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Derecho Administrativo. TEMA 1 . Administracin Pblica. Fuentes del Derecho.

La Administracin Pblica: concepto y principios. El derecho administrativo. El ordenamiento jurdico: concepto y elementos. La Constitucin y su valor normativo. La Ley: concepto y significado. Clases de leyes estatales. Leyes autonmicas. El Reglamento. Otras fuentes del ordenamiento administrativo. Los tratados internacionales. El derecho originario. El derecho derivado.

LA ADMINISTRACION PBLICA: CONCEPTO Y PRINCIPIOS


Concepto de Administracin Pblica. En el campo del Derecho Administrativo, y como consecuencia del reconocimiento de personalidad jurdica a la Administracin, la organizacin designa a las personas fsicas (rganos o estructura de las Administraciones Pblicas) que actan y realizan las concretas competencias pblicas. En consecuencia, se atribuyen e imputan a la persona jurdica (Administracin) las diferentes actuaciones realizadas por las personas fsicas que la integran y componen, teniendo como fin principal la satisfaccin de necesidades colectivas. As, toda organizacin, para cumplir sus objetivos ha de: - Configurar una estructura acorde con sus medios y fines. - Conferir a cada rgano las competencias correspondientes y, - Regular las relaciones entre las partes que componen la estructura. No obstante, el concepto de organizacin administrativa se fundamenta en la existencia de diferentes Administraciones Pblicas, siendo stas las siguientes: - Administracin del Estado. - Administracin Autonmica. - Administracin Local. - Administracin Institucional. Segn la propia Constitucin Espaola de 1.978: a) La Administracin del Estado corresponde al Gobierno, compuesto por el Presidente, los Vicepresidentes, en su caso, y los Ministros. b) La Administracin de las Comunidades Autnomas est encomendada a un Consejo de Gobierno, el cual tendr funciones ejecutivas y administrativas. c) Dentro de la Administracin Local, cabe distinguir a: los Municipios, cuyo gobierno y administracin correspondern a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y Concejales; las Provincias, encomendndose su gobierno y administracin a las Diputaciones u otras Corporaciones de carcter representativo; y por ltimo, las Islas, en los Archipilagos, que tendrn adems su administracin propia en forma de Cabildos y Consejos. Por su parte, la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, modificada por la Ley 4/99, de 13 de enero, dispone que, bajo la direccin del Gobierno de la Nacin, de los rganos de gobierno de las Comunidades Autnomas y de los correspondientes de las Entidades que integran la Administracin Local, la actuacin de la Administracin Pblica respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las Leyes y el resto del Ordenamiento Jurdico.
Artculo 2. mbito de aplicacin. 1. Se entiende a los efectos de esta Ley por Administraciones Pblicas: a) La Administracin General del Estado. b) Las Administraciones de las Comunidades Autnomas. c) Las Entidades que integran la Administracin Local 2. Las Entidades de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Pblicas tendrn asimismo la consideracin de Administracin

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Pblica. Estas Entidades sujetarn su actividad a la presente Ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometindose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creacin.

De este modo, para el cumplimiento de sus fines, cada una de las Administraciones Pblicas acta con personalidad jurdica nica, debiendo desarrollar su actividad con arreglo a una serie de principios. La personalidad jurdica nica supone que: a) Son titulares de derechos subjetivos y obligaciones. b) Tienen capacidad jurdica y capacidad de obrar; y por ello capacidad para ser parte procesal y capacidad procesal en sentido tcnico. c) Los rganos administrativos simples o complejos, y las unidades administrativas que los componen, carecen de personalidad jurdica y no son sujetos de Derecho, sino que se integran en la personalidad de la administracin a la que pertenecen. d) Su capacidad se limita a la necesaria para el desempeo de la funcin propia, que es necesariamente genrica en el caso de las Administraciones Territoriales y necesariamente concreta en el de la Administracin Institucional. Las potestades y competencias administrativas que, en cada momento, tengan atribuidas cada Administracin y sus organismos pblicos por el ordenamiento jurdico, determinan la capacidad de obrar de una y otros, segn dispone el artculo 2, prrafo 4 de la ley 6/1997, de 14 de abril, de organizacin y funcionamiento de la Administracin General del Estado. Principios de actuacin de la Administracin Pblica. Nuestro propio Texto Constitucional destaca en su articulado los principios de actuacin de la Administracin Pblica, atribuyndoles por tanto un rango constitucional. Dichos principios vienen expresados en el Art. 103, que es del siguiente tenor literal: La Administracin
Pblica sirve con objetividad los intereses generales y acta de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.

En este sentido, el Art. 3 de la Ley 30/92, modificada por la Ley 4/99, de 13 de enero, en sus apartados 1, 2 y 5, dispone que:
Artculo 3. Principios generales. 1. Las Administraciones Pblicas sirven con objetividad los intereses generales y actan de acuerdo con los principios de eficacia , jerarqua , descentralizacin , desconcentracin y coordinacin, con sometimiento pleno a la Constitucin, a la Ley y al Derecho. Igualmente, debern respetar en su actuacin los principios de buena fe y de confianza legtima. 2. Las Administraciones Pblicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperacin y colaboracin, y en su actuacin por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos. 3. Bajo la direccin del Gobierno de la Nacin, de los rganos de gobierno de las Comunidades Autnomas y de los correspondientes de las Entidades que integran la Administracin Local, la actuacin de la Administracin Pblica respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurdico. 4. Cada una de las Administraciones Pblicas acta para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurdica nica. 5. En sus relaciones con los ciudadanos las Administraciones pblicas actan de conformidad con los principios de transparencia y de participacin. (Artculo redactado segn Ley 4/1999, de 13 de enero)

Por otro lado, sealar que, las disposiciones normativas que tambin se ocupan de esta materia estn contenidas en: - La ya mencionada Ley 30/92, de 26 de noviembre, modificada por la Ley 4/99, de 13 de enero, de aplicacin a todas las Administraciones Pblicas. - Los propios Estatutos de Autonoma y en la posterior legislacin de desarrollo en el mbito de las Comunidades Autnomas. - La Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Rgimen Local, modificada por las Leyes 11/99, de 21 de abril, y Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernizacin del gobierno local.

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- El R.D. 2568/86, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Entidades Locales, respecto al mbito de las Corporaciones Locales (ROF) Como apunta Parada Vzquez, la Administracin es una gran organizacin encontrndose a nivel bsico o primario la Administracin Municipal, cuyos mbitos de competencia suponen la primera divisin administrativa territorial. Junto a los ms de 8.000 municipios, forman parte de este primer nivel las Provincias, que en nmero de 50, completan el territorio nacional. Sobre esta base inicial nuestra Constitucin ha creado un Estado de Autonomas, en la actualidad 17, que salvo las de carcter uniprovincial, extienden sus competencias al territorio de varias provincias. Por ltimo, por encima de estos Entes Territoriales, se encuentra la Administracin del Estado, cuya jurisdiccin se extiende a todo el territorio nacional. Junto a estos Entes Territoriales existen otras organizaciones especializadas, personificadas, creadas por los citados entes y que ostentan la forma de Organismos Autnomos. Dado, por tanto, esta multiplicidad de Entes que conforman la Administracin del Estado, los principios de actuacin que se van a desarrollar, pretenden lograr la armona y la unidad en su ejercicio, con la finalidad de prestar de la forma ms eficaz los servicios que tienen encomendados cada una de estas Administraciones. Principio de Eficacia. Una de las principales columnas en que se asienta el Derecho Administrativo es el principio de legalidad. Sin embargo, este principio esencial del Derecho Administrativo, hoy no es suficiente, ya que la actividad de la Administracin debe tener una dimensin finalista que comprenda la eficacia, la operatividad, la existencia de unos buenos resultados. Puede decirse que el principio de eficacia es la base de todos los principios de organizacin administrativa. Con carcter general, eficacia significa aptitud o capacidad para conseguir el resultado pretendido, siendo una cualidad de la prestacin administrativa. As pues, este principio constituye la necesidad de un rendimiento ptimo de la actividad administrativa, en dos sentidos: por una parte, deben evitarse demoras, molestias y perturbaciones al administrado, y por otra, debe suprimirse el excesivo coste y la ineficacia de los servicios pblicos. La Ley 30/92, modificada por la Ley 4/99, de 13 de enero, hace a lo largo de su articulado mltiples referencias al principio de eficacia, tanto de forma directa como indirecta. As, se pueden citar como ejemplos los siguientes: - Respecto a la creacin de rganos administrativos, se establece la prohibicin de crear nuevos rganos que supongan duplicacin de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de stos. - En relacin con la incorporacin de medios tcnicos, se exige que las Administraciones Pblicas impulsen el empleo y aplicacin de las tcnicas y mtodos electrnicos, informticos y telemticos para el desarrollo de su actividad. - En cuanto a la finalizacin del procedimiento, se establece la posibilidad de que ste finalice de forma convencional mediante acuerdos o pactos, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurdico. - Como garanta al ciudadano, se establece que La eficacia de los actos administrativos quedar demorada cuando as lo exija el contenido del acto o est supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior. Como ha podido observarse, indicar que, el principio de eficacia se concibe como una verdadera norma jurdica, ya que habilita a la Administracin para adoptar cuantas medidas repercutan en la economa y celeridad de los servicios. Principio de Jerarqua. La tcnica ms tradicional de distribucin de competencias en una organizacin es la jerarqua. Su antecedente ms cercano se encuentra, segn Garca Trevijano en el Derecho Cannico, en el que aparece como graduacin entre los sujetos eclesisticos con determinada potestad de orden, de magisterio o de jurisdiccin. Con el advenimiento del constitucionalismo, se trasplanta al Estado como puro principio organizativo, desligado ya de sus antecedentes cannicos.

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As pues, puede decirse que, la lnea jerrquica o principio de autoridad es un elemento fundamental de toda estructura organizativa. Entrena Cuesta considera el principio de jerarqua como la tcnica ms antigua para reducir a la unidad la multiplicidad de rganos, y la define como aquella especial estructuracin que se efecta en los diferentes rganos de una misma rama de la Administracin, dotados de competencias propias, mediante su ordenacin escalonada, por la que los superiores pueden dirigir y fiscalizar la conducta de los inferiores, resolviendo los conflictos entre stos, al objeto de conseguir la unidad en la actuacin de todos ellos. Para que pueda hablarse de este principio es necesaria la concurrencia de dos condiciones: 1 La existencia de una pluralidad de rganos con competencia escalonada por razn de su nivel dentro de la estructura orgnica de un determinado ente. 2 La garanta, a travs de un conjunto de facultades, de la prevalencia de la voluntad del rgano superior sobre el inferior. Las manifestaciones expresas de este principio son las siguientes: a) La posibilidad de dirigir, impulsar y fiscalizar a los inferiores. b) Dictar rdenes y fijar criterios para la actuacin de sus subordinados mediante instrucciones y rdenes de servicio. c) La facultad de anular los actos de los inferiores, tanto a travs de la resolucin de los recursos de alzada, como a travs de la revisin de oficio. d) La posibilidad de delegar las competencias en los rganos inferiores o, inversamente, la de avocarlas de acuerdo con las previsiones legales. e) Las delegaciones de firma, las encomiendas de gestin y las suplencias. Principio de Descentralizacin. Al igual que el principio anterior, la importancia del principio de descentralizacin ha llevado al legislador a incluirlo entre los principios bsicos de la organizacin administrativa. Este principio presupone la existencia, dentro del Estado, de una serie de personas jurdicas pblicas (entes). Garca Trevijano destaca los rasgos fundamentales de este principio, a saber: - Transferencia de poderes de decisin. - Transferencia de una persona jurdica distinta, ya no a un rgano, sino a un ente independiente. - Relacin de tutela y no de jerarqua. El calificativo opuesto a este principio sera el de centralizacin, es decir, la asuncin por parte del Estado de todas las competencias, sin que procediera reconocer otras personalidades jurdicas diferentes a la del Estado. La descentralizacin comenz a implantarse como principio en el ltimo tercio del siglo XIX, precisamente para corregir los excesos del centralismo. Es, por tanto, un principio de signo contrario al de centralizacin y tiene como ventaja fundamental el lograr el acercamiento de los niveles de decisin a los propios ciudadanos. Este principio tiene dos dimensiones diferentes: una tendente al logro de una mayor eficacia en la actuacin de los poderes pblicos, de tal modo que se crean entes descentralizados a fin de que cumplan con mayor especialidad los servicios pblicos que le asignen; la otra dimensin es de carcter poltico, por cuanto que, a travs de sus representantes elegidos democrticamente, se regirn los intereses de estos entes descentralizados. Ejemplos de esta dimensin son las Corporaciones Locales e incluso las Comunidades Autnomas. Como consecuencia de las dos dimensiones apuntadas, este principio se desdobla en una descentralizacin territorial y una descentralizacin funcional. En lo que respecta a la descentralizacin territorial se deben destacar las siguientes notas: a) El ente descentralizado tiene reconocido y garantizado un mbito de competencias propias, que debern respetar no slo el Estado, sino el resto de los dems entes que componen la Administracin Pblica. b) El ente descentralizado goza de personalidad jurdica independiente de las dems entidades que componen la Administracin del Estado. c) Los titulares de sus rganos de gobierno son distintos e independientes. Por tal razn, en su calidad de Administracin Pblica de carcter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, les corresponde una serie de facultades y privilegios tendentes a asegurar el

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cumplimiento de sus respectivos intereses, como son: la facultad de dictar disposiciones normativas generales, la potestad de dictar actos administrativos y la facultad de autogobierno. Frente a tales facultades, a fin de sostener la necesaria uniformidad, se hace preciso la existencia de controles por la propia Administracin del Estado, ya que en caso contrario, no solo seran entes descentralizados, sino tambin soberanos, debiendo ostentar este calificativo tan solo el propio Estado. Por tal razn, se utilizan los medios de tutela, cuyas ms importantes manifestaciones son: la obligacin de comunicar los acuerdos que se adopten, los informes vinculantes, las autorizaciones, aprobaciones, suspensiones, incluso la posibilidad de disolver tales entes en casos excepcionales. En cuanto a la descentralizacin funcional o institucional se debe indicar que su finalidad no es poltica, sino que obedece a planteamientos puramente administrativos, consistiendo en el reconocimiento de la personalidad administrativa y financiera de un servicio, crendose, de este modo, organismos especializados que reciben distintos nombres: organismos autnomos, fundaciones... La descentralizacin funcional o institucional es una tcnica organizativa muy utilizada en la actualidad, no solo por el Estado, sino tambin por los dems entes territoriales.

