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Diseo institucional y articulacin del federalismo educativo1

Alejandro Morduchowicz (*) y Ada Arango (**)

(*) Economista, consultor y docente de IIPE UNESCO Sede Regional Buenos Aires. (**) Economista, consultora de IIPE UNESCO Sede Regional Buenos Aires.

Artculo publicado en Educao e federalismo no Brasil: combater as desigualdades, garantir a diversidade, organizado por Romualdo Portela de Oliveira y Wagner Santana. Braslia: UNESCO, 2010. El libro completo se encuentra disponible en: http://unesdoc.unesco.org/images/0018/001873/187336por.pdf

Buenos Aires, febrero 2010

Diseo institucional y articulacin del federalismo educativo

Asistente de investigacin en la elaboracin de los informes preliminares de cada pas: Victoria Campn.

Este trabajo se realiz a partir de documentos de analistas del sector y de las normas e informacin extradas de los sitios web existentes en Internet.

Las ideas y las opiniones expresadas en este documento son propias de los autores y no representan necesariamente los puntos de vista de la UNESCO o del IIPE. Las designaciones empleadas y la presentacin de material no implican la expresin de ninguna opinin, cualquiera que esta fuere, por parte de la UNESCO o del IIPE concernientes al status legal de cualquier pas, territorio, ciudad o rea, o de sus autoridades, fronteras o lmites. Permitida su reproduccin total o parcial, as como su traduccin a cualquier idioma, siempre que se cite claramente el nombre de la fuente, del autor, el ttulo del documento y la URL (http://www.iipe-buenosaires.org.ar), tanto en medios impresos como en medios digitales.

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Agradecimientos
Cristina Armendano, Wagner Alves de Santana, Martin Gustafsson, Suhas Parandekar, Romualdo Luiz Portela de Oliveira y Alejandro Tiana aportaron valiosos comentarios y sugerencias, lo que nos permiti salvar imprecisiones y vacos. Los que quedan, as como los posibles errores, son de nuestra entera responsabilidad.

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ndice
1. Alcance 2. La diversidad federal 3. Las visiones sobre el federalismo 4. Las particularidades del federalismo en los sistemas educativos Mxima responsabilidad en instancias locales y mnimo rol del gobierno central Mxima responsabilidad en las regiones/provincias Cuotas de responsabilidad en el gobierno central 5. Las funciones de los distintos niveles de gobierno La coordinacin interestadual El rol de los municipios Los distritos escolares en Estados Unidos de Norteamrica 6. El carcter nacional de la educacin 7. Financiamiento 8. Hacia una agenda de federalismo educativo La efectividad La gobernanza La cohesin social 9. Comentarios finales Centralizacin y descentralizacin El orden federal ideal Cooperacin, negociacin y conflicto 10. Bibliografa citada 11. Referencias consultadas para el anlisis de los pases 6 8 11 12 12 13 13 14 16 19 21 24 26 29 29 30 31 32 32 32 33 34 36

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ndice de cuadros
Cuadro 1. PIB per cpita en base a la PPA. Cuadro 2. Poblacin y organizacin territorial. Cuadro 3. Relacin entre el producto por habitante de las jurisdicciones ms ricas y ms pobres. Cuadro 4. Funciones de la instancia central. Cuadro 5. Instancias de coordinacin interestadual. Cuadro 6. Rol de los municipios en educacin. 8 9 9 14 16 20

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1. Alcance
En los ltimos aos, buena parte del debate poltico ha versado sobre la forma ms eficaz de distribuir las competencias entre los distintos niveles del Estado. Los esfuerzos realizados por diversos sistemas educativos en materia de descentralizacin dan cuenta de que el sector no ha podido sustraerse a esta discusin. La organizacin poltica que adoptan las naciones se fundamenta en razones histricas y culturales. En los pases ms desarrollados, la centralizacin se ha dado sobre la base de la lucha que el estado central ha dirigido contra las regiones -p.e. Francia e Italia-, mientras que los sistemas descentralizados aparecen en pases formados por la asociacin de diversas comunidades -p.e. Estados Unidos y Suiza(Suchaut, 2007). El federalismo puede asumir diferentes formas: entre otras, confederacin, unin, liga, federacin. Segn sea el arreglo constitucional, el tipo de vnculo que se establezca entre los distintos niveles de gobierno diferir no slo entre pases sino a travs del tiempo. En Amrica Latina, los pases federales coinciden mayoritariamente con los de mayor extensin territorial. En algunos, como Mxico y Argentina, la seleccin del rgimen apunt a limitar la autonoma de estados provinciales preexistentes. En Brasil, en cambio, fue una definicin que surgi desde el centro (Cetrngolo, 2007). En cuanto a los sistemas educativos, Suchaut (2007) propone una clasificacin en cuatro categoras, sobre la base de la organizacin y la forma en que se toman las decisiones. En los sistemas centralizados, el estado central est a cargo del diseo, operacin y control, definiendo las reglas pedaggicas, de financiamiento y de gestin. Cuando este nivel est presente pero los poderes locales intervienen en algunos aspectos, se trata de sistemas de colaboracin entre ambos. En cambio, en los fuertemente descentralizados, las competencias del estado central se limitan a la regulacin y control, y la gestin est delegada a los actores locales y frecuentemente a las escuelas. Mientras tanto, en los sistemas federales, las provincias/estados son el eje del sistema educativo, al ser las que definen los programas, gestionan el sistema, evalan y controlan. El presente trabajo se enfoca en esta ltima categora y se centra, en particular, en la descripcin y el anlisis de las formas en que el federalismo se constituye, expresa y refleja en algunos sistemas educativos. Ms concretamente, el objetivo es analizar el modo en que distintos regmenes federales organizan sus sistemas educativos, prestando atencin al diseo o arquitectura institucional. La seleccin de los pases se fundament, bsicamente, en dos criterios. El primero, la representatividad continental -Europa, Norteamrica y Sudamrica, Asia, frica y Oceana-. El segundo, la posibilidad de aportar heterogeneidad en cuanto a las caractersticas socioeconmicas y de sus sistemas polticos. De este modo, se incluyeron Alemania y Espaa; Canad, EEUU y Mxico; Brasil y Argentina; India; Sudfrica; y Australia.

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Se ha descartado toda pretensin de estudio comparativo. Para esto hubiera sido necesario contar con datos precisos sobre algunas variables de relevancia, pero los desbalances de la informacin obtenida constituyen una fuerte restriccin para el cumplimiento de este requisito. Por ltimo, no ha podido evitarse un sesgo latinoamericano en la seleccin de cuestiones y problemticas.

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2. La diversidad federal
Como se ha dicho, la heterogeneidad fue uno de los criterios para la seleccin de los pases. Tampoco result muy difcil pues, si hay un comn denominador en los sistemas federales, adems de su particular organizacin poltica, es el gran contraste de situaciones que los describe. De los poco ms de 190 pases que se encuentran dentro de las Naciones Unidas, 28 se rigen bajo ese sistema; es decir, menos del 15% del total. Sin embargo, estos pocos pases concentran el 40% de la poblacin mundial. Lo cual permite inferir que, en general, se trata de pases grandes; y en su mayora lo son, tanto en extensin como en habitantes. Pero hay notables y extremas excepciones, como Micronesia o las Islas de Kitts y Nevis (Anderson, 2007). Algunos adoptaron el federalismo recientemente luego de largas dictaduras, guerras civiles o a partir del movimiento de descolonizacin que se verific con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial. En este amplio grupo se encuentran Espaa, Sudfrica, la India, Pakistn, Malasia y Nigeria. Otros, como Estados Unidos de Norteamrica o Suiza provienen de una larga tradicin democrtica (Anderson, 2007). Tampoco hay un patrn uniforme en su grado de desarrollo. En particular, entre las naciones seleccionadas para este trabajo puede verse que el PIB per cpita de la India representa menos del 6% del de Estados Unidos; el de Mxico y Argentina, un poco ms del 30%; Brasil, 22%, y aun el de Espaa, el 65%. Cuadro 1/PIB per cpita en base a la PPA. Ao 2008. Pases seleccionados Pases Estados Unidos Canad Australia Alemania Espaa Mxico Argentina Brasil Sudfrica India PIB per capita en base a la PPA (2008) 46.859,10 39.182,80 37.298,70 35.441,90 30.621,00 14.560,40 14.413,20 10.325,80 10.119,40 2.762,30 Posicin en Ranking mundial 6 14 16 22 27 55 59 78 80 130 el PIB pas/ PIB Estados Unidos (en %) 100,0 83,6 79,6 75,6 65,3 31,1 30,8 22,0 21,6 5,9

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin del FMI.

