• UNIDAD 1:

• POLÍTICAS SOCIALES Y PROGRAMAS SOCIALES

• Los Programas Sociales y las políticas Sociales.
• La administración de los programas sociales.
• Los desafíos de la implementación de los
programas a futuro
 UNIDAD 1

LAS POLITICAS SOCIALES Y LOS

PROGRAMAS SOCIALES
 ¿ QUE ES UN PROBLEMA PUBLICO?
Según Gary Becker (1995) los problemas son
reconocidos como públicos o sociales cuando:
-1. Muestran carencias objetivas en la sociedad
-2. Cuando los actores con poder califican o
consideran a una determinada situación como
un problema público.
•Las carencias o necesidades pueden ser
demostradas a través de estudios, informes,
procesos de investigación social.
• Sin embargo dichas necesidades o carencias
objetivas de la población sólo tendrán el
adjetivo de “problema público” cuando los
actores con poder (dentro y fuera del Estado)
las asocien o identifiquen como tales.
• Es decir que una necesidad o un conjunto de
necesidades determinadas sólo recibirán el
atributo o nominación de “problema público”
cuando los actores que tienen el poder
(estatales y/o de la sociedad civil) consideran
inaceptable la situación presente y para
cambiarla requerirán de la acción del Estado.
• Las razones por las cuales estos grupos o
actores con poder promueven una
intervención del Estado están asociadas a:
• 1.Factores éticos y/o morales
• 2.Dominio de cierto conocimiento que
advierte la necesidad de intervenir.
• 3.Distribución del poder.

• Dentro del primer grupo, se encontrarían las

políticas públicas relacionadas con la
superación de la pobreza
• Dentro del segundo grupo, estarían los temas
relativos al cuidado del medio ambiente y la
disminución de la contaminación, entre otros.

• En el tercer caso estarían los cambios

orientados a la modernización y reformas del
Estado, y a una mayor desconcentración del
poder central, junto con promover o
profundizar procesos participativos y con ello
fortalecer el sistema democrático.
 ¿ POR QUE ES IMPORTANTE QUE UN
PROBLEMA SEA CATALOGADO COMO PUBLICO?

Un conjunto de necesidades o problemas o

carencias sólo al ser catalogados como
“problemas públicos”, adquieren una
visibilización y preocupación que posibilita
promover procesos de rectificaciones, cambios o
formulación de nuevas políticas públicas.
Es decir el problema se instala en la agenda
pública. Se reconoce como tal y se instala su
análisis, discusión y propuestas para poder
resolverlo o enfrentarlo.
 ¿QUE SE REQUIERE PARA LOGRAR QUE UN
PROBLEMA SEA CONSIDERADO UN PROBLEMA
PÚBLICO?
 CARACTERISTICAS DE LOS PROBLEMAS
PUBLICOS
•1. Interdependencia de los problemas
•Ello indica que los problemas públicos
normalmente no se presentan como hechos
aislados ya que forman parte de sistemas
complejos de la realidad.
•Lo anterior nos lleva a recalcar la necesidad de
aplicar análisis sistémicos, holísticos e
integradores para entender las problemáticas
sociales y poder actuar en ellas.
2. SUBJETIVIDAD EN LA IDENTIFICACIÓN
Tiene que ver con la relación de dichos
problemas con las visiones de los actores que
tienen el poder ya que existen muchas
situaciones problemáticas que no dejan de ser
importantes por no tener el adjetivo de
“publicas”.
3. LOS PROBLEMAS PUBLICOS SON DINAMICOS
Al igual que la realidad, los problemas públicos
evolucionan, no se detienen, no tienen un
comportamiento lineal.
¿COMO SURGE UN PROBLEMA PUBLICO?
a)Demanda
Existencia de un proceso ascendente de demandas
desde la base social hacia la autoridad.
El sistema políticos reconoce y se hace cargo de la
demanda que se expresa en forma sistemática y
creciente (movimientos sociales, petitorios, etc.)

