LECCIN 4.

LAS ADMINISTRACIONES LOCALES

LECCIN 4. LAS ADMINISTRACIONES LOCALES

Jos Vida Fernndez Universidad Carlos III de Madrid

Sumario: 4.1. La autonoma local. 4.2. Las Administraciones locales. 4.3. El municipio (I): Elementos y organizacin. 4.4. Las diputaciones provinciales, las islas y otras entidades territoriales.

4.1. LA AUTONOMA LOCAL

Evolucin de la Administracin local.

1.

Dentro del conjunto de los entes pblicos territoriales o primarios que

integran la estructura del Estado, las Entidades o Corporaciones Locales constituyen el escaln territorial inferior, tras el propio Estado y las CCAA. La Constitucin Espaola, en su diseo de la organizacin territorial del Estado en su Ttulo VIII, reconoce la autonoma de los municipios y provincias para la gestin de sus respectivos intereses, en los mismos trminos que a las Comunidades Autnomas (art. 137 CE), si bien el alcance de una y otra difieren al concretarse a lo largo de los Captulos II y III de dicho Ttulo. Se recoge as la Institucin que cuenta con una mayor tradicin histrica en la organizacin del poder pblico ya que se remonta a los fueros municipales que comenzaron a otorgarse en la Alta Edad Media. Su evolucin dentro bajo el rgimen constitucional se ha caracterizado por una progresiva evolucin hacia

la autonoma y la democratizacin de sus instituciones que se inici con el reconocimiento en la Constitucin de 1812 de las Diputaciones y los Ayuntamientos como unidades territoriales con algunas de las caractersticas que mantendran hasta la actualidad un cierto nivel de autoadministracin y una organizacin basada en una asamblea electiva presidida por un Jefe o Alcalde, pero sin una verdadera autonoma al encontrarse bajo la dependencia del Estado. Su evolucin a lo largo del siglo XIX oscil entre perodos de mayor o menor autonoma, as como de eleccin o designacin de sus titulares, que no contribuyeron a aportar estabilidad a estas instituciones que sufrieron, adems, un progresivo desgaste en sus recursos a favor del Estado al que, en ltima instancia, se encontraban sometidos. Ya en el siglo XX comenz un perodo de reforma al que contribuy el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924 que pretendi democratizar la vida local, aumentar sus competencias y mejorar su Hacienda, y que culmin con el reconocimiento pleno de su autonoma y del carcter electivo de sus representantes por sufragio popular bajo la Constitucin Republicana de 1931. Estos logros desaparecieron bajo la dictadura franquista, que someti a las Administraciones locales, estableciendo la designacin gubernativa de los Alcaldes y Presidentes, as como la fiscalizacin y tutela de todos sus actos. La Constitucin Espaola de 1978 culmina la evolucin de la Administracin Local situndola en la base de la organizacin territorial del Estado con plena autonoma, bajo una organizacin democrtica y con autosuficiencia financiera (arts. 137, 140-142 CE).

La autonoma local

2.

Las Administraciones Locales, en cuanto tercer escaln en la organizacin

territorial del Estado, disfrutan de una autonoma plena.

La Constitucin garantiza la autonoma para la gestin de sus intereses tanto a los Ayuntamientos como a las Diputaciones como instituciones bsicas (aunque no nicas) a nivel local. Esto supone el reconocimiento de un crculo de intereses propios (intereses locales), la determinacin de un conjunto de funciones y poderes efectivos para ordenarlos y gestionarlos (competencias y potestades locales) y su plena responsabilidad en dicho proceso (ausencia de control por otras instancias). Sin embargo, el contenido de la autonoma local no se concreta en la propia Constitucin sino que su determinacin se deja al desarrollo legal por parte, tanto del Estado como de las CCAA, que concretan el alcance de la autonoma local garantizado por la Constitucin. Por una parte, el Estado y las CCAA se reparten la configuracin genrica de la autonmica local al establecer su rgimen jurdico (el llamado rgimen local) en ejercicio de las competencias que tienen respectivamente reconocidas. Por otra, tanto el Estado como las CCAA pueden determinar igualmente el alcance de dicha autonoma a travs de la normativa sectorial en funcin de las respectivas competencias en la materia (por ejemplo, determinando la posicin de los entes locales en materia de urbanismo aprobacin de los Planes Generales de Ordenacin Urbana). Esta dependencia del desarrollo legislativo tiene su fundamento en el principio de unidad que impide el reconocimiento incondicionado de la autonoma a nivel local que producira una fragmentacin del Estado, por lo que quedan sometidos a lo dispuesto por el legislador estatal como autonmico de referencia, lo que determina el carcter bifronte de la Administracin Local.

La garanta y defensa de la autonoma local

3.

