Módulo III: Solución de

Controversias en la Gestión de los

Servicios Públicos

Lección Nº 1
La actividad administrativa de
solución de controversias
Prof. Richard Martin Tirado

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Presentación del Módulo
 El presente Módulo, dentro del Diplomado en
Instituciones y Regulación de los Servicios
Públicos, está dedicado al análisis de los medios
de solución de controversias existentes en el
ámbito de la gestión de los servicios públicos.
 Los contenidos del curso serán los siguientes:
 1. La actividad de solución de controversias
como actividad administrativa. El procedimiento
administrativo trilateral.

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Presentación del Módulo
 2. Análisis de la función de solución de
controversias en el ámbito de la regulación legal
genérica de los Organismos Reguladores.
 3. Análisis sectorial de la función de solución de
controversias en los Organismos Reguladores.
(SUNASS, OSIPTEL, OSINERG, OSITRAN)
 4. Medios alternativos de solución de
controversias en el ámbito de los servicios
públicos.

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Presentación del Módulo
 5. Control jurisdiccional de las decisiones
administrativas emitidas en los procesos de
solución de controversias.
 6. Balance Final del curso y Conclusiones
Generales aplicables.

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La actividad administrativa
de solución de controversias
 Ubicación del tema:
 La solución de controversias se ubica dentro del
ámbito de los procedimientos administrativos.
 El procedimiento administrativo es: “el conjunto de
actos y diligencias tramitados en las entidades,
conducentes a la emisión de un acto administrativo
que produzca efectos jurídicos individuales o
individualizables sobre intereses, obligaciones o
derechos de los administrados”. (artículo 29º LPAG).

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La actividad administrativa
de solución de controversias
 La actividad de solución de controversias se ubica
dentro de la teoría general de las formas de
actuación administrativa.
 Formas de actuación administrativa (Gaspar ARIÑO)
 1) Actividad de policía
 2) Actividad de fomento
 3) Actividad de servicio público
 4) Actividad de solución de controversias o arbitral
 5) Actividad de planeamiento.
 6) Actividad sancionadora.

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La actividad administrativa
de solución de controversias
 La actividad de solución de controversias es una
forma jurídica de actuación administrativa.
 El rol típico de actuación administrativa es uno de tipo
unilateral, donde la Administración es “juez” (puesto que
decide respecto de una solicitud del administrado) y “parte” (tiene
encomendado el cumplimiento de los fines de interés público).
 Este supuesto de actuación nos remite al caso de los
procedimientos administrativos bilaterales (ejemplo: una
solicitud de otorgamiento de títulos habilitantes para realizar una
actividad económica: permiso, licencia, autorización, concesión)

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La actividad administrativa
de solución de controversias
 Actualmente:
 La Administración aparece en muchas veces
resolviendo controversias entre dos sujetos
(“administrados”).
 Es una nueva forma de actividad administrativa: la
solución de controversias de carácter
administrativo.
 La Administración, aparece así como un tercero
¿imparcial? Destinado a resolver procedimientos de
carácter conflictual entre dos o más administrados.

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La actividad administrativa
de solución de controversias
 Precisiones conceptuales:
 A) Inexistencia de la “jurisdicción administrativa”: Algunos
sostienen que la función de solución de controversias en sede
administrativa, “materialmente” constituye una actividad
jurisdiccional (o “cuasijurisdiccional”).
 Esto no es así:
 Las decisiones administrativas nunca generan inmutabilidad o las
características propias de la “cosa juzgada”. (Distinguir entre “cosa
decidida”, cosa juzgada, acto firme, acto consentido, acto que
causa estado).
 No todas las garantías del debido proceso jurisdiccional son
aplicables en sede administrativa (p.e. Doble instancia)

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La actividad administrativa
de solución de controversias
 Precisiones conceptuales:
 B) ¿La actividad de solución de controversias siempre debe ser
ejercida por Tribunales Administrativos?
 Existe una creencia generalizada que señala que para el
ejercicio de la función de controversias siempre debe existir un
Tribunal Administrativo.
 Ello no es así:
 Es una cuestión organizativa, de la propia Administración, designar los
órganos que ejercerán la FSC. Pueden ser órganos unipersonales,
órganos colegiados que no tienen la categoría de “Tribunales” (por
ejemplo, comisiones del indecopi, cuerpos colegiados de los
Reguladores), o también Tribunales Administrativos. Depende de la
organización de la entidad.