a)Oferta
En este escenario son quienes tienen el poder
desde el Estado (autoridades) quienes identifican y
priorizan situaciones que serán consideradas como
problemas públicos que darán origen a futuras
políticas públicas.
• c) Consecuencia de otra política pública
Suele ocurrir que una política publica en
ejecución detecta otros problema sociales que
no fueron considerados en su diseño original,
o que a partir de su ejecución surgen nuevas
demandas.
 ANALISIS SOBRE LOS CRITERIOS PARA DETECTAR
NECESIDADES O CARENCIAS
De acuerdo a Meny y Thoenig (1992)la identificación de
una necesidad es una cuestión subjetiva y selectiva, define
4 criterios que pueden aplicarse:
1. La necesidad normativa: Definida por expertos, políticos
o personas influyentes de acuerdo a sus propios valores.
2. La necesidad sentida: Políticos y/o líderes sociales
interpretan o traducen necesidades latentes de los
ciudadanos en demandas concretas. Operan las
estructuras de representación ciudadana y se transfieren
como peticiones concretas hacia el ejecutivo o el sistema
político.
3. La demanda expresada, surge de la utilización y/o consumo que
realizan o no las personas, de los servicios y bienes entregados por
el Estado. También encontramos en esa dimensión las peticiones,
comunicaciones directas que son realizadas directamente a la
autoridad correspondiente.

4. La necesidad comparativa, surge de comparar la situación de un

determinado problema social para diferentes contextos o
realidades. Pueden darse para los diferentes niveles territoriales:
municipio, provincia, región, país, etc.

 citado por Mauricio Olavarría Gambi , pág. 14, en Documentos de Trabajo n.11, 2007, Conceptos Básicos en
el Análisis de Políticas Públicas, Dpto. de Gobierno y Gestión Pública, INAP- Inst. Asuntos Públicos, U. de Chile
La política social puede entenderse como el
conjunto de directrices, orientaciones, criterios
y lineamientos conducentes a la preservación y
elevación del bienestar social, procurando que
los beneficios del desarrollo alcancen a todas
las capas de la sociedad con un criterio de
equidad.
• Existen definiciones que la limitan a los
programas de bienestar social y a las políticas
que sustentan o conforman dichos programas.
• Bajo esta mirada la “Política social” hace
referencia a un conjunto de medidas que
contribuyen al mejoramiento de una situación
determinada, por lo tanto son políticas
transitorias y sus objetivos son los de
aminorar o de regular los embates de las
políticas económicas.
• En otras palabras, la política social tiene que
ver con aminorar las fallas de la política
económica.
• Por otra parte existen visiones que
consideran como la principal función de la
política social, la reducción y eliminación de
las inequidades sociales a través de la
redistribución de los recursos, servicios,
oportunidades y capacidades.
• Estas visiones incluyen todas aquellas
actividades que contribuyen a la salud,
educación, asistencia pública, seguridad social
y vivienda de la población, y también aquellas
que afectan, la redistribución y distribución
del ingreso y que están dirigidas a construir y
conservar el capital social.
 ANALISIS DE POLITICA PUBLICA

¿Para que se realiza el análisis de las políticas

públicas?

¿Cuál es su utilidad?
• Se plantean 4 razones para justificar el análisis de
política pública (Dye 2002; kraff y Furlong 2004)
• 1. Para comprender y caracterizar una situación
identificada como problema público.
• 2. Para otorgar asesoría profesional a las autoridades
u otros actores que participan en el proceso de la
política pública.
• 3. Para apoyar y promover la participación de los
ciudadanos en las diferentes etapas de formulación y
aplicación de las políticas públicas.
• 4. Para influir sobre las decisiones de política pública
 Citados por Mauricio Olavarría en Documentos de Trabajo n.11, Conceptos Básicos en
el análisis de políticas públicas, INAP, Inst. Asuntos Públicos, Dpto. de Gobierno y
Gestión Publica, U de Chile.
• El propósito del análisis de las políticas
públicas es buscar los elementos teóricos y
prácticos que permitan resolver los problemas
a través de la identificación de las fortalezas y
debilidades de las respectivas políticas
públicas, tanto en su diseño, como en su
implementación.
• Necesariamente el análisis que debe realizarse
a una política publica es un análisis
multidisciplinario, incluso hoy estamos
hablando de la necesidad de promover
análisis transdisciplinarios.
 ¿QUE APRENDEMOS DEL ANALISIS DE LAS POLITICAS
PUBLICAS?
•Se identifican al menos 3 tipos de aprendizajes
derivados de estos análisis, según Dye (2002)  :
•1. Tener una descripción de la situación, es decir
identificar cual es el problema que ha sido reconocido,
cual es la importancia y prioridad entregada. Análisis de
enfoques, contenidos, población objetivo, resultados
esperados, recursos involucrados.
•2. Establecer si existe correspondencia entre el
problema y la política, aportando elementos de juicio
para que los actores involucrados puedan comprobar si la
política pública que se está implementando o en vías de,
es la adecuada.
•
• Citado por Mauricio Olavarría en “Conceptos básicos en el análisis de Políticas Públicas, Doc. de Trabajo n.
11, INAP, U de Chile, 2007
3. El análisis da cuenta de las consecuencias
generadas por la implementación de la política
pública. Ello nos lleva a identificar los resultados
e impactos (esperados o no) que logró la política
pública. Si fue efectiva, eficaz y/o eficiente.

Puede darse el caso de que una política pública

tenga una relación adecuada entre el diseño y el
problema pero que la falla haya sido el tipo de
implementación de la misma.
 ¿QUE HACE VIABLE UNA POLITICA PUBLICA?
De acuerdo a Meltsner (1992) y Kingdon (1995) la
viabilidad de un política pública estaría determinada
por la relación entre los intereses, motivaciones,
creencias y recursos de los actores involucrados en el
proceso, el clima político, el proceso de negociación, y
el ámbito o escenario donde se decide la política
pública.
Por lo tanto una política pública para ser viable tiene
que considerar dos dimensiones esenciales:
1.Coherencia y pertinencia en su contenido en relación
al problema publico a abordar.
2.Estrategia política para asegurar su implementación.
 DISEÑO DE LAS POLITICAS PUBLICAS

•Para el diseño de una política pública se considera el

rol que desempeñarán en la respectiva implementación
los respectivos organismos públicos ubicados en los
diferentes niveles del Estado (nacional y subnacional),
así como la población a la que se dirige la política.

