GOBIERNOS LOCALES Y GASTO PBLICO

RESUMEN DE HALLAZGOS
Oportunidades para la inversin en la infancia

Marco normativo de la inversin en la infancia

El presupuesto pblico es el nico instrumento de poltica pblica que vincula legislacin con gasto pblico.

Marco normativo de la inversin social

El marco normativo en el pas relacionado a la primera infancia es slido y amplio, tal como lo seala el informe de la CIDH del ao 2000; sin embargo, una parte importante no se aplica a la situacin real de la mayora de nios y nias peruanos. Entretanto, dicho marco se ha ampliado en la primera dcada del 2000, particularmente aquella relacionada con el presupuesto pblico. Con relacin a la primera infancia el marco normativo abarca diversos temas relacionadas con la identidad, salud, nutricin, educacin y proteccin. En materia de presupuesto pblico, visto como una herramienta de poltica y gestin pblica, el Estado Peruano ha introducido reformas, orientadas hacia la provisin de bienes y servicios pblicos dirigidos hacia la ciudadana, introduciendo los presupuestos por resultados privilegiando el nfasis de resultados y productos que requiere la poblacin. La reforma introducida en el presupuesto pblico ha generado dos instrumentos de poltica pblica que merece sealarse: Los programas presupuestales estratgicos y el Programa de incentivos municipales.

Legislacin y Gasto Pblico

Marco normativo de la inversin social

Los lineamientos bsicos para la implementacin de los Programas Presupuestales Estratgicos se definen en las leyes de presupuesto pblico correspondientes al ao fiscal 2007 y 2008. Los cinco primeros programas estratgicos implementados por el Estado Peruano han tenido relacin directa e indirecta con la primera infancia: Salud materno neonatal, Articulado nutricional, Logros de aprendizaje al finalizar el tercer ciclo, Acceso a la identidad y Acceso a servicios bsicos y oportunidades de mercado. Las leyes de presupuesto pblico de los aos 2010 y 2011 establecen que las entidades del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales asumen como prioridad en su gestin el logro de ocho resultados, cinco de los cuales estn relacionados con la primera infancia como son: (1) Programa articulado nutricional, Salud materno neonatal, (2) Logros de aprendizaje al finalizar el tercer ciclo, (3) Acceso de la poblacin a la identidad, (4) Acceso a servicios sociales bsicos y oportunidades de mercado y (5) Acceso a agua potable y disposicin sanitaria de excretas para poblaciones rurales.

Marco normativo de la inversin social

El Programa de Incentivos Municipales determin para el ao 2010 que la asignacin efectiva de los recursos del Plan de Incentivos estuvieran relacionadas con el gasto social en saneamiento y salud. Para el ao 2011 se incorporan metas del programa articulado nutricional, registro de identidad de nios menores de cinco aos de edad, inscripcin y envo al RENIEC de actas de nacimiento con el cdigo nico de identificacin, incremento de afiliacin de menores de cinco aos de edad al SIS y focalizacin de hogares. En el nivel de Gobierno Local se pueden identificar hasta seis Programas Sociales: Identidad y ciudadana, Saneamiento bsico, Salud Colectiva, Salud individual, Educacin bsica y Asistencia social. Los programas indicados benefician de manera directa e indirecta a la primera infancia.

Marco normativo de la inversin social

El presupuesto pblico 2007-2010 en el Nivel de Gobierno Local

Nivel de gobierno local

duplic su

presupuesto
Su mayor nivel de ejecucin es menor que el nivel de gobierno regional y

nacional Gobiernos locales dejaron de ejecutar 23,973 millones de soles

El presupuesto pblico 2007-2010

El presupuesto

pblico ha experimentado un crecimiento en todos sus

niveles de gobierno. El mayor crecimiento presupuestal se registra en el nivel de gobierno local, el mismo que ha experimentado un crecimiento del 105.6% en el 2010 respecto al 2007. Le sigue el nivel de gobierno regional con un crecimiento del 40.7% y el nivel de gobierno nacional con un 38.2%. En trminos absolutos el presupuesto pblico pas de 71,318 millones de soles en el 2007 a 106,414 millones de soles en el 2010.

El presupuesto pblico 2007-2010

Durante el periodo 2007-2010, la

administracin del presupuesto pblico estuvo

concentrado en el gobierno nacional que administr el 59.9% del presupuesto pblico, en tanto que el gobierno regional administr el 18.9% y el gobierno local el 21.2%. El nivel de gobierno local experiment ms crecimiento en la administracin de recursos pasando de manejar el 15.6% del presupuesto pblico el 2007 a manejar el 21.5% en el 2010.