Principio de Desconcentracin. Para definir la desconcentracin, como principio organizativo o de actuacin, es mejor partir del concepto contrario, es decir, concentracin. Debiendo entenderse por tal concepto el hecho de que la Administracin ejerce todas sus funciones desde rganos centrales. Sin embargo, en la actualidad, esta circunstancia no sera posible, ya que las competencias pblicas, hoy tan numerosas, no pueden ser ejercitadas solamente por esos rganos centrales, siendo necesario un reparto funcional y adecuado de las mismas. As pues, ese necesario acercamiento de la Administracin Central al propio ciudadano hace resurgir el instituto de la desconcentracin en su condicin de principio de organizacin administrativa. Luis de la Vallina lo define como aquel principio en virtud del cual se confiere con carcter exclusivo una determinada competencia a uno de los rganos encuadrados dentro de la jerarqua administrativa. De esta definicin se pueden destacar los siguientes caracteres: a) Competencia exclusiva: ste es el primer supuesto de la desconcentracin, es decir, que el rgano desconcentrado ejercer la competencia exclusivamente, la cual al ser irrenunciable, conferir a tal rgano su ejercicio sin posibilidad de avocacin ni delegacin, salvo que venga autorizado por una disposicin normativa. b) El rgano desconcentrado no puede ocupar la cspide de la jerarqua: esa atribucin de competencia exclusiva a favor del rgano desconcentrado se realiza por necesidades propias de la organizacin a fin de lograr el acercamiento al ciudadano, de ah que tal rgano no pueda ser el superior jerrquico. Por otro lado, destacar que, la desconcentracin se diferencia de figuras afines, como la descentralizacin y delegacin, por los siguientes motivos: 1) La descentralizacin supone siempre la existencia de dos entes o dos personas jurdicas distintas, ya sean territoriales o institucionales, mientras que en el caso de la desconcentracin lo que existe es una relacin entre rganos de una misma persona jurdica. La relacin en el primer caso ser de tutela, mientras que en el segundo ser de jerarqua. 2) La delegacin es indudablemente una transferencia de competencias de un rgano a otro. Hasta aqu la semejanza con la desconcentracin es evidente. Pero, sin embargo, en la delegacin tal transferencia procede de la voluntad del rgano delegante y por tal razn conserva la competencia delegada, mientras que en la desconcentracin la transferencia se realiza de una forma exclusiva y permanente, procediendo aqulla no ya de la voluntad del rgano superior, sino del propio ordenamiento jurdico. De aqu, como nos dice Martn Mateo, cuando se promueve un recurso de alzada contra la decisin de un rgano delegado el recurso se plantear ante el superior jerrquico del rgano delegante, mientras que en el supuesto de la desconcentracin el recurso se promover ante el inmediato rgano superior jerrquico.

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Este principio que aparece recogido en la Ley de Procedimiento Administrativo, ha desarrollado una importante funcin en aras al acercamiento de la Administracin a los administrados, pudiendo distinguirse, a tal efecto, dos niveles de desconcentracin: la horizontal y la vertical. En el primer caso se ejercita entre rganos de la Administracin Central, mientras que en el segundo caso alcanza a un rgano perifrico. Principio de Coordinacin. La coordinacin, adems de ser un principio con rango constitucional, es un presupuesto indispensable para el cumplimiento de los fines que tengan atribuidos los diferentes entes jurdicos, con la finalidad de conseguir la unidad y la armona en la actuacin administrativa. Parada Vzquez, distingue entre la coordinacin nter orgnica, la coordinacin entre el Estado y las Comunidades Autnomas con las Entidades Locales y la coordinacin del Estado y las Comunidades Autnomas. De este modo: La coordinacin nter orgnica. 1) Tcnicas de coordinacin orgnicas: la representan aquellos rganos a los que el Ordenamiento Jurdico les atribuye facultades de coordinacin, como por ejemplo los siguientes: - La del Presidente del Gobierno, ya que adems de dirigir la accin del Gobierno, coordina las funciones de sus miembros, tal como establece el Art. 98 de la Constitucin. - Los Delegados del Gobierno en las diferentes Comunidades Autnomas, a los que les corresponde, segn el Art. 154 de la Constitucin, la coordinacin de la Administracin del Estado con la de la propia Comunidad Autnoma. 2) Tcnicas funcionales: ya no se trata de rganos con cometidos orientados hacia la coordinacin, sino de tcnicas de gestin o de procedimiento tendentes a lograr la coordinacin entre los diferentes rganos de la Administracin. Ejemplo de esta tcnica la encontramos en el procedimiento especial para la elaboracin de disposiciones generales, en donde se remiten los proyectos a los diferentes Ministerios para que formulen su observacin, antes de que sean aprobados por el Consejo de Ministros. Las Conferencias Sectoriales, entre los Ministros y rganos de gobierno de las Comunidades Autnomas, son otro ejemplo de coordinacin funcional, ya que a travs de ellas se intercambian puntos de vista, se examinan en comn los problemas de cada sector y se adoptan las medidas necesarias. Los Convenios de Colaboracin y los Consorcios son otros medios de coordinacin. La lrjap establece en su articulo 5 que:
Artculo 5. Conferencias Sectoriales y otros rganos de cooperacin. 1. La Administracin General del Estado y la Administracin de las Comunidades Autnomas pueden crear rganos para la cooperacin entre ambas, de composicin bilateral o multilateral, de mbito general o de mbito sectorial, en aquellas materias en las que exista interrelacin competencial, y con funciones de coordinacin o cooperacin segn los casos. A efectos de lo establecido en el presente captulo, no tienen la naturaleza de rganos de cooperacin aquellos rganos colegiados creados por la Administracin General del Estado para el ejercicio de sus competencias en cuya composicin se prevea que participen representantes de la Administracin de las Comunidades Autnomas con la finalidad de consulta. 2. Los rganos de cooperacin de composicin bilateral y de mbito general que renan a miembros del Gobierno, en representacin de la Administracin General del Estado, y a miembros del Consejo de Gobierno, en representacin de la Administracin de la respectiva Comunidad Autnoma, se denominan Comisiones Bilaterales de Cooperacin. Su creacin se efecta mediante acuerdo, que determina los elementos esenciales de su rgimen. 3. Los rganos de cooperacin de composicin multilateral y de mbito sectorial que renen a miembros del Gobierno, en representacin de la Administracin General del Estado, y a miembros de los Consejos de Gobierno, en representacin de las Administraciones de las Comunidades Autnomas, se denominan Conferencias Sectoriales. El rgimen de cada Conferencia Sectorial es el establecido en el correspondiente acuerdo de institucionalizacin y en su reglamento interno. 4. La convocatoria de la Conferencia se realizar por el Ministro o Ministros que tengan competencias sobre la materia que vaya a ser objeto de la Conferencia Sectorial. La convocatoria se har con antelacin suficiente y se acompaar del orden del da y, en su caso, de la documentacin precisa para la preparacin previa de la Conferencia. 5. Los acuerdos que se adopten en una Conferencia Sectorial se firmarn por el Ministro o Ministros competentes y por los titulares de los rganos de gobierno correspondientes de las Comunidades Autnomas. En su caso, estos acuerdos podrn formalizarse bajo la denominacin de Convenio de Conferencia Sectorial.

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6. Las Conferencias Sectoriales podrn acordar la creacin de comisiones y grupos de trabajo para la preparacin, estudio y desarrollo de cuestiones concretas propias del mbito material de cada una de ellas. 7. Con la misma finalidad, y en mbitos materiales especficos, la Administracin General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autnomas podrn constituir otros rganos de cooperacin que renan a responsables de la materia. 8. Cuando la materia del mbito sectorial de un rgano de cooperacin de composicin multilateral afecte o se refiera a competencias de las Entidades Locales, el pleno del mismo puede acordar que la asociacin de stas de mbito estatal con mayor implantacin sea invitada a asistir a sus reuniones, con carcter permanente o segn el orden del da.

La coordinacin entre el Estado y Comunidades Autnomas con las Entidades Locales.

La Ley 30/92, modificada por la Ley 4/99, de 13 de enero, en su Art. 4, dedicado a los principios de las relaciones entre las Administraciones Pblicas establece lo siguiente:

Artculo 4. Principios de las relaciones entre las Administraciones Pblicas. 1. Las Administraciones pblicas actan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad institucional y, en consecuencia, debern: a) Respetar el ejercicio legtimo por las otras Administraciones de sus competencias. b) Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses pblicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestin est encomendada a las otras Administraciones. c) Facilitar a las otras Administraciones la informacin que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias. d) Prestar, en el mbito propio, la cooperacin y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias. 2. A efectos de lo dispuesto en las letras c) y d) del apartado anterior, las Administraciones pblicas podrn solicitar cuantos datos, documentos o medios probatorios se hallen a disposicin del ente al que se dirija la solicitud. Podrn tambin solicitar asistencia para la ejecucin de sus competencias. 3. La asistencia y cooperacin requerida slo podr negarse cuando el ente del que se solicita no est facultado para prestarla, no disponga de medios suficientes para ello o cuando, de hacerlo, causara un perjuicio grave a los intereses cuya tutela tiene encomendada o al cumplimiento de sus propias funciones. La negativa a prestar la asistencia se comunicar motivadamente a la Administracin solicitante. 4. La Administracin General del Estado, las de las Comunidades Autnomas y las Entidades que integran la Administracin Local debern colaborar y auxiliarse para aquellas ejecuciones de sus actos que hayan de realizarse fuera de sus respectivos mbitos territoriales de competencias. 5. En las relaciones entre la Administracin General del Estado y la Administracin de las Comunidades Autnomas, el contenido del deber de colaboracin se desarrollar a travs de los instrumentos y procedimientos que de manera comn y voluntaria establezcan tales Administraciones. Cuando estas relaciones, en virtud del principio de cooperacin, tengan como finalidad la toma de decisiones conjuntas que permitan, en aquellos asuntos que afecten a competencias compartidas o exijan articular una actividad comn entre ambas Administraciones, una actividad ms eficaz de los mismos, se ajustarn a los instrumentos y procedimientos de cooperacin a que se refieren los artculos siguientes.

En desarrollo de tales principios, las Entidades Locales tienen el deber de remitir a las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autnomas extracto comprensivo de los actos y acuerdos que adopten. Recprocamente, la Administracin del Estado y de las Comunidades Autnomas debern facilitar el acceso de los representantes legales de las Entidades Locales a los instrumentos de planificacin, programacin y gestin de obras y servicios que les afecten directamente. La coordinacin del Estado y las Comunidades Autnomas. Dentro del sistema competencial implantado por la Constitucin, existen atribuciones reservadas a cada uno de los citados entes, sin embargo resulta obvio que ambas Administraciones debern estar coordinadas para el eficaz cumplimiento de sus intereses respectivos. A tal efecto, es esencial la facultad desarrollada por los Delegados del Gobierno en cada una de las Comunidades Autnomas. Como mecanismos de coordinacin entre el Estado y las diferentes Comunidades Autnomas se puede hacer referencia a las citadas Conferencias Sectoriales, los acuerdos y convenios de cooperacin, las Leyes de Armonizacin, e incluso las Leyes Marco y las de Transferencias.

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Para evitar cualquier disfuncionalidad entre las relaciones de tales Entes, la Constitucin arbitra una serie de medios, que se traducen en los diferentes controles ordinarios sobre la actividad de las Comunidades Autnomas (recursos de inconstitucionalidad, recursos contencioso-administrativos, control del Tribunal de Cuentas, etc.), a los cuales se debe aadir la existencia de un control extraordinario, al que alude el Art. 155, por medio del cual se atribuye al Gobierno poderes extraordinarios para obligar a una Comunidad Autnoma al cumplimiento forzoso de las obligaciones que la Constitucin le imponga, en los casos de que actuaren de forma que atentaren gravemente al inters de Espaa o incumplieren con sus obligaciones constitucionales o legales. De la misma forma, las Comunidades Autnomas podrn defender sus lmites competenciales frente a las intromisiones del poder central, utilizando los medios que la Constitucin pone a su alcance, es decir, los recursos de inconstitucionalidad contra las normas de rango legal aprobadas por el Estado, y la impugnacin en va contenciosa de las disposiciones y actos de carcter administrativo.
Artculo 6. Convenios de colaboracin. 1. La Administracin General y los Organismos pblicos vinculados o dependientes de la misma podrn celebrar convenios de colaboracin con los rganos correspondientes de las Administraciones de las Comunidades Autnomas en el mbito de sus respectivas competencias. 2. Los instrumentos de formalizacin de los convenios debern especificar, cuando as proceda: a) Los rganos que celebran el convenio y la capacidad jurdica con la que acta cada una de las partes. b) La competencia que ejerce cada Administracin. c) Su financiacin. d) Las actuaciones que se acuerden desarrollar para su cumplimiento. e) La necesidad o no de establecer una organizacin para su gestin. f) El plazo de vigencia, lo que no impedir su prrroga si as lo acuerdan las partes firmantes del convenio. g) La extincin por causa distinta a la prevista en el apartado anterior, as como la forma de terminar las actuaciones en curso para el supuesto de extincin. 3. Cuando se cree un rgano mixto de vigilancia y control, ste resolver los problemas de interpretacin y cumplimiento que puedan plantearse respecto de los convenios de colaboracin. 4. Cuando los convenios se limiten a establecer pautas de orientacin poltica sobre la actuacin de cada Administracin en una cuestin de inters comn o a fijar el marco general y la metodologa para el desarrollo de la colaboracin en un rea de interrelacin competencial o en un asunto de mutuo inters se denominarn Protocolos Generales. 5. Cuando la gestin del convenio haga necesario crear una organizacin comn, sta podr adoptar la forma de consorcio dotado de personalidad jurdica o sociedad mercantil. Los estatutos del consorcio determinarn los fines del mismo, as como las particularidades del rgimen orgnico, funcional y financiero. Los rganos de decisin estarn integrados por representantes de todas las entidades consorciadas, en la proporcin que se fije en los Estatutos respectivos. Para la gestin de los servicios que se le encomienden podrn utilizarse cualquiera de las formas previstas en la legislacin aplicable a las Administraciones consorciadas.

Artculo 7. Planes y programas conjuntos. 1. La Administracin General del Estado y la Administracin de las Comunidades Autnomas pueden acordar la realizacin de planes y programas conjuntos de actuacin para el logro de objetivos comunes en materia en las que ostenten competencias concurrentes. 2. Dentro del respectivo mbito sectorial, corresponde a las Conferencias Sectoriales la iniciativa para acordar la realizacin de planes o programas conjuntos, la aprobacin de su contenido, as como el seguimiento y evaluacin multilateral de su puesta en prctica. 3. El acuerdo aprobatorio de planes o programas conjuntos debe especificar, segn su naturaleza, los siguientes elementos de su contenido: Los objetivos de inters comn a cumplir. Las actuaciones a desarrollar por cada Administracin. Las aportaciones de medios personales y materiales de cada Administracin. Los compromisos de aportacin de recursos financieros. La duracin, as como los mecanismos de seguimiento, evaluacin y modificacin. 4. El acuerdo aprobatorio de un plan o programa conjunto, que tendr eficacia vinculante para la Administracin General del Estado y las Comunidades Autnomas participantes que lo suscriban, puede ser completado mediante convenios de colaboracin con cada una de ellas que concreten aquellos extremos que deban ser especificados de forma bilateral. 5. Los acuerdos aprobatorios de planes o programas conjuntos son objeto de publicacin oficial. Artculo 8. Efectos de los convenios.

