia legislativa con el objeto de acordar con los tomadores de decisiones
planes, programas y proyectos gubernamentales que satisfagan necesidades especficas de
la poblacin. Se constituye en herramienta democratizadora que promueve mejoras
cualitativas en las decisiones de los legisladores. La realizan ciudadanos comunes que se
interesan en lo pblico, suscitando debates y la bsqueda de consensos. Es bilateral e
interactiva, en donde ciudadanos, legisladores, y funcionarios legislativos se encuentran en
una relacin no jerrquica.
La agenda gubernamental, formal o institucional, recoge asuntos explcitamente
expuestos para la consideracin seria y activa de los encargados de tomar decisiones. Los
asuntos son problemas actuales o potenciales que han sido definidos precisamente. Son
impulsados por lderes polticos, partidos de la oposicin, medios de comunicacin,
empresarios, encuestadores. Se busca el apoyo de los encargados de tomar decisiones.
A partir de las reflexiones tericas realizadas, se consider por agenda, al conjunto
de problemas sociales que alcanzan dimensin pblica, y que son entendidos de resolucin
imperiosa.
Por otro lado, se diferenciaron tres agendas para su posterior comparacin. La
agenda ciudadana, que se caracteriza por contener problemas generales que cuentan con un
alto nivel de consenso y que son preocupantes para el conjunto social. Distintos sectores
de la sociedad civil, ONGS, casas de estudio, medios de comunicacin, y vecinos, piensan
que el gobierno debe y puede hacer algo para resolverlos.
La agenda legislativa. En esta se encuentran los temas considerados prioritarios de
resolucin por parte del Poder Legislativo. En ella los temas son de carcter ms preciso.
Por ltimo, la agenda de gobierno, que est compuesta por problemas pblicos o
cuestiones, que pasarn a ser objeto de actuacin por parte del gobierno, donde las
problemticas son concretas y especficas.
Esta diferenciacin fue el sustento para analizar la relacin que existi entre estas
tres agendas, durante 2007-2011, ya que al compararlas se busc deducir cul fue el
modelo de estructuracin que sigui el primer gobierno socialista al momento de formar su
agenda.

Proceso de estructuracin de la agenda medioambiental de la provincia de
Santa Fe durante 2007-2011

La eleccin del tema de estudio se fundament en la valoracin del medio ambiente
como bien colectivo
2
La hiptesis qu motiv la investigacin fue que en la provincia de Santa Fe se
observ una tendencia en la que los temas y problemticas medioambientales se
constituyeron crecientemente como una prioridad en las agendas ciudadanas. Sin embargo
no se registr la misma tendencia en la agenda de gobierno provincial a lo largo del
perodo de estudio. Entre 2007 y 2011 el Ejecutivo provincial se mostr a veces incapaz de
, cuya proteccin tiene primaca sobre los individuales. Desde esta
perspectiva, han comenzado a dictarse normas, reconociendo la proteccin del ambiente
como un derecho humano. De esta manera, al Estado le corresponde el monopolio de la
proteccin ambiental, ya sea en el dictado de normas para prevenir las acciones que puedan
ocasionar dao ambiental, como en la ejecucin de esas normas, reglamentndolas para su
efectiva aplicacin, y ejerciendo el control de su cumplimiento.
Es decir, que los temas medioambientales aparecen cada vez ms como objeto de
preocupacin social. En este contexto, se indag acerca de si este proceso que se observa en
las agendas pblicas a nivel mundial y regional se replic en la agenda de gobierno en la
provincia de Santa Fe.
Se parti desde una perspectiva politolgica para el anlisis de la temtica
medioambiental. Esta mirada destaca que no es posible adoptar una postura
tcnicamente neutral frente a esta problemtica, sino que se deben cuestionar las
desiguales relaciones sociales vigentes. A la vez se reconoce que cada decisin que
se tome al respecto tiene connotaciones valorativas y en el proceso de decisin
subyacen juegos de poder y complejidad. Por lo tanto, se contrapone al paradigma
tecnocrtico presente en la mayora de los trabajos acadmicos sobre medio
ambiente, que proponen soluciones de tipo tcnicas separadas de consideraciones
que retomen la cuestin social y econmica, y por ende, incapaces de ofrecer
soluciones integrales que resuelvan problemas transversales y con causas
estructurales como stos.

2
Los bienes colectivos se caracterizan por la inexistencia de exclusividad en su uso, ni rivalidad en su consumo. Nadie
puede pretender una apropiacin directa y exclusiva del bien, pueden disfrutarlo todos los componentes de la sociedad,
sin excepcin alguna.
dar respuestas efectivas y oportunas a estas peticiones, y otras veces sin voluntad poltica,
ya que no convirti esas demandas civiles en cuestiones de gobierno, salvo ocasionalmente
y cuando alcanzaron dimensin de crisis. Es decir, que se elaboraron polticas
medioambientales sin una adecuada planificacin estratgica.
En este sentido, se consider que la agenda gubernamental de la provincia de Santa
Fe en materia medioambiental se elabor, en general, de manera no coincidente con las
demandas del sector civil.

Anlisis comparado de las distintas agendas para el rea medioambiental

Al comparar las temticas que fueron consideradas importantes por el sector civil,
el legislativo, y el ejecutivo provincial, se intent dar cuenta del proceso de estructuracin
de la agenda gubernamental. Es decir, si la misma fue el resultado de un proceso de
planificacin estratgica, y a la vez si este proceso sigui un modelo top-down o bottom up.
Por ltimo, observar cules fueron los factores que incidieron a la hora de hacer relevantes
determinadas temticas por parte del Ejecutivo provincial.
En relacin al proceso de estructuracin de la agenda de gobierno para el rea
medioambiental, en el perodo 2007-2011, se observ que el mismo no fue improvisado. La
agendacin de temas y problemas a los que el gobierno dio tratamiento aparecen como el
resultado de estudios y asesoramiento tcnico y de reflexin acerca de su viabilidad. A su
vez, tanto en las afirmaciones del Subsecretario de Gestin Ambiental, como en la
informacin presente en la pgina web del gobierno de Santa Fe, existe un inters en dar
cuenta de ello.
Por un lado, el Subsecretario de Gestin Ambiental Seguro expres que fue una
intencin de la gestin socialista, el cambiar la forma en que se abordaba la temtica
medioambiental en la provincia. l destac tres lgicas o formas nuevas. La primera es
trabajar asegurando derechos en vez de ir atrs de las demandas, aqu entonces se pone
nfasis en la prevencin. La segunda forma es la transversalidad, integrando diferentes
reas dentro del Ministerio de Aguas, Servicios Pblicos y Medio Ambiente, y el trabajo
conjunto con otros Ministerios provinciales, as como tambin con otras jurisdicciones, y
con el sector civil. La tercera lgica, es la de acercar el Estado a las personas, estableciendo
canales de comunicacin directa, y empoderando a los vecinos para el resguardo de su
derecho al ambiente sano.
Por otro lado, en la presentacin digital de los programas y acciones que desarroll
el Ejecutivo, y que continan algunos de ellos hasta la actualidad, se presenta una
fundamentacin conceptual y metodolgica de lo propuesto.
En cuanto a las problemticas que trabajan los programas y proyectos, al
compararlos con las demandas de la Agenda Socioambiental y las iniciativas legislativas, se
encontr que cada uno de ellos se correspondi con algunas propuestas de las otras
agendas. Para observar esto con mayor claridad, se construy una tabla.

Tabla: Correspondencia entre la Agenda de gobierno, la Agenda ciudadana y la
Agenda legislativa en materia medioambiental
Agenda de Gobierno Agenda ciudadana Agenda legislativa
Control de efluentes y
saneamiento de cursos
superficiales
Polticas que limiten efectos
adversos produccin
industrial a gran escala
14 proyectos

Polticas de produccin
cuidadosa con recursos
naturales
5 proyectos
Regular el tratamiento de
residuos peligrosos
6 proyectos
Saneamiento, restauracin y
manejo integrado de las
cuencas hidrogrficas,
evaluacin de la
vulnerabilidad, y
planificacin y ejecucin de
obras de infraestructura
adecuadas a las nuevas
condiciones climticas
8 proyectos
Responsables y facilitadores
ambientales
Impulsar mecanismos y vas
de Participacin
2 proyectos
Educacin ambiental 22 proyectos
Promover el acercamiento y
la cooperacin entre el
gobierno provincial y las
universidades pblicas
2 proyectos
Difusin y capacitacin
respecto de dnde debe
acudir la ciudadana para
realizar denuncias
0 proyectos
Por cada santafesino un
rbol
Plan de arbolado 5 proyectos
Produccin ms limpia
Impulsar mecanismos y vas
de Participacin
2 proyectos
Audiencias pblicas de
carcter obligatorio
0 proyectos
Educacin ambiental 22 proyectos
Polticas que limiten efectos
adversos produccin
industrial a gran escala
14 proyectos
Polticas de produccin
cuidadosa con recursos
naturales
5 Proyectos
Regular el tratamiento de 6 proyectos
residuos peligrosos
COPROMA
Ejercer un rol
ejemplificador desde el
gobierno provincial
0 proyectos
Promover el acercamiento y
la cooperacin entre el
gobierno provincial y las
universidades pblicas
2 proyectos
Impulsar una poltica
provincial uniforme que
termine con la superposicin
de competencias y
atribuciones
0 proyectos
COPROMA
Comit de Gestin
Ambiental
Polticas de produccin
cuidadosa con recursos
naturales
5 proyectos
Regular el tratamiento de
residuos peligrosos
6 proyectos
COPROMA
Consejo provincial pesquero
Garantizar la sustentabilidad
del recurso pesquero
29 proyectos
Ordenamiento territorial
Bosques Nativos
Prohibir el uso irracional de
madera de bosques nativos
como fuente energtica
0 proyectos
reas naturales protegidas 1 proyecto
Poner en funcionamiento el
"Consejo Consultivo de
Bosques Nativos", y
finalizar la zonificacin de
la provincia
1 proyecto
Creacin Parque Nacional
Islas de Santa Fe
Creacin del Parque
Nacional Islas de Santa Fe
0 proyectos
Fuente: Elaboracin propia.

A partir de este anlisis comparado de las distintas agendas, se consider que el
proceso de estructuracin de la agenda de gobierno, durante el periodo de estudio, sigui un
modelo top- down pero con instancias de bottom up. Es decir, los temas se recogieron
desde abajo, pero su elaboracin y las propuestas de accin resolutiva fueron pensadas
desde arriba.
El gobierno socialista de Hermes Binner se caracteriz por generar espacios
participativos de diagnosis de las problemticas. Por ejemplo, en las reuniones peridicas
en el marco del Programa de Responsables y facilitadores ambientales. Sin embargo, los
proyectos y polticas fueron elaborados por las diferentes Subsecretaras y Direcciones.
Por este motivo, se entendi que las instancias de bottom up generadas por el
Ejecutivo se constituyen en instrumentos de legitimacin, y no en una efectiva
participacin de la sociedad civil en la toma de decisiones.
En relacin a esto, resultaron interesante las expresiones del Director Provincial de
Recursos y Servicios de la Zona Norte Chiarulli, quien afirm que no todo lo que aparece
en la agenda pblica tiene que ser tomado tal como viene. Por su parte, el Subsecretario
Seguro respondi que los grupos muy homogneos de factores de poder, empresarios,
sociales, tienen una visin muy sencilla. Tienen un objetivo muy claro marcando la
solucin al Estado. Pero el Estado tiene la obligacin de tomarse su tiempo para evaluar la
presunta solucin al presunto problema prioritario.
En cuanto a los factores de contexto que incidieron para que determinadas
temticas ingresaran a la agenda gubernamental, se identificaron:
El factor de contexto de atendibilidad y aceptabilidad, que son las preferencias y
prejuicios que tiene una determinada rea en relacin a sus funciones, se pudo observar en
general en todos los programas y acciones gubernamentales. Las nuevas formas ya
expuestas, prevencin, transversalidad y participacin, aparecieron en el desarrollo y las
acciones programadas de cada temtica. Asimismo otros factores que se relacionan con
esto y actuaron de impulso de las temticas fueron: la importancia global que adquiri la
problemtica medioambiental, convirtindose su abordaje en una tendencia. Hay una
creciente conciencia ciudadana de los peligros que conlleva la amenaza del desequilibrio
medioambiental, a la vez de una mayor conciencia de que el ambiente sano es un derecho
humano que el gobierno debe proteger, y por ello los vecinos afectados por la
contaminacin se acercaron a las organizaciones civiles y a los medios de comunicacin
para presionar a las instancias legislativa y ejecutiva en pos de una respuesta a sus reclamos
y preocupaciones. En este sentido la capacidad de respuesta toc con otro filtro de las
cuestiones, porque afectaba el grado de legitimidad con que contaba el gobierno.
Otro filtro que incidi fue la fuerza de los actores. Como se describi anteriormente
en la Secretara de Medio Ambiente, desde el gobierno de H. Binner hasta la actualidad,
existe una intencionalidad en trabajar interdisciplinariamente y generar espacios de
participacin. Por ejemplo los diferentes Comits y Consejos que componen el COPROMA
abordan al medio ambiente desde diferentes sectores gubernamentales. En el Programa de
Responsables y facilitadores ambientales adems intervienen autoridades de diferentes
jurisdicciones.
Sobre la relacin del Ejecutivo con el Legislativo, el Subsecretario de Gestin
Ambiental Seguro afirm que no hay una mala relacin con el Legislativo. Porque el
ambiente es algo que la gente percibe como importante. Y que pueden tener visiones
diferentes, pero no son tan opuestas.
Por su parte, las ONGs ambientalistas y sociales pujaron por conquistar espacios
en las instancias de proposicin y de resolucin. Lo explicit la elaboracin de la Agenda
Socioambiental por parte de ms de treinta organizaciones de todo el territorio santafesino,
la capacitacin tcnica y el apoyo a los vecinos que ellas brindaron para la presentacin de
sus reclamos, y el trabajo en conjunto con los Diputados llevando propuestas y reclamos y
asesorndolos para la fundamentacin de sus proyectos legislativos.
Por ltimo, en algunas temticas oper el patrn de receptividad, debido a las
ventanas de oportunidad que se fueron abriendo. En primer lugar, el Consejo Provincial de
Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable (COPROMA), fue una poltica iniciada por la
entonces Secretara de Estado de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable de la provincia.
La gestin socialista decidi continuar el trabajo en los diferentes Comits y cre el Comit
interministerial de Infraestructura y Ambiente. Tambin fue una oportunidad, la norma
nacional N 26.331. En este marco la provincia se dispuso al ordenamiento territorial de sus
bosques nativos para su conservacin. Otra ley nacional, fue la que dispuso la creacin del
Parque Nacional Islas de Santa Fe, dndole jerarqua a esta rea natural protegida.
Asimismo, hubo temticas que en el periodo estudiado no se concretaron.
Demandas que eran consideradas urgentes por el sector civil y no hubo una respuesta
efectiva por parte del Gobierno provincial. Entre ellas:
- Impulsar la participacin ciudadana en los procesos de Evaluacin de Impacto
Ambiental.
- Promover cambios en el modelo productivo para que sea cuidadoso con los
recursos naturales. En este sentido eliminar las exenciones impositivas que benefician a las
grandes inversiones agroindustriales; e incentivar el desarrollo de la produccin familiar y
agroecolgica.
- Crear ms reas Naturales Protegidas para la conservacin de los humedales y
bosques.
- Crear una Secretara de Energa Provincial.
- Llevar adelante campaas de ahorro energtico destinadas a los sectores de
consumo intensivo.
Luego del anlisis comparativo entre las diferentes agendas se pudo observar
contradicciones y paradojas en el accionar del gobierno de Santa Fe en el periodo 2007-
2011. La primera contradiccin es que el Ejecutivo expres que se le dio a la participacin
ciudadana mucha importancia, pero en los hechos esta participacin se limit a la
identificacin de problemticas, sin intervenir en el momento de toma de decisiones
respecto a las polticas que seran llevadas a cabo.
En este sentido, se encontraron diferentes percepciones sobre el proceso de
construccin de la agenda gubernamental. Por un lado, representantes del Ejecutivo y la
informacin publicada por ellos afirmaban la importancia de garantizar instancias de
participacin y comunicacin directa con la sociedad. En contraste, los entrevistados
reclamaban por mayor participacin y que la misma efectivamente sea sustento en la
elaboracin de las polticas pblicas provinciales.
Al respecto, en la entrevista al Subsecretario de Gestin Ambiental, l hizo hincapi
en que a partir de la gestin socialista se busc un cambio en la forma de trabajar la
temtica medioambiental, que se ve en el planteamiento de cada uno de los Programas y
Proyectos emprendidos por el Ejecutivo provincial.
Sin embargo, cuando se dio cuenta de las demandas de la sociedad civil que recogen
las Agendas Socioambientales, se advirti que la mayora de ellas estaban pendientes,
siendo los ejes ms preocupantes Modelo Productivo, Energa, Biodiversidad y reas
Urbanas los que tenan ms propuestas desatendidas. Las expresiones de descontento en la
evaluacin posterior que hicieron las ONGs, coinciden con los dichos de los entrevistados.
Mercedes Caila expres que la Secretara de Ambiente tiene una intencin de mejorar pero
no es lo que est pasando. Sergio Rinaldi por su parte seal, que el reclamo de las ONGs
cae en saco roto, y que no ven que se trabaje especficamente sobre eso, que no cambi en
forma sustancial la gestin desde la agenda ambiental.
De la misma manera, en la agenda legislativa, la mayora de las iniciativas se
presentaron como proyectos de comunicacin, siendo pedidos de informe a diferentes reas
de gobierno. Esta situacin dara cuenta de la abundancia de normas que existen para
conservar el medio ambiente, pero que no se cumplen efectivamente, evidenciando una
falta de control y prevencin por parte del Ejecutivo.
La segunda contradiccin se manifest en que a partir del primer gobierno socialista
se expresa una valoracin mayor de la problemtica ambiental. Sin embargo, se le quit a la
Secretara de Medio Ambiente el rango de Secretara de Estado. En relacin a ello,
Mercedes Caila indic que la misma nocin de Secretara de Ambiente como una Secretara
dentro del Ministerio, que no tiene la misma capacidad que el Ministerio, inhibe la
capacidad de despacho sobre cosas, permitiendo regular antes que algo sea aprobado.
Tambin Elba Estancich opin, que sigue siendo un sector del gobierno preocupado por los
temas ambientales que entra en contradiccin con otras reas del gobierno, las cuales
pueden ser Produccin o Planificacin que no tienen internalizados temas ambientales.
Entonces, a veces, hay contradicciones entre las dos reas y as muchos temas ambientales
quedan truncados porque se les da ms preponderancia a lo que es productivo y a la
planificacin.
Por el lado del gobierno, el Subsecretario Seguro observa que los temas que fueron
desatendidos no se debi a causa de no ser Secretara de Estado. En cambio, se debi a que
la normativa no era muy clara, como en el caso de fitosanitarios, en donde la autoridad de
aplicacin es el Ministerio de Produccin, con quien a la vez tienen diferencias de criterios
para fijar determinados estndares sobre el tratamiento de los efectos adversos de diferentes
actividades. Otros temas fueron dejados fuera de agenda por la escasez de recursos y la
dificultad de trabajar con estructuras y formas de trabajo heredadas de las gestiones
anteriores.
En relacin a la prdida del rango Seguro expres que la inclusin en un Ministerio
tan grande tiene dos cosas, una es que es una Secretara chica comparada con el tamao del
Ministerio y las cosas que aborda el Ministerio. Pero lo bueno es que en esa diversidad la
Secretara es absolutamente transversal.
En funcin de lo investigado y analizado en el proceso de elaboracin de la tesina,
se consider que la agenda de gobierno medioambiental de la provincia de Santa Fe en el
periodo 2007-2011 s recogi las demandas de la agenda pblica, aunque no todas ellas.
Sin embargo, la brecha que existi entre la agenda de gobierno y la efectividad de las
polticas que se llevaron a cabo fue tal que no gener una retroalimentacin favorable. Es
decir, que los vecinos y las organizaciones civiles percibieron que su preocupacin respecto
al deterioro en el medio ambiente no fue acogida como una prioridad por el gobierno.