En la medida en que la concrecin del contenido de la autonoma local

depende del legislador estatal y de los autonmicos, la jurisprudencia

constitucional ha considerado a la autonoma local como una garanta institucional (STC 32/1982). La garanta institucional de la autonmica local supone reconocer un ncleo indisponible para el legislador sin el cul las Administraciones Locales no seran reconocibles. Por esta razn se exige que la legislacin del Estado y la de las Comunidades Autnomas, reguladora de los distintos sectores de accin publica segn la distribucin constitucional de competencias, asegure a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al crculo de sus intereses, atribuyndoles las

competencias que proceda en atencin a las caractersticas de la actividad pblica de que se trate y a la capacidad de gestin de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralizacin y de mxima proximidad de la gestin administrativa a los ciudadanos (art 2 LBRL). Se evita as que los Entes locales puedan ver limitada su existencia de tal modo que se le prive de sus posibilidades de existencia real como institucin para convertirse en un simple nombre. La defensa de la autonmica local se garantiza por el Tribunal Constitucional, as como por los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo. Hasta la introduccin de los conflictos en defensa de la autonoma local mediante la reforma de la Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional mediante la Ley Orgnica 1/1999, los entes locales dependan de las instituciones del Estado y de las CCAA para la defensa de su autonoma local frente a las Leyes o normas con rango de Ley estatales o autonmicas ante el Tribunal Constitucional. Los conflictos en defensa de la autonoma local introducidos en el Captulo IV del Ttulo IV LOTC (arts. 75 bid a quinquies) se pueden plantear por los entes locales contra normas del Estado con rango de Ley o las disposiciones con rango de Ley de las CCAA que lesionen la autonoma local constitucionalmente garantizada, siempre que cumplan

determinados requisitos dispuestos para una evitar una utilizacin abusiva de los mismos, as como el colapso del Tribunal. Por ello, solamente se encuentran legitimados el municipio o provincia que sea destinatario nico de la Ley; en el caso de los Municipios, un nmero que suponga al menos un sptimo de los existentes en el mbito territorial de aplicacin de la disposicin con rango de ley, y representen, como mnimo, un sexto de la poblacin oficial del mbito territorial correspondiente; y para las provincias, aquellas que supongan al menos la mitad de las existentes en el mbito territorial de aplicacin de la disposicin con rango de ley, y representen, como mnimo, la mitad de la poblacin oficial. Adems, se exige que su planteamiento se acuerde por la mayora absoluta de su rgano plenario y debe solicitarse con carcter preceptivo y no vinculante el dictamen del Consejo de Estado o de su equivalente autonmico. Por lo dems, la defensa ordinaria de la autonoma local frente a reglamentos o actos estatales o autonmicos que afecten a la autonoma local se lleva a cabo por los Tribunales Contenciosos-Administrativos.

Competencias y potestades administrativas

4.

Para que sea efectiva la autonoma local no basta con el reconocimiento de

competencias, sino que stas deben ir acompaadas con la atribucin de potestades que les permitan intervenir en los distintos mbitos que les correspondan para realizar el inters pblico local. Por esta razn se reconocen con carcter general a las Entidades Locales todas las potestades propias de las instancias territoriales superiores, excluyendo la potestad legislativa, que es precisamente la que le otorga su carcter bifronte: potestades reglamentaria y de autoorganizacin; potestades tributaria y financiera, potestad de programacin o planificacin; potestades expropiatoria y de investigacin, deslinde y recuperacin de oficio de sus bienes: presuncin de legitimidad y la

ejecutividad de sus actos; potestades de ejecucin forzosa y sancionadora; potestad de revisin de oficio de sus actos y acuerdos; y otras (art. 4 LBRL). Estas potestades reconocidas de forma genrica en la LBRL se concretan a lo largo de la misma, as como del resto de la normativa relativa a las Administraciones Locales, ya sea de rgimen local o las normas sectoriales.

Plena responsabilidad

5.

La autonoma local se ejercita con plena responsabilidad por los entes

locales ya que no quedan sometidos a autorizaciones o controles de oportunidad por parte de las instancias territoriales superiores, caractersticos de perodos anteriores. Esto no impide que existan mecanismos especficos de control de la legalidad sobre la actuacin de los entes locales para garantizar el respeto al ordenamiento jurdico y al orden constitucional. Se trata de un control que se ejerce por el Poder Judicial, pero en el que se reconoce la posibilidad de actuacin a la Administracin estatal y autonmica. Este es el caso de la interpelacin previa a la interposicin del recurso que puede llevar a cabo potestativamente la Administracin estatal o autonmica, requiriendo al ente local dentro de los quince das siguientes a su notificacin que anule el acto supuestamente contrario al ordenamiento jurdico en el plazo mximo de un mes, por lo que, una vez rechazado este requerimiento o transcurrido dicho plazo, podr interponer recurso contencioso-administrativo (art. 65 LBRL). Otro tanto ocurre con el mecanismo previsto frente a los actos o acuerdos de las Entidades locales que menoscaben competencias del Estado o de las Comunidades Autnomas, interfieran su ejercicio o excedan de la competencia de dichas Entidades (art. 66 LBRL). En estos casos se dispone de unas medidas que constituyen una suerte de medidas cautelares especiales, ya que se prev la

