SENTECIA C-916 16-11-2010

Referencia: expediente RE-169 Revisin oficiosa del Decreto Legislativo 2799 de 2010 Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 2693 y 2694 de 2010.

1. ANTECEDENTES

Mediante oficio del 4 de agosto de 2010, el seor Presidente de la Repblica remiti a la Corte Constitucional copia autntica del Decreto Legislativo 2799 de 2010 Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 2693 y 2694 de 2010. Por medio de auto del 11 de agosto de 2010, el despacho del Magistrado Sustanciador asumi conocimiento del proceso, orden practicar algunas pruebas, fijar en lista el expediente, comunicarlo a algunas entidades privadas y oficiales, y correr traslado al Procurador General de la Nacin para que rindiera el concepto de su competencia. Segn informes de la Secretara General del 19 de agosto y 6 de septiembre del 2010, las pruebas solicitadas fueron remitidas por las autoridades correspondientes a la Corporacin.

DECRETO 2799 DE 2010

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 2693 y 2694 de 2010.

EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA DE COLOMBIA, En uso de las facultades que le confiere el artculo 215 de la Constitucin Poltica de acuerdo con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo del Decreto 2693 de 2010, y CONSIDERANDO: Que mediante el Decreto 2693 de 2010 el Gobierno Nacional declar, por el trmino de treinta (30) das el estado de Emergencia Social en los municipios limtrofes con la Repblica Bolivariana de Venezuela, en los trminos del artculo 215 de la Constitucin Poltica de Colombia, con el fin de contrarrestar los efectos negativos que sobre el orden econmico y social de dichas zonas tiene la abrupta ruptura total de relaciones con Colombia por parte del Gobierno de ese pas;

Que en desarrollo de la declaratoria de Emergencia Social se expidi el Decreto 2694 de 2010, por el cual se adoptaron medidas tributarias transitorias para estimular la actividad econmica en los municipios que limitan con la Repblica Bolivariana de Venezuela;
Que en el citado decreto se estableci que por un trmino de ciento veinte (120) das contados a partir de la promulgacin de dicho decreto la venta de alimentos, calzado, confecciones, materiales de construccin y electrodomsticos se halla excluida del impuesto sobre las ventas, si se realiza dentro de los municipios a que se refiere el artculo 1o del Decreto 2693 de 2010; Que para efectos de incentivar la demanda, se requiere establecer un mecanismo que permita garantizar que el consumidor final se beneficie econmicamente mediante la reduccin de un valor equivalente al impuesto al que ordinariamente se encuentran sujetos estos bienes;

Que para dar aplicacin a dicho efecto econmico y teniendo en cuenta que se trata de medidas excepcionales y de carcter transitorio, se requiere crear temporalmente una categora especial de bienes excluidos del impuesto sobre las ventas con derecho a impuestos descontables y garantizar la continuidad de los sistemas de facturacin y contabilizacin que vienen operando para efectos del IVA; Que se requiere modificar el anexo nmero 1 del Decreto 2693 de 2010 para que las medidas adoptadas beneficien a la poblacin realmente afectada con la situacin que motiv la Emergencia Social y en consecuencia se apliquen en el rea metropolitana de Ccuta y no slo en esta ciudad. DECRETA:

ARTCULO PRIMERO: Modifcase el artculo 1o del Decreto 2694 de 2010, el cual queda as:

Artculo 1o: Por un trmino de ciento veinte (120) das calendario contados a partir de la promulgacin del presente decreto, los siguientes bienes que se encuentren gravados a las tarifas del 16% o del 10% del impuesto sobre las ventas, se excluyen del mismo y, por consiguiente, su venta dentro de los municipios a que se refiere el artculo 1o del Decreto 2693 de 2010, no causa este gravamen: a) Alimentos b) Calzado c) Prendas de vestir d) Materiales de construccin e) Electrodomsticos y gasodomsticos. Para estos efectos se aplicar el siguiente tratamiento: Al momento de facturar la operacin de venta, el responsable deber liquidar el impuesto sobre las ventas correspondiente y en la misma factura detraer como descuento efectivo no condicionado, el valor equivalente al impuesto, de acuerdo con la tarifa a la que se encontraban gravados los bienes con anterioridad a la expedicin del presente decreto.

El descuento efectivo debe ser identificado en la factura a travs de cualquier medio electrnico, sello o anotacin mediante una leyenda que indique: Descuento Decreto 2694 de 2010. El valor del impuesto liquidado se llevar a la declaracin bimestral del impuesto sobre las ventas como un impuesto generado a la tarifa que corresponda y el valor aplicado como descuento efectivo, ser llevado por el responsable como impuesto descontable, sin perjuicio de los dems impuestos descontables a que tenga derecho. Si resultare saldo a favor, no podr ser solicitado en devolucin y/o compensacin, pero podr ser imputado en las declaraciones de los perodos siguientes.