Reflexiones finales

Al iniciar la tesina, cuando se trazaron los problemas de investigacin y luego en el
desarrollo y anlisis para responder a la hiptesis, se parti de una concepcin de gobierno
que cuenta con un poder relacional. Cuando agenda cuestiones no lo puede hacer de manera
unilateral, sino que se ve impelido a interactuar con mltiples actores, polticos, sociales y
econmicos que limitan su autonoma al momento de tomar decisiones sobre los temas que
va a abordar. En este marco, sin embargo se plante como hiptesis que la agenda de
gobierno de la provincia en materia medioambiental se elabor, en cierta manera no
coincidente con las demandas del sector civil.
De esta manera, en el anlisis se identificaron en la construccin de la agenda de
gobierno para el rea medioambiental de la provincia de Santa Fe durante 207-2011, dos
contradicciones.
La primera es entre lo que el gobierno expres respecto a las nuevas formas de
encarar la problemtica ambiental y las percepciones que de ello tuvieron diferentes
sectores de la sociedad civil.
Por un lado, el gobierno afirm la importancia de escuchar la voz de los vecinos y
ONGs y de acercar el Estado a las personas para el trabajo en conjunto. En cambio, los
vecinos de diferentes localidades afectados por la contaminacin y las ONGs de la
provincia pedan por mayor participacin y que la misma se vea reflejada en las polticas
pblicas que eran emprendidas.
La segunda contradiccin la se advirti en que, se manifest por parte del gobierno
que iba a haber una valoracin mayor de la problemtica ambiental, y a pesar de esto, la
Ley de Ministerios del 2007 le quit a la Secretara de Medio Ambiente el rango de
Secretara de Estado.
A pesar de estas contradicciones, se valor que la agenda de gobierno
medioambiental en el periodo de estudio si recogi las demandas de la agenda pblica,
aunque no todas ellas. Aqu entraron en juego las dos contradicciones que produjeron
diversos factores que incidieron en el momento de agendacin como: la escasez de recursos
econmicos, las preferencias de la planta de trabajadores permanentes que pensaban de
manera diferente acerca de hacia donde se orientaba su labor, la diferencia de lgica con
otros Ministerios de mayor peso, y por ltimo las preferencias de la Secretara respecto a
cules eran las temticas que consideraban prioritarias y cules no, en funcin de los
factores anteriores como as tambin de que es una arena de poltica que toca con intereses
contrapuestos.
En consecuencia, se presentara una brecha entre las cuestiones ambientales que
formaron parte de la agenda de gobierno provincial y las polticas que se llevaron a cabo y
los efectos de las mismas. Este motivo, explicara en principio porque la sociedad civil
percibi que sus demandas no fueron atendidas.
De esta manera, qued pendiente para posteriores indagaciones conocer si esta
percepcin es real. Es decir, si las cuestiones medioambientales que ingresaron en la
agenda gubernamental se convirtieron consecuentemente en polticas pblicas y que
sucedi con su ejecucin.
Bibliografa

AGUILAR VILLANUEVA, L., Estudio introductorio. Problemas pblicos y
agenda de gobierno, Porra Grupo Editorial, Mxico, 1993.
CANTO SENZ, R.; Polticas Pblicas. Ms all del pluralismo y la participacin
ciudadana, Gestin y Poltica Pblica, vol. IX, N 2, segundo semestre de 2000.
DAZ, C., El ciclo de las polticas pblicas locales. Notas para su abordaje y
reconstruccin, en Vanesa, J . (comp.), Polticas Pblicas y desarrollo local, IDR, Rosario,
Argentina, 1998.
MORENO, L.; Una Agenda Ciudadana para la Legislatura Mendocina, en IX
Congreso Nacional De Ciencia Poltica, Santa Fe, Argentina, Agosto 2009.
MOSCOSO, G., Los alcances legislativos de la poltica territorializada. Un anlisis
de la iniciativa legislativa en el Congreso de la Nacin Argentina., en IX Congreso
Nacional de Ciencia Poltica, Santa Fe, Argentina, Agosto 2009.
O'DONNELL, G. Y OSZLAK, O., "Estado y polticas estatales en Amrica Latina:
hacia una estrategia de investigacin, CLAD, 1984.
ROBLES, I., Construccin de la agenda de gobierno para el rea medioambiental de
la provincia de Santa Fe durante 2007-2011, Tesina de grado Lic. En Ciencia Poltica,
UNR, Rosario, 2013.

Otras fuentes
Sitio oficial de Greenpeace: http://www.greenpeace.org/argentina/es/
Sitio oficial de la Cmara de Diputados de la Provincia de Santa Fe.
www.diputadossantafe.gov.ar
Sitio oficial del Gobierno de la provincia de Santa Fe. www.santafe.gov.ar
Sitio oficial Programa Naciones Unidas para el Medio Ambiente:
http://www.pnuma.org/?pag=ER
Una Agenda Socioambiental para Santa Fe. 2007. Disponible en: http://agenda-
santafe.blogspot.com
Una Agenda Socioambiental para Santa Fe: Dos aos despus. 2009. Disponible en:
http://agenda-santafe.blogspot.com

Modos de integracin de las polticas pblicas urbanas

Salvarredy, Julin
salvarredy@hotmail.com
Proyecto Habitar | Programa de Hbitat Inclusivo | IEHu FADU UBA
Especialista en Planificacin Urbana y Regional
FADU UBA, Buenos Aires, Argentina

rea Temtica: Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores polticos.



Tanto desde el punto de vista de la planificacin como desde las polticas de mejoramiento
barrial y de vivienda se han desarrollado trabajos que analizan crticamente la falta de
integralidad de los diagnsticos urbanos y polticas pblicas. La poltica habitacional en
Argentina nunca funcion integrada sistemticamente ni concebida integralmente como
habitacional.

Por otra parte, existen una serie de condiciones inherentes a lo urbano que permanecen,
mientras asumen a lo largo de la historia diferentes formas contextuales. En este contexto
de falta de sistematicidad de la realidad y de caractersticas constantes, crece en las
ciudades latinoamericanas una constante de dualidad. All, la nocin de articulacin socio
espacial, es planteada como fundamento y objetivo de nuestra visin. Se trata de
comprender la necesidad de elaborar una estrategia de abordaje compleja, mltiple y
abarcadora, frente a la encerrona de las dicotomas simples y reduccionistas. Resulta
esencial en esta visin integradora la nocin de Proyecto Inclusivo, en ese sentido, seala
Fernndez Castro (2010) que se debe pasar a potenciarlos como catalizadores de
reconversin, esto es como oportunidades de cualificacin urbana. Perspectiva que
potencia su rol poltico en contextos de desigualdad.

Este escrito se inscribe en el proceso inicial de trabajo de tesis que analiza particularmente
el caso de los barrios Pern, San Martn y San Jorge del partido de San Fernando 2003-
2011. El objetivo de la tesis consiste en determinar las posibilidades y lmites de las
polticas de mejoramiento habitacional (vivienda y barrio) segn su grado de integracin,
coherencia y coordinacin con el Planeamiento y la Gestin Urbana. En este texto se
analizaran los modos de integracin entre las escalas de las polticas urbanas,
particularmente entre los proyectos urbanos de estos barrios y el plan de desarrollo urbano
del Partido desde una perspectiva proyectual, para avanzar en el diagnstico del grado de
articulacin en la implementacin de polticas urbano habitacionales.


Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014

Integracin, coherencia y coordinacin de polticas pblicas urbano habitacionales. El
caso de los barrios Pern, San Martn y San Jorge del partido de San Fernando 2003-
2011.

El trabajo es parte del proceso de desarrollo de la tesis de Maestra en urbanismo cuyo
objetivo consiste en determinar las posibilidades y lmites de las polticas de mejoramiento
habitacional (vivienda y barrio) segn su grado de integracin, coherencia y coordinacin
con el Planeamiento y la Gestin Urbana. Para esto se analizara la experiencia de
aplicacin activa de polticas pblicas de mejoramiento habitacional en el sector Oeste del
Municipio de San Fernando en el periodo 2003-2011 -observando especialmente los
proyectos urbanos realizados para los barrios Pern, San Martn y San Jorge- y su relacin
con el Plan de Desarrollo Urbano y la Gestin en el rea Metropolitana de Buenos Aires.

Las polticas urbano habitacionales se han diseado privilegiando su rol de motor de la
reactivacin productiva y generador de trabajo, que en la precisin de la respuesta final
proporcionada en trminos de producto aportado a un complejo proceso social. Se ha
privilegiado la produccin de vivienda nueva llave en mano ejecutada por empresa
constructora por sobre las polticas de mejoramiento habitacional y barrial, descartando en
muchos casos la necesaria participacin comunitaria en el proceso de elaboracin y gestin
de las respuestas estatales.

Las estructuras gubernamentales en todos sus niveles (nacional, provincial, local) y sectores
o dimensiones (ambiental, productivo, legal, habitacional) conservan la dinmica de
espacios estancos de interrelacin relativa y escasa planificacin global, donde el grado de
articulacin y sinergia de recursos est subordinado a la coyuntura poltica.

El recorte espacio temporal del proyecto analiza las polticas urbano habitacionales del
Partido de San Fernando en el periodo 2003 y 2011. Durante este periodo se dio una
singular confluencia en cantidad y calidad de intervenciones estatales en distintas escalas y
dimensiones, el estudio de las relaciones de interaccin simultanea de estas iniciativas
permite conocer el grado de integracin, coherencia y coordinacin existente en el Estado
en sus niveles Nacional, Provincial y Local, para la ejecucin de este tipo de polticas.

Se incorporarn en carcter complementario otros aspectos que influyen en la posibilidad y
limitacin del vnculo entre estos factores como son: por una parte, las polticas pblicas
metropolitanas de infraestructura, equipamiento y transporte, por otra parte los mecanismos
de participacin comunitaria desarrollados en el relevamiento, proyecto y gestin de las
polticas urbano habitacionales en cuestin. El resultado de esta investigacin permitir
optimizar la implementacin de los planes y programas urbanos en relacin a su
coordinacin, coherencia e integracin con los Proyectos Urbanos que especifican su
materializacin local.

El Plan de Desarrollo Urbano de San Fernando (2006) y las polticas de Atencin
Primaria (PROMEBA, Villas y Asentamientos, Mejor Vivir) (2006-2011)

Siguiendo a Javier Fernndez Castro (2010), es posible postular que existen una serie de
condiciones inherentes a lo urbano que permanecen, mientras asumen a lo largo de la
historia diferentes formas contextuales. Ciudad es flujo, referencia, habitacin,
intercambio y deslinde. La nocin de articulacin socio espacial es planteada como
fundamento y objetivo de la visin inclusiva del proyecto urbano. Se trata de comprender la
necesidad de elaborar una estrategia de abordaje compleja, mltiple y abarcante, frente a la
encerrona de las dicotomas simples y reduccionistas. Desde este punto de vista, resulta
necesario considerar de manera simultnea e integrada: modelos urbanos, prcticas
sociales, actores involucrados, lgicas productivas, saberes disciplinares, gradientes de
escala, estrategias de insercin, encadenamientos de acciones.

Resultan esenciales en esta visin integradoras, la nocin de Proyecto Inclusivo, en ese
sentido, seala Fernndez Castro (2011:42) :

Si los proyectos de inclusin socioespacial han sido hasta ahora considerados
como garantes necesarios del continuo urbano, favoreciendo estrategias de
extensin uniforme del tejido, se debe pasar a potenciarlos como catalizadores de
reconversin, esto es como oportunidades de cualificacin urbana. La decisin
proyectual entre lo igual y lo distintivo debe posibilitar nuevos equilibrios de la
estructura capaces de establecer rasgos de continuidad y a la vez de distincin,
cualificando los entornos. Cada proyecto es una oportunidad no slo de paliar un
dficit cuantitativo, sino tambin de cualificar un recorte de la estructura urbana.

Siguiendo a Kullock (2010), este trabajo aborda algunos de los desafos que es
indispensable enfrentar desde la planificacin urbana y regional. Entre los ms
significativos, se encuentran: la comprensin transdisciplinaria, la complejidad del
diseo de procesos de gestin, el rol de articulador de los estamentos tcnicos, polticos y
comunitarios.

Dar respuesta cabal a todos estos desafos implica un reciclaje de los viejos
hbitos de actuacin para los profesionales formados y una profunda reforma de
los procesos de aprendizaje de los nuevos profesionales. Esto constituye una tarea
ardua, ya que pone en crisis los saberes aprendidos y ejercidos. Implica reconocer
que las fallas no slo estn por fuera, en los otros estamentos sociales (clsico
reclamo del cuerpo profesional) y abocarse a poner en orden el propio campo.

Compensando este esfuerzo, del otro lado de la balanza est la posibilidad de
alcanzar mayor xito en el logro de las metas que, se supone, guan nuestro
accionar: mejorar la calidad ambiental de nuestras ciudades y la calidad de vida de
nuestros conciudadanos, que no otros pueden ser los motivos de nuestra
intervencin en los procesos de gestin social.
(Kullock, 2010:272)

Los barrios Pern, San Martn y San Jorge del Partido de San Fernando (2003-2011)
y las estrategias del Plan de Desarrollo Urbano.

Para el estudio de caso, se toma el Partido de San Fernando, por darse en el perodo de
anlisis una poco habitual confluencia de polticas pblicas a escala municipal y polticas
de atencin primaria a escala barrial y de vivienda- concebidas integradas en trminos de
dimensiones. Esta experiencia ha dejado mucho para el anlisis, ya que si bien esta decisin
de integracin en escalas y dimensiones a nivel de un gobierno local es trascendente, la
experiencia ha podido demostrar que choc con limitaciones concretas en la prctica, fruto
de situaciones que tienen que ver con interferencias jurisdiccionales tanto a nivel de escalas
(en relacin con la impronta de la metrpolis sobre el partido) como de dimensiones (como
en el caso del acceso a los servicios bsicos, por ejemplo) (Salvarredy y Jaime, 2011)

Para comprender el contexto territorial, es necesario pensar el Partido de San Fernando
como parte del rea Metropolitana De Buenos Aires, centro estructural de la Repblica
Argentina. En el problema territorial metropolitano se trabaja simultneamente con
polticas urbanas de distintas escalas y dimensiones.

Las polticas pblicas habitacionales operan sobre el problema urbano, es por eso
estructural comprender que la ciudad contempornea es un sistema altamente complejo. El
rea Metropolitana estudiada como un sistema, se entiende como formado por elementos y
por las interacciones que ponen en relacin unos elementos con otros. En particular, las
polticas publicas urbano habitacionales operan entonces como un subsistema que por su
parte se conforma por escalas y dimensiones propias de su lgica constitutiva. La ciudad,
entonces, reconoce la existencia de mltiples elementos interactuantes, con autonoma
relativa pero cohesionados. Siguiendo a Pirez, es posible definir que en la conformacin del
espacio metropolitano resulta determinante una dimensin urbano-territorial, caracterizada
por la expansin de una o ms ciudades que tiende a configurar un territorio urbano
diferenciado (distribucin funcional tendiente a la homogeneidad de las partes en un todo
heterogneo) y desigual. Del abanico de complejos factores que operan simultneamente,
se destacan la dimensin poltico institucional-territorial dada por la organizacin del
Estado, su diferenciacin en mbitos (central, intermedio y local) y su interaccin con la
distribucin funcional de la poblacin en el territorio y sus actividades productivas (Prez,
2005).