posibilidad de que se solicite la suspensin del acto o acuerdo impugnado, razonada en la integridad y efectividad del inters general o comunitario afectado, que debe ser resuelta por el Tribunal tras la impugnacin, pudiendo revocarse en caso de que pudiera derivarse un perjuicio al inters local no justificado por las exigencias del inters general o comunitario hecho valer en la impugnacin. Otro mecanismo, en este caso, verdaderamente extraordinario, permite la suspensin de los actos o acuerdos de los Entes locales que atenten gravemente al inters general de Espaa (art. 66 LBRL). En estos casos, el Delegado del Gobierno, previo requerimiento para su anulacin al Presidente de la Corporacin efectuado dentro de los diez das siguientes al de la recepcin de aqullos, puede proceder a suspenderlos y adoptar las medidas pertinentes para la proteccin de dicho inters, siempre que se rechace el requerimiento o no responda en el plazo de diez das. En todo caso, el control sobre la legalidad de la actuacin corresponde a la jurisdiccin contencioso-administrativa ya que deber impugnarse ante la misma dentro de los diez das siguientes a la impugnacin. Ms all de estos mecanismos relacionados con el control ejercido desde la jurisdiccin contencioso-administrativa, existen otros que se desarrollan exclusivamente desde las instancias administrativas superiores tambin para garantizar la legalidad. Este es el caso del mecanismo de sustitucin previsto en los supuestos de inactividad de los Entes locales en los que incumplan obligaciones impuestas directamente por la Ley que afecten al ejercicio de competencias de la Administracin del Estado o de la Comunidad Autnoma y cuya cobertura econmica est legalmente o presupuestariamente garantizada. En estos casos, tras una intimacin previa, se puede proceder a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligacin a costa y en sustitucin de la entidad local (art. 60 LBRL).

Un supuesto ms relevante para la integridad de la autonoma local lo constituye la disolucin de los entes locales, que puede adoptar el Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma o a solicitud de ste y, en todo caso, previo acuerdo favorable del Senado. Dicha disolucin se restringe a los casos de gestin gravemente daosa para los intereses generales que suponga incumplimiento de sus obligaciones constitucionales entre los que se incluyen aquellos en que se den cobertura o apoyo, expreso o tcito, de forma reiterada y grave, al terrorismo o menosprecien o humillen a las vctimas o a sus familiares (art. 61 LBRL).

4.2 LAS ADMINISTRACIONES LOCALES

Caractersticas de las Administraciones Locales

6.

Las Administraciones Locales tienen una naturaleza distinta de las

Administraciones propias de las instancias territoriales superiores, pero como ellas, son Administraciones Pblicas con personalidad jurdica plena, lo que les dota de entidad (por lo que se las califica de Entes o Entidades Locales), con la que actan en un mbito de autonoma. Suelen denominarse Corporaciones Locales, ya que se trata en efecto de corporaciones pblicas en las que los destinatarios de su actividad (los vecinos) forman parte del ente local y participan de forma democrtica en su organizacin a travs de sus representantes incluso de forma directa en el caso del rgimen especial del Concejo Abierto previsto para pequeos municipios, el Ayuntamiento lo constituye la reunin de los vecinos. Las Entidades Locales concentran la gestin del autogobierno en este nivel territorial, que no alcanza la amplitud propia de las instancias superiores ya que

carecen de potestad legislativa, por dentro de esta cumplen tanto funciones polticas como administrativas. En este sentido, el carcter democrtico y representativo de las autoridades en los Entes Locales provoca la fusin de las funciones de gobierno y de administracin en un solo cuerpo, a diferencia de lo que ocurre a nivel estatal o autonmico, en el que existe una diferenciacin entre el Gobierno y la Administracin (aunque estn articulados). En efecto, las Entidades Locales tienen capacidad para definir las polticas dentro de su mbito territorial (dimensin poltica), dentro de sus competencias y respetando lo dispuesto por el legislador estatal y autonmico, y, asimismo, las ejecutan a travs de la organizacin administrativa (dimensin administrativa). Por ltimo, debe tenerse en cuenta que se trata de la Administracin natural por su proximidad a los ciudadanos y a sus necesidades. En concreto, los Municipios son definidos como las entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado y cauces inmediatos de participacin ciudadana en los asuntos pblicos, que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses propios de las correspondientes colectividades (art. 1 LBRL).

Identificacin de las Administraciones Locales

7.

Dentro de las Entidades Locales se pueden distinguir, en primer lugar,

aquellas que son bsicas, como son los municipios, las provincias y las islas en los archipilagos balear y canario, que se encuentran expresamente reconocidas en la Constitucin (art. 140 y 141.1 y 4 CE). Adems de estas entidades elementales, se prev la existencia de otras entidades locales de carcter infra y supramunicipales (art. 3 LBRL). Entre las entidades de mbito territorial inferior al municipio se encuentran aquellas previstas por las CCAA para la administracin descentralizada de ncleos de poblacin separados, bajo su denominacin tradicional de caseros, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanas, lugares anejos y otros anlogos

o aquella que establezcan las Leyes. Entre las entidades supramunicipales se encuentran las comarcas o agrupaciones de municipios equivalentes dispuestas por las CCAA, las reas Metropolitanas y las Mancomunidades de Municipios.

El marco jurdico: rgimen local y normativa sectorial

8.