La ejecucin presupuestal 2007-2010

Respecto de la ejecucin

presupuestal, entre el 20072010 los tres niveles de gobierno dejaron de ejecutar 68,212 millones de soles, cifra casi equivalente al presupuesto del ao 2007. El nivel de gobierno nacional fue el que ms presupuesto dej de ejecutar acumulando para el periodo 30,531 millones de soles, seguido por el nivel de gobierno local con 23,973 millones de soles.

La ejecucin presupuestal 2007-2010

El mayor

nivel de ejecucin del nivel de

gobierno local (77.8%) fue el ao 2010; sin embargo, no alcanza los menores niveles de ejecucin del nivel de
gobierno regional (79.0% el 2009) y gobierno nacional (83.4% el 2008).

El presupuesto pblico 2007-2010 en el mbito de Influencia de la CPDE Asignan een promedio el 25.0% de su
presupuesto a programas

sociales Gobiernos locales ejecutan el 71.1%

de su presupuesto institucional y 71.0% de los programas sociales

El presupuesto pblico 2007-2010 en el mbito de influencia de la CPDE

En el mbito de influencia de la CPDE los gobiernos

locales asignaron en
promedio el 25.0% de su presupuesto institucional a los programas sociales durante el periodo 2007-2010. Durante ese periodo los gobiernos locales del mbito de influencia de la CPDE ejecutaron el 71.1% de su presupuesto institucional, cifra similar a la ejecucin presupuestal de los programas sociales que fue del 71.0%.

El presupuesto pblico 2007-2010 en el mbito de influencia de la CPDE

Los gobiernos locales de Callao y Lambayeque lograron las

mayores ejecuciones presupuestales con 86.6% y

86.0%, respectivamente; en tanto
que los gobiernos locales de Ancash y Arequipa tuvieron las

menores ejecuciones presupuestales con 57.5% y

60.5%, respectivamente.

El presupuesto pblico 2007-2010 en el mbito de influencia de la CPDE

Una situacin similar se observ en el caso de los programas

sociales. Callao y
Lambayeque mostraron

mejores desempeos con

91.2% y 87.5%, respectivamente, en tanto que Arequipa y Ancash mostraron los

menores desempeos con

58.0% y 58.6%.

El gasto social 2009-2010 en el rea de Focalizacin del Estudio

Gobiernos locales asignaron el 15.2% y 16.0% de su presupuesto a

programas sociales Gobiernos locales ejecutan el 70.6% y 77.4% de los programas sociales

El gasto social 2009-2010 en el rea de focalizacin

En el rea de focalizacin de la CPDE los gobiernos

locales asignaron en
promedio el 16.0% de su presupuesto institucional a los programas sociales el 2009, y un 15.2% para el ao 2010. En Lima y Callao se asigna en promedio el 5.8% a programas sociales para el 2009, en tanto que en Ancash se asigna el 33.7% del presupuesto institucional a programas sociales. Para el ao 2010, los gobiernos locales de Cajamarca asignan los mayores presupuestos a programas sociales alcanzando el 30.8%, en tanto que en Lima y Callao la cifra

El gasto social 2009-2010 en el rea de focalizacin

La ejecucin

presupuestal en programas sociales de

los gobiernos locales en el rea

de focalizacin de la CPDE fueron en promedio 70.6% y 77.4% para los aos 2009 y 2010 respectivamente. El 2009 fueron
los gobiernos locales de Lima y Callao los que mayores desempeos en ejecucin presupuestal mostraron alcanzando el 89.8%, en tanto que los gobiernos locales de Ancash ejecutaron 60. 1% de su presupuesto. Para el 2010, los gobiernos locales de Lima y Callao ejecutaron el 93.0% de su presupuesto, en tanto que los gobiernos locales de Cajamarca

La inversin en la infancia en estudios de caso en municipalidades urbanas y rurales En municipalidades urbanas la inversin en infancia es ms

variable (4.4% a 28.8%) que en las

rurales (en promedio 10.0%)
Las municipalidades urbanas y rurales invierten alrededor de un 5.0% de manera directa en la infancia

La inversin en infancia en estudios de caso de Municipalidades Urbanas

En las municipalidades

urbanas seleccionadas la

inversin directa e indirecta en infancia para el ao 2009 vara desde un 4.4% en el

caso de la Municipalidad Provincial de Cusco, hasta un 28.8% en el caso de la Municipalidad Distrital de Independencia, en Ancash.