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1. Los convenios de Conferencia sectorial y los convenios de colaboracin en ningn caso suponen la renuncia a las competencias propias de las Administraciones intervinientes. 2. Los convenios de Conferencia sectorial y los convenios de colaboracin celebrados obligarn a las Administraciones intervinientes desde el momento de su firma, salvo que en ellos se establezca otra cosa. Tanto los convenios de Conferencia sectorial como los convenios de colaboracin sern comunicados al Senado. Ambos tipos de convenios debern pblicarse en el Boletn Oficial del Estado y en el Diario Oficial de la Comunidad Autnoma respectiva. 3. Las cuestiones litigiosas que puedan surgir en su interpretacin y cumplimiento, sin perjuicio de lo previsto en el artculo 6.3, sern de conocimiento y competencia del Orden Jurisdiccional de lo Contencioso-Administrativo y, en su caso, de la competencia del Tribunal Constitucional.

EL DERECHO ADMINISTRATIVO.
Introduccin. Tras la Revolucin Francesa (1789) aparece el Estado de Derecho, y con l el sometimiento de la Administracin a la Ley y al Derecho. Este sometimiento queda garantizado en la Constitucin: 1) Espaa se constituye en un Estado social y democrtico de Derecho (art. 1.1). 2) Los ciudadanos y los poderes pblicos estn sujetos a la CE y al resto del ordenamiento jurdico (art. 9.1). 3) La Constitucin garantiza (art. 9.3.): a) El principio de legalidad: todos los poderes pblicos se encuentran sujetos a la ley. b) La jerarqua normativa: las normas de rango inferior no pueden oponerse a las de rango superior. c) La publicidad de las normas: los ciudadanos, destinatarios de las normas, deben tener la oportunidad de conocerlas, mediante instrumentos de difusin general que den fe de su existencia y contenido. d) La irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales: estas disposiciones slo se aplicarn al futuro, nunca al pasado. e) La seguridad jurdica: las normas deben ser claras, evitando situaciones objetivamente confusas, de tal forma que tanto los operadores jurdicos como los ciudadanos sepan a qu atenerse. f) La responsabilidad: los poderes pblicos son responsables por los daos causados en el ejercicio de su actuacin, cuando esta no se ajuste a la ley y el Derecho. g) Y la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos: no est permitida la actuacin arbitraria o desigual de los poderes pblicos en su aplicacin de las normas. 4) La Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales y acta de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (art. 103.1). 5) Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican (art. 106.1). Concepto de Derecho Administrativo. El Derecho Administrativo: 1) Es una parte del Derecho Pblico, junto con el Derecho Constitucional, al que se encuentra subordinado. 2) Tiene por objeto la organizacin, los medios y las formas de la actividad de las Administraciones Pblicas. 3) Regula las relaciones jurdicas de las Administraciones Pblicas con otros sujetos, tanto en su actuacin directa como a travs de particulares que la representen (por ejemplo, el concesionario de un servicio pblico). 4) Pone de manifiesto la posicin de privilegio que ha de tener la Administracin para el ejercicio de su misin constitucional: servir con objetividad los intereses generales. As, a diferencia de los particulares, la Administracin tiene potestades exorbitantes: de decisin ejecutoria (aplicar inmediatamente una decisin sin esperar los resultados de una eventual contestacin posible), de accin de oficio (actuar sin que nadie se lo pida), de autotutela de

Derecho Administrativo. TEMA 1 . Administracin Pblica. Fuentes del Derecho.

sus derechos, expropiatoria. Este contexto, ha de estar hecho de un equilibrio entre estas potestades y las garantas que tiene el ciudadano frente a su ejercicio. La Administracin, adems de actuar como tal, puede actuar en determinadas relaciones como un particular ms, en cuyo caso se le aplicar el Derecho Privado y su control se verificar ante los Tribunales ordinarios y no ante los Tribunales Contencioso-Administrativos. Por ejemplo, el contrato de arrendamiento de un local por la Administracin se regir por normas administrativas especficas en lo referido a su preparacin y adjudicacin, pero por normas de derecho privado en lo referente a sus efectos y extincin.

Las Fuentes del derecho administrativo


Las Fuentes del derecho en general y las del derecho administrativo en particular, han experimentado una profunda transformacin como consecuencia, fundamentalmente, de la dispersin del poder de crear normas en una triple direccin: hacia arriba, es decir, hacia las instancias supranacionales comunitarias, hacia abajo, es decir, hacia las instancias territoriales autnomas y hacia instituciones independientes e incluso sociales. Conviene comenzar recordando la importancia de la ley y el derecho para la Administracin pblica en su doble condicin de organizacin y actividad que encuentre su expresin sinttica en el principio de legalidad inherente al Estado de derecho, principio que remite al control jurdico por los Tribunales. La Administracin pblica es en todo caso un sujeto de derecho peculiar, toda vez que, formando parte del complejo orgnico al que corresponde una de las tres funciones en que se desagrega el poder constituido, acta siempre al servicio de los intereses generales y con sujecin plena a los principios de legalidad y eficacia, incluso cuando, en ejercicio de la potestad reglamentaria, opera como creador de normas jurdicas. En primer lugar, hay que tener en cuenta la teora general de las fuentes del Derecho, recogida en el Captulo I del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil (arts. 1 y 2), que, entre otras cosas, dispone que las fuentes del ordenamiento jurdico espaol son la Ley, la costumbre1 y los principios generales del Derecho2 (art. 1). Adems, en el caso del Derecho Administrativo hay que considerar una particularidad: la Administracin Pblica es fuente normativa de su propia actividad, a travs de la potestad reglamentaria. La coexistencia de diversas fuentes obliga a establecer un orden, que permitir: 1) Determinar qu normas jurdicas se aplican en cada caso concreto 2) Disponer de un criterio en caso de prescripciones contradictorias entre normas de distinto rango. Al respecto, el Cdigo Civil establece dos criterios para determinar ese orden: 1) La primaca del Derecho escrito: a. La costumbre slo regir en defecto de Ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden pblico y que resulte probada. b. Los principios generales del derecho se aplicarn en defecto de Ley o costumbre, sin perjuicio de su carcter informador del ordenamiento jurdico. 2) La jerarqua del rgano del que emana la norma escrita: carecern de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior. De este modo, en el Derecho Administrativo las disposiciones administrativas (fuentes de la Administracin) se subordinan a las emanadas del Poder Legislativo (fuentes para la Administracin), y, dentro de estas ltimas, la mayor jerarqua de la Constitucin respecto de las dems Leyes. Adems, dentro de las disposiciones administrativas (fuentes de la Administracin), deben tenerse en cuenta dos reglas: 1) A mayor jerarqua del rgano que dicta la norma administrativa, mayor valor formal de la norma dictada: un Reglamento aprobado por Consejo de Ministros, mediante Decreto, tiene
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Es la norma creada por un repetido hacer jurdico. Ejemplo: las actuaciones del Tribunal de las Aguas de la Vega Valenciana

Son las ideas fundamentales e informadoras de la organizacin jurdica de la nacin.

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ms rango jurdico que una disposicin dictada por un Ministro, mediante orden Ministerial. El art. 25 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno establece el orden de prelacin de las normas administrativas. 2) Las normas reglamentarias de las Entidades de carcter pblico integradas en el Estado no pueden contradecir el Derecho estatal. Por ltimo, debe tenerse en cuenta la incidencia del Derecho Comunitario: los Tratados, Reglamentos, Directivas y Decisiones de la UE prevalecen sobre las Leyes nacionales. A partir de todo lo anterior, podemos establecer la siguiente enumeracin y jerarqua en las fuentes del Derecho Administrativo espaol: 1) Fuentes directas: a) La Constitucin. b) La Leyes Orgnicas, ordinarias y dems actos con fuerza de Ley (Decretos Legislativos y Decretos-Leyes). c) Reglamentos del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros (o del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma), aprobados por Real Decreto (Decreto en el caso de las Comunidades Autnomas). d) Reglamentos o normas de las Comisiones Delegadas del Gobierno, aprobadas por Orden del Ministro competente, o del Ministro de la Presidencia cuando la competencia corresponda a varios Ministros. e) Reglamentos o Disposiciones Ministeriales (o de las Consejeras de la Comunidad Autnoma), aprobadas por Orden Ministerial (o de la Consejera de que se trate). Si la disposicin afecta a varios Ministerios, revestir la forma de Orden del Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros interesados. f) Reglamentos o normas de otras Entidades Pblicas, es decir, la normativa emanada de otras Corporaciones Pblicas, como las Ordenanzas y Reglamentos de las Corporaciones Locales y los Bandos de los Alcaldes. 2) Fuentes directas subsidiarias, que se aplican en defecto de las anteriores: a) La costumbre. b) Los principios generales del Derecho. 3) Fuentes indirectas: a) Tratados Internacionales: Cuando deban ser autorizados por las Cortes tienen carcter de Ley. Cuando las Cortes slo sean informadas por el Gobierno de su celebracin tienen carcter reglamentario. Con la salvedad del Derecho Comunitario (de aplicacin inmediata) los dems Tratados Internacionales slo forman parte del ordenamiento interno tras su publicacin en el BOE. b) La Jurisprudencia: doctrina que, de modo reiterado, establece el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios generales del derecho.

La Constitucin
Las normas jurdicas que integran la CE se caracterizan entre otros aspectos por ser superiores, heterogneas y funcionalmente diferentes al resto de las disposiciones que integran el ordenamiento que aquella preside. La superioridad de la CE se manifiesta en dos planos: formal y material, toda vez que los mandatos y las reglas constitucionales tienen ms valor y fuerza que cualesquiera otras normas jurdicas y consecuentemente, la validez de todas ellas depende de su conformidad con la norma constitucional. Las principales consecuencias de la superioridad material de la CE son las tres siguientes: 1. La obligada interpretacin del resto del ordenamiento de conformidad con sus contenidos 2. La preceptividad del rechazo o de la inaplicacin de una norma contraria a la CE 3. La eficacia derogatoria de las normas constitucionales, conforme a la cual ninguna norma previamente existente que sea contraria a la CE misma o alguna de sus normas concretas puede considerarse subsistente en su vigencia.

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La superioridad de la CE tambin puede analizarse desde la perspectiva territorial. As mientras que es claro que todas las normas de rango inferior que se dicten por cualesquiera instancias de las organizacin territorial del Estado dotadas de potestad normativa estn sometidas a sus mandatos y reglas, respecto de las dictadas en el plano supranacional ha de diferenciarse entre, de un lado , las del derecho originario de la Unin Europea, que prevalecen sobre la CE, y de otro lado, los dems Tratado internacionales, los cuales no plantean problema alguno en la medida en que su vlida celebracin y ratificacin se producen necesariamente en el marco constitucional, de forma que dichos Tratados pasan a formar parte del ordenamiento interno

La ley
El termino ley tiene en nuestro ordenamiento un significado polismico. En cualquier caso, el rasgo comn a todas esas referencias es el de comprender una norma jurdica con rango inferior a la CE, categora en la que destaca la ley formal por su importancia dentro del ordenamiento, derivada del carcter y posicin jurdicos del rgano del que emanan, las Cortes Generales o las Asambleas o los Parlamentos autonmicos, que poseen legitimacin democrtica directa. Conforme al artculo 66.2 de la Constitucin, la potestad legislativa del Estado la ejercen las Cortes Generales. En las Comunidades Autnomas, corresponde a sus Asambleas Legislativas. Conforme al artculo 62 de la Constitucin, corresponde al Rey sancionar y promulgar( La sancin-consentimiento- es slo un acto formal y solemne; el Rey no tiene capacidad de denegacin. La promulgacin de la Ley se refiere a hacer pblico algo de forma solemne, materializndose en la orden de su publicacin en la publicacin oficial. ) las Leyes. Adems, el artculo 91 establece que el Rey sancionar en el plazo de quince das las Leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgar y ordenar su inmediata publicacin. La sancin y promulgacin de las Leyes de las Comunidades Autnomas corresponde a su Presidente, en nombre del Rey. El papel central que la propia CE otorga a la ley se garantiza a travs de las tcnicas de la jerarqua y la reserva legal que, en su orden, la colocan en un nivel de superioridad sobre cualesquiera otras fuentes infraconstitucionales internas, adems de reservarle la regulacin de determinados mbitos o materias. La ley ocupa, respecto de la CE y como ha quedado dicho, un lugar subordinado, que comporta su sujecin plena a la norma fundamental. Respecto de cualesquiera otras normas que ostenten su carcter ( rango y fuerza), la ley ocupa la misma posicin dentro del ordenamiento que ellas, de tal suerte que no puede hablarse de una jerarqua interlegal. No hay leyes que se siten jerrquicamente sobre otras, sino que existen reglas especiales que articulan las relaciones entre las diversas normas con rango y fuerza de ley y que conducen a soluciones especficas en funcin del tipo de normas que entren en relacin. As sucede, en efecto y paradigmticamente, entre las leyes orgnicas, las leyes bsicas y el resto de las leyes. A diferencia de lo que ocurre con el Reglamento, no existe materia excluida de la regulacin por ley: las leyes pueden, pues, regular todas y cada una de las materias posibles, siempre que observen las previsiones de la CE que sean pertinentes. El papel preponderante reconocido a la ley dentro del ordenamiento jurdico resulta, sobre todo, del principio constitucional de legalidad. En garanta de esa posicin central opera la reserva de ley, entendida como tcnica de delimitacin de mbitos materiales a favor de los rganos con competencia constitucional para dictar leyes, de tal suerte que la regulacin de dichos mbitos debe producirse, en primer instancia, mediante leyes en sentido formal o, en todo caso y con alguna limitacin, por normas que, aun emanadas del Gobierno correspondiente, tienen rango y fuerza de ley. Como resulta evidente, el campo acotado por la reserva de ley no agota el que puede ser ocupado por la ley, toda vez que la potestad legislativa solo encuentra su lmite en el orden constitucional mismo. Una vez que la ley haya fijado los contenidos requeridos por la norma constitucional, puede llamar a otras normas (reglamentarias) a colaborar con ella.