El marco jurdico de las Administraciones Locales se encuentra

condicionado por su carcter bifronte ya que su configuracin viene determinada por lo dispuesto por el legislador estatal y autonmico, tanto de forma genrica en la normativa sobre las propias Administraciones Locales (rgimen local) y las Administraciones Pblicas en general, como de forma especfica en la normativa sectorial sobre las distintas materias (seguridad ciudadana, urbanismo, medio ambiente, etc.). En el rgimen local, viene dispuesto en sus elementos bsicos por el Estado que son desarrollados por las CCAA. En efecto, el Estado cuenta con competencias exclusivas sobre las bases del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas (art. 149.1.18 CE), que ha desarrollado, en primer lugar, en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local (LBRL), que fue posteriormente reforzada por los principios de la Carta Europea de la Autonoma Local de 1985. La LBRL ha sido objeto de diversas modificaciones, entre las que destaca, la Ley 11/1999, llamada del Pacto Local, dirigida al fortalecimiento de la posicin de los rganos unipersonales de los entes locales, y la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernizacin del gobierno local, que adems de profundizar en los criterios de la Ley de 11/1999, estableci un rgimen organizativo especial para las grandes ciudades. Adems de la LBRL, completa la normativa bsica sobre rgimen local el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Rgimen Local.

Se trata de una norma prevista por la propia LBRL, con la que se pretendi ajustar a su contenido la numerosa normativa sobre rgimen local previa a la misma que haba ido sucedindose de manera desordenada. La normativa estatal de rgimen local se completa con una serie de reglamentos que desarrollan el contenido de la LBRL y del TRRL en diversos aspectos como son el territorio y la poblacin de las Entidades Locales (Real Decreto 1690/1986), su organizacin y funcionamientos (Real Decreto 2568/1986 ROF), sus bienes (Real Decreto 1372/1986) y los servicios (Decreto de 17 de junio de 1955). Todos estos tienen carcter supletorio menos el ROF que forma parte de la normativa bsica. Por ltimo, cierra la normativa estatal sobre rgimen local el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que garantiza la suficiencia de su financiacin pero que excede la materia que aqu nos ocupa al tratar sobre la dimensin financiera. Por lo que respecta a las CCAA, tienen reconocida competencia para el desarrollo de las bases del rgimen local en sus respectivos Estatutos de Autonoma (art. 26 Estatuto Comunidad de Madrid) al margen de la competencia exclusiva sobre la creacin o supresin de municipios y alteracin de sus trminos municipales (art. 148.1.16 CE y art 26.1.2 del Estatuto de la Comunidad de Madrid) . Dicho desarrollo se ha llevado a cabo por las diversas CCAA y, en el caso de la Comunidad de Madrid, mediante la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administracin Local de la Comunidad de Madrid. Por ltimo, cierra el rgimen local la normativa aprobada por cada una de las Entidades Locales en ejercicio de sus potestades de autoorganizacin (reglamentos orgnicos), mediante los que concretan sus respectivos

organigramas conforme a toda la normativa aplicable.

Normativa sectorial local.

9.

Por otra parte, la configuracin de las Administraciones Locales y la

determinacin de sus competencias viene dada, asimismo, por el resto de las normas bsicas administrativas en las que puede identificarse disposiciones especficas para los Entes Locales (as en la Ley de Contratos, el Estatuto Bsico del Empleado Pblico, etc.). Pero, sobre todo, las competencias locales se detallan en la normativa sectorial Local y, por tanto, el alcance de su autonoma, viene determinada por la legislacin sectorial que, sobre las diversas materias pueda dictar el Estado o las CCAA, o ambas.

4.3. EL MUNICIPIO (I): ELEMENTOS Y ORGANIZACIN

El territorio municipal

10.

Dentro de las entidades locales, analizaremos, en primer lugar, los

Municipios que constituyen la unidad elemental bsica en la organizacin territorial administrativa. Sus elementos son el territorio, la poblacin y la organizacin (art. 11 LBRL).

El territorio municipal.

11.

El territorio municipal viene constituido por el trmino municipal, que

pertenece exclusivamente a una sola provincia (art. 12 LBRL). En contra de lo que pudiera pensarse, las alteraciones de dicho elemento no son extraas y pueden deberse a la creacin o supresin de municipios o a la modificacin puntual de su territorio. De hecho, se prevn distintos supuestos como son la incorporacin de uno o ms municipios a otros limtrofes (art. 4 TRLRL), la fusin de dos o ms municipios limtrofes (art. 13.2 LBRL), la segregacin de parte del trmino municipal de uno o de varios municipios (art. 8.1 TRLRL). En

estos supuestos debe estarse a lo dispuesto por las CCAA ya que la mayora han asumido competencias exclusivas en la materia estableciendo sus propios procedimientos y, en ausencia de normativa especfica, se aplica con carcter supletorio lo previsto en el artculo 13 LBRL y arts. 3 a 10 TRLRL). Estos procedimientos comparten el reconocimiento de la iniciativa tanto de los municipios afectados como de la Administracin territorial superior

(Comunidad Autnoma o Estado) en cuyo caso se garantiza la audiencia de los mismos, y de la capacidad de resolver al Consejo de Gobierno de la Comunidad correspondiente (o al Consejo de Ministros), previo dictamen de los rganos consultivos (Consejo de Estado o equivalentes autonmicos) y una vez informada la Administracin General del Estado, exigindose, en todo caso, la suficiencia de recursos para garantizar la prestacin de servicios.