La inversin en infancia en estudios de caso de Municipalidades Urbanas

La Municipalidad Provincial de Sullana en Piura y la Municipalidad Distrital de Ventanilla en Callao, asignan el 7.8% y 7.7% de su presupuesto a actividades y proyectos

que benefician a la infancia.

La ejecucin en inversin en infancia en estudios de caso de Municipalidades Urbanas

En cuanto a ejecucin

presupuestal, la Municipalidad
Provincial de Sullana ejecuta el 80.8% de su presupuesto asignado a inversin en la infancia, en tanto que la Municipalidad Distrital de Independencia solo el 26.6%.

La ejecucin en inversin en infancia en estudios de caso de Municipalidades Urbanas

La Municipalidad Distrital de Ventanilla ejecut el 78.0% de su presupuesto asignado a inversin en la infancia y la Municipalidad Provincial de Cusco el 60.7%.

La inversin en infancia en estudios de caso de Municipalidades Rurales

En las municipalidades

rurales seleccionadas la

inversin directa e indirecta en la infancia para el ao 2009 fue ms homognea y

en promedio se asign alrededor del 10.0% del presupuesto institucional a actividades y proyectos de inversin en la infancia, con excepcin de la Municipalidad Distrital de Vinchos en Ayacucho que tuvo una asignacin del 19.0% de su presupuesto institucional.

La inversin en infancia en estudios de caso de Municipalidades Rurales

La Municipalidad Distrital de Yauli en Huancavelica, la Municipalidad Distrital de Hualgayoc en Cajamarca y la Municipalidad Provincial de Canas-Yanaoca en Cusco asignaron el 10.4%, 10.3% y 9.9% de su presupuesto a

actividades y proyectos de inversin en la infancia, respectivamente.

La ejecucin en inversin en infancia en estudios de caso de Municipalidades Urbanas

Respecto a la ejecucin

presupuestal la Municipalidad
Provincial de Canas-Yanaoca ejecut el 78.3% de su presupuesto asignado a inversin en la infancia, en tanto que la Municipalidad Distrital de Hualgayoc ejecut el 56.9%.

La ejecucin en inversin en infancia en estudios de caso de Municipalidades Urbanas

La Municipalidad Distrital de Vinchos y la Municipalidad Distrital de Yauli ejecutaron el 76.7% y 75.8% de su presupuesto, respectivamente.

Recomendaciones
Acompaar el proceso de implementacin de PPE en gobiernos locales Contribuir a la mejora de la capacidad de

ejecucin presupuestal
Contribuir en el diseo e implementacin de proyectos enfocados en la

infancia Lograr mayor asignacin presupuestal para la infancia

Recomendaciones

En general se presentan tres grandes campos de actuacin: (1) La puesta en realidad de la amplia gama normas relacionadas con la primera infancia; (2) la contribucin a la mejora de la ejecucin presupuestal en el marco de la calidad del gasto; y, (3) la incidencia en una mayor inversin en la primera infancia. Respecto del primer punto, acogiendo la recomendacin del Informe de la CIDH, se requiere hacer realidad en las nias y los nios hasta los cinco

aos las polticas pblicas relacionadas con la primera infancia y de manera particular la implementacin de los Programas Presupuestales Estratgicos en el nivel de gobierno local. Recin el ao 2011, a travs del Programa de Incentivos Municipales, se introduce de manera inicial los resultados relacionados con los Programas Presupuestales Estratgicos en la gestin local.

Como se ha sealado, los programas presupuestales estratgicos implican un cambio significativo en la lgica de programar el presupuesto pblico, pues se pasa de presupuestar con enfoques institucionales y sectoriales a resultados que son valorados y requeridos por los ciudadanos. Ello tiene

Recomendaciones

De ello resulta que la implementacin de los programas

presupuestales estratgicos en el nivel de gobierno local

representa un primer desafo para los socios de la CPDE. Ello implicar para los socios de la CPDE la necesidad de desarrollar competencias para recomendar o asesorar a los Gobiernos Locales de su mbito de intervencin en el proceso de implementacin de los PPE. Como se ha referido, seis de los ocho resultados prioritarios para los Gobiernos Locales tiene relacin directa e indirecta con la primera infancia.

Respecto de las competencias a desarrollar debemos indicar la necesidad de vincular el enfoque de derechos en materia de la niez con el enfoque de desarrollo humano, a fin de contribuir con la complementacin del paradigma de desarrollo basado en las necesidades bsicas insatisfechas (que exaltan las obras), as como el paradigma del ingreso (que exaltan el papel de la economa). Asimismo, se debe desarrollar competencias para la programacin presupuestaria estratgica. Felizmente el MEF ha desarrollado guas metodolgicas para tal fin y se puede establecer convenios a fin de recibir

Recomendaciones

Respecto del segundo punto, se requiere con urgencia revertir la dbil

capacidad del nivel de Gobierno Local para la ejecucin presupuestal, lo cual se convierte en un segundo desafo para los
socios de la CPDE. Esta mejora en la capacidad de ejecucin presupuestal es particularmente necesaria en municipalidades rurales y municipalidades que administran fondos de canon.

Esto demanda un mayor anlisis respecto de las variables que afectan el subgasto en los gobiernos locales. Esto va desde la transferencia de partidas hasta el SNIP, pasando por la gestin del presupuesto participativo, el tamao de las municipalidades y su capacidad para reclutar personal calificado, entre otros. La CPDE podra convocar a las autoridades locales o gerentes generales de los gobiernos locales de su mbito de intervencin a fin de profundizar la contribucin de las variables identificadas u otras en la baja capacidad de ejecucin presupuestal.

Recomendaciones

Respecto de la calidad del gasto, se requiere mejorar la capacidad de

los gobiernos locales para implementar proyectos de inversin dirigidos a la primera infancia, lo cual se convertira en un tercer

desafo. Como se ha indicado, el peso de las obras de infraestructura en

materia de salud y educacin en los programas sociales y de inversin en la infancia da cuenta de la necesidad de explorar creativamente en otros tipos de actividades o proyectos.

Esto pone en riesgo que la implementacin de resultados relacionados con nutricin o mejora de la comprensin lectora, por ejemplo, se vean atendidos mediante la construccin de comedores; o, mejora, ampliacin o construccin de instituciones educativas como se ha observado en el presupuesto 2011 como proyectos o actividades para mejorar la comprensin lectora.
Los socios de la CPDE tienen amplia experiencia en la elaboracin e implementacin de proyectos sociales; sin embargo, quizs requieran desarrollar competencias para el desarrollo de proyectos sociales en el marco del SNIP. Si ello es necesario, tambin se puede recurrir al MEF para

Recomendaciones

Respecto del tercer y ltimo punto, lograr mayores asignaciones del

presupuesto pblico dirigidos a la inversin directa en infancia

se constituye en un cuarto desafo. Los porcentajes de inversin directa en la infancia giran alrededor de un cinco por ciento y esta cifra puede incrementarse dado que depende de la voluntad poltica de las autoridades y funcionarios ediles.

Esto implica para los socios de la CPDE un adecuado manejo de la gestin pblica, que difiere de la gestin de las organizaciones no gubernamentales. Como seala la Gua Metodolgica para la Programacin Presupuestaria del MEF, la rigidez para gestionar como consecuencia de una normatividad abundante, desarticulada y contradictoria se convierte en una de las taras de la gestin pblica, como tambin en una oportunidad en algunos casos. Visto como una tara demanda conocer mejor el funcionamiento de los gobiernos locales a partir de sus normas. Visto como una oportunidad nos invita a aprovechar la exigencia de resultados del Programa de Incentivos Municipales o la prioridad en la implementacin de los Programas Presupuestales Estratgicos establecida por las leyes de presupuesto pblico 2010 y 2011. Lo cierto es que esto implica un mayor

Recomendaciones

Otra implicancia para los socios de la CPDE es la de potenciar la capacidad de negociacin con los gobiernos locales a fin de incrementar la inversin real en la primera infancia a travs de dos mecanismos: Incidir en una mayor programacin de actividades y proyectos que los gobiernos locales ya ejecutan por tradicin (p.e. mejora, ampliacin o construccin e implementacin de instituciones educativas iniciales); y, monitorear el gasto de inversin en las actividades y proyectos programados (teniendo en cuenta los bajos niveles de ejecucin presupuestal). Para ellos la CPDE puede impulsar acciones que contribuyan a la mejora de la capacidad de negociacin, como lo ha venido haciendo, as como reuniones de discusin del estudio sobre inversin en primera infancia. En conclusin, la CPDE tiene por delante una oportunidad inigualable para contribuir a que la inversin en la primera infancia, en el nivel de gobierno local, sea de calidad, eficiente y oportuna. Tal contribucin impactar en las nuevas generaciones de nias y nios que evidenciarn en su bienestar el ejercicio de derechos desde sus primeros aos.

Muchas Gracias
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