I.

- LAS FINANZAS Y EL
DERECHO FINANCIERO
Para HECTOR B. VILLEGAS Las finanzas en su
concepcin actual, tiene por objeto examinar como el
Estado y dems entes pblicos obtienen ingresos y cmo
se efectan concretamente sus gastos.
Visto de otro modo, preguntmonos, Que estudia
entonces el derecho financiero?, Es reconocida la
importancia que tuvo MYRBANCH RHEINFELD all por
los aos 1910, al abordar esta cuestin, sosteniendo que
debe entenderse por Derecho Financiero lo referido a las
normas del derecho pblico positivo que tienen por
objeto la reglamentacin de las finanzas de las
colectividades pblicas.

 Ms
recientemente,
el
profesor
Espaol SAINZ DE BUJANDA, defini
al derecho financiero en los siguientes
trminos : rama del derecho pblico
interno que organiza los recursos
constitutivos de la hacienda del Estado
y de las restantes entidades pblicas,
territoriales e institucionales y regula
los procedimientos de percepcin de
los ingresos y de la ordenacin de los
gastos y pagos
que tales sujetos
destinan al cumplimiento de sus fines.

 El Estado como cualquier grupo social busca

satisfacer sus necesidades con los escasos
recursos con que cuenta. Pero a diferencia
de los grupos privados los medios y los fines
del Estado son fundamentalmente distintos.
Como sujeto poltico que es, busca
satisfacer necesidades pblicas, sea para
cubrir necesidades elementales de defensa ,
seguridad interior, justicia y diplomacia, sea
para ocuparse de necesidades generales
como salud, comunicaciones o educacin.
Pero el Estado lo hace, usualmente,
imponiendo su voluntad con coaccin,
aunque dentro de un marco jurdico.

 Los
ingresos
sern,
posteriormente
empleados, en la satisfaccin en las
necesidades que debe atender y que exigen
los ciudadanos. De acuerdo a su grado de
intervencin en la economa, en la actividad
privada o en la esfera del individuo, bajo el
pretexto de buscar el bien comn, los Estados
adquieren una fisonoma comunista, socialista
o liberal. Pero lo que nos interesa aqu es, que
para satisfacer estas necesidades, el Estado
debe preocuparse por los ingresos necesarios,
administrarlos, para finalmente emplear con
la mxima eficiencia con los escasos recursos.
Todo lo descrito es conocido como la actividad
financiera del Estado.

 El derecho financiero tiene normas propias y hasta

particulares, respecto del resto del ordenamiento
jurdico. Tenemos normas permanentes como son
las referidas a los tributos. Tenemos tambin las de
vigencia determinada, como la ley de presupuesto o
la de financiamiento. Incluso el trmite presupuestal
est detallado a nivel constitucional, legal y
reglamentario. Goza adems de una comisin al
interior del congreso dedicada exclusivamente al
estudio del proyecto del presupuesto y la cuenta
general. Los tributos de periodicidad anual entran
en vigencia el ao calendario siguiente. El Cdigo
Tributario es una muestra de la codificacin del
derecho financiero. La Ley de presupuesto se
aprueba todos los aos , va ley o decreto
Legislativo, dentro del marco constitucional.

 Los
principios
generales
estn
presentes en esta rama del derecho,
muchos de los cuales lo son a nivel
constitucional. El ms importante es el
principio de legalidad, originalmente se
bifurc en el derecho tributario y el
derecho
presupuestal.
El
consentimiento de los ciudadanos, a
travs de sus representantes, para
imponer cargas tributarias, as como
para tener conocimiento del destino y
uso de estos ingresos atraves del gasto
pblico, es una conquista histrica de

 Asi el Derecho del Crdito Pblico , se encarga

justamente de esta forma de ingresos. Espordico
y despreciado en la Antigedad y en la edad
media, se convirti en importante recurso del
Estado Moderno. El crdito interno est sujeto a
imposiciones, convencimiento o confianza de los
ciudadanos en su gobierno. El crdito externo,
sujeto a relaciones y coyunturas internacionales ,
es en la actualidad un problema por solucionar.
Ambas modalidades tiene expresin en leyes de
autorizacin.
El Derecho Patrimonial Pblico se ocupa de los
bienes de dominio privado del Estado. El empleo de
bienes no afectos al uso pblico o las actividades
mercantiles, bajo dominio del Estado, son su
materia de estudio.

II.- ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

Para el maestro argentino Giuliani Fonrouge
constituye manifestaciones fundamentales de la
actividad financiera, los ingresos fundamentales
de la actividad financiera del Estado, los ingresos,
los gastos y la conservacin de los bienes o
gestin de los dineros pblicos.
Sealamos entonces que la actividad financiera o
la hacienda pblica es ejercida por el Estado,
responde a decisiones polticas, que tiene un
contenido econmico muy importante y que
implica, bsicamente, manifestarse recaudando
ingresos, administrar un patrimonio y en efectuar
gastos.

III.- EL ROL DEL ESTADO

Es desarrollada por el Estado, por lo tanto

responde a la concepcin
y al rol que le
asignemos dentro de la vida de la nacin.
La hacienda clsica tena como objeto suministrar
al Estado los Recursos Necesarios para cubrir los
gastos por las funciones de administracin que le
estaban encomendadas(polica, justicia, ejercito y
diplomacia). Los gastos eran repartidos entre
todos sus ciudadanos y la carga que cada uno
poda soportar se conoca como carga pblica.
Con la segunda guerra mundial se nota
claramente que el estado comienza a intervenir
progresivamente en la vida econmica de la
nacin, en esta etapa se acentuaron las
imposiciones
extra
fiscales
aumentaron
extraordinariamente las erogaciones ordinarias

 En palabras de Duverger, era el Estado que

consume y no produce nada, absorbe y no
devuelve. La ciencia de las finanzas clsicas
entonces, se limitaba a procurar lo
necesario para el normal desenvolvimiento
de la administracin Pblica.
Le sucedi el Estado Providencia o Estado de
bienestar, encargado de asegurar el
bienestar de todos los ciudadanos.
En efecto en la Segunda Guerra Mundial se
nota claramente que el Estado comienza a
invertir
progresivamente
en
la
vida
econmica de la nacin, en muchas
oportunidades, abiertamente en contra de lo
que recomendaron los hacendista clsicos.

IV.- RECURSOS DEL ESTADO

La palabra recurso "debe emplearse para toda

suma devengada, a diferencia del termino
ingreso que se refiere a la suma de dinero que
efectivamente han ingresado a la tesorera. El
Estado tendr derecho al cobro de cantidades
que se materializan en ingresos.
Los recursos del Estado los hemos clasificado en
ingresos tributarios, ingresos por emprstito e
ingresos por explotacin del patrimonio.
Cabe sealar que las manipulaciones monetarias
que efecta el Estado, como son regular las
tazas de inters o las tasas de redescuento, no
son medios para preocuparse ingresos si no una
forma de intervenir y regular la vida econmica
del pas.

4.1.- Los Ingresos Tributarios

Hoy est demostrado que una excesiva
carga impositiva lleva al individuo a la larga
o la corta, a evadir impuestos o en el mejor
de los casos, a ver la forma de eludirlos. Asi
la carga que soporta el ciudadano no puede
ser completamente elstica y por tanto, los
ingresos obtenidos de la tributacin tienen
su lmites.
El Estado moderno obtiene sus ingresos de
mltiples fuentes. Los tributos que exigen a
sus subditos en virtud del IUS IMPERIUM son
de lo mas significativos, cuantitativamente
hablando, que junto con el crdito pblico,
son lo mas seguro e importante.

 El tributo permite al Estado intervenir

en la vida econmica y social de un
pas. Atraves de la imposicin, el
gobierno sustrae dinero de los
particulares, que de otra forma sera
destinado al consumo o al ahorro y
decide destinarlo a otro fin. No en
vano la imposicin se dirige contra
los ingresos, el consumo o la riqueza
(Predios, herencia, donaciones etc.)
La imposicin es utilizada como
dijimos
para
absorber
fondos
destinados al consumo. El retiro de

4.2.- Ingresos por Emprstitos o

Ingresos del Crdito Pblico
Crdito significa etimolgicamente, creer,
tener confianza, esto nos lleva a suponer
que tenemos confianza en una persona, que
est dispuesta a cumplir con sus obligaciones
y que, asimismo, en posibilidades de cumplir
oportunamente.
De Juano seala que el emprestito es el
recurso del estado, basado en el crdito que
l mismo inspira, mediante el cual obtiene, de
patrimonios ajenos al suyo, sumas de dinero,
a un inters dado, y cuyo reembolso debe
satisfacer oportunamente segn las bases de
la contratacin establecida al concertarlo.

4.2.1.- CREDITO INTERNO

Es un acto unilateral del estado no reembolsable,
el emprstito es un contrato. Este contrato debe
depender de la voluntad de sus ciudadanos (en
cuanto asi deciden suscribirlo) o ser forzoso.
En el Per se acostumbra a que el congreso
autorizara cada emprstito que deseaba contraer
el ejecutivo. En la actualidad todos los aos, el
congreso aprueba la Ley de endeudamiento
externo, que consigna en forma global la
autorizacin o capacidad de endeudamiento para
un determinado ejercicio fiscal.
El emprstito forzoso constituye la requisicin de
dinero fijada unilateralmente por los estados con
la obligacin de reembolsar y pagar un interes.

 Usualmente el gobierno de turno exhibe una

serie de motivos para tal operacin. A veces
lo justifica como un deber patritico, otras
como un deber de solidaridad o cualquier otro
motivo con la finalidad de recaudar fondos.
En
el
Per
durante
la
Guerra
de
Independencia se autorizaron y decretaron
varios emprstitos de este tipo. Tambin
durante la guerra con chile, dentro del caos
de aquellos momentos de zozobra nacional,
se decretaron algunos emprstitos forzosos
que no rindieron mayores frutos. En el Per se
recuerda el caso ocurrido en 1983. Como
consecuencia
de
fenmenos
naturales
ocurridos en la costa norte, fenmeno del
nios.

 Por medio del emprstito voluntario y sin usar

la fuerza o compulsin, ni ofrecer condiciones
desventajosas a los prestamistas, el Estado
recurre exclusivamente a las convivencias e
inters
privado
de
los
particulares
ofrecindoles ttulos de la deuda pblica en
condiciones semejantes a las que los capitales
gozan en un mercado libre.
Esta modalidad, por su puesto depende
mucho de la confianza que inspira el gobierno,
la estabilidad poltica y econmica y la
disponibilidad de ahorro interno. Conocido son
los bonos del tesoro norteamericano, los que
a pesar de ofrecer una baja tasa de
rendimiento, la inversin est totalmente
asegurada.

4.2.2.- CREDITO EXTERNO.

. Es aquel que el estado contrae en el
exterior, mediante el cual obtiene prestamos
de capital extranjeros. Esta deuda externa se
suscribe fuera del territorio del Estado, y los
ttulos de crdito se hallan generalmente en
manos de capitales de otros paises.
. En la actualidad el crdito externo con
organismos multilaterales como el Fondo
Monetario Internacional, el Banco Mundial, el
Banco
Interamericano
de
Desarrollo,
organismos regionales como la Corporacin
Andina de Fomento o por acuerdos
bilaterales entre los paises.

 4.2.3- GARANTAS.
Como hemos visto la confianza es un
elemento muy importante para
cualquier operacin crediticia, pero
de la mano con ella va siempre una
garanta.
Es asi, desde la antigedad, se ha
intentado tener otros mecanismos
con que satisfacer el crdito, en caso
el deudor no se encuentre en
situacin de hacerlo, o simplemente
la desconozca. En el caso de los
estados, las garantas revisten una

 ROSCHEV, citado por TERRY distingue 3

periodos : En una primera etapa, se
entregaban en respaldo de la operacin, tierras,
y hasta provincias enteras; en un segundo
periodo llamado realstico, se haca el distingo
de la venta de ciertas funciones, con la
obligacin por parte del gobierno de servir la
deuda mediante anualidades o mensualidades y
por ltimo en el tercer periodo, el mismo se
caracteriza por la afectacin de ciertos
impuestos con o son derecho a la percepcin
por parte del prestamista.
En pocas mas modernas se ha acudido a la
hipoteca, el adelanto de determinados recursos
provenientes de impuestos o de la explotacin
de determinadas actividades.

 Actualmente la practica de algunas

de estas formas de garantizar
deudas, chocara frontalmente contra
la soberana e independencia de
cualquier estado. Por eso, los
crditos son concertados dentro del
marco que seala la constitucin,
debidamente autorizada por la ley
respectiva y con las garantas que
representa la seriedad del Gobierno
con el respaldo de la riqueza
nacional.

4.3 INGRESOS POR EXPLOTACION

DEL PATRIMONIO.
Duverger seala Designa las rentas que el estado
obtiene de la gestin de sus bienes y derechos.
Hemos agrupado bajo este acpite, los ingresos que el
Estado por la explotacin de los bienes que a ste
pertenecen. Como es notorio no todos los bienes de
propiedad o bajo su administracin se encuentran
dentro del comercio de los hombres. As por ejemplo,
los caminos, avenidas, carreteras, parques, reservas
naturales, santuario, restos arqueolgicos o las
escuelas pblicas no son susceptibles de ser
enajenadas, aun que determinadas legislaciones
pueden conceder derechos a particulares sobre alguna
de ellas.

 Por otro lado, otros bienes o

actividades a los que el Estado no
desea renunciar, pero por su
significado econmico se permite su
explotacin por particulares como
son las minas, los bosques, rutas de
transporte, aeropuertos, distribucin
elctrica etc. Que reportan beneficios
al Estado. Estas se encuentran bajo
un sistema de concesiones y sujetos
a un rgimen de inalienabilidad e
imprescriptibilidad.

 5.- GASTO PUBLICO

Como se dijo los gastos pblicos no se
calculan en funcin de los ingresos,
sino en funcin de objetivos y fines
econmicos, sociales y polticos, que el
Estado logra finalmente a travs del
presupuesto.
Giuliani Fonrouge sostiene que el
gasto pblico es toda erogacin en
dinero, que incide sobre las finanzas
del
Estado
y
se
destina
al
cumplimiento de fines administrativos
o econmico sociales

 AHUMADA define al gasto pblico

consiste en una erogacin monetaria,
realizada por autoridad competente,
en virtud de una autorizacin legal y
destinada a fines del desarrollo
nacional que se estima como inters
colectivo
Por
ello,
en
sentido
estricto,
consideramos gastos pblicos, a
aquellos gastos o desembolsos
autorizados a efectuarse en razn de
que estn as consignados en la ley
del presupuesto.

 Se a afirmado tambin, que el estado no debe

gastar ms de lo que produce, una suerte de
equivalencia entre recursos y gastos. Esto no
es necesariamente cierto. Es fcilmente
percibible que el individuo normalmente gasta
ms de lo que tiene, mas de lo que recibe.
Para el Estado puede suceder lo mismo. De
otra manera, no se explican las finanzas de
guerra ni los gastos por necesidades
urgentes. Tampoco se explica, por ejemplo,
cmo la economa norteamericana super la
crisis de 1929. Pero si estos gastos son
solamente de consumo-pata el individuo-o
improductivo-para el estado, entonces crece
la sombra de la quiebra.

 Muchas teoras tratan de explicar el aumento del

gasto pblico como la perdida de valor real de la
moneda, aumento de la riqueza, armamentismo, la
democracia, servicio de deuda, pensiones de
jubilacin, electricidad, vivienda. Lo cierto es que el
gasto pblico se sustenta en el supuesto de que hay
necesidades que satisfacer, que concurren en gran
nmero y que los recursos son escasos. Esto sin
considerar, por su puesto, el aumento de la
poblacin.
Estas necesidades adems deben responder a
intereses colectivos o pblicos. El concepto inters
pblico, por dems gaseoso y escurridizo definir, est
frecuentemente
en
funcin
de
coyunturas
determinadas, pero consideramos que debe existir
por lo menos un cierto consenso, entre los
gobernadores y los gobernantes, sobre sus
necesidades para satisfacer necesidades generales.

 Entre nosotros se ha empleado

frecuentemente la distincin gastos
corrientes y gastos de inversin. Asi
por ejemplo , la constitucin de 1979
disponia una asignacin de no menos
de 2% del gasto corriente del
Gobierno Central, a la educacin. Sin
embargo, la ley marco del proceso
presupuestario para el sector Ley N
26199, recientemente derogado, los
divida
en
una
estructura
institucional o administrativa como lo
hacen las leyes orgnicas de

 DE JUANO sostiene que son de dos

tipos :
a) Consecuencias directas sobre la
actividad econmica; hombres y
recursos econmicos se ponen en
marcha para atender una necesidad
pblica y contribuyen as de modo
variable a la creacin del producto
social.
b) Consecuencias indirectas : Que
resulta de la conducta de los
primeros beneficiarios de las rentas
distribuidas por el hecho mismo de

 Lo cierto es que sin el Estado decide gastar en

determinado sector de la economa, es decir,
suelta o libera dinero para alguna actividad,
dependiendo del volumen de sta y de la
oportunidad, producir diversos resultados.
Aumentar el gasto en carreteras tiene un
beneficio directo en los agentes productores
agrcolas o el sector turismo, alienta la
construccin y el trabajo que genera, puede
eventualmente aumentar el consumo interno. Un
aumento en el poder adquisitivo de la
administracin pblica puede tener el mismo
efecto. Crece el capital disponible para consumo
y para emplear el crdito. Restringiendo el gasto,
absorbiendo mas dinero de la economa, que el
que se devuelve, puede ocasionar recesin,
disminuir el circulante, bajar la inflacin.

 HISTORIA DEL DERECHO PRESUPUESTARIO

La institucin presupuestaria tiene un claro origen
poltico. Diversos tratadistas lo ubican en Inglaterra ,
concretamente en 1215, fecha en la que el Rey Juan de
Inglaterra apodado sin tierra otorga a la Carta Magna
por obra y presin de la mayor parte de los barones y
prelados del reino: Recordemos que hasta ese
momento, el patrimonio y los recursos del Estado
estaban confundidos con los del monarca y que los
gastos se sufragaban de acuerdo a su mejor parecer,
con los recursos que provenan de su dominio, Pero
poco a poco, esos recursos no fueron suficientes y se
tuvo que recurrir, con mayor frecuencia, a los dineros
particulares va el impuesto. Es asi, que la imposicin
comenz a ser un recurso utilizado para atender los
gastos ocasionados por las guerras o las pestes. El uso
cada vez mas frecuentes del impuesto gener la
creciente reaccin que llev al otorgamiento de la
Carta Magna.

 A la razn, la Carta Magna dispona en su Art.

12 que: No se podr Exigir Scutaye
(fonsadera) ni auxilio en nuestro reino, sin el
consentimiento general, a menos que fuese
para el rescate de nuestra persona, para armar
caballeros a nuestros hijos primognitos y para
casar (una sola vez) a nuestra hija mayor. Con
este fin slo se podr establecer un auxilio
razonable y la misma regla se seguir con las
ayudas de la ciudad de Londres . En
consecuencia, salvo en los casos sealados,
para obtener auxilio o Scutage el Rey deber
tener el consentimiento general, que no es
otra que la reunin, previa convocatoria, de
arzobispos, obispos, abades, duques y barones
principales para decidir sobre el asunto.

 Por acta de 1297 o Estatuto de Tallagio non

concedendo,
bajo
EDUARDO
I,
se
determin
que
era
necesario
el
consentimiento del parlamento, para que el
rey pudiera imponer exacciones colectivas.
Dicho estatuto deca No se impondr ni
cobrar contribucin alguna por Nos ni por
nuestro herederos en nuestro reino, sin
haber obtenido el consentimiento de los
Arzobispos, obispos, condes, barones,
caballeros, pueblo y demas hombres del
pas. En 1344 se establece, que los destinos
de los recursos de la corona, estarn
encuadrados dentro de la autorizacin de
los comunes.

 Posteriormente, bajo Carlos I, en 1628,

con ocasin de la peticin de derechos,
recordando el acta de 1297 de EDUARDO
I, se solicita que cualquier imposicin
directa que no fuera autorizada por el
Parlamento, sufra de nulidad. Asi, sta
peticin
deca
que
suplican
humildemente a vuestra excelentsima
majestad que nadie est obligado en lo
sucesivo a realizar donacin gratuita,
prestar dinero ni hacer contribuciones
voluntarias, ni a pagar impuestos o tasa
alguna, salvo consentimiento comn
otorgado por la ley del parlamento

 Poco tiempo despus durante el

reinado de GUILLERMO DE ORANGE ,
a travs del Bill of Rights, se prohibi
toda exigencia de tributos distinta a
la autorizada por el parlamento,
declarando ilegal y nula toda
cobranza de impuestos para la
corona, sin el consentimiento del
Parlamento. Esa misma tabla de
derechos logr adems, establecer
como prohibicin la existencia de un
ejercito permanente en poca de paz
sin el consentimiento del Parlamento.