El tratamiento previsto en este artculo se aplicar solamente a las ventas realizadas por responsables del rgimen comn del impuesto sobre las ventas, inscritos en el Registro nico Tributario (RUT), que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en cualquiera de los municipios sealados en el anexo nmero 1 del Decreto 2693 de 2010.

Los bienes que a la fecha de expedicin de este decreto tengan la condicin de exentos o excluidos del impuesto sobre las ventas continuarn con el tratamiento correspondiente a dicha calificacin previsto en el Estatuto Tributario.
Para efectos del tratamiento previsto en este artculo, los bienes a comercializar debern encontrarse fsicamente dentro del territorio de los municipios especificados en el anexo nmero 1 del Decreto 2693 de 2010. Tanto la venta como la entrega de los bienes debern realizarse dentro del plazo de ciento veinte (120) das calendario establecido. PARGRAFO. Para efectos de lo dispuesto en el presente decreto, se entender por: a) Alimentos: Cualquier producto slido o lquido ingerido por el hombre y los animales con fines nutricionales. Se entienden incluidos en esta categora los insumos agropecuarios. b) Calzado: Todo gnero de zapato, que sirve para cubrir o resguardar el pie.

c) Prendas de vestir: Cualquier prenda que utilice el hombre para cubrir su cuerpo, sin importar su material de elaboracin. d) Materiales de construccin: Aquellos que son necesarios para erigir o reparar una construccin. e) Electrodomsticos y gasodomsticos: Cualquiera de los aparatos que normalmente se utilizan en el hogar. ARTCULO 2o.: Modifquese el rengln 20 del Anexo nmero 1 del Decreto 2693 de 2010, el cual quedar as: 20 Norte de Santander rea Metropolitana de Ccuta

ARTCULO 3o. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicacin.

Publquese y cmplase.

2. INTERVENCIONES
Informe escrito relativo a los efectos presupustales especialmente a nivel de ingresos- que tendrn las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 2799 de 2010 y cmo facilitarn la ejecucin de las disposiciones del Decreto Legislativo 2694 de 2010. As mismo, con el fin de tener una visin ms completa sobre los efectos en trminos econmicos y comerciales que la ruptura abrupta de relaciones con Colombia por parte del Gobierno de la Repblica Bolivariana de Venezuela ha tenido sobre los municipios limtrofes, y la forma cmo las medidas adoptadas en el decreto contribuirn a remediar la crisis.

INTERVENCIONES

Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Ministerio de Comercio, Industria y Turismo Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales Miguel ngel Enciso Pava

Departamento Nacional de Planeacin

Federacin Nacional de Departamentos

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO

Las exportaciones totales hacia Venezuela que provienen de estos departamentos cayeron en un 79% en los primeros 5 meses del presente ao. Toda esta situacin en criterio del Ministerio, sumada al deterioro de las relaciones polticas y diplomticas, ha deteriorado el orden social y econmico de la regin. Por estos motivos y dada la consecuente reduccin de flujo de caja y, en general, de los ingresos operacionales de las empresas, comerciantes y establecimientos de comercio de dichas zonas, la interviniente relat que el Gobierno introdujo varias medidas en el Decreto Legislativo 2799 de 2010 dirigidas a (i) estimular la demanda interna de bienes comercializados en la regin () sustituyendo as, en alguna medida, la demanda proveniente del vecino pas, creando un rgimen especial de IVA para algunos bienes, los cuales se excluyen de su cobro.

Las economas locales de los municipios limtrofes dependen, en buena medida, del comercio interfronterizo y, por tanto, que el rompimiento de las relaciones diplomticas y el consecuente deterioro del comercio binacional ha exigido la adopcin de medidas de choque para aliviar la situacin econmica de los habitantes de la zona fronteriza. La principal medida fue la modificacin temporal del rgimen de impuesto sobre las ventas (IVA) aplicable a bienes de primera necesidad como alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de construccin y electrodomsticos, con el fin de dinamizar la oferta interna en reemplazo de la venezolana. El objetivo de esta medida es facilitarle a los contribuyentes de los municipios fronterizos el pago de sus obligaciones y reducir el impacto negativo del cierre de la frontera sobre los flujos de caja y sobre el capital de trabajo de las empresas, lo cual se traduce en un alivio para la difcil situacin econmica generada por el rompimiento de las relaciones diplomticas.

MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO

La ruptura de relaciones con Venezuela tiene un efecto directo en las exportaciones de los departamentos fronterizos, en la produccin y comercializacin de bienes y en la generacin de empleos. Tambin narr que el deterioro del comercio binacional ha afectado la produccin de Colombia, debido a que la mayora de las empresas que exportan a Venezuela son pequeas, para las que el costo de buscar nuevos mercados es muy elevado. El efecto neto es una disminucin en su consumo, lo que trae consigo que el mercado local se vea afectado generando acumulacin de inventarios y baja rotacin.

DIRECCIN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

El decreto objeto de revisin cumple con los presupuestos que la Corte Constitucional ha considerado debe estar fundada la declaratoria de emergencia social, as:

Hechos sobrevinientes que perturbaban o amenazaron con perturbar el orden social; La perturbacin o amenaza del orden social fue grave e inminente y; La perturbacin o amenaza no poda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades estatales.

Explica que con la decisin de modificar de manera transitoria el rgimen del IVA se busca de una parte, que los consumidores de los municipios fronterizos con la Repblica Bolivariana de Venezuela sustituyan la oferta de algunos bienes procedentes del vecino pas que han incrementado su valor adquisitivo como consecuencia del cierre de la frontera y, por otra parte, se persigue un incremento del consumo local y nacional de los bienes que se producen y comercializan en los municipios limtrofes. La DIAN esta de acuerdo con la constitucionalidad del Decreto 2799 del 2010, por cuanto lo que hace es precisar aspectos del Decreto 2694 de 2010, as como establecer lmites para evitar el abuso en su aplicacin.

MIGUEL NGEL ENCISO PAVA

Seal que el Decreto 2799 de 2010 es inexequible, ya que no est destinado exclusivamente a conjurar la crisis que le dio origen ni a impedir la extensin de sus efectos, ni se refiere a materias que tienen relacin directa y especifica con el estado de emergencia declarado. La finalidad del decreto no es impedir la extensin de los efectos de los hechos determinantes de la crisis, toda vez que las medidas adoptadas se circunscribieron a unos pocos entes territoriales. A su juicio, la crisis invocada no solo tiene efectos en los municipios seleccionados en el decreto, sino que repercute en la economa y en la situacin social de toda Colombia, a tal punto que los impuestos sobre las ventas de cuyo cobro se exonera, dejan de ingresar al Presupuesto General de la Nacin.

En su criterio, de conformidad con los artculos 1, 13, 121, 215, 337, 338 y 363 de la Constitucin Poltica de Colombia, los impuestos como contribucin fiscal estn determinados por los siguientes factores:

Sujeto activo o titular del derecho; Sujeto pasivo o contribuyente amparado por el derecho fundamental de igualdad y los principios de equidad y justicia; Hecho, acto, servicio o bien generador; Base gravable y Tarifa aplicable.

Esto significa que, en principio, todas las personas son contribuyentes y solamente dejan de serlo por excepcin expresa del legislador. Lo mismo ocurre con los hechos generadores de la obligacin tributaria. En consecuencia, en su sentir, al expedir el decreto bajo estudio, el gobierno invadi las competencias del legislador.

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN

Afirma que el decreto cuestionado fue firmado por el Presidente de la Repblica y la totalidad del Gabinete Ministerial, cumpliendo de esta manera con los requisitos exigidos por el artculo 215 Superior.
Advierte que el Decreto 2799 de 2010 no causa ningn agravio a los derechos fundamentales, sino que por el contrario busca prevenir la afectacin a los derechos de primera y segunda generacin de los habitantes de las zonas fronterizas con Venezuela. Considera que el decreto busca remediar las consecuencias negativas del rompimiento de las relaciones con el Estado Venezolano.

FEDERACIN NACIONAL DE DEPARTAMENTOS

Solicit la constitucionalidad del decreto que se revisa, pues en su criterio fue expedido en cumplimiento de lo sealado por el artculo 215 de la Constitucin Poltica de Colombia con el fin de contrarrestar los efectos negativos surgidos de la ruptura de las relaciones diplomticas. Motivo por el cual, cumple con el requisito formal de haber sido expedido en marco de la declaratoria de un Estado de Excepcin. Considera que la medida adoptada no vulnera en forma alguna los principios de proporcionalidad, necesidad, intangibilidad de derechos humanos, temporalidad y legalidad. Especficamente, en relacin con el objeto del Decreto Legislativo 2799 de 2010 las modificaciones introducidas no alteran la idoneidad de la medida inicial sino que por el contrario la refuerzan y efectivizan, de modo tal que propician que los consumidores obtengan estmulos tangibles por la adquisicin de productos al interior del pas, generando ello incentivos al crecimiento de la economa

3. CONCEPTO DEL MINISTERIO PBLICO

Solicit declarar la exequibilidad, considerando que el Decreto demandado cumple con las exigencias formales que demanda la Constitucin para la expedicin de los decretos de su clase,

Se sustenta en el artculo 215 de la Carta Poltica y en el Decreto 2693 de 2010 que declara el estado de emergencia social, e incluye en sus consideraciones las razones de tipo fctico que lo motivan; Fue firmado por el Presidente y todos sus Ministros en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, conforme a la competencia establecida en el inciso segundo del artculo 215 Superior, reiterada en el artculo 47 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, por la cual se regulan los Estados de Excepcin; Fue dictado dentro del perodo de vigencia del estado de emergencia social que pretende remediar.

4. CONSIDERACIONES
COMPETENCIA La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 2694 de 2010, de conformidad con lo dispuesto en el pargrafo del artculo 215 y el numeral 7 del artculo 241 de la Carta Poltica.
PROBLEMA JURDICO La Corte, en ejercicio de las facultades previstas en el pargrafo del artculo 215 y el numeral 7 del artculo 241 de la Carta Poltica, asumi el anlisis de la constitucionalidad del Decreto Legislativo 2799 de 2010, tanto en su sentido material como formal.

Con el fin de contar con ms elementos de juicio, se solicitaron informes sobre las causas alegadas por el Gobierno como causantes de la emergencia social, al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y a la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales. Dentro de la motivacin del Decreto, el ejecutivo artribuye:
La necesidad del establecimiento de un mecanismo que garantice que el consumidor final se beneficie econmicamente mediante la reduccin de un valor equivalente al impuesto al que ordinariamente se encuentran sujetos los bienes sealados en el Decreto 2694 de 2010, Que para dar aplicacin a dicho efecto econmico y teniendo en cuenta que se trata de medidas excepcionales y de carcter transitorio, se requiere crear temporalmente una categora especial de bienes excluidos y Que debe modificarse el anexo 1 del Decreto 2693 de 2010 para que las medidas adoptadas beneficien , no slo a la ciudad de Ccuta sino a su rea metropolitana.

LAS GENERALIDADES DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIN EN COLOMBIA

La regulacin de los estados de excepcin en la Constitucin de 1991 fue la respuesta al empleo abusivo de la figura del estado de sitio en Colombia. Por ello la Carta de 1991 les impuso lmites materiales y temporales al ejercicio de las facultades presidenciales bajo cada uno de los estados de excepcin y reforz sus controles .
Lo primero que regula la Carta Poltica es la existencia de tres estados de excepcin: la guerra exterior , conmocin interior y emergencia econmica, social o ecolgica -. A continuacin, el artculo 152 ordena al Congreso expedir una ley estatutaria que regule los estados de excepcin.

En desarrollo de este mandato, el legislador expidi la Ley Estatutaria de Estados de Excepcin, Ley 137 de 1994 (en adelante LEEE), su finalidad es:

Establecer los controles al excepcionales del Gobierno y

ejercicio

de

las

facultades

Fijar las garantas para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales. De conformidad con la misma disposicin, los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a circunstancias extraordinarias [que] hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado.

El artculo 2 de la LEEE desarrolla este principio y prev que las facultades excepcionales slo podrn ser empleadas bajo circunstancias extraordinarias [que] hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado.

El artculo 215 de la Constitucin Poltica establece que Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artculos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econmico, social y ecolgico del pas, o que constituyan grave calamidad pblica, podr el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por perodos hasta de treinta das en cada caso, que sumados no podrn exceder de noventa das en el ao calendario ()

La facultad del Ejecutivo para crear y modificar tributos durante los estados de emergencia fue desarrollada por el artculo 47 de la LEEE sin adicionar ninguna novedad. Posteriormente, esta disposicin fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-179 de 1994 , al ser sometida a control automtico de constitucionalidad.

5. EXAMEN DE LOS ASPECTOS FORMALES Y MATERIALES

El decreto fue proferido por el Presidente de la Repblica en ejercicio de las facultades que le confiere el artculo 215 superior, en concordancia con la Ley 137 de 1994 Estatutaria de los Estados de Excepcin- y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto Legislativo 2396 de 2010 que declar la emergencia social en varios municipios de la zona limtrofe con Venezuela. Para la Corte es legtimo que el Gobierno reduzca o modifique los impuestos que recaen sobre actividades cuyo estmulo puede promover la superacin de la crisis que motiv el Estado de Emergencia Social. As entonces, es necesario que el Presidente utilice el estado de excepcin para excluir del pago del impuesto. Hizo ejercicio de su competencias legislativa y modific adicion- el artculo 424 del Estatuto Tributario que enlista los bienes excluidos del pago del IVA.

6. DECISION
Resuelve: Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 2799 de 2010 Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 2693 y 2694 de 2010.

Notifquese, comunquese, insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cmplase y archvese el expediente.