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Del mismo modo, no puede extraerse ninguna relacin entre la poblacin y la cantidad de unidades territoriales. Mientras los 82 millones de habitantes de Alemania se distribuyen en 16 (de los cuales 11 eran de la ex-Alemania Oriental), y los 1.200 millones de India en 35, los 40 millones de Argentina ocupan 24 jurisdicciones, y los 50 millones de Sudfrica solamente 9. Cuadro 2/Poblacin y organizacin territorial. Pases seleccionados Pas Alemania Argentina Australia Brasil Canad Espaa Estados Unidos India Mxico Sudfrica Poblacin (en millones de habitantes 81,9 40,1 22,1 192,0 33,8 45,9 307,9 1.198,0 111,8 49,3 Organizacin territorial 16 Lnder, 11 de los cuales integraban la ex-Alemania Oriental. 23 provincias y la Ciudad de Buenos Aires. 6 estados y 2 territorios 26 estados y el Distrito Federal 10 provincias y 3 territorios 17 comunidades autnomas y 2 ciudades autnomas 50 estados y el Distrito Federal 28 estados, seis Territorios de la Unin y un Territorio de la Capital Nacional 31 Estados y el Distrito Federal 9 provincias

Fuente: Pginas Web de organismos oficiales de los pases.

Asimismo, debe destacarse como un aspecto de especial importancia la existencia de disparidades en el desarrollo productivo a nivel regional (Cetrngolo, 2007). Estas desemejanzas se traducen en capacidades de financiamiento muy diferentes entre los diferentes territorios del respectivo pas, y deriva en dificultades para establecer adecuados mecanismos compensatorios. Cuadro 3/ Relacin entre el producto por habitante de las jurisdicciones ms ricas y ms pobres. Pases seleccionados Pas Argentina Mxico Brasil India EEUU Canad
Fuente: Cetrngolo, O. (2007).

Relacin 8,6 6,2 5,5 4,4 2,1 1,7

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Dadas estas diferencias, en la realidad resulta del todo imposible encontrar un Estado Federal en el que, a pesar de su declaracin formal de igualdad jurdica entre las partes (relaciones entre Estados-miembros y relaciones de estos con la Federacin) exista, adems, una plena igualdad sociocultural y econmica, aun cuando compartan unas coordenadas bsicas al respecto. Ello conduce a que la igualdad formal en el ejercicio del poder se vea en la prctica modificada por polticas de correccin, de carcter compensador entre las distintas partes del territorio, de suerte que quienes tengan ms colaboren o contribuyan a la mejora de quienes tengan menos. Estas polticas de re-equilibrio y, por ende, de solidaridad con otros territorios, tendientes a la equiparacin de la calidad de vida y de los niveles de satisfaccin de la ciudadana del Estado-miembro, ocasiona una clara asimetra en la carga financiera y de gasto, de suerte que quienes ms producen menos reciben. La igualdad jurdico-formal se ve quebrada por polticas solidarias correctoras de la desigualdad que, como tales, son inevitablemente desiguales si se examinan en un eje input/output en relacin con cada Estado-miembro (Caamao, 1999). As, siguiendo al autor, correspondera indagar si la asimetra es inherente a los sistemas federales o es una forma que adopta en algunos pases en funcin de su propio desarrollo.

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3. Las visiones sobre el federalismo


Con tantos contrastes es inevitable interrogarse, entonces, qu tienen de comn los pases federales que hace que se los caracterice como tales. En principio, todos comparten tres rasgos esenciales: a) al menos tienen dos niveles de gobierno; b) tienen una constitucin escrita que no puede ser modificada unilateralmente por uno de los miembros; y c) existe un conjunto de normas que guan la relacin entre las partes (Anderson, 2007). El federalismo puede ser visto de distintas maneras segn el analista de que se trate. En principio, se detectan dos perspectivas: a) como una tcnica de organizacin constitucional, b) como una ideologa, que lo asimila a libertad, orden, gobierno. En ambos casos, se trata de una asociacin voluntaria de varias entidades (estados, provincias, cantones, lnder) para formar un gobierno nacional u organizar un Estado que se encargue de las funciones comunes -emisin de moneda, defensa, representacin del pas en el exterior, arbitraje de conflictos entre dos o ms entidades- pero sin que las instancias asociadas pierdan autonoma ni exista subordinacin entre ambos niveles del Estado (Ornelas, 2003). Este trabajo se focaliza en la primera de esas acepciones, y en la descripcin de cmo se operativiza esa categora en los sistemas educativos; esto es, cmo colaboran e interactan los diferentes niveles de gobierno en lo que atae al sector. Como tcnica de organizacin constitucional el federalismo hace posible la coexistencia de acciones de poltica tanto compartidas como autnomas entre los diferentes niveles de gobierno. Esto permite la prosecucin de objetivos comunes a la vez que preserva la individualidad de cada miembro para adaptarlas a la caractersticas particulares de su poblacin y territorio (Watts, 2002). Adems de las dos perspectivas sealadas, existe una variedad de definiciones. Esta dificultad ha sido reflejada por Pagano (2007) al recoger las nueve categoras de la tipologa que en tal sentido realiz Elazar y el debate an no saldado acerca de cul es la caracterstica central de este sistema. Para operativizar este estudio, se tomar como base la definicin de Riker (1964, citado por Pagano, 2007): una jerarqua de estados que define rangos de autoridad y el grado de autonoma de cada nivel. La clsica sntesis de Elazar -un sistema de poder compartido y autorregulado- va en el mismo sentido. Concepciones tan amplias permiten cobijar las diversas configuraciones de los pases que se han incluido en el anlisis, cuyo entramado interestadual vara considerablemente en aspectos legales y constitucionales, as como en las relaciones financieras, las competencias fiscales y la provisin de servicios pblicos. Tambin es de inters el sealamiento de Patruchi (2007), al destacar las importantes consecuencias que se derivan de la divisin constitucional de funciones de los sistemas federales: la accin de gobierno enfrenta lmites jurdicos; aumenta la cantidad de jugadores con poder de veto; genera diversas arenas para la organizacin y la movilizacin poltica; modifica los principios de representacin democrtica -un hombre, un voto- al combinarlos con los patrones de representacin territorial; distribuye poder entre regiones y entre actores regionales; y afecta los flujos de recursos fiscales y econmicos entre la poblacin.

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4. Las particularidades del federalismo en los sistemas educativos


Los estados federales admiten una clasificacin en tres categoras. La primera, de escaso inters analtico, agrupa aquellos cuya divisin de roles y funciones se asemeja en la prctica a la de un pas unitario, a diferencia de lo que establecen sus constituciones. Ejemplos de ello seran Venezuela, Rumania y algunos otros anteriormente comunistas que ya no existen (las ex Unin Sovitica, Checoeslovaquia y Yugoeslavia). En la segunda los espacios de autonoma de los estados y del gobierno central estn firmemente delimitados. Las normas definen y precisan el alcance de las responsabilidades, que son excluyentes. Aqu, el sistema es concebido como dual. Los casos emblemticos de este modo de organizacin son Canad, y en parte los Estados Unidos de Amrica y Alemania. Sin embargo, aun cuando los gobiernos centrales no pueden tener injerencia en las polticas locales, logran hacerlo por la va de transferencias inter gubernamentales (Weissert, 2007). Frecuentemente, esta forma de intervencin se explica por el deseo -ms que eso, la necesidad- del gobierno central de influir y direccionar las polticas. En la tercera forma, si bien cada nivel del estado tiene sus espacios de autonoma, tambin existen facultades concurrentes o coincidentes. En esta situacin la divisin de funciones tiende a volverse fctica, a causa de las previsibles pujas entre la iniciativa y capacidades de cada nivel. A su vez, como se ver en lo que sigue, dentro del segundo grupo los Estados Unidos de Norteamrica y Canad se distinguen de Alemania pues la educacin de los dos primeros se encuentra administrada por instancias locales de menor nivel a la estadual. En cambio, el resto de los pases analizados encuadra perfectamente en la tercera categora. Mxima responsabilidad en instancias locales y mnimo rol del gobierno central El marco constitucional de Estados Unidos y Canad establece la obligacin del gobierno central de asegurar el libre acceso a la educacin pero, a diferencia de lo que sucede en la mayora de los otros, no le confiere para su logro ninguna atribucin. Dicha responsabilidad recae en estados y provincias respectivamente. Si a esto se suma una tradicin individualista que se hace palmaria en todos los contenidos y estructuras educativas, y un enorme caudal inmigratorio, no resulta sorprendente la extrema descentralizacin en todos los niveles de sus sistemas educativos. Esto llega al extremo en Canad, donde no existe la figura de ministro ni departamento de educacin central. El gobierno federal est prcticamente ausente en la educacin ya que ni siquiera est representado en el cuerpo coordinador que integran los ministros de cada una de las provincias. Otro aspecto especialmente singular de estos dos pases es la existencia de organismos educativos locales -distritos escolares en Estados Unidos, juntas escolares locales en Canad- a cargo de la educacin pblica desde preescolar al secundario superior. Son independientes del gobierno de ese nivel, y disponen de autonoma administrativa y fiscal, con facultades para establecer y recaudar impuestos locales para la educacin, ms all de los que se emplean para el financiamiento de otros servicios pblicos.

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Si bien estados y provincias son los responsables finales de la educacin, la mayora de ellos han delegado en estas instancias una gran libertad de decisin, en grado variable segn el caso, sobre materias tcnicas y administrativas y muchos aspectos del financiamiento de las escuelas. Mxima responsabilidad en las regiones/estados/provincias Alemania, en cambio, no tiene unidades locales de gobierno escolar. La responsabilidad por el diseo, administracin y supervisin recae en las autoridades regionales, denominadas Lnder. Como se seal, hay diecisis con una media de poblacin de unos 5 millones de habitantes, similar al de un estado norteamericano promedio (Barro, 1998). Con excepcin de la educacin vocacional, el gobierno central no tiene injerencia directa sobre el sistema educativo. El diseo y aprobacin curricular y la definicin de los textos corre por cuenta Ministro de Educacin de cada Lnd, generalmente asistido por comisiones maestros y especialistas. El respectivo Parlamento regional determina la estructura gobierno escolar y determina las responsabilidades de las autoridades locales y director. del de del del

El mbito de cooperacin y acuerdo entre los estados es la Conferencia de Ministros de Educacin y Asuntos Culturales (KMK), integrada por los ministros de educacin. Entre otros temas, esta instancia determina la duracin de la educacin obligatoria, el comienzo y fin del ao escolar, el perodo de vacaciones y el reconocimiento de certificados de estudio, garantizando as la estructura fundamental uniforme del sistema. Cuotas de responsabilidad en el gobierno central El marco constitucional de los otros siete pases delega en las estados o territorios buena parte de las competencias sobre servicios educativos. Pero a diferencia de los anteriores y en gobiernos centrales han retenido cuotas de responsabilidad sobre regiones, provincias, la operacin de los diversa medida, los el sistema educativo.

Un ejemplo de esto es la determinacin por el gobierno central de los lineamientos curriculares mnimos para todo el territorio en Argentina, Brasil, Espaa, Mxico y Sudfrica, mientras que las provincias tienen la facultad de adaptarlos a sus distintas realidades e incorporar contenidos propios. En el cuadro siguiente se han recopilado las funciones que desempea la instancia central segn la informacin detectada. No se destacan las de los gobiernos regionales porque stos tienen a su cargo la responsabilidad y gestin propiamente dicha de sus sistemas educativos; no hay caractersticas distintivas que ameriten una desagregacin como la que se hace para el otro nivel de gobierno. Como puede verse, en Espaa se incluyen, entre otras, definiciones micro, como la relacin alumnos/docente y el equipamiento; en cambio, en Brasil e India, la coordinacin de la planificacin. En Mxico la instancia central mantiene la direccin y operacin de los planteles de educacin bsica y de formacin de maestros en el Distrito Federal.

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5. Las funciones de los distintos niveles de gobierno


Cuadro 4/Funciones de la instancia central. Pases seleccionados

Instancia central

Funciones detectadas Promocin del empleo e investigacin del mercado laboral; Asistencia financiera a estudiantes; Bienestar de los jvenes; Regulaciones de acceso a las profesiones legal, mdica y paramdica; Promocin de la investigacin y el desarrollo tecnolgico; Criterios de admisin a la educacin superior; Capacitacin vocacional. Fijacin de las polticas y estrategias educativas; Desarrollo de programas de investigacin, formacin de formadores e innovacin; Prestacin de asistencia tcnica y financiera a las provincias para asegurar el funcionamiento del sistema educativo; Dictado de normas generales sobre validacin de ttulos, equivalencias, etc. Programas especiales, Desarrollo de polticas e investigacin sobre temas significativos para la educacin. Prioridades: Mejorar el acceso a la educacin temprana, Asegurar un sistema escolar consistente a travs de una edad comn de inicio, Consistencia en el currculo Sistema comn de informacin de datos sobre los alumnos cuando se transfieren entre estados. Fijacin de las polticas y estrategias educativas; Coordinacin y diseo de los planes educativos nacionales; Regulacin general del sistema educativo (duracin de la educacin obligatoria, parmetros curriculares nacionales, etc.). Provisin de asistencia tcnica y financiera a los niveles subnacionales. Atencin prioritaria a la escolaridad obligatoria (en forma de apoyo). Funcin supletoria y redistributiva, en el sentido de subsidiar y auxiliar a las dems esferas de gobierno a fin de disminuir desigualdades sociales y regionales. Promocin de la investigacin y el desarrollo tecnolgico. Desarrollo de programas de investigacin, formacin de formadores e innovacin; Asistencia financiera a estudiantes.

Alemania Argentina Brasil Canad Australia

Ministerio Nacional de Educacin e Investigacin

Ministerio de Educacin

Departamento de Educacin, Empleo y Relaciones Laborales

Ministerio de Educacin

No existe instancia central

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Instancia central Ministerio de Educacin

Funciones detectadas Promulgacin e implementacin de lineamientos concernientes al principio del derecho a la educacin; Regulacin general del sistema educativo (duracin de la educacin obligatoria, materias especiales, requerimientos para pasar de un nivel a otro, currculo mnimo y exmenes requeridos); Regulacin de las condiciones acadmicas para obtener validez en todo el pas; Definicin del mnimo de requerimientos para instituciones educativas (calificacin de los docentes, relacin alumnos/docente, equipamiento, etc.); Regulacin de la educacin bsica, garantizando el derecho y el deber de aprender la lengua espaola, ms all de la responsabilidad de las Comunidades de desarrollar su propia lengua; Inspeccin superior del sistema educativo; Poltica de becas; Cooperacin internacional en educacin; Planeamiento general de la inversin en educacin, de acuerdo con las previsiones provistas por las Comunidades. Asegurar la igualdad de acceso y equidad en el sistema educativo Promover la excelencia en los resultados. Lneas principales de accin. Liderazgo en el dilogo nacional sobre cmo mejorar los resultados Divulgacin de los ltimos hallazgos en materia de enseanza y aprendizaje Ayuda a las comunidades a buscar soluciones a dificultades en temas educativos. Administracin de programas desde el preescolar hasta los post grado, Subsidios, prstamos y ayuda en el post secundario. Coordinacin de la planificacin con los estados, Financiamiento para programas experimentales Integra comisiones que tienen funciones de: Mejorar los estndares educativos, Desarrollar e introducir materiales educativos Disear libros de texto en las diversas lenguas. Recopilar informacin sobre la educacin Conducir la investigacin educativa. Direccin y operacin de los planteles de educacin bsica y de formacin de maestros en el Distrito Federal Autoridad normativa, tcnica y pedaggica para educacin bsica Planes y programas de estudio, Libros de texto gratuitos, Autorizacin de textos, Evaluacin del aprendizaje, Calendario escolar, Sistema de formacin para maestros, Registro nacional de instituciones

Espaa EEUU Mxico Sudfrica India

Ministerio de Ciencia e Innovacin Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en colaboracin con el Instituto Nacional de Empleo (capacitacin profesional)

Departamento de Educacin

Departamento de Educacin del Ministerio de Desarrollo de Recursos Humanos

Secretara de Educacin Pblica

Cuestiones que no puedan ser reguladas efectivamente por las legislaturas provinciales. Temas que necesiten coordinacin en trminos de normas y estndares a nivel nacional. Responsabilidad del diseo de la poltica educativa y de formacin para todo el pas Departamento (teniendo en cuenta las competencias de las legislaturas provinciales) Nacional de Asistencia a los departamentos provinciales en el fortalecimiento de sus capacidades Educacin administrativas y profesionales. Negociaciones con los sindicatos de docentes para determinar cambios en la estructura salarial. Sostenimiento de ciertas metas de gasto por alumno en cuanto a recursos como los libros de texto Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la bibliografa consultada.

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La coordinacin interestadual Cada actividad humana organizada da origen a dos requerimientos fundamentales y opuestos: el primero, cul ser la divisin del trabajo, y el segundo, cmo se lograr la coordinacin de las tareas (Mintzberg, 1991). Hasta el momento el anlisis estuvo enfocado en la distribucin de atribuciones entre la instancia central y las subnacionales; queda por ver cmo se salvan las competencias superpuestas o compartidas. Las organizaciones logran coordinacin a travs de diversos mecanismos. El ms sencillo es el que se realiza a travs de la conversacin, el denominado ajuste mutuo; otra alternativa es la supervisin directa. Pero la estandarizacin es la modalidad que resulta ms interesante, bajo sus tres formas bsicas. Cuando los contenidos del trabajo estn detallados, como en un manual de instrucciones, se estandariza el proceso; si es el resultado el que est especificado, los productos; y si ninguna de estas alternativas es viable, queda la posibilidad de estandarizar las destrezas del trabajador, esto es, especificando el tipo de capacitacin que se requiere para efectuar el trabajo (Mintzberg, 1991). En educacin, la fijacin del currculo sera un ejemplo del primero, y la homogeneizacin de la formacin docente, del tercero. La mayor parte de los sistemas federales se ven en la necesidad de generar rganos que permitan imprimir fluidez a la comunicacin sobre las polticas sectoriales. stos pueden tener bases constitucionales y, cuando no existe tal provisin, la necesidad de coordinacin lateral ha impulsado el dictado de leyes que los creen. En sus normas de origen suelen incluirse previsiones sobre el modo de dirimir disputas y la forma de cooperacin y coordinacin entre las partes (Agranoff, 2007). El sector educativo no escapa a esta descripcin. Sobre estas bases, es conveniente prestar atencin a las instancias donde se realiza el ajuste mutuo, como los consejos de ministros. Ms adelante se har referencia a las cuestiones crticas que ameritaran estandarizacin segn los analistas. En el siguiente cuadro se detallan las instancias detectadas. Para facilitar la lectura se aplic la denominacin regional a lnder, estados, provincias y territorios. Cuadro 5/Instancias de coordinacin interestadual. Pases seleccionados
Pas Integrada por representantes nacionales y regionales Integrada por representantes nacionales; regionales y municipales Integrada por representantes regionales Conferencia de Ministros de Educacin y Asuntos Culturales (KMK)

Alemania

Comisin para el Planeamiento Educativo y la Promocin de la Investigacin Consejo Federal de Educacin Consejo Ministerial de Educacin, Empleo, Formacin y Asuntos Juveniles Comisin Intergubernamental de Financiamiento para la Educacin Bsica de Calidad Consejo Canadiense del Aprendizaje Conferencia Sectorial de Educacin Comisiones Sectoriales de Directores de las Consejeras del rea respectiva

Argentina Australia

Brasil

Canad

Consejo de Ministros de Educacin

Espaa

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India Mxico Sudfrica

Consejo Asesor Central de Educacin Consejo Nacional de Autoridades Educativas Consejo de Ministros de Educacin Comit de Directores de Departamentos de Educacin Nota: En EEUU no hay instancias de este tipo. Aunque para India no ha podido determinarse con precisin, es posible que incluya tambin representantes de los municipios, que en muchos casos gestionan servicios educativos. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la bibliografa consultada.

Como se puede ver, en ocho de los diez pases bajo anlisis existen instancias integradas por representantes nacionales y regionales. En Alemania la Comisin para el Planeamiento Educativo y la Promocin de la Investigacin, formada por representantes de los Lnder y el gobierno federal, constituye el mbito donde la Federacin puede acordar con los Lnder cooperacin en proyectos de investigacin y planificacin educativa, financiamiento de institutos de investigacin y proyectos de importancia supra regional, entre otros. En Argentina el Consejo Federal de Educacin, integrado por los ministros provinciales y presidido por el ministro nacional de educacin, garantiza el carcter federal del sistema educativo y es responsable, a travs de sus acuerdos, de la aprobacin de estrategias destinadas a aumentar los niveles de inclusin, mejorar la formacin y capacitacin docente, instrumentar acciones compensatorias, y evaluar la calidad educativa. En Australia las consultas entre el gobierno federal y los gobiernos estaduales y territoriales se realizan a travs del Consejo Ministerial de Educacin, Empleo, Formacin y Asuntos Juveniles. Entre sus funciones estn las de coordinar polticas estratgicas a nivel nacional; negociar y desarrollar acuerdos nacionales sobre objetivos e intereses comunes; compartir informacin; coordinar la comunicacin y colaborar con las estructuras nacionales relacionadas. En Canad, el Consejo Canadiense del Aprendizaje se cre recientemente a iniciativa del gobierno central, y entre otras funciones, tiene asignado el seguimiento de los progresos del pas en materia de aprendizaje, a travs de la integracin de indicadores, existentes y a crearse, en un ndice nico, el ndice canadiense de calidad de la educacin. El rgano consultivo en Espaa encargado de facilitar la coordinacin entre el nivel nacional y las comunidades autnomas es la Conferencia Sectorial de Educacin, formada por los consejeros titulares de educacin de las Comunidades autnomas y presidida por el Ministro de Educacin, Poltica Social y Deporte. Su finalidad es conseguir la mxima coherencia e integracin en la aplicacin de las decisiones que en el mbito de la poltica educativa dicten la Administracin del Estado y las Comunidades Autnomas, mediante el intercambio de puntos de vista y el examen en comn de los problemas que puedan plantearse. En India, el Parlamento determin en 1919 que la educacin sera competencia provincial y limit al mnimo el control del gobierno central. Dado que en el futuro, en lugar de dar rdenes ejecutivas debera tender ms y ms a constituir un centro de la mejor

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informacin, investigacin y consejo, en 1920 se cre el Consejo Asesor Central de Educacin. En 1923, la instancia fue disuelta por razones de economa, y en 1935 se restableci y a la fecha contina en funciones. Lo integran, entre otros, diversos ministros nacionales, los ministros de educacin de los estados, representantes de universidades y de cuerpos profesionales. En Sudfrica el Consejo de Ministros de Educacin, conformado por el Ministro de Educacin, el Ministro Delegado de Educacin y los nueve Miembros Ejecutivos provinciales, se rene regularmente para discutir la poltica educativa nacional, compartir informacin y opiniones sobre todos los aspectos de la educacin en Sudfrica y coordinar sus acciones. Los Directores Generales tambin integran las reuniones del Consejo, pero nicamente como observadores. Los diez Directores Generales tambin disponen de un comit, el Comit de Directores de Departamentos de Educacin, donde de discuten temas ms operacionales pero tambin posibles recomendaciones en cuanto a la poltica educativa que se transmiten al Ministro Nacional. Los Ministros de Educacin no asisten al comit de los Directores Generales. Brasil es el nico pas en el que pudo detectarse una comisin que incluye adems a los municipios, lo cual parece lgico en la medida en que estos gestionan escuelas. Se trata de la Comisin Intergubernamental de Financiamiento para la Educacin Bsica de Calidad, con funciones vinculadas con las ponderaciones para la distribucin de recursos del FUNDEB. La integran un representante del Ministerio de Educacin, cinco de los ministerios estaduales (uno para cada una de las regiones administrativas), y cinco de los ministerios municipales (tambin uno por regin). Las deliberaciones son pblicas. Solamente Canad y Alemania tienen instancias exclusivamente regionales. En Canad es el Consejo de Ministros de Educacin, que constituye adems el nico foro de coordinacin entre los distintos niveles de gobierno. El Consejo establece las prioridades de cooperacin en materia de educacin, determina los procesos de evaluacin de los alumnos, fortalece las relaciones entre gobiernos locales, estaduales y agencias federales, promueve la investigacin, acta como foro de intercambio de prcticas educativas exitosas y promueve la cooperacin con el gobierno federal. No obstante la existencia de la comisin para el planeamiento, en los temas sustantivos, la cooperacin interestadual en Alemania se da por medio de la Conferencia de Ministros de Educacin y Asuntos Culturales (KMK). Est constituida por los ministros de educacin regionales, y fue establecida por consenso entre los Lnder. Los temas de que se ocupa apuntan a uniformar en todo el territorio nacional cuestiones como la duracin del la educacin obligatoria, el comienzo y fin del ao escolar, vacaciones y el reconocimiento de certificados de estudios. Si bien los acuerdos logrados requieren ser aprobados por el Parlamento de cada Lnder a travs de una ley, la necesidad de reconocimiento de los certificados escolares en todos los estados presiona para que las decisiones se tomen conforme a las recomendaciones del KMK. El mbito de coordinacin entre el gobierno federal y los gobiernos estaduales en Mxico es el Consejo Nacional de Autoridades Educativas cuya funcin es servir de mbito de anlisis e intercambio de opiniones sobre el desarrollo del sistema educativo

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nacional, formulacin de recomendaciones y acuerdos sobre acciones para apoyar la funcin social educativa. Es de inters sealar el retorno de la nacin a los territorios estaduales que se produjo en este pas. La desconcentracin administrativa de 1978 dio lugar a la creacin de las Delegaciones Generales en los estados, que coordinaban y operaban los servicios educativos federales. Entre 1982 y 1988 se apunt a una mayor autonoma operativa de los estados y las Delegaciones se transformaron en Unidades de Servicios Educativos a Descentralizar y posteriormente en Servicios Coordinados de Educacin Pblica. Una vez concluida la transferencia de servicios que se aprob en 1992 con la firma del Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica y Normal, surgi la figura del Enlace, cuya misin era establecer vnculos de comunicacin entre la Secretara de Educacin Pblica (SEP) y las autoridades educativas estaduales. En 1994, derivado de la Ley General de Educacin de 1993, se promulg el Reglamento Interior de la SEP, en el cual se establecen, por primera vez, las Representaciones de la SEP en las Entidades Federativas. Dicho Reglamento fue modificado en 1999, y precis la vinculacin formal de la SEP y los gobiernos estaduales, a travs de las Representaciones de la SEP, e instaur una unidad administrativa de coordinacin. Las mencionadas instancias, segn nuevas modificaciones en 2005 son denominadas Oficinas de Servicios Federales de Apoyo a la Educacin en los Estados de la Repblica (OSFAE) y Coordinacin General de Oficinas de Servicios Federales de Apoyo a la Educacin (CGOSFAE) (SEP, 2009 b). No se han detectado instancias de coordinacin de ningn tipo en Estados Unidos.