Una de las dimensiones que permite avanzar en la comprensin de la estructura urbana en
todas sus escalas es el conocimiento de las caractersticas demogrficas de los
asentamientos y su distribucin en el territorio metropolitano. Segn datos censales del
2010 la poblacin total del Partido de San Fernando alcanzaba las 163462 personas. Esta
cifra representara un 1,05 por ciento de la poblacin total de los 24 partidos de la provincia
de Buenos Aires que componen esa unidad territorial comnmente conocida como el Gran
Buenos Aires. El partido de San Fernando se encuentra atravesado por ejes viales
estructurales propios de la regin metropolitana de Buenos Aires. Han determinado zonas
con y sin equipamiento, con y sin cobertura de servicios, de pobres y de ricos, de alta y baja
calidad ambiental, en una relacin que se repite prcticamente en todos los campos de
anlisis, bajando en la calidad de vida urbana que ofrece de este a oeste. Resultando
operaciones de deslinde (Fernndez Castro, 2011) de las ms excluyentes desde el punto de
vista socio territorial.

Distribucin territorial de los hogares y diferencias socioeconmicas. Tres Sectores
Determinados

El diagnstico del plan de desarrollo urbano (2006) de San Fernando, describe esta
situacin y delimita con precisin las areas prevalentemente homogneas del partido. As
se determina el contexto de actuacin de los dos extremos de las escalas polticas de
anlisis, el del PDU y el de las polticas de atencin primaria que se llevaron adelante
siguiendo sus lineamientos estratgicos en el sector oeste. De manera general puede decirse
que la calidad urbana y los niveles socio-econmicos de la poblacin asentada en cada
franja, se presentan en un gradiente de mayor a menor de Este a Oeste. En este sentido, San
Fernando se caracteriza por los fuertes contrastes sociales que sin duda se han agravado en
los ltimos aos de cara al proceso de concentracin de ingresos que se verifica en el
conjunto del rea metropolitana.

La poltica urbana municipal choca aqu con varias de sus limitaciones sistemticas. Hay un
conflicto de escala, cuando el sistema de jurisdicciones cruza la regulacin del uso del
suelo por parte del municipio, con el accionar sobre rutas nacionales o provinciales, o los
ferrocarriles, dependientes de jurisdicciones superiores. Por el mismo complejo de
jurisdicciones, estas acciones de escala municipal, resultan insuficientes frente a la
fragmentacin social que prevalece en todo el territorio nacional. Y en trminos ms
accesibles a la escala municipal, no existe poltica de nivelacin territorial de la oferta de
equipamiento urbano que abone a esta integracin antes mencionada. Se ha analizado ya
como el impacto de la impronta de desarrollo metropolitano con una matriz fuertemente
centralizada, determina lmites que hacen ms difcil aun el desarrollo urbano integrado de
las reas intermedias.

A la fragmentacin socio territorial detectada, la poltica urbana del partido de San
Fernando le ha opuesto algunas acciones concretas. Ha trabajado en la urbanizacin de los
sectores ms postergados, ha generado un espacio pblico sobre la ribera, y ejecut uno de
los varios pasos a nivel previstos.

Los objetivos y Estrategias del PDU son ambiciosos, plantean iniciativas en relacin a: la
ocupacin y el uso del suelo, la distribucin de la poblacin, los espacios verdes recreativos
y costas, el patrimonio, la accesibilidad y conectividad, estableciendo adems la necesidad
de mecanismos participativos. Luego determina estrategias especficas
enfocadas en tres sectores: Este, Intermedio y Oeste.
El Capitulo 1 Objetivos y Estrategias del Plan de Desarrollo Urbano esta dividido en tres
incisos, que describen principios bsicos, finalidades y estrategias generales.

El primer punto abarca una muy amplia gama de intenciones, desde reducir la desigualdad,
pasando por los procesos de recuperacin del patrimonio, atravesados por la
implementacin de mecanismos de participacin. Dice textualmente:

1.Contribuir con la reduccin de los contrastes socio territoriales que presentan los
diferentes sectores del rea Urbana.
2.Orientar la ocupacin y el uso del suelo con el fin de disminuir los conflictos
funcionales existentes y simultneamente contribuir al desarrollo socio econmico del
municipio.
3.Promover una adecuada distribucin de las densidades poblacionales con el fin de
disminuir los problemas de congestin en los sectores centrales y contribuir a
completar y densificar los
sectores en proceso de consolidacin.
4. Mejorar la oferta y el acceso pblico a los espacios verdes recreativos y a las costas
delos Ros Lujn y Reconquista.
5.Preservar y recuperar el patrimonio cultural, histrico, arquitectnico, urbanstico, y
paisajstico del municipio.
6. Impulsar procesos de mejora y renovacin socio - urbana de los sectores ocupados
por la poblacin de menores ingresos.
7. Mejorar la accesibilidad y conectividad de y entre los diferentes barrios.
8. Evitar la retencin especulativa de los inmuebles urbanos, que resulte de su
subutilizacin o de su no utilizacin.
9. Establecer mecanismos de participacin de la poblacin y de actuacin conjunta
entre
el sector pblico y privado. (PDU, 2009: 3)

Las estrategias son definidas como expresiones poltico sociales de la comunidad que
tienden a motorizar el proceso de desarrollo que se promueve. En este caso, se define la
necesidad de establecer un marco de referencia publica que regule a los operadores del
territorio (pblicos y privados); y de fijar lineamientos bsicos para formular y gestionar
programas, proyectos, normas e instrumentos.

Luego de la determinacin de objetivos y estrategias generales, se estructuran cuatro
estrategias sectoriales complementarias, tres por sector (Este, Intermedio y Oeste) y una
cuarta de integracin territorial.








Fuente: Plan de Desarrollo Urbano de San Fernando (2009)

Deca Ainstein al describir el estado actual de situacin urbana en principios del nuevo
siglo que estaba demostrado el grado de precariedad de las estructuras de gestin, dado que
frente a estos desafos, los planificadores de la regin disponen de escasas herramientas que
reflejen cientficamente la situacin de las reas urbanas y su percepcin por parte de la
ciudadana. En consecuencia es claro y prioritario poder contar con mecanismos y tcnicas
que faciliten la planificacin y gestin local, fundamentalmente sobre aquellas dimensiones
que impactan mayoritariamente en la satisfaccin de los ciudadanos y puedan ser
consideradas en el marco de las polticas de Estado. (Ainstein, Karol, Lindenboim J. ,2000.)

Para el caso del sector Oeste, donde se focaliza esta investigacin, el Plan de Desarrollo
Urbano Propone una serie de estrategias particulares:

Estructuracin del sector a partir de la localizacin de equipamientos de centralidad
en correspondencia con la promocin de una mayor densificacin habitacional y de
actividades.
Reordenamiento urbano de los asentamientos precarios
Ampliacin de los servicios de infraestructura y de la oferta de espacios pblicos.


Estrategias del PDU para el sector Oeste.
Fuente: Plan de Desarrollo Urbano de San Fernando


De las polticas urbanas desarrolladas en el periodo de anlisis, se incluyen en este trabajo:

El Programa de Mejoramiento de Barrios (PROMEBA), con las etapas de los
barrios Pern, San Jorge y San Martn.
El Subprograma Villas y Asentamientos, implementado en la ejecucin de
viviendas nuevas en el sector Oeste como complemento del PROMEBA.
El Programa Mejor Vivir implementado como complemento de los anteriores

El esquema que sigue sintetiza la aplicacin de estas polticas para el periodo a analizar
(2003-2011)


Fuente: Elaboracin propia sobre imagen de Google Earth (2014)

Para estos casos se analizar su grado de integracin, coherencia y coordinacin en las
diferentes escalas y dimensiones; y la relacin que puede establecerse entre este grado de
integracin y el alcance de los objetivos planteados. Como primera aproximacin al anlisis
de los casos, se observara cada proyecto urbano de aplicacin de las polticas de
mejoramiento del programa PROMEBA, y su vinculacin con las estrategias proyectuales
urbanas del PDU.



Sub-Sector Oeste (Reconquista). Fuente Google Earth. (2014)

El sector es Oeste del Partido de San Fernando fue histricamente una zona de baados que
se fue urbanizando progresivamente, fundamentalmente en la segunda mitad del siglo XXI.
El sub-sector observado plantea una serie de particularidades a destacad: se encuentra en el
limite del partido con Tigre, estn localizadas empresas contaminantes, en la franja entre la
ruta y el rio se ubican asentamientos informales, esta atravesada o linda con infraestructuras
de escala metropolitana como el tren o la autopista panamericana.
Estrategias del sector Oeste. Fuente: Elaboracin propia sobre base PDU MSF (2006)


El anlisis de casos se enfocara en las polticas implementadas en el sector Oeste, las
estrategias que se plantearon en ese sector fueron tres:
1. Estructuracin del sector a partir de la localizacin de equipamientos de
centralidad en correspondencia con la promocin de una mayor densificacin
habitacional y de actividades.
2. Reordenamiento urbano de los asentamientos precarios.
3. Ampliacin de los servicios de infraestructura y de la oferta de espacios pblicos.

Los proyectos desarrollados en el sector Oeste son dos, el 14 y el 15. Es destacable que de
21 proyectos elaborados, el proyecto catorce es el nico que se subdivide en ocho
subproyectos. Esta situacin subraya el inters de los proyectistas de incidir en la mejora
del sector urbano, por la cantidad de iniciativas y por el mayor grado de precisin en las
iniciativas especificas.

Los Programas y Proyectos que forman parte de la Estrategia de Desarrollo del sector
Oeste son los siguientes:

El proyecto 14: Construccin de un centro tecnolgico y productivo y de un rea de nueva
centralidad en San Fernando Oeste. Y sus ocho subproyectos:
a) Centro tecnolgico de investigacin, desarrollo y diseo orientado preferentemente a
pymes.
b) Relocalizacin instalaciones Club Atltico Tigre.
c) Apertura de un Centro Universitario en Virreyes.
d) Descentralizacin administrativa, social y cultural municipal.
e) Recuperacin de la ribera del cauce natural del Ro Reconquista
f) Creacin de un parque urbano en el predio de la ex tosquera.
g) Centro de radicacin de PYMES en San Fernando Oeste.
h) Localizacin de viviendas diferentes densidades y tipologas en San Fernando Oeste.
El que se vincula directamente con los proyectos urbanos de PROMEBA es el proyecto 15:
Reordenamiento y regularizacin de ocupaciones precarias en zonas degradadas de San
Fernando Oeste. La ubicacin del proyecto 15 en el mapa asociado en el PDU coincide
con los barrios San Martn, Peron y San Jorge.

La propuesta de Plan de Desarrollo Urbano, contemplo la modificacin y complejizacin
de la zonificacin existente, sus categoras e indicadores. Por ejemplo, para los
asentamientos informales en proceso de regularizacin, se asigno la categora ZERU,zonas
especiales de reordenamiento urbano, previndose para las mismas un proceso de
adaptacin posterior de las normas urbansticas.
Los proyectos de PROMEBA para los barrios Peron, San Martn y San Jorge.







Entre los aos 2003 y 2011 se gestionaron para los barrios Peron, San Martn y San Jorge,
cuatro obras de infraestructura a travs del Programa de Mejoramiento de Barrios, las
cuatro con el titulo rea San Jorge, San Martn, Presidente Peron destinado al
mejoramiento del sector urbano objeto de este trabajo, que beneficiaria segn los
documentos oficiales a mas de 5000 pobladores.

Etapa Rubro Barrio Monto de
la Obra
Empresa
Contratista
%
Avance
logrado
Ao
Ejecucin
1 Infraestructura
servicios, espacios
pblicos
Equipamiento (Sala
salud, Ampliacin
de la guardera)
San
Jorge
20.731.249 EVA S.A. 93.93% 2008-2011
2 Nexo Cloacal San
Jorge,
San
Martn,
Peron
3.774.428 APCO S.A. 100% 2009-2010
3 Infraestructura
servicios, espacios
pblicos
Presiden
te Peron
18.584.289 MALAGA
S.A.
88.50% 2009-2011
4 Infraestructura
servicios, espacios
pblicos
San
Martn
14.228.620 SITRA 40.29% 2010-2011

Fuente: Elaboracin propia en base a datos oficiales.
1

1
Consultados en


Corresponde mencionar que el equipo de Reordenamiento Urbano de San Fernando recoga
en el momento de contratar estas cuatro etapas la exitosa experiencia de las obras de
PROMEBA en los barrios La Paz, Hardoy y Villa Jardn, ejecutadas al 100% entre los aos
2006 y 2009. La factibilidad de articulacin y sinergia entre las estructuras municipales,
provinciales y nacionales se encontraba favorecida tanto por la continuidad en el trabajo de
los tcnicos nacionales de los equipos de campo de PROMEBA que se trasladaron desde
este barrio a los prximos, como la del equipo tcnico y social del rea de Reordenamiento
Urbano.
http://www.promeba.gob.ar/ en Julio de 2014

Por otra parte, las obras a realizar en estos barrios requeran de viviendas disponibles para
relocalizar a los pobladores de los hogares que deban desplazarse por la apertura de calles
o por encontrarse en situaciones ambientales vulnerables. Por este motivo, se gestionaron y
construyeron una serie de viviendas prximas a estos barrios. Estos fueron los PFCV-
VILLAS por 46 Viviendas, 101 Viviendas y 81 Viviendas. Luego ingresaremos en el
anlisis de las dificultades que se verificaron en la coordinacin de la ejecucin de estas
obras, realizadas con empresas diferentes, lgicas productivas diferentes, a precios
diferentes, con o sin equipos tcnicos segn el caso.

Se gestionaron adicionalmente otras 51 viviendas, a localizar en el predio vacante en el
Barrio San Martn en el que se ubicaba una plaza barrial, esta situacin fue parte de un
conflicto territorial en el que se incluan temas de diversas escalas y dimensiones operando
simultneamente, entre otras: el entubamiento del arroyo fate, la relocalizacin de las
familias de la ribera del cauce antiguo del rio reconquista, el relleno del arroyo reconquista,
los conflictos de poder propios de las elecciones del 2009 y 2011, la estructura socio
territorial interna del barrio.

Del anlisis de la implementacin del Plan de Desarrollo y de los tres proyectos urbanos
ejecutados en el sub-sector en cuestin, puede observarse en la figura siguiente, la
identificacin del surgimiento de una serie de escenarios problemticos.

Finalmente, como primera aproximacin a la sntesis del fenmeno observado, se efecta
sobre los mismos, una caracterizacin inicial en funcin del aspecto predominante en
tensin en cada uno de los conflictos observados.

Conflictos de gestin por competencias.

Se trata de conflictos vinculados a las competencias jurisdiccionales. La interrelacin entre
los organismos de gestin nacional, municipal y provincial en el proceso de transformacin
territorial, requeriran una aceitada vinculacin en los procesos de gestin. Sin embargo, en
las lgicas y dinmicas particulares de los entes estatales, prima el aspecto parcial e
histrico de cada organismo.

Conflictos de gestin por disputas de poder o intereses partidarios

Se trata de dificultades propias de las disputas de poder entre partidos polticos que suceden
entre distintos organismos estatales o sociales. Estos pueden observarse entre Municipios,
entre la nacin y los municipios, e incluso entre facciones de la organizacin barrial. Casos
paradigmticos observados son: El problema de la transformacin del limite entre San
Fernando y Tigre, y la gestin de los territorios en cuestin.

Conflictos tcnicos entre las escalas y dimensiones de las poltica urbano habitacional

La coordinacin tcnica del problema urbano a escala metropolitana requiere de una
revisin que ya ha sido observada por mltiples trabajos previos. (Pirez, 1999) En este caso
aparece fuertemente representada por la dificultad en la gestin de transformaciones y
anlisis de alternativas tcnicas para los proceso de regularizacin, para la provisin de
servicios o la tramitacin de interferencias en el trabajo en infraestructuras.

Conflictos tcnicos de coordinacin entre escalas o programas.

Se trata de dificultades propias de la gestin del tipo de soluciones que requieren las
polticas de transformacin del territorio barrial. Se hace necesaria la aplicacin
simultaneas de programas y proyectos que provienen de maquinarias estatales distintas. Se
encontraron desinteligencias en el recorrido de factibilidades tcnicas, econmicas y
disponibilidad de recursos. La gestin de elementos necesarios en el proceso aparece
fragmentada en la burocracia estatal, pero se trata de cuestiones interdependientes en los
territorios concretos.

Esto pudo observarse en la falta de coordinacin entre los programas Federal, Villas y
PROMEBA. Se registr, por ejemplo, en el caso del Sector 7 de la ejecucin de la etapa 3
del PROMEBA en el barrio Peron. Sucedi que no pudo realizarse la apertura de calles -
que requera derribar viviendas existentes- en el momento que se lograba el consenso
comunitario, por falta de disponibilidad de viviendas realizadas por el Plan Federal,
indispensables para la relocalizacin de las familias afectadas.

Conflictos territoriales derivados de la falta de apropiacin comunitaria.

Se trata de dificultades asociadas al modo en que se resuelve la participacin comunitaria
para la ejercicio de las polticas publicas urbano habitacionales de mejoramiento de
vivienda y barrio en el rea Metropolitana de Buenos Aires. Se observa en estos casos la
vaguedad, discontinuidad y debilidad de los procesos de participacin comunitaria.