La poblacin municipal

12.

La poblacin municipal se compone del colectivo de personas fsicas

delimitado objetivamente por la existencia de un vnculo especial de pertenencia o conexin con un municipio (vecindad) a travs de su inscripcin en el padrn municipal. La inscripcin en el padrn municipal es obligatoria para toda persona que resida habitualmente en Espaa (art. 15 LBRL), independientemente de sus circunstancias personales (nacionalidad, capacidad de obrar). El padrn municipal es un registro administrativo en el que constan los vecinos de un municipio, cuyos datos son la prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo, adems de servir a otros fines como la elaboracin del censo electoral y estadsticas.

 13.
La organizacin municipal

El anlisis de la organizacin municipal exige la identificacin de los

rganos y funciones de los ayuntamientos, a los que corresponde el Gobierno y la administracin municipal (art 19 LBRL). Por una parte, existen unos rganos bsicos de existencia necesaria en todo municipio que son el Pleno, el Teniente de Alcalde y el Alcalde. Asimismo, pueden resultar de obligada existencia otros rganos como son las Juntas de Gobierno Local, Comisiones Informativas, Comisin Especial de Sugerencias y Reclamaciones y la Comisin Especial de Cuentas, a lo que se unen la eventual existencia de otros rganos dispositivos (creados por leyes CCAA o por reglamentos local -art. 20 LBRL-).

El Pleno del Ayuntamiento

14.

El Pleno del Ayuntamiento se encuentra constituido por todos los

Concejales y es presidido por el Alcalde (art. 19 LBRL). Los Concejales son elegidos por todos los vecinos mediante sufragio universal, libre, directo y secreto sobre un sistema de listas cerradas y bloqueadas. Su nmero vara en funcin de la poblacin del municipio (de 5/250 habitantes hasta 25 /50001100000, y 1 ms por cada 100.000 dejando nmero impar). El Alcalde es elegido por los Concejales de entre ellos. Al Pleno le corresponde la decisin sobre las grandes cuestiones, as como el ejercicio de las potestades bsicas en el Gobierno y la administracin municipal. Se trata del rgano que tiene atribuida la potestad normativa reglamentaria (ordenanzas y reglamentos municipales). Asimismo, ejerce potestades de control sobre los restantes rganos municipales (a travs de los recursos). Y se le reconocen potestades ejecutivas que han sido progresivamente reducidas a favor de otros rganos para garantizar una mayor agilidad en su actuacin, y que se refieren al mbito organizativo (participacin en organizaciones supramunicipales, alteraciones del trmino municipal,

aprobacin de formas de gestin de servicios), financiero (determinacin de

tributos municipales, disposicin de gastos y enajenacin de bienes) y de representacin del rgano (planteamiento de conflictos de competencia a otras Administraciones y ejercicio de acciones administrativas y judiciales). Su funcionamiento se articula en sesiones ordinarias, extraordinarias y urgentes. Para su constitucin se exige un qurum mnimo de un tercio del nmero total de miembros. Sus decisiones se adoptan por mayora simple, si bien se exige la mayora absoluta en las decisiones ms trascendentales en la vida municipal.

El Alcalde y Teniente/s de Alcalde

15.

El Alcalde es el Presidente de la Corporacin Municipal, que preside su

mximo rgano (el Pleno) y que tiene reconocidas competencias direccin ejecutiva del gobierno y de la administracin autonmica. Se elige por y entre los Concejales por mayora absoluta, o en su defecto ocupa el cargo el Concejal de la lista ms votada y en caso de empate se resuelve por sorteo. El cese se produce por renuncia o por mocin de censura o de confianza (art. 196 y ss. LOREG). El Alcalde, es el mximo representante del municipio y expresa ante terceros la voluntad del Ayuntamiento (art. 25 LBRL). Pero, sus competencias se caracterizan por su condicin de cabeza del Ejecutivo municipal ya que dirige el gobierno y la administracin municipal, por lo que convoca, preside, suspende y dirige las sesiones del Pleno; se le reconoce la posibilidad de dictar bandos municipales, ejerce la direccin del personal (y de la polica local), dirige e inspecciona los servicios y obras dispone gastos y ordena pagos, ejerce potestad sancionadora, contrata obras y servicios, otorga licencias; y se le reconoce una competencia residual por la que le corresponden las otras competencias que no se atribuyan a otros rganos municipales.

El Alcalde puede delegar sus funciones dentro de determinados lmites (art. 9 LRJPAC y art. 21.3 LBRL). La delegacin de bloques de materias completas en los Concejales de su confianza motiva que la aparicin de Concejales-Delegados en distintos mbitos (urbanismo, economa, etc.), lo que genera una departamentalizacin dentro del Ayuntamiento.

Otros rganos necesarios

16.

Adems de estos dos rganos bsicos comunes a todos los municipios,

existen otros rganos que resultan igualmente de obligada existencia. En el caso de los municipios con poblacin superior a 5000 habitantes, y, en todos aquellos que as lo acuerden, puede existir una Junta de Gobierno Local como rgano de apoyo al Alcalde para descargarle y facilitar el ejercicio de sus funciones y competencias (art. 20 LBRL). Est compuesta por el Alcalde y un nmero de Concejales no superior a un tercio del total, que aqul nombra y separa libremente tras informe al Pleno. Asimismo, nombra Tenientes de Alcalde de entre los miembros de la Junta de Gobierno y le sustituyen, por el orden de su nombramiento, en los casos de vacante, ausencia o enfermedad (art. 125 LBRL). La Junta de Gobierno carece de competencias especficas sino que su cometido esencial consiste en asistir al Alcalde en el ejercicio de sus funciones, por lo que suele asumir un gran nmero de competencias por delegacin. Otro rgano de necesaria existencia en aquellos municipios de ms de 5000 habitantes y en aquellos que as lo acuerden, son las Comisiones Informativas (art. 20 c) LBRL). stas, se encargan del estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisin del Pleno, y, asimismo, llevan a cabo un seguimiento de la gestin del Alcalde, la Comisin de Gobierno y los Concejales. En las Comisiones Informativas participan todos

los grupos polticos integrantes de la Corporacin en proporcin a su nmero de Concejales. Por ltimo, debe tenerse en cuenta la existencia de rganos especializados como son las Comisiones Especiales. La Comisin Especial de Cuentas (20 e y 116 LBRL) es un rgano de autocontrol que debe existir en todos los Municipios compuesto por miembros de distintos grupos polticos integrantes de la Corporacin y se encarga de elaborar un informe anual sobre cuentas con carcter previo a elevacin al Pleno y se somete a informacin. La Comisin Especial de Sugerencias y Reclamaciones (20 d y 132 LBRL) es un rgano para defensa de los derechos de los vecinos ante la Administracin Municipal, que solamente existe en los municipios bajo rgimen de Grandes Ciudades y en aquellos municipios que as lo acuerden o lo establezca el reglamento orgnico. Integrada por una representacin proporcional de los representantes de los grupos polticos que integran el Pleno, se encarga de supervisar la actividad y le formula sugerencias y recomendaciones y elabora un informe anual de las quejas presentadas por las deficiencias observadas en el funcionamiento de los servicios. Estos rganos de necesaria existencia previstos a nivel estatal, pueden ser completados con otros igualmente obligatorios previstos por las CCAA. Y ms all de unos y de otros, los Ayuntamientos, en ejercicio de su potestad de auto organizacin, pueden aadir, mediante sus ordenanzas orgnicas, otros rganos especficos para el gobierno y la administracin del Municipio (como ocurre con aquellos para la gestin desconcentrada como son las Juntas Municipales).

Competencias municipales

17.

Las competencias de los Entes locales constituyen el verdadero

contenido de la autonoma local. Estas competencias pueden ser originarias o delegadas (art. 7 LBRL). Las competencias originarias se atribuyen a las Entidades Locales por las Leyes estatales bsicas y las autonmicas de desarrollo sobre rgimen local, as como por las Leyes sectoriales del Estado y/o de las CCAA. Por lo tanto, el Estado y las CCAA, como titulares primarios de la totalidad de las funciones pblicas, han de ceder a las Entidades locales aquellas vinculadas al crculo de intereses locales, y si bien gozan de discrecionalidad al fijar el volumen de estas competencias, deben respetar, en todo caso, el contenido mnimo correspondiente a la garanta de la autonoma local. Las competencias propias de los Entes locales se determinan con carcter general en la norma de cabecera del rgimen local. La LBRL identifica las competencias de los Municipios de diverso modo, y en primer lugar, reconociendo la capacidad general de los Ayuntamientos para intervenir en el mbito de sus competencias para la gestin de sus intereses (art. 25 LBRL). A partir de este apoderamiento general se concretan una serie de materias o sectores que son propios de los municipios y en los que se concretan sus competencias en la normativa sectorial: el art. 26.1 LBRL menciona, entre otras materias, la seguridad pblica, el trfico, proteccin civil, urbanismo, etc. lo cual no significa que puedan actuar de forma omnmoda sino que deben ajustarse a lo dispuesto para cada una de ellas en la legislacin estatal y autonmica. Incluso se llega a la asignacin de servicios obligatorios a los Municipios (art. 26.2 LBRL) entre los que se distinguen unos de carcter bsico para todos (alumbrado, residuos, agua, etc.) y otros que se van aadiendo en funcin del volumen de su poblacin (ms de 5000 habitantes, parque, biblioteca; ms de 20000 proteccin civil, servicios sociales, etc.). Por ltimo, se reconoce la posibilidad de que realicen actividades complementarias de las

propias de otras Administraciones Pblicas y, en particular, las relativas a la educacin, la cultura, la promocin de la mujer, la vivienda, la sanidad y la proteccin del medio ambiente (art. 28 LBRL). Todas estas competencias generales establecidas con carcter bsico a nivel estatal pueden ser completadas a nivel autonmico mediante las Leyes de desarrollo del rgimen local. Estas competencias propias se ejercen en rgimen de autonoma y bajo la propia responsabilidad (sin controles externos), atendiendo siempre a la debida coordinacin en su programacin y ejecucin con las dems Administraciones Pblicas (art. 7.2 LBRL). Las competencias de los Municipios, y de las dems Entidades Locales, pueden ser, asimismo, delegadas por el Estado o las CCAA (art. 27 LBRL). Se trata de una delegacin interadministrativa para la que se exige que las competencias delegadas afecten a los municipios y mejoren la gestin pblica y la participacin ciudadana. Se trata de delegacin de materias en bloque y no de funciones concretas por lo que se lleva a cabo a travs de una norma legal o reglamentaria, previa consulta de la Comunidad Autnoma y aceptacin del Municipio. Si bien se asimila a la tcnica de la delegacin comn a todas las Administraciones, en este caso, su ejercicio por el Municipio se encuentra condicionado por la Administracin delegante (que dispone las condiciones y dirige la actividad) y, adems, cabe la posibilidad de recurrir las decisiones del Ente local delegado ante la Administracin delegante, que incluso puede revocar sus decisiones.

Otros Regmenes jurdicos especficos.

18.

Por ltimo, debe tenerse en cuenta que adems de este rgimen jurdico

comn de los Municipios, existen otros de carcter especial que se justifican por el tamao y el volumen de poblacin de los municipios. As, en los Municipios

de escasa poblacin se prev un rgimen de administracin directa mediante el Concejo Abierto, y en aquellos de gran poblacin se prev un rgimen que trata de hacer ms ejecutiva la gestin mediante el rgimen de Grandes Ciudades.

[Lectura necesaria para el pargrafo 78 in fine y 80: SNCHEZ MORN, Miguel: Derecho Administrativo. Parte General, Tecnos, Madrid, 2005, pp. 370 a 371]

4.4. LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES, LAS ISLAS Y OTRAS ENTIDADES TERRITORIALES

Las Diputaciones Provinciales

19.

La Provincia es una entidad local con personalidad jurdica propia,

determinada por la agrupacin de municipios y divisin territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado, regidas por las Diputaciones provinciales o a otras corporaciones equivalentes (art. 141 CE). Nos vamos a limitar a continuacin al rgimen comn de las Diputaciones, teniendo en cuenta que la situacin singular que existe en las Comunidades Autnomas uniprovinciales, en las que no existe la Diputacin cuyas competencias son asumidas por la Comunidad Autnoma correspondiente (STC 32/1981), y el rgimen especial que se sigue en los territorios histricos del Pas Vasco. La provincia carece de territorio propio y especfico ya que es la suma de los territorios municipales. Esto no significa que no tenga definido un mbito territorial de actuacin, ya que ste se encuentra determinado por las tradicionales provincias existentes (que son 52) cuyos lmites pueden resultar alterados siempre que se haga mediante Ley Orgnica.

En cuanto a la poblacin provincial, es tambin la propia de los municipios que lo integran, por lo que la condicin de vecindad implica no slo la vinculacin al municipio sino tambin a la provincia. El gobierno y administracin de la provincia corresponde a las Diputaciones provinciales o a otras corporaciones de carcter representativo. En la organizacin de las Diputaciones se distingue, en primer lugar, el Pleno de la Diputacin, rgano bsico y necesario compuesto por un nmero de diputados proporcional al nmero de residentes en la provincia (entre 25 y 51), elegidos por y entre los concejales del ayuntamiento eleccin indirecta y de segundo grado (art. 205 LOREG). Se trata del rgano que rige el funcionamiento de la provincia a travs de sus potestades normativas (organizacin, ordenanzas y planes de carcter provincial) y potestades de control (presupuestos y cuentas, control y fiscalizacin de rganos de gobierno, mocin de censura). Asimismo, es el rgano decisorio en materias de gestin burocrtica: materia organizativa (plantilla y RPT, retribuciones), financiera (disposicin de gasto y enajenacin del patrimonio) y procesal (planteamiento de conflictos de competencia y ejercicio de acciones administrativas y judiciales). El Presidente de la Diputacin Provincial, es elegido por y de entre los Diputados Provinciales. Puede contar con uno o varios Vicepresidentes nombrados por ste que le sustituyen en caso de vacante, ausencia o enfermedad. Sus funciones (art. 34 LBRL), ms all de la presidencia del pleno y del ejercicio de la mxima representacin de la provincia, se sintetizan en la direccin del gobierno y la administracin de la Provincia, que se concreta en diversas funciones dirige, impulsa e inspecciona sus servicios y obras, ejerce la jefatura superior del personal, dispone gastos. Asimismo, se beneficia de una clusula residual de competencia.

Otros rganos relevantes dentro de la organizacin de la Diputacin son la Comisin de Gobierno compuesta por el Presidente y los diputados elegidos por ste que se encargan de asistirle en sus funciones, y las Comisiones Informativas, que se encargan de la preparacin del pleno y del control del equipo de Gobierno de la Diputacin. Las competencias de las Provincias presentan una estructura similar a la de los Municipios, si bien sus competencias originarias no presentan una entidad propia sino que se caracterizan por encontrarse supeditadas a la de stas. As, puede apreciarse en los tres bloques de competencias definidas en el artculo 36 LBRL, que son, en primer lugar, asegurar la prestacin integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal, para lo cual prestan asistencia y cooperacin jurdica, econmica y tcnica a los municipios, especialmente, a los de menor capacidad, disponiendo servicios pblicos supramunicipales y supracomarcales, y aprobando un plan anual de cooperacin a las obras y servicios de competencia municipal. Asimismo, las Diputaciones Provinciales se encargan de participar en la coordinacin de la Administracin local con la de las CCAA y la del Estado, y, por ltimo, desempean las restantes competencias que le atribuyan las leyes estatales o autonmicas sectoriales. Por otra parte, las Diputaciones Provinciales ejercen competencias delegadas por el Estado o las CCAA en trminos similares a los Municipios, y, asimismo, se les suele encomendar la gestin ordinaria de servicios propios de las CCAA (arts. 8 y 37 LBRL).

Islas: Consejos y Cabildos insulares

20.

Las Islas son las Entidades Locales en las que se estructura la

Administracin propia de la Provincia en los archipilagos, en sustitucin, por tanto, de las Diputaciones Provinciales. En las Islas Baleares la organizacin de las Islas se basa en los Consejos Insulares (Mallorca, Menorca, Ibiza y Formentera), mientras que en las Islas

Canarias, la organizacin se estructura en Cabildos Insulares (Lanzarote, Gran Canaria, Fuerteventura, La Gomera, La Palma, Tenerife, El Hierro). Si bien se asimilan en su composicin, organizacin y funcionamiento a las Diputaciones Provinciales, presentan diferencias con aqullas e incluso difieren entre s. En cuanto a sus competencias, tienen un alcance mayor que el propio de las Diputaciones Provinciales por razn de las traslacin a stos de numerosas competencias autonmicas.

Otras entidades locales

21.

Al margen de las Entidades Locales reconocidas constitucionalmente,

existen otras cuya existencia se deriva de la LBRL y de las normas complementarias de las CCAA que pueden ser de mbito infra o supramunicipal. Las entidades de mbito inframunicipal se crean para la administracin descentralizada de ncleos de poblacin separados (art. 45 LBRL), y entre stas se encuentran, los Caseros, Parroquias, Aldeas, Barrios, Anteiglesias, Concejos, Pedanas, Lugares Anejos. Se regulan por lo establecido por las CCAA conforme a las bases establecidas por el Estado (art. 45 LBRL). Su creacin y extincin se deriva de la iniciativa de la poblacin interesada o del Ayuntamiento del municipio correspondiente. Si bien actan de forma autnoma, los acuerdos sobre disposicin de bienes, operaciones de crdito y expropiacin forzosa, requieren de la ratificacin del Ayuntamiento de referencia. Entre las Entidades bsicas de mbito supramunicipal se encuentran, en primer lugar, las Comarcas, que son creadas por Ley por las CCAA conforme a lo dispuesto por stas mismas y en la LBRL. Las Comarcas sirven para agrupar Municipios con intereses comunes que precisan de una gestin propia o que demanden la prestacin de servicios de dicho mbito. No existen Comarcas en

todas las CCAA, sino en aquellas en que se han creado, como Catalua, Aragn, Comunidad Valenciana, Principado de Asturias y Castilla-Len. Las reas Metropolitanas estn integradas por municipios en grandes aglomeraciones urbanas con vinculaciones econmicas y sociales que hagan necesaria la planificacin conjunta y la coordinacin de determinados servicios y obras. Se crean por Ley de la Comunidad Autnoma, que establece la participacin en los rganos de gobierno de todas las partes implicadas, los servicios y obras que hayan de ser prestados por la entidad metropolitana y el procedimiento de ejecucin, y, por ltimo, establece un reparto proporcional de cargas econmicas. En la actualidad, existen 24 reas Metropolitanas reconocidas en todo el territorio nacional. En cuanto a las Mancomunidades de Municipios (art. 43 LBRL), son creadas por Ley, y en ellas se integran los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas, entre cuyos ncleos de poblacin existan

vinculaciones econmicas y sociales que hagan necesaria la planificacin conjunta y la coordinacin de determinados servicios y obras. Se distinguen de las Comarcas por su carcter instrumental y puntual, que las vincula a la gestin de cuestiones concretas. Por ltimo, deben distinguirse estas entidades de las asociaciones de municipios que pueden tener un carcter provincial, autonmico o estatal. No se trata de Entidades Locales sino de simples asociaciones constituidas por los municipios para la representacin y defensa de sus intereses (DA 5 LBRL). A nivel estatal se encuentra la Federacin Espaola de Municipios y Provincias (FEMP), y existe una entidad asociativa de mbito autonmico en cada una de las CCAA. [Lectura necesaria para los pargrafos 80 a 83: SNCHEZ MORN, Miguel: Derecho Administrativo. Parte General, ed. pp. 380 a 390]

LECTURAS COMPLEMENTARIAS: SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso: Derecho Administrativo, Iustel, Madrid, 2004, pp. 615-677.

NORMATIVA DE REFERENCIA: Constitucin Espaola. Estatutos de Autonoma de la Comunidad de Madrid. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local.

SITIOS WEB DE REFERENCIA: Diputaciones provinciales. Cabildos y Consejos Insulares. Ayuntamiento (Capitales de Provincias)