•Bardach (2000) propone el siguiente esquema sobre el

proceso de elaboración de una política pública:
 Definir el problema
Recolectar evidencias
Construir alternativas
Seleccionar criterios
Proyectar resultados
Analizar pros y contras
Decidir
Presentar el caso
• Considerando que los pasos señalados no se
dan necesariamente en todos los casos, se
plantea un reordenamiento del proceso en
tres grandes subprocesos o etapas:
• 1. Comprensión y caracterización del
problema.
• 2. Definición de la intervención.
• 3. Elección de los instrumentos
metodológicos a través de los cuales se
materializará o implementará la política
pública.
• 1. Comprensión y caracterización del problema
• Para la comprensión del problema el analista
intentará responder las siguientes preguntas:
• ¿Cuál es el problema?
• ¿Por qué esa situación es un problema?
• ¿Qué consecuencias negativas genera?
• ¿A quien y a cuantos afecta? (tamaño)
• ¿Cómo ha evolucionado el problema?
• ¿Cuál es la situación inicial o actual del problema?
• ¿Qué ocurriría si no se interviene? (pronostico)
• 2. Definición o presentación de la propuesta
• En la formulación de propuestas se utilizan
marcos conceptuales o teóricos que explican las
causas que estarían en la base del problema y
cómo se relaciona con otros fenómenos de la
realidad.
• A partir de esta base se formulan las propuestas
de intervención que pretenden aportar con la
solución al problema planteado.
• El diseño de las propuestas enfrenta o integra un
conjunto de restricciones que pueden ser
técnicas, institucionales o políticas y que dan
cuenta de la complejidad de la realidad social.
• Pueden existir restricciones denominadas
“sustantivas” que son propias de la situación en la
que se pretende intervenir, ya que las propias
características del problema y sus causas son las que
provocan las dificultades para abordarlo y resolverlo.
Por ejemplo las políticas públicas orientadas a la
superación de la pobreza.
• Podemos encontrar restricciones institucionales,
relacionadas con las leyes, reglamentos, decretos y
procedimientos relativos a la toma de decisiones de
la propuesta y su futura implementación.
• Estas restricciones pueden impedir o inhibir el
surgimiento o puesta en práctica de ciertas
iniciativas que forman parte de la propuesta por ser
contrarias al diseño o lógica institucional.
• Las restricciones políticas se refieren al grado de
aceptación que tengan en otros actores del proceso
de la política pública. Influyentes actores pueden
considerar que la política no es adecuada o
inoportuna y se opondrán a ello, a pesar del alto
grado de contenido técnico y consistencia que
presenta la propuesta.
• Por lo anterior, la política o la propuesta puede llegar
a ser descartada para ese período de gobierno.
• Ello refuerza la idea de que los analistas requieren
desarrollar estrategias políticas que permitan contar
con el respaldo necesario para la aprobación e
implementación de la política pública.
 CRITERIOS PARA EVALUAR PROPUESTAS DE
POLITICA PUBLICA
Dunn(2004) Y Bardach (2000) distinguen tres tipos
de criterios para evaluar dichas propuestas:
1.Efectividad y eficiencia: orientado a determinar
si la propuesta está destinada a lograr los
objetivos y resultados previstos y los beneficios
que ello generará.
Para aplicar este criterio se realizan estudios
de costo-beneficio y efectividad, a través de
los cuales se construyen indicadores.
• 2. Criterios Valóricos: Se analizan las políticas o
propuestas de ellas en función de criterios que
representan valores como la equidad, justicia,
libertad, etc.
• Uno de los problemas al aplicar estos criterios es
ponerse de acuerdo en qué se va a entender por
el significado de cada uno de ellos y que abarca
cada uno de ellos.
• 3. Criterios prácticos: Hacen referencia a factores
políticos e institucionales que deberán enfrentar
las propuestas si llegan a ser implementadas, se
dividen en los siguientes subcriterios:
• Legalidad: Las propuestas deben estar
contenidas o ser coherentes con la constitución,
leyes, reglamentos, códigos, etc.
• Aceptación política: Si no existe un importante
grado de apoyo político la propuesta tiene un
gran riesgo de inviabilidad. En dicho escenario es
posible que se opte por otra propuesta más
viable políticamente.
• Aplicabilidad: Puede suceder que grandes
iniciativas no sean posibles de aplicar por
diferentes motivos: falta de tecnología, falta de
capacidades humanas, recursos humanos
insuficientes.
 ¿CUALES SON LOS INSTRUMENTOS DE
INTERVENCIÓN?
•1.Gestión directa del gobierno: se utiliza la propia
estructura existente o el aparato administrativo para
entregar un bien o servicio que forma parte de la
política pública. Los instrumentos serían.
•Provisión directa a través de agencias públicas.
•Empresas públicas
•2. Privatización: Se opta por el criterio de la eficiencia
y se transfiere al sector privado actividades o servicios
que eran asumidos por el Estado, en este caso el sector
público mantiene la responsabilidad por la aplicación
de la política y la supervigilancia en los resultados.
(Sistema de AFP)
• 3. Regulaciones: Pueden ser de dos tipos:
• Regulación establecida a través de leyes, Se ejerce
a través de organismos públicos cuya misión es hacer
un seguimiento y supervigilancia de la actividad de
un sector, asegurando el cumplimiento de las leyes.
En el caso chileno los organismos reguladores se
denominan “superintendencias”.
• Autoregulación, en ciertas ocasiones el Estado
entrega a ciertas áreas la posibilidad de
autoregularse. Ejemplo, en Chile hasta 1970 los
colegios profesionales se autoregulaban, y existía la
inscripción automática y obligatoria para los
profesionales. Si existían faltas graves, los colegios
podían suspender la autorización para el ejercicio de
la profesión.
• 4. Mecanismos de mercado. Los gobiernos
generan intervenciones que se orientan a generar
el correcto funcionamiento de los mercados, para
asegurar la correcta asignación de recursos.
• Se establecen derechos de propiedad, se
establecen precios, pueden llegar a reconocer
mercados transfiriendo parte de la provisión de
bienes y servicios, un ejemplo de ello es el
sistema de subvenciones a escolares, que se
entrega a colegios municipales y subvencionados
particulares.
• 5. Impuestos. Su finalidad es obtener recursos
para el financiamiento de las actividades del
Estado o desincentivar la realización de
actividades o acceso a productos, ejemplo
impuesto al cigarrillo, alcohol, etc.
LOS NIVELES DE LA PLANIFICACION
POLITICA O PLAN