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CLASIFICACION DE LAS LEYES


Dentro del conjunto de posibles clasificaciones de las leyes, elaboradas por la doctrina con fines metodolgicos, resulta procedente destacar aquella que las diferencia segn su autor sea el Parlamento ( supuesto ordinario) o el Gobierno ( supuesto extraordinario). En el primer caso, las leyes pueden clasificarse en generales y autonmicas, distinguiendo en cuanto las primeras, entre leyes orgnicas, ordinarias (que pueden ser aprobadas por el Pleno o por las Comisiones) y relativas o que traen causa de la organizacin territorial del Estado (que abarcan: las aprobatorias de los estatutos de autonoma, las leyes bsicas, leyes marco, leyes de transferencia y de delegacin, as como, las leyes de armonizacin) cuando es el Gobierno el que, con carcter extraordinario y limitado, ejerce la funcin legislativa, la tipologa se reduce a decretos legislativos y decretos leyes. Organicas Del pleno Generales ordinarias De las comisiones Aprobatorias de EA Parlamento Leyes de bases Leyes marco Relativas org. Terr. Estado leyes transferencia Leyes de delegacin armonizacin Autonmicas Decretos legislativos Gobierno Decretos leyes

Las leyes parlamentarias y las disposiciones con rango y fuerza de ley ocupan la misma posicin dentro del ordenamiento, de tal suerte que se relacionan entre si mediante criterio diferentes del de jerarqua. Todas estas disposiciones estn sometidas al control de constitucionalidad. La potestad legislativa se atribuye a las Cortes Generales y a las Asambleas legislativas de las comunidades autnomas. El Gobierno solo puede llegar a ejercer esa potestad sobre la base de su delegacin, caso a caso y en los trminos establecidos al efecto, por el rgano legislativo o, con carcter provisional, si se dan las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad a las que se refiere el articulo 86.1 CE La Constitucin distingue bsicamente entre Leyes Orgnicas y Leyes Ordinarias.

Leyes Orgnicas.
Son leyes orgnicas exclusivamente aquellas que versan sobre determinadas materias prefijadas de antemano por la propia CE y cuya aprobacin queda sujeta, por ello, a un procedimiento especial tambin expresamente predeterminado por la norma constitucional. Estn reguladas en el Art. 81.1 CE, segn el cual son leyes orgnicas las relativas al
desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades pblicas, las que aprueban los estatutos de autonoma y el rgimen electoral general y las dems previstas en la CE.

La enumeracin de materias es taxativa o cerrada. 1) El desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades pblicas (Seccin Primera del Captulo Segundo del Ttulo Primero, arts. 15 al 29), entre ellos: Derecho a la vida. Derecho a la libertad ideolgica, religiosa y de culto. Derecho a la libertad y a la seguridad personal. Derecho a la intimidad e inviolabilidad del domicilio. Libertad de residencia y circulacin. Derecho de expresin. Derecho de reunin. Derecho de asociacin. Derecho de participacin. Derecho a la educacin y libertad de enseanza.

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Libertad de sindicacin y derecho de huelga. Derecho de peticin. 2) La aprobacin de los Estatutos de Autonoma. 3) El rgimen electoral general. 4) Otras previstas en la Constitucin. Entre estas otras, la Constitucin, en diferentes artculos, prev la regulacin de las siguientes materias mediante Ley Orgnica: 1) Las bases de la organizacin militar. 2) La institucin del Defensor del Pueblo. 3) El rgimen de suspensin de derechos fundamentales para determinadas personas. 4) Las dudas, renuncias, etc., respecto a la sucesin en la Corona. 5) La iniciativa popular legislativa. 6) Las modalidades de referndum. 7) La autorizacin para la celebracin de Tratados Internacionales por los que se atribuya a una organizacin o institucin internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitucin. 8) Las funciones, principios bsicos de actuacin y estatutos de las Fuerzas y Cuerpo de Seguridad. 9) Los estados de alarma, excepcin y sitio. 10) La constitucin, funcionamiento y gobierno de Juzgados y Tribunales y el estatuto jurdico de los Jueces y Magistrados de carrera y del personal al servicio de la Administracin de Justicia. 11) La composicin, organizacin y funciones del Tribunal de Cuentas. 12) La alteracin de los lmites provinciales. 13) La autorizacin para: La creacin de Comunidades Autnomas cuyo mbito territorial supere el de una provincia, cuando no se renan las condiciones de proximidad y de caracteres histricos, culturales y econmicos comunes exigidos constitucionalmente. El otorgamiento de Estatutos de Autonoma a territorios no integrados en la organizacin provincial. La sustitucin de la iniciativa de las Corporaciones Locales en los procesos autonmicos por la de las Cortes Generales, por razones de inters nacional. 14) La creacin de Policas dependientes de las Comunidades Autnomas. 15) Los trminos del referndum para ratificar la iniciativa autonmica que lo hagan por la va excepcional del art. 151 de la Constitucin. En la practica legislativa es relativamente frecuente que se aprueben leyes en las que solo una parte tiene carcter de ley orgnica y ello porque solo esa parte de su objeto y no todo l queda comprendida en una materia constitucionalmente reservada a dicho tipo especifico de ley. En tal caso, la ley no es orgnica, sino solo los preceptos que deban poseer tal carcter, por lo que no toda ella y si nicamente esos preceptos han de someterse al procedimiento agravado de aprobacin propio de las leyes orgnicas. No existe una relacin de jerarqua entre las Leyes Orgnicas y Ordinarias; ambas tienen igual rango jerrquico. La diferencia, adems del contenido, est en su proceso de elaboracin: las Leyes Orgnicas requieren para su aprobacin, modificacin o derogacin mayora absoluta del Congreso en una votacin final sobre el conjunto del Proyecto. Por su importancia procede hacer una breve referencia a las leyes orgnicas de delegacin y de transferencia. Descansan en una autorizacin para su dictado mediante la cual la CE dota de cierta flexibilidad a la distribucin territorial de competencias que ella misma establece, pues tienen por objeto la transferencia o la delegacin por la instancia general en las autonmicas de facultades inherentes a las materias que son de su titularidad y que por su misma naturaleza, sean susceptibles de tales operaciones. La leyes orgnicas no pueden ser modificadas ni derogadas por ninguna otra disposicin legal no orgnicas

Leyes Ordinarias.
Son el resto, debindose diferenciar:

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1) Las Leyes del Estado, elaboradas por las Cortes Generales, en Pleno o en Comisiones, con arreglo a los art. 87 a 90 y 79 de la Constitucin. Dentro de ellas existen algunas especialidades: Los Tratados Internacionales que no requieran autorizacin mediante Ley Orgnica. Las Leyes refrendadas: Decretos-Leyes (o Reales Decretos Leyes si lo firma el Rey): medidas provisionales para casos de emergencia, dictadas por el Gobierno en Consejo de Ministros, que posteriormente han de ser refrendadas por el poder legislativo. 2) Las Leyes de las Comunidades Autnomas, elaboradas por sus Asambleas Legislativas: Sobre ellas tienen especial incidencia las Leyes Bsicas y de Armonizacin, pues la potestad legislativa de las Asambleas ha de acomodarse a lo previamente establecido en aquellas Se encuentran al mismo nivel que las Leyes Ordinarias del Estado, siempre que ambas se dicten dentro del mbito de la respectiva competencia. De la interpretacin sistemtica de los Art. 148 y 149 CE resulta que la competencia del Estado se extiende, por lo que hace a su potestad legislativa, a la regulacin de las materia enumeradas en el apartado primero del citado Art. 149, en los trminos y con el alcance que, en cada caso, es decir, para cada una de dichas materias especifican en el propio precepto constitucional. De esta suerte, la competencia de las comunidades autnomas se extiende tambin en lo que hace a su potestad legislativa, incluso a mas all del conjunto de materias pactado como perteneciente al circulo de intereses autonmicos en el Art. 148.1 CE, a cuantas materias no estn expresamente atribuidas al Estado, as como a estas en la medida en que y hasta donde lo permitan los trminos y el alcance de su atribucin a este. Naturalmente, siempre que las materias correspondientes hayan sido asumidas efectivamente en los correspondientes estatutos de autonoma. La necesidad de que no existan vacos en la responsabilidad del Estado en su conjunto por las condiciones de vida en comn determina el cierre del sistema por la clusula residual segn la cual la materia que ni este atribuida constitucionalmente al Estado central, ni haya sido asumidas por las comunidades autnomas en sus estatutos, pertenece a dicho Estado central. Teniendo por ultimo , las leyes autonmicas valor, rango y fuerza idnticos a las estatales, pueden satisfacer desde luego y en el mbito de su competencia las exigencias de la reserva constitucional de ley.

El procedimiento legislativo.
Etapas del procedimiento legislativo ordinario: 1) La iniciativa legislativa se ejerce ante el Congreso de los Diputados y admite diversas formas: a) Del Gobierno: mediante proyectos de ley que, tras ser aprobados en Consejo de Ministros, se remiten al Congreso acompaados de una exposicin de motivos y de los antecedentes necesarios para que ste se pronuncie. b) Del Congreso y del Senado: mediante proposiciones de ley, impulsada por los grupos parlamentarios o individualmente por 15 diputados o 25 senadores. Si la iniciativa es del Senado, tras su toma en consideracin, la proposicin de ley se remite al Congreso, donde se inicia la tramitacin propiamente dicha. c) De las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas, remitiendo a la Mesa del Congreso una proposicin de ley y designando a tres de sus miembros para defenderla. d) Iniciativa popular: no menos de 500.000 ciudadanos, mediante firmas acreditadas, con sujecin a lo establecido en una ley orgnica. 2) Publicacin y toma en consideracin: a) Tras la presentacin se produce la publicacin oficial del proyecto o proposicin de ley. b) Si la iniciativa se debe a los Diputados, a las Asambleas de las Comunidades Autnomas o a los ciudadanos: Debe remitirse el texto de la proposicin de ley al Gobierno para que manifieste: o Su criterio respecto a la toma en consideracin. o Su conformidad o no a la tramitacin si implicara aumento de los crditos o disminucin de los ingresos presupuestarios.

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Si el Gobierno no da respuesta razonada en el plazo de treinta das, la proposicin de ley puede incluirse en el orden del da que corresponda para su toma en consideracin. c) La proposicin de ley est sujeta al trmite de toma en consideracin, un debate y votacin sobre su oportunidad y principios. Es un filtro para eliminar las iniciativas que no resulten procedentes, en sus lneas bsicas, para la mayora de la Cmara. De este trmite estn excluidos los proyectos del Gobierno y las proposiciones de ley que se reciban del Senado. 3) Presentacin de enmiendas: tras la publicacin de un proyecto de ley presentado por el Gobierno o tras la toma en consideracin de una proposicin de ley, se abre un plazo de quince das para presentar enmiendas, que pueden ser a la totalidad o parciales al articulado. Las primeras slo pueden formularlas los Grupos Parlamentarios. 4) Debate de totalidad en el Pleno: terminado el plazo de presentacin de enmiendas, si alguna de stas es a la totalidad del proyecto o proposicin de ley se produce un primer debate en sesin plenaria. Si se aprueba una enmienda a la totalidad, el proyecto o proposicin de ley es rechazado; si se desestima, se remite a la comisin competente para que se prosiga su tramitacin. 5) Deliberacin en Comisin: tras la presentacin de enmiendas o el debate sobre la totalidad, la Comisin competente designa una ponencia (rgano reducido de composicin plural), que estudia las enmiendas y emite un informe sobre las mismas, dirigido a la Comisin. Concluido el informe de la ponencia, comienza el debate en Comisin, tras el cual sta emite un dictamen con el texto que propone. Los grupos parlamentarios cuyas enmiendas no hubieren sido aceptadas pueden mantenerlas para su discusin y votacin en el Pleno. 6) Debate y votacin en sesin plenaria: tras la intervencin de la Comisin, y una vez incluido en el orden del da del pleno, se abre una discusin sobre el proyecto o proposicin de ley y las enmiendas mantenidas al mismo. El debate suele comenzar con la presentacin del texto por un miembro del Gobierno (si la iniciativa fue de ste) y con la que del dictamen hace un Diputado de la Comisin. Hecha la presentacin, el debate se rige por lo que disponga el Presidente del Congreso, odas la Mesa y la Junta de Portavoces. 7) Debate-votacin sobre los votos y enmiendas del Senado: a) Aprobado el proyecto o proposicin de ley por el Congreso se produce la intervencin del Senado, que puede aprobar, en el plazo de dos meses: Su veto o enmienda a la totalidad, por mayora absoluta. Enmiendas al articulado. b) Si el Senado ha introducido enmiendas o vetado el proyecto o proposicin de ley, ste se remite al Congreso para su nueva consideracin: En caso de veto, se somete a ratificacin el texto originario aprobado por el Congreso, necesitndose el voto de la mayora absoluta de Diputados en los dos primeros meses, o simple transcurrido este plazo. Las enmiendas del Senado slo necesitan mayora simple para su aceptacin y su incorporacin al texto definitivo. 8) Sancin y publicacin oficial de las leyes: tras manifestarse el Congreso sobre las enmiendas o vetos del Senado, la ley queda aprobada, hacindose definitivo su texto. Igual ocurre cuando la Cmara alta aprueba un proyecto sin introducir modificaciones. La ley debe someterse acto seguido a los trmites de sancin y promulgacin por el Rey y a su posterior publicacin en el BOE. Proyectos y proposiciones de leyes orgnicas: 1) Jurdicamente, las leyes orgnicas estn al mismo nivel de las leyes ordinarias. 2) La diferencia estriba en: a) Las materias que se regulan. b) Su proceso de creacin, ms restrictivo: Se excluye la iniciativa popular. Slo pueden iniciar los trmites que conduzcan a su aprobacin el Gobierno, el Congreso, el Senado y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas. Una ley orgnica es presentada como proyecto o proposicin de ley y debe cumplir los mismos trmites parlamentarios que una ley ordinaria.

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Al acabar con todos los trmites, el Congreso debe realizar una votacin final, donde debe obtenerse mayora absoluta para su aprobacin. Igual mayora debe obtenerse para su modificacin o derogacin. Disposiciones del Gobierno con fuerza de Ley. El Gobierno, adems de la iniciativa legislativa, mediante la presentacin al Congreso de proyectos de ley, y al margen y adems de la potestad reglamentaria, tiene la facultad de dictar normas con rango de ley mediante las frmulas de los Decretos-Leyes y los Decretos Legislativos.