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La actividad administrativa
de solución de controversias
 Precisiones conceptuales:
 C) ¿Actividad administrativa arbitral o actividad de solución de
controversias en sede administrativa?
 La función administrativa de solución de controversias debe ser
diferenciada de los supuestos del arbitraje de derecho
administrativo.
 En el arbitraje, las partes se someten por mutuo acuerdo a la
jurisdicción de un árbitro y/o tribunal arbitral. En la solución de
controversias, la norma predetermina que dos sujetos se sometan a la
competencia de un órgano administrativo determinado (carácter
forzoso).
 En el arbitraje, las partes puede optar porque el mismo sea de
equidad o de derecho, mientras que la FSC siempre es de Derecho.

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La actividad administrativa
de solución de controversias
 Precisiones conceptuales:
 C) ¿Actividad administrativa arbitral o actividad de
solución de controversias en sede administrativa?
 La función administrativa de solución de controversias
debe ser diferenciada de los supuestos del arbitraje de
derecho administrativo.
 En el arbitraje de Derecho Administrativo, una de las partes es
siempre una entidad de la Administración Pública, que somete a
arbitraje determinadas controversias, en materias declaradas
expresamente como susceptibles de ser arbitradas.
 En la FSC la Administración aparece como órgano resolutor de
controversias entre dos o más administrados. No es “parte” del
procedimiento, puesto que resuelve en carácter imparcial e
impartial.
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La actividad administrativa
de solución de controversias
 Precisiones conceptuales:
 D) La doctrina de la “jurisdicción primaria” y la función
de solución de controversias:
 La “jurisdicción primaria” es el antecedente histórico de la FSC a cargo
de los Organismos Reguladores.
 Surge en USA, a partir de una doctrina de la Corte Suprema, que
estableció la obligatoriedad de recurrir previamente a la “jurisdicción”
de las agencias administrativas para resolver conflictos, antes de acudir
a los órganos jurisdiccionales propiamente dichos.
 En el sistema anglosajón, las agencias administrativas resuelven
conflictos, ejerciendo funciones “cuasijurisdiccionales” por delegación, a
través de “Administrative Law Judges” (institución cercana a nuestros
Tribunales Administrativos). Sin embargo, la actividad administrativa de
las agencias puede ser siempre cuestionada ante el Poder Judicial.

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La actividad administrativa
de solución de controversias
 Características de la Función de Solución de Controversias en
Sede Administrativa:
 1) Se canaliza a través de un procedimiento administrativo.
(Procedimiento administrativo triangular o trilateral)
 2) Es siempre prejudicial (doctrina de la jurisdicción primaria)
(inexistencia de “jurisdicción” administrativa)
 3) Es resuelta por órganos administrativos especializados, sean
unipersonales o colegiados.
 4) La Administración aparece como un tercero imparcial a efectos
de la controversia, puesto que resuelve un conflicto preexistente
entre dos o más administrados.
 5) La FSC no genera efectos de “cosa juzgada”, las decisiones que
se tomen en los procedimientos son siempre controlables a través
del proceso contencioso-administrativo.
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La actividad administrativa
de solución de controversias
 Instrumentos a través de los cuales se canaliza la FSC:
 La FSC implica aplicación de procedimientos administrativos
 No se puede emplear para la FSC el típico procedimiento administrativo
bilateral (“administración juez y parte”): los administrados que
controvierten derechos concurren en posición de igualdad.
 La legislación y la doctrina han planteado la existencia de un nuevo
tipo de procedimiento administrativo: el procedimiento administrativo
trilateral (PAT)
 El PAT es un procedimiento administrativo especial, donde la
Administración aparece instruyendo y resolviendo un procedimiento
administrativo en condición de tercero imparcial, a fin de resolver
controversias presentadas entre dos o más administrados.
 La FSC siempre es actividad administrativa y se resuelve mediante el
empleo de procedimientos administrativos.