Esta caracterstica se refleja en la fragmentacin y falta de autonoma de las organizaciones
barriales, caractersticas que afectan la efectividad de todo el proceso. Operan en este
aspecto varios factores: las necesidades detectadas a la luz de datos cuantitativos; los
proyectos diseados por los criterios apriorsticos de tcnicos de capacitacin dispar; y la
gestin de los presupuestos y obras sin capacidad de determinacin por parte de los actores
sociales participantes. Estos factores componen un escenario de alta fragilidad. Dentro de
este marco, frente a cualquier dificultad asociada a los conflictos determinados con
anterioridad se resquebrajan los acuerdos o consensos de trabajo, y recrudecen conflictos
previos o presentes.

BIBLIOGRAFIA

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redes y componentes urbanos. Instituto de Investigaciones econmicas. Buenos Aires,
CEPED. Cuaderno del CEPED N3, 2000.
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Conceptuales y Correlacin con los Procesos Habitacionales. HIC-AL, Mxico
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hacia una estrategia de investigacin, en Revista desarrollo ad., N 1, Caracas
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Editor de Amrica Latina CENTRO, Buenos Aires.
PREZ, P., (1999), Gestin de servicios y calidad urbana en la ciudad de Buenos Aires,
en EURE, Revista Latinoamericana de Estudios Urbano Regionales, Vol. XXV, Diciembre,
No.7, Santiago de Chile.
SALVARREDY, Julin; JAIME, Eugenia (2011) Planificacin urbana para la inclusin,
potencialidades y lmites. El caso del Plan de Desarrollo Urbano del Partido de San
Fernando. Proyecto Habitar, Buenos Aires, Argentina. (indito)
UMEC. Encuesta Socio demogrfica y Econmica de San Fernando (ESDE),
Municipalidad de San Fernando, 2006-2007

Otras fuentes: Bibliografa y documentos oficiales. Datos censales y entrevistas en profundidad.
1
Conflictos ambientales y Relaciones intergubernamentales. El rol de la
Defensoradel Pueblo en el caso de la Cuenca del Sal Dulce.
Lic. Eliana Spadoni, UNSAM, elispadoni@gmail.com
rea: Ambiente y ciencias sociales
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014.
Resumen

Las relaciones intergubernamentales pueden entenderse como un conjunto de interacciones
que suceden entre todo tipo de unidades gubernamentales y niveles(Andersoncitado en
Wright, 1997). En los conflictos ambientales emergen con fuerzatensiones, colaboraciones
y falta de acciones concretas entre mismos y distintos niveles de gobierno por la
transferencia de recursos econmicos, las regulaciones legales y los marcos decisorios
polticos que afectan el control, uso y manejo de los recursos naturales. El objetivo de este
trabajo es analizar la influencia de las relacionesintergubernamentalesy del ciclo del
conflicto ambiental en las estrategias desarrolladas por la DP para canalizar el
conflicto ambiental por el saneamiento de la Cuenca del Sal Dulce.


I. Conflictos ambientalesy relaciones intergubernamentales
El uso de los recursos naturales es fuente de tensiones y conflictos ambientales. La
conflictividad social generada por el acceso, uso, y beneficio de los recursos naturales se
presenta como un escenario comn y creciente en Amrica Latina. La inquietud por el
estudio de los conflictos ambientales va de la mano del anlisis de la forma en que stos se
canalizan o procesan, y por ende de aquellas instituciones con la capacidad de cumplir ese
rol. Existen distintos esfuerzos institucionales como el que llevan a cabo las Defensora del
Pueblo (DP) latinoamericanas para canalizar los conflictos ambientales respondiendo a las
diversas aristas sociales, culturales y polticas. Una canalizacin efectiva y productiva
requiere el desarrollo de distintas estrategias y roles. Pero, de qu dependen los roles y las
estrategias que la defensora desarrolla para canalizar los conflictos
ambientales?Porqu en determinadas circunstancias prevalecen unos sobre otros?Es
objeto de est investigacin la participacin de la DP en los conflictos ambientales. El
argumento central es que no se pueden estudiar los conflictos ambientales sin incluir el
anlisis de su ciclo de vida y de las relaciones intergubernamentales. Para responder las
preguntas planteadas la autora dialoga con la literatura de los conflictos ambientales, los
estudios por la paz y la teora de las relaciones intergubernamentales (RIG).

La literatura que estudia a las DP se caracteriza por tener un enfoque netamente jurdico
enmarcado en la filosofa del derecho yen las caractersticas institucionales de las
defensoras de la regin latinoamericana (Constenla, 2010; Maiorano, 2001; Gozaini,
1994; Santiestevan de Noriega, 2004; Comisin Andina de Juristas, 2001). La Defensora
del Pueblo es una institucin estatal autnoma que tiene como misin la proteccin y
defensa de los derechos y la supervisin de la administracin pblica. Las defensoras
2
reconocen el derecho ambiental como un derecho humano colectivo. Sin embargo su rol en
los conflictos ambientales es relativamente nuevo y nace de la mano de la agenda de los
derechos econmicos, sociales y culturales (DESC) en Amrica Latina. La DP es una
institucin con mucha versatilidad y flexibilidad. sta capacidad le permite desarrollar una
mirada sistmica de los conflictos, y asumir distintos roles en cada una de las etapas del
conflicto ambiental.An en un mismo pas, la DP no siempre acta del mismo modo,
inclusive ante conflictos en torno a las mismas cuestiones (como el uso del agua o la
produccin minera). En ese sentido la DP puede convertirse en un litigante estratgico, un
fiscalizador y colaboradorcrtico, un mediador y hasta un observador del conflicto. Para
cada rol la DP desarrolla una estrategia distinta.

Las estrategias que las defensoras desarrollan se encuentran bajo el marco de la proteccin
de derechos e incluyen: la juridificacin del conflicto y el uso del litigio estratgico en
conflictos que afectan los derechos colectivos; la incidencia para la defensa de derechos
que incluye la iniciativa para la propuesta de leyes,control de entidades estatales e
investigaciones y recomendaciones a entes gubernamentales; la persuasin entendida como
intermediacin e interposicin de buenos oficios y procesos de dilogo; y por ltimo el
monitoreo a partir del seguimiento de la implementacin de leyes y la alerta temprana de
conflictos.

Para entender las estrategias de la defensora en los conflictos resulta fundamental el
anlisis de los tipos de RIG existentes y de las distintas etapas que atraviesa el ciclo de los
conflictos ambientales.Se propone entonces como objetivo general analizar bajo el marco
de las relaciones intergubernamentales los roles y las estrategias de la Defensora del
Pueblo en las distintas etapas que atraviesael conflicto de la cuenca sal-dulce.

En Amrica Latina los estudios de los conflictos ambientales (Harvey, 1996; Alimonda,
2008; Bebbington, 2011; Leff, 2008; Pengue, 2008; Gudynas et al, 1998; Merlinsky, 2013;
Svampa, 2011; Martinez Allier, 2004) no han prestado suficiente atencin a las relaciones
intergubernamentales. stas son decisivas para comprender una de las principales causas
de los conflictos ambientales, las demandas y cuestionamientos a las autoridades pblicas
por la falta de controles pblicos e ineficacia de las evaluaciones de impacto ambiental. Y
tambin permite tener un mapa de las tensiones, colaboraciones y dinmicas existentes
entre los distintos o mismos niveles de gobierno por el acceso, uso y manejo de los
recursos naturales. Sin embargo las investigaciones de los conflictos ambientales se han
focalizado principalmente en la expansin exportadora de los recursos naturales. Desde el
marco de la ecologa poltica algunos autores han incorporado el debate sobre como
interpretar las industrias extractivas, uniendo la geopoltica y los conflictos ambientales
(Bebbington, 2013; Svampa, 2011). Otros han analizado y discutido las dinmicas sociales,
histricas, territoriales y jurdicas de los conflictos ambientales (Sabatini, 1997; Merlinsky,
2009; Azuela, 2006; Reboratti, 2008, Gutirrez, 2011; Hajer, 2011; Delamata, 2012).

Se entiende el conflicto ambiental como una lucha compleja por la definicin del problema
ambiental que ocurre cuando dos o ms actores no estn de acuerdo sobre la distribucin
del uso, manejo y/o control de los recursos naturales, perciben que satisfacer los intereses
de cada uno implica necesariamente que el otro no lo haga y actan basndose en ests
incompatibilidades percibidas. El conflicto atraviesa distintas etapas que van desde la
latencia y manifestacin hasta la crisis.Mucho se ha escrito sobre la naturaleza del
conflicto ambiental pero muy pocos estudios han incorporado el anlisis del ciclo de vida
del conflicto a esta perspectiva (Caldern et al, 2012). La mayora de las investigaciones
3
acadmicas que han hecho hincapi en las etapas y los roles existentes en los conflictos
provienen del campo de estudios por la paz (Lederach, 1999; Lund, 1996; Curle, 1994;
Galtung, 2003; Ury, 2005). sta literatura ha consensuado una serie de categoras o
etapas del ciclo de un conflicto. La primera, conflicto latente ocurre cuando un
problema no ha sido expresado en la arena pblica por ejemplo en los medios de
comunicacin, en general se refiere a que permanece fuera de la agenda gubernamental. La
segunda, conflicto manifiestoalude al momento en que se pueden observar la
concurrencia de factores que pueden entrar en colisin y contradiccin. La manifestacin
del conflicto se entiende como un conjunto de medidas de presin contenciosas y/o no
contenciosas asumidas por alguno de los actores sociales involucrado en el conflicto. Y por
ltimo, conflicto en crisis es un momento especfico del conflicto en el cual la dinmica
de confrontacin se expresa en una escalada de tensiones y violencia expresadas en
represin, protestas o enfrentamientos.

Para operacionalizar esta variable independiente estado del conflicto, se propone el
siguiente esquema.

Cuadro 1. Estado del Conflicto

Estado del Conflicto Indicadores

Latente
-Las demandas sociales no impactan en la
opinin pblica.
-Existen anuncios de medidas de presin
(convocatorias y declaraciones pblicas).

Manifiesto
-Se inician acciones colectivas medidas
contenciosas y/o no contenciosas de
movilizacin (Reuniones, asambleas,
presentaciones judiciales).

Crisis
-Se realizan movilizaciones colectivas:
paros, huelgas, bloqueos de rutas, etc. que
pueden alcanzar altos niveles de violencia
(muertos y/o heridos).
-Muchas veces intervienen las fuerzas del
orden.



II. Una tipologa de las relaciones intergubernamentales ambientales

Retomando la importancia de las RIG para el campo de estudios de los conflictos
ambientales, es necesario resaltar que las investigaciones de las relaciones
intergubernamentales se han llevado a cabo principalmente en Estados Unidos y Canad
(Wright, 1997; Harrison, 1996). En Amrica Latina el estudio de las RIG ha significado
principalmente una emergente literatura sobre las relaciones intergubernamentales y la
descentralizacin. Est se basa en la articulacin entre distintos niveles de gobierno para
resolver problemas de coordinacin o en como los gobiernos subnacionales asumen
distintas responsabilidades y niveles de poder en las negociaciones poltico-territoriales
(Souza, 2002; Arretche, 2002; Jordana, 2001; Escolar, 2009).

4
Segn Anderson (citado en Wright, 1997) la definicin de las RIG puede entenderse como
un conjunto de interacciones que suceden entre todo tipo de unidades gubernamentales y
niveles.Los estudios canadienses (Harrison y Fafard, 2000) para el anlisis de las polticas
ambientales han propuesto una tipologa de relaciones intergubernamentales que estn
presentes alrededor de los temas ambientales en pugna. stas pueden ser de conflicto,
competencia, colaboracin o indiferencia.Cada uno de estos tipos de RIG presuponen
algn tipo de equivalencia o incompatibilidad entre las polticas del gobierno federal y de
los gobiernos subnacionales. Las primeras dos categoras, conflicto y competencia suponen
incompatibilidad entre las polticas de los distintos niveles de gobierno. La categora de
colaboracin presupone un grado mnimo de compatibilidad y la ltima denominada
indiferencia supone un patrn de inaccin en el cual los gobiernos se ignoran mutuamente.

Se propone para el estudio de las RIG ambientales hacer foco en 1) las relaciones formales
de los gobiernos y 2) las relaciones en la prctica entre los funcionarios gubernamentales,
profesionales de organizaciones no gubernamentales, tcnicos, burcratas, etc.

En el Cuadro 2 a continuacin se operacionaliza la otra variable independiente Tipos de
RIG Ambientales.

Cuadro 2. Tipos de RIG Ambientales

Tipo de RIG Ambientales
1.Conflicto y/o
Competencia
2. Colaboracin 3. Indiferencia

-Incompatibilidad en los
objetivos de uso y
explotacin del recurso.

-Competencia por
atraccin de inversiones y
maximizacin de
transferencias econmicas.

-Centralizada: no se
reconocen los intereses de
los otros niveles de
gobierno. Monopolio.

-Descentralizada: se
reconocen los intereses de
otros niveles de gobierno.
Responsabilidad
compartida.

-Patrones de inaccin.
Tendencia a pasarse
la pelota.

-No se asume la
responsabilidad del
control y proteccin
del recurso.

-Se ignora a los otros
niveles de gobierno.

1.Conflicto y/o competencia

El conflicto intergubernamental ocurre cuando los gobiernos tienen grandes diferencias en
sus polticas de proteccin del ambiente y desarrollo econmico. Pueden diferir sobre los
objetivos e instrumentos o perseguir el mismo objetivo, por ejemplo, atraer capitales o a un
mayor acceso a transferencias intergubernamentales por la explotacin del recurso.
Muchas veces la competencia puede llevar a los gobiernos subnacionales a bajar los
estndares ambientales para conseguir mayores inversiones. Sin embargo, la proteccin del
ambiente puede tambin beneficiarse del conflicto intergubernamental cuando este
propone un debate que involucra la revisin de ciertos parmetros ambientales o la
incorporacin de distintos intereses en pugna.

2. Colaboracin
5

Se refiere principalmente a una grado mnimo de compatibilidad de las polticas de
explotacin y proteccin de los recursos naturales y acciones entre los actores de los
distintos niveles de gobierno y por ende a cierta coordinacin. sta puede ser
centralizada o descentralizada.La primera se refiere a un gobierno nacional o
subnacional que se visualiza a s mismo como el principal responsable en impulsar una
poltica o accin, y no reconoce al otro nivel. Significa que los gobiernos implementan
polticas sin tener en cuenta las preferencias o polticas de los otros gobiernos. Y la
segunda, implica que se reconoce a otro nivel de gobierno como un actor con funciones y
competencias lo que implica el reconocimiento de una responsabilidad compartida
(Escolar, 2009). Sin embargo tambin hay que tener en cuenta el papel que puede jugar en
la coordinacin el poder judicial constriendoa los gobiernos a coordinar mediante
sentencias o fallos de los tribunales o cortes constitucionales.


3. Indiferencia

Hace referencia a un patrn por el cual los actores de los distintos niveles de gobierno se
ignoran mutuamente. Esta indiferencia puede dar lugar a la inaccin. Implica que los
gobiernos se pasen la pelota, y no asuman muchas veces la responsabilidad del control y
proteccin de los recursos naturales (Harrison, 1996). Est inaccin habilita a los gobiernos
a desentenderse de los conflictos y a potenciar una conducta oportunista que evita el
conflicto ambiental.


III. Hiptesis

El argumento principal es que los roles y estrategias de la DP en los conflictos ambientales
dependen tanto del tipo de relaciones intergubernamentales como de la etapa en que se
encuentra el conflicto ambiental en cuestin. Es decir no es lo mismo abordar un conflicto
en crisis que un conflicto que se encuentra latente, para cada caso se necesitan estrategias
distintas. Un mismo conflicto ambiental atraviesa muchas veces ms de una vez las
distintas etapas. En general debido a la naturaleza dinmica y recurrente de los conflictos y
de la realidad social que los circunda. Los contextos polticos importan y las relaciones que
se generan entre los actores gubernamentales, sean de conflicto y/o competencia,
colaboracin o indiferencia, pueden influir el curso de la canalizacin del conflicto. La
hiptesis central es que:

El tipo de relaciones intergubernamentales y la etapa en que se encuentra el conflicto
ambiental inciden en el rol que la DP asume para canalizar el conflicto ambiental.

Cuadro 3 Tipo de RIG y etapas del conflicto ambiental

Etapas Conf.
Ambiental
Tipo de RIG
Conflicto y/o
competencia
Colaboracin Indiferencia
Latente Observador (O)/
Fiscalizador y
Colaborador Crtico
O /FCC O/ FCC/Litigante
estratgico
6
(FCC)
Manifiesto O/ FCC/Mediador O/FCC O/FCC
Crisis O/FCC/Mediador O/FCC O/FCC


IV. El conflicto de la Cuenca Sal Dulce

El contexto Federal

El federalismo se entiende como un tipo de arreglo institucional para el manejo de la
poltica e intereses territoriales entendidos estos como los intereses de actores polticos y
sociales que se basan en el nivel de gobierno o en el tipo de unidad geopoltica que ellos
representan (Falleti et al 2012).

El federalismo ambiental argentino en tanto tipo de arreglo institucional ha sido definido
como federalismo concertado (Gutirrez, 2010, 2011; Sabsay et. al 2002). El federalismo
concertado se funda en una primaca normativa de la nacin y una prioridad ejecutiva de
las provincias.En Argentina existe una tensin histrica entre la nacin y las provincias por
las competencias jurisdiccionales en relacin al uso y manejo de los recursos naturales.
Segn un estudio realizado por Ernesto Rezk (2005) la normativa legal que emerge
despus de la reforma de 1994 en la Argentina gener numerosas situaciones de conflicto y
tensin entre las provincias y el gobierno federal por desarrollos que stas denuncian como
avances sobre sus potestades jurisdiccionales.

En este escenario existe cierta incertidumbre que se evidencia en que:

Los lmites y mecanismos de articulacin interjurisdiccional no estn claramente
definidos.
Existe un relativo vaco legal en la gestin de polticas pblicas concurrentes y
debilidad de sancin frente al incumplimiento de los deberes constitucionales
(Alonso y Gutirrez, 2014; Harrison, 1996; Gibson y Falleti, 2007; Escolar, 2011).

Los gobiernos provinciales son responsables del manejo de los recursos hdricos (dominio
originario de los recursos naturales).Existen fuertes fallas de coordinacin en relacin a la
gestin de los recursos hdricos entre el gobierno nacional y los gobiernos
subnacionales(Rezk, 2005). En noviembre de 2002 se sancion la ley N 25688 Rgimen
de gestin ambiental de las aguas que estableci los presupuestos mnimos para la
preservacin del agua, su aprovechamiento y uso racional (art.1) y defini a las cuencas
hdricas como unidad ambiental de gestin del recurso.

La ley an esta pendiente de reglamentacin. Los conflictos suscitados por la presente ley
se enmarcan en numerosas crticas y hasta presentaciones judiciales de
inconstitucionalidad (Pochat, 2005). Las provincias consideran que la ley avanza sobre sus
competencias provinciales no delegadas a la nacin, ignorando la existencia de tratados
interprovinciales e internacionales (caso provincia de Mendoza, Neuqun y Salta). La
legislacin provincial en relacin a la cuencas hdricas es muy variada y se caracteriza por
una fragmentacin sectorial e institucional. Esto ha provocado la emergencia de una serie
de conflictos no slo entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales, sino que
tambin a nivel horizontal, es decir entre gobiernos subnacionales, que manifiestan
tensiones y superposicin de funciones. Pochat (2005), enumera algunas de las causas de
7
estos conflictos: cupos de caudales, manejo de volmenes excedentes de aguas e
inundaciones y contaminacin de cursos de agua interprovinciales.

En al ao 2003, la Comisin de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Senado de la
Nacin realiz una serie de reuniones con referentes de las provincias y encomend a la
Subsecretara de Recursos Hdricos de la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable
(SAyDS) la elaboracin del Documento de Principios Rectores de Poltica Hdrica de la
Repblica Argentina. En dicho documento se establece:

El pronunciamiento de estos lineamientos de poltica (Principios Rectores)
por parte de la comunidad hdrica del pas servir para guiar a los
legisladores responsables de traducir nuestra visin del recurso hdrico en
una Ley Marco de Poltica Hdrica que sea coherente, efectiva y que
incorpore las races histricas y los valores de todas las provincias y la
Nacin en su conjunto (2003:3-4).

El espritu de los principios rectores se enmarca en el federalismo concertado, y han sido
aceptados ampliamente por los gobiernos subnacionales. Fundamentalmente aportan a
disminuir los conflictos derivados del uso del recurso hdrico. Sin embargo estos principios
an no han sido formulados en una ley. Tampoco existe un marco normativo especfico de
manejo de cuencas en la argentina.

Existe conflicto en las relaciones formales entre las provincias y, entre los gobiernos
subnacionales y el gobierno nacional en lo referente al marco normativo para el uso y
control de los recursos naturales, la implementacin de los presupuestos mnimos y los
poderes delegados a la nacin.Sin embargo, en la prctica y especficamente en relacin a
los conflictos ambientales, existe una tendencia de los gobiernos subnacionales y nacional
a pasarse la pelota (Harrison, 1996).Esto puede producir que se generen relaciones
intergubernamentales del tipo indiferente y una tendencia a que los gobiernos
subnacionales y nacional no afronten los problemas y costos ambientales en sus
jurisdicciones. sta falta de claridad en los lmites jurisdiccionales, propia de los sistemas
federales, puede incluso favorecer una conducta oportunista de inaccin en donde prime
una visin cortoplacista de los problemas ambientales. Los gobiernos subnacionales y
nacional pueden as evitar el conflicto ambiental y por ende la bsqueda de soluciones a
los problemas ambientales en pugna. Es cierto que, si bien no son las predominantes,
tambin existen relaciones intergubernamentales de colaboracin, sobretodo en la
aplicacin y coordinacin de polticas concurrentes. En el campo ambiental stas RIG han
surgido tambin en el marco de sentencias judiciales de la CSJN
1
La Cuenca del Sal-Dulce comprende cinco provincias del noroeste argentino: Catamarca,
Salta, Tucumn, Santiago del Estero y Crdoba.El sistema de todo el Sal-Dulce se divide
en dos subcuencas: la del Sal (o superior) desde las cabeceras hasta el embalse de ro
que de alguna manera
constrie a los gobiernos a coordinar.

En este escenario federal con RIG predominantes de indiferencia y patrones de inaccin
surge el conflicto por la contaminacin de la Cuenca del Sal Dulce.

Caractersticas de la Cuenca del Sal Dulce


1
Causa Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/daos y perjuicios.
8
Hondo, en un noventa por ciento dentro de la provincia de Tucumn. Y la del ro Dulce (o
inferior) desde el embalse de ro Hondo hasta la laguna de Mar Chiquita (zona de descarga
de la cuenca), atravesando la provincia de Santiago del Estero y el norte de Crdoba.
(Informe Defensora del Pueblo, 2012).

Ilustracin 1. Mapa de la Cuenca del Sal Dulce (Fuente: Comit Interjurisdiccional
de la Cuenca del Sal Dulce. www.cuencasalidulce.gov.ar)



En el rea de influencia del ro Sal, en la provincia de Tucumn, las principales
actividades econmicas son la produccin de ctricos y caa de azcar a lo que se suma un
importante desarrollo industrial, en especial de ingenios azucareros, destileras de alcohol y
frigorficos.En el ao 2006 se relevaron en la zona, entre otras, 15 ingenios azucareros, 14
frigorficos y mataderos, 7 plantas textiles, 8 citrcolas, 3 embotelladoras, 3 industrias de
papel y celulosa, 8 fbricas de alimentos y 2 de plsticos que arrojan desechos en el ro Sal
o en sus afluentes (Informe DP, 2013). A diferencia, el rea de influencia del ro Dulce se
encuentra en una situacin diferente.Santiago del Estero es una de las provincias ms
pobres del pas y con una estructura productiva agrcola ganadera que depende fuertemente
del riego artificial usando las aguas tanto de los ros como del embalse de Ro Hondo.

Las principales fuentes de contaminacin de la cuenca se enumeran a continuacin:

Los ingenios azucareros que arrojanmelaza, vinazay cachaza a la cuenca. La melaza
de caa de azucar se utiliza para la fabricacin y fermentacin de alcohol. La
misma es acumulada en piletones y luego en tanques internos. Una vez utilizadala
melaza contiene un segundo proceso residual que es la vinaza. sta se acumula en
9
piletones a cielo abierto produciendo una evaporacin de los elementos voltiles y
decantacin de slidos. La vinaza es el desecho que se produce durante la
elaboracin de etanol. Los ingenios que vierten desechos en la cuenca son los
mayores productores de bioetanol.La cachaza es el residual del filtrado de jugo de
caacon el agua que se us en la indivisin del proceso y donde se le extrae el
porcentaje final de sacarosa que contiene. En epoca de zafra se intensifica la
emisin estos agentes lquidos y emana un fuerte holln.En cuanto a la
contaminacin del aire se ha identificado a las emisiones de calderas de los
ingenios como la principal fuente en cuanto al particulado de cenizas en el aire.
Las empresas citrcolas vuelcan efluentes crudos. Especialmente las que hacen
jugos concentrados producen desechos similares a la vinaza (la produccin de
alchohol con la melaza de caa).En Tucumn la industria del limn es la segunda
ms importante, se genera una fuerte carga orgnica de restos de cscara, semillas y
hollejos. El principal efluente contaminante es lquido y esta compuesto de
azucares y cidosctricos.
Los frigorficos depositan residuos producidos de la faena de animales sin ningn
tipo de tratamiento. Restos de sangre, grasas, huesos, deteregentes, etc.
Papelera Tucumn, la industria del papel y celulosa. Los efluentes de esta fbrica
contienen compuestos orgnicos de azufre, resinas cidas y otros desechos de la
madera.
Minera La Alumbreraubicada en la provincia de Catamarca provoca un gran
impacto social y ambiental a causa de la explotacin de oro y cobre.
La disposicinde residuos slidos urbanos (RSU).Los RSU de las ciudades de San
Miguel de Tucumn, Yerba Buena, La Banda del Ro Sal, Taf Viejo y Las Talitas
fueron depositados durante aos en el vertedero Pacar Pintado, ubicado en a
orillas del ro Sal. Actualmente a partir del reclamo de la Federacin de
organizaciones ambientalistas de Tucumn, los desechos son trasladados a la planta
de Overa Pozo.
El depsito de desechos cloacales.San Miguel de Tucumn se encuentra en
emergencia sanitaria debido al permanente aumento poblacional y a la expansin
de los sectores urbanos.El histrico volcamiento de lquidos cloacales ha provocado
en el agua una alta concentracin de bacterias. Actualmente se ha inaugurado una
planta de tratamiento de efluentes cloacales en San Felipe.


El 19 de Octubre de 2006, la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la
Naciny los gobiernos de Santiago del Estero y Tucumn formularon un Plan de Gestin
de la Cuenca. Esta iniciativa fue informada y aprobada en el Comit Tcnico de Cuenca.
En dicho Comit, integrado por representantes de organismos de las reas hdricas y
ambientales de las provincias y de la Nacin se consensu tambin la creacin formal del
Comit de Cuenca Interjurisdiccional del Ro Sal (Documento Plan de Gestin, 2006).Sin
embargo el Comit no ha tenido una participacin activa en el conflicto en cuestin.

La falta de accionar del Comit Interjurisdiccional puede entenderse debido a la falta de
capacidades instaladas pero tambin por la resistencia de las provincias a participar
activamente. sta falta de control ha producido afectaciones ambientales y sociales sobre
todo para la comunidad de la ciudad turstica Termas de Ro Hondo en Santiago del
Estero.En 2005 a causa de estos impactos ambientales el gobierno de Santiago del Estero
present la primer causa judicial ante el Juzgado Federal N2 de Tucumn. En 2006 se
produjo la primer gran muerte de peces por falta de oxgeno en el dique frontal del embalse
10
de Ro Hondo, provocando asla movilizacin de la poblacin local. Sin embargo, la
protesta no se sostuvo en el tiempo y ante la falta de respuesta e indiferencia del gobierno
de Tucumn y del gobierno nacional el conflicto volvi a su latencia. Es recin a partir de
una serie de conversaciones sostenidas durante ese ao entre la DP de Nacin, la SAyDS y
la DP de Santiago del Estero que en 2008 que se inicia la intervencin de la DP (tanto la
nacional como provincial) en el conflicto ambiental.

A continuacin se presenta un mapa deactores (cuadro 4)de la Cuenca del Sal Dulce en
funcin de la siguiente tipologa:

Los actores primarios responden a aquellos grupos que responden a sectores
privado o pblico, actores sociales e instituciones que ven sus intereses
directamente afectados por el conflicto.

Los actores secundarios son aquellos que tienen un inters indirecto o se sienten
afectados indirectamente por el conflicto, pueden ser: activistas, abogados,
cientficos, universidades, organizaciones de la sociedad civil, etc.

Y por ltimo los actores terciarios representados por personas o instituciones
involucradas en la relacin y el conflicto a pedido de uno de los actores.

Cuadro 4. Mapa de actores


Actores Primarios

Actores
Secundarios
Actores
Terciarios

Gobierno de Tucumn /Secretara de Medio
Ambiente
Fiscalas
provinciales
(Tucumn y
Santiago del
Estero)
Defensora del
Pueblo de la
Nacin
Gobierno de Santiago del Estero ONGs CSJN, Juzgado
Federal N1 y
N2
SAyDS /Gobierno Nacional Vecinos
autoconvocados
Defensora del
Pueblo de
Santiago del
Estero
Ingenios
Azucareros/Citrcolas/Frigorficos/Papelera/Minera
Fiscala Federal de
Tucumn
Defensora del
Pueblo de
Tucumn


V.Roles y Estrategias de la DP

En la introduccin se establecieron una serie de roles que las DP pueden jugar en los
conflictos ambientales. A continuacin se describen los roles y estrategias que han
desarrollado las DP en el conflicto en cuestin (Cuadro 5). Luego se cruzan las tres
variables: el tipo de RIG, las principales etapas que atraviesa el conflicto de la Cuenca del
11
Sal Dulce junto con los diversos roles que desarrolla la DP (Ilustracin 2).


Cuadro 5. Roles y Estrategias de la Defensora del Pueblo.











Ilustracin 2. Etapas del conflicto, rol de la DP y tipos de RIG






INDIFERENCIA COLABORACION
(INACCIN)(COORD. DESCENTRALIZADA)















Primera etapa: El Consejo de Defensores de la Cuenca del Sal Dulce

En abril de 2008, ante la falta de acciones concretas de saneamiento en la cuenca se acord
la creacin delConsejo de Defensores del Pueblo de la Cuenca de los Ros Sal Dulce
integrado por los defensores de las provincias de Tucumn, Crdoba, Santiago del Estero y
Salta y por el Defensor del Pueblo de la Nacin. El objetivo del mismo fue realizar el
seguimiento permanente y la evaluacin de las polticas pblicas implementadas por los
gobiernos nacional, provincial y municipales respecto del ambiente en la cuenca de los
Ros Sal y Dulce. Como seala un funcionario de la DP sobre el rol de la defensora en los
conflictosUna vez que uno inicia una investigacin est interviniendo de algn modo en
Estrategias

Roles
Litigio estratgico, legitimacin
procesal
Litigante estratgico

Incidencia para la defensa de
derechos (Consejo de Defensores)
Fiscalizadory ColaboradorCrtico

Monitoreo Observador

2004 2006 2008 2010 2011 2012 Aos

Latente




Crisis
Manifiesto
Colaborador
Crtico: Consejo de
Defensores
Litigio
Rol DP

Observador
Latente
Manifiesto
12
el curso del conflicto, porque hay una mirada externa, porque le da visibilidad a un tema.
Y la sola publicidad de que hay una situacin conflictiva en la que la defensora est
interviniendo, suele ocasionar que algunos empiecen a ajustar su conducta; a
mejorarla(Entrevista N1 a funcionario de la DP, 2013).

Entre 2008 y 2010 se solicitaron informes a las autoridades nacionales y provinciales para
conocer los avances del Plan de Gestin Integral de la Cuenca, en particular respecto de los
monitoreos de la calidad de las aguas, los Planes de Reconversin Industrial (PRI), los
controles realizados a las empresas, y las mortandades de peces registradas en el embalse
de Ro Hondo. Enconjunto el Consejo emiti en 2010 la una declaracin dondese
manifiestaron las siguientes necesidades para la cuenca:
1. Un mayor compromiso de los organismos nacionales en la gestin de recuperacin
de la cuenca Sal-Dulce.
2. Se reitera la necesidad de que se reglamente la Ley 25.688 de Presupuestos
Mnimos de Gestin Ambiental de las Aguas,
3. Segn lo anterior, la necesidad de elaborar un Plan Integral de Recuperacin de la
Cuenca Sal-Dulce, en el marco del Comit de Cuenca, con plazos razonables y
especficos, y con acciones concretas y progresivas.
En un momento en que el conflicto ambiental estaba latente y fuera de la agenda de los
medios de comunicacin el Consejo de Defensores actu como unfiscalizador y
colaborador crtico del estado a partir de la incidencia para la defensa de los derechos que
ataen a un ambiente sano, alertando tanto a las autoridades ambientales nacionales como
provinciales. stas presentaban indiferencia y casi nula articulacinentre ellas para
abordar el conflicto. Como explica un representante de la DP en relacin al rol,Es que el
defensor del pueblo es un colaborador crtico, o sea vos tens que estar. El defensor est
all donde hay problemas y entonces colabora con el funcionario diciendo, mir ac se
est vulnerando este derecho, este otro derecho, por esta y por esta razn; deberas elegir
tal camino(Entrevista N2 a funcionario de la DP, 2013).
La provincia de Tucumn vena desarrollando desde el 2000 un programa de produccin
ms limpia (PML) con los ingenios y citrcolas de la provincia. A pesar que el programa
avanz en fortalecer la capacidad de control local los resultados no fueron suficiente para
frenar los efectos contaminantes de la produccin azucarera y ctrica.
En 2006 se firm un convenio entre la provincia de Tucumn y la SAyDS para
implementar los PRI. Segn un informe de la Auditora General de la Nacin (AGN) sobre
la actuacin dela SAyDS en los PRIdurante el periodo de 2007 a 2010, no se haban
verificado que las empresas contarn con certificados de aptitud ambiental, ni constancias
de no inundabilidad o evaluaciones de estudios de impacto ambiental. Adems sostena
que los impedimentos administrativos ponen en evidencia a que a dos aos de la sancin
de esta norma, las empresas no se ajustan an a los requerimientos iniciales para esta
nueva etapa.(Informe AGN, 2010:4-6).

Tal como menciona un funcionario de la DP:

Y convengamos que en este pas, la historia indica que la contaminacin es
una externalidad de t proceso productivo, se externaliza el problema, bueno
ms barato es mandar las cosas al ro que hacer un tratamiento. Y esto era
venir a poner leyes, a poner normas, indicar cmo tendran que ser las
cuestiones; con lo cual tambin generaba un conflicto entre la Nacin que
estaba tratando de llevarlo, y la Provincia digamos que de alguna manera
13
tena que ser el nexo para controlar a la industria(Entrevista N 3 a
funcionario de la DP, 2013).

Segunda etapa:La crisis del conflicto

Enlas termas de Ro Hondo es donde es ms visible el impacto ambiental de la
contaminacin de la cuenca. Es all donde se emplaza el Dique Frontal que es una obra de
gran importancia para la atenuacin de crecidas, el suministro de riego y agua potable, y la
generacin de hidroelectricidad. El embalse se encuentra altamente contaminado ya que
recibe la totalidad de los caudales de agua dulce provenientes de la provincia de Tucumn.