Decretos-Leyes.
Condiciones para su utilizacin: 1) Que el Gobierno entienda que est ante un caso de extraordinaria y urgente necesidad. 2) Que la regulacin no afecte al ordenamiento de: a) Instituciones bsicas del estado. b) Deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Ttulo I de la Constitucin. c) Rgimen de las Comunidades Autnomas. d) Derecho electoral general. Deben ser ratificados por el Congreso, sin intervencin del Senado. Conforme al artculo 86 de la Constitucin: 1) Los Decretos-Leyes debern ser inmediatamente sometidos a debate y votacin de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta das siguientes a su promulgacin. El Congreso habr de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidacin o derogacin, para lo cual el Reglamento establecer un procedimiento especial y sumario. 2) Durante el plazo anterior, las Cortes podrn tramitarlos como proyectos de Ley por el procedimiento de urgencia Su enjuiciamiento, al igual que el de la Ley, por tener fuerza de sta, corresponde al Tribunal Constitucional. Hasta la reciente reforma de los Estatutos de Autonoma, la frmula de los Decretos-Leyes no era utilizable por los gobiernos de las Comunidades Autnomas. En el caso de nuestra Comunidad, conforme a la redaccin dada por la Ley Orgnica 1/2006, de 10 de abril, de Reforma del Estatuto de Autonoma de la Comunidad Valenciana, el artculo 44 del mismo establece que el Consell, en casos de extraordinaria y urgente necesidad, podr dictar
disposiciones legislativas provisionales por medio de decretos-leyes sometidos a debate y votacin en las Cortes Valencianas, atendiendo a lo que precepta el la Constitucin para los decretos-leyes que pueda dictar el Gobierno de Espaa.

Decretos Legislativos.
Son disposiciones del Gobierno que contienen legislacin delegada. Para que el Decreto del Gobierno no sea un simple reglamento y tenga valor y fuerza de Ley se requiere una previsin anticipada de las Cortes Generales. La delegacin legislativa puede otorgarse mediante: 1) Una Ley de bases (ley de delegacin) cuando el objeto sea la formacin de textos articulados. 2) Una ley ordinaria (ley de autorizacin), cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo. Su objeto es evitar la inseguridad jurdica que podra provocar la dispersin de disposiciones diversas sobre una misma materia. El Texto Refundido ser el nico aplicable en adelante y deroga las disposiciones anteriores que refunde. La delegacin legislativa de las Cortes en el Gobierno: 1) Debe otorgarse al Gobierno de forma expresa. No puede entenderse concedida de modo implcito, ni est permitida la subdelegacin a autoridades distintas del Gobierno. 2) Debe otorgarse con fijacin del plazo para su ejercicio. No puede entenderse concedida por tiempo ilimitado. Se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicacin de la norma correspondiente. 3) Debe referirse a una materia concreta. Quedan excluidas las que son objeto de ley orgnica. La delegacin tampoco puede incluir la facultad de modificar la propia ley de bases ni la de dictar normas con carcter retroactivo 4) La delegacin debe ser precisa:

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a) Las Leyes de bases deben limitar con precisin el objeto y alcance de la delegacin legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio. b) Las leyes que autoricen la refundicin de textos legales deben determinar el mbito normativo a que se refiere el contenido de la delegacin, especificando si se circunscribe a la mera formulacin de un texto nico o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos. La Constitucin garantiza, en su artculo 84, la defensa de las delegaciones legislativas: cuando una proposicin de Ley o una enmienda sean contrarias a una delegacin legislativa en vigor, el Gobierno est facultado para oponerse a su tramitacin. En tal supuesto, puede presentarse una proposicin de Ley para la derogacin total o parcial de la Ley de delegacin. La aprobacin de los Decretos Legislativos ha de hacerse conforme a las reglas de procedimiento establecidas para los dems decretos gubernativos (Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno). Adems, antes de su aprobacin por el Consejo de Ministros debe informar el Consejo de Estado (El Consejo de Estado es el supremo rgano consultivo del Gobierno. Se regula por la Ley Orgnica 3/1980, de 22 de abril, modificada por la L.O.. 3/2004, de 28 de diciembre) sobre su adecuacin con la delegacin legislativa, informe preceptivo pero no vinculante. Efectos de la delegacin o autorizacin legislativa: 1) Los textos articulados y refundidos: a) Tienen valor de ley en cuanto se acomoden a la delegacin. b) Son nulos o simplemente tienen carcter reglamentario en cuanto la excedan. 2) Por la razn anterior: a) En lo que se acomoden a la delegacin, tienen fuerza de ley y su enjuiciamiento corresponder al Tribunal Constitucional. b) En lo que no lo hagan, cabe recurso contencioso-administrativo ante los Tribunales. Es lo que prev el artculo 82.6 de la Constitucin: sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las Leyes de delegacin podrn establecer en cada caso frmulas adicionales de control. La frmula de los Decretos-Leyes es tambin utilizable por los gobiernos de las Comunidades Autnomas. En el caso de nuestra Comunidad, conforme a la redaccin dada por la Ley Orgnica 1/2006, de 10 de abril, de Reforma del Estatuto de Autonoma de la Comunidad Valenciana, el artculo 44 del mismo establece que las Cortes Valencianas podrn delegar en el Consell la potestad de dictar normas con rango de Ley, denominadas Decretos Legislativos, en los mismos trminos establecidos en la Constitucin para los supuestos de delegacin del Congreso al Gobierno de Espaa.

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Los Estatutos de Autonoma.


Son la norma institucional bsica de cada Comunidad Autnoma. El Estado los reconocer y amparar como parte de su ordenamiento jurdico, integracin que se efecta con el rango formal de Ley Orgnica. Son la peculiar Constitucin de cada Comunidad Autnoma, a la que estn subordinadas las restantes normas de la Comunidad: 1) Leyes de la Comunidad Autnoma. 2) Disposiciones del ejecutivo con fuerza de Ley (Decretos- Leyes y Decretos Legislativos). 3) Disposiciones administrativas en el ejercicio de la potestad reglamentaria (Reglamentos): a) Del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma (Decretos). b) De los Consejeros de las Comunidades Autnomas (rdenes). c) De las Administraciones Locales: ordenanzas, bandos, etc. Deben contener: 1) La denominacin de la Comunidad conforme a su identidad histrica. 2) La delimitacin de su territorio. 3) La denominacin, organizacin y sede de las instituciones autnomas propias. 4) Las competencias asumidas dentro del marco constitucional y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas. Elaboracin: 1) Comunidades que han accedido a la autonoma por la va comn: el proyecto de Estatuto es elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputacin u rgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas, siendo elevado a las Cortes Generales para su tramitacin como Ley Orgnica. 2) Comunidades que han accedido por la va especial del artculo 151 de la Constitucin (Catalua, Pas Vasco, Galicia y Andaluca): a) Aprobacin del Proyecto de Estatuto por la Asamblea de Parlamentarios que se constituye al efecto. b) Examen del mismo por la Comisin Constitucional del Congreso de los Diputados, para lo cual el referido rgano parlamentario contar con el concurso y asistencia de una Delegacin de la Asamblea. c) Si se alcanzare acuerdo, el texto resultante ser sometido a referndum del cuerpo electoral de las Provincias comprendidas en el mbito territorial del proyectado Estatuto. d) Si el Proyecto de Estatuto es aprobado en cada Provincia por la mayora de los votos vlidamente emitidos, ser elevado a las Cortes Generales. Los Plenos de ambas Cmaras decidirn sobre el texto mediante un voto de ratificacin. Aprobado el Estatuto, el Rey lo sancionar y lo promulgar como Ley. e) Si no se llegare a un acuerdo en el seno de la Comisin Constitucional, se tramitar el Proyecto de Estatuto - como Proyecto de Ley ante las Cortes Generales, y el texto resultante se someter a referndum en las Provincias afectadas. f) La no aprobacin del Proyecto de Estatuto por una o varias Provincias no impedir la constitucin entre las restantes de la Comunidad Autnoma proyectada. Su reforma debe: 1) Ajustarse al procedimiento establecido para ello. En el caso de Comunidades Autnomas que siguieron la va del artculo 151 de la Constitucin (Catalua, Pas Vasco, Galicia y Andaluca), cuyo proyecto de Estatuto fue sometido a referndum, requieren, adems, la celebracin de ste para su modificacin. 2) Aprobarse por las Cortes Generales, mediante Ley orgnica.

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Leyes de las Comunidades Autnomas3.


Dentro de su mbito competencial, no existe una relacin de jerarqua entre las leyes de las Comunidades Autnomas y las del Estado, aunque s relaciones de colaboracin, que pueden ser de distinto tipo: 1) Relaciones de cooperacin: a) Regulacin concurrente del Estado y de las Comunidades Autnomas. La regulacin de determinadas materias de competencia exclusiva del Estado no se agota con la normativa estatal, sino que se trata de una normativa bsica sobre la que se prev una posterior participacin de las Comunidades Autnomas mediante normas de desarrollo: Leyes marco: o Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrn atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autnomas la facultad de dictar, para s mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. o Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecer la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autnomas. Leyes de transferencia o delegacin: o El Estado podr transferir o delegar en las Comunidades Autnomas, mediante ley orgnica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegacin. o La ley prever en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, as como las formas de control que se reserve el Estado. Leyes de armonizacin: o El Estado podr dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autnomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de stas, cuando as lo exija el inters general. o Corresponde a las Cortes Generales, por mayora absoluta de cada Cmara, la apreciacin de esta necesidad. Existen, adems, relaciones de integracin entre los dos ordenamientos: Prevalencia del Derecho estatal: las normas del Estado prevalecern, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autnomas en todo lo que no est atribuido a la exclusiva competencia de stas. Supletoriedad del Derecho estatal: el derecho estatal ser, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autnomas. Igualdad de los espaoles en sus derechos y deberes constitucionales. Obligaciones contractuales. Ordenacin del crdito, banca y seguros. Planificacin general de la actividad econmica Coordinacin general de la sanidad Rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y rgimen estatutario de sus funcionarios. Legislacin bsica y rgimen econmico de la Seguridad Social. Legislacin bsica sobre contratos y concesiones administrativas. Legislacin bsica sobre proteccin del medio ambiente y montes, aprovechamientos forestales y vas pecuarias. Normas bsicas de los medios de comunicacin social Normas bsicas para el desarrollo del derecho a la educacin y la libertad de enseanza. Rgimen general de comunicaciones. b) Ejecucin autonmica de la legislacin estatal o de la gestin en determinadas materias de competencia exclusiva del Estado: La legislacin laboral. La legislacin bsica y rgimen econmico de la Seguridad Social. Gestin de bienes culturales del Estado.
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Dentro de su mbito competencial, no existe una relacin de jerarqua entre las leyes de las Comunidades Autnomas y las del Estado, aunque s relaciones de colaboracin, a travs de las leyes marco, las de transferencia o delegacin y las de armonizacin, reguladas en el art. 150 CE.

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c) Leyes del planificacin general del Estado, mediante las cuales ste coordine la actividad econmica, la investigacin cientfica y tcnica, y la sanidad. 2) Relaciones de interferencia: a) Delegacin del Estado a favor de las Comunidades Autnomas, manteniendo aqul su titularidad: Delegaciones normativas a travs de leyes marco: las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrn atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autnomas la facultad de dictar, para s mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una Ley estatal. Delegaciones de competencias a travs de Leyes Orgnicas: el Estado podr transferir o delegar en las Comunidades Autnomas, mediante Ley Orgnica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegacin. La Ley prever en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, as como las formas de control que se reserve el Estado. b) Leyes estatales de armonizacin: el Estado podr dictar Leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autnomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de stas, cuando as lo exija el inters general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayora absoluta de cada Cmara, la apreciacin de esta necesidad. Estas leyes de armonizacin: Pueden actuar sobre normas autonmicas ya dictadas, o preventivamente. Son leyes de principios: no agotan la materia a legislar, ni tienen carcter sustitutivo o excluyente. Deben dictarse con carcter general, para todas las Comunidades Autnomas. Son derogadas cuando se restablecen las potestades autonmicas en la situacin anterior a su aprobacin. c) Ejecucin y coercin estatal: si una Comunidad Autnoma no cumple las obligaciones que la Constitucin u otras Leyes le impongan, o acta de forma que atente gravemente al inters general de Espaa, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autnoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobacin por mayora absoluta del Senado, podr adoptar las medidas necesarias para obligar a aqulla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la proteccin del mencionado inters general. Para la ejecucin de estas, el Gobierno podr dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autnomas. 3) Relaciones de integracin entre los dos ordenamientos: a) Prevalencia del Derecho estatal: las normas del Estado prevalecern, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autnomas en todo lo que no est atribuido a la exclusiva competencia de stas. b) Supletoriedad del Derecho estatal: el derecho estatal ser, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autnomas.

El Rgimen Jurdico en la Comunidad Valenciana.


Es recogido en el Captulo VII del Estatuto de Autonoma (artculos 44 al 48), que, entre otras cosas, dispone lo siguiente: 1) La legislacin de Les Corts revestir la forma de Ley de la Generalitat. 2) En las materias que el Estatuto prev que corresponde a la Generalitat el desarrollo o la ejecucin de la legislacin estatal, y a falta de ella, la Generalitat podr dictar normas de validez provisional, previa comunicacin al Delegado del Gobierno, que se considerarn derogadas con la entrada en vigor de las estatales correspondientes, salvo que haya una disposicin expresa en sentido contrario. 3) Les Corts podrn delegar en el Consell la potestad de dictar normas con rango de Ley (Decretos Legislativos), en los mismos trminos que la Constitucin prev para los supuestos de delegacin del Congreso al Gobierno de Espaa. 4) El Consell, en casos de extraordinaria y urgente necesidad, podr dictar disposiciones legislativas provisionales por medio de decretos-leyes sometidos a debate y votacin en Les Corts, atendiendo a lo que precepta el artculo la Constitucin Espaola para los decretosleyes que pueda dictar el Gobierno de Espaa. 5) El desarrollo legislativo de las siguientes instituciones de la Generalitat requiere para su aprobacin una mayora de las tres quintas partes de la Cmara: la Sindicatura de Comptes, el

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Sndic de Greuges, el Consell Valenci de Cultura, l'Acadmia Valenciana de la Llengua, el Consell Jurdic Consultiu y el Comit Econmic i Social. 6) En materia de competencia exclusiva, el Derecho Valenciano es el aplicable en el territorio de la Comunidad Valenciana, con preferencia sobre cualquier otro. En defecto del Derecho propio, ser de aplicacin supletoria el Derecho Estatal. 7) Las Leyes de la Generalitat estn sujetas slo al control de constitucionalidad, ejercido por el Tribunal Constitucional. Las normas reglamentarias, los acuerdos y otros actos administrativos de los rganos de la Generalitat sern recurribles ante la jurisdiccin contenciosa-administrativa.

El Reglamento. Lmites de la potestad reglamentaria. Concepto.