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La actividad administrativa
de solución de controversias
 El Procedimiento Administrativo Trilateral (PAT):
 Es un procedimiento especial:
 Constituye un tipo de procedimiento distinto al procedimiento
general (el cual está diseñado para una relación bilateral:
administración-administrado)
 Tiene una estructura particular.
 Generalmente, es formalizado (terminología de GONZALEZ PEREZ y
GONZALEZ NAVARRO).
 Está diseñado específicamente para la FSC: es una relación
trilateral, donde la Administración decide respecto de conflictos
entre dos o más administrados.
 Su regulación genérica está contenida en la Ley del Procedimiento
Administrativo General.

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La actividad administrativa
de solución de controversias
 El Procedimiento Administrativo Trilateral (PAT):
 Antecedentes normativos:
 El más claro antecedente del PAT se encuentra en el Decreto Ley
26111, norma que modificó el D.S. 006-67-SC (antiguo Reglamento
de Normas Generales de Procedimientos Administrativos). El
artículo 1º modificado, señaló lo siguiente:
 “Artículo 1.- La presente ley rige la actuación de orden
administrativo de las entidades de la Administración Pública,
siempre que por leyes especiales no se establezca algo distinto:
 En consecuencia, se aplica a:
 a) Los procesos administrativos que se siguen ante las diversas
entidades de la Administración Pública que resuelven cuestiones
contenciosas entre dos o más particulares, entre éstos y la
Administración Pública o entre entidades de ésta última; (...)”
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La actividad administrativa
de solución de controversias
 El Procedimiento Administrativo Trilateral (PAT):
 Antecedentes normativos:
 De acuerdo a la norma citada, la Administración Pública podía instruir
y resolver procedimientos de solución de controversias en sede
administrativa.
 Al amparo de dicha regulación, se podían suscitar las siguientes
controversias:
 a) Las controversias entre dos particulares ante la Administración
Pública
 b) Las controversias entre un particular y la Administración Pública.
 c) Las controversias entre dos entidades públicas.
 Importante: cuando participa la Administración en las controversias
lo hace sin privilegios o potestad alguna, lo hace en posición de
igualdad con el particular (actuando como “administrado”).
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La actividad administrativa
de solución de controversias
 El Procedimiento Administrativo Trilateral (PAT):
 Antecedentes normativos:
 A partir de la regulación contenida en el TUOLNGPA, diversas
entidades comenzaron a desarrollar reglamentos autónomos
para aplicar procedimientos trilaterales. Ejemplos:
 INDECOPI: solución de controversias en materia de propiedad
intelectual, competencia desleal, reestructuración patrimonial,
entre otros.
 ORGANISMOS REGULADORES: solución de controversias en el
ámbito de OSITRAN, OSIPTEL, entre otros.
 CONASEV.
 SBS
 entre otros.
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La actividad administrativa
de solución de controversias
 El Procedimiento Administrativo Trilateral (PAT)
 Regulación actual:
 La variedad de regulaciones sectoriales acerca de la FSC motivó al
legislador a fin de establecer un conjunto de reglas unitarias
aplicables al procedimiento administrativo trilateral.
 La LPAG regula el procedimiento trilateral en el capítulo I de su
Título IV - De los procedimientos especiales (arts. 219 a 228 LPAG).
 Se define al PAT como “el procedimiento administrativo contencioso
seguido ante dos o más administrados ante las entidades de la
Administración y para los descritos en el inciso 8) del artículo I del
Título Preliminar de la LPAG)”. (artículo 219.1 LPAG)
 La LPAG señala que el PAT se aplica preferentemente para los
casos de controversias existentes en la prestación de los servicios
públicos.
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La actividad administrativa
de solución de controversias
 El Procedimiento Administrativo Trilateral (PAT):
 Marco legal del PAT:
 El PAT se rige por lo dispuesto en el capítulo específico de la LPAG
y por el resto de disposiciones de ésta, en lo que le sean
aplicables.
 Los PAT regulados por leyes especiales (INDECOPI, Organismos
Reguladores), se rigen por sus propias normas, aunque se les
aplica supletoriamente las reglas de la LPAG (el capítulo específico
del PAT)
 Importante: Los OR e INDECOPI tienen Reglamentos específicos
de solución de controversias. Algunos se han adaptado
específicamente a las normas de la LPAG (caso OSITRAN),
mientras que otros no lo hacen todavía, aunque aplican
preferentemente las normas de la LPAG.
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La actividad administrativa
de solución de controversias
 El Procedimiento Administrativo Trilateral (PAT):
 Inicio del PAT:
 Se puede iniciar de oficio, o a petición de parte interesada
(mediante una reclamación: en algunos casos, llamada
“Demanda”). (art. 221.1)
 Durante el desarrollo del PAT, la Administración debe
favorecer y facilitar la solución conciliada de la
controversia. (art. 221.2)
 Una vez admitida a trámite la reclamación, se pondrá la
misma en conocimiento del reclamado, a fin de que éste
presente su descargo.

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La actividad administrativa
de solución de controversias
 Características del PAT:
 El PAT como procedimiento especial tiene algunas características
definidas:
 1) Se trata de un procedimiento especial
 2) La materia que corresponde al procedimiento, debe ser
administrativa. (La composición de intereses de naturaleza privada,
se dilucida siempre ante el Poder Judicial)
 3) Los sujetos del procedimiento, deben ser administrados
(sea personas naturales o jurídicas, o entidades públicas
actuando como administrados).
 4) Las autoridades que resuelven el procedimiento deben ser
imparciales. (no necesariamente Tribunales Administrativos, pueden ser
órganos unipersonales o colegiados, pero lo importante es que no estén
sometidos a relaciones de jerarquía por razón administrativa).
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La actividad administrativa
de solución de controversias
 Ejemplos de procedimientos que no constituyen PAT:
 Procedimientos impugnatorios en la sede del Tribunal
Fiscal.
 Procedimientos impugnatorios en sede del Consejo de
Minería.
 Procedimientos impugnatorios en sede del Tribunal
Registral.
 Procedimientos impugnatorios en sede del Tribunal del
Servicio Civil (derogado)
 No se cumple con autoridad imparcial, ni tampoco hay
controversias establecidas (no hay contradictorio entre
“partes” en el procedimiento).
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La actividad administrativa
de solución de controversias
 La noción jurídica del administrado y el PAT
 El numeral 1) del artículo 50.1 de la LPAG define el concepto de
administrado en los siguientes términos:
 “Artículo 50º. Sujetos del procedimiento.-
 Para los efectos del cumplimiento de las disposiciones del Derecho
Administrativo, se entiende por sujetos del procedimiento a:
 1. Administrados: la persona natural o jurídica que, cualquiera sea su
calificación o situación procedimental, participa en el procedimiento
administrativo. Cuando una entidad interviene en un procedimiento
como administrado, se somete a las normas que lo disciplinan en
igualdad de facultades o deberes que los demás administrados”.
 A partir de esta regulación, y de la definición del PAT como
medio de solución de controversias entre “administrados” se han
manifestado dos tesis en la doctrina nacional, con relación a los
sujetos del PAT y la noción jurídica del “administrado”.
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La actividad administrativa
de solución de controversias
 La noción jurídica del administrado y el PAT
 A) Un sector postula la tesis “restrictiva” del PAT, señalando que
sólo sirve para resolver controversias entre “particulares”. Se
equipara el concepto de “administrados”, con el de “particulares”
y a partir de ello, se señala que el PAT solo sirve para resolver
conflictos entre particulares (tesis de DANOS, ROJAS LEO)
 B) Otro sector (MORON, nuestra posición), consideramos
pertinente la adopción de una tesis amplia, de acuerdo a los
alcances del numeral 1) del artículo 50º de la LPAG.
 En función a ello, el PAT incluye también las controversias en las
cuales las entidades de la administración pública participen
actuando como administrados, como por ejemplo pasa en el caso
de las actuaciones ante el Tribunal de CONSUCODE.

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La actividad administrativa
de solución de controversias
 La noción jurídica del administrado y el PAT
 De esta manera, en el ámbito de la tesis “amplia” del PAT,
éste sirve como instrumento para resolver controversias
entre:
 a) Controversias entre dos o más particulares.
 b) Controversias entre un particular y una entidad actuando
como administrado.
 c) Controversias entre dos entidades públicas, actuando
como administrados.
 Clave:
 Las entidades públicas pueden actuar como administrados, siempre
y cuando lo hagan despojados de privilegios o potestades
administrativas (LPAG y art. 7º D. Leg. 757).
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La actividad administrativa
de solución de controversias
 Principios aplicables al PAT:
 Principios de aplicación plena:
 Principio de bilateralidad o de contradicción
 Principio de debido procedimiento administrativo
 Principio de imparcialidad
 Principio de conducta procedimental
 Principio acusatorio
 Principios de aplicación limitada:
 Principio de impulso de oficio
 Principio de verdad material
 Principio de informalismo.