Entre 2010 y 2011 se potenci la actividad alcoholera en la provincia de Tucumn por la
Ley de Biocombustibles (N26.093). A partir de la entrada en vigencia de la ley aument la
demanda de los biocombustibles para la incorporacin de bioetanol a la naftas y biodiesel
al gasoil. La ley prevea que a partir del ao 2010 las naftas deberan haberse mezclado
en un 5% con bioetanol. El bioetanol se obtiene principalmente del jugo y las melazas
provenientes de la molienda de caa de azcar. Segn datos del Centro Azucarero
Argentino (CAA), en la zafra 2010 la produccin argentina de azcar fue de1.894.068
toneladas y Tucumn, la principal provincia productora elabor el 62,6%del azcar
argentino (Reporte Agroindustrial, 2011).

En 2010 el conflicto ambiental escal cuando se produjo una masiva mortandad de peces
principalmente por la presencia excesiva de vinaza en las aguas. Se encontraron alrededor
decinco toneladas de peces muertos atascados en el dique.Ese da numerosaspersonasse
movilizaron y formaron la palabra S.O.S.El encuentro sirvi para que muchos vecinos
comenzaran a reunirse y discutir sobre la situacin. Al ao siguiente en el 2011 cuando la
situacin volvi a repetirse se form una caravana organizada por escuelas y vecinos desde
Las Termas hasta la Casa de Gobierno de la provincia de Tucumn. Reclamaban por
acciones de mayor control del gobierno tucumano sobre las empresas
contaminantes. Paralelamente se conformaron grupos ambientales, tales como Vecinos
Ambientalistas Autoconvocados, Movida Ambiental y se realizaron cortes en la Ruta
Nacional N 9 para dar a conocer la problemtica de la cuenca.

Luego de la mortandad de peces de 2010 y 2011 la cobertura de los medios de
comunicacin era casi nula y el conflicto ambiental haba entrado nuevamente en una etapa
de latencia. Ante esta situacin y la continua indiferencia de las autoridades tucumanas se
sucedieron una serie de presentaciones judiciales contra los ingenios tucumanosAlgunas
organizaciones no gubernamentales, las fiscalas provinciales de Tucumn y Santiago del
Estero presentaron amparos y denuncias en los tribunales federales asumiendo el rol de
querellantes con el obejtivo de reavivar la atencin en el conflicto.
Se ha mencionado que la intervencin de la Justicia Federal en el conflicto de la cuenca
Sal-Dulce comenz en 2005 a partir de la denuncia que present el Gobierno de Santiago
del Estero. Paralelamente el fiscal federal de Tucumn, Antonio Gustavo Gomez, comenz
una campaa contra los ingenios y las citrcolas llevando ms de veinte casos a los
tribunales federales. Al menos veintitrsempresas tienen procesos judiciales en trmite en
la Justicia Federal por presunta violacin a la Ley de Desechos Peligrosos N 24.051. Los
procesos alcanzan a catorce ingenios, dos empresas concesionarias de servicios pblicos,
14
tres frigorficos, dos citrcolas, una fbrica de papel y una minera. En 2011 dos de estos
procesos fueron elevados a juicio oral.
sta juridificacin del conflicto, entendida como la capacidad de los actores sociales de
utilizar las herramientas jurdicas y el proceso social mediante el cual los conflictos son re-
significados cuando son llevados a la esfera del derecho (Azuela, 2006), tuvo tambin su
correlato en el accionar de la Defensora de Santiago del Estero.

La Fiscala provincial y la Defensora de Santiago del Estero delinearon una estrategia
legal contra los ingenios tucumanospara involucrar a las autoridades tucumanasy a las
autoridades ambientales nacionales.La Defensora del Pueblo de Nacin no fue ajena a esta
decisin si bien no particip formalmente sigui monitoreando las acciones en la cuenca y
estuvo de acuerdo con la estrategia de la DP de Santiago del Estero
2
En abril de 2011, la Defensora de Santiago del Estero haciendo uso de la legitimacin
procesal
.

Tercera etapa: Litigio estratgico

El litigio estratgico es una herramienta jurdica que la DP desarrolla a partir del uso de la
legitimacin procesal cuando se afectan derechos colectivos. Involucra la seleccin y
presentacin de un caso ante los tribunales con el objetivo de alcanzar cambios
estructurales en la sociedad.

3
, present 4 amparos ambientales
4

2
La DP de Nacin se haba presentado haciendo uso de la legitimacin procesal como tercero
(amicus curiae) en la causa Mendoza por el saneamiento de la Cuenca Matanza Riachuelo. La
Corte en 2008 hizo lugar a la demanda originaria y le otorgo a la DP la coordinacin del Cuerpo
Colegiado para el seguimiento participativo de la causa. Si bien funcionaros de la DP entrevistados
reconocen que no queran un nuevo caso Mendoza para el Sal Dulce, si hacen referencia a que el
caso de la Cuenca Matanza Riachuelo sirvi como un antecedente para los gobiernos subnacionales
y nacionales de lo que podra ocurrir con la Cuenca del Sal Dulce.
3
Con la reforma de 1994 se le reconoci al defensor del pueblo la legitimacin procesal (artculo
86 y 43 de la Constitucin Nacional). As, el artculo 43 legitima al Defensor del Pueblo a
interponer accin de amparo contra cualquier forma de discriminacin y en lo relativo a los
derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, as como a los
derechos de incidencia colectiva en general. Por su parte, el artculo 86 de la Constitucin Nacional
prescribe que: El defensor del pueblo es un rgano independiente instituido en el mbito del
Congreso de la Nacin, que actuar con plena autonoma funcional, sin recibir instrucciones de
ninguna autoridad. Su misin es la defensa y proteccin de los derechos humanos y dems
derechos, garantas e intereses tutelados en esta Constitucin y las leyes, ante hechos, actos u
omisiones de la Administracin; y el control del ejercicio de las funciones administrativas
pblicas. Seguidamente el texto constitucional establece que El defensor del pueblo tiene
legitimacin procesal. La organizacin y el funcionamiento de esta institucin sern regulados por
una ley especial.
4
Expte. 58/2011 SANTIAGO DEL ESTERO, PROVINCIA DE c/ MOONMATE S.A. Y
OTRO, Expte. 59/2011 SANTIAGO DEL ESTERO, PROVINCIA DE c/AZUCARERA JUAN
M. TERAN S.A. Y OTRO , Expte. 60/2011 SANTIAGO DEL ESTERO, PROVINCIA DE c/
JOSE MINETTI Y CIA. LTDA. S.A.C.I. Y OTROS, Expte 61/2011 SANTIAGO DEL
ESTERO, PROVINCIA DE c/ CIA. AZUCARERA CONCEPCION S.A. Y OTRO
contra los ingenios tucumanosjunto a la
Fiscala del Estado ante el Juzgado Federal de Santiago del Estero. La legitimacin
15
procesal es una herramienta jurdica muy poderosa. Segn explica un representante de la
DP La legitimacin significa que cuando hay derechos colectivos y difusos, que el
Defensor del Pueblo consideran que estn siendo vulnerados, puede recurrir ante los
tribunales en representacin del colectivo (Entrevista N2 a funcionario de la DP, 2013).

El Juzgado se declar incompetente en las causas contra las compaas azucareras
Concepcin SA y Los Balcanes SA y a favor de la jurisdiccin originaria de la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin(CSJN).Las causas fueron elevadas ante la Corte por los
efluentes de los ingenios tucumanos los cuales eran sospechados de causar la
contaminacin del Embalse de Ro Hondo y las mortandades de peces antes mencionadas.
Adems se solicit el dictado de una medida cautelar consistente en la suspensin de la
produccin de bioetanol y cualquier otro tipo de alcohol que tenga como subproducto la
vinaza, por parte de cada una de las fbricas demandadas, hasta tanto garanticen un sistema
de tratamiento para cumplir con los parmetros legales.

El alto tribunal rechaz la medida cautelar pero si hizo extensiva la resolucin a los
otrosamparos ambientales por haber realizado la demandante igual peticin en idntico
proceso: Concepcin, San Juan, Florida, Santa Brbara, La Corona, Santa Rosa,
Marapa, Leales y Fronterita. sta presentacin judicial marco un antes y un despus en
el conflicto del sal dulce.
La Corte resolvi el 20 de diciembre de 2011 que la SAyDS deba informar en el plazo de
10 das hbiles el estado de avance de las acciones impulsadas para la proteccin del
ecosistema acutico de la cuenca del Sal-Dulce con especial atencin a la situacin del
Embalse de Ro Hondo.
A partir de la intervencin de la CSJN los gobiernos subnacionales y el gobierno nacional
fueron constreidos a colaborar. El tipo de colaboracin que se gener fue
descentralizada ya que involucr a distintas unidades nacionales y subnacionales en la
ejecucin de polticas ambientales concurrentes. Un funcionario de la DP explica como
cambi el proceso a partir de la intervencin de la CSJN.

Y a partir de ah empieza otra etapa, que es la etapa nueva. A partir de esa
instancia, que ya no est necesariamente dentro del consejo de defensores. El
consejo de defensores en el momento en que se presenta a la Corte, no se
desactiva formalmente. Lo que tiene es que deja de funcionar activamente
porque aparecen nuevas instancias de participacin, entonces ya no tena
demasiado sentido.. Pero adems de eso, con esta misma decisin que toma
la corte, se ve justamente por el trabajo que habamos hecho, que faltaba
como una cuestin ms de participacin social. Y bueno, en ese momento la
corte le pide a la defensora de Santiago del Estero que busque la manera de
introducir una participacin social en los controles. La defensora le pide a
Tucumn y a Nacin, que eran los otros dos actores que estaban en juego... Y
despus cada provincia, con esta idea, convoc a su grupos de ongs para
trabajar en distintos temas, la verdad es que fue una experiencia muy linda,
sobre todo para Tucumn donde est la fuente de estos problemas si lo
quers. Que logr un proceso muy, muy interesante ellos convocaron desde
la defensora a cada uno de los ingenios, a que presentaran el plan de
reconversin industrial que ellos tenan en mente. Y a todas las ongs e
intendentes, porque tambin a las autoridades locales-, cuando haba algn
16
referente local, tambin se lo invitaba a escuchar esa
presentacin(Entrevista a funcionario N 3 de la DP, 2013).

En enero de 2011 se firm un acuerdo entre la SAyDS, las provincias de Tucumn y de
Santiago del Estero, y la DP de Santiago del Esteropara impulsar acciones para evitar la
contaminacin de las aguas y el aire por parte de los ingenios tucumanos
5
Las metas y plazos previstos en los Convenios de Reconversin Industrial (CRI)
quedan sujetos a mecanismos de control y fiscalizacin.
.

En el mismo se estableci:

Declarar prioritarias las acciones para la prevencin de la contaminacin industrial
en la represa de Ro Hondo.
Desarrollar las metas y plazos para implementar un programa de vinaza y ceniza
cero para la zafra del 2012 y la recuperacin total de agua residual del lavado de
caa de azcar para diciembre de 2013.
Encomendar a la DP de Santiago del Estero a instrumentar un proceso de
participacin ciudadana en conjunto con el DP de la Nacin y la DP de Tucumn.
Promover el monitoreo continuo, el control y la fiscalizacin.
Fortalecer el Comit Interjurisdiccional de la Cuenca del Sal Dulce.
La SAyDS ejecutar su poder de polica y podr realizar inspecciones a los
ingenios objeto de la causa judicial.
La provincia de Santiago del Estero y la DP de Santiago del Estero se comprometen
a suspender de comn acuerdo a impulsar las causas judiciales promovidas ante la
CSJN, sin que ello implique una renuncia a las pretensiones introducidas en el
proceso judicial iniciado con competencia originaria en el tribunal supremo de
justicia.
Enviar un informe trimestral a la CSJN.

En diciembre de 2011 el gobierno de Tucumn firm un acta acuerdo con las empresas
demandas ante la CSJN. Se establecieron medidas de prevencin para evitar la
contaminacin del embalse de Ro Hondo a partir de metas y plazos, junto con la
elaboracin de Convenios individuales de Recuperacin Industrial con cada uno de los
ingenios.

El 24 de abril de 2012 se conoci un fallo de la Corte Suprema de Justicia haciendo
referencia al acuerdo mencionado en donde resolvi suspender los plazos procesales con el
compromiso de presentarse un informe sobre el estado de avance de lo acordado.El DP de
Santiago del Estero, exigi adems que la Secretara de Ambiente de la Nacin garantice
la intervencin de la provincia de Santiago del Estero y de la Defensora del Pueblo de la
provincia en el contralor integral de la cuenca (Noticias Ambientales, 2012).

Cuarta Etapa. Monitoreo


5
Ingenio Bella Vista, Ingenio La Fronterita, Ingenio La Corona, Ingenio Leales, Ingenio Santa
Brbara, Ingenio Santa Rosa, Ingenio Concepcin, Ingenio Marapa (Atanor SCA), Ingenio San
Juan e Ingenio La Florida.
17
La Secretara de Ambiente de Tucumn present a fines de 2012 un informe al Ministerio
de Desarrollo Productivo de la provincia en el que explica que se realizaron 127
inspecciones y auditorias a21 citrcolas, 100 ingenios y 6 empresas relacionadas con
alimentos, papel y tratamiento de lquidos cloacales, en la mayora de los casos, en forma
conjunta con la Defensora del Pueblo de Santiago del Estero y la SAyDS (La Gaceta,
2012).Parelelamente se realizaron controles y hubo clausuras preventivas y multas a ocho
ingenios tucumanos.Como relata un funcionario de la DP:

Lo que estamos viendo es que el hecho de que los tcnicos de la secretara
de medio ambiente con el secretario de medio ambiente, se acerque al
terreno cambia radicalmente la ecuacin. Antes de hacer un informe, se
acerca personalmente a ver los avances, y digamos que se nota mucho la
diferencia entre la autoridad provincial sola controlando, y la autoridad
provincial con el apoyo de la Nacin, con la idea de transmitir no avasallar
sino para acompaar tu gestin(Entrevista a funcionario N3 de la DP,
2013).
En 2012 La Fundacin Centro de Derechos Humanos y Ambiente (CEDHA) de Crdoba, y
la Fundacin Ambiente y Desarrollo (FUNDAYD) de La Rioja presentaron a la CSJN una
demanda por dao y recomposicin ambiental al estado nacional, las provincias de
Tucumn y de Santiago del Estero y 33 empresas por la contaminacin de la Cuenca Sal
Dulce. La CSJN no hizo lugar a la presentacin judicial aduciendo que el seor Defensor
del Pueblo provincial afirm que en el marco del convenio suscripto se est realizando un
control real y constante sobre los afluentes del Embalse de las Termas de Ro Hondo y
sobre las industrias demandadashan permitido lograr un promisorio avance en cuanto a
los objetivos perseguidos. Adems destaco que ..no sehan detectado mortandades
masivas de peces ni manchas de ningn tipo (CSJN, 2013).
Segn un informe de la DP de la Nacin,
Se observ un avance importante de las obras previstas en la mayora de los
ingenios. Sin embargo, son pocos los casos en que se ha cumplido en tiempo
y forma el cronograma indicado en los planes de reconversin industrial. A
pesar de que no estar resuelta la situacin de fondo para la correcta
disposicin de los residuos de la produccin, el objetivo general de vertido
cero de vinaza y cenizas a los cursos de agua (y al aire) en lneas generales
se est cumpliendo(Informe DP, 2013:11).

El avance de las obras incluyen:decantadores de cenizas, vinazoductos, ductos y filtros
para la recuperacin del agua de lavado y de los decantadores para su uso en la produccin,
piletas transitorias de disposicin de cenizas y plantas generadoras de energa.
En enero de 2012 se firm un Convenio Marco entre las Defensoras del Pueblo de la
Nacin, de Tucumn y de Santiago del Estero en el que se estableca el compromiso de
realizar un control participativo del plan para la prevencin de la contaminacin de la
cuenca Sal-Dulce, en particular en lo relacionado con los planes de reconversin industrial
de los ingenios tucumanos. Esta es la primera instancia de participacin pblica que se
abrio en la cuenca.

Quinta Etapa. Acuerdos Interprovinciales. Regalas y transferencias
interprovinciales.
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A pesar que existe el comit interjurisdiccional de la Cuenca del Sal Dulce, un espacio de
coordinacin entre los actores subnacionales y nacionales, steno cumple con su funcin.
Se ha mencionado anteriormente la falta de capacidades, la resistencia de las provincias y
los conflictos existentes alrededor de la reglamentacin de la ley de aguas. Todos estos
factores influyeronpara dejar vaco de funciones al comit. En la prctica las relaciones
intergubernamentales que se establecieron han sidode gran indiferencia y por lo tanto
defalta de acciones concretas para el saneamiento de la Cuenca. A partir de los roles y
estrategias desarrollados por las DP, la evolucin del conflicto ambiental y
fundamentalmente la intervencin de la Corte, se impuls la coordinacin descentralizada
entre los gobiernos subnacionales y nacional.
Recientemente los gobiernos de Tucumn y Santiago del Estero acordaron la creacin de
un nuevo ente de coordinacin descentralizada inter provincial.La provincia de Santiago
del Estero le adeuda a la provincia de Tucumn un porcentaje del ingreso por regalas por
la explotacin del embalse de Ro Hondo desde hace quince aos (se calcula alrededor de
15 millones de pesos). La propuesta generada por los gobiernos de Santiago del Estero y
Tucumn en un acuerdo binacional, an pendiente de firmar,esutilizar las regalas
adeudadas para conformar un nuevo ente biprovincialpara el saneamiento de la Cuenca
Sal Dulce.