El Reglamento es sin duda adems de la cuantitativamente ms importante, la fuente del derecho ms especfica y caracterstica del Derecho Administrativo. Provisionalmente y para adentrarnos en ella, podemos definirla como una norma escrita estatal emanada del complejo orgnico que tiene asignada constitucionalmente la funcin ejecutiva y subordinada jerrquicamente a las normas con rango y fuerza de ley. Bajo la denominacin genrica de Reglamentos se agrupan, junto con los Reglamentos propiamente dichos, normas afines a estos, normas que solo tienen en comn con ellos la denominacin y, si acaso, aunque no necesariamente, el rango y, finalmente, normas autnomas de rango y eficacia equivalentes a las reglamentarias. Esta circunstancia contribuye poderosamente a enturbiar la categora normativa reglamentaria. A partir de las diferentes definiciones doctrinales, el reglamento se caracteriza por: 1) Ser una norma de carcter general. 2) Emanar de la Administracin (ejercicio de la potestad reglamentaria). 3) Estar subordinados a la Ley (principio de legalidad). 4) Ser fuente del Derecho Administrativo. 5) Estar sujeto a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, a diferencia de las Leyes (Tribunal Constitucional). De todas ellas, la principal caracterstica del Reglamento es ser una norma subordinada, al ser manifestacin de un poder subalterno: la soberana no radica en la Administracin, sino en la colectividad, representada en el Poder Legislativo, siendo la Administracin un conjunto de rganos a quienes se les encomiendan determinados fines que interesan a la comunidad. De ello se deducen dos consecuencias: 1) La primaca de la Ley sobre el Reglamento. 2) Materias donde no puede entrar el Reglamento (principio de reserva de Ley). Por lo que se refiere a la potestad reglamentaria, podemos definirla como la prerrogativa por la que las Administraciones Pblicas pueden crear normas con rango reglamentario, es decir, normas subordinadas a las leyes: 1) Se justifica en las siguientes razones: a) La composicin poltica, no tcnica, de las Cmaras Legislativas, que hace que stas no sean idneas para confeccionar Reglamentos. b) La movilidad de las normas administrativas, que, a diferencia de las Leyes, requieren ms agilidad en su derogacin y sustitucin por otras. c) La conveniencia de que la propia Administracin se autolmite dictando Reglamentos. d) La oportunidad de atribuir determinadas materias al poder ejecutivo, puesto que el legislativo no lo puede prever todo. 2) Su fundamento jurdico se encuentra en el ejercicio de poderes propios por parte de la Administracin Pblica, que dimanan de su propia naturaleza, sin necesidad de una especial delegacin del Poder Legislativo.

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Reglamento en sentido estricto: generales y autonmicos


Por de pronto la CE arts 97 y 106.1 reserva claramente la denominacin genrica de Reglamentos a los productos del ejercicio por el Gobierno de la potestad reglamentaria que a este expresamente atribuye. Esto no quiere decir que solo puedan existir Reglamentos generales, nada obsta constitucionalmente a que los estatutos de autonoma, en cuanto normas institucionales bsicas de las CCAA, y, por tanto, de los ordenamientos territoriales particulares en que estas se traducen, atribuyan a los Gobiernos o Consejos de Gobierno correspondientes la potestad reglamentaria. De hecho, los estatutos de autonoma efectan esa atribucin. De esta suerte, coexisten Reglamentos generales y Reglamentos autonmicos en virtud del juego del principio de competencia.

Reglamentos de rganos constitucionales y otras instancias


De los Reglamentos en sentido estricto deben distinguirse netamente, por tratarse de normas cualitativamente distintas: - Los Reglamentos de los rganos legislativos - Los Reglamento de organizacin y funcionamiento y del rgimen de los servicios y del personal de TCO y de organizacin funcionamiento y personal de CGPJ - Los Reglamento internacionales y los supranacionales de Unin Europea - Los Reglamentos de asociaciones o sociedades privadas

Circulares y las instrucciones


Junto a los Reglamentos en sentido estricto, constitucional y estatutariamente imputados a los correspondientes Gobiernos, existe todava una pluralidad de disposiciones emanadas tanto de estos como de las administraciones que dirigen, dictadas con el fin de conducir y ordenar la activad de los rganos inferiores en la construccin jerarquizada del complejo GobiernoAdministracin y que ordinariamente reciben la denominacin bien de Instruccin ,bien de Circulares, capaces de poner en la prctica los mas variados contenidos , no solo reglas organizativas directivas de la actividad de los inferiores, sino, incluso, materialmente equiparables a las estrictamente reglamentarias. La ausencia de una verdadera ordenacin general de este fenmeno determina tanto un uso generoso y descuidado de este tipo singular de normas en la prctica y una parecida desorientacin en la jurisprudencia contencioso administrativa, en la que no es posible encontrar una nica y clara doctrina en este punto. Son normas especficas que deben respetar no solo las leyes, sino tambin los Reglamentos vigentes, cuyo rango y eficacia vienen determinados por la posicin jerrquica que en la estructura de la organizacin correspondiente posea el rgano autor de las mismas.

Titularidad de la potestad reglamentaria.


En su respectivo mbito competencial corresponde a: 1) El Gobierno de la Nacin: a) Reglamentos del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros, aprobados por Real Decreto. b) Reglamentos de las Comisiones Delegadas del Gobierno, aprobadas por Orden del Ministro competente, o del Ministro de la Presidencia cuando la competencia corresponda a varios Ministros. c) Reglamentos aprobados por Orden Ministerial. Si la disposicin afecta a varios Ministerios, revestir la forma de Orden del Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros interesados. 2) Los Gobiernos de las Comunidades Autnomas: a) Reglamentos del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma, aprobados por Decreto. b) Reglamentos de las Consejeras de la Comunidad Autnoma, aprobadas por Orden de la Consejera de que se trate. 3) Las Entidades Locales:

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a) Reglamentos y Ordenanzas, aprobados por los Plenos de los Ayuntamientos y Diputaciones. b) Bandos de los Alcaldes. 4) Los Entes Institucionales y Organismos Autnomos: se rigen por las Leyes que les son propias.

Clasificacin de los Reglamentos.


Existen diversas clasificaciones segn el criterio que se utilice: 1) Por el rgano que los dicta: a) Pueden ser estatales, autonmicos, locales e institucionales. b) Dentro de cada uno de estos grupos pueden subdividirse segn la jerarqua del rgano del que emanen; por ejemplo, los Reglamentos estatales pueden ser dictados por el Presidente del Gobierno o el Consejo de Ministros, mediante Reales Decretos, las Comisiones Delegadas del Gobierno y los Ministros, por Orden Ministerial, y las autoridades y rganos inferiores, mediante Resolucin. 2) Por su relacin con la Ley: La diferencia entre norma reglamentaria y ley se sita no tanto en la sustancia normativa, como en el plano de la eficacia (la fuerza) y el control. De ah que la potestad reglamentaria se extienda como dice el art 97 CE a todo lo que autorice tanto esta como las leyes. Sin embargo la tradicional desconfianza hacia el Reglamento, conduce a situar este enteramente a la sombra de esta, conceptundolo como norma complementaria y de ejecucin en amplio sentido de la misma. Se explica as que la clasificacin mas importante de los Reglamentos sea la hecha desde la perspectiva de la relacin de esos con la ley. En esta clasificacin derivada de la relacin con la ley, se distinguen los siguiente tipos de Reglamentos: ejecutivos o secundum legem, independientes o extra legem y de necesidad o contra legem. a) Ejecutivos: desarrollan la Ley (secundum legem). Es completamente normal que la ley no contemple en todo su detalle, la regulacin de la materia que constituye su objeto. Las razones son obvias en el Estado y la sociedad actuales: inadecuacin para la toma de decisiones en ciertas cuestiones del procedimiento legislativo parlamentario por sus caractersticas mismas, escasez de contenido decisional principal y poltico de determinadas cuestiones, predominantemente organizativas, de funcionamiento y tcnicas. Todas ellas explican el fenmeno de la concentracin del legislador parlamentario en los aspectos principales, generales y mas perdurables de la regulacin, descargando la decisin de los secundarios, artificiales y mudables en el poder ejecutivo, para que las ordenen mediante norma reglamentaria, menos solemne y mas flexible y por ello mas fcilmente adaptable a la evolucin y las exigencia de la realidad. Se produce, as una colaboracin entre la ley y el Reglamento en la regulacin de una materia, en virtud de una llamada general de aquella a ste para que la complemente y desarrolle, bien en su totalidad, bien en una o mas partes de la misma. El Reglamento se ofrece, en este papel , como norma derivada , fruto de una operacin de desconcentracin de la potestad legislativa que en modo alguno se confunde , ni puede equipararse, ni con la de las remisiones especificas a normas reglamentarias ni con la de delegacin legislativa prevista en los arts 82,83 y 84 CE. Cuando cumple este papel, el Reglamento se entiende que es ejecutivo, tipo este de norma reglamentaria que est as directa y concretamente ligada a una ley, a un conjunto de artculos de una ley, o a un conjunto de leyes, de suerte que es en l, donde adquiere plena virtualidad la colaboracin con la ley para la formacin de una materia. La peculiaridad procedimental bsica de los Reglamentos ejecutivos es que sus proyectos deben ser sometidos a dictamen del Consejo de Estado o en su caso del mximo rgano consultivo que tengan establecido las Comunidades Autnomas. b) Independientes (praeter legem): Puede ocurrir que una materia carezca de regulacin establecida por ley. Este es el supuesto del Reglamento independiente, siempre obviamente que la materia correspondiente no haya sido ocupada ya materialmente por la ley. El carcter independiente del Reglamento nicamente expresa el doble dato negativo, que lo diferencia del Reglamento ejecutivo, de que no trae causa de una especifica habilitacin para

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su dictado por una precisa ley y no tiene por objeto, el desarrollo de sta en termino de complemento indispensable de la misma. Pero en modo alguno significa ausencia de lmites, pues operan los que son inherentes a la potestad reglamentaria, pero desde luego los que resultan del ordenamiento en su conjunto y, en particular, los que representan las leyes que rijan en el momento de su dictado. El rgimen de este tipo de Reglamentos, cuya existencia esta admitida en la jurisprudencia contenciosa administrativa esta positivado en el art 23 LGOB para los Reglamentos procedentes de la instancia general del Estado y en su caso , en las leyes correspondientes de las CCAA para los de las respectivas instancias territoriales. Llenan lagunas que la Ley no ha previsto. Regulan relaciones o situaciones en las que no hay una ley previa: la organizacin administrativa de los servicios, la regulacin del ejercicio de poderes conferidos discrecionalmente a la Administracin, etc. Son inadmisibles en materias reservadas a la Ley.

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c) De necesidad: Bajo esta denominacin se suele incluir todo un conjunto heterogneo de medidas adoptadas por el poder ejecutivo bajo el comn denominador de su justificacin en una situacin coyuntural de anormalidad o excepcionalidad, legitimante de la concentracin del poder en la autoridad ejecutiva con suspensin del principio de jerarqua normativa. Mas especficamente merecen esta clasificacin las medidas autorizadas por las clusulas generales referidas a las aludidas situaciones, contenidas tradicionalmente en nuestro ordenamiento tanto en leyes generales como sectoriales y que apoderan a rganos gubernamentales o administrativos para adoptar las medidas adecuadas para corregir los efectos de dichas situaciones. En la actualidad y dejando de lado las leyes sectoriales, la principal ley general que contiene este tipo de clusulas es : la ley orgnica de 1 de junio , de los estados de alarma, excepcin y sitio, dictada en desarrollo del articulo 116 CE Aqu nos hallamos ante la manifestacin de una potestad reglamentaria excepcional, caracterizada por cuatro notas: Titularidad conferida a rganos distintos a los que ordinariamente tienen atribuida la potestad reglamentaria, Validez de las normas dictadas limitada estrictamente a la duracin de la situacin anormal que la provoque, Establecimiento de un rgimen jurdico transitorio diferente del vigente en situacin de normalidad, Inaplicabilidad del procedimiento general para la elaboracin y aprobacin de las disposiciones reglamentaria. Se producen en funcin de un estado de necesidad o emergencia: por ejemplo, los dictados por los Alcaldes en caso de epidemia o catstrofe, dando posteriormente cuenta al Pleno. Su vigencia es temporal, pudiendo excepcionar las leyes provisionalmente 3) Por su contenido: a) Internos (administrativos o de organizacin): regulan la organizacin administrativa, sin incidir sobre los particulares. b) Externos (jurdicos o normativos): se ocupan de materias que afectan directa e inmediatamente a los administrados. Por ejemplo, los que desarrollan una Ley.

Procedimiento de elaboracin. Gobierno de la Nacin.


En el mbito del Gobierno de la Nacin, est regulado por el artculo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que establece que la elaboracin de los reglamentos se ajustar al siguiente procedimiento: 1) La iniciativa corresponde al centro directivo competente mediante la elaboracin de un proyecto, acompaado de un informe sobre la necesidad y oportunidad de aqul, y una memoria econmica (estimacin del coste a que dar lugar). 2) Durante el proceso de elaboracin debern recabarse a) Los informes, dictmenes y aprobaciones previas preceptivos: En todo caso deben ser informados por la Secretara General Tcnica del centro directivo, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos. Es necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Pblicas cuando la norma reglamentaria pueda afectar a la distribucin de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas. b) Cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto. c) Siempre debe acompaarse un informe sobre el impacto por razn de gnero de las medidas que se establecen. 3) Si afecta a los derechos e intereses de los ciudadanos, se les dar audiencia, durante un plazo no inferior a quince das hbiles, directamente o a travs de organizaciones y asociaciones que los agrupen o representen y cuyos fines guarden relacin directa con el

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objeto de la disposicin. Este trmite puede abreviarse hasta un mnimo de siete das hbiles por razones motivadas, y slo puede omitirse por una de las siguientes razones: a) Justificado en graves razones de inters pblico. b) Cuando las organizaciones o asociaciones a consultar ya hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboracin. 4) El trmite de audiencia no es aplicable a los proyectos de reglamentos internos (organizativos).

Consell de la Generalitat.
En el mbito del Consell de la Generalitat Valenciana, est regulado por el artculo 43 de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell, que establece que en la elaboracin de los reglamentos se seguirn los trmites siguientes: 1) La iniciativa corresponde al rgano competente mediante la elaboracin de un proyecto, acompaado de un informe sobre la necesidad y oportunidad de aqul, y una memoria econmica (estimacin del coste a que dar lugar). 2) Durante el proceso de elaboracin debern recabarse a) Los informes, autorizaciones y dictmenes previos preceptivos: En su caso, informe de la Presidencia y Conselleras en cuyo mbito pudiera incidir. Informe de la Abogaca General de la Generalitat. Informe del Consejo Jurdico Consultivo de la Comunidad Valenciana, cuando sea preceptivo. b) Los dems informes que se consideren necesarios. 3) Trmite de audiencia: en los mismos trminos que para los reglamentos del Gobierno de la Nacin. 4) Concluida la tramitacin, el expediente ser remitido al Conseller para su aprobacin, o bien para su elevacin al Pleno del Consell cuando ste sea el rgano competente. 5) El trmite de audiencia y los informes de la Abogaca General de la Generalitat y del Consejo Jurdico Consultivo no es aplicable a los proyectos de reglamentos internos (organizativos). Al incidir de forma importante en los derechos e intereses de los administrados, el ejercicio de la potestad sancionadora se somete a un riguroso procedimiento administrativo, que constituye, as, una garanta jurdica destacable para los ciudadanos (arts. 127 y 134 a 138LRJPAC: regulacin del procedimiento sancionador).