El rol de los municipios La literatura sobre la descentralizacin -no slo la educativa- es significativamente ms numerosa que la que trata el federalismo. Segn Kincaid (2002) este mayor inters se debera a que este ltimo conlleva un nivel de autonoma poltica que amenaza las concepciones tradicionales de unidad nacional. Por lo tanto, al momento de proponer cambios no ha sido el sistema ms promovido o que se encuentre entre los favoritos de los analistas. As, segn el autor, el federalismo implica un arreglo policntrico no centralizado en el que ni los estados miembros ni el gobierno central pueden alterar unilateralmente la distribucin de poder. En cambio, siguiendo al autor, la descentralizacin supone un movimiento en el que una autoridad central devuelve o delega poderes; no slo eso, si ya se encuentran descentralizados, puede re-centralizarlos. La existencia de esas estructuras policntricas suele confundir el anlisis ya que la administracin de los sistemas educativos en estados o provincias se presenta como ms centralizada que en pases con regmenes unitarios cuyos municipios o gobiernos locales de menor jerarqua tienen a su cargo la prestacin del servicio. Estas instancias no tienen funciones asignadas en educacin en Argentina, Australia, Canad, Estados Unidos y Sudfrica. En otros casos intervienen en la educacin bsica, ya sea compartiendo la prestacin de los servicios con el gobierno estadual (India), en la provisin y mantenimiento de edificios (Alemania) o sosteniendo sistemas educativos propios, como es el caso de Brasil.

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Cuadro 6/Rol de los municipios en educacin. Pases seleccionados


Pas Alemania Rol de los municipios en educacin Responsables de la construccin, mantenimiento y operacin de los edificios escolares y del cumplimiento de las diversas funciones administrativas y de apoyo. Sin funciones asignadas. Gestionan unos pocos establecimientos propios, bsicamente jardines materno-infantiles. No se han detectado funciones. La educacin infantil y la educacin primaria, estn bajo la responsabilidad de los gobiernos estaduales y del Distrito Federal y municipales. Cada municipio puede optar por crear su propio sistema de enseanza o integrarse al sistema estadual. No se han detectado funciones. Responsables de la administracin de la educacin local. La mayora de las municipalidades tienen Concejalas de Educacin y tienen a su cargo la provisin y mantenimiento de los edificios escolares y la administracin de programas municipales educativos. No se han detectado funciones El marco constitucional no menciona la educacin como una competencia municipal, pero las legislaturas estaduales han producido leyes particulares para las reas urbanas, por lo cual varias estn a cargo de servicios educativos. Coordinacin de los programas educativos con el Ministerio estadual. Supervisin de los Consejos escolares de las ciudades conjuntamente con el Ministerio estadual. Mxico El ayuntamiento de cada municipio puede, sin perjuicio de la concurrencia de las autoridades federal y estadual, promover y prestar servicios educativos de cualquier tipo o modalidad. No juegan ningn rol.

Argentina

Australia Brasil

Canad Espaa

Estados Unidos India

Sudfrica

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la bibliografa consultada.

En particular, cabe sealar que en Alemania los gastos son efectuados por las localidades con fondos provenientes de sus propios presupuestos. Sin embargo, tambin reciben transferencias para propsitos generales provenientes de los gobiernos estaduales y federal, que ayudan a financiar servicios relacionados con la educacin. A su vez, en Brasil la administracin de las escuelas financiadas por las municipalidades est a cargo de los Secretariados Municipales de Educacin. Entre sus principales funciones est definir las polticas municipales de educacin y establecer, por medio del plan municipal de educacin, las prioridades, estrategias y acciones necesarias para cumplir con su compromiso legal.

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Cada municipio puede optar por crear su propio sistema de enseanza o integrarse al sistema estadual. En este ltimo caso, las acciones de la Secretara Municipal estn sometidas a las normas del respectivo Consejo Estadual de Educacin. Los municipios que optan por crear su propio sistema, pueden tener su rgano consultivo: el Consejo Municipal de Educacin, un organismo colegiado que integran representantes de la comunidad y de la administracin. Acta como mediador entre la sociedad civil y el poder ejecutivo local, en la discusin, elaboracin e implementacin de la poltica municipal de educacin. En India, la educacin es gratuita y obligatoria desde los 6 a los 14 aos. En las reas urbanas los gobiernos municipales y estaduales comparten la provisin del servicio (Centre For Good Governance, 2008). Si bien existan ya los panchayat, esto es, cuerpos locales de gobierno ejercido por concejos comunales, el marco constitucional no inclua referencias especficas a las municipalidades, salvo que eran responsabilidad de los estados. Los gobiernos estaduales las instauraron a travs de sus legislaturas, como es el caso de Bombay en 1949 y Gujarat en 1964. Por ser la capital del pas, la de Delhi fue aprobada por el Parlamento nacional en 1957 (Shailendra Sharma, s/f). En 1992, una enmienda dio estatus constitucional a las municipalidades, que son de tres tipos: Nagar Panchayat para reas en transicin, esto es, un rea que est siendo transformada de rural a urbana; Consejo Municipal para reas urbanas ms pequeas; y Corporacin Municipal para reas urbanas ms grandes (Shailendra Sharma, s/f). La enmienda de 1992 no menciona la educacin como una competencia municipal, pero el marco normativo anterior s inclua las escuelas primarias y secundarias para las Panchayat. De este modo, ciertas municipalidades como la Corporacin Municipal de Delhi y la de Bombay continan prestando el servicio de educacin primaria en su respectiva ciudad (Shailendra Sharma, s/f). De este modo, las competencias de cada entidad municipal dependen de lo que haya establecido la ley particular, por lo que el anlisis debe hacerse caso por caso. As, en Andhra Pradesh la distribucin espacial de las escuelas municipales no es uniforme y slo 13 distritos en Coastal Andhra y Rayalseema tienen escuelas municipales. En los 10 distritos de la regin de Telangana no hay escuelas gestionadas por municipalidades, se encuentran bajo el gobierno estadual. En Coastal Andhra y Rayalseema las municipalidades son responsables de proveer la infraestructura. Los edificios escolares son de su propiedad. (Centre For Good Governance, 2008).

Los distritos escolares en Estados Unidos de Norteamrica El caso de los distritos escolares de EEUU merece un tratamiento particular. Si bien no se trata de municipios, son esencialmente gobiernos locales de la educacin y constituyen el eje que otorga al sistema su carcter fuertemente descentralizado. La organizacin de la educacin pblica es una responsabilidad reservada por la Constitucin a los estados en forma individual. Sus responsabilidades incluyen, por lo general, la regulacin del mnimo de das del calendario escolar; la determinacin de estndares mnimos para la graduacin en las escuelas superiores; la certificacin de maestros; el establecimiento de lneas directivas sobre los programas curriculares; y la distribucin de los fondos entre las autoridades locales.

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A excepcin de Hawai, los estados estn divididos en distritos administrativos, entre otros, sanitarios, de bomberos, de parques, y escolares; estos ltimos son el instrumento a travs del cual el respectivo estado conduce la educacin. Constituyen unidades de gobierno, con poderes casi corporativos, creados por las leyes estaduales para establecer, regular y administrar las escuelas pblicas elementales y secundarias. Si bien la gran mayora de las escuelas funcionan en su rbita, existen algunas escuelas dependientes del gobierno estadual o local. Los aproximadamente 14.000 distritos escolares son las unidades ms numerosas, las ms comunes y a la vez las ms diversas en cuanto a tamaos y clases. En 23 estados son fiscalmente independientes; en cambio, no lo son en Hawai, Maryland, Carolina del Norte y Virginia, y coexisten ambos modelos en los restantes. El grado de autonoma de que disfrutan difiere a travs de los estados y tambin dentro de cada uno de ellos, pero pueden recaudar impuestos -a la propiedad- realizar contratos y demandar y ser demandados judicialmente. En general deciden acerca del presupuesto; el calendario escolar; las horas de clase, dentro de los mnimos fijados por el estado; demandas del distrito respecto del desempeo de los alumnos y requerimientos de graduacin, que en muchos casos son ms exigentes que los del propio estado; requerimientos sobre el desarrollo profesional de los maestros, contratacin y salarios; y mantenimiento de los edificios. Cada distrito es controlado por una junta de gobierno, y puede emplear un superintendente. Este cargo no est autorizado para los distritos rurales de una sola escuela. La legislatura estadual tiene poder para crear, modificar, consolidar, reorganizar o eliminar distritos escolares; o convertirlos en unidades fiscales independientes o hacerlos unidades dependientes, sujetas al control fiscal de otras reas. Cada estado tipifica legalmente sus propios distritos, con lo cual, pese a que en las ltimas dcadas se han eliminado muchos de ellos, la diversidad contina siendo importante. La American Association of School Administrators aporta dos clasificaciones de inters. La primera los categoriza en trminos del espectro del programa escolar que proveen; esto es, educacin elemental, educacin secundaria, unificados, junior college y educacin tcnica. La otra los clasifica segn las caractersticas de su ubicacin geogrfica, en distritos comunales, de ciudades y de condados. Existe una importante vinculacin entre los distritos y el gobierno federal a travs de sus agencias, bsicamente la Junta Estadual de Educacin entre cuyas funciones est la consideracin de solicitudes de distritos escolares; la determinacin de prioridades presupuestarias; la aprobacin de nuevas polticas y currculo; y la creacin de escuelas. El 90% de los distritos escolares en los Estados Unidos son fiscalmente independientes. Sin embargo, esta atribucin contina siendo objeto de arduos debates. Por un lado, grupos de educadores profesionales apoyados por un gran nmero de lderes, creen firmemente que los distritos deben ser autnomos; esto es, tener autoridad impositiva, mantener el control sobre sus presupuestos, y contar con autoridades de juntas elegidas por los ciudadanos de los distritos a los que sirven. Por otra parte, otros intelectuales, polticos y ciudadanos consideran que no hay justificacin para la existencia de unidades gubernamentales autnomas que controlen la provisin de educacin. Argumentan que sta debe ser administrada de la misma manera y con la misma estructura de gobierno que otros servicios pblicos. Asimismo, sostienen que debera existir mayor unidad en el gobierno local. Adems, sealan que el control

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fiscal debe quedar en la municipalidad y que la separacin de la poltica fiscal escolar de otras polticas fiscales del gobierno local conduce al despilfarro y la ineficiencia. Estos actores creen que la independencia de los distritos sumada a la creciente profesionalizacin de la administracin escolar ha dado una ventaja desmedida a los distritos en la competencia por fuentes fiscales. La inexistencia de consenso se debe a que el punto sobre el cual se debate, en ltima instancia, se refiere a si un modelo u otro ofrece mejores escuelas como resultado. Y esto, como suele suceder, es algo sobre lo que se tiene poca evidencia.

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6. El carcter nacional de la educacin


Varios analistas sealan que para alcanzar buenos resultados, los sistemas educativos no deben ser totalmente descentralizados y que deben orientarse a buscar un equilibrio (si tal cosa es posible) entre las competencias que deben quedar en cada nivel de gobierno. As, aconsejan que los programas curriculares, el control de la calidad y el reconocimiento de los certificados deben ser responsabilidad del gobierno central en tanto que otras funciones -como la administracin de recursos humanos- deben ser de competencia local (Mons, 2004). Segn Ornelas (2003), los aspectos crticos que ameritaran estandarizacin de modo que la educacin tenga carcter nacional seran al menos mantener calificaciones y exmenes razonablemente semejantes, que permitan la movilidad nacional, el reconocimiento recproco de los certificados, cambios de personal y una porcin del currculum con estndares nacionales. Por su carcter ejemplificador, se har referencia al ltimo aspecto. En Canad, Alemania y Australia los mecanismos para lograr cierto grado de unidad en el currculo se basan en acuerdos en los consejos ministeriales. En Australia, tanto el currculo como el sistema de evaluacin estn sujetos a los Objetivos Nacionales para las Escuelas en el Siglo XXI, establecido en 1999 por el Consejo Ministerial, con el objetivo de proveer un marco nacional para lograr resultados y aprendizajes similares. Canad y Alemania tambin acuerdan en sus respectivos consejos criterios de certificacin de estudios que permiten a los alumnos transitar escuelas de diferentes estados en iguales condiciones. Si bien en el ltimo pas el diseo y aprobacin curricular es competencia de los Lnder, la estructura curricular es similar en todos los estados para la etapa de educacin obligatoria. Estados Unidos logra cierto grado de unidad mediante las exigencias para el ingreso a la educacin superior. Evers (2000) afirma que el Acta de Educacin Elemental y Secundaria de 1965 prohbe al gobierno federal la determinacin del currculo, y que la Constitucin no lo autoriza. De este modo, cada Estado fija sus propios estndares, su sistema de evaluacin y los puntajes de aprobacin (Peterson y Hess, 2005). No obstante, la percepcin de la excesiva diversidad impuls recientemente la elaboracin de estndares comunes para la educacin bsica. En junio de 2010 se dieron a conocer los de Matemticas y Lengua Inglesa. Aun cuando no se trata de estndares nacionales, algunos crticos consideran al proceso como una intromisin federal en las decisiones del nivel estadual. El gobierno central espaol establece las enseanzas mnimas a nivel nacional, que suponen entre el 55% y el 65% de los horarios escolares segn la respectiva Comunidad Autnoma tenga o no lengua oficial propia. Cada una de ellas concreta estos mnimos en un currculo propio, la respectiva escuela lo adapta y desarrolla a su contexto, y finalmente el profesor lo operativiza en su programacin de aula Antes de 1997 Brasil contaba con un currculo mnimo nacional, que los estados ajustaban con cierta autonoma. En ese ao se acord construir una matriz de referencia que contuviera un 60% de contenidos comunes a todos los currculos estaduales. Posteriormente, se fue actualizando esa matriz para incorporar los contenidos de los

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Parmetros Curriculares Nacionales, que se aprobaron en 1997 (PREAL, s/f, a). Minas Gerais, por ejemplo, posee una propuesta propia alineada con esos parmetros. A partir de estos dos referentes, las escuelas elaboran sus propios diseos curriculares, aunque este proceso est ocurriendo muy lentamente (PREAL s/f, b). Argentina inici en 2004 un proceso similar de elaboracin y aprobacin de Ncleos de Aprendizaje Prioritarios, a partir de un acuerdo en el Consejo Federal de Educacin para desarrollar una poltica orientada a dar unidad al sistema a travs de la identificacin de un ncleo de aprendizajes prioritarios desde el nivel Inicial hasta la educacin Polimodal/Media, y su necesaria incidencia en la formacin docente (Consejo Federal de Educacin, 2004). Recientemente, la SEP de Mxico y el Instituto de Educacin de la Universidad de Londres suscribieron una Carta de Intencin para el Desarrollo de los Estndares Educativos en el Currculum de Educacin Bsica, que permitir establecer parmetros para comparar el aprendizaje de los alumnos y la enseanza de los maestros. Esto es el resultado del trabajo de un grupo conformado por la SEP, el Consejo Coordinador Empresarial, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin, y la Fundacin Empresarios por la Educacin Bsica (SEP, 2009 a).

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7. Financiamiento
En todos los pases considerados la educacin en el nivel o tramo de edad obligatorio es gratuita. Existen pocos datos cuantitativos actualizados sobre la participacin de cada una de las instancias estaduales en la provisin y uso de los fondos que se destinan a educacin. De existir, las cifras de los pases necesitaran de una interpretacin cuidadosa, en especial, en cuanto a los flujos de fondos pblicos para propsitos generales -esto es, sin destino especfico- hacia los gobiernos subnacionales. La informacin sobre fuentes iniciales y finales permite una mayor comprensin de las tres categoras de sistemas educativos federales que se researon hasta el momento. Se denomina fuentes iniciales a aquellas entidades pblicas o privadas que generan fondos para educacin, mientras las finales son las que desembolsan los fondos para adquirir recursos fsicos reales para las escuelas (Barro, 1998). En Canad, Estados Unidos y Alemania el porcentaje del gobierno central es mnimo tanto en la generacin como en el desembolso de fondos. En Alemania, un 80% de los fondos destinados a las escuelas son provistos por los Lnder, el 19% por fuentes locales y el 1% por el gobierno federal. Las instancias locales son prcticamente las nicas fuentes finales en Canad; los recursos que se destinan al sostenimiento del sistema educativo son aportados por los gobiernos provinciales y fuentes locales, en una proporcin promedio de 2 a 1, con variaciones de provincia en provincia. Pese a la escasa participacin del gobierno federal, el sistema contempla asistencia financiera con propsitos generales a gran escala (subvenciones basadas en el sistema de participacin de los ingresos fiscales) de parte del gobierno central a las provincias. Los gobiernos provinciales destinan una suma al sistema escolar que, en general, se distribuye entre las juntas escolares locales en forma proporcional a su respectiva matrcula. En lo que hace al aporte de las juntas, se basa en su capacidad de cobrar impuestos para la educacin. Estos tributos no son ilimitados: en algunos casos estn acotados, por ejemplo, a un determinado porcentaje de los impuestos provinciales; en otros, deben ser sometidos al voto de los contribuyentes. En los Estados Unidos la mayora de los fondos de la escuela elemental y secundaria provienen del estado y de los distritos. El gobierno federal provee alrededor del 7% de los fondos de la educacin, los estados el 48% y los distritos el 45%, en promedio. Los fondos estaduales son distribuidos a los distritos sobre la base de una frmula con carcter de asistencia financiera general para educacin. La autoridad local puede utilizarlos a discrecin para solventar toda la gama de programas y funciones. Adems, los estados envan algunos recursos para propsitos especficos.

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Con respecto a la asistencia financiera federal, la mayor parte est destinada a apoyo de alumnos con necesidades especiales o programas o acciones que el gobierno central quiere promover. En Espaa, por el contrario, el rol de las instancias locales es mnimo en comparacin con el del gobierno central y los regionales. Las autonomas reciben fondos del gobierno central de libre disponibilidad, y el gasto en educacin es desembolsado por estas instancias en porcentajes del 95% y 5% respectivamente. Segn algunas fuentes (Barro, 1998) cada una aporta aproximadamente la mitad. En cuanto a la forma de asignacin de los fondos vara de un pas a otro. En algunos, las autoridades provinciales/estaduales retienen el pago de salarios y delegan en las municipalidades o escuelas la administracin de los fondos operativos. Este es el caso de Alemania, donde los docentes son empleados de los Lnder y las municipalidades estn a cargo de los gastos operativos de las escuelas. En Australia, los estados de Victoria, South Australia y el territorio de la Capital, descentralizan parte de sus fondos a las escuelas. Ms aun, a las escuelas de Victoria se les ha otorgado la libertad y los fondos para contratar su personal. En Mxico, la educacin bsica se financia mayoritariamente con los fondos que el gobierno federal transfiere a los estados, con determinacin del concepto y cantidad en que se deben gastar. De este modo, la instancia central retiene la administracin y regulacin de los fondos del sector. Por su parte, Sudfrica distribuye el presupuesto educativo global entre las provincias sobre la base de una frmula que incluye variables como el tamao de la poblacin en edad escolar y el ndice de ruralidad para asegurar que las provincias ms pobres reciban ms fondos. Luego, el Ministerio de Finanzas provincial, que recibe la gran mayora de sus ingresos del nivel nacional, decide cunto va a asignar al departamento provincial de educacin en funcin de la poltica provincial pero tambin teniendo en cuenta ciertas normas (sobre todo las de salarios docentes) impuestas por el Ministerio de Educacin nacional. Adems, la Norma y Estndares Nacionales para el Financiamiento Escolar exige que las provincias prioricen sus escuelas en funcin del nivel de pobreza y asignen los fondos a cuestiones no salariales en forma progresiva entre los cinco quintiles: 35% para el 20% ms pobre, 25% para el siguiente quintil, 20% para el quintil del centro y 15% y 5% para los dos quintiles menos pobres. Argentina sancion en 2006 la Ley de Financiamiento Educativo. Esta norma estableci que a partir de ese ao y hasta 2010 se iran aumentando gradualmente los recursos que se destinan al sector hasta alcanzar el 6% del PBI. Tambin especific cunto debe aportar el gobierno central y cunto las provincias a ese incremento, cmo se repartirn las responsabilidades entre las jurisdicciones y cmo distribuir el gobierno central sus recursos a aqullas. En Brasil la reglamentacin del FUNDEB en 2007 ampli la cobertura del Fondo, y estableci una estructura de financiamiento que detalla la canasta de ingresos que lo nutre y los porcentajes que debe invertir cada nivel educativo. Los recursos son distribuidos en proporcin a la matrcula de cada estado, y se pondera el costo estimado del alumno en cada mbito territorial, nivel, grado y modalidad de enseanza. Dicha cifra es determinada por el Poder Ejecutivo federal para cada ejercicio fiscal en base al costo real de un

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estudiante de los primeros aos del nivel primario en el mbito urbano. Fija, adems, un gasto mnimo por alumno que debe ser alcanzado en todo el pas. Cabe sealar que hasta mediados de los aos noventa, no haba una delimitacin clara de las responsabilidades de los niveles estadual y municipal respecto del financiamiento educativo.

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8. Hacia una agenda de federalismo educativo


La efectividad Mientras el federalismo clsico se entenda como una categora de la poltica, el nuevo federalismo es un concepto de administracin pblica (Ornelas, 2003). De ser as cun efectivos son los estados de los pases bajo estudio y sus sectores educativos en particular? cmo medir esa efectividad? en un sistema federal, cul debera ser la unidad de anlisis? No es fcil responder a estas preguntas. Young Lee y Whitford (2007) sealan que si bien la demanda por desempeo fue el tema que caracteriz el sector pblico en los 90, y los funcionarios pblicos enfatizan la medicin de la efectividad organizacional, todava no se ha desarrollado adecuadamente su definicin. A juicio de los autores muy pocos han evaluado la percepcin de efectividad del gobierno de un pas en su totalidad, o comparado efectividad entre gobiernos nacionales. Hay una clara falta en la investigacin sobre administracin pblica de medidas de producto del desempeo institucional al nivel jurisdiccional para organizaciones al nivel del gobierno nacional, estadual o local; ms aun, segn la fuente, los mejores intentos de medicin lo han hecho ms sobre la capacidad que el desempeo. Young Lee y Whitford (2007) recuerdan los principales problemas de las mediciones objetivas y subjetivas. Las primeras se construyen usualmente sobre registros considerados imparciales e independientes, por ejemplo los resultados de exmenes escolares, mientras que las otras se basan en encuestas, ya sea a los miembros de una organizacin, o a pblicos interesados. La fuente seala tambin que mientras las mediciones subjetivas han sido criticadas por su posible sesgo, a menudo las objetivas no estn disponibles. Adems, estas ltimas difcilmente pueden dar cuenta de las complejas dimensiones del desempeo organizacional, en especial en el sector pblico, ya que los diversos involucrados beneficiarios del servicio, contribuyentes, empleados, polticos- pueden tener distintas interpretaciones de la efectividad. En cuanto al sector educativo, parece razonable acordar que su efectividad debera asimilarse en buena parte a los resultados en las pruebas de aprendizaje. Sin embargo, es difcil formular hiptesis sobre su relacin con el federalismo. A priori, podra pensarse que este tipo de organizacin poltica genera una mayor variedad en los resultados educativos a causa de la coexistencia de diversos sistemas, mientras que debera suceder lo contrario en naciones ms centralizadas donde las polticas son ms homogneas (Wallberg y otros, 2000). Por otra parte, el xito del sistema federal depender de las condiciones histricas, culturales, costumbres de cada pas. Por eso sera una ilusin casi pueril creer que hay tal cosa como mejores prcticas a trasplantar de un pas a otro. Esto no significa abandonar toda pretensin de aprendizaje respecto de los diseos y arreglos polticos y administrativos de otros sistemas. Pero no debe perderse de vista que la aplicacin exitosa de principios de organizacin federales no es automtica sino contingente a todo tipo de condiciones existentes, incluidas las vigentes en el punto de partida y las fuerzas polticas (Sabetti, 2007).

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As, por ejemplo, cuando se abordan experiencias recientes de federalizacin educativa desde la perspectiva de los fines polticos que se persiguen, corresponder indagar la redistribucin de poder y la medida en que se otorgan mayores grados de autonoma a las entidades sub nacionales. Este tipo de descentralizacin se ha hecho, bsicamente, ofreciendo concesiones y transferencias de recursos y facultades frente a la crisis de legitimidad de los estados centrales pero para mantener el poder (Ornelas, 2003). Pero se trata de un poder delegado desde el centro a la periferia, no es un poder conquistado desde las regiones; el poder delegado carece de races, por eso las instituciones locales son dbiles y el centro mantiene el control poltico. Si la descentralizacin es efectiva, el gobierno central podra ganar legitimidad por la va de proyectos que intentan atenuar las disparidades regionales. Argentina y Mxico, con sus diferencias, respondieron mucho a este patrn. Un caso opuesto sera el de Espaa, que se dispara a partir de los movimientos separatistas. Aqu hubo cesin de poder real, para que permanezcan en el marco nacional (Ornelas, 2003). Las dificultades sealadas dejan a la vista los temas pendientes para el anlisis de los pases que se incluyeron en este estudio: (i) su respectiva efectividad si se considera la totalidad del Estado; (ii) la del sector educativo en particular; (iii) la comparacin entre ellas.

La gobernanza Las investigaciones sobre la implementacin de polticas demostraron que sus fracasos no se deban solamente a errores de formulacin o defectos de las agencias, sino tambin a haber descuidado la obstinacin de los grupos destinatarios de la poltica pblica y su capacidad de resistir o subvertir la consecucin de los objetivos polticos (Maintz, 2005). A su vez, este descubrimiento debilit el supuesto de que el Estado es el centro de control de la sociedad. Conviene recordar las implicancias de la concepcin del Estado como un conjunto de instituciones y relaciones sociales. Se entiende que este conjunto, que se encuentra mayoritariamente respaldado por el sistema legal, penetra y controla un territorio determinado y las personas que viven en l. Est dispuesto a utilizar la coercin fsica, que legtimamente monopoliza, como ltimo recurso para efectivizar sus decisiones (ODonnell, 2008). La dimensin que aporta unidad conceptual y emprica es el sistema legal, una cascada de autorizaciones legalmente dispensadas ms o menos directa segn el Estado sea federal o unitario que en todos los casos deriva ininterrumpidamente de la arquitectura constitucional del Estado (O`Donnell, 2008). El Estado ser ms o menos eficaz segn la capacidad de sus burocracias, ms o menos efectivo segn lo sea su sistema legal, y tendr ms o menos credibilidad como realizador del bien comn de la nacin (O`Donnell, 2004). El concepto de gobernanza resulta una herramienta til para el anlisis de los sistemas federales, en cuanto conjunto de normas, principios y valores que pautan la interaccin entre actores que intervienen en el desarrollo de una determinada poltica pblica (Cerrillo I Martnez, 2005). El reconocimiento de esta interaccin en redes permite asumir con naturalidad (i) la variedad de instancias estaduales participantes; (ii) los actores no estatales que tambin se involucran, como es el caso de los sindicatos docentes en mayor o menor grado segn los pases; (iii) las inevitables negociaciones que rodean tanto las decisiones como la implementacin; (iv) las posibles disparidades de la gobernanza en los diversos sectores y al interior de los estados que integran la federacin; (v) en resumen, la

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gobernanza como una institucin ms, que asume caractersticas distintas en cada pas. Adems, parece razonable acordar que la actuacin del Estado, para algunas naciones en particular, resulta ms bien de sus forcejeos entre el papel que querra jugar y el que el entorno le posibilita asumir (Pierre, 2000, citado por Cerrillo Martnez, 2005). Este marco de anlisis permitira que las diferencias entre los pases objeto de este estudio puedan ser explicadas no solamente por las caractersticas de su marco legal sino por la modalidad que asume la interaccin de los actores. Esto tiene especial relevancia en el sector educativo; eludir el anlisis de la forma en que se vincula -con los sindicatos docentes, las ONG, la Iglesia, por ejemplo- limita la comprensin del contexto y restricciones que enfrentan los estados. La cohesin social En otro sentido, las polticas para ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educacin son una de las dimensiones de la cohesin social. Sin embargo, esta ltima cuestin se ha visto afectada por los procesos descentralizadores que durante las ltimas dcadas han desarrollado casi todos los pases latinoamericanos. En el caso de Argentina, por ejemplo, la modalidad de instrumentacin ha derivado en serios costos en esa materia: las dificultades de coordinacin desde el nivel central han permitido una multiplicidad de respuestas al nivel provincial, segn las capacidades existentes, las caractersticas previas del sistema y la poltica sectorial adoptada (Cetrngolo y Jimnez, 2004). Con relacin a Amrica Latina, Cetrngolo (2007) recuerda que una de las ventajas del federalismo se relaciona con sus posibilidades de centralizar la toma de decisiones de aquellos asuntos en donde se requieren polticas nacionales y de permitir la eleccin pblica local cuando resulte ms ventajoso. Seala adems que la bsqueda de cohesin social implica el redimensionamiento del rol de los gobiernos centrales para la compensacin de diferencias y la articulacin de polticas sectoriales en aquellos pases en cuyos territorios subnacionales existan capacidades desiguales. La otra alternativa que plantea el autor sera la de categorizar en tal sentido los territorios y otorgar distintas responsabilidades en funcin de su calificacin. Pero a su juicio, esto tiene un lmite poltico institucional que se vincula con la dificultad que tienen los gobiernos centrales para discriminar entre casos, cuestin que reviste particular importancia en los pases de organizacin federal. Por ltimo, debe sealarse que si bien es imprescindible tener en cuenta las caractersticas que asume el federalismo en el pas respectivo a efectos de comprender competencias, relaciones y flujos, su valor como variable explicativa resulta limitado, ya que la dinmica que asume en cada caso no puede aislarse de factores histricos y culturales, del grado de desarrollo alcanzado y de los rasgos estructurales de cada economa.

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9. Comentarios finales
Centralizacin y descentralizacin En lneas generales se observa que en los pases federales, los estados, cantones o provincias siguen siendo el epicentro de sus sistemas educativos. Estos son quienes los definen, gerencian y controlan. Pero los aos 90 han visto a varios de ellos evolucionar en dos direcciones a priori opuestas: un movimiento de centralizacin junto a la transferencia de nuevas competencias a las escuelas. El movimiento de centralizacin se observa, sobre todo, en la imposicin de estndares nacionales y en el reconocimiento de certificados de estudio en los pases dominados por un estado federal fuerte. En el extremo opuesto, estos pases presentan numerosas experiencias de autonoma escolar, que dejan un amplio margen de accin a los profesionales locales, sin embargo, raramente estos programas se generalizan a todo el territorio (Mons, 2004). Paralelamente, otras reformas apuntaron a dotar al nivel local de una mayor capacidad de decisin en el planeamiento, ejecucin y evaluacin de la educacin. La modalidad en que se han ido implementando estos cambios no fue uniforme. En Estados Unidos, por ejemplo, han resultado ms sencillos; su sistema ya tena un grado importante de descentralizacin y no necesit reformulaciones de envergadura en las estructuras centrales. En otros casos, como Espaa y Mxico, las reformas implicaron modificaciones radicales y requirieron ms tiempo para adaptar las estructuras existentes y/o crear las necesarias. Por ltimo, en algunos casos las necesidades de coordinacin estn promoviendo iniciativas de cooperacin inter provinciales/estaduales para llevar adelante programas conjuntos (Mons, 2004).

El orden federal ideal A poco de comenzar a indagar la prestacin y regulacin de los servicios pblicos en pases federales, esto es, cuando todava se est intentando comprender quin hace qu, es inevitable preguntarse quin debe hacer qu. Estas preguntas han sido abordadas principalmente desde el derecho, la economa y las ciencias polticas, lo que permite clasificar los estudios segn el marco sea constitucional/legal, fiscal o el de las relaciones polticas entre los distintos niveles de gobierno (Pagano, 2007). Este trabajo se circunscribi al tratamiento positivo. Quizs sea quimrico el intento de hallar una respuesta urbi et orbi sobre el modo ideal del orden federal y por tanto deba recurrirse a la casustica. En tal sentido, Clarke (2007) concluye que la forma de anlisis ms razonable sera la de combinar marcos tericos y evidencia emprica para cada caso. Los sistemas federales son de naturaleza inductiva y deben ser estudiados en su dinmica temporal teniendo en cuenta que su conformacin se origina en compromisos y acuerdos que heredan y/o que deben lidiar con historias y estructuras anteriores: en otras palabras, los sistemas federales usualmente se desarrollan como respuesta a la inquietud sobre el modo de coordinar o fusionar instituciones polticas preexistentes en un nuevo sistema de gobierno (Leonardi y Nanetti, 2007).

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De este modo, no hay ni ciencia ni teora de la asignacin de responsabilidades pues las constituciones federales son acuerdos polticos (Davis, citado por Weissert, 2007). En el mismo sentido, Watts (2002) argumenta que, en ltima instancia, el federalismo es una tcnica pragmtica cuya aplicacin y efectos dependen de la situacin especfica de cada experiencia. Liebschutz (2007) va un poco ms all y seala que las preguntas relevantes para el anlisis del diseo e implementacin de polticas en sistemas federales son, entre otras, si son eficaces, si satisfacen a los distintos actores y si son equitativas, lo cual remite finalmente a su efectividad.

Cooperacin, negociacin y conflicto Para los pases federales, Cabrero Mendoza (2009) ha destacado la necesidad de buscar mecanismos para afrontar la paradoja de un Estado que se ve como un todo desde el exterior pero que tiene un interior complejo y en constante movimiento. A su juicio, la solucin va de la mano de la coordinacin poltica y comunicacin entre todos los miembros de una federacin. En un sentido similar, Pagano (2007) seala que la relacin entre estados y el gobierno central es funcin del grado en que las esferas de influencia poltica se superponen o se encuentran separadas. As, cuanta ms autoridad e influencia sobre una misma arena ejerzan ambos niveles de gobierno, mayor ser la relacin que caracterizar sus interacciones. No obstante, en forma simultnea, los conflictos siempre estn presentes, ya sea en forma latente o manifiesta. Si bien algunos lo lamentan, otros lo consideran inherentemente necesario al federalismoDe hecho, si no hubiera disputas, el sistema federal habra sido completamente unificado o habra colapsado (Riker, citado por Liebschutz, 2007). La necesidad de estas diferencias se debera a que el vnculo de los distintos niveles de gobierno es mutuamente dependiente; adems, si los problemas no se pueden resolver de una vez y para siempre es por la propia dinmica evolutiva de los pases y el contexto en el que se desenvuelven (Liebschutz, 2007). Esgrimir el orden normativo-legal para zanjar los conflictos sera negar el carcter dinmico de los sistemas federales. No slo eso, implicara soslayar los aspectos polticos, administrativos y econmicos que cambian con el tiempo y contextos. Esto no significa restringir el rol y alcance de las formas jurdicas que tienen, entre otras funciones, la de aportar cierta estabilidad y seguridad (Ornelas, 2003). Por ello, ms all de las prescripciones jurdico-constitucionales, la permanente negociacin y renegociacin podra considerarse una caracterstica de los sistemas federales, en el marco de grados de coordinacin, cooperacin y conflicto que varan segn sea la cuestin que se trate y el contexto particular en que se plantea.

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