VI. Conclusiones

Las DP(tanto la nacional como la provincial) han cumplido un papel esencial en la
canalizacin del conflicto de la Cuenca del Sal Dulce. La flexibilidad para cumplir
diversos roles les ha permitido ser desde un fiscalizadory colaborador crtico hasta un
litigante estratgico.

En los conflictos ambientales, en general, se ponen en juego no slo problemticas e
impactos que afectan el ambiente sino tambin roles diversos que asumen distintos actores.
stos pueden ir desde ser un contendiente y manifestar una posicin a favor o en contra del
tema en cuestin. Ser un aliado y apoyar las acciones de uno de los actores en conflicto a
travs de patrocinio legal, ayuda tcnica, etc. O convertirse en un tercer lado, un mediador
del conflicto en cuestin. La DP cumple un rol sistmico en los conflictos ambientales ya
que puede desarrollar cualquiera de estos roles siempre bajo el marco de la proteccin de
los derechos de los ms vulnerables.

Los conflictos ambientales poseen algunas caractersticas comunes, stas tambin se
pueden encontrar en el conflicto de la Cuenca del Sal Dulce. A continuacin se
enumeranlas ms importantes. Los conflictos son motivados por la percepcin de
incertidumbre y riesgo, sus externalidades negativas son distribuidas injustamente,
atraviesan distintas etapas: latencia, manifestacin y crisis, pueden ser canalizados
institucionalmente, son regulados a partir de polticas pblicas, se definen en el campo
argumentativo y en la lucha por la formulacin del problema ambiental, se dirimen en
diversas arenas pblicas de deliberacin (local, nacional, regional), son productivos,
dinmicos, recurrentes y se vinculan entre s (por ejemplo: caso Cuenca Matanza
Riachuelo). Y por ltimo, los conflictos ambientales ponen en evidencia las tensiones,
colaboraciones y la inaccinexistente en las relaciones intergubernamentales por el acceso,
uso y manejo de los recursos naturales

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Apareceaqu una cuestin clave, y que explica en parte porque para el estudio delos
conflictos ambientales el anlisis las relaciones intergubernamentales reviste de
importancia. Como se mencion en la introduccin, el estudio de las RIG ayuda a
comprender una de las principales causas que originan los conflictos ambientales: las
demandas y cuestionamientos de los actores sociales al mbito gubernamental. Las
principales demandas que desencadenan los conflictos ambientales hoy en da estn
dirigidas tanto a los gobiernos subnacionales como al gobierno central cuestionando la
ineficacia de los controles ambientales.Porqu hay respuestas y discursos contrapuestos y
muchas veces en conflicto entre los funcionarios pblicos? Por ejemplo, ante el
cuestionamiento de un actor sobre el avance de los PRI en la provincia de Tucumn la
respuesta del gobierno subnacional puede diferir ampliamente de la respuesta de las
autoridadesnacionales.El gobierno nacional podra argumentar que es potestad de las
provincias los recursos naturales y que entonces es responsabilidad de la provincia de
Tucumn implementar los mecanismos de control que considere adecuados. Mientras que
la provincia de Tucumn podra responder que esta llevando a cabo los controles en
funcin de sus capacidades. Y que si el gobierno nacional se comprometiera con el
saneamiento de la cuenca que es interjurisdiccional debera transferir recursos tanto
econmicos como tcnicos. La respuesta se construye en funcin del tipo de RIG que
prevalezca.

En un escenario federal como tambin se ha mencionado, las RIG ambientales tienden a
ser en la prctica de indiferencia donde predomina una lgica que busca evitar el
conflicto ambiental.En algunos casos a medida que el conflicto ambiental se construye y
evoluciona, como en el Conflicto de la Cuenca del Sal Dulce,existe una colaboracin
descentralizada producto de un constreimiento del poder judicial o de la
implementacin de polticas concurrentes en el marco de acuerdos federales. Aunque es
necesario aclarar, que tambin existen RIG conflictivas, pero stas se evidencian
principalmente en el marco legal y formal (por ejemplo: reglamentacin ley de gestin de
aguas).

La DP no es ajena a este contexto. Y para cumplir con los distintos roles toma en cuenta el
estado en que se encuentra el conflicto ambiental y el tipo de RIG en juego. A lo largo del
anlisis del conflicto de la Cuenca del Sal Dulce se han puesto sobre el tapete las
tensiones, colaboraciones y falta de accionar existente entre los funcionarios de todos los
niveles. Un conflicto histricamente dejado de ladoa partir de la intervencin estratgica
del Consejo de Defensores del Sal Dulcepudo canalizarse constructivamente en polticas
concretas de coordinacin intergubernamental.

An queda mucho por hacer,desde los roles y estrategias descriptoslas DP seguirn
monitoreando los avances y alertando ante los retrocesos de las polticas. El conflicto
ambiental seguir su curso, y probablemente surjan nuevas crisis. Sin embargo an as las
DP habrn logrado que, una buena parte de los efectos productivos del conflicto de la
Cuenca del Sal Dulce sean canalizados por las vas institucionales.


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peces, recuperado de http://noticias-ambientales-argentina.blogspot.com.ar/2011/07/sali-
dulce-avizoran-una-mortandad.html

Noticias Ambientales (Enero, 2012), Sal-Dulce: las acciones penales siguen adelante,
recuperado de http://noticias-ambientales-argentina.blogspot.com.ar/2012/01/sali-dulce-
las-acciones-penales-siguen.html



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XI Congreso Nacional y IV Internacional sobre Democracia

Ttulo: La cuestin ambiental desde perspectivas crticas Comentarios para la
diferenciacin de una Perspectiva crtica latinoamericana para el pensamientos de los
movimientos sociales.
Autores: Sebastin Prez (Lic. en Ciencia Poltica-UNR), Natalia Gonzales
(Estudiante de Ciencia Poltica-UNR).
Introduccin.
En el presente escrito se intenta repasar abordajes crticos que autores latinoamericanos llevan
adelante sobre las perspectivas que analizan la accin colectiva. Los enfoques de la movilizacin de
recursos y las oportunidades polticas y, sobre todo, la perspectiva de los movimientos sociales
hegemonizan el campo de anlisis, propio de la sociologa poltica, que detiene su mirada en la
accin colectiva desde los aos 60s del siglo pasado.
A posteriori del derrumbe de los socialismos realmente existentes y de la cada en desuso de
ciertas matrices analticas que abrevaban en el marxismo, los movimientos sociales dejan de tener
para sectores importante de la academia, por lo menos de la del centro, relacin de dependencia
con las dinmicas estructurales del desarrollo de las fuerzas productivas. Teoras que relevan
elementos valorativos, ticos, culturales se tornan cada vez ms importantes en el anlisis de la
movilizacin. Los conflictos sociales originados en la distribucin y las reivindicaciones obreras
pierden centralidad en favor de conflictos ms relacionados con nuevos tipos de derechos a
conquistar.
Habindose perdido a El Sujeto de las luchas sociopolticas, habiendo perdido El campo de disputa
se pluralizaron las luchas, los sujetos, los campos. Estos abordajes diferenciados, por moda o por
conviccin, de cualquier teora crtica al capital recuperaron perspectivas pre-marxistas de diversas
fuentes intelectuales que ayudaron a un proceso de desarrollo y especificacin de los anlisis de la
movilizacin desde la misma movilizacin. Decimos -en realidad recitamos algo ya muy conocido-
que el fenmeno de las movilizaciones es abordado no ya desde determinaciones ltimas, que
desaparecen de la escena intelectual o son trocadas por otras, sino desde la experiencia de accin
colectiva en s misma, desde los procesos de gestacin o no de una organizacin que sostenga al
movimiento, desde las percepciones de los movilizados.
De la recuperacin de elementos olvidados por la academia del centro, se levanta un enfoque desde
la periferia. Desde aqu proponemos como hiptesis la existencia una pluralidad de enfoques que se
reconocen en la nomenclatura de crticos pero que presentan dificultades de articulacin an bajo un
mismo paradigma terico-metodolgico, pero que intentan dar una descripcin, explicacin y
anlisis diferenciado sobre -entre otras cosas- los proceso de movilizacin en la regin. Tambin
intentaremos sostener que las mayores de estas apuestas son las que trabajan el concepto de
colonialidad, que pretende desvelar una matriz colonial que se proyecta sobre el control intelectual,
poltico, econmico, social y cultural de la periferia. Finalmente creemos que esta ltima como
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matriz analtica resulta ms explicativa para la poca y la regin latinoamericana que los
paradigmas hegemnicos.
Todas estas hiptesis se pondrn a prueba no solo en un relevamiento de diferentes ejercicios
crticos sobre los enfoques dominantes. Tampoco nos basta con describir la propuesta analtica que
recuperamos aqu. Nuestro esfuerzo ser el de repasar los principales tpicos de la movilizacin,
propuestos a instancias de los enfoques europeos. As hablaremos del sujeto y su territorialidad;
trataremos las formas de accin directa no convencional y disruptiva que evidencian las
movilizaciones; destacaremos el desarrollo de formas directas de democracia que profundizan en
mtodos participativos locales o comunales; identificaremos las voluntades autonomistas de los
movimientos y la significacin de esa idea de autonoma dependiendo el enfoque. Finalmente
tendremos en cuenta las articulaciones internacionales de estos movimientos.

Abordaje crtico de los paradigmas sistmicos
Mara de Gloria Gohn (1997) ha sostenido que existen diferentes ejes analticos para pensar a los
movimientos sociales en Amrica latina. A los que abrevan de abordajes culturales los identifica
con la perspectiva de los movimientos sociales. Al igual que los ejes identificados con los esfuerzos
de institucionalizacin de las acciones colectivas (Gohn, 1997) son identificados como
perspectivas sistmicas incluso de corte neoliberal algunas mas coincidentes con nuestro presente.
A la idea de sistmico se contrapone la de crticos que Gohn trabajara bajo los otros tres ejes
restantes, pero sobre todo desde los dos ltimos: ejes basados en la justicia social, ejes que
trabajan la capacidad de resistencia de los movimientos o de la construccin de un mundo
nuevo y las teoras pos coloniales o de la colonizacin/descolonizacin.
El cruzamiento de estos dos escritos de la autora nos permite identificar uno de los elementos
constitutivos de la Perspectiva Crtica Latinoamericana en todas sus expresiones posibles: la
voluntad de dividir el campo intelectual en dos, Crticos o Sistmicos. Reconociendo un amplio
espectro de grises, el continuum parecera quedar inamovible.
Debemos abordar las crticas que, como carta de presentacin, realiza esta Perspectiva
Latinoamericana a los paradigmas que caeran en la nomenclatura de sistmicos.
Las perspectivas crticas retoman el concepto de movimiento o movimiento social. Aun as se
analiza la idea de novedad de la perspectiva de los nuevos movimientos sociales. Identificado
como un paradigma europeo continental desarrollado entre los aos 70s y 80s del siglo pasado se le
asigna la clasificacin de sistmica justamente por no discutir -o haber abandonado a propsito la
discusin- sobre las contradicciones y condiciones estructurales de explotacin que llevan a la
movilizacin de sectores no necesariamente obreros o por lo menos no identificados por los
atributos y aspectos simblicos del movimiento obrero.
Jos Seoane (2010), por ejemplo, realiza una aguda reconstruccin de la idea de novedad que
interviene en la teorizacin. Se habla de novedad en contraposicin a la vejez del movimiento
obrero europeo. ste es tachado de conservador, abigarrado en espacios de poder que los hacen
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parte de alguna de las dimensiones de la dominacin poltico-institucional -entendida esta desde el
enfoque analizado. La nueva radicalidad de los movimientos sociales no presenta una pertenencia
de clase, sino variadas formas de solidaridad e identificacin afincadas principalmente en los
sectores medios de las sociedades centrales, y de algunas perifricas.
La novedad tambin adquiere elementos de transformacin societal. Asociada con anlisis
posteriores sobre la globalizacin, la gobernanza, se identifica el marco para la movilizacin. ste
supone que la sociedad industrial es reemplazada por una post-industrial en donde las reglas del
trabajo y el mundo obrero pareceran ser cada vez menos determinantes en la estructuracin de la
vida individual y social. El mundo post-industrial tambin le da marco a la academia para articular
una explicacin sobre los problemas de movilizacin presentes en torno a las reivindicaciones
obreras; las cuales, claramente, se ven desjerarquizadas. Un re-centramiento desde los conflictos
basados en relaciones y recursos econmicos hacia conflictos basados en relaciones y recursos
culturales y simblicos. Todo este ejercicio es identificado por nuestro autor como una
interpretacin sistmica de lo que denomina la fase neoliberal capitalista. Se pone as al
pensamiento en un proceso de adecuacin a la sociedad existente, corrindose de toda posibilidad
de un objetivo emancipatorio en sus programas de estudios.
La organizacin obrera como tal, entonces, dejara paso al asociativismo en red, no jerrquico y de
gran autonoma individual.
La concepcin del conflicto pasa a caracteres no contradictorios y de incorporacin como
dimensin de las estructuras existentes.
Todas estas caractersticas, llevan a afirmar a Seoane que la Perspectiva de los Nuevos movimientos
sociales no es un marco terico que se corresponda con Amrica latina. Denuncia un ocultamiento
de la cuestin social y colonial que sufre el antiguo Tercer mundo, a la hora de describir la
movilizacin en estas latitudes.
Mara de Gloria Gohn hace, tambin, una interesante descripcin de la perspectiva de los nuevos
movimientos sociales, mayoritaria en la academia. Una descripcin crtica del lugar ocupado por
este enfoque. Ella afirma que como caracterstica general el paradigma de los nuevos movimientos
sociales (Gohn, 1997) presenta un modelo terico basado en la cultura. La autora sostiene que
realizan una negacin del marxismo como teora capaz de explicar la accin del individuo. Como
tercera caracterstica, la autora refiere a la eliminacin de un Sujeto histrico para el entendimiento
de la historia y/o determinado dinmicas estructurales. Una total resignificacin de la idea de
poltica, que ahora gana centralidad, es operada desde estos enfoques. Finalmente los actores
sociales son tomados y analizados a raz de su accin colectiva. La identidad de cada uno es creada
y adquirida en el proceso de lucha, nada tiene que ver con predeterminaciones de status o clase.
Estas perspectivas, segn nuestra autora, no presentan consensos en la potencialidad de la accin de
estos nuevos movimientos, en relacin a su sentido transformador.
La autora cierra el apartado de una de sus obras que aqu repasamos (Gohn 1997) afirmando que las
referencias y matrices tericas de los nuevos movimientos sociales tienen poco de nuevas.
Presentan los mismos debates intelectuales que se vienen suscitando desde el siglo XVIII.
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Esfuerzos de sistematizacin. Colonialidad del poder como principal esfuerzo.
La figura de Quijano como iniciador de un programa de Modernidad/Colonialidad resulta en un
abordaje sistematizador de propuestas propias del Pensamiento Crtico Latinoamericano (PCL).
Segn Hctor Alimonda (2011), ser Anbal Quijano quien fundar el Programa a comienzos de la
ltima dcada del siglo XX. Con un reconocido pasado dependentista en su produccin, Quijano
trabaja la colonialidad como un concepto que se explica en caracteres culturales, polticos,
econmicos, ticos, estticos. Sumado a la produccin de un sujeto colonizado que opera como
reproductor activo de estas lgicas.
La idea de modernidad, en tanto fin de la oscuridad pre-moderna, esconde su gemelo inseparable: la
colonialidad. La violencia ms desgarrada que sustent la expansin de la cultura europea, en plan
de ser consagrada, a travs de la conquista, como la cultura universal.
Quijano (2000) se introduce en la propia auto-percepcin histrica de Europa para argumentar su
tesis. Afirma lo poco de cierto (escasas pruebas histricas y antropolgicas) que hay en la
linealidad del relato que inicia en la Antigua Grecia y que, pasando por Roma y por el Medioevo
cristiano, acaba en la Europa Occidental y Moderna. Podramos agregar aqu: madre de una
Amrica heredera de la cultura occidental. Una invencin ideolgica que secuestra a la Antigua
Grecia, claramente inserta en un contexto asitico, para usufructo del mito europeo. Al mismo
tiempo afirma que intenta centrar La Historia en un espacio geogrfico que por entonces no era ms
que el lmite occidental de un espacio geopoltico que presentaba al Mar Rojo como su centro.
Otro aporte a la sistematizacin de las diferentes interpretaciones de, un ms amplio, pensamiento
crtico se halla en Enrique Dussel. Mas afincado en las reflexiones sobre la dominacin que ejercen
ciertos centros del conocimiento sobre los perifricos, este autor nos habla en el mismo sentido de
una doble modernidad. La eurocntrica y la observada desde el resto del mundo, teniendo inicio con
el descubrimiento de Amrica en 1492. Habla de una modernidad como un fenmeno provinciano,
regional europeo. Que se inicia en el siglo XVIII. Presenta sus hitos en el Renacimiento Italiano, la
Reforma Protestante, la Ilustracin alemana y la revolucin Francesa. Una modernidad donde los
iniciadores del proceso son colocados en el siglo XVII, los Galileo, los Bacn, los Descartes.
Concepcin provinciana dijimos, y eurocntrica, pues solo se necesita de Europa para recorrer el
proceso
La segunda interpretacin, propugnada por nuestro autor, afirma que la modernidad inicia cuando la
historia deviene Historia Mundial (Dussel, 2000). Esto es el inicio del sistema mundo
(Wallerstain, 2000) en 1492, a travs de la expansin espaola y portuguesa. Espaa, as, es erigida
en primera nacin moderna y el mercantilismo mundial deviene la primera etapa de la modernidad.
Esta gran centralidad de la Europa Latina es el determinante fundamental de la Modernidad.
Descartes y Bacn sern fruto, y ya no punto de partida. Luego vendra una segunda etapa en que
Inglaterra reemplaza a Espaa; pero ser en 1492 cuando Europa constituye por primera vez a otras
culturas como su periferia.
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Este liderazgo de la Europa Latina se suele negar afirmando que el siglo XVI constituye una salida
de la edad media ms que un ingreso de lleno a la Modernidad. Dussel negar esta interpretacin
de quienes intentan realizar o negarse a la modernidad. Esto lo lleva a estudiar una racionalidad
diferente a la de los modernos y de los posmodernos. Pero lo que ms nos interesa aqu es que esta
segunda interpretacin de la modernidad, este segundo origen, habilita emparentarla vis a vis con el
necesario ejercicio de la violencia de una cultura sobre otras o incluso la fundacin de toda una
cultura sobre las cenizas del genocidio. La Colonialidad, desde Quijano y Dussel, se inscribe como
contracara de la Modernidad. Aparece en esa reflexin la posibilidad de escapar a interpretaciones
que piensan lo moderno desde lo racional, desde la emancipacin del hombre por el hombre. Dussel
afirmar que antes del ego cogito cartesiano est el ego conquiro lusitano e hispano, como primera
voluntad de poder moderna. Los autores del Programa aqu repasado se permiten afirmar, yendo
an ms all en su interpretacin, que no existe un momento histrico para cada expresin. Sino que
racionalidad y conquista, saber y violencia, emancipacin y esclavitud estn tan emparentadas que
operan como un todo complejo hasta el presente.
La modernidad presenta un ncleo racional ad intra fuerte, y un proceso irracional que supone a la
modernidad como justificacin de una violencia radical. All la violencia deviene acto inevitable
para la dominacin en favor del desarrollo; se supone la necesidad de sacrificios salvadores de la
barbarie. La violencia deviene entonces producto de la resistencia a la civilizacin que no es ms
que el gran pecado del brbaro, una culpa suya y a pagar.
Sobre el conocimiento tambin trabaja desde una perspectiva crtica, ms amplia claro, Boaventura
de Sousa Santos. Una obra de este autor portugus, de compilacin relativa actual (De Sousa
Santos, 2009), pretende un esfuerzo de identificacin de la crisis de la matriz cientfica hegemnica.
Posteriormente propondr un paradigma alternativo que se evidencia naciente. El autor afirma que
dejan de tener sentido en esta transicin que vivimos desde los 50s del siglo pasado la distincin
ciencias naturales y ciencias sociales. El nuevo polo catalizador deben ser las ciencias sociales, la
cuales deben rechazar todo positivismo lgico o emprico, as como cualquier mecanismo
materialista e idealista. Apunta a una serie de estudios humansticos que propongan una sntesis en
tanto que pasajes temticos ms que una nueva Ciencia Unificada o una teora general para basar la
ciencia. Finalmente llama a la desaparicin del conocimiento cientfico y vulgar.
Aunque estos planteos no se circunscriban a la conceptualizacin de la colonialidad, s forman parte
de un pensamiento crtico apropiado por la movilizacin latinoamericana y focalizada en sus
particularidades territoriales y epocales.
El lugar de estas interpretaciones sobre la formulacin del conocimiento es pertinente para la
movilizacin pues aportan a la constitucin de nuevos campos de investigacin por fuera de los
paradigmas del centro, o por lo menos con dicha intencin. Debemos avanzar un poco sobre las
bases interpretativas de la propia realidad de proyectos alternativos.
Walter Mignolo (2007) hablar del proyecto decolonial. Su obra abona a la idea de un tercer
trmino del Programa analizado aqu. Afirma que hablamos de un Proyecto
Modernidad/Colonialidad/Decolonialidad. Aunque la idea de decolonialidad es tarda, afirma que el
solo hecho de pensar la Colonialidad abre el camino al proyecto decolonial. Se dice entonces que el
Proyecto Decolonial es producto de la humillacin, el olvido, la marginacin sobre poblaciones que
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la modernidad/colonialidad castiga. En estos territorios/territorialidades/territorializaciones
olvidadas es donde trabajan los abordajes crticos de los movimientos sociales.
El pensamiento decolonial emergi en la fundacin misma de la modernidad/colonialidad como su
contrapartida. En Amrica, la expresin de ese pensamiento decolonial radica en el pensamiento
indgena, en el afro-caribeo. Luego en Asia y frica se gener en oposicin a la reorganizacin de
los imperios Britnico y Francs, principalmente.
El Pensamiento Decolonial, resumido por las reflexiones de Quijano de 1992, que Mignolo retoma,
se diferencia de la teora poscolonial, de los estudios posmodernos o del posestructuralismo francs.
En s mismo, es consecuencia de la instauracin de la Matriz Colonial de Poder, no de su supuesto
fin.
El Pensamiento Decolonial debe ser concebido como apertura y desprendimiento de Dicotomas
naturalizadas (Mignolo, 2007). As el fundamento de la poca no es el Ser sino la Colonizacin del
Ser, la herida colonia.
La Colonialidad del Ser es la exterioridad en el preciso sentido del afuera (brbaro, colonial)
construido desde adentro (civilizado, imperial); se retoma la hbris del punto cero de Castro Gmez
(2007), otro exponente estructurador del pensamiento crtico, que coloca el inicio de toda la
civilizacin en Europa.
Esta barbarie recibe diversos tratamientos por lo que el autor toma como las ideologas de la
civilizacin. La tendencia liberal la querr educar, la conservadora expulsar, la izquierda la querr
incluir. Pero todas dejarn intacta la lgica de la colonialidad. As el Pensamiento Decolonial se
desprende de las expresiones de la izquierda. Supone un desprendimiento de la episteme poltica
moderna, es una apertura a otra cosa, una diferencia en s misma.
El autor endilga a los movimientos de descolonizacin y al socialismo, el haber mantenido los
trminos de la conversacin; el haber mantenido el pensamiento nico. Esto mantuvo en lmites
acotados a procesos como el independentista americano (1776-1830) o de Asia y frica (XX).
Estos lmites radicaron en no haber encontrado la apertura y libertad a un Pensamiento-Otro.
En la ausencia de ese pensamiento-otro radica el discurso del Fin de la Historia como un triunfo
del liberalismo, secundado por la cristiandad conservadora, frente a una constante protesta de la
izquierda marxista y la filosofa de la liberacin. Preocupado por dicha ausencia Mignolo se
arrojar a analizar lo que l considera que son tratados polticos decoloniales. La idea del
Pensamiento-otro que suele tomar por caso a ciertas cosmovisiones americanas originarias o a las
afro-caribeas. Un interesante ejercicio en esta discusin, que incluso usa la expresin
Pensamiento-otro, es el de Eduardo Grner y la Revolucin haitiana (Grner, 2008).
Como trabajo de compilacin, y desde la usina inagotable de esta perspectiva de la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, Boris Maraon Pimentel (2014) realiza algunas de estas
operaciones. Ya no tomando las experiencias independentistas, sino que ms cerca de nuestro
tiempo y objeto de estudio, la compilacin apunta a una propuesta metodolgica en el marco de la
articulacin de dos perspectivas: la decolonialidad y el Buen Vivir. Dicha propuesta ocupa los
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primeros cinco captulos de la obra, con diferentes autores. A posteriori se abordan estudios de caso
que ocupan la otra mitad de la obra.
Retomamos esta obra, por su actualidad, y por la decisin renovada de operar esa construccin de
un campo, ms especficamente una forma de estudiar a los movimientos sociales de manera
diferenciada. Se recupera la especificidad colonial que transversalizan la movilizacin en los
territorios latinoamericanos. Se propone pensarlos como crtica directa al desarrollo. Se afirma que
los movimientos son los productores y reproductores mismos de las lgicas de reciprocidad y
solidaridad articuladas en el Sumak Kawsay. Se opone vis a vis esta racionalidad alternativa como
las lgicas de la racionalidad instrumental clsica de la modernidad, que pone a la naturaleza, a todo
lo no-humano a servicio de l.
De esta manera, siguiendo un camino de especificidad hablamos del pensamiento crtico dentro del
cual se articulan los esfuerzos terico-prcticos de las perspectivas decoloniales. En el
reconocimiento de dichas lgicas de la colonialidad aparece el Buen Vivir como pensamiento
alternativo originado desde la movilizacin socio-poltica, e incluso constitucionalizado ya -ergo,
sometido a profundas tensiones- en algunos territorios latinoamericanos.

Principales tpicos de la movilizacin abordados por perspectiva crtica
As, y luego de repasadas las principales crticas e intentos de sistematizacin, debemos direccionar
nuestro repaso hacia la sociologa poltica de los movimientos.
Cada uno de los principales tpicos de la movilizacin es tratado por la Perspectiva Crtica
Latinoamericana (PCL). Cuando hablamos del sujeto se suele afincar el anlisis en los sujetos ms
presentes de la nueva movilizacin latinoamericana: el campesinado y los pueblos originarios,
incluso a veces ambos se superponen. El debate por el Sujeto parece re-surgir. Los enfoques de las
PCL reintroducen la relacin de estos sujetos con una estructura social, econmica y productiva que
se constituye en eje explicativo de cada puja en la coyuntura.
Si bien no se intentar recomponer un Sujeto histrico desterritorializado, en el marco de economas
se fortalecen sus dimensiones extractivas, economas que centran su acumulacin en el despojo
(Harvey, 2004) de bienes comunes/recursos naturales, teniendo en cuenta que la idea de tierra es la
que ana a la mayora de las disputas en derredor a estos modos de acumulacin. Asistimos
entonces a una forma de reorganizacin capitalista que identifica a las pequeas poblaciones,
principalmente campesinas, afectadas por la re-funcionalizacin de sus territorios como el enemigo
a desarraigar, reubicar o simplemente liquidar. Estas poblaciones perifricas del mundo perifrico
muestran su capacidad de movilizacin y accin apelando no tanto a organizaciones sindicales o
polticas preexistentes, sino al mismo sentido de comunidad con el cual viven cotidianamente. Este
sentido de comunidad suele verse fortalecido cuando son de raz aborigen.
Entonces, claro, no hay una recomposicin de El Sujeto, pero si hay variables estructurales que
definen los colectivos ms afectados por la reorganizacin del capital. Y justamente es desde all
que vienen las experiencias de movilizacin ms importantes.
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Dijimos desde all. El aspecto territorial (territorio/territorializacin) es tambin tpico de los
debates sobre los nuevos movimientos sociales. La PCL atiende esto tambin desde la acumulacin
por despojo de la que nos habla David Harvey (2004). Frente a una nueva avanzada de re-
colonizacin de recursos no solo redefinen los sujetos afectados sino tambin el campo de las
disputas. En las movilizaciones, los territorios suelen ser definidos como parte inalienable de la
comunidad. La tenencia de la tierra, sobre todo en las comunidades aborgenes, es reproductivo de
su identidad. Hasta aqu perspectivas hegemnicas y perifricas coinciden. La diferenciacin radica
en el sostenimiento de elementos estructurales para pensar el territorio de la disputa. Aqu el
territorio es reproductor de la vida; es un campo de batalla no simblico sino real como nos
demuestran las experiencias bolivianas, mexicanas o colombianas.
Tambin se habla que los movimientos sociales presentan forma de accin directa no convencional
y disruptiva. En el caso de la PCL esto tambin se analiza. La idea de ocupacin de tierras del MST
brasilero, de los cortes de ruta en la Argentina para la visibilizacin del conflicto. Todas estrategias
nacidas al calor de la disputa pero reflejando los elementos de una lucha de clases y los modos de
acumulacin preponderantes en una fase de desarrollo del capital; hoy se caracterizan por el re-
centramiento de lgicas extractivas en otras ramas de la economa. La idea de no convencionalidad
es propia de la preponderancia de lgicas de negociacin reconocidas en el mbito europeo. La
accin directa y disruptiva enraza su expertice, en Amrica latina, desde los malones indios, las
montoneras federales, los estilos de golpes anarquistas y las movilizaciones populares de los 1960s
y 70s. Sin olvidar las experiencias guerrilleras regadas por todo el continente. No hay novedad en
eso en Amrica latina, y creemos que tampoco en el resto del mundo. Las movilizaciones ms
desarrolladas hoy reivindican mrtires y acontecimientos histricos de las pocas que
mencionamos, lo cual evitan que se las tachen de referencias caprichosas. De hecho creemos que es
ms interesante como pueden tratrselas desde las PCL ya que se les reconocen estos y otros nexos
de historicidad que superan incluso la idea de repertorio de las acciones colectivas.
Desarrollo de formas directas de democracia y/o participativa. Discute las PCL que esta
caracterstica, propia del anlisis de la movilizacin, no es en si misma nueva. Ya el sindicalismo y
los anarquismos tempranos las practicaban, presentando una alternativa de auto-gobierno
participativo frente a lo que se denunciaba era una dictadura del capital. Esto sin detenernos a
analizar las experiencias indgenas campesinas de autogobierno. Este olvido del centro de la
academia (o de la academia de centro) a prcticas de antao de expresiones populares de
emancipacin, no solo econmica, es criticado por la PCL. Proponen estudios de estos aspectos,
incluidas las demandas de autonoma -aqu quinto tpico central en el tratamiento de la accin
colectiva.
La capacidad de darse su propia ley, de auto-gobernar su territorio, diferenciada de una crtica
directa a estructuras partidarias y sindicales aejas, crtica a la actividad poltica, sino en tanto
modelo alternativo que se muestra en marcha. Hay un gran esfuerzo por mostrar las experiencias de
articulacin con elementos del mundo del trabajo, poniendo en crisis la vejez de estos sectores as
como de sus estrategias de movilizacin. Estas periferias del mundo se muestran ms problemticas
a la denodada operacin analtica hegemnica de separar viejas y nuevas movilizaciones.
Estos dos ltimos aspectos mencionados, las formas directas de democracia y las voluntades
autonomistas tambin reaparecen en repaso a uno de los principales sujetos de las luchas
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sociopolticas en Amrica latina, como lo son los pueblos originarios. La presencia de este sujeto
problematizara una vez mas la idea de novedad, otorgando continuidad y otro tipo de
caractersticas a la movilizacin en Latinoamrica al decir de la PCL. Pero hemos preferido
hacerlos a un lado para demostrar que la propia diferenciacin de movilizaciones blancas y
movilizaciones otras es superada por el ejercicio de la memoria, principal artfice de las lneas de
conexin para el sostenimiento de una cierta comunidad de sectores populares.
Existe finalmente un nuevo internacionalismo en los movimientos sociales segn los nuevos
movimientos sociales. La PCL tambin lo tiene en cuenta. Pero no como las propuestas de los
movimientos para profundizar la globalizacin o para hacerla justa, sino para criticarla
radicalmente; ejemplo: Movimiento altermundista. Se suelen reiterar aqu las tesis de la
colonialidad del poder. Este nuevo internacionalismo en red suele presentarse como con
coordinaciones de acciones en comn ms que con un centro ms claro que jerarquice la
organizacin internacionalmente.

Comentarios finales
La PCL ha pasado relativamente airosa por el repaso de los principales tpicos de la movilizacin.
Se reconocen elementos que estas perspectivas, con el pensamiento colonial-decolonial a la cabeza,
comparten con otros enfoques que ellos tacharan de sistmicos. Pero se opera desde aqu una
recuperacin de ciertas estructuras ms o menos determinantes para pensar la movilizacin. La
caracterstica general de las perspectivas criticas latinoamericanas, de la cual nuevamente la
colonialidad del poder es punta de lanza, es la idea de continuidad y crtica a la idea de los nuevo
de la movilizacin. Parecera que para mirar al futuro los abordajes hegemnicos olvidan el pasado,
o en el caso de la idea de repertorios lo esquematizan. El esfuerzo de las PCL, sobre todo del
colonialismo, es una regeneracin de tradiciones comunitarias como ejercicio crtico dialctico del
presente.
Estructuras sostenidas por lgicas imperiales y cosmovisiones coloniales varias veces centenarias
de las cuales la movilizacin pretendera escapar, alterar, poner en crisis. La potencialidad crtica
que esas movilizaciones sobre estas estructuras es el principal nudo de discusiones que se suscitan
hacia el interior de las perspectivas crticas por estas tierras. Las particularidades de esta forma de
entender la accin colectiva se referencia con una etapa ms del desarrollo de luchas sociopolticas
que se remontan, por lo menos, al siglo XVI.
Todo esto reduce el campo de los que se definira movimiento social, sobre todo si lo
contraponemos a las interpretaciones del enfoque de la movilizacin de recursos. Los motes de
sistmicos y crticos se replican en el campo, habilitndose la identificacin de movimientos
sociales populares diferenciados de otros que no lo son tanto (con el principal y recurrente ejemplo
los levantamientos y marchas masivas de habitantes del oriente boliviano en contra de ciertas
medidas del Gobierno de Evo Morales). El objeto mencionado ms arriba se especifica an ms
entonces: a la potencialidad crtica sobre las estructuras se le suma la necesidad de un sentido
emancipatorio. Estas tendencias y sentidos permiten a estas perspectivas realizar hermanamientos y
definir momentos y periodos de avance y retroceso en las luchas.
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Las perspectivas repasadas, con su mayor desarrollo en la idea de la colonialidad, creemos muestran
una voluntad y capacidad de diferenciarse lo suficiente como para considerar importante su
desarrollo en un sentido diferenciado a las ya existentes escuelas europeas y americanas. Adeudan
muchas conceptualizaciones al pensamiento del Centro, pero la recuperacin de elementos nunca ha
implicado la anulacin de la capacidad de diferenciacin. Recuperamos tambin trabajo de
actualidad, pues la voluntad de anlisis crtico y alternatividad aseguran un prometedor futuro sobre
la definicin ms precisa de un enfoque.

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