PROGRAMA

PROYECTO

ACCION
• Los programas sociales son el modo en que las
políticas sociales y planes gubernamentales se
llevan a la práctica y se traducen en acciones
concretas.
• Estos son más específicos que las políticas y para
una misma política puede existir un conjunto de
programas diferentes.
• Pueden entenderse como un conjunto
organizado, coherente e integrado de actividades,
servicios o proceso expresados en un conjunto de
proyectos relacionados o coordinados entre sí y
que son de similar naturaleza.
• Los proyectos hacen referencia a un conjunto
de actividades concretas, interrelacionadas y
coordinadas entre sí, que se realizan con el fin
de producir determinados bienes y servicios
capaces de satisfacer necesidades o resolver
problemas.
• Tanto los programas como los proyectos se
concretan a través de un conjunto de
actividades organizadas y articuladas entre sí,
para alcanzar determinadas metas y objetivos
específicos.
• La diferencia entre un programa y un proyecto
radica en la magnitud, diversidad y
especificidad, habida cuenta de que un
programa está constituido por un conjunto de
proyectos.
 • Siguiendo a Becker (1995) diremos, entonces, que un problema público es
tal cuando grupos con influencia y poder – dentro y fuera del Estado – les dan la
categoría de tal a situaciones que afectan negativamente a segmentos de la
población. También es necesario recalcar que los problemas públicos son
interdependientes, que su identificación es una cuestión subjetiva, que se
relaciona con los intereses y motivaciones de los actores de poder, y que son
dinámicos.
El origen de un problema público puede estar, a su vez, en la expresión de
una necesidad que surge desde la base social, en lo que desde el Estado se
identifica como tal o en las carencias que quedan al descubierto por la acción
de otra política pública. Asimismo, los criterios que pueden utilizarse para
identificar una carencia son variados e incluyen la acción de actores sociales con
influencia y poder que, desde sus marcos normativos, caracterizan a una
situación como una necesidad social, la acción del sistema de representación
que transfiere demandas de la base social a las autoridades del Estado, la propia
acción de los ciudadanos que mediante sus actos expresa o no expresa
demandas, y la brecha que surge – que se establece como la carencia que hay que
supera – de comparar como se presenta un fenomeno en diversos contextos
Recapitulando en torno a las definiciones y aproximaciones que se han
revisado en esta unidad, los siguientes surgen como elementos convergentes de
la noción – o idea – de política pública. Dicho de otro modo, toda política
pública presentaría los siguientes cuatro elementos.
Primero, que para que haya una política pública debe haber una decisión
o conjunto de decisiones sobre un mismo tema, de una autoridad competente.
Segundo, que esa decisión o conjunto de decisiones siguen un cierto
proceso formal. Es decir, hay un cierto procedimiento institucional que lleva a que
ciertas iniciativas se transformen o no en una política pública.
Tercero, la caracterización del problema y la discusión sobre los aspectos
sustantivos de la política pública hace necesario el aporte de la aproximación
técnico – racional.
Cuarto, que tras la definición de una política pública hay un proceso
político en que diversos actores explicitan sus intereses y pugnan porque los
contenidos concretos de la política pública incorpore y satisfaga esos intereses.
Así, es posible ensayar una definición de política pública como una
intervención del Estado, expresada en una decisión o conjunto de decisiones de
una autoridad pública, que considera un análisis técnico – racional para un tema
determinado y una finalidad específica, que sigue un procedimiento formal, todo
lo cual se da en el contexto de un intenso proceso político de confrontación y
articulación de intereses.
Finalmente, el reconocimiento al rol que juega el debate en el proceso de
política pública lleva a comprender que los actores participan en él con las
argumentaciones que mejor expresan los intereses que ellos promueven, que el
debate es evolutivo, que se clausurará con la decisión de política pública y que
esta recogerá aquel o aquellos argumentos aún vigentes que más se aproximen a
los intereses que promueven los actores protagónicos del proceso y/o los
llamados a decidir.
El Análisis de Política Pública es un campo de trabajo profesional práctico,
orientado a la solución de problemas y multidisciplinario. El Análisis de Política
Pública se hace para comprender las situaciones que han sido – o están en vías
de ser – identificadas como problemas públicos, para asesorar a las autoridades
y otros actores claves en el proceso de la política pública, para apoyar y
promover
la participación ciudadana en la discusión de problemas y políticas públicas, y
para influir en su diseño e implementación.
Asimismo, el Análisis de Política Pública permite describir la situación que
está siendo abordada por una política pública, establecer si hay correspondencia
entre el problema identificado y la política que busca resolverlo o aminorarlo, e
identificar las consecuencias de la implementación de la política pública en la
forma de resultados, impactos y si fue efectiva, eficaz y/o eficiente.
Finalmente, el analista de política pública también deberá considerar una
estrategia política que le otorgue razonables posibilidades de éxito que la
iniciativa será aprobada e implementada.
El diseño de las propuestas de políticas públicas y la elección de los
instrumentos que se utilizarán para materializar la intervención es una tarea que
reviste características de trabajo técnico, dentro del proceso de la política
pública. El diseño de las propuestas es un trabajo que requiere comprender y
caracterizar el problema, definir las propuestas de intervención y seleccionar los
instrumentos que se usarán para materializar la política pública.
En el proceso técnico del diseño, el analista deberá acopiar información
que le permita comprender de qué se trata el problema, su tamaño y cuales son
sus alcances. El diseño de las propuestas involucrará tanto la identificación de
cursos de acción que permitan resolver o aminorar el problema público, como
también delinear la estrategia política que permita aprobar la propuesta. En el
diseño de las propuestas los analistas enfrentaran restricciones sustantivas,
institucionales o políticas. Adicionalmente, dado que las alternativas entrarán a un
proceso político de selección y descarte, para determinar la fortaleza de sus
propuestas los analistas evaluarán los resultados de acuerdo a criterios
comúnmente utilizados, como efectividad y eficiencia, criterios valóricos y criterios
prácticos referidos a la legalidad, aceptación política y aplicabilidad de la
propuesta.
En el diseño de la propuesta el analista aplicará los instrumentos que están
a su disposición. Entre ellos: gestión directa del gobierno, privatizaciones,
regulaciones, mecanismos de mercado, impuestos, subsidios, campañas de
educación, información y persuasión