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EZCURRA, Ana Mara: Qu es el neoliberalismo? Evolucin y lmites de un modelo excluyente. Lugar Editorial. Buenos Aires. Cap. II: El neoliberalismo es un paradigma cambiante. Cap. III: El programa neoliberal-conservador es un proyecto poltico. La cuestin del poder y el rol de las instituciones de Bretton Woods.
En diversos pases latinoamericanos crece ltimamente la oposicin e incluso la bsqueda de alternativas al modelo de sociedad hoy dominante: el neoliberal. Sin embargo, la nocin de neoliberalismo y los rasgos distintivos de dicho modelo permanecen algo difusos. Ello plantea una problemtica terica y, a la vez, poltica; implica un obstculo para definir y comprender qu tipo de proyectos configuran efectivamente una alternativa. El trabajo de Ana Mara Escurra constituye un abordaje sistemtico que delimita algunas ideas-fuerza centrales y constantes que distinguen al modelo desde sus orgenes en la dcada del '40 tales como: a) la promocin de un mximum de crecimiento econmico de libre mercado y del lucro del capital privado, b) el abatimiento del costo de la fuerza de trabajo y c) el cercenamiento del gasto pblico social. La tesis bsica de la ortodoxia neoliberal originaria es, de acuerdo al planteo de la autora, la siguiente: el mercado constituye el mejor instrumento para la asignacin de recursos y la satisfaccin de necesidades (autorregulacin). Se postula as un Estado mnimo al impugnarse al Estado de Bienestar. Los captulos II y III del libro que aqu se presentan, ahondan en el programa neoliberal como un paradigma cambiante, que ha atravesado diversas etapas evolutivas. En ellos se expone cmo a fines de los 70 el neoliberalismo inici su etapa estatal con el advenimiento de las administraciones Thatcher (Gran Bretaa, 1979) y Reagan (EE.UU. 1980) y las caractersticas propias de esta etapa. Por ltimo, la autora realza el estudio de las transformaciones que tuvieron lugar desde 1990 bajo el liderazgo del Banco Mundial: un "aggiornamento" del modelo, que implic distanciamientos respecto de la ortodoxia neoliberal y el surgimiento de un rgimen propio de "polticas sociales". Ana Mara Escurra no slo caracteriza el modelo neoliberal sino que explora sus fortalezas as como sus principales contradicciones, debilidades y fracasos, que marcan su bsqueda de un modelo de organizacin sociopolticoeconmico alternativo al vigente.
Contenido
PRESENTACIN VISIN GENERAL. Sntesis de conclusiones CAPTULO I. EL NEOLIBERALISMO ES UN PARADIGMA CAMBIANTE 1. Etapa fundacional y ortodoxia neoliberal originaria 2. El comienzo de la etapa estatal y los ajustes estructurales 3. El surgimiento del neoconservadorismo-liberal. La cuestin democrtica 4. Apuntes sobre el neoliberalismo y su fuerza ideolgica CAPTULO II. EL PROGRAMA NEOLIBERAL-CONSERVADOR ES UN PROYECTO POLTICO. LA CUESTIN DEL PODER Y EL ROL DE LAS INSTITUCIONES DE BRETTON WOODS 1. Intervencin estatal y globalizacin neoliberal 2. Condicionamiento de polticas, soberana limitada y restriccin democrtica en Amrica Latina CAPTULO III. EL "AGGIORNAMENTO" NEOLIBERAL Y EL ABANDONO DE LA ORTODOXIA. UNA FASE QUE COMIENZA EN 1990 1. La expansin de la pobreza en el Sur: un factor decisivo 1.1 El papel del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo 1.2 El porqu de la jerarqua de la pobreza y sus impactos 2. Un diagnstico renovado 2.1 Ajuste y pobreza. Una hiptesis diagnstica alternativa
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2.2 Crecimiento y desigualdad. Segunda hiptesis diagnstica alternativa 2.3 Estado y mercado 3. Una poltica remozada. Crecimiento econmico y empleo: una va prioritaria pero ineficaz 3.1 El excedente de fuerza laboral aumenta 3.2 Flexibilizacin y costo del factor trabajo
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CAPTULO IV. EL MODELO NEOLIBERAL DE POLTICAS SOCIALES 1. La focalizacin: una opcin crucial que responde a una racionalidad fiscal 2. El dispositivo nodal: las reformas sectoriales 2.1 Una redistribucin severamente restringida 2.1.1 Gasto pblico y servicios bsicos 2.1.2 Inversin en "capital humano" 2.2 Los programas compensatorios. Un curso de accin complementario, con objetivos polticos 2.3 Privatizacin y generalizacin de una lgica de mercado en el Estado 2.3.1 En las "redes de seguridad". El caso de los Fondos Sociales 2.3.2 En las prestaciones terciarias. La Educacin Superior 101 111 111 111 118 125 139 139 144
NOTAS FINALES. LA VULNERABILIDAD POLTICA DEL PROGRAMA 1. En Amrica Latina los retos aumentan 2. El qu hacer. Ms de lo mismo: las "reformas de segunda generacin" BIBLIOGRAFA 159 165 170
Captulo II
El programa neoliberal-conservador es un proyecto poltico. La cuestin del poder y el rol de las instituciones de Bretton Woods
1. INTERVENCIN ESTATAL Y GLOBALIZACIN NEOLIBERAL

El neoliberalismo es un proyecto y no la expresin necesaria de determinaciones histricas inexorables. Es decir, involucra estrategias y decisiones de actores. En esta materia, aqu se plantea una tesis especfica: Tesis 5. El neoconservadorismo-liberal constituye un programa cuya propagacin mundial es incitada, bsicamente, por ciertas estructuras polticas. En particular, por aparatos estatales: los Estados del capitalismo avanzado y, sobre todo, el de EE.UU., por s mismos (a travs de su estrategia exterior) y, tambin, por medio de instituciones econmico-financieras internacionales. Al respecto, sobresale el papel adquirido por las agencias de Bretton Woods (Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial)42, que desde los '80s incrementaron
En la Conferencia de Bretton Woods (New Hampshire, EE.UU., julio de 1944), los representantes de cuarenta y cuatro pases sentaron las bases institucionales del sistema financiero internacional. All se decidi la creacin del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial.
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ANA MARA EZCURRA notablemente su poder y se convirtieron en el dispositivo nodal para la implantacin de los ajustes estructurales en el Sur y, luego, en el ex-bloque sovitico. Cabe recordar que se trata de organismos multilaterales; o sea, que sus miembros son Estados. Y que la capacidad resolutiva de cada pas (en dichas entidades) es proporcional al capital comprometido. De ah que los Estados centrales tengan un rol decisivo en la definicin de polticas y en la toma de decisiones43.
En 1990, John Williamson -del Institute for International Economics (EE.UU.)- prepar una lista que identificaba las principales "reformas" impulsadas en Amrica Latina y, adems, apod al inventario: lo llam "consenso de Washington"44. Rpidamente, la expresin alcanz una considerable difusin en el subcontinente. Luego, y ante algunas crticas, el autor aclar que el trmino no significaba que la administracin norteamericana y la banca multilateral hubieran desempeado una funcin especial ("cualquier prioridad particular") en el bosquejo y aliento de esas "reformas" (los ajustes estructurales). Incluso neg que aquel consenso pudiera ser rotulado como neoliberal o neoconservador45. Una tesis contraria a la aqu planteada, pues. Empero, la frmula: consenso de Washington, resulta sugerente si es recuperada (con un sentido antittico al propuesto por su creador) para aludir: * al mencionado peso de EE.UU. y de las organizaciones de Bretton Woods (cuyas sedes centrales se emplazan
Por ejemplo, en el Banco Mundial el Grupo de los Siete (Alemania, Canad, EE.UU., Francia, Italia, Japn y el Reino Unido) acumula casi el 50% de los votos (EE.UU., 17,3%). Calcagno, Alfredo, Estructura y funciones actuales de los organismos internacionales financieros y econmicos, ob. cit. 44 Williamson, John (ed.), Latn American adjustment: how much has happened?. Institute for International Economics, Washington, 1990. 45 Williamson, John, "Democracy and the Washington consensus", en World Development, Vol. 21, N 8, agosto de 1993.
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QU ES EL NEOLIBERALISMO
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justamente en la ciudad de Washington) en el diseo y empuje de un proyecto * que, por un lado, s posee un signo neoliberal-conservador; y * que tambin es poltico en virtud, precisamente, del protagonismo de aquellos aparatos de Estado, nacionales y multilaterales, que confluyen en el impulso de un programa comn (componente de consenso). Por qu tal activismo? A qu se debe tamaa convergencia? Ello deriva, en parte, de ciertos intereses. En efecto, a partir de los 80s los Estados del Norte basaron (y fundan) su crecimiento en la expansin de las exportaciones. Adems, las fracciones altamente concentradas del capital requeran (y demandan) una escala de circulacin planetaria. Por eso, el paquete neoliberal puso eje en la liberacin de los mercados mundiales (comerciales, financieros, productivos). Entonces, el neoliberalismo opera, en su etapa estatal, como un proyecto instituyente de un tipo especfico de globalizacin econmica. Una globalizacin neoliberal. Una apertura funcional a dichos intereses, que transcurre en tres mbitos46: a) El comercio mundial, que desde 1945 ha crecido ms rpido que la produccin (lo cual entraa una mayor gravitacin relativa de las exportaciones)47. b) La internacionalizacin del proceso productivo dentro de las corporaciones transnacionales48, que conduce a un alza de las inversiones privadas directas a travs de la instalacin de filiales ( aproximadamente 270.000, distribuidas en casi todo el planeta, aunque alrededor
Ferrer, Aldo, Hechos y ficciones de la globalizacin, ob. cit. Actualmente, cerca del 70% del intercambio se lleva a cabo entre los Estados Unidos, Europa y Japn. 48 Se calcula que hoy operan alrededor de 39.000, peculiarmente concentradas en el sector manufacturero.
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del 75% se ha radicado en el "bloque de pases desarrollados")49. c) La conformacin de un megamercado financiero, abocado en especial a operaciones de corto plazo y a la bsqueda de ganancias especulativas50. As pues, la globalizacin neoliberal potencia la "mundializacin" (circulacin planetaria) y concentracin de aquellas franjas del capital y ello, a su tumo, redunda en transformaciones substanciales en la estructura poltica internacional. En particular, provoca una restriccin del poder y autoridad de los Estados-Nacin. Un impacto que ha sido enftica y reiteradamente subrayado, con razn, en los ltimos aos. Ms an, se trata de una erosin sobredeterminada; ocasionada por factores diversos, pero convergentes. En efecto, han brotado sujetos y riesgos transnacionales que tambin corroen la habilidad de los Estados para actuar autnomamente, lograr sus objetivos y controlar los acontecimientos. Por ejemplo, el terrorismo, la proliferacin de armas de destruccin masiva, la produccin y trfico de estupefacientes, el deterioro ambiental
Heinz Dieterich apunta que las empresas transnacionales han llegado a configurar una verdadera "infraestructura mundial de produccin y distribucin" cuyo valor supera los 2,1 billones de dlares, dos veces ms que el Producto Bruto latinoamericano; "Globalizacin, educacin y democracia en Amrica Latina", en Chomsky, Noam y Heinz Dieterich, La sociedad global, Contrapuntos, Mxico, 1996. 50 Sin embargo, cabe acotar que, como subraya Aldo Ferrer, el grueso del proceso econmico mundial transcurre fuera de los sistemas globalizados. Por ejemplo, dicho autor seala que en materia de comercio ms del 80% de la produccin internacional se destina a los mercados internos, mientras que las exportaciones representan menos del 20%. Aade que el 95% de la acumulacin de capital en el planeta se financia con ahorro interno, lo que muestra los lmites de las plazas globales (financieras) al respecto. Por su lado, el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997. El Estado en un mundo en transformacin, del Banco Mundial, reconoce que "el proceso de globalizacin no ha concluido: todava no ha alcanzado a una buena parte de la economa mundial. Alrededor de la mitad de la poblacin (de los pases) en desarrollo ha quedado al margen del aumento, tantas veces mencionado, del volumen del comercio internacional y de los flujos de capital iniciados a principios de los aos ochenta".
