ACCION POPULAR - Finalidad, naturaleza preventiva / ACCION POPULAR - Proteccin al derecho a la salubridad pblica / DERECHO A LA SALUBRIDAD PUBLICA - Instalaciones

adecuadas para exhumaciones y necropsias / SALA DE NECROPSIA / CEMENTERIO PRIVADO - Requerimiento de la Alcalda para construccin de sala de necropsia Las acciones populares surgieron con el objetivo de crear un mecanismo idneo para la proteccin de los derechos colectivos o de tercera generacin. En efecto, el inciso primero del artculo 88 de la Constitucin Poltica consagr la accin popular, reglamentada por la Ley 472 de 1998, a cuyos trminos tiene como finalidad la proteccin de los derechos e intereses colectivos, cuando stos resulten amenazados o vulnerados por la accin u omisin de las autoridades pblicas o de los particulares cuando estos acten en desarrollo de funciones administrativas. La naturaleza de las acciones populares, por tanto, es preventiva, razn por la cual, en el inciso 2 del artculo 88 de la Ley 472 de 1998 se establece que stas ... se ejercen para evitar el dao contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneracin o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. As las cosas, la prosperidad de la accin popular no depende de que exista un dao o perjuicio, pues la posibilidad de vulneracin del derecho colectivo es razn suficiente para que el juez conceda la accin y tome las medidas necesarias para evitar que efectivamente se presente la vulneracin. Teniendo en cuenta que, conforme a las pruebas que obran en el proceso, es claro que el cementerio de Andaluca no cuenta con las instalaciones adecuadas para realizar exhumaciones y necropsias en cadveres en descomposicin, forzoso es concluir que el hecho de que se realicen esos procedimientos, sin importar la frecuencia de los mismos, pone en peligro el derecho a la salubridad pblica y, en esa medida, la accin popular procede para evitar la afectacin del derecho. Con las disposiciones sobre Salas de necropsia, el legislador busc salvaguardar el derecho a la salubridad pblica, es obligacin de las autoridades hacer todo cuanto est a su alcance para garantizar el efectivo desarrollo de este derecho y, en consecuencia, no resulta posible, a la luz de la nueva Constitucin, aceptar que la nica obligacin de los municipios y las autoridades sanitarias es la de es suspender la licencia de funcionamiento e imponer las sanciones que autoriza la ley. La Sala considera que la Alcalda debe, en virtud de las obligaciones constitucionales aqu sealadas, en su condicin de garante de los derechos constitucionales, adoptar todas las medidas necesarias para que el cementerio cumpla los requerimientos legales. Para ello, debe exigir al dueo del cementerio el cumplimiento de tales exigencias, y si tal cosa no fuere posible, lo har por s misma para, posteriormente, exigir a los particulares el reembolso de las sumas requeridas. Nota de Relatora: Ver sentencia T-528/92, sobre naturaleza de las acciones populares Sentencia 02446(AP) del 03/05/22. Ponente: ALIER EDUARDO HERNNDEZ ENRIQUEZ Actor: RICARDO VARGAS Y OTROS. Demandando: MUNICIPIO DE ANDALUCA (VALLE DEL CAUCA)

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIN TERCERA Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNNDEZ ENRIQUEZ Bogot, D.C., veintids (22) de mayo de dos mil tres (2003) Radicacin nmero: 76001-23-31-000-2002-02446-01(AP) Actor: RICARDO VARGAS Y OTROS Demandando: MUNICIPIO DE ANDALUCA (VALLE DEL CAUCA)

Referencia: ACCIN POPULAR

Resuelve la Sala la impugnacin interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, el 17 de enero de 2003, por medio de la cual decidi negar la Accin Popular incoada por el seor Ricardo Vargas y otros. ANTECEDENTES La demanda El 20 de junio de 2002, el seor Ricardo Vargas y otros instauraron accin popular en contra del Municipio de Andaluca ( Valle del Cauca) en la que solicitaron la proteccin de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la seguridad y salubridad pblicas y el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pblica. Sostuvo que se vulneraron los derechos mencionados porque en el municipio de Andaluca, hay un cementerio que no cuenta con las instalaciones adecuadas para la prctica de necropsias de cadveres en estado de descomposicin o en va de exhumacin, de acuerdo con el art. 27 del Decreto 786 de 1990, que establece que las salas de necropsias para cadveres, en estado de descomposicin, de los cementerios deben cumplir los siguientes requisitos: a) privacidad, es decir, condiciones adecuadas de aislamiento y proteccin. b) iluminacin suficiente, c) agua corriente, d) ventilacin, e) Mesa especial para autopsias y f) disponibilidad de energa elctrica. Agreg que el art. 3 del Decreto 2455 de 1986 dispone que es obligacin de los alcaldes velar para que se d estricto cumplimiento a las normas sobre las salas de necropsias. Manifestaron que la Secretara departamental de Salud, respondiendo una peticin, afirm que el cementerio del municipio de Andaluca no cuenta con Sala de Necropsias y que el cementerio tiene acta de visita de visita (sic) 1042 del 18 de abril pasado. No tuvo licencia sanitaria de funcionamiento con posterioridad al 17 de abril de 1991. Conforme a lo anterior, solicitaron lo siguiente: 2. Se ordene al seor alcalde del municipio demandado, efectuar de forma inmediata las actuaciones necesarias, para que se construya en el cementerio de ese municipio las instalaciones apropiadas para la prctica de necropsias de cadveres en estado de descomposicin. 3. Se ordene la suspensin del permiso de funcionamiento del cementerio, hasta tanto se hayan construido las instalaciones apropiadas para la prctica de necropsias a cadveres en estado de descomposicin, dando cumplimiento a lo previsto en el pargrafo 2 del art. 3 del Decreto 2455 de 1986. 4. Se condene al municipio demandado a cancelar en nuestro favor el incentivo econmico establecido en el artculo 39 de la Ley 472 de 1998, el cual consideramos superior a 50 salarios mnimos legales mensuales. Contestacin de la demanda El 26 de agosto de 2002, el municipio de Andaluca, al contestar la demanda, se opuso a las pretensiones (Fl. 30). Seal que el cementerio del municipio es de carcter privado y est administrado por la iglesia catlica, razn por la cual la administracin municipal no se encuentra obligada a construir dotaciones en sus instalaciones. Adicionalmente, manifest que en el municipio no se practican necropsias de cadveres en descomposicin, ni exhumaciones, por lo que la construccin de las salas mencionadas es inocua. Al respecto afirm: De otro lado sabemos y no es difcil probar si lo es requerido, que en el municipio no existe fiscala que es la entidad que normalmente ordena esta clase de experticios sobre

cadveres en estado de descomposicin, no es comn ni se conocen casos de estos ejercicios en Andaluca, no existen decesos cuantitativos que ameriten aproximarse a una amenaza de la salubridad pblica surgiendo de forma obligada el interrogante Cmo se va a levantar una edificacin como lo pretende la demanda en un lugar como el cementerio de Andaluca para desarrollar unas actividades por peritos especializados como lo son los mdicos forenses y delegados de la Fiscala General de la Nacin, cuando no est latente siquiera la posibilidad de ser utilizada?. Considero, esto constituira un derroche que por supuesto la misma ley sanciona adems ira en contrava de principios constitucionales como la prevalencia del inters general sobre el particular adems de otros principios ya expresados en el libelo de la presente contestacin. Propuso las siguientes excepciones: a) Falta de legitimacin por activa: Sostuvo que los demandantes no demostraron la afectacin de sus derechos ni que pertenecen a la comunidad en la que supuestamente se presenta la vulneracin, por lo que no tenan legitimidad para interponer la accin popular. Falta de jurisdiccin y competencia: Afirm que al ser el cementerio de Andaluca una institucin de carcter privado, regida por las normas del derecho privado, la jurisdiccin ordinaria es la competente para conocer de la demanda. Ejercicio indebido de la accin popular: Agregaron que, en este caso, la accin procedente es la de cumplimiento, para que la parte actora busca el cumplimiento de diferentes disposiciones, entre ellas las del Decreto No. 786 de 1990 y 2455 de 1986.

b)

c)

Audiencia especial de pacto de cumplimiento El 2 de octubre de 2002, se declar fallida la audiencia de pacto de cumplimiento, por cuanto las partes no llegaron a acuerdo alguno. Alegatos de conclusin El 13 de enero de 2003, la entidad demandada present alegatos de conclusin (Fl. 59). Sostuvo que el cementerio de Andaluca es propiedad de la Parroquia San Vicente Ferrer de Andaluca. Agreg que en el Municipio no se realizan necropsias de cadveres en estado de descomposicin, ni exhumaciones. Al respecto afirm: En cuanto a procedimientos practicados por el Municipio para practicar necropsias, no se tiene conocimiento, pues lo pertinente a las necropsias de los cadveres en estado de descomposicin por va de inhumacin, son practicadas por medicina legal generalmente en el Municipio de Tulu, pues cuando ocurre un hecho ( muerte violenta) en nuestro municipio en el cual se hayan cadveres (sic). El Municipio de Andaluca, por medio de la Inspeccin de polica o Comando de Polica practica los levantamientos y los cadveres son remitidos en forma inmediata a la ciudad de Tulu, pues deben ser dejados a disposicin de Medicina Legal y de la Fiscala General de la Nacin segn el caso, ya que nuestro en Municipio no hay sede de la Fiscala y de Medicina Legal; con relacin a exhumaciones no se conocen dicha situaciones, pues el Municipio no es competente para ese tipo de eventos y nunca ha recibido comunicaciones al respecto. Por ltimo, sostuvo que el municipio no tiene presupuesto para la construccin de Salas de Necroscopia, pues el cementerio es privado y las limitaciones presupuestales no se lo permiten. La providencia apelada

El 17 de enero de 2003, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca neg las pretensiones de la demanda (Fl. 64). Sostuvo que el actor no prob la vulneracin de los derechos colectivos, en el municipio de Andaluca. En efecto, afirm: Respecto de la carga probatoria, que le corresponda con relacin a este asunto, a los actores, es de anotar que estos, no le dieron cumplimiento a lo dispuesto en el artculo 30 ibidem, que consagra que: La carga de la prueba corresponder al demandante. Ninguna prueba obra en el proceso tendiente a demostrar la vulneracin o agravio de los derechos colectivos de los habitantes, por no contar el cementerio con sala para necropsias, ya que estas diligencias, como se ha visto, no se hacen en Andaluca, sino, en la ciudad de Tulu, lugar cercano y de fcil acceso. Por lo tanto, la afirmacin de que estas se realizan en el Hospital, por no existir en el cementerio la correspondiente Sala, queda desvirtuad y carece de respaldo probatorio. La apelacin El 30 de enero de 2003, la parte actora apel la sentencia de primera instancia (Fl. 82). En el recurso presentado afirm que la apelacin presentada de manera genrica, se considera que abarca todos los puntos que fueron contrarios al apelante. CONSIDERACIONES DE LA SALA En el caso bajo estudio se tiene que, con la accin interpuesta, se pretende la proteccin de los derechos al goce de un ambiente sano, a la salubridad y seguridad pblica y al acceso a la infraestructura en servicios pblicos. Los actores fundamentan sus pretensiones en la amenaza que constituye, para la comunidad, el hecho de que el cementerio de Andaluca no cuente con salas adecuadas para realizar necropsias en cadveres en descomposicin o exhumaciones. Como prueba de esta afirmacin aportaron la respuesta de la Secretara Municipal de Salud, segn la cual el cementerio no dispone sala de necropsias y, desde 1991, no cuenta con licencia de funcionamiento. Como se dijo, el Tribunal neg las pretensiones de la demanda por considerar que no se demostr la vulneracin de los derechos colectivos dado que, segn afirm el Alcalde, en el municipio no se realizan ese tipo de necropsias o exhumaciones. Sin embargo, la Sala estima que el anlisis y la solucin del caso sub exmine, han de partir del carcter preventivo de las acciones populares as como de las obligaciones, que a la luz de la nueva constitucin, tienen las autoridades pblicas. Por lo anterior, y en orden a llegar a una solucin adecuada, es necesario precisar algunas de las normas que establecen los deberes de autoridades y particulares sobre la materia. Ley 9 de 1979 Por la cual se dictan medidas Sanitarias De los cementerios. Artculo 537. Todos los cementerios requerirn licencia para su funcionamiento. Art. 577. Teniendo en cuenta la gravedad del hecho y mediante resolucin motivada, la violacin de las disposiciones de esta Ley, ser sancionada por la entidad encargada de hacerlas cumplir con alguna o algunas de las siguientes sanciones: a) Amonestacin,

b) Multas sucesivas hasta por suma equivalente a 10.000 salarios diarios mnimos legales al mximo valor vigente en el momento de dictarse la respectiva resolucin. c) d) Decomiso de productos Suspensin o cancelacin del registro o de la licencia y

e) respectivo.

Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificacin o servicio

Decreto 2455 de 1986 Por el cual se provee la integracin de los servicios seccionales de salud con los de medicina legal. Artculo 3. Las salas de necropsias y consultorios de los hospitales adscritos al Sistema Nacional de salud, podrn utilizarse para la prctica de autopsias y reconocimiento mdico legales respectivamente. Pargrafo 1. Para los efectos del presente decreto, las necropsias mdico legales a las que se refieren los artculos anteriores sern las practicadas a cadveres que no estn en descomposicin. Las necropsias a cadveres en estado de descomposicin debern efectuarse en los cementerios tanto pblicos y privados, los que estarn provistos de instalaciones mnimas, adecuadas para tales fines, de acuerdo con la reglamentacin que expida el ministerio de Salud. Pargrafo 2. La existencia de dichas instalaciones en los mencionados cementerios, ser requisito indispensable para obtener la respectiva licencia sanitaria de funcionamiento por parte del Ministerio de Salud o de sus servicios Seccionales de Salud; el carcter y especificaciones de las mismas debern ajustarse a las normas que el Ministerio de Salud expida a ese efecto, en desarrollo de la ley 9 de 1979. Pargrafo 3. Los alcaldes municipales en coordinacin con las autoridades sanitarias velarn para que se d estricto cumplimiento a las normas del presente decreto, sobre necropsias de cadveres en estado de descomposicin. (se resalta) Decreto No 0786 DE 1990 Por el cual se reglamenta parcialmente el titulo ix de la ley 09 de 1979, en cuanto a la practica de autopsias clnicas y medico -legales, as como viscerotomias y se dictan otras disposiciones. Artculo 1 Denomnase AUTOPSIA o NECROPSIA al procedimient o mediante el cual a . travs de observacin, intervencin y anlisis de un cadver, en forma tanto externa como interna y teniendo en cuenta, cuando sea del caso, el examen de las evidencias o pruebas fsicas relacionadas con el mismo, as como las circunstancias conocidas como anteriores o posteriores a la muerte, se obtiene informacin para fines cientficos o jurdicos. Artculo 27. Son requisitos mnimos de apoyo para la prctica de autopsias los siguientes: a) Privacidad, es decir condiciones adecuadas de aislamiento y proteccin; b) Iluminacin suficiente. c) Agua corriente. d) Ventilacin; e) Mesa especial para autopsias; f) Disponibilidad de energa elctrica. Pargrafo. En circunstancias excepcionales, las autopsias podrn ser practicadas utilizando para colocar el cadver una mesa u otro soporte adecuado. Igualmente podrn realizarse sin el requisito de energa elctrica y aunque el agua no sea corriente. Artculo 29. Distnguense los siguientes lugares para la prctica de autopsias: a) Las salas de autopsias de Medicina Legal, cuando se trate de autopsias mdico legales, o en su defecto, las previstas en los siguientes literales de este artculo;

b) Las salas de autopsias de los hospitales cuando se trate de cadveres distintos de aquellos que estn en descomposicin o hayan sido exhumados; c) Las salas de autopsias de los cementerios pblicos o privados as como otros lugares adecuados, cuando se trate de municipios que no cuenten con hospital. Pargrafo 1 A juicio del perito y en coordinacin c on las autoridades, las autopsias . mdico - legales se podrn realizar en lugares distintos de los indicados en este artculo. Pargrafo 2 En los casos de autopsias de cadveres en descomposicin o exhumados, stas podrn ser realizadas en cualquiera de los lugares indicados en este artculo, distintos de los hospitales. Artculo 30. Los hospitales, clnicas y cementerios pblicos o privados tienen la obligacin de construir o adecuar sus respectivas salas de autopsias. Las autoridades sanitarias competentes se abstendrn de expedir o renovar la licencia sanitaria de funcionamiento, cuando las entidades sealadas en este artculo no cumplan con dicha obligacin. Artculo 34. A partir de la fecha de la publicacin del presente Decreto otorgase un plazo de 12 meses para que los establecimientos aqu sealados cumplan con la obligacin de construir o adecuar sus respectivas salas de autopsias. Si as no lo hicieren, los Jefes de los Servicios Seccionales de Salud podrn imponer a las entidades infractoras cualquiera de las sanciones previstas en el artculo 577 de la Ley 09 de 1979. (Se resalta) Conforme a las normas citadas, es claro lo siguiente: Las necropsias de cadveres en descomposicin o las exhumaciones deben ser realizadas en los sitios que determina el art. 29 del Dec. 786 de 1990, con excepcin de los hospitales. Los cementerios, tanto pblicos como privados, deben adecuar sus instalaciones para dotarlos de salas de necroscopia que cumplan los requisitos establecidos en la ley. Las autoridades deben velar por el cumplimiento de las normas mencionadas. Para ello deben imponer las sanciones previstas en el art. 577 de la ley 9 de1979 y, necesariamente, abstenerse de expedir licencia sanitaria de funcionamiento. Teniendo en cuenta que, en el sub iudice, se trata de un cementerio privado, conforme a las normas citadas, se podra pensar, en principio, que el municipio de Andaluca no tiene la obligacin de construir las salas de necropsias, pues, como se dijo, su obligacin, en casos de incumplimiento, se reduce a abstenerse de expedir licencia sanitaria de funcionamiento o imponer las sanciones contempladas en el art. 577 de la ley 9 de 1979. No obstante, la Sala considera que las disposiciones mencionadas deben ser analizadas a la luz de la finalidad de las acciones populares y de las obligaciones que surgen de la Constitucin de 1991. Por lo anterior, se puntualizar, en primer lugar, cul es la finalidad de las acciones populares y, en segundo lugar, se analizarn las obligaciones que, sobre el particular, tienen autoridades a la luz de la Constitucin de 1991. Finalidad de las acciones populares Las acciones populares surgieron con el objetivo de crear un mecanismo idneo para la proteccin de los derechos colectivos o de tercera generacin. En efecto, el inciso primero del artculo 88 de la Constitucin Poltica consagr la accin popular, reglamentada por la Ley 472 de 1998, a cuyos trminos tiene como finalidad la proteccin de los derechos e intereses colectivos, cuando stos resulten amenazados o vulnerados por la accin u omisin de las autoridades pblicas o de los particulares cuando estos acten en desarrollo de funciones administrativas.

La naturaleza de las acciones populares, por tanto, es preventiva, razn por la cual, en el inciso 2 del artculo 88 de la Ley 472 de 1998 se estable ce que stas ... se ejercen para evitar el dao contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneracin o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.. En relacin con la naturaleza y finalidad de tales acciones, la Corte Constitucional ha precisado lo siguiente: Caracterstica fundamental de las Acciones Populares previstas en el inciso primero del artculo 88 de la Constitucin Nacional, es que permiten su ejercicio pleno con carcter preventivo, pues, los fines pblicos y colectivos que las inspiran, no dejan duda al respecto y en consecuencia no es, ni puede ser requisito para su ejercicio el que exista un dao o perjuicio sobre los derechos que se pueden amparar a travs de ellas. Desde sus ms remotos y clsicos orgenes en el Derecho Latino, fueron creadas para prevenir o precaver la lesin de bienes y derechos que comprometen altos intereses colectivos, sobre cuya proteccin no siempre cabe la espera del dao; igualmente buscan la restitucin del uso y goce de dichos intereses y derechos colectivos. En verdad, su poco uso y otras razones de poltica legislativa y de conformacin de las estructuras sociales de nuestro pas, desdibujaron en la teora y en la prctica de la funcin judicial esta nota de principio. Los trminos del enunciado normativo a que se hace referencia en este apartado, no permiten duda alguna a la Corte sobre el sealado carcter preventivo y restitutorio y se insiste ahora en este aspecto, dadas las funciones judiciales de intrprete de la Constitucin que corresponden a esta Corporacin, para evitar y corregir equvocos como el advertido en 2 la primera de las sentencias que se examinan . As las cosas, la prosperidad de la accin popular no depende de que exista un dao o perjuicio, pues la posibilidad de vulneracin del derecho colectivo es razn suficiente para que el juez conceda la accin y tome las medidas necesarias para evitar que efectivamente se presente la vulneracin. Teniendo en cuenta que, conforme a las pruebas que obran en el proceso, es claro que el cementerio de Andaluca no cuenta con las instalaciones adecuadas para realizar exhumaciones y necropsias en cadveres en descomposicin, forzoso es concluir que el hecho de que se realicen esos procedimientos, sin importar la frecuencia de los mismos, pone en peligro el derecho a la salubridad pblica y, en esa medida, la accin popular procede para evitar la afectacin del derecho. Por lo anterior, no es admisible el argumento del a quo, segn el cual en el caso concreto no se demostr la vulneracin del derecho pues en el municipio generalmente no se realizan exhumaciones y necropsias en cadveres en estado de descomposicin. Este argumento implica, como se dijo, que la proteccin del derecho depende de una situacin casual; en efecto, dependera de que generalmente no se realizan exhumaciones y que las necropsias se realizan en el municipio de Tulu, circunstancia esta ltima demostrativa de la amenaza, si se tienen en cuenta las consecuencias que puede acarrear el traslado de cadveres en estado de descomposicin Una vez establecido que, en este caso, la accin popular es procedente ante la amenaza de los derechos colectivos a la salubridad y seguridad pblicas y al acceso a la infraestructura en servicios pblicos, es necesario determinar cul es la obligacin de la Alcalda Municipal frente a la mencionada afectacin. Obligaciones de las autoridades Como se dijo, la normatividad que reglamenta la construccin de salas de necropsia en los cementerios establece que los Alcaldes y las autoridades sanitarias competentes deben velar por el cumplimiento de las normas y, en caso contrario, deben, como se dijo, imponer las sanciones previstas en el art. 577 de la ley 9 de1979 y abstenerse de expedir licencia sanitaria de funcionamiento. Teniendo en cuenta que las normas mencionadas son anteriores a la Constitucin de 1991, la Sala considera necesario analizarlas a la luz de la nueva normatividad y de las obligaciones que la misma impone a las autoridades. Sobre este aspecto, resulta pertinente sealar lo que ha expuesto la Corte Constitucional:

Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-528/92 del 18 de septiembre de 1992, M.P. Fabio Morn Daz.
2

Puede ocurrir que una norma expedida bajo la vigencia de la Constitucin de 1886, ajustada a sus mandatos, aunque propiamente no contenga expresamente una preceptiva contraria a las normas de la actual Constitucin, al ser leda, e interpretada literalmente, muestre una contradiccin con expresos y claros mandatos de sta, especficamente, con los que reconocen o establecen derechos, principios y valores superiores. Ante esta situacin al juez que le corresponde velar por la supremaca y la integralidad de la Constitucin, no le queda otro camino que asegurar la preservacin de dichos derechos, principios y valores, y hacer una interpretacin de la norma conforme a la Constitucin. En efecto, si es posible inaplicar una norma jurdica por ser manifiestamente contraria a la Constitucin, con mayor razn, en aras de asegurar la preservacin del derecho, es procedente que el juez constitucional pueda hacer una interpretacin conforme con la Constitucin, sin necesidad de inaplicar la norma, dado que no se presenta la situacin de incompatibilidad de dos disposiciones que no puedan ser aplicadas y subsistir al mismo tiempo. De esta manera, se produce una especie de actualizacin de la norma frente a la nueva Constitucin, o dicho de otro modo, 1 una especie de incorporacin de los mandatos constitucionales a dicha norma . (Negrillas fuera del texto) En otras palabras, es indispensable mirar las obligaciones consagradas en las disposiciones citadas, a la luz de la Constitucin de 1991 y, de esta manera, lograr la interpretacin de las mismas frente a la nueva carta. Esta facultad del juez constitucional, en este caso del juez de la accin popular, surge del papel, que le atribuya la Constitucin y la ley, como protector de los derechos colectivos, en el marco de un Estado social de derecho. Al respecto resulta pertinente, citar la siguiente jurisprudencia constitucional: En el sistema jurdico del estado social de derecho se acenta de manera dramtica el problema -planteado por Aristteles- de la necesidad de adaptar, corregir, acondicionar la aplicacin de la norma por medio de la intervencin del juez. Pero esta intervencin no se manifiesta slo como el mecanismo necesario para solucionar una disfuncin, sino tambin, y sobre todo, como un elemento indispensable para mejorar las condiciones de comunicacin entre el derecho y la sociedad, es decir para favorecer el logro del valor justicia (de la comunicacin entre derecho y realidad), as ello conlleve un detrimento de la seguridad jurdica. (...) el sistema jurdico creado por el estado liberal tena su centro de gravedad en el concepto de ley, de cdigo. La norma legal, en consecuencia, tena una enorme importancia formal y material, como principal referente de la validez y como depositaria de la justicia y de la legitimidad del sistema. En el estado intervencionista se desvanece buena parte de la 2 importancia formal (validez) y de la importancia material (justicia) de la ley. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera pertinente citar las siguientes disposiciones constitucionales Art. 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general. Art. 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitucin; facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacfica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la Repblica estn instituidas para proteger a todas las

1 2

Corte Constitucional, sentencia T-397 de 1997. Corte Constitucional, Sentencia T 406 de 1992.

personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y dems derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. ART. 49.La atencin de la salud y el saneamiento ambiental son servicios pblicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promocin, proteccin y recuperacin de la salud. Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestacin de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Tambin, establecer las polticas para la prestacin de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. As mismo, establecer las competencias de la Nacin, las entidades territoriales y los particulares, y determinar los aportes a su cargo en los trminos y condiciones sealados en la ley. Los servicios de salud se organizarn en forma descentralizada, por niveles de atencin y con participacin de la comunidad. La ley sealar los trminos en los cuales la atencin bsica para todos los habitantes ser gratuita y obligatoria. Toda persona tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud y la de su comunidad. De acuerdo con las normas mencionadas, las autoridades no slo deben abstenerse de realizar conductas que atenten contra los derechos de las personas, sino que deben desempear un papel activo, es decir, configurar con sus actuaciones un mecanismo que permita garantizar la efectividad de los derechos constitucionales. En desarrollo de esta obligacin, conforme al art. 49, a los municipios corresponde construir las obras que demande el progreso local y promover el mejoramiento social de sus habitantes, pues la atencin de la salud y el saneamiento ambiental son servicios a cargo del Estado. En relacin con el derecho a la salud, se debe tener en cuenta lo siguiente: Colombia, como estado social de derecho esencialmente debe caracterizarse no solamente por instituir positivamente las libertades pblicas, los derechos humanos o los llamados derechos fundamentales, sino que le compete proveer lo que sea necesario para realizar la prestacin de los servicios pblicos a su cargo, en especial los relacionados con el respeto y la integridad de la persona humana, pues, con ello se realizarn un orden jurdico y social ciertos y eficaces que redundan para la colectividad en seguridad jurdica. La Salud es uno de aquellos bienes que por su carcter inherente a la existencia digna de los hombres, se encuentra protegido, especialmente en las personas que por su condicin econmica, fsica o mental, se hallen en circunstancias de debilidad manifiesta. Este derecho, as entendido, busca el aseguramiento del fundamental derecho a la vida, por lo cual, su naturaleza asistencial impone un tratamiento prioritario y preferencial por parte del poder 3 pblico y el legislador, con miras a su proteccin efectiva . Como se dijo, el derecho a la salud es inherente a la dignidad humana y, en esa medida, la prestacin de los servicios de salud estn a cargo del Estado quin debe brindarle una atencin prioritaria. Ahora bien, cuando el derecho a la salud se puede ver afectado de manera generalizada, nos 4 encontramos frente a un problema de salubridad pblica que merece, por parte del Estado, una atencin inmediata. Esta exigencia, se deriva del carcter de estado social de derecho que reviste el Estado

3 4

Corte Constitucional, sentencia T-484 de 1992. Consejo de Estado, Seccin Tercera, Sentencia del 28 de noviembre de 2002, Exp. No. AP 0010.

colombiano, que supone un papel activo de las autoridades y un compromiso permanente en la 5 promocin de la justicia social . Se debe enfatizar que las autoridades no slo deben abstenerse de actuaciones que atenten contra la vida y la integridad de las personas residentes en el pas, sino que estn obligadas a prevenir los riesgos que las afectan, a evitar que se realicen los que se pueden oportunamente controlar, y a atender 6 las consecuencias de las catstrofes imprevisibles o inevitables . Por lo anterior, la Sala considera que si, con las disposiciones sobre Salas de necropsia, el legislador busc salvaguardar el derecho a la salubridad pblica, es obligacin de las autoridades hacer todo cuanto est a su alcance para garantizar el efectivo desarrollo de este derecho y, en consecuencia, no resulta posible, a la luz de la nueva Constitucin, aceptar que la nica obligacin de los municipios y las autoridades sanitarias es la de es suspender la licencia de funcionamiento e imponer las sanciones que autoriza la ley. Si bien con las sanciones que pueden imponer las autoridades, el legislador busc otorgarle herramientas para hacer efectivas las disposiciones sanitarias, lo cierto es que, es posible como surge del caso concreto, que, a pesar de su aplicacin, contine la vulneracin o amenaza del derecho; en ese caso, las autoridades deben realizar todas las actuaciones que estn a su alcance para evitar la vulneracin. Conclusin Teniendo en cuenta que, en el presente proceso, se prob que el cementerio de Andaluca no cuenta con sala de necropsia y que, inclusive, el cementerio no cuenta, desde 1991, con licencia sanitaria de funcionamiento, la Sala considera que la Alcalda debe, en virtud de las obligaciones constitucionales aqu sealadas, en su condicin de garante de los derechos constitucionales, adoptar todas las medidas necesarias para que el cementerio cumpla los requerimientos legales. Para ello, debe exigir al dueo del cementerio el cumplimiento de tales exigencias, y si tal cosa no fuere posible, lo har por s misma para, posteriormente, exigir a los particulares el reembolso de las sumas requeridas. Por lo anterior, se dispondr que, en caso de que, en el trmino de un ao, el cementerio no haya adecuado las instalaciones a la normatividad mencionada, el Alcalde del Andaluca (Valle del Cauca) debe adelantar las gestiones necesarias para incluir en el presupuesto municipal, la partida necesaria para construir una sala de necropsias en el cementerio local en la cual, de conformidad con lo previsto en el Decreto 786 de 1990, puedan practicarse autopsias a cadveres en estado de descomposicin. Por ltimo, la Sala considera pertinente pronunciarse sobre las excepciones planteadas en la contestacin de la demanda. Falta de legitimacin por activa: Sobre este punto, basta sealar que ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporacin segn la cual es claro que, segn lo preceptuado en la ley y lo aducido por la jurisprudencia, todas las personas se encuentran legitimadas para ejercitar una accin popular 7 cuando exista una amenaza o resulte lesionado algn derecho o inters de ndole colectiva . Falta de jurisdiccin y competencia: Si bien es cierto que, en este caso, se ha podido demandar a la parroquia duea del cementerio, lo cierto es que la demanda se presento contra la Alcalda de Andaluca por lo que, al tratarse de una entidad pblica, la competencia, conforme al art. 15 de la ley 172 de 1998, es de la jurisdiccin de lo contencioso administrativo. Ejercicio indebido de la accin popular: En este punto, la entidad demandada considera que la accin procedente es la de cumplimiento; sin embargo, desconoce la entidad que, a diferencia de lo que acontece con la accin de tutela, la accin de cumplimiento no constituye causal de improcedencia de la accin popular la existencia de otro medio o instrumento judicial para la proteccin de derechos e

Corte Constitucional, sentencia T- 505 de 1992. Corte Constitucional, sentencia T- 591 de 2000. 7 Consejo de Estado, Seccin Tercera, Sentencia del 4 de abril de 2002, Exp. No. 0336.
5 6

intereses colectivos. Por consiguiente, no obstante que para la proteccin de los derechos e intereses colectivos eventualmente se cuente con otro tipo de accin judicial, esa sola circunstancia no hace improcedente la accin popular, pues, basta que frente a una determinada situacin, producto de una accin u omisin de una autoridad pblica o de un particular, se vulnere o se coloque en situacin de peligro o amenaza un derecho o inters de naturaleza colectiva . En conclusin, la Sala considera necesario ordenar a la entidad demandada hacer las gestiones administrativas necesarias para construir la sala de necropsias de manera tal que se adecue a las disposiciones legales. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. REVCASE la sentencia del 17 de enero de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en cuanto neg las pretensiones de la demanda. En su lugar, CONCDESE la proteccin de los derechos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad pblica de los habitantes del Municipio de Andaluca. Segundo. Para la proteccin de esos derechos, se ordena al Alcalde del Municipio de Andaluca exigir al dueo del cementerio el cumplimiento de las disposiciones sobre Salas de Necropsia, para ello deber imponer las multas y dems sanciones establecidas en el art. 577 de la ley 9 de 1979. Tercero. Sin embargo, si, en el trmino de 1 ao contado a partir de la notificacin de esta providencia, el cementerio de Andaluca no ha adecuado sus instalaciones, en materia de salas de necropsia, a las exigencias de la ley, el Alcalde del municipio adelantar las gestiones necesarias para incluir en el presupuesto municipal, la partida necesaria para construir, dentro del ao siguiente contado a partir del vencimiento del primer plazo sealado, una sala de necropsias en el cementerio local en la cual, de conformidad con lo previsto en el Decreto 786 de 1990, puedan practicarse autopsias a cadveres en estado de descomposicin. Las sumas invertidas se reclamarn del propietario del cementerio. Cuarto. El Alcalde del municipio de Andaluca rendir informes bimestrales al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, sobre las gestiones adelantadas para el cumplimiento de este fallo. El primero de estos informes deber radicarse en la Secretara del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca un mes de la notificacin de esta providencia. Quinto. RECONCESE, en favor del actor y a cargo del Municipio de Andaluca, el incentivo econmico previsto en el artculo 39 de la Ley 472 de 1998 en cuanta de diez (10) salarios mnimos legales mensuales. Sexto. Ejecutoriada esta providencia y previas las constancias del caso, devulvase el expediente al Tribunal de origen. CPIESE, NOTIFQUESE Y CMPLASE PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO

GERMN RODRGUEZ VILLAMIZAR Presidente de Sala

ALIER E. HERNNDEZ ENRIQUEZ

MARA ELENA GIRALDO GMEZ

RICARDO HOYOS DUQUE