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La actividad administrativa
de solución de controversias
 Autoridad imparcial ante la que se desarrolla el
procedimiento:
 Autoridad debe ser imparcial
 No necesariamente debe ser Tribunal Administrativo
 Se debe respetar el principio de igualdad entre los
administrados.
 Imparcial e impartial
 Valor de la prueba en los PAT:
 La autoridad en resguardo de la igualdad entre las partes, debe
atenuar la actuación probatoria y procedimental de los principios
de impulso de oficio y de verdad material. Sobre todo de éste
último, para resguardar el carácter contradictorio, y no suplir el
principio acusatorio o de iniciativa de parte.
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La actividad administrativa
de solución de controversias
 PAT y Procedimiento Administrativo Sancionador:
 Algunos PAT tienen la particularidad de concluir con una
Resolución que, además de resolver la controversia,
impone sanciones (p.e. Defensa del consumidor).
 En estos casos, hay que distinguir adecuadamente la
materia.
 En algunos casos hay mucha mayor incidencia del
componente sancionador del procedimiento, entonces
estamos frente a un PAS
 En otros casos, la sanción es una consecuencia
accesoria de la controversia, y en esos casos estaremos
frente a un PAT.
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La actividad administrativa
de solución de controversias
 Excesiva judicialización y formalismo de los PAT:
 Al ser procedimientos contradictorios o donde se discute
una controversia, las regulaciones normativas de los PAT
han establecido reglas muy formales e inflexibles, propias
de procedimientos altamente formalizados (como los
judiciales)
 Se habla de “judicialización” o “formalismo” (inclusive en
algunos casos se emplea términos como “demanda”, “audiencias”, puntos
controvertidos, propios de terminología procesal)
 Entendemos el rigor formal (puesto que debe primar la
garantía del contradictorio e igualdad de las partes), pero
también debería garantizarse una flexibilidad de la
autoridad encargada de la resolución del procedimiento.
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La actividad administrativa
de solución de controversias
 Relaciones entre las normas especiales que regulan los
PAT y la LPAG:
 Las relaciones son de especialidad y de supletoriedad.
 La especialidad implica la primacía de la norma
especial sobre la general (lex specialis derogat generali),
en los aspectos regulados por la materia propia de la ley
especial.
 Por el contrario en los aspectos no regulados o
regulados parcialmente, rige la norma general, en una
relación de supletoriedad, pero sin alterar la propia
naturaleza de la norma especial de procedimiento

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La actividad administrativa
de solución de controversias
 Relaciones entre las normas especiales que regulan los
PAT y la LPAG:
 Hay un “orden gradativo” de aplicación de las normas
que se integran para la aplicación de los PAT:
 1) Aplicación de la normativa procedimental especial
(Reglamento de Solución de Controversias, etc.)
 2) Aplicación del Capítulo del PAT contenido en la LPAG.
 3) Aplicación del resto de normas correspondientes al
procedimiento administrativo general, el régimen de los
actos administrativos y de los principios establecidos en
la LPAG.

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La actividad administrativa
de solución de controversias
 Aplicación supletoria del CPC a los PAT:
 Antes de la entrada en vigencia de la LPAG, no había un marco
moderno que regulara los PAT, por lo que los operadores, ante la
insuficiencia de la norma procedimental general, recurrían al CPC.
 Esta situación no es aconsejable, en la medida que el CPC está pensado
para la controversia de derechos privados, donde las partes actúan en
total y absoluta igualdad, a diferencia de los procedimientos
administrativos.
 Los operadores siempre deben preferir la aplicación de las normas de la
LPAG y específicamente las del Capítulo del PAT, por sobre normas de
otro ordenamiento (art. V y VII del Título Preliminar de la LPAG).
 Se detecta que varios operadores siguen prefiriendo la aplicación
supletoria del CPC por sobre la LPAG, cuando de acuerdo a los
mandatos de ésta última, deben agotar todos los medios para integrar
las normas de procedimiento sin recurrir al CPC.
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