Lmites de la potestad reglamentaria.


a) La competencia: El rgano que dicta el Reglamento debe ser competente para hacerlo. Al respecto, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, establece, en su artculo 51.1 , que las disposiciones administrativas no podrn vulnerar la Constitucin o las Leyes ni regular aquellas materias que la Constitucin o los Estatutos de Autonoma reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas. En la instancia territorial general. Tras la CE debe entenderse que la competencia originaria para el dictado de los Reglamento generales esta circunscrita al Gobierno, en su manifestacin colegiada, es decir, al Consejo de Ministros. Esto no significa que los miembros, y por tanto, los rganos individuales del Gobierno, Presidente y Ministros bsicamente, as como los eventuales rganos colegiados constituidos en su seno, las Comisiones Delegadas del Gobierno, carezcan de cualquier competencia en la materia. Ocurre solo que no la tienen originaria y si solo derivada, es decir, precisa bien de una desconcentracin de la reconocida con carcter originario, bien de una atribucin expresa por ley formal, lo que es usual, por dems en nuestro derecho. Por tanto los rganos exclusivamente administrativos subordinados a los Ministros no pueden ser titulares de competencia alguna para el dictado de verdaderos Reglamentos y si solo para la produccin de Instrucciones, Circulares u Ordenes de servicio internas.

Lmites formales:

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En las comunidades autnomas El esquema competencial as expuesto con referencia al complejo Gobierno-Administracin General del Estado es sustancialmente valido para los correlativos complejos de las distintas CCAA y en la Administracin local. La condicin limitada de su autonoma al marco determinado por la ley hace que deba ser la ley ordinaria la que determine la competencia para el dictado de dichas normas estatuarias b) La jerarqua normativa: El ordenamiento jurdico tiene una estructura piramidal jerrquica y a ella deben atenerse todos los rganos del Estado. La cspide es la Constitucin y despus la Ley A ambos est sometida la Administracin y, por tanto, la norma que produce, es decir, los Reglamentos. Por tanto, estos no pueden derogar el contenido de Leyes, Decretos-Leyes o Decretos Legislativo En ningn caso, el Reglamento dictado por un rgano inferior puede contradecir al dictado por el superior. Al respecto, la Ley 30/1992 establece, en su artculo 51.1 y 2, que: - Ninguna disposicin administrativa podr vulnerar los preceptos de otra de rango superior. - Las disposiciones administrativas se ajustarn al orden de jerarqua que establezcan las leyes. La nica norma que opera en la totalidad del ordenamiento como jerrquicamente superior es la CE, claramente por ser el vrtice mismo de dicho ordenamiento total. Del resto, el principio de jerarqua opera solo en el seno de cada uno de los ordenamientos , separando unos de otros por el principio de competencia, en que se desagrega el ordenamiento total, y opera para ordenar, conforme a su lgica, es decir, por escalones de mayor a menor fuerza innovativa propia de las normas y por tanto las relaciones entre ellas. En el interior de cada ordenamiento territorial la norma superior es la ley. Por debajo de esta, los Reglamentos se articulan entre si jerrquicamente en funcin directa a la relacin de jerarqua existente entre los rganos de los que han emanado. As esta dispuesto para los Reglamentos generales y para todos los Reglamentos. La forma externa que revisten los Reglamentos expresa esa jerarqua interna de las normas reglamentarias. As, por lo que hace a los generales: Reales Decretos, para los aprobados por el Gobierno en su manifestacin colegiada mxima o los dictados por el Presidente de aquel y Ordenes , para los dictados por las Comisiones delegadas del Gobierno o los Ministros. El esquema anterior se reproduce en el interior de cada uno de los ordenamientos de las distintas comunidades autnomas aunque no se da estrictamente en el de los ordenamientos locales. La reproduccin llega al punto de la denominacin de los Reglamentos emanados de los distintos rganos de Gobierno de las CCAA, que es prcticamente la que reciben en el ordenamiento general. c) El procedimiento: El poder reglamentario debe ejercerse conforme a unos trmites establecidos. Conforme al artculo 105 de la Constitucin, la Ley regular la audiencia de los ciudadanos, directamente o a travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, en el procedimiento de elaboracin de las disposiciones administrativas que les afecten. Respetando esa exigencia de participacin de los afectados, son distintos los procedimientos de aprobacin de los reglamentos de unas u otras Administraciones, por lo que habr que atender a las leyes que los regulan: - En el mbito del Gobierno de la Nacin, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. - En el del Consell de la Generalitat Valenciana, la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell. - En el de la Administracin Local, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local. Para que produzcan efectos jurdicos (eficacia), los Reglamentos deben pblicarse en el Diario Oficial que corresponda.

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Lmites sustanciales:
a) El respeto a los principios generales del Derecho: A diferencia de las Leyes, que encarnan de forma directa la voluntad popular, los Reglamentos son el ejercicio de una potestad que est limitada, como todos los poderes discrecionales, por el lmite del respeto a los principios generales del Derecho. Especialmente debe respetarse el principio de interdiccin de la arbitrariedad: no est permitida la actuacin arbitraria o desigual de los poderes pblicos en su aplicacin de las normas. El contenido de la norma que se apruebe no puede ser incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular, ni con la naturaleza de las cosas o la esencia de las instituciones. b) El principio de reserva de Ley, conforme al cual la Administracin no puede, por va reglamentaria: Regular las materias reservadas constitucionalmente a ley orgnica u ordinaria. Establecer ni imponer penas. Establecer y exigir prestaciones personales obligatorias. Establecer tributos u otras exacciones, tasas, cnones, derechos de propaganda o cargas similares. c) La regla de irretroactividad: fuera del supuesto de las normas sancionadoras o limitadoras de derechos individuales, si el Reglamento as lo dispone, sus normas tendrn carcter retroactivo cuando sean favorables a los administrados.

Eficacia de los Reglamentos: la inderogabilidad singular.


Supuesta la validez de un Reglamento por haberse observado los lmites formales y sustanciales y seguido correctamente el procedimiento de elaboracin, su eficacia se condiciona a la publicacin, dato fundamental para su entrada en vigor: 1) La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su ntegra publicacin en el BOE. Tendr lugar a los veinte das de la publicacin, salvo que el Reglamento determine otro plazo. 2) Los Reglamentos de las Comunidades Autnomas deben pblicarse en el Boletn o Diario de la Comunidad. En el caso de los del Consell, salvo que en el mismo se disponga otra cosa, el Reglamento entrar en vigor el da siguiente al de su publicacin en el DOGV. 3) En el caso de las Ordenanzas Locales, deben publicarse en el Boletn Oficial de la Provincia y no entran en vigor hasta que se haya pblicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo de quince das desde que el mismo sea recibido por la Administracin del Estado y de la Comunidad Autnoma, al efecto de que stas puedan impugnarlo si lo estiman contrario al ordenamiento jurdico. La misma autoridad que lo dict puede modificar o derogar el Reglamento, pero lo que no puede, ni siquiera otra autoridad superior, es derogarlo para un caso concreto, es decir, establecer excepciones privilegiadas a favor de persona determinada. A ello se opone la regla de inderogabilidad singular de los reglamentos, recogida en: 1) El artculo 52 de la Ley 30/1992: las resoluciones administrativas de carcter particular no podrn vulnerar lo establecido en una disposicin de carcter general, aunque aqullas tengan igual o superior rango a stas. 2) El artculo 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno: son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por rganos de igual o superior jerarqua que el que lo haya aprobado. Control de los Reglamentos ilegales y efectos de su anulacin. La vulneracin de los lmites sustanciales y formales de los Reglamento produce su nulidad de pleno derecho. As, el artculo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, establece que son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que: 1) Vulneren la Constitucin, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior 2) Regulen materias reservadas a la Ley. 3) Establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Por otro lado, el ordenamiento jurdico ofrece distintas tcnicas para controlar y, en su caso, anular, los reglamentos ilegales:

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1) La va penal: el Cdigo Penal (artculo 105) incrimina la conducta de la autoridad o funcionario pblico que, careciendo de atribuciones para ello, dicte una disposicin general. La condena penal del autor del Reglamento ilegal implica el reconocimiento de que su aprobacin ha sido constitutiva de delito por falta de competencia y la consiguiente nulidad de pleno derecho. 2) La va de excepcin: la ilegalidad de un Reglamento puede plantearse ante todas las jurisdicciones (civil, penal, contencioso-administrativa o laboral) por va de excepcin, para pedir su inaplicacin al caso concreto que el Tribunal est enjuiciando. La privacin de eficacia del reglamento se justifica en que su aplicacin implicara la desobediencia a una norma de carcter superior: la ley que dicho reglamento ha vulnerado. As, el artculo 6 de la Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial establece que los jueces y Tribunales no aplicarn los reglamentos o cualquier otra disposicin contrarios a la Constitucin, a la Ley o al principio de Jerarqua Normativa. 3) La va contencioso-administrativa: a) Es la tcnica ms importante para el control de los reglamentos ilegales: su impugnacin ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa mediante recurso contencioso-administrativo. b) Este recurso ataca frontalmente el Reglamento, solicitando su anulacin: el artculo 1.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, establece que los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocern de las pretensiones que se deduzcan en relacin con la actuacin de las Administraciones pblicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los lmites de la delegacin. c) Conforme al artculo 107.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, contra las disposiciones administrativas de carcter general, caso de los Reglamentos, no cabr recurso en va administrativa.

Validez e invalidez de los Reglamentos, consecuencias de la invalidez


El respeto por los Reglamentos de todos y cada uno de los limites materiales y formales que acotan el ejercicio de la potestad reglamentaria es presupuesto y condicin de su validez. La infraccin de esos limites tiene como consecuencia la ilegalidad de este, a la que en nuestro ordenamiento jurdico se conecta siempre la consecuencia de la nulidad absoluta, radical o de pleno derecho, es decir, la sancin mas grave de las dos. La sancin de nulidad expresa el padecimiento en origen de un vicio grave insubsanable tanto por el transcurso del tiempo como por la conducta de cualquiera de los destinatarios de aquella o, incluso de todos ellos. Tiene pues unos caracteres claramente contrapuestos a los de la anulabidad. En por ello una consecuencia que el propio poder ejecutivo autor de la disposicin puede y aun debe declarar en cualquier momento, no solo a iniciativa de parte interesado, sino tambin de oficio. Porque aqu se juega, no una concreta anormalidad jurdica sino nada menos que la correcta integracin y el regular funcionamiento del ordenamiento jurdico, puesto que el Reglamento es una norma. Se explica pues que la jurisprudencia clasifique este vicio como de orden pblico y la interdiccin por la LJCA de la tcnica de la cuestin de ilegalidad. Los remedios contra la ilegalidad de los Reglamento pueden sintetizarse en los siguientes: 1. Inaplicacin. 2. La declaracin formal de la nulidad, de oficio. o en virtud de peticin de parte 3. Impugnacin directa o indirecta ante la jurisdiccin contencioso administrativa

OTRAS FUENTES DEL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

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Otras fuentes del derecho. La costumbre


Conforme al Art. 1.3 CC la costumbre extra legem es fuente del derecho, aun cuando se haya pretendido excluirla sobre la base de la supuesta condicin reflexiva y racional de todo el derecho. Como seala la jurisprudencia contencioso administrativa, la costumbre en el mbito del derecho administrativo, puede nacer como regla y puede llegar a ser eficaz, siempre que descanse en el convencimiento popular y tenga una observancia uniforme y continuada, de suerte que debe ser considerada norma y norma que, siempre que no sea contraria a la moral o al orden publico, es capaz de regular situaciones respecto de las cuales no exista ninguna disposicin legal. Resulta fcil comprender, sin embargo, que su juego en el derecho administrativo es muy diverso, en extensin y alcance, y normalmente reducido. La practica (actos sucesivos, reiterados en un mismo sentido) observada por la Administracin pblica, es decir, el precedente administrativo no tiene el valor propio de la costumbre, sencillamente porque la Administracin esta vinculada positivamente a la legalidad y debe siempre aplicarla. No puede pues quedar vinculada por un precedente contra legem. Esta conclusin no significa negar toda eficacia al precedente. Este produce el efecto de todos los actos propios: la vinculacin unilateral a los mismos, que puede ser invocada desde luego, por el tercero. Este efecto no es despreciable, en la medida en que el apartamiento de la prctica de precedentes previos puede resultar indiciario de una conducta arbitraria y lesiva del principio de proteccin de la confianza justificada en tercero, as como, desde luego del de igualdad por discriminacin carente de justificacin.

Principios generales del derecho


Los principios generales del derecho forman parte tambin de las fuentes del derecho, con una funcin ciertamente supletoria de la norma escrita y de la costumbre, pero sin perjuicio, en todo caso de la informadora del ordenamiento jurdico. Los principios son formulas condensatorias de los valores y de los bienes bsicos del ordenamiento en su conjunto justamente los que, por ello, lo organizan, lo articulan animando y dando vida a las instituciones y confiriendo as a aquel sentido de totalidad y de sistema coherente y cerrado. En modo alguno, no obstante, su grado de abstraccin y condensacin, dejan de ser reglas jurdicas en sentido tcnico.

La jurisprudencia
El Art. 1.6 CC reconoce a la jurisprudencia, sino la condicin de fuente de derecho, si la de complemento del ordenamiento jurdico, lo que resulta especialmente positivo e importante en el derecho administrativo por la especifica importancia que en l tiene la doctrina legal o jurisprudencial. Por doctrina jurisprudencial debe tenerse aquella que resulta de los pronunciamientos del Tribunal Supremo o de los Tribunales superiores de justicia, fundamentada en dos o ms sentencias firmes, al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del derecho. La funcin judicial concentra la intervencin juzgadora de los jueces y Tribunales en los casos concretos, por lo que las sentencias estn atentas a y fuertemente condicionadas en su contenido por la circunstancias especificas del caso. Sin perjuicio de ello, pueden establecer y no es infrecuente que establezcan, pronunciamientos de alcance general o susceptibles de generalizacin. Son estos los que sientan estricta doctrina.

Los Tratados Internacionales.


Acuerdos que el Estado espaol celebra con otros pases soberanos. Presenta una gran variedad formal: acuerdos, convenios, protocolos, etc. Son fuente indirecta del Derecho Administrativo: conforme a la Constitucin, los Tratados internacionales vlidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en Espaa, formarn parte del ordenamiento interno. Por su parte, el Cdigo Civil establece que las normas jurdicas contenidas en los tratados internacionales no sern de aplicacin directa en Espaa en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicacin ntegra en el Boletn Oficial del Estado. Su rango normativo deriva de la intervencin o no de las Cortes Generales:

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1) Cuando las Cortes (Congreso y Senado) slo deban ser informadas por el Gobierno de su celebracin tienen rango reglamentario. 2) Cuando deban ser autorizados por las Cortes tienen rango de Ley. Al respecto: a) La Constitucin determina que la prestacin del consentimiento del Estado para obligarse por medio de Tratados o convenios requerir la previa autorizacin de las Cortes Generales en los siguientes casos: Tratados de carcter poltico. Tratados o convenios de carcter militar. Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Ttulo primero. Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pblica. Tratados o convenios que supongan modificacin o derogacin de alguna Ley o exijan medidas legislativas para su ejecucin. b) Adems, la Constitucin establece que mediante Ley orgnica se podr autorizar la celebracin de Tratados por los que se atribuya a una organizacin o institucin internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitucin. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, segn los casos, la garanta del cumplimiento de estos Tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesin (se estaba contemplando anticipadamente el ingreso de Espaa en las Comunidades Europeas). Desde esta perspectiva, los tratados que deban ser autorizados por las Cortes pueden considerarse formalmente como leyes, si bien sus efectos son distintos a los que stas producen: los tratados modifican las leyes que les sean contrarias, pero no se produce el efecto inverso, es decir, no son modificables por leyes posteriores: sus disposiciones solo podrn ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios Tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho Internacional. Por ltimo, la Constitucin establece que la celebracin de un Tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitucin exigir la previa revisin de sta, pudiendo el Gobierno o cualquiera de las Cmaras requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no tal contradiccin.

El Derecho Comunitario.
Se puede hablar de Derecho Comunitario en un doble sentido: En un sentido restrictivo el Derecho Comunitario es el contenido en los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas y sus ampliaciones. (Derecho Primario) En un sentido amplio, comprende, adems, el conjunto de reglas emanadas de la funcin normativa que corresponde a sus instituciones. (Derecho Derivado) Como caracteres del Derecho Comunitario, podemos sealar: En general, podemos caracterizarlo por lo siguiente: Autonomia: El Derecho Comunitario, no es un Derecho Extranjero, como ha puesto de relieve Guy Issaac, ni un Derecho Exterior; es el Derecho propio de cada uno de los Estados Miembros, como su Derecho Nacional En este sentido la sentencia del Tribunal de Justicia Comunitario 5 febrero de 1963, lo configura como Derecho Autnomo, distinto del Derecho Internacional y del Derecho Interno de los Estados Miembros. Unidad: No se trata de un conglomerado de normas dispersas en cuerpos distintos sino que se perfila como una unidad econmica y orgnica, y as la sentencia de 15 de julio de 1960 lo configura con unidad funcional orientado a la realizacin de los fines de los Tratados con carcter progresivo y dinmico.

Complejidad: Es complejo por la diversidad de fuentes de donde brota, y porque en l se distinguen una serie de "Derechos", primario, derivado y complementario.

En cuanto a los caracteres del Derecho Comunitario, en relacin con el Derecho Interno de cada Estado, podemos fijar estos caracteres: Efecto directo", o de aplicabilidad inmediata, caracterstica que invent el Tribunal de Luxemburgo a partir de la conocida sentencia Van Gend and Loos (5 febrero de 1963),en

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cuya virtud el Derecho Comunitario es invocable y aplicable directamente en el interior de los Estados. En consecuencia el Derecho Comunitario no slo se integra en cada ordenamiento interno de manera automtica, sino que tiene fuerza suficiente para generar efectos inmediatos en la esfera de los particulares (derechos y obligaciones) tanto en sus relaciones con otros particulares como en las que mantengan con las Administraciones Pblicas de los distintos Estados Comunitarios. Primaca, trmino recogido por la sentencia Costa Enel (15 julio de 1964), y que implica la prevalencia del Derecho Comunitario sobre el Derecho de los Estados Miembros .De esta forma: La primaca es una condicin existencial del Derecho Comunitario, que no puede existir en tanto Derecho sino con la condicin de no ser doblegado por el Derecho Interno de los Estados Miembros. Por su propia Naturaleza el Derecho Comunitario afirma su superioridad, sta no resulta de ninguna concesin por parte del Derecho Constitucional de los Estados Miembros. El Orden Jurdico Comunitario prevalece en su integridad sobre los Ordenamientos Jurdicos Nacionales. Por tanto de esta primaca se benefician tanto las normas comunitarias primarias como derivadas, directamente aplicables o no. La primaca del Derecho Comunitario no solo es vlida en el orden comunitario y en las relaciones entre los Estados, sino tambin en los Ordenamientos Jurdicos Nacionales, en donde se impone a las jurisdicciones nacionales.

Sus fuentes: derecho primario y derecho derivado.El sistema de normas de la Unin Europea se apoya en una summa divisio entre normas originarias y derivadas, que estaba presente desde el origen de la construccin europea. A esta divisin cabe aadir el llamado Derecho Complementario (principios generales, costumbre y jurisprudencia).

Derecho originario o primario.


La norma originaria se identifica sustancialmente con los Tratados Constitutivos y las normas convencionales que los han modificado a lo largo del tiempo, y cuyo ltimo exponente es el Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa, de 29 de octubre de 2004. Las normas constitutivas presentan tres caractersticas bsicas: - Tanto material como formalmente son normas jurdico-internacionales y les ser de aplicacin el Derecho Internacional. - Son normas esenciales, que presentan una dimensin constitucional en sus contenidos y son preeminentes frente a las dems normas. El nuevo Tratado Constitucional recoge en su Parte I los objetivos de la Unin, competencias, instituciones, finanzas,... y en su Parte II la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin. - Como elemento de regulacin, las normas originarias de la Unin Europea contienen regulaciones materiales especficas, as las relativas a las libertades comunitarias, las reglas de competencia o las polticas comunes. El nuevo Tratado Constitucional recoge la mayora de estas disposiciones materiales en su Parte III. Son normas de Derecho originario: Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero (CECA): firmado el 18 de abril de 1951 en Pars, entr en vigor el 23 de julio de 1952 y expir el 23 de julio de 2002. Tratado de Roma, constitutivo de la Comunidad Econmica Europea (CEE). Firmado en esa ciudad el 25 de marzo de 1957, entr en vigor el 1 de enero de 1958. Su firma coincidi con la del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energa Atmica (Euratom), por lo que ambos son conocidos conjuntamente como los "Tratados de Roma". Tratado de fusin: firmado en Bruselas el 8 de abril de 1965, entr en vigor el 1 de julio de 1967. Estableci una sola Comisin y un solo Consejo para las tres Comunidades Europeas entonces existentes.

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Acta nica Europea: firmada en Luxemburgo y La Haya, entr en vigor el 1 de julio de 1987. Introdujo las adaptaciones necesarias para completar el mercado interior. Tratado de la Unin Europea: firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, entr en vigor el 1 de noviembre de 1993. El Tratado de Maastricht cambi el nombre de "Comunidad Econmica Europea" por el ms simple de "Comunidad Europea". Tambin introdujo nuevas formas de cooperacin entre los gobiernos de los Estados miembros (por ejemplo, en defensa y justicia e interior). Al aadir esta cooperacin intergubernamental al sistema "comunitario" existente, el Tratado de Maastricht cre una nueva estructura con tres "pilares", de naturaleza tanto econmica como poltica: es la denominada "Unin Europea" (UE). Tratado de msterdam: firmado el 2 de octubre de 1997, entr en vigor el 1 de mayo de 1999. Modific el texto y la numeracin de los Tratados UE y CE, estableciendo la versin consolidada de ambos. Los artculos del Tratado de la Unin Europea pasaron a designarse mediante nmeros en lugar de letras (A a S). Tratado de Niza: firmado el 26 de febrero del 2001, entr en vigor el 1 de febrero de 2003. Sobre todo, reform las instituciones para que la Unin pudiera funcionar eficazmente tras su ampliacin a 25 Estados miembros en 2004 y a 27 Estados miembros en 2007. El Tratado de Niza, el antiguo Tratado de la UE y el Tratado CE han sido fusionados en una versin consolidada. Tratado de Lisboa: ha venido a sustituir el fallido proyecto de Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa. Entr en vigor el 1 de diciembre de 2009. Ha modificado los Tratados de la UE (Maastricht) y Constitutivo de la CE (Roma). Entre sus reformas deben citarse las siguientes: introduccin del voto por mayora cualificada en el Consejo de la UE; mayor peso del Parlamento Europeo mediante la extensin del procedimiento de decisin conjunta con el Consejo de la UE (codecisin); creacin de las figuras de Presidente del Consejo Europeo y Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad.

Fuentes de derecho derivado


El Derecho Derivado est constituido por una serie de actos emanados de las instituciones comunitarias. No es un Derecho convencional, sino un Derecho legislado. Estos actos se encuentran previstos con carcter general en los Tratados Constitutivos. Analizaremos en primer lugar el rgimen vigente para despus determinar cmo queda la cuestin en el Tratado Constitucional. Su enumeracin se recoge en el artculo 249 TCE que dice "para el cumplimiento de su misin el Parlamento Europeo y el Consejo conjuntamente, el Consejo y la Comisin adoptarn reglamentos y directivas, tomarn decisiones y formularn recomendaciones o emitirn dictmenes en las condiciones previstas en el presente Tratado". -El Reglamento: Es la principal fuente del Derecho derivado. A travs de l se expresa el poder legislativo de la Unin. Como la ley en el Derecho interno, el reglamento, contiene prescripciones generales e impersonales, es decir legisla abstractamente y para todos los supuestos a que es aplicable ,y en todos los Estados Miembros. -La Directiva: La directiva dice Guy Issaac representa un mtodo de legislacin en dos etapas, que se emparenta con la ley-marco completada por decretos de aplicacin. La voluntad de los redactores de los Tratados era la de ofrecer a las instituciones un instrumento de uniformizacin jurdica, basado en la distribucin de tareas y en una colaboracin entre el nivel comunitario y el nivel nacional, y por tanto ms gil y respetuosa con las particularidades nacionales. Es obligatoria en cuanto a los resultados a alcanzar. -La Decisin: Conforme al artculo 249-4 TCE la decisin ser obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios". En cuanto a sus caracteres cabe destacar: Contrariamente al reglamento, la decisin no tiene alcance general, obliga slo a sus destinatarios, que pueden ser un individuo, una empresa o un Estado Miembro. La decisin tiende a aplicar las reglas de los Tratados a los casos particulares, es asimilable al acto administrativo individual en el Derecho nacional, y es por tanto un instrumento de ejecucin administrativa del Derecho Comunitario. A diferencia de la directiva, la decisin es obligatoria en todos sus elementos y no slo en cuanto al resultado a alcanzar. Puede ser detallada y prescribir los medios para

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alcanzar el resultado, conservando el Estado tan slo la eleccin de la forma jurdica de la aplicacin en el orden nacional. Produce un efecto directo de aplicacin en cuanto al destinatario sea un particular o una empresa, aunque cuando su destinatario es un Estado, parece que slo las medidas nacionales de aplicacin pueden entonces modificar la situacin jurdica de los particulares.

-Recomendaciones y dictmenes: Se distinguen del conjunto de los otros instrumentos anteriores en que "no vinculan", as resulta del citado art 249 TCE "no sern vinculantes". Constituyen sin embargo instrumentos muy tiles de orientacin de los comportamientos y de las legislaciones .Si los dictmenes dirigidos por la Comisin a las empresas o a los Estados no expresan ms que una opinin, las recomendaciones de la comisin o del Consejo son invitaciones a adoptar una regla de conducta y se emparentan con una especie de directivas no obligatorias, jugando un papel de fuente indirecta de acercamiento de las legislaciones nacionales. El Tratado Constitucional reordena el sistema de normas, distinguiendo dos tipos de actos jurdicos (artculo I-33 y ss): los actos legislativos, que son las leyes y las leyes marco europeas y los actos no legislativos, que son el reglamento europeo y la decisin europea (vinculantes) y las recomendaciones y dictmenes (no vinculantes). - La ley europea viene a coincidir con los anteriores reglamentos, se estudia en la siguiente pregunta. - La ley marco europea viene a coincidir con las anteriores directivas, se estudia en la siguiente pregunta. - El reglamento europeo es un acto no legislativo de alcance general que tiene por objeto la ejecucin de actos legislativos y de determinadas disposiciones de la Constitucin. Podr bien ser obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro, o bien obligar al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando a las autoridades nacionales la eleccin de la forma y los medios. Podrn adoptarlos el Consejo y la Comisin, y en ocasiones, el Banco Central Europeo. Se prev as mismo, la posibilidad de reglamentos europeos delegados en la Comisin. - La decisin europea es un acto no legislativo obligatorio en todos sus elementos. Cuando designe destinatarios, slo ser obligatorio para stos. - Las recomendaciones y los dictmenes no son vinculantes. Otros documentos: - Comunicacin: es una propuesta legislativa de la Comisin Europea. - Libro Verde: es un documento destinado a fomentar el debate e iniciar un procedimiento de consulta. - Libro Blanco: es un informe de referencia sobre una cuestin especfica y la manera de abordarla. Muchas veces resulta de un Libro Verde. - Recomendaciones, dictmenes y resoluciones: son declaraciones no vinculantes.

Derecho complementario.
Hay que hacer finalmente referencia a un tercer sustrato de fuentes del Derecho Comunitario, que como puntualiza Santiago Martnez Lpez, se caracterizan por ser un grupo heterogneo, cuya unidad viene dada por su carcter negativo, no son Derecho primario ni derivado. Hay aqu dos grandes grupos de normas; las que se inscriben en el marco del Derecho Internacional, y las que abarcan la jurisprudencia, los principios del derecho y la costumbre. -Fuentes del Derecho Internacional:

Acuerdos concluidos entre s por los Estados Miembros: se trata de una cooperacin entre Estados, prevista en el art 293 del TCE. As tenemos p.ej el Convenio sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales de 19 junio 1980. Acuerdos celebrados por los representantes de los Gobiernos de los Estados Miembros reunidos en Consejo.

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Declaraciones, resoluciones y tomas de posicin adoptadas de comn acuerdo por los Estados Miembros. Acuerdos concluidos por las Unin con terceros.

- Fuentes no escritas del Derecho Comunitario: Los principios generales del Derecho: Podemos distinguir los principios constitucionales del sistema, que son los principios reconocidos en los tratados constitutivos, posicin desde la que informan todo el ordenