O LL O R R O R N A MA ES U D H

ES S AR O R C O IA L L LO

O LL O O C R I R OM A O ES N D CO E

ES FI AR S RO IC O LL

Indice

Presentacin

Introduccin

I. La Ley de Desarrollo Rural Sustentable Lneas generales de orientacin en la planeacin del desarrollo rural Atribuciones que otorga la ley a los municipios en el desarrollo rural

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II. El desarrollo rural municipal Sentando las bases para una nueva sociedad rural El territorio municipal como el punto de partida del desarrollo rural Los ejes del desarrollo rural Los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable

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III. La estrategia federal de desarrollo rural Los instrumentos operativos de la poltica de desarrollo rural La Operacin Municipalizada del Programa de Desarrollo Rural Acciones de fortalecimiento institucional para el desarrollo rural

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IV. Los resultados y los retos Avances y expectativas del desarrollo rural municipal El nuevo rol de los municipios en el desarrollo rural

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Presentacin

...combatir la pobreza a partir de generar capacidades institucionales en los gobiernos municipales y entre los pobladores rurales.

Las polticas pblicas tienen una razn de ser fundamental en nuestro sector: Incluir a los excluidos, incluir a todos aquellos que han estado relegados del desarrollo, incluir a todos aquellos que no han tenido acceso al patrimonio, incluir a todos aquellos que no han tenido acceso al crdito y que no han tenido acceso a una calidad de vida digna. Pero sobre todo combatir la pobreza a partir de generar capacidades institucionales en los gobiernos municipales y entre los pobladores rurales. Para hacer esto posible se inici una poltica de desarrollo rural novedosa sin precedentes en nuestro pas, que se sustenta en la coordinacin estrecha con los gobiernos estatales y municipales y en la participacin de la sociedad rural. En la prctica esto se traduce en la aplicacin de recursos pblicos que transiten de una orientacin meramente productiva o agropecuaria, a programas que lo mismo atiendan la capacitacin, la organizacin, la economa, el medio ambiente y la infraestructura bsica. Que dejen atrs visiones paternalistas o subsidiarias, y por el contrario impulsen condiciones para el desarrollo. Que ms que gastar, inviertan. Que lejos de ver beneficiarios, fomenten emprendedores. Que revaloren al campo como el espacio donde sus habitantes estn estrechamente vinculados a su entorno, viven su problemtica y da a da van construyendo opciones a sus problemas. El reto es encontrar un justo medio, entre la equidad y la capacidad para la generacin de riqueza, el camino ms viable para combatir a la pobreza.

Introduccin

Con el presente documento se busca tener un acercamiento breve y preciso a los elementos bsicos de la propuesta de desarrollo rural que el Gobierno Federal hace a los diferentes participantes en dicha temtica, tanto del mbito pblico como privado y de la poblacin rural en general. En la primera parte de este trabajo se hace una exposicin sucinta de los fundamentos en los que descansa la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS). El marco jurdico que ordena prioridades, define instrumentos y promueve la activa participacin de la poblacin rural y de los gobiernos municipales, en la ejecucin de acciones que mejoren las condiciones de vida y de desarrollo en los municipios y localidades del pas. En el segundo captulo, se expresa nuestra visin del desarrollo rural que se deriva de la Ley, y que tiene como punto de partida el territorio municipal. Un enfoque que no reduce las necesidades rurales al desarrollo agropecuario. Una orientacin que prioriza la participacin de la gente, a tal punto de darle cauce institucional, y que fortalece a los distintos niveles de gobierno. En el tercer captulo se aborda la estrategia de desarrollo rural, la cual se manifiesta en las lneas estratgicas que se han impulsado para alcanzar los objetivos propuestos, as como los instrumentos financieros para lograrlo, y donde la operacin a nivel municipal ocupa un papel relevante. Se describe el rol asignado por la Ley de los gobiernos municipales: quienes ahora, sin dejar de proveer servicios pblicos a la poblacin, debern facilitar, con el apoyo de la federacin y de las entidades, condiciones favorables para el desarrollo. Un desarrollo que impulse la capacidad asociativa y organizativa de la gente, que potencie sus capacidades, conocimientos, habilidades y destrezas, que sea ecolgicamente responsable y socialmente equitativo, que cree un piso bsico de satisfactores a un tiempo que desencadena las potencialidades de la economa local. Finalmente, se plantean los avances obtenidos y los retos que tienen ante s los gobiernos municipales en el impulso al desarrollo rural.

Un desarrollo que impulse la capacidad asociativa y organizativa de la gente, que potencie sus capacidades, conocimientos, habilidades y destrezas...

I. La Ley de Desarrollo Rural Sustentable

Lneas generales de orientacin en la planeacin del desarrollo rural
La Ley es el marco jurdico que sustenta la poltica de desarrollo rural del Estado Mexicano, y fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 7 de diciembre de 2001. Su contenido, refleja con tal claridad los problemas del campo y las alternativas que deben impulsarse, que fue aprobada a travs de un amplio acuerdo entres los distintos actores polticos en la Cmara de Diputados y de Senadores. En el nivel institucional, la Ley otorga facultades a los municipios para que sean ellos las instancias bsicas de la planeacin rural. Tambin, ampla la participacin de los gobiernos estatales en el impulso al desarrollo rural y faculta a los Distritos de Desarrollo Rural (DDR) para que asuman la responsabilidad de la visin estratgica regional. As mismo, la LDRS sienta las bases para la integralidad de las polticas de desarrollo rural: para una efectiva coordinacin institucional entre las diversas dependencias del gobierno federal, como entre los distintos niveles de gobierno.

...la LDRS sienta las bases para la integralidad de las polticas de desarrollo rural y para una efectiva coordinacin institucional...

En el nivel social, la Ley abre espacios a la pluralidad para que la poblacin rural colabore en el mejoramiento de la calidad de vida en su territorio. Los involucra en las discusiones sobre los problemas que les afectan, dando preferencia a la participacin activa de grupos prioritarios (mujeres, jvenes, indgenas, personas con capacidades diferentes y de la tercera edad). Acaso lo ms relevante por innovador, es que, la poblacin rural, al incidir en las decisiones pblicas, a travs de mecanismos institucionales y no de acuerdos informales o estrategias temporales, est instituyendo la participacin cvica como una nueva forma de hacer las cosas. Las principales orientaciones que nos establece la Ley en la planeacin del desarrollo rural son: Descentralizacin administrativa que impulsa el federalismo: Fortalecer institucionalmente los ordenes de gobierno estatales y municipales para que desde su nivel participen en el desarrollo rural. Visin de integralidad y enfoque territorial: Promover el desarrollo en todas sus reas, que no se centre slo en lo productivo

agropecuario, sino con una perspectiva multi sectorial, que contemple adems el desarrollo de la infraestructura fsica, de recursos naturales y el desarrollo social y humano. Instancias para la participacin de la sociedad rural: Instaura los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable con participacin de la sociedad rural, con el propsito que la poltica de desarrollo rural se ejecute de manera participativa. Concurrencia interinstitucional pblica y privada: Concertar objetivos comunes para provocar la accin coordinada y la asignacin presupuestal de fondos a polticas y programas que respondan necesidades de la gente. Sostenible. En donde se considera adems del concepto de sustentable, de generar riqueza sin agotar la base productiva, la idea de que se impulsen acciones econmico - eficientes que partan del mismo individuo.

Dicho de otra manera, la Ley apuesta a construir instancias, instrumentos y mecanismos permanentes y legales que institucionalicen el desarrollo rural.

Atribuciones que otorga la LDRS a los municipios en el desarrollo rural

El municipio es la integracin de la sociedad, el territorio y su gobierno. Su naturaleza jurdica y su cercana con la poblacin que gobierna, hace del nivel municipal la instancia primordial para la planeacin del desarrollo rural. La Ley le otorga nuevas tareas al sealar que: En el marco previsto en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el Estado, a travs del Gobierno Federal y en coordinacin con los gobiernos de las entidades federativas y municipales, impulsar polticas, acciones y programas en el medio rural que sern considerados prioritarios para el desarrollo del pas (Art. 5).

Su naturaleza jurdica y su cercana con la poblacin que gobierna, hace del nivel municipal la instancia primordial para la planeacin del desarrollo rural.

 El Estado promover lo necesario para formular y llevar a cabo programas de atencin especial, con la concurrencia de los instrumentos de poltica de desarrollo social y de poblacin a cargo de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal competentes, de las entidades federativas, y los municipios. (Art. 8). El Ejecutivo Federal, mediante los convenios que al respecto celebre con los gobiernos de las entidades federativas y los municipios, propiciar la concurrencia y promover la corresponsabilidad de los distintos rdenes de gobierno, en el marco del federalismo y la descentralizacin como criterios rectores de la accin del Estado en aquellas materias (Art. 19). Con apego a los principios de federalizacin, se integrarn Consejos para el Desarrollo Rural Sustentable, homologados al Consejo Mexicano, en los municipios, en los Distritos de Desarrollo Rural y en las entidades federativas (Art. 24).

...desarrollar proyectos para la atencin de grupos marginados... que respondan a criterios de regionalizacin del medio rural y a las condiciones ambientales y sociales.

Los Distritos de Desarrollo Rural apoyarn la participacin plena de los municipios en la planeacin, definicin de prioridades, operacin y evaluacin de las acciones del desarrollo rural sustentable (Art. 31). El Ejecutivo Federal, con la participacin de los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios y los sectores social y privado del medio rural, impulsar las actividades econmicas en el mbito rural (Art. 32). El Ejecutivo Federal aportar recursos, de acuerdo al Presupuesto de Egresos de la Federacin, que podrn ser complementados por los que asignen los gobiernos de las Entidades Federativas y de los Municipios (Art. 64). El Gobierno Federal, mediante mecanismos de coordinacin, con los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, promover y fomentar el desarrollo del capital social en el medio rural a partir del impulso a la asociacin y la organizacin econmica y social de los productores y dems agentes de la sociedad rural, quienes tendrn el derecho de asociarse libre, voluntaria y democrticamente, procurando la promocin y articulacin de las cadenas de produccin-consumo para lograr una
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vinculacin eficiente y equitativa entre los agentes del desarrollo rural sustentable (Art. 143). Los programas del Gobierno Federal, impulsarn una adecuada integracin de los factores del bienestar social como son la salud, la seguridad social, la educacin, la alimentacin, la vivienda, la equidad de gnero, la atencin a los jvenes, personas de la tercera edad, grupos vulnerables, jornaleros agrcolas y migrantes, los derechos de los pueblos indgenas, la cultura y la recreacin; mismos que debern aplicarse con criterios de equidad. Para el desarrollo de estos programas, el Ejecutivo Federal mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas y a travs de stos con los municipales, fomentar el Programa Especial Concurrente, conjuntamente con la organizacin social, para coadyuvar a superar la pobreza, estimular la solidaridad social, el mutualismo y la cooperacin. Insistir en la necesidad de desarrollar proyectos para la atencin de grupos marginados, acordes a las circunstancias temporales y a las propias de su entorno, y que respondan a criterios de regionalizacin del medio rural y a las condiciones ambientales y sociales (Art. 154). La Ley parte de un reconocimiento primordial: es en el territorio municipal donde se dan los mayores vnculos entre el ejercicio de gobierno y las necesidades de la gente. Donde se concretan los encadenamientos de la produccin, la comercializacin, los servicios y el consumo de los bienes rurales. Son los ayuntamientos el orden de gobierno ms cercano a la poblacin quienes, al tener una organizacin administrativa propia, un liderazgo reconocido localmente, conocen los matices de los problemas que enfrenta la poblacin que gobierna. Sin embargo, se requiere que los gobiernos municipales vean al desarrollo como algo ms que la introduccin de infraestructura (agua, luz, drenaje). Es por ello que la Ley fortalece sus capacidades institucionales y establece las bases normativas que les permita desarrollar polticas pblicas y programas que fomenten el desarrollo rural integral en su territorio. Sin la gestin articulada de los gobiernos municipales, sin la participacin activa de los pobladores y sin una adecuada coordinacin institucional, poco se podr hacer por el desarrollo rural.

...es en el territorio municipal donde se dan los mayores vnculos entre el ejercicio de gobierno y las necesidades de la gente.

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II. El desarrollo rural municipal

Sentando las bases para una nueva sociedad rural
Descentralizacin significa compartir la responsabilidad con entidades y municipios; transferir funciones, pero tambin transferir recursos.
La gente es quien provoca el desarrollo. El desarrollo ocurre de la accin de la propia gente, de su capacidad para transformar la realidad. En este sentido, el Estado es un facilitador del desarrollo; es quien crea las condiciones para que esto suceda; es quien asume su responsabilidad para invertir en bienes pblicos (en educacin o en salud), en infraestructura, pero particularmente en las personas; un desarrollo centrado en la gente y no slo en el volumen de la produccin; un desarrollo donde poco a poco se amplan los derechos de la poblacin rural: acercndoles instrumentos y generando oportunidades reales que les permitan mayor libertad de accin y de decisin para actuar sobre sus problemas. Asumir esta visin del desarrollo rural implica abordar los problemas ya no slo desde el nivel federal, sino tambin desde los estados y los municipios; no de manera unilateral, sino involucrando a todos los actores. Y para ello es necesaria la descentralizacin gubernamental, es indispensable fortalecer el federalismo, es preciso desarrollar las capacidades tcnicas, organizativas, financieras y normativas de los distintos niveles de gobierno. Descentralizacin significa compartir la responsabilidad con entidades y municipios; transferir funciones, pero tambin transferir recursos. La descentralizacin se nutre de la experiencia: mientras ms cerca del lugar de su aplicacin se den las decisiones en una poltica con la participacin de la gente involucrada directamente, hay mayor presuncin de xito. Las polticas centrales son por definicin de ndole general, a diferencia de las polticas locales, su amplia cobertura observa los problemas como si fueran del mismo tamao e importancia, y lo que es peor an, ofrecen las mismas soluciones a problemas distintos. La misma medicina a diferentes enfermedades. Las instancias de gobierno que estn ms cerca de los problemas (los gobiernos municipales y los gobiernos estatales), y quienes los viven cotidianamente (los productores rurales y sus familias), son muchas veces, con el apoyo tcnico y la informacin estratgica adecuada, quienes pueden dar una mejor respuesta a sus necesidades; sea porque conocen de cerca sus causas, o sea por que llevan aos ensayando alternativas y cuentan ya con la experiencia necesaria para resolverlos.

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Sentar las bases para una nueva sociedad rural implica un cambio en nuestra visin del desarrollo. Pasa por compartir responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno. Requiere abrir espacios institucionales a la participacin de la gente. Que los gobiernos asuman su papel de facilitadores de la concurrencia concertada orientada al desarrollo, de agentes directivos que orienten el desarrollo local y regional, de impulsores de polticas y programas de gobierno que establecen circunstancias favorables a la inversin. Coadyuvantes que favorecen la participacin de la poblacin, que los asume como sujetos de su propio desarrollo, que acercan conocimientos e instrumentos para fortalecer capacidades. Lograr el desarrollo de una nueva sociedad rural, requiere impulsar el sector agroalimentario en trminos econmicos y financieros, integrando al productor primario a la cadena productiva que culmina en el consumidor. Para ello se necesita potenciar el desarrollo humano, considerando la naturaleza de sus comunidades; incidir en el desarrollo social, equilibrando la inversin en las regiones; fomentar el desarrollo fsico de infraestructura requeridos para ser competitivos en la economa global, propiciando siempre el uso racional de los recursos naturales y la proteccin al medio ambiente y; estimular el desarrollo econmico, impulsando la diversificacin productiva para multiplicar las fuentes de ingreso y empleo en el medio rural, incluyendo actividades econmicas diferentes a las agropecuarias. Teniendo siempre como principios rectores del desarrollo rural la: Sustentabilidad, porque mantiene la capacidad de seguir siendo productivo, sin deteriorar la base de recursos naturales. Participacin, porque le otorga a la poblacin rural un papel protagnico en las decisiones pblicas y en la gestin de su territorio. Inclusin, porque involucra a todos lo actores rurales, agentes econmicos y autoridades.

Sentar las bases para una nueva sociedad rural implica un cambio en nuestra visin del desarrollo.

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 Pluralidad, estimular el anlisis y la toma de decisiones en un ambiente democrtico, sin distincin de credo poltico y religioso. Integralidad, porque aborda los problemas del campo desde sus mltiples causas, proponiendo alternativas para el desarrollo econmico, fsico, social y humano, y no slo al desarrollo agropecuario. Equidad, porque promueve la participacin activa de las mujeres, los jvenes sin tierra, los adultos mayores y las personas de capacidades diferentes y el equilibrio en la distribucin de la inversin de acuerdo a necesidades y potencialidades. Corresponsabilidad, porque se aleja de visiones paternalistas, ya que cada uno de los actores involucrados asume su responsabilidad acorde a su capacidad social e institucional. Diversificacin, por que se promueve la diversificacin productiva y otras estrategias de ingreso en actividades no agropecuarias, al mismo tiempo que impulsa la apropiacin de nuevas etapas y opciones en lo tecnolgico, financiero y comercial.

La Ley define lo rural como el territorio construido a partir del uso y apropiacin de recursos naturales,

El territorio municipal como el punto de partida del desarrollo rural

La compleja realidad del pas, la disparidad regional de las desigualdades y las distintas dotaciones de recursos y capacidades a lo largo del territorio nacional, hace necesario asumir polticas pblicas diferenciadas. Para ello, se requiere de una amplia visin de los problemas rurales. La Ley define lo rural como el territorio construido a partir del uso y apropiacin de recursos naturales, donde se generan procesos productivos, culturales, sociales y polticos. El territorio entendido no slo como un espacio fsico, sino como aquel que se construye por las relaciones entre los habitantes de una regin, quienes tienen un sentido de pertenencia, quienes comparten historia y tradiciones, quienes muchas veces tienen un proyecto de desarrollo concertado socialmente.
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Un territorio con mltiples vnculos con otros poblados o con ciudades. Con quienes mantienen relaciones comerciales, productivas, de servicios, de mano de obra. Un territorio que forma parte de una regin ms amplia, que a su vez est enlazada con otras regiones, entre las cuales existen diferencias productivas o culturales. Un territorio que paso a paso construye instituciones locales (gobierno municipal, Consejos de Desarrollo Rural Sustentable, organizaciones y asociaciones de productores) que permiten la concertacin social en torno a iniciativas que ayuden al desarrollo rural integral. Actuar desde el territorio municipal, implica que los gobiernos municipales instrumentan acciones de fomento al desarrollo rural con la participacin de la gente representada en los Consejos.

No asumindolos como objetos de atencin, sino como actores centrales de su propio desarrollo.

Los ejes del desarrollo rural

Asumir la problemtica del campo en su complejidad buscando ganar efectividad en la forma de intervencin institucional, requiere disponer de una herramienta a un tiempo til y prctica, sin dejar de ser profunda y completa. Es por ello que se propone el anlisis de la realidad rural municipal a partir de un esquema de cuatro ejes del desarrollo, estos son:

Esta forma de abordar los problemas asume una visin integral del desarrollo, contemplando cada uno de los aspectos que afectan la vida en el campo, que parte del anlisis del territorio para desde ah construir alternativas de solucin. Que considera las necesidades en sus mltiples causas, pero tambin recuperando los aportes y potencialidades de los pobladores rurales. No asumindolos como objetos de atencin, sino como actores centrales de su propio desarrollo. Una mirada

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que recoge las mltiples posibilidades fsicas y ambientales de las regiones, sus ventajas comparativas, su capacidad organizativa y la reserva de experiencias y habilidades tcnicas de los pobladores. Para poner en marcha los alcances que implica esta visin es necesario contar con dos condiciones, por un lado, que los derechos de propiedad estn plenamente definidos y, por el otro, apuntalar a los distintos niveles de gobierno, es decir, consolidar la federalizacin. 1. El desarrollo econmico El desarrollo econmico visto desde las potencialidades de una regin, donde los agricultores, ganaderos, artesanos u otros productores rurales, incluso aquellos que ofrecen servicios, pasen de cosechar a transformar sus productos, de la limitada utilidad primaria a obtener valor agregado a lo largo de la cadena productiva. Teniendo claro el reto de que para salir de la pobreza debe entonces generarse riqueza. Y para ello es necesario un cambio de actitud, que deje atrs el paternalismo y, por el contrario, fortalezca la iniciativa emprendedora de la poblacin rural, la cual a partir de las unidades de produccin familiar establezca esquemas cooperativos que le permita capacidad de negociacin con el mercado, as como economa de escala y estructura organizacional para acceso a informacin, tecnologa, financiamiento, capacitacin y asistenta tcnica, entre otras. Un desarrollo econmico que promueva la: Potencializacin de la Capacidad empresarial Organizacin con principios cooperativos Incorporacin de valor agregado Participacin en mercados regionales, nacionales e Internacionales Desarrollo de la economa local Adems del fortalecimiento de los sistemas comerciales y financieros regionales.

...para salir de la pobreza debe generarse riqueza.

2. El desarrollo fsico El desarrollo fsico contempla dos aspectos complementarios, el medio ambiente y la infraestructura bsica. Donde el crecimiento de uno no debe expresar la prdida del otro. En este sentido los gobiernos municipales han jugado un papel importante en la construccin de un piso bsico de satisfactores. Sin embargo, los recursos naturales no deben ser vistos como fuentes de subsistencia inmediata o como patrimonio inagotable. Por el contrario, debemos promover el aprovechamiento sostenido de la naturaleza y enfocar la construccin de servicios a generar condiciones para el desarrollo.

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 Recursos naturales donde: Se de una explotacin racional y sustentable.

...generar condiciones para el desarrollo.

Se mejoren y recuperen los recursos degradados como el agua y suelo, biodiversidad. Infraestructura fsica donde: Se de un acceso equitativo a medios de comunicacin, servicios bsicos de educacin, salud, caminos, equipamiento urbano y vivienda.

3. El desarrollo humano El desarrollo humano considera que el principal activo de un pas y sus localidades son su gente. Que cualquier tipo de desarrollo que se trate, debe enfatizar el desarrollo de las capacidades de las personas como su propsito ms importante. Son ellas, y nadie ms, quien con ayuda de los instrumentos adecuados, pueden generar condiciones para acceder a un mejor nivel de vida rompiendo los crculos de la pobreza. El desarrollo casi siempre es auto desarrollo. El desarrollo humano busca: A individuos dotados de valores, prcticas, conocimientos y actitudes que les permita expresar su potencial de desarrollo. Para lo cual deben construirse instituciones y capacidades para la accin y el aprendizaje colectivo.

...el principal activo de un pas y sus localidades son su gente.

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4. El desarrollo social El desarrollo social impulsa una nueva ciudadana rural, la cual requiere de una manera distinta de percibir la organizacin rural, no como un medio para obtener recursos del gobierno, sino como un instrumento para enfrentar los retos de la produccin, la comercializacin, la agroindustrializacin o los servicios. Agrupaciones de ayuda mutua, con propsitos claros de hacia donde quieren llegar; una sociedad rural que fundamente su trabajo en principios cooperativos de inclusin, pluralidad y representatividad. El desarrollo social busca: Que la poblacin rural se constituya en actor social rural organizado, democrtico en sus prcticas y activo participante en las instancias de decisin pblica. Que siembre una nueva cultura cvica basada en la asociacin entre iguales.

...una nueva cultura cvica basada en la asociacin entre iguales.

...actor social rural organizado, democrtico en sus prcticas y activo participante en las instancias de decisin pblica.

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Los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable

Los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable son el medio a travs del cual la Ley propone instituir la participacin de la poblacin rural en las instancias de decisin y de ejecucin de las polticas pblicas rurales. Son los instrumentos previstos jurdicamente para que los habitantes del campo puedan influir en la orientacin de la inversin, de las acciones y de los programas rurales. La Ley marca que debern crearse Consejos de Desarrollo Rural en los mbitos nacional, estatal, distrital y municipal, para que la poblacin pueda participar en la definicin de programas y proyectos que fomenten el desarrollo rural en todos los niveles. Los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable son rganos colegiados de participacin de los productores y dems agentes de la sociedad rural en la definicin de las prioridades regionales, la planeacin y distribucin de los recursos que la federacin, las entidades federativas y los municipios destinen al apoyo de las inversiones y, para el desarrollo rural sustentable. Los Consejos deben ser consultivos e incluyentes; adems de representativos de los intereses de los productores y agentes de la poblacin rural. Los Consejos deben velar por el bien pblico, es decir, por el inters estratgico del municipio, aquel cuya solucin, quiz no sea un beneficio inmediato o lo que demanda la mayora, pero s aquel que ayudar a resolver los nudos problemticos principales donde se atora la produccin, la comercializacin, la industrializacin; y que puede ser falta de inversin o poca capacitacin, entre otros factores: Lo que desencadenar el desarrollo local.

Los Consejos ... son rganos colegiados de participacin de los productores y dems agentes de la sociedad rural en la definicin de las prioridades regionales...

Consejo Mexicano Consejos de Desarrollo Rural Sustentable Consejos Estatales Consejos Distritales Consejos Municipales

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Los Consejos tambin deben contar con un reglamento interno. Realizar, en acuerdo con sus autoridades, un diagnstico y un plan de su realidad a partir de los cuatro ejes de desarrollo. Deben apoyar en la puesta en marcha de proyectos o iniciativas de beneficio comn y contribuir a que las autoridades y funcionarios de las distintas dependencias acuerden acciones coordinadas que alienten el desarrollo rural. Esto ayudar para que sus propuestas se consideren genuinas, por lo que debern propiciar la confluencia de instrumentos y acciones provenientes de fondos pblicos y privados. Considerando que los miembros de los Consejos participan de manera honoraria, hemos aprendido que las reuniones deben ser cortas y ejecutivas. Deben tener un nmero recomendable de alrededor de treinta miembros. Para que todos tengan oportunidad de opinar y puedan establecer un trato personalizado entre ellos. A un mayor nmero de miembros la oportunidad de participacin directa se limita o se distorsiona y el trato deja de ser cara a cara, al mismo tiempo que las opiniones se expresan a travs de grupos secundarios. La experiencia nos ha sealado, particularmente en lo que se refiere a los Consejos Municipales, que para que la toma de decisiones sea efectiva es conveniente que la representatividad proporcional sea alrededor de 30% de representantes territoriales; 30% de representantes de sistemas producto y organizaciones econmicas; 20% de instituciones pblicas y dependencias federales, estatales y municipales; y 20% de otros actores (organizaciones sociales, organizaciones agrarias, OSCs, instituciones educativas y de investigacin). Ahora bien, en la medida que los Consejos se consoliden y respondan a las expectativas de sus miembros, sean eficaces como instrumentos de gestin del territorio, ganarn en reconocimiento pblico. Los pobladores, las empresas, los funcionarios y las autoridades vern en ellos herramientas eficaces de planeacin y orientacin de la inversin.

Consejos Incluyentes, Proporcionales, Representativos y Renovados.

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Para que esto suceda y acorde con el sentido democrtico de la planeacin del desarrollo rural establecido por la LDRS, es conveniente que los Consejos sean: Incluyentes, en cuanto su composicin, que estn incluidos todas las organizaciones o sectores con presencia significativa en la sociedad rural de su respectiva regin, sin hacer distingos de raza, credo, gnero, posicin social, preferencia poltica o ideolgica, incorporando siempre a las minoras rurales. Proporcionales, al equilibrar la participacin de todos los productores y agentes econmicos. Deben asignarse los lugares de acuerdo con la importancia relativa que cada uno tiene respecto del total de sociedad rural en la respectiva regin. Representativos, al delegar y conceder autoridad a los consejeros. Los consejeros no deben actuar a ttulo personal, sino en funcin de los acuerdos y decisiones que tomen sus representados, debe buscarse que la informacin fluya del Consejo hacia la organizacin de base y que las opiniones surjan de sta hacia el Consejo a travs del representante. Renovados, actualizar a sus miembros peridicamente, que no se eternicen. Buscando tener reglas claras, tanto para aceptar nuevos miembros en el consejo, como para sustituir a los consejeros y comisiones que se forman con diferentes propsitos. Los mecanismos de renovacin deben garantizar que el consejo evolucione y cobre nuevas energas con cada cambio de consejeros. De lo que se trata es de ir volviendo costumbre y prctica cotidiana la participacin de los pobladores rurales en el anlisis de sus problemas y en la elaboracin de soluciones. Y para que esto suceda es necesario asegurar su participacin en los rganos legalmente constituidos. No dejarla a la libre decisin de las autoridades o producto de arreglos informales o temporales. Sino por el contrario, establecer las condiciones para convertir la participacin de la gente, en un medio que permita estar de acuerdo con las autoridades locales en las acciones para impulsar el desarrollo rural.

...ir volviendo costumbre y prctica cotidiana la participacin de los pobladores rurales en el anlisis de sus problemas y en la elaboracin de soluciones.

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III. La estrategia federal de desarrollo rural

En el cumplimiento de sus objetivos en el sector rural el Gobierno Federal impulsa, entre otras, dos grandes estrategias de apoyo a los productores: Aquellas que tienen una orientacin de compensacin a la poblacin rural a travs de transferir recursos que apoyan directamente su ingreso, como el PROCAMPO o la poltica de precio objetivo; y aquellas que fomentan la inversin en los aspectos productivos, el desarrollo de las capacidades, la promocin y el apoyo a la organizacin, como es el caso de la Alianza Contigo. La estrategia de desarrollo rural se inserta dentro de sta ltima. La estrategia de desarrollo rural contempla un sentido de focalizacin, y con un criterio de equidad se orienta de manera primordial a: a) Segmentos humanos prioritarios. Propone acercar los recursos a aquellos que tradicionalmente estn marginados de los apoyos, acaso por su condicin de gnero, etnia, edad o discapacidad. Grupos con un mnimo de seis integrantes. b) Segmentos geogrficos de mayores ndices de marginalidad. Reconociendo que la desigualdad es tambin regional, se procura canalizar inversiones en los lugares donde ms apremia, sea por su dispersin geogrfica, o por su difcil acceso. Localidades rurales de alta y muy alta marginacin, de acuerdo con CONAPO (Consejo Nacional de Poblacin).

La estrategia de desarrollo rural contempla un sentido de focalizacin...

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c) Segmentos econmicos de alta inclusin social. Particularmente en cadenas de produccin consumo establecidas como prioritarias por su importancia actual o potencial para la entidad, por su amplia inclusin social de unidades de produccin familiar en los diferentes eslabones de la cadena. A partir de la consideracin de que los recursos fiscales federales disponibles son mucho menores a las necesidades de apoyo que requiere el sector rural, y con el fin de evitar un uso disperso e intrascendente, se requiere primero tener la idea clara de para qu se van a usar los apoyos, es decir, se recomienda canalizar los apoyos a travs de proyectos, no necesariamente documentos sofisticados, sino donde est claramente establecido qu problema se va a solucionar con los recursos de apoyo. En un segundo momento se busca que los proyectos sean eficientes, lo que implica su sostenibilidad en el tiempo, por lo que entre ms claramente sealado est el mercado del bien o servicio que se va a generar, la capacidad de financiamiento tanto del capital de trabajo como de las inversiones, as como el acceso a la tecnologa y asistencia tcnica que el proceso productivo implica, adems de la capacidad organizacional del grupo promotor del proyecto, ms probabilidades de xito tendr el Proyecto. Se trata de invertir en bienes de capital o en infraestructura, o ampliar el hato ganadero, de ubicar los cuellos de botella en una cadena productiva, a travs de la planeacin con el Consejo de Desarrollo Rural Sustentable, que permita a los productores avanzar en la apropiacin de etapas del proceso productivo. Dicho rpidamente, situar la inversin los puntos detonantes.

...situar la inversin en los puntos detonantes.

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Los instrumentos operativos de la poltica de desarrollo rural

La poltica federal de desarrollo rural se ejecuta a travs de sus instrumentos operativos. La estructura del Programa de Desarrollo Rural Alianza Contigo contempla los siguientes subprogramas:

De Apoyo a los Proyectos de Inversin Rural (PAPIR) De Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural (PRODESCA) De Fortalecimiento de Empresas y Organizacin Rural (PROFEMOR)

...fomentar la inversin en bienes de capital

PAPIR El objetivo del programa es fomentar la inversin en bienes de capital de la poblacin rural elegible a travs del apoyo en la puesta en marcha de proyectos la reconversin productiva, la transformacin y acondicionamiento de la produccin primaria, la generacin de empleo rural no agropecuario y de servicios, as como su posicionamiento en los mercados. Especficamente los fondos se dirigen a: Apoyar la puesta en marcha de proyectos; Incentivar la inversin entre la poblacin rural; y Facilitar el acceso a la poblacin rural a las fuentes formales de financiamiento mediante fondos de garanta.

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PRODESCA El propsito es desarrollar capacidades en la poblacin rural elegible a travs de proveer conocimientos tiles para mejorar procesos productivos, comerciales, organizativos y empresariales: Incentivando la organizacin con mayores apoyos. Promoviendo el uso creciente del conocimiento tcnico, comercial, organizativo, gerencial y financiero, mediante procesos de capacitacin y educacin. Desarrollando de la oferta de servicios profesionales adecuados a las necesidades de la poblacin rural. Identificando experiencias reas de oportunidad de negocios para promover e impulsar proyectos de reconversin productiva o comercial mediante el intercambio de experiencias.

...desarrollar capacidades en la poblacin rural...

El esquema usado es un servicio de asistencia tcnica de uso privado con pago pblico y los apoyos se destinan a: a) el diseo de proyectos, b) la puesta en marcha de proyectos, c) la asesora tcnica y la consultora profesional, d) la capacitacin, e) la promocin de proyectos de desarrollo, f) los programas especiales, g) la promocin de agroproductos no tradicionales, h) el desarrollo de los usuarios y supervisin de servicios, entre otros apoyos.

PROFEMOR El fin general del programa es incorporar a las unidades de produccin familiar rurales en forma organizada a la apropiacin de valor agregado; e incrementar la participacin social de la poblacin rural en la toma de decisiones en los diferentes mbitos del desarrollo de las regiones. Especficamente busca: Fomentar la creacin, reconversin e integracin organizativa de los productores rurales.

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 Apoyar la consolidacin de la estructura interna y administracin profesional de los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable, de grupos, organizaciones econmicas y de servicios financieros rurales. Fomentar el intercambio de experiencias y la formacin de recursos humanos al nivel de socios, directivos y personal administrativo. Facilitar el acceso a servicios financieros a los habitantes rurales. Los apoyos del Programa son los siguientes: a) Fortalecimiento institucional, particularmente hacia los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable (distrital y municipal); b) Consolidacin organizativa, dirigido a organizaciones de 1ro, 2do y 3er nivel y fortalecimiento y ampliacin de IFRs; y c) Fomento empresarial, a travs de becas, giras de intercambio, publicaciones, seminarios estatales y nacionales y estudios especializados.

La Operacin Municipalizada del Programa de Desarrollo Rural... concretiza la descentralizacin de recursos a los municipios...

La Operacin Municipalizada del Programa de Desarrollo Rural (OM)

La Ley de Desarrollo Rural Sustentable no slo estipula atribuciones, y orientaciones, sino que en su puesta en marcha se han establecido incentivos derivados de su mandato. La Operacin Municipalizada del Programa de Desarrollo Rural (OM) es un instrumento financiero federalista que concretiza la descentralizacin de recursos a los municipios, para que estos los canalicen de manera participativa en proyectos de desarrollo rural desarrollando una accin de induccin a la concurrencia interinstitucional para la gestin de los planes de desarrollo rural municipal. Para ello se requiere: Dar seguimiento puntual al ciclo anual de la OM; tanto en sus fases preoperativas (concertacin, capacitacin etc.); como operativas (dictaminacin y seguimiento de proyectos, etc.).

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 Ofrecer respuesta a los retos institucionales que se presentan a nivel del ayuntamiento, Consejo Municipal y Direccin de Desarrollo Rural Municipal. Establecer y respetar prioridades y restricciones claras que permitan dar cumplimiento al Plan de Desarrollo Rural Municipal. De acuerdo con las bases conceptuales y programticas de la OM se sugiere dar a prioridad, por ejemplo a: Proyectos integrales o articulados. Proyectos de desarrollo de microcuencas. Proyectos que revaloren el medio ambiente (ecoturismo, forestales, etc.). Proyectos que proporcionen valor agregado a la produccin. Proyectos de transferencia de tecnologa innovadora (que modifique hbitos poco emprendedores o que deterioran el medio ambiente). La Operacin Municipalizada busca tambin movilizar recursos adicionales y mltiples orientados al desarrollo rural. Aporta capital para que incida en la inversin pblica local, para que los ayuntamientos dirijan su mirada a la problemtica rural. Pretende instituir instancias, reglas y programas que impacten en el desarrollo de las localidades: No etiqueta los recursos o define beneficiarios a priori, sino que impulsa que estos sean discutidos socialmente a travs de Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable (CMDRS); No genera estructuras burocrticas paralelas, sino que desarrolla capacidades locales al incidir en la creacin de oficinas municipales de desarrollo rural; No reduce la funcin de los ayuntamientos a meras ventanillas de apoyo, sino que impulsa sus capacidades institucionales;

Aporta capital... para que los ayuntamientos dirijan su mirada a la problemtica rural.

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 No induce proyectos genricos diseados desde la federacin, sino que insiste en que sean los actores rurales e institucionales quienes realicen su planeacin local y, en base a ella, definan sus prioridades; No aspira a ser una poltica coyuntural ms, sino pretende instituir el desarrollo rural como uno de los ejes de la gestin local. Los recursos de la OM son transferidos a los municipios a travs de un acuerdo con los gobiernos de sus respectivas entidades llamado anexo de ejecucin y el techo financiero se asigna de acuerdo a una frmula qye considera diversos criterios:

Marginalidad Poblacin rural Potencial productivo, Poblacin indgena, Aportaciones municipales

El establecer una frmula para la distribucin de recursos busca transparentar la asignacin presupuestal y no dejarla a la libre decisin de cualquier autoridad. Y como hemos dicho ya, focalizar la atencin.

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Para que los gobiernos municipales reciban los recursos asignados segn la frmula y operen directamente el programa, se necesita: Un Consejo Municipal constituido, para dar cauce institucional a la participacin de la gente.

...la distribucin de recursos busca transparentar la asignacin presupuestal y no dejarla a la libre decisin de cualquier autoridad.

Un Plan de Desarrollo Rural validado por el CMDRS, para asegurar un instrumento consensuado entre el gobierno y la sociedad que ayude a la ejecucin de programas y proyectos. Un Departamento de Desarrollo Rural en el municipio, para instituir al desarrollo rural como una lnea estratgica del trabajo de los ayuntamientos. Un Programa Operativo Anual - Municipal de Desarrollo Rural en 2005 validado por el CMDRS (Art. 75, Fracc. I de las Reglas de Operacin), para establecer el desglose de los montos, las metas, la cobertura y los resultados de acuerdo a la inversin. Firmar un anexo de ejecucin municipalizado entre la SAGARPA, el gobierno estatal y el municipio, para dejar asentada la coordinacin interinstitucional entre los tres ordenes de gobierno. En el caso que los municipios no cumplan con estos requisitos, existe la posibilidad de que puedan allegarse del presupuesto asignado, siempre y cuando presenten los proyectos en el tiempo establecido ante el gobierno del estado, quien administrar los recursos a travs del FOFAE (Fondo de Fomento Agropecuario del Estado) o su equivalente.

Acciones de fortalecimiento institucional para el desarrollo rural

Como parte de la poltica de desarrollo rural municipal, el Gobierno Federal impulsa acciones encaminadas a fortalecer las capacidades institucionales a nivel local, entre las cuales estn las siguientes:

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En la promocin y difusin se apoya la organizacin de encuentros de presidentes municipales y de Consejos para intercambiar experiencias, foros y seminarios sobre la ejecucin de acciones de desarrollo rural con autoridades y funcionarios de los distintos niveles de gobierno. Adems de distribucin de impresos y material audiovisual con fines didcticos y de divulgacin de la poltica. Con el fin de inducir a que los municipios establezcan sus polticas de desarrollo rural en el marco que les otorga la LDRS, se han elaborado y difundido documentos que orientan metodolgicamente acciones como: organizar y poner en operacin una Direccin de Desarrollo Rural Municipal; organizar una Comisin de Desarrollo Rural en el Cabildo; vincular jurdicamente y orgnicamente los diferentes consejos que existen a nivel municipal, con nfasis en la relacin COPLADEMUN-CMDRS; as como la elaboracin de un reglamento municipal tipo que incluya las acciones de desarrollo rural sustentable. En capacitacin, se ha priorizado la formacin operativa de equipos estatales integrados por funcionarios de las Delegaciones de SAGARPA y de las contrapartes en los Gobiernos estatales. La capacitacin a coordinadores municipales y encargados de departamentos de desarrollo rural en los municipios; adems de capacitacin a los consejeros sobre integracin, organizacin y funcionamiento de los consejos municipales de desarrollo rural. Con el fin de instrumentar con la mayor coherencia e impacto los procesos de formacin entre los habitantes del medio rural, se estableci el Programa Nacional de Capacitacin Rural Integral (SINACATRI). Que busca facilitar el acceso de la poblacin rural a los servicios de capacitacin, formacin, asesora tcnica y certificacin; coordinar a los organismos pblicos, privados y sociales; y mejorar los esfuerzos y acciones entre los tres niveles de gobierno. Particularmente, detectar necesidades, proveer capacitacin, y articular la oferta de servicios. En el seguimiento y evaluacin, se ha puesto en marcha el Sistema de Monitoreo, Seguimiento y Evaluacin del Desarrollo Rural Sustentable (SIMON), sistema de informacin en lnea que registra los avances de la instrumentacin de las acciones de la LDRS en el nivel municipal, distrital y nacional en la creacin y el fortalecimiento de institucionalidad local, la gestin del desarrollo rural y los impactos obtenidos.
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...fortalecer las capacidades institucionales a nivel local...

IV. Los Resultados y los Retos

Avances y expectativas institucionales

El Gobierno Federal conjuntamente con los gobiernos estatales y municipales, ha emprendido una serie de acciones dirigidas al fomento del desarrollo territorial de los municipios en el mbito rural, de las que podemos destacar las siguientes: La constitucin y funcionamiento de Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable en prcticamente la totalidad de municipios rurales del pas, asimismo de la totalidad de los Consejos Distritales. La induccin de establecimiento de reas de desarrollo rural municipal. La focalizacin de los recursos pblicos hacia localidades y grupos prioritarios (mujeres, jvenes, indgenas, adultos mayores o con discapacidad). La descentralizacin de presupuestos a todos los municipios rurales del pas, y definicin de techos presupustales municipales, mediante frmulas con criterios estandarizados y transparentes. La puesta en marcha de la Operacin Municipalizada del Programa de Desarrollo Rural en todos los estados y municipios del pas. El impulso a proyectos econmicos integrales por cadenas productivas y lneas tecnolgicas que permitan aumentar la productividad y competitividad. Podemos decir que el Programa de Desarrollo Rural de Alianza Contigo se ha constituido en un instrumento eficaz para la inversin en el desarrollo rural, al asignar la mayor cantidad de recursos a estados y municipios en este rubro.

...descentralizacin de presupuestos a todos los municipios rurales del pas...

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El nuevo rol de los municipios en el desarrollo rural

Entre los principales retos del municipio para impulsar el desarrollo rural podemos identificar: 1. Articular la concurrencia institucional de las instancias involucradas en el desarrollo del territorio, concertar propsitos, instrumentar polticas pblicas, ejecutar programas y recursos. En una palabra que los recursos de la OM sean inductores de la coordinacin interinstitucional.

Institucionalizar el desarrollo rural...

2. Institucionalizar el desarrollo rural, creando la Comisin Municipal y la Direccin de Desarrollo Rural, incorporacin de tareas en los reglamentos interiores y asignando recursos propios al desarrollo del campo. 3. Consolidar la participacin de la sociedad rural en el seno de los Consejos Municipales para el Desarrollo Rural Sustentable. Para ello se necesita fortalecer a los Consejos en su estructura y composicin, as como en su reglamentacin interna. 4. Planificar y realizar la gestin de su territorio: a) Actualizando, en conjunto con los Consejos de Desarrollo Rural, el diagnstico que identifique los puntos crticos de la problemtica rural en todas sus dimensiones. b) Mejorando un Plan Municipal de Desarrollo Rural con prioridades estratgicas, cuya resolucin detone y cree condiciones para el desarrollo y el bienestar de las familias rurales. c) Coordinando los esfuerzos, instrumentos y recursos interinstitucionales, que hagan posible la puesta en marcha del Plan. Es la hora de los municipios. La LDRS plantea un cambio sustantivo en la orientacin de las acciones de los gobiernos municipales, el cual consiste en que, paulatinamente, sin dejar sus tareas habituales de administracin, los ayuntamientos creen condiciones para el desarrollo rural. Que vayan ms all de proveer servicios bsicos, los cuales sin duda son indispensables, sobre todo cuando existen tantas necesidades elementales, pero que por s solos no generan desarrollo. El reto es pasar de una visin del desarrollo centrada en la infraestructura, a una visin que incorpore integralmente el desarrollo humano, social, econmico y fsico. Es el momento de pasar de ser operadores de servicios o de programas estatales o federales, a construir polticas pblicas locales con participacin cvica.

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Mxico D.F. Tiraje: 3,000 ejemplares. Noviembre, 2005.

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COMIT ORGANIZADOR Ing. Antonio Ruiz Garca Subsecretario de Desarrollo Rural SAGARPA Ing. Roberto Cedeo Snchez Director General de Programas Regionales y Organizacin Rural SAGARPA Lic. Leticia Deschamps Solrzano Directora General INCA Rural COMIT TCNICO Ing. Jos Tulais Lpez Director de Programas Regionales SAGARPA Lic. Rafael Garca Garca Subdirector de Desarrollo Municipal Rural SAGARPA