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y las migraciones masivas. Por eso, ltimamente se recalca y repite que el Estado-Nacin resulta demasiado "chico" para lidiar con esas tendencias globales. Sin embargo, y a pesar de aquel menoscabo, los EstadosNacin del capitalismo avanzado siguen constituyendo actores principales en la arena internacional. El afianzamiento de agentes transnacionales min (y abate) su fuerza, s, pero en un movimiento de signo contrario el ciclo neoliberal tambin suscit (e induce) una notable redistribucin interestatal de poder en favor de dichos Estados y en perjuicio de los del Sur. A ello se aadi el colapso del socialismo histrico que, desde fines de los '80s, reforz ese podero debido a la prdida de contrapesos mundiales. Tal fortaleza incide en los mercados internacionales. As, los Estados del Norte continan llevando adelante una vigorosa intervencin en su funcionamiento, patrn insistentemente apuntado por Noam Chomsky en varios ensayos51. En especial, sobresale el desarrollo de una franca colaboracin estratgica con las respectivas empresas transnacionales. Como afirma Aldo Ferrer, "en el mundo real, los que compiten son pases y sistemas, antes que firmas"52. Y agrega que el peso de las grandes corporaciones norteamericanas, alemanas o japonesas resulta inconcebible si se las desarraiga del entramado productivo y social de sus naciones y de las polticas pblicas que las respaldan53.
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Por ejemplo, en "Democracia y mercados en el nuevo orden mundial", en Chomsky, Noam y Heinz Dieterich, La sociedad global, ob. cit. 52 Ob. cit. 53 Tambin ha sido denunciada la intensificacin de prcticas comerciales de corte proteccionista. Por ello, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en el Informe sobre Desarrollo Humano 1992 (Santiago de Chile, 1992), sostuvo que los "mercados mundiales no operan libremente". Y aadi que "las barreras comerciales de los pases industrializados protegen a los mercados nacionales de importaciones provenientes de una amplia gama de pases, tanto ricos como pobres (...) Segn un estudio realizado por el Banco Mundial, las restricciones comerciales reducen el PNB de los pases en desarrollo en un 3%, lo que equivale a una prdida anual de US$ 75.000 millones (...) De hecho, estas barreras han ido aumentando. Veinte de 24 pases industrializados son hoy en da ms proteccionistas de lo que eran hace 10 aos".
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Entonces, cabe poner en entredicho las perspectivas de anlisis -bastante difundidas- que sobrevaloran las restricciones que la globalizacin econmica y el capital transnacional imponen a los Estados centrales. Se trata de un tipo de aproximacin vigente tanto en algunas visiones crticas -como es el caso de Viviane Forrester en su afamado texto El horror econmico-, cuanto en pticas que legitiman la adaptacin subordinada de las economas nacionales al mercado mundial con el argumento de que all se concentra el grueso del poder de decisin. Esos enfoques, pues, devalan o incluso minimizan el papel de los Estados del capitalismo avanzado y, en general, de lo poltico, en la actual fase de acumulacin global de aquellas fracciones del capital. De ah que por lo regular no aludan a la presencia de un proyecto y de una cosmovisin neoliberal preconizados por actores especficos. En cambio, aqu se recalca el rol activo y decisivo de ciertos aparatos estatales, nacionales y multilaterales54. 2. CONDICIONAMIENTO DE POLTICAS, SOBERANA LIMITADA Y RESTRICCIN DEMOCRTICA EN AMRICA LATINA Las instituciones de Bretton Woods acudieron (y apelan) a un instrumento crtico para la efectiva implantacin de los
Al respecto, Carlos Vilas apunta que las nuevas modalidades de acumulacin capitalista siempre han requerido una mayor intervencin del Estado y el apoyo de polticas pblicas. Agrega que ''toda vez que nuevas modalidades de acumulacin de capital reemplazan a otras, se ampla el terreno de intervencin de factores extraeconmicos. Es a travs de la poltica y de las polticas pblicas como se alcanza un nuevo equilibrio, y como las fuerzas dominantes en el mercado devienen intereses de gobierno y, eventualmente, objetivos nacionales". Vilas, Carlos, "Despus del ajuste: la poltica social entre el Estado y el mercado", en Vilas, Carlos (coord.), Estado y polticas sociales despus del ajuste. Debates y alternativas, ob. cit.
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ajustes estructurales: el condicionamiento de polticas -segn Xabier Gorostiaga, "polticas macroplanetarias" para la "administracin global" del mundo55. En esa lnea, el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997. El Estado en un mundo en transformacin, del Banco Mundial, acota que "para que tenga mayor eficacia, la ayuda exterior ha de estar ms estrechamente vinculada con las polticas de los pases receptores. Los organismos de asistencia deben atribuir gran prioridad a la canalizacin sistemtica de recursos a (las naciones) pobres que implementan las polticas adecuadas". En el caso del Banco Mundial56, ello demand alterar su operatoria tradicional. En efecto, hasta los '80s el Banco financiaba proyectos especficos, con prescindencia del marco de polticas57. No obstante, a inicios de la dcada (1980s) comenz a colaborar estrechamente con el Fondo Monetario Internacional (FMI) en la instauracin de los programas de ajuste58. Entonces, el nfasis se desplaz desde el apoyo a proyectos particulares hacia el intento, mancomunado con el FMI, de rehacer las economas del Sur59. De ah que el Banco creara los denominados "Prstamos de Ajuste Estructural" ( "Structural Adjustment
Gorostiaga, Xabier, "La mediacin de las ciencias sociales y los cambios internacionales", ob. cit. 56 El Banco Mundial se encuentra integrado por el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF) y su afiliada, la Asociacin Internacional de Fomento (AIF; su asistencia se concentra en los pases ms pobres). Existen otras dos afiliadas: la Corporacin Financiera Internacional (CFI; puede efectuar inversiones en el capital social de empresas comerciales) y el Organismo Multilateral de Garanta de Inversiones (OMGI; su mandato consiste en fomentar las inversiones en los pases 'en desarrollo'). Cfr. Calcagno, Alfredo E., ob. cit. 57 Quintana, Enrique y Janine Rodiles, "La influencia de los organismos financieros multilaterales en el diseo de poltica econmica", en de la Garza Toledo, Enrique (coord.). Democracia y poltica econmica alternativa. La JornadaUNAM, Mxico, 1994. 58 Rich, Bruce, "World Bank/IMF: 50 years is enough", en Danaher, Kevin (ed.), 50 years is enough, South End Press, Bostn, 1994. 59 Bello, Walden, "Global economic counterrevolution: how northern economic warfare devastates the South", en Danaher, Kevin (ed.), ob. cit.
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Loans", SAL), que proliferaron a partir de 1982, cuando estall la crisis de pago de las deudas externas. Tambin por eso empez a condicionar sus crditos, frmula que el Fondo Monetario Internacional ya aplicaba desde los '60s. As surgi la llamada "condicionalidad cruzada". Es decir, la disponibilidad de recursos en cada organismo (BM, FMI) depende, en los hechos, del cumplimiento de los compromisos contrados con ambos. Con ello, el condicionamiento redobl su poder, que se us (y emplea) para "inducir o forzar" los ajustes. O sea, la dosis de persuasin o coaccin vara y es condicionada, entre otros factores, por la fortaleza o debilidad del pas en cuestin60. Adems, el Banco Mundial se aboc a condicionar polticas; en particular, polticas sociales, por lo que ha sido (y es) peculiarmente activo en su formulacin61. En los ltimos aos, el
Calcagno, Alfredo, Estructura y funciones actuales de los organismos internacionales financieros y econmicos, ob. cit. Al respecto, puede formularse la hiptesis de que la imposicin acreedora de los ajustes estructurales tiende a forzar consensos: una figura contradictoria, s, pero factible debido al desarrollo de cambios en la naturaleza del poder internacional. En otros trminos, la notable hegemona planetaria lograda por el programa neoliberal-conservador se asentara en una estructura de poder mundial que engrosara la capacidad de coaccionar acuerdos por medio de la manipulacin de debilidades. Entonces, se tratara de una hegemona fundada, al menos parcialmente, en componentes coactivos. En efecto, no slo se constatan transformaciones en la distribucin (del poder), sino tambin en su misma ndole. As, en los ltimos aos se ha incrementado el peso del denominado "poder blando" ("soft-power"), que complementa a las fuerzas coercitivas tradicionales ("poder duro", "hard power"), de carcter econmico y militar. El "soft power", menos coactivo y tangible, sera bsicamente una capacidad de cooptacin (hacer que otros quieran lo que uno quiere). Al respecto, una nota distintiva de la presente transicin global es la articulacin de las herramientas "soft" y "hard" en nuevas y diversas combinaciones. Precisamente, una de ellas es la coaccin de acuerdos por medio de la manipulacin de debilidades. Este tema es desarrollado en Ezcurra, Ana Mara, Clinton Una nueva poltica exterior?, ob. cit. 61 De ah el peso institucional otorgado a la investigacin econmica y social interna, por lo que el Banco Mundial se ha convertido, en palabras de Atilio Born, en un gigantesco "think tank" ("tanque de pensamiento") del neoliberalismo a escala global. Born, Atilio, "A sociedade civil depois do dilvio neoliberal", en Sader, Emir y Pablo Gentili (org.). Pos-neoliberalismo. As polticas sociais e o Estado democrtico, ob. cit.
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Banco ha elevado mucho el monto absoluto y relativo de su cartera en ciertos rubros y, sobre todo, en la esfera de los servicios sociales (como la educacin y la salud). Empero, tales volmenes continan representando un porcentaje muy bajo de la inversin pblica (en cada pas involucrado). Por eso, el Banco resalta explcitamente que la funcin primordial de sus fondos es impulsar polticas, programas de reformas. Por ejemplo, respecto del sector educativo sostiene que si bien "el financiamiento del Banco equivale actualmente a la cuarta parte de toda la ayuda para la educacin, (...) todava sigue cubriendo menos del 0,5% del gasto total de los pases (en la materia). Entonces, la principal contribucin del Banco debe consistir en un asesoramiento (...) a los gobiernos en la elaboracin de polticas educativas"62. Por aadidura, las entidades de Bretton Woods no slo prescriben polticas, sino que tambin disean, gestionan y evalan con detalle y paso a paso programas y proyectos en una escala y con una minuciosidad inditas. Ello entraa una injerencia acentuada en las cuestiones domsticas, singularmente aguda en el caso de los pases deudores. As, en Amrica Latina las deudas exteriores dieron (y dan) lugar a dispositivos de intromisin que profundizaron, s, pero que adems alteraron las relaciones de dependencia. En efecto, en la prctica se instituy una modalidad de "gobierno global". Es decir, se produjo (y constata) una transnacionalizacin de decisiones, una transferencia de poder poltico desde los Estados deudores hacia agencias multilaterales. No se trata aqu del proceso ms general de restriccin de soberana derivado del aludido afianzamiento de agentes globales, sino de una soberana limitada por el poder
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1996.
Banco Mundial, Prioridades y estrategias para la educacin, Washington,
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ANA MARA EZCURRA de rganos controlados por los Estados del capitalismo avanzado.
En definitiva, despunta una transnacionalizacin poltica subordinada. Una subordinacin que es externa, pero tambin interna (a los grupos econmicos locales ms concentrados). Una subordinacin de los gobiernos, s; y de buena parte de la direccin poltica de los pases del subcontinente. En ese contexto, los gobiernos no gobiernan, sino que gerencian polticas de paternidad internacional Y el papel de los partidos sera nicamente legitimarlas. As lo expres crudamente John Bailey, director interino del Centro de Estudios sobre Amrica Latina de la Universidad de Georgetown (EE.UU.): "Los partidos polticos se parecen cada vez ms y solamente les queda el rol de legitimar paquetes de medidas que ya vienen armados desde los mercados de capitales. (Se tratara de) hacer que a la gente les parezcan bien o, por lo menos, necesarios, inevitables"63. Tal sujecin del sistema poltico a poderes sin control (nacional, ciudadano) es, ste s, un problema de "gobernabilidad" que, a su turno, pone en cuestin los alcances democrticos de los regmenes hoy vigentes en la regin. Como afirm C. Macpherson en un ensayo clsico, la desigualdad social inherente al capitalismo demanda modelos democrticos de baja participacin64. De ah que la democracia liberal capitalista dominante en el mundo Occidental se monte en torno a la competencia de lites organizadas en partidos. En tal esquema, la funcin de los ciudadanos no consiste en definir polticas y luego elegir representantes que las pongan en prctica, sino slo en escoger a quienes adoptarn las resoluciones.
Clarn, Buenos Aires, 8 de septiembre de 1996. Macpherson, C. B., La democracia liberal y su poca. Alianza Editorial, Madrid, 1987.
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Entonces, la participacin resulta baja porque las decisiones quedan reservadas a las lites dirigentes. Este es precisamente el mecanismo erosionado por la transnacionalizacin subordinada prevaleciente. En suma, las polticas fundamentales, atinentes a los modelos domsticos de sociedad, no son dispuestas ni por los ciudadanos, ni por los partidos, ni por los gobiernos latinoamericanos. As pues, la estructura del poder internacional cie la gama de decisiones al alcance de los sistemas polticos locales y, con ello, la soberana nacional y ciudadana. La democracia, tan exaltada por el neoconservadorismo-liberal, queda en entredicho.
Captulo III El "aggiornamento" neoliberal y el abandono de la ortodoxia. Una fase que comienza en 1990
1. LA EXPANSIN DE LA POBREZA EN EL SUR: UN FACTOR DECISIVO 1.1 EL PAPEL DEL BANCO MUNDIAL Y DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO En el primer quinquenio de los '80s, la banca de Bretton Woods prest nula atencin a los impactos adversos de los ajustes estructurales en materia social, omisin que ha sido consignada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), entre otros.
En efecto, y respecto de la problemtica de la pobreza, en su Informe sobre Desarrollo Humano 1996 el PNUD asegura que "durante todo (el) proceso de liberalizacin, ajuste y privatizacin, se dej de lado la preocupacin por los pobres. Los dirigentes polticos presumieron que, aunque la pobreza aumentara en el corto trmino, era un precio que haba que pagar por la estabilidad a largo plazo y el crecimiento econmico. Se levantaron muchas voces de protesta, incluidas las de los sindicatos, las iglesias, las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y el
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Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), que public el documento Ajuste con rostro humano"65. El Banco Mundial ha acusado recibo de aquellas objeciones en varios materiales. Por ejemplo, en La reduccin de la pobreza y el Banco Mundial. Progresos y desafos en los 1990s puntualiza que "las operaciones de ajuste del Banco llevadas adelante en los '80s han sido impugnadas por diversas ONGs e investigadores, as como por algunas agencias de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), debido a sus costos para los pobres"66. Frances Stewart, de la Universidad de Oxford, coincide y anota que "en la primera mitad de la dcada del '80, ni el Banco Mundial ni el Fondo Monetario Internacional crean que fuese necesario abordar particularmente el problema de la pobreza durante el perodo de ajuste; pero a partir de 1985 ambas instituciones comenzaron a reconocer cada vez ms que era menester adoptar medidas especiales"67.
As pues, desde mediados de los '80s la situacin cambi. En efecto, la creciente expansin y agudizacin de la pobreza en el Sur empez a concitar una progresiva preocupacin en las agencias de Bretton Woods. El Banco Mundial fue asumiendo un rol de liderazgo en la materia, hasta que en 1990 public su famoso Informe sobre el Desarrollo Mundial. La pobreza, en el que postula a la reduccin de la pobreza en el Sur como la mxima prioridad de la poltica internacional y del accionar del propio Banco68. Por eso, a partir de entonces aquella merma pas a ser catalogada como su "objetivo fundamental" y "misin bsica".
65 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre Desarrollo Humano 1996, ob. cit. 66 Banco Mundial, Poverty reduction and the World Bank. Progress and challenges in the 1990s, Washington, 1996. 67 Stewart, Frances, "La proteccin de los pobres durante el ajuste en Amrica Latina y el Caribe en la dcada de 1980", en Documentos de Trabajo, N 13, UNICEF Argentina, Buenos Aires, 1992. 68 Banco Mundial, World Development Report 1990. Poverty, Washington, 1990.
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Los pronunciamientos al respecto de los sucesivos presidentes del Banco Mundial han sido incesantes. Por ejemplo, a comienzos de los '90s Barber Conable sostuvo que "la misin bsica del Banco, y el ncleo de su programa de asistencia, es la disminucin de la pobreza. El mandato global de promover el desarrollo surge de ese imperativo fundamental"69. Posteriormente, su sucesor Lewis Preston asent que "el objetivo fundamental del Banco Mundial es alcanzar un decrecimiento sostenido de la pobreza en el mundo en desarrollo. Este es el punto de referencia a travs del cual debera ser juzgado nuestro desempeo"70.
Tal prioridad no slo es declamada. Tambin se expresa en la evolucin de la cartera de prstamos durante los '90s, con un alza relativamente constante de los fondos correspondientes.
Por ejemplo, en 1995 y 1996 aproximadamente 5,4 billones de dlares (el 32% del total de los prstamos de inversin del Banco) fueron canalizados directamente a proyectos "focalizados" en la pobreza, frente a 4,4 billones (el 25% de aquel total) en 1994 y 3,8 billones (el 24%) en 1992 (aunque en 1997 se observ una rebaja: 4,09 billones, el 29% de dicho total)71.
A partir del aludido Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990. La pobreza, que articul una estrategia general de abordaje (vigente hasta la actualidad), el Banco Mundial ha publicado peridicamente una serie de documentos especficos. En 1991 lanz Estrategias de asistencia para reducir la pobreza,
Banco Mundial, Assistance strategies to reduce poverty, Washington, 1991. Banco Mundial, Implementing the World Bank's strategy to reduce poverty. Progress and challenges, Washington, 1993. 71 Banco Mundial, Poverty reduction and the World Bank. Progress in fiscal 1996 and 1997, Washington, 1997. Cabe consignar que en 1992 el Banco comenz a desarrollar el denominado "Programa de Intervenciones focalizadas" ("Program of Targeted Interventions", PTI), trmino creado un ao antes por el documento Estrategias de asistencia para reducir la pobreza. As pues, las cifras consignadas en el texto corresponden a dicho programa.
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que fij orientaciones acerca de cmo aplicar ese Informe 1990 en el contexto del Banco72. Luego se elabor una Directiva operacional (1991)73 y el Manual para la reduccin de la pobreza (1993)74, que tenan la finalidad de guiar al "staff" para la puesta en prctica de aquellos lineamientos de poltica. En 1993 tambin se difundi Implementando la estrategia del Banco Mundial para la reduccin de la pobreza75, que revis la marcha de la estrategia. Adems, se editaron (y difunden) en forma regular numerosos documentos de trabajo, as como avances y resultados de investigacin. Adicionalmente, se preparan Informes anuales; y cada cinco aos, un Reporte ms amplio y detallado (siempre sobre la pobreza). Por aadidura, cada diez aos el Informe sobre el Desarrollo Mundial se centrar en el asunto; por ende, el prximo se publicar en el 2000 - material que ya se encuentra en preparacin. Por otro lado, y desde 1990, aquel impulso del Banco se propag a la denominada "comunidad de donantes" (organizaciones multilaterales de financiamiento, entidades pblicas de los pases centrales), que comenz a redefinir sus estrategias de "asistencia" desde el punto de vista del alivio de la pobreza76. En tal movimiento expansivo y, por lo tanto, en dicha "comunidad", el Banco Mundial logr un papel de liderazgo y un peso crtico derivados, en buena medida, de su poder financiero, s, pero muy especialmente de su potencial analtico (que se articula con mltiples estudios e investigaciones) y, tambin, de su capacidad de formulacin y condicionamiento de polticas.
Banco Mundial, Assistance strategies to reduce poverty, ob. cit. Banco Mundial, Operational Directive O.D. 4.15, Washington, 1991. 74 Banco Mundial, Poverty reduction handbook, Washington, 1993. 75 Banco Mundial, Implementing the World Bank's strategy to reduce poverty, ob. cit. 76 Ferroni, Marco y Christian Grootaert, "The social dimension of policy reform: concepts, data, analysis", en Understanding the social effects of policy reform, Banco Mundial, Washington, 1991.
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Al respecto, el propio Banco mantiene que "los conocimientos especializados y la asesora que brinda a los donantes y a los pases en desarrollo son tan importantes como los fondos que suministra"77.
En esa materia: la incidencia del Banco Mundial sobre otras agencias, es sumamente ilustrativa la evolucin del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en los '90s. En efecto, a partir de 1990 y con la conduccin de Enrique Iglesias (quien asumi la presidencia el 1 de abril de 1988, tras la renuncia del mexicano Antonio Ortiz Mena), el BID se sum a la era del ajuste, por presiones de Estados Unidos y bajo la supervisin directa del Banco Mundial. En rigor, EE.UU. siempre tuvo en el Banco Interamericano de Desarrollo un poder sobresaliente, ms alto que en cualquier otro organismo financiero multilateral78. As, desde la creacin del BID (en 1959) y durante su primera dcada de funcionamiento, los Estados Unidos acaparaban el 42,05% de los votos. En los '70s, y dado que se incorporaron nuevos miembros extrarregionales, dicha proporcin descendi al 34,5% (en 1980) y luego al 30,0% (en 1994)79. No obstante, esa fuerza de voto global, an elevada, no constituye la nica fuente de influencia de EE.UU. (sobre el BID). A ello hay que agregar factores como: a) la locacin de la sede (en Washington);
Banco Mundial, Informe Anual 1996, Washington, 1996. Tussie, Diana, El Banco Interamericano de Desarrollo, FLACSO-UBA (Oficina de Publicaciones del CBC), Buenos Aires, 1997. Cabe destacar que el grueso de la informacin (aunque no la perspectiva de anlisis) consignada en el texto respecto del BID ha sido retomada de la obra aqu citada. 79 En efecto, desde mediados de los '60s se permiti el ingreso al BID de pases no regionales (aportantes de fondos y no prestatarios), proceso que se acentu en los '70s. As, se incorporaron Alemania, Austria, Blgica, Dinamarca, Francia, Israel, Italia, Japn y el Reino Unido, entre otros. Actualmente, los pases extrarregionales poseen el 15,95% del poder de voto; los de Amrica Latina y el Caribe (prestatarios): el 49,94%; Estados Unidos y Canad (no prestatarios regionales): el 34%.
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ANA MARA EZCURRA b) el hecho de que alrededor de la cuarta parte del personal gerencial (hasta los '70s, ms del 40%), as como el vicepresidente ejecutivo (principal administrador de la agencia), sean de nacionalidad norteamericana; y c) que Estados Unidos retiene desde el inicio un virtual poder de veto sobre los prstamos concesionales (Fondos para Operaciones Especiales, FOE)80.
En ocasiones, el BID se sujet, incluso, a ciertas prioridades de la poltica exterior estadounidense. Por ejemplo, los prstamos de capital ordinario al sector pblico chileno fueron suspendidos mientras dur la administracin de Salvador Allende, situacin que se reiter en Nicaragua bajo el gobierno sandinista y en Panam con la conduccin de Manuel A. Noriega (mientras EE.UU. procuraba su derrocamiento). Los aos '80 resultaron crticos y, a la vez, decisivos. Es que el BID padeci una pronunciada crisis de recursos, objetivos e influencia. Sin embargo, al promediar la dcada Estados Unidos se mostr dispuesto a respaldar un incremento substancial de fondos, si bien condicionado. Es decir, si el BID se aunaba al dispositivo multilateral de implantacin de los ajustes estructurales y si, adems, el proceso tena lugar en el contexto de: * una gravitacin todava mayor de EE.UU. en la toma de decisiones; y de * un control directo del Banco Mundial. Todo ello se logr. En efecto, por un lado EE.UU. ampli su poder a travs de algunos cambios en los procedimientos de
Las operaciones del BID se dividen en dos tipos de "ventanas" separadas: la de recursos de "capital ordinario", ms "dura"; y la de fondos concesionales (FOE), ms "blanda". Ambas poseen procedimientos de votacin distintos; y la contribucin financiera de EE.UU. ha sido siempre ms alta en los FOE que en la "ventana" ordinaria.
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aprobacin81. Por otra parte, el BID modific su operatoria y reprodujo el perfil de funcionamiento de la banca de Bretton Woods: a) Se incorporaron prstamos de ajuste y "basados en polticas", que apuntan a programas de reforma: por lo regular, de tipo sectorial y, sobre todo, en servicios sociales82 (aunque no pueden exceder el 25% del total). En esa lnea, el BID seal en su Informe Anual 1995 que "el trabajo realizado por el Banco en los sectores sociales durante 1995 reflej la transformacin de sus actividades crediticias, que estn pasando de proyectos tradicionales a programas orientados a reformas (...) de polticas". b) Se introdujo el condicionamiento e, incluso, la "condicionalidad cruzada". Al respecto, Diana Tussie indica que la "macro condicionalidad" (el armado "macro" de polticas) resulta idntica a la del Banco Mundial. c) Se agreg el diseo de "programas por pas", explcitamente dirigidos a mejorar la articulacin del BID con los rganos de Bretton Woods. Por aadidura, Estados Unidos exigi y consigui que los nuevos prstamos de ajuste se otorgaran bajo la custodia del Banco Mundial, si bien el tutelaje se circunscribira a los
En rigor, Estados Unidos no alcanz su pretensin original, que era conseguir un poder de veto efectivo. En cambio, s logr incorporar el derecho (de los miembros) a dilatar la aprobacin de prstamos si surgen objeciones. Tussie, Diana, El Banco Interamericano de Desarrollo, ob. cit. 82 Es decir, habitualmente el BID no incluy (ni incorpora) prstamos de ajuste estructural ms amplios, que eran (y son) ofrecidos por el Banco Mundial. En esa lnea, D. Tussie (ob. cit.) comenta que en el BID los 'prstamos de polticas" usualmente (aunque no siempre) se han restringido a "operaciones sectoriales", opcin condicionada por el hecho de que el BID posea (y tiene) un conocimiento y experiencia slidos en "sectores especficos" y que, adems, poda utilizarlos de inmediato.
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primeros aos (1990-1992)83. Por lo tanto, desde 1992 el BID acta con mayor autonoma, aunque en el seno de una estrecha coordinacin con el Banco Mundial y en un arreglo institucional signado por el liderazgo de las entidades de Bretton Woods en la formulacin de polticas84. Como corolario, en los '90s el Banco Interamericano de Desarrollo se vio favorecido por alzas de recursos substanciosas. En 1994 el aumento no slo fue capital (alrededor de 41.000 millones de dlares adicionales)85, sino que adems el BID se acopl como una herramienta clave para la estrategia del Banco Mundial respecto de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe. En efecto, se dispuso que el 40% del total de prstamos y el 50% de las operaciones deban destinarse al rubro86. An ms, desde 1994 y a raz de aquella ampliacin, el BID se convirti en la principal agencia financiera multilateral de la regin en trminos del monto de fondos movilizado. As, en 1995 concedi
En ese lapso, los prstamos de ajuste deban surgir de la cartera de proyectos (del) y ser co-financiados con el Banco Mundial. Adems, eran controlados directamente desde las oficinas del BID en Washington (y no por las representaciones locales), justamente para facilitar la supervisin del "custodio", el Banco Mundial, que tambin adopt el rol de "capacitador temporario" (del BID). 84 Segn Diana Tussie (ob. cit.), la relacin del BID con el Banco Mundial es ms competitiva en el caso de los pases pequeos, ya que all el BID poseera ms conocimientos y experiencia. Sin embargo, ni an en esos casos se removera su subordinacin fctica a la banca de Bretton Woods. Por ejemplo, en Barbados el BID propuso un ajuste en el tipo de cambio que no fue aceptado por el FMI. Ante ello, el BID desisti y no incluy la devaluacin de la moneda como condicin del prstamo en juego. En cambio, en Jamaica logr convencer al FMI acerca de la pertinencia de una medida similar (devaluacin). 85 Se trat de un aumento en el capital, que as ascendi a 101.000 millones de dlares, lo que dio al BID un nivel sustentable de prstamos (sin el auxilio de incrementos adicionales) de aproximadamente 7.000 millones por ao. Tambin se elev la participacin de los miembros no prestatarios extrarregionales. Ello levant su poder de voto del 5,51% (en 1980) al 15,95%; y EE.UU. baj del 34,55% (en 1980) al 30,0%. 86 En rigor, desde fines de los '70s el BID se propuso que el 50% de los prstamos deba beneficiar a grupos de bajos ingresos, un requerimiento fuertemente impelido por EE.UU. bajo la administracin Carter. Sin embargo, tal mandato no tuvo mayor xito ni aplicacin en la prctica.
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el volumen de dinero ms alto de su historia: 7.300 millones; y el 37,4% (2.700 millones) se aboc al rea social87. Por eso, en los '90s el BID pas a constituir una pieza eminente en el dispositivo de conjunto, aunque su rol es polticamente subordinado a los rganos de Bretton Woods y, en particular, al Banco Mundial.
1.2 EL PORQU DE LA JERARQUA DE LA POBREZA Y SUS IMPACTOS La pobreza es calibrada como un asunto prioritario en tanto se perciben riesgos para la "sustentabilidad" poltica del programa neoliberal. En otras palabras, se teme: * una erosin del consenso social mnimo necesario (en especial, cuando rigen regmenes electorales), * as como una generalizacin de conflictos distributivos (incluso violentos) y * la aparicin de alternativas o "movimientos anti-reforma"88. En definitiva, se avizora un problema de legitimidad democrtica y viabilidad poltica.
Los pronunciamientos en la materia son mltiples. Por ejemplo, el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997. El Estado en un mundo en transformacin, del Banco Mundial, observ que "como resulta cada vez ms evidente, (los) grupos marginados del debate pblico y excluidos del conjunto de la economa y de
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Banco Interamericano de Desarrollo, Informe Anual 1995, Washington, 1995. Burki, Shahid Javed y Sebastian Edwards, Dismantling the populist state. The unfinished revolution in Latin America and the Caribbean, World Bank Latin American and Caribbean Studies, Washington, 1996.
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la sociedad constituyen tierra frtil para la violencia y la inestabilidad". Por su lado, Sebastin Edwards, por la poca economista en jefe para Amrica Latina y el Caribe del Banco Mundial, aleg que "encarar las necesidades de los estratos ms pobres de la sociedad no es slo un asunto social, sino que tambin conforma una cuestin poltica. Solamente en la medida que la pobreza sea mermada, y mejoradas las condiciones de vida de los pobres, sern sostenibles las reformas estructurales implementadas durante la ltima dcada (...) El fracaso de una accin agresiva en el rea exacerbar los conflictos distributivos y probablemente impulsar el descontento. Adems, en algunos casos puede incluso crear las bases para el retorno del populismo, del dirigismo y eventualmente del caos"89. Y en un foro sobre "Reforma social y pobreza" que en 1993 se llev a cabo en Washington, con el patrocinio del BID y del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Enrique Iglesias (presidente del BID) alert acerca del riesgo de "explosiones sociales" en Amrica Latina; y su asesor Louis Emmerij diagnostic la existencia de una "bomba de tiempo social" en el subcontinente90
En suma, y en palabras de Robert CasteL, la cuestin social es aprehendida como un factor de desorden91. Ms an, como un peligro, etiquetado como poltico. En especial, se tratara de una amenaza en el terreno de la hegemona (en la edificacin de consenso social). Y con ello despunta una situacin paradojal, ya que es all donde el neoliberalismo ha conseguido uno de sus xitos ms destacados. No obstante, su influjo como ideologa es poderoso y extendido, s, pero sobre todo a nivel dirigente. Entonces:
Edwards, Sebastian, Crisis and reform in Latin America. From despairto hope. Banco Mundial, Washington, 1995. 90 BID-PNUD, Reforma social y pobreza. Hacia una agenda integrada de desarrollo. Nueva York, 1993. 91 Castel, Robert, La metamorfosis de la cuestin social, ob. cit.
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Tesis 6. El campo de la hegemona constituye una de las mayores fortalezas y, a la vez, uno de los eslabones potencialmente ms dbiles del programa neoliberalconservador. Por otro lado, esa percepcin de riesgos polticos tuvo consecuencias de envergadura. En efecto: Tesis 7. El estallido de la pobreza en el Sur durante los '80s adquiri tal jerarqua que abri las puertas a una nueva (y segunda) fase evolutiva: un "aggiornamento" del programa neoliberal, sistematizado y lanzado por el Banco Mundial en su Informe sobre el Desarrollo Mundial. La pobreza (1990). Un remozamiento que fue adoptado por el Fondo Monetario Internacional y, luego, por el Banco Interamericano de Desarrollo y que, adems, incidi (e impacta) fuertemente en buena parte de los gobiernos latinoamericanos. El "aggiornamento", pues, se manifest (y expresa): * en la agenda de polticas, con algunas correcciones en la estrategia de conjunto92 y, en particular, con el patrocinio de un rgimen especfico de polticas sociales93; y * en la esfera diagnstica, con una relectura del vnculo ajustes estructurales / pobreza, crecimiento econmico / desigualdad y Estado / mercado.
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Apartado 3 del presente Captulo. Captulo 4.
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2. UN DIAGNSTICO RENOVADO 2.1 AJUSTE Y POBREZA. Una hiptesis diagnstica alternativa
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En primer lugar, la rectificacin diagnstica repercuti en una visin revisada respecto del papel de los ajustes estructurales en el origen de aquella explosin de la pobreza durante los "80s. As, desde principios de los "90s el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional exhibieron una sealada inquietud por llevar a cabo y divulgar una lectura propia y algo renovada en la materia. La novedad estriba en que ahora admiten que los ajustes estructurales pueden inducir efectos desfavorables en los pobres y, en general, en los trabajadores.
Las declaraciones en esa lnea son copiosas y persistentes. Por ejemplo, el Manual para la reduccin de la pobreza (1993), del Banco Mundial, arguye que "las polticas de ajuste tambin afectan a los pobres (...) a travs de su impacto en los salarios y el empleo, en los precios de los productos que consumen y en el gasto pblico en servicios sociales y en otros rubros (...)" Por su parte, el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1995. El mundo del trabajo en una economa integrada, proclama que la "reforma econmica" "puede tener consecuencias devastadoras para ciertos trabajadores, provocando una disminucin de los salarios reales, un aumento del desempleo y un desplazamiento de la mano de obra del sector formal hacia el informal". Agrega que "casi todo ajuste supone una cada de la demanda agregada de fuerza de trabajo (...) y por lo regular exige una merma del salario real". Concluye que el examen de los datos disponibles ciertamente indica que los trabajadores pagan un alto precio durante el ajuste.
Sin embargo, la banca de Bretton Woods tambin asegura que se trata de resultados momentneos. Los ajustes estructurales comportaran "costos" (sociales), s, pero transitorios y relativamente breves. Por lo tanto, en el mediano plazo las
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reformas de mercado seran congruentes con la contraccin de la pobreza; beneficiaran a los pobres (y a los trabajadores). Por eso se ratifican los trazos centrales del programa, si bien se insertan algunas correcciones.
Por ejemplo, as lo asever el Banco Mundial en su Informe sobre el Desarrollo Mundial. La pobreza (1990): "La experiencia de los 1980s sugiere que los esfuerzos para reestructurar las economas (...) son, por todo concepto, consistentes con un cambio de mediano plazo hacia un patrn de crecimiento y formacin de capital humano que efectivamente reduce la pobreza".
Cabe consignar que en los '80s el discurso diagnstico era algo distinto. En efecto, por la poca los indicadores sociales adversos (por ejemplo, pobreza, desocupacin) no solan ser interpretados como productos del ajuste, sino slo como fruto de un mercado incompleto y de la subsistencia de resabios "estatistas". Por ende, en ese arreglo argumenta! no hay evidencias de lo real que puedan operar como fuente de objecin a la poltica econmica. Entonces, la utopa antiestatista neoliberal, que siempre predica la terapia de ms mercado y menos Estado, tenda a emanciparse de la realidad y se transmutaba en un dogma tautolgico que se verificaba a s mismo94. Actualmente, en cambio, dicho rol causal es aceptado (los ajustes como origen de deterioro social). Empero, se le atribuye un carcter transitorio ineludible, diagnstico que carece de cualquier fundamento emprico, aunque s procede de una tesis terica, aquella que estructura el edificio neoliberal: el mercado como mejor mecanismo de asignacin de recursos y satisfaccin de necesidades. En consecuencia, la racionalidad dogmtica subsiste. Ahora lo real es eludido mientras se lo incorpora, con
Hinkelammert, Franz, Democracia y totalitarismo, DEI, San Jos de Costa Rica, 1987.
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ANA MARA EZCURRA secuelas discursivas similares: lo negativo presente queda excluido como dato y cimiento para la impugnacin del programa.
Por ello, se perfila una fuga hacia el futuro, un tiempo prometido en el que las desventuras sern ineluctablemente amenguadas y revertidas. Franz Hinkelammert ha analizado este tipo de pensamiento utpico, peculiarmente vigente en el paradigma neoliberal, en el que cada paso destructivo resulta celebrado como "salida del peligro", como un escaln forzoso hacia un futuro inevitablemente mejor95. La cuestin diagnstica en juego es crtica. En efecto, desde comienzos de los '90s la jerarquizacin de la pobreza se ha esparcido al punto de aparecer como un consenso generalizado de alcance mundial. Adems, estn cobrando relieve conceptos como Desarrollo Humano y Desarrollo Social, que tambin tienen una difusin planetaria. Han sido retomados por mltiples gobiernos y agencias de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) e, inclusive, por la banca multilateral capitaneada por las entidades de Bretton Woods. No obstante, el consenso es slo aparente. As, subyacen diagnsticos y polticas muy diferentes, incluso opuestos. Existen, pues, disensos de envergadura. Por eso, lo relevante es determinar cmo se define el problema (el diagnstico) y qu se propone para solucionarlo (la agenda de polticas)96. Y las desavenencias derivan, precisamente, de respuestas dismiles a aquella pregunta diagnstica central: qu rol ha jugado (y desempea) el modelo hoy prevaleciente de "crecimiento con orientacin de mercado" como fuente del tremendo deterioro social que asol y devasta a buena parte del Sur.
Hinkelammert, Franz, "La lgica de la exclusin del mercado capitalista mundial y el proyecto de liberacin", ob. cit. 96 Gurrieri, Adolfo, "Pobreza, recursos humanos y estrategias de desarrollo", en Kliksberg, Bernardo, (comp.), Pobreza: un tema impostergable. Nuevas respuestas a nivel mundial. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1994.
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Como se apunt, la banca de Bretton Woods ha pergeado una frmula transaccional: los ajustes estructurales como causa, s, aunque temporal, propia de una transicin tan necesaria como promisoria. No slo no hay evidencias empricas que abonen y funden la transitoriedad como certeza. Adems, la mejora social se posterga sine die y, peor todava, el deterioro se ahonda. En otras palabras, la presunta transicin se agrava y, a la vez, se dilata, cobrando visos de perennidad. En efecto, en los '80s, s, pero tambin durante los '90s (lapso de diseo e instauracin del "aggiornamento"), la evolucin de los principales indicadores sociales en Amrica Latina ha sido (y es) persistentemente negativa. Entonces, esta debacle coincide con un ciclo largo, que empez (o se agudiz) a inicios de la dcada del '80, perdura hasta el presente y corresponde al perodo de implantacin del programa neoliberal (en sus diversas fases). El carcter prolongado del ciclo permite contraponer una hiptesis diagnstica alternativa, fundada empricamente en tal evolucin y no en ninguna tesis dogmtica (como s ocurre con el neoliberalismo): El retroceso social constatable en Amrica Latina (y en el Sur) durante los '80s y '90s constituye un impacto negativo de largo plazo, no transitorio. Se trata, pues, de un efecto estructural, atribuible e inherente a dicho programa (neoliberal). En consecuencia, se requiere una reorientacin substancial, una visin alternativa del desarrollo, que supere los estrechos marcos de una pretendida "humanizacin" del ajuste, as como los llamados en pro de la apertura de una etapa que agregara lo social al mismo programa bsico.
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ANA MARA EZCURRA 2.2 CRECIMIENTO Y DESIGUALDAD. Segunda hiptesis diagnstica alternativa
En materia diagnstica, el Banco Mundial no slo se pronuncia respecto de la dupla ajuste / pobreza. Adems, se expide sobre otro interrogante crtico, tambin de orden causal: Qu papel y jerarqua relativa poseen los problemas de crecimiento e igualdad en el origen de la pobreza? El Banco da una respuesta categrica: el factor estructural predominante, decisivo (en tal gnesis), serian las obstrucciones al crecimiento econmico, ms que la desigualdad.
En esa lnea, las proclamas son mltiples. Por ejemplo, el documento La reduccin de la pobreza y el Banco Mundial (1996) comenta que recientemente el Banco encarg algunos estudios orientados a investigar los lazos entre el crecimiento econmico y el binomio pobreza / desigualdad. Anota que su principal hallazgo consiste en que "los impactos del crecimiento han sido ms importantes que los de la redistribucin en la merma de la pobreza".
Empero, ltimamente admite que la desigualdad condiciona los frutos del crecimiento. As, aquel documento agrega:
"Mientras queda claro que la cada de la pobreza resulta mayor cuanto ms alto es el crecimiento, adems existe una variacin considerable entre pases respecto de los efectos que un mismo rango de crecimiento logra sobre la pobreza. La distribucin del ingreso configura un determinante significativo del modo en que el crecimiento afecta esa disminucin (...) Cuanto ms se reduce la inequidad, el provecho del crecimiento se eleva".
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Otro material publicado por el Banco: La pobreza y la distribucin de los ingresos en Amrica Latina97, corrobora que las disparidades en la distribucin tambin explican las oscilaciones de la pobreza; y que pases con igual nivel de ingreso per cpita ostentan un menor volumen de pobres si dicho reparto es ms igualitario. Entonces, al promediar los '90s el "aggiornamento" esboza una mayor preocupacin (que en el pasado) por la desigualdad. Ahora acepta que (la inequidad) opera como un factor condicionante, s, pero subordinado al crecimiento. As pues, subsiste una bandera ortodoxa directriz: la promocin de un mximum de acumulacin, una idea-fuerza cuya permanencia queda reafirmada. Una hiptesis diagnstica alternativa es que en Amrica Latina la expansin de la pobreza durante los '80s y '90s ha sido, en buena medida, producto de un fuerte e incesante incremento de la desigualdad, que contina hasta el presente. Por lo tanto, en esta ptica el factor causal preponderante reside en la desigualdad y no en los lmites al crecimiento econmico. Por eso, Mahbub ul-Haq, asesor del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y de los equipos que elaboran sus Informes anuales (sobre Desarrollo Humano), mantiene que en Amrica Latina:
"las verdaderas causas de la pobreza son polticas, exigen cambios fundamentales en la estructura de poder y no meras soluciones tecnocrticas innovadoras. Amrica Latina ha experimentado, quizs, las peores desigualdades del mundo (...) Nada tengo yo contra las brillantes soluciones tecnocrticas para el problema de la pobreza, siendo yo mismo un tecncrata, pero
Psacharopoulos, George et al, La pobreza y la distribucin de los ingresos en Amrica Latina. Historia del decenio de 1980, Banco Mundial, Washington, 1997.
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van a servir de poco si no creamos alianzas polticas para producir un cambio estructural en Amrica Latina"98.
De ah que el foco de una visin alternativa al neoliberalismo sea el combate a la desigualdad. Y, como se apunt, ello demanda transformaciones substanciales en las estructuras de poder; una tarea de naturaleza poltica que, a su turno, requiere la edificacin de un poder alternativo, un poder de las mayoras. Por qu la desigualdad remite a lo poltico? Es que el mercado capitalista no constituye un mecanismo econmico de autorregulacin que lleva al ptimo social, como pretende el neoliberalismo. En cambio, acarrea vnculos que son polticos porque encierra la concurrencia de desiguales y porque su funcionamiento agudiza esa asimetra inicial. Es decir, en l triunfan los que tienen ms fuerza. Por eso, conduce ineludiblemente a la concentracin econmica y, en general, de poder. En otros trminos, la produccin de mayor desigualdad le resulta inherente y no una mera "falla" de operacin99. Ello es patente en Amrica Latina. En efecto, en los '80s (cuando se lanzan las "reformas de mercado") tuvo lugar una ampliacin considerable de la inequidad en la distribucin del ingreso. Un alza que no slo ha sido ( y es ) reconocida por las
ul-Haq, Mahbub, "Sistema poltico y pobreza", en BID-PNUD, Reforma social y pobreza, Nueva York, 1993. Las cursivas son de la autora. 99 Como argumenta Enzo del Bfalo, una premisa del esquema terico neoliberal es que los mercados competitivos suponen la concurrencia de agentes libres, formalmente iguales, que efectan transacciones voluntariamente sin imposiciones arbitrarias. Empero, en el mercado real las disparidades iniciales entre los agentes determinan que los intercambios conlleven "pactos de sumisin", "estructuraciones verticales despticas"; del Bfalo, Enzo, "El Estado y la pobreza en Amrica Latina", en Desarrollo con equidad, CEPAL/CLAD/SELA/Nueva Sociedad, Venezuela, 1996.
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principales agencias multilaterales de financiamiento, sino que adems determin un nivel de desigualdad que el propio Banco Mundial tilda de excepcionalmente alto. Tan elevado que se convirti en el ms inequitativo a escala mundial. El Cuadro siguiente as lo evidencia.
El Cuadro se organiza por "quintiles" de ingreso. Ello significa que el total de la poblacin correspondiente (100%) ha sido dividido por cinco. Por lo tanto, cada "quintil" abarca un 20% (de esa poblacin). El primer "quintil" se refiere al 20% ms pobre (de peores ingresos); y el ltimo, al 20% ms rico. Por otro lado, el Cuadro considera tres regiones: el Sudeste de Asia, frica y Amrica Latina. Y sta es la que registra la peor distribucin: el primer "quintil" solamente recibe el 3,3% del ingreso; y el mejor ubicado (el quinto), retiene el 57,9%. Asimismo, el Cuadro incluye datos relativos al denominado Coeficiente de Gini. ste es el indicador ms conocido de desigualdad. Tiene un rango de variacin entre O (cuando los ingresos poseen una distribucin igualitaria) y 1 (cuando la concentracin es extrema). Como se ve, Amrica Latina exhibe el Coeficiente mayor; nuevamente, la distribucin ms injusta. Participacin de la poblacin en el ingreso nacional (en porcentajes) Poblacin 1 quintil (20% ms pobre) 2 quintil 3 quintil 4 quintil 5 quintil (20% ms rico) Coeficiente de Gini Sudeste de Asia 8,1 12,2 16,1 21,8 42,0 0,31 frica 6,0 8,2 11,5 18,5 55,9 0,44 Amrica Latina 3,3 7,2 1,9 19,8 57,9 0,49
Fuente. Tomado de Pierre Salama y Jacques Valier, Neoliberalismo, pobreza y desigualdades en el Tercer Mundo, Mio y Dvila / CIEPP, Buenos Aires, 1996
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En los '90s, el deterioro en la distribucin prosigui. O sea, la concentracin del ingreso recrudeci.
Ello se advierte en el Cuadro siguiente, que proporciona datos sobre cmo evolucion el reparto del ingreso urbano entre 1990 y 1994 en algunos pases de Amrica Latina. Y se observa que en todos los casos se increment la proporcin del ingreso acopiada por el 10% ms rico de la poblacin. Distribucin del ingreso urbano (1990-1994) En porcentajes
Pas Ao 1990 1994 1990 1994 1990 1994 1990 1994 1990 10% ms Pobre 18,0 13,9 13,4 13,3 13,7 11,6 18,6 16,1 16,8 10% ms pobre 29,8 34,6 (aumento) 39,2 40,3 (aument) 34,9 41,9 (aument) 28,9 35,2 (aument) 28,4
Argentina Chile Colombia Paraguay Venezuela
1994 16,7 31,4 (aument) Fuente. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, Panorama social de Amrica Latina 1996, Santiago de Chile, 1997
Por lo tanto, la exasperacin de la desigualdad no constituye un impacto transitorio, de corto plazo, sino una tendencia estructural asociada con el programa neoliberal, presente aun en pases y perodos con tasas considerables de crecimiento econmico (como fue y es el caso en los '90s)100.
En consecuencia, el crecimiento per se no mejora la distribucin. En cambio, un estudio reciente del Banco Mundial (Psacharopoulos, George et al, ob. cit.) sobre trece pases latinoamericanos asevera que la desigualdad responde a
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QU ES EL NEOLIBERALISMO 2.3 ESTADO Y MERCADO
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El encomio del mercado "libre" y la alabanza del Estado mnimo sellaron el ncleo organizador del armazn neoliberal originario. Por su lado, y desde el inicio, el "aggiornamento" revis el dogma y vir hacia un cierto distanciamiento de la ortodoxia en la materia. As, documentos como el Informe sobre el Desarrollo Mundial. La pobreza (1990), trajeron consigo una relativa revalorizacin del papel del Estado como factor favorable al crecimiento econmico y al logro de algunas mejoras sociales. Esa ptica prosigui e incluso se ahond en los aos '90, hasta que un material especfico (acerca del tema): el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997. El Estado en un mundo en transformacin, del Banco Mundial, adujo que "en amplios sectores" del Sur el "pndulo" oscil desde un "modelo de desarrollo dirigido" (propio de los '60s y '70s e inspirado por el "credo intervencionista" consolidado despus de la Segunda Guerra Mundial) hacia el "Estado minimalista de los ochenta", que en frica, la antigua Unin Sovitica y Amrica Latina habra conducido al "abandono" de sus "funciones esenciales". As pues, y aunque el Banco Mundial calla respecto de su responsabilidad en tal desercin, ya no se pregona un Estado mnimo, sino un "Estado eficaz". Ello envuelve una relectura de la dupla Estado / mercado, explcita desde 1990. En efecto, a partir de entonces se subraya que no existe dicotoma entre Estado y mercado. Inclusive, se admite el carcter insuficiente de los mercados y, por eso, alguna intervencin estatal, tambin con fines distributivos 101. Por ende, el Estado es revaluado como un dispositivo de reasignacin del ingreso. Sin duda, y de cara al neolifluctuaciones en el crecimiento econmico. Es decir, que aumenta durante las recesiones y merma en los lapsos de recuperacin. Por eso, concluye que el crecimiento econmico reduce la desigualdad. 101 El aliento de un Estado "eficaz" y, por ende, de mayores regulaciones pblicas (que en el pasado), no se limita al mbito distributivo e incluye al productivo. As, por ejemplo, el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997. El Estado en un mundo en transformacin llega a aceptar la posibilidad de "polticas industriales".
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ANA MARA EZCURRA beralismo fundacional, despunta una heterodoxia, si bien se propugna una redistribucin notablemente restringida (como veremos ms adelante).
En esa lnea, aquel Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997. El Estado en un mundo en transformacin aleg que las "disfunciones" del mercado y los problemas de "equidad" siguen aportando argumentos econmicos de peso para la intervencin estatal. Y aadi que "las polticas y programas pblicos no solamente deben orientarse a fomentar el crecimiento estimulado por el mercado, sino tambin a asegurar la distribucin de sus beneficios". En un sentido similar, Enrique Iglesias (presidente del BID) observ que "la correccin de los desequilibrios sociales no habr de lograrse slo a travs del adecuado funcionamiento de las fuerzas del mercado, sino que requiere de polticas pblicas"102.
Sin embargo, el Banco Mundial hace a la vez un vigoroso hincapi en el cmo intervenir. Y aboga por una intervencin renuente, mdica, "amistosa con el mercado".
Por ello, dicho Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997 recalc que "el simple hecho de que haya disfunciones del mercado, as como otros problemas de desigualdad (...), no significa que nicamente el Estado pueda o deba ocuparse de esas cuestiones".
Entonces, el Estado se erigira como una pieza clave, s, aunque no como agente directo, sino como complemento, socio y, sobre todo, como elemento catalizador y promotor de los mercados. En sntesis, a principios de los '90s se abre una segunda
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Iglesias, Enrique, Reflexiones sobre el desarrollo econmico. Hacia un nuevo consenso latinoamericano. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 1992.
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fase (de los ajustes estructurales)103, un "aggiornamento" que comporta correcciones al neoliberalismo originario, incluso en su entramado vertebral: mercado "libre"/Estado mnimo. Empero, se trata de un pensamiento transaccional: mientras consiente cierta intervencin estatal como canal distributivo, conserva el dogma primario, la apologa de origen. Es decir, los lmites del mercado no invalidaran su naturaleza intrnsecamente superior. De ah que, si bien renovado, el neoliberalismo persiste. No es cosa del pasado ni de las primeras etapas del ajuste (como insina Enrique Iglesias cuando sostiene que las estrategias econmicas predominantes en la regin "tienden a corregir los excesos de las polticas neoliberales aplicadas durante el perodo de ajuste ms extremo"104). Por eso, en el "aggiornamento" la aproximacin "orientada al mercado" se dilata hacia el mbito de los servicios pblicos sociales (por ejemplo, salud, educacin, nutricin), donde no solamente se incita la privatizacin de las prestaciones, sino que adems se preconiza la generalizacin de mecanismos de mercado en el Estado. Por lo tanto, la mayor intervencin estatal se enlaza inextricablemente con su mercantilizacin. As pues, se prefigura una intervencin mercantilizada. ste es el sentido del cambio.
103 Rafael Urriola tambin anota la presencia de una segunda fase que incorpora una mayor regulacin pblica y un abandono de la ortodoxia, a la vez que impulsa una expansin de los mercados. Urriola, Rafael, "La paradoja de la globalizacin: ms mercado y ms regulacin", en Urriola, Rafael (coord.), La globalizacin de los desajustes, ILDIS-Nueva Sociedad, Venezuela, 1996. 104 Iglesias, Enrique, Reflexiones sobre el desarrollo econmico, ob. cit.
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3.
ANA MARA EZCURRA UNA POLTICA REMOZADA. CRECIMIENTO ECONMICO Y EMPLEO: UNA VA PRIORITARIA PERO INEFICAZ 3.1 EL EXCEDENTE DE FUERZA LABORAL AUMENTA
En materia de polticas, el Banco Mundial esboz una revisin de conjunto que bautiz estrategia de "dos vas", lanzada en el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990. La pobreza. La primera "va", sopesada como prioritaria, estribara en el restablecimiento de un crecimiento econmico alto y estable. Como vimos, sta es una idea-fuerza inmutable del paradigma neoliberal. No slo represent el objetivo cumbre y la promesa primaria de la ortodoxia fundacional. Luego, monopoliz el centro de los ajustes estructurales y, por ende, el foco de la agenda de muchos pases latinoamericanos y africanos desde inicios de los '80s105. Por otro lado, en la lgica neoliberal el crecimiento provendra de un agente: el capital privado; y de una fuerza motriz: la libre operacin de los mercados. De ah que el Banco Mundial siga prescribiendo su receta clsica: las reformas estructurales orientadas al mercado. En definitiva, y al igual que en los '80s, se contina impulsando un crecimiento con base en el mercado, ratificado como poltica central. Por ello, se emplaza en la cspide de la agenda y rige, supedita al conjunto. Sobre todo, a los empeos distributivos y, en particular, a las polticas sociales, que ahora son incluidos, s, pero en condicin subordinada (al crecimiento y sus exigencias). Por consiguiente, la primera "va" reafirma la mdula del programa, su trazo ms distintivo y, entonces, predominan rasgos de continuidad y no de "aggiornamento".
Banco Mundial, The social dimensions of adjustment in Africa. A policy agenda, Washington, 1990.
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A la vez, la reanimacin capitalista constituye, al menos por el momento, un fin histrico y una promesa tan cruciales como incumplidos. En efecto, algunos datos provistos por ciertos organismos internacionales acerca de Amrica Latina y frica revelan el fracaso del neoliberalismo en aqul, su objetivo nodal. Por ejemplo, la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) consigna que el crecimiento medio del Producto Bruto Interno (PBI) baj en Amrica Latina del 5,4% entre 1970 y 1980 al 1,9% en el lapso 1980-1993; y en el frica Sub-Sahara, del 3,8% al 1,9% (en esos perodos)106. Perry Anderson coincide y extiende el diagnstico al capitalismo avanzado que, a su juicio, presenta un cuadro "absolutamente decepcionante" al respecto107. El "aggiornamento" no plantea ningn cambio? Es decir se limita a convalidar la tradicin, colapsando as su propia faz renovadora? La respuesta es negativa. Efectivamente, hay una novedad de peso: el crecimiento econmico es considerado prioritario, s, aunque tambin insuficiente, innovacin incluida frente a la evidencia (explcitamente admitida) de que el crecimiento per se no redunda en una mejora social.
En su Informe sobre Desarrollo Humano 1996, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo avanza en el tema e identifica la existencia de un crecimiento sin equidad a escala mundial; un proceso en el que "los frutos del crecimiento econmico benefician principalmente a los ricos, dejando a millones de personas sumidas en una pobreza cada vez ms profunda. Entre 1970 y 1985, el Producto Bruto mundial aument un 40%, pero el nmero de pobres creci un 17%. Mientras entre 1965 y 1989 se redujo el ingreso per cpita de 200 millones de personas, entre 1980 y 1993 baj el de ms de 1.000 millones".
Ante ello, el Banco Mundial propugna medidas adicionales

OIT, World employment 1996/97. National policies in a global context, Ginebra, 1996. 107 Anderson, Perry, "El despliegue del neoliberalismo y sus lecciones para la izquierda", ob. cit.
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(al crecimiento) para una rebaja sostenida, perdurable, de la pobreza. En particular, hace hincapi en el patrn (o tipo) de crecimiento. Y prohija una matriz de base amplia, intensiva en trabajo, que expanda las posibilidades de empleo (e "incremente la productividad y las oportunidades econmicas de los pobres"108). Entonces, se jerarquiza el reto de la desocupacin, as como un esquema de crecimiento con empleo. En Amrica Latina los resultados al respecto son aciagos. En efecto, desde mediados de los '90s el crecimiento econmico (cuando se logra) habitualmente se une con una desocupacin constante o en aumento. La Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) aporta datos inequvocos y contundentes. Por ejemplo, el documento Panorama social de Amrica Latina 1995109 sostiene que "durante los dos ltimos aos (19941995) en algunos pases se conjugan altas tasas de crecimiento del producto con niveles de desempleo persistentes o en ascenso". Agrega que ello se constata incluso en Chile, "el caso ms claro de crecimiento econmico sostenido". As, en 1994 la tasa (de crecimiento) en dicho pas lleg al 4,5%, pero fue escoltada por un alza de la desocupacin urbana que excedi los dos puntos porcentuales (del 4,1% al 6,3%). En una entrega posterior: Panorama social de Amrica Latina 1996110, la CEPAL comprueba otro repunte del desempleo durante el bienio siguiente (1995-1996). Anota que en Argentina la desocupacin abierta urbana subi del 11,5% al 17,0% en el trienio 1994-1996; y que tambin progres en pases como Uruguay (del 9,2% al 12,3% en el mismo lapso), Venezuela (del 8,9% al 11,9%), Colombia (del 8,9% al 11,1%), Mxico (del 3,7% al 5,9%) y Brasil (del 5,1% al 5,9%). Y aade que resulta "muy probable" un deterioro adicional: el de la subocupacin. Adems, la CEPAL demuestra que en los '90s el desempleo
Banco Mundial, Poverty reduction and the World Bank. Progress in fiscal 1996 and 1997, Washington, 1997. 109 CEPAL, Panorama social de Amrica Latina 1995, Santiago de Chile, 1995. 110 CEPAL, Panorama social de Amrica Latina 1996, Santiago de Chile, 1997.
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sigue afligiendo sobre todo a los hogares de mayor pobreza, que exhiben una tasa (de desocupacin) considerablemente superior al total (promedio) de cada pas; una concentracin en los ms desfavorecidos "extraordinariamente alta y persistente". Por ejemplo, en Argentina la tasa total durante 1994 llegaba al 13,0%, pero en el primer "decil" (o sea, en el 10% de la poblacin con menores ingresos) trepaba al 48,0%; y en el primer "quintil" (en el 20% ms pobre), al 37,5%. En cambio, en el quinto "quintil" (el 20% ms rico) caa al 1,3%. Este patrn de desigualdad es verificado por la CEPAL en otros pases, como se observa en el siguiente Cuadro.
El Cuadro provee datos acerca del desempleo urbano en diversas naciones latinoamericanas. Consigna la tasa total promedio (de cada pas) y, tambin, por "estrato de ingreso": en el primer "decil", el primer "quintil" y el quinto "quintil". Y se ve que en todos los casos las tasas de desocupacin del 10% y del 20% ms pobre resultan mucho ms altas que la tasa total promedio y que la del 20% ms rico.
Tasa de desempleo urbano total y por estrato de ingreso. 1994

Pas Tasa Total Primer decil (10% ms pobre) 48,0 20,7 23,5 20,4 16,1 37,5 18,6 22,7 Primer quintil (20% ms pobre) 37,5 15,5 17,4 16,5 11,9 30,6 12,8 19,4 Quito quintil (20% ms rico) 1,3 2,9 1,9 2,5 1,0 4,7 1,2 3,3 2,3
Argentina Brasil (1993) Chile Colombia Costa Rica Panam Paraguay Uruguay
13,0 7,4 6,8 8,0 4,2 15,7 4,4 9,7
Venezuela 8,9 25,9 22,4 Fuente. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, Panorama social de Amrica Latina 1996, Santiago de Chile, 1997
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Peor an, la CEPAL agrega que durante los '90s ni siquiera el declive del desempleo abierto (cuando se consigue) beneficia peculiarmente a los pobres, ya que por lo regular favorece a los segmentos de mayores ingresos. Asimismo, cabe subrayar que el excedente de fuerza laboral no se limita al desempleo abierto ni a la subocupacin horaria (tal como estos son detectados y estimados en las encuestas e indicadores habituales). En efecto, las mediciones predominantes entraan un volumen cuantioso de desempleo oculto111. ste abarca, por un lado, a los desocupados desalentados (que ya no buscan trabajo por desnimo y que, por eso, son clasificados como inactivos). Adems, comprende a desempleados con trabajos circunstanciales (por ejemplo, en programas pblicos de tipo compensatorio que ofrecen tareas temporarias, muy breves, con retribuciones insignificantes). Y, sobre todo, engloba al "sector informal": autoempleados precarios, trabajadores pobres desocupados con escasa capacitacin que, como advierte Daniel Carbonetto, "inventan" puestos (de bajos ingresos y productividad) como estrategia de sobrevivencia. Un inequvoco excedente laboral que, sin embargo, no aparece como tal, ya que suele ser registrado como "ocupado"112. Por qu? Al respecto, D. Carbonetto aclara que usualmente las encuestas de hogares consideran desempleado a quien no labor la semana anterior y se aboc exclusivamente a la bsqueda activa de un puesto. Aade que por lo general los pobres sin trabajo no pueden "darse el lujo" de slo buscar empleo y que, por ello, tienden a gestar actividades que proporcionen algn ingreso. De ah que no surjan como desocupados. Por eso, el autor asegura que "lo relevante no se mide". En el documento El trabajo en el mundo 1995, la Organizacin InterPok, Cynthia, "El mercado de trabajo: implcitos metodolgicos de su medicin", en Villanueva, Ernesto (coord.). Empleo y globalizacin. La nueva cuestin social en Argentina, Universidad Nacional de Quilmes, Buenos Aires, 1997. 112 Carbonetto, Daniel, "El sector informal y la exclusin social", en Villanueva, Ernesto (coord.), Empleo y globalizacin, ob. cit.
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nacional del Trabajo (OIT) coincide en que esta fraccin de desempleados queda escondida dentro de las cifras de ocupacin113. Se trata, adems, de una franja muy amplia (y en crecimiento), como patentizan o sugieren diversos estudios. Por ejemplo, en un material posterior la OIT calcul que en Amrica Latina el sector "no estructurado" absorbe una gran proporcin del empleo urbano: desde un 40,2% en Panam hasta casi un 70% en Paraguay (durante 1994; Argentina, 52,5%; Bolivia, 61,3%; Brasil, 56,4%; Chile, 51,0%; Colombia, 61,6%; Costa Rica, 46,2%; Ecuador, 54,2%; Honduras, 51,9%; Mxico, 57,0%; Per <Lima>, 56,0%; Venezuela, 44,8%)114. En tal marco, el grueso de los puestos creados en los '90s se distingue por una grave y alarmante precariedad. Una vez ms, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) suministra datos concluyentes. Por ejemplo, en su Panorama social de Amrica Latina 1996 asienta que entre 1990 y 1994 la "calidad" de dichos puestos fue muy mala; sobre todo, en los pases de mayor poblacin (Argentina, Brasil, Colombia, Mxico y Venezuela). En efecto, constata que en el primer quinquenio de los '90s (19901994): * los nuevos empleos se inscribieron, bsicamente, en los llamados "sectores de baja productividad" (asalariados
Bajo el subttulo "La magnitud del desempleo es mayor que lo que indican las apariencias" consigna que "en los pases en desarrollo es bastante limitado el nmero de trabajadores amparados por regmenes de seguro de desempleo o programas oficiales de asistencia a los desempleados. En tales circunstancias, es fcil comprender que muy pocas personas puedan quedarse sin trabajo durante el tiempo que sea. De hecho, la gran mayora de los trabajadores procura dedicarse a alguna actividad econmica, por insignificante o inadecuada que resulte. Muchos de estos trabajadores actan en el sector informal de la economa, en el que ellos mismos crean empleos que les permiten ganar su subsistencia. A pesar de que suelen empearse en conseguir otro empleo o algn trabajo adicional, ninguno de ellos ser incluido en la categora de los desempleados y, por ende, los datos sobre el desempleo no bastan para describir la situacin en que se hallan". OIT, El trabajo en el mundo 1995, Ginebra, 1995. 114 OIT, World Employment 1996/97, ob. cit.
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ANA MARA EZCURRA de microempresas no profesionales ni tcnicos, trabajadores independientes no calificados y servicio domstico); y * con ingresos en disminucin y harto exiguos.
As, el porcentaje de ocupados en aquellos pases y sectores se elev de un 38,0% en 1990 a un 44,0% en 1994, mientras que en el mismo lapso sus entradas (monetarias) promedio cayeron de 3,2 (lneas de pobreza)115 a 2,7. En consecuencia, los trabajos emergentes proveen ingresos tan magros que apenas logran (cuando lo consiguen) mantener a los hogares en torno a los umbrales de la pobreza. En sntesis, en Amrica Latina el excedente de fuerza laboral resulta mucho mayor que el consignado por las estadsticas ordinarias. Es decir, el campo de los excluidos es significativamente ms alto que el registrado por las tasas de desempleo abierto. Adems, ha crecido y aumenta sin cesar. Tambin en los '90s, dcada de implantacin del "aggiornamento" y de su bsqueda de un crecimiento intensivo en trabajo. En cambio, se extiende la figura del crecimiento sin empleo y sin equidad. Ms an, en los aos '90 una proporcin considerable de los nuevos puestos se caracteriza por su precariedad. Por lo regular, pertenecen al "sector informal" que, en buena medida, congrega trabajadores que en rigor son desocupados. Por lo tanto, el dispositivo central de la revisin estratgica: el crecimiento econmico de base amplia, no
La "lnea de pobreza" (LP) calcula un ingreso monetario mnimo per cpita (que, en esa medicin, distingue a los "pobres" de quienes no lo son). La CEPAL estima que el ingreso laboral mnimo para que un perceptor (trabajador) mantenga fuera de la pobreza a una familia de dos miembros equivale a 2,5 LP (o sea, el monto de la "lnea de pobreza" multiplicado por 2,5), que en la mayora de los pases latinoamericanos representara un ingreso mensual de 170 a 200 dlares.
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muestra eficacia. En trminos de resultados, fracasa. As, el programa neoliberal no solamente ha ratificado sus principales opciones (de poltica), sino que reafirma la ndole estructural (no transitoria) de sus tendencias excluyentes. 3.2 FLEXIBILIZACIN Y COSTO DEL FACTOR TRABAJO Entonces, durante los '90s y, en particular, desde 1994, Amrica Latina es azotada por un repunte del desempleo abierto y oculto. Ante ello, ltimamente el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo ejercen presiones redobladas en pro de una desregulacin del mercado de trabajo; en favor de una reforma integral de la legislacin laboral. El objetivo es una flexibilizacin profunda: a) En la contratacin: sobre todo, con el auspicio del empleo temporario (por ejemplo, removiendo las restricciones vigentes a los contratos por obra, a trmino, a prueba). b) En el rgimen de despidos; en especial, ampliando el espectro de despidos justificados y rebajando las indemnizaciones y los costos empresarios. c) En los salarios, con el estmulo de remuneraciones individualizadas segn cnones de productividad. d) En los "costos no salariales", con el acotamiento de las contribuciones patronales a la seguridad social (jubilacin, salud, accidentes de trabajo, desempleo, asignaciones familiares, entre otras). e) En la jornada laboral: por ejemplo, disminuyendo o eliminando los recargos por horas extras, trabajo nocturno o das feriados. Y, en general, en las funciones y organizacin temporal del trabajo (cambio de tareas, de horarios y perodo de vacaciones).
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En rigor, el patrocinio de tal desregulacin ya tiene sus aos. En efecto, los bancos multilaterales la alientan desde fines de los '80s. Empero, al promediar los '90s la encumbraron a la cima de la agenda de polticas. Al respecto, y por un lado, aducen que se trata de una reforma estructural considerablemente retrasada, mucho ms diferida y limitada que las ya llevadas a cabo en el terreno de las privatizaciones y en materia comercial y financiera. Por otra parte, aseguran y recalcan que la flexibilizacin del mercado laboral constituye la va regia para la creacin de empleo. Es decir, procuran legitimar esta ofensiva en nombre de la mejora social. En esa lnea, alegan que las intervenciones pblicas (por ejemplo, regulaciones del salario mnimo) "distorsionan" el mercado, elevan el costo de la mano de obra y, por ende, reducen su demanda. Sin embargo, la argumentacin carece de fundamentos empricos slidos. En primer lugar, los datos disponibles sobre el subcontinente no avalan la presunta relacin causal flexibilizacin / trabajo. Por ejemplo, una investigacin reciente muestra que las reformas armadas desde 1990 en Argentina, Colombia, Ecuador y Per, con claros recortes a la proteccin laboral, no han estimulado la generacin de puestos (aunque s se expandieron los despidos y ocupaciones temporarias)116. Adicionalmente, en El empleo en el mundo 1996/97 la Organizacin Internacional del Trabajo ha rebatido otra tesis: que en los "pases en desarrollo" aquellas regulaciones estatales aumentan marcadamente el costo de la mano de obra. Por ejemplo, documenta que los salarios mnimos no slo son bajos, sino que frecuentemente no se aplican y que, adems, en muchas ocasiones han "menguado brutalmente" durante los ltimos decenios. Tambin refuta la idea de que los costos laborales no salariales sean altos. Por aadidura, un anlisis sobre el caso argentino revela
Marshall, Adriana, "Proteccin del empleo en Amrica Latina: las reformas de los noventas y sus efectos en el mercado de trabajo", en Villanueva, Ernesto (coord.), Empleo y globalizacin, ob. cit.
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que los contratos temporarios autorizados desde 1991 han tenido otro tipo de efecto, usualmente silenciado por la banca multilateral. As, habran acarreado una transferencia cuantiosa de recursos desde el factor trabajo hacia los empleadores (alrededor de 2.000 millones de dlares anuales, debido a la consiguiente rebaja o anulacin de las contribuciones patronales)117. Por lo tanto, la flexibilizacin ms que producir puestos parece redundar en un abatimiento del costo de la fuerza de trabajo, una insignia vertebral, propia e inalterable del neoliberalismo desde su origen. Por ello, tiende a acrecentar la tasa de ganancia, el lucro del capital privado, otra bandera neoliberal central, especfica e invariable. En suma, la desregulacin del mercado laboral es un foco algo tardo y de gran actualidad que, a la vez, condensa algunas de las principales ideas-fuerza especficas y distintivas del programa. De ah su prioridad. En consecuencia, se perfila una poltica que apunta a contraer la intervencin del Estado en la fijacin de un precio relativo: el trabajo, cercenando su proteccin. Por eso, la flexibilizacin erosiona el centro del Estado de Bienestar: un rgimen de garantas jurdicas (de resguardos) que, como consigna Robert Castel, pretenda conjurar la vulnerabilidad obrera reglando las relaciones mercantiles en el vnculo capital/trabajo, asalariado/empleador. Es decir, consagrando derechos colectivos (de los trabajadores), salvaguardados por aquel rgimen y, en general, por el Estado. Por ende, se configura una regresin. Un esfuerzo por imbuir al mercado laboral de una lgica mercantil. Como declara el Banco Mundial en el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1995. El mundo del trabajo en una economa integrada, "un
Recalde, Hctor Pedro, "Enfoque", en Cash. Suplemento Econmico de Pgina 12, Buenos Aires, 29 de marzo de 1998.
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mercado de trabajo expuesto a las fuerzas econmicas" (del mercado "libre"). El corolario es el declive del costo (laboral), s, aunque por medio de la proliferacin de formas precarias de relacin salarial: inestables, con poca o nula proteccin social, retribuciones bajas y aumento de las cargas de trabajo118. En sntesis, el programa neoliberal no slo engendra excedentes de mano de obra, una exclusin estructural que malogra el ideal del crecimiento con empleo. Adems, y ante ese revs fctico, iza la ensea de la flexibilizacin, una poltica singularmente congruente con la agenda neoliberal ms duradera y, en particular, con el seoro del mercado: ahora, en el campo laboral. En efecto, su meta clave consiste en la restauracin de una razn mercantil que remueva o mutile los resguardos jurdicos del trabajo propios del Estado social. Y su fruto es la "precarizacin" de los asalariados, un proceso que tambin se verifica en el Norte. Al respecto, Robert Castel advierte que la propagacin de asalariados mal pagados, escasamente (o nada) protegidos e inseguros est provocando el crecimiento exponencial de una vulnerabilidad de masas, un fenmeno tanto o ms importante que el ascenso del desempleo.
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Sobre todo, y en palabras de Julio Testa y Claudia Figari, se apunta a eliminar el principio de estabilidad y generar contratos por tiempo determinado sin (o con escasa) seguridad social ("flexibilidad externa"), a lo que se aade la "flexibilidad interna": el esfuerzo por exponer a los trabajadores a cambios de tareas (obrero polivalente) y de organizacin temporal (vacaciones, jornada laboral) que, a su turno, repercuten en mayores cargas de trabajo. Testa, Julio y Claudia Figari, "De la flexibilidad a la precarizacin. Una visin crtica de las vinculaciones entre el empleo y el sistema de relaciones laborales", en Villanueva, Ernesto (coord.). Empleo y globalizacin, ob. cit.
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1. INTERVENCIN ESTATAL Y GLOBALIZACIN NEOLIBERAL

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Banco Mundial, Prioridades y estrategias para la educacin, Washington,

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Apartado 3 del presente Captulo. Captulo 4.

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Argentina Chile Colombia Paraguay Venezuela

QU ES EL NEOLIBERALISMO 2.3 ESTADO Y MERCADO

Ante ello, el Banco Mundial propugna medidas adicionales

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Tasa de desempleo urbano total y por estrato de ingreso. 1994

13,0 7,4 6,8 8,0 4,2 15,7 4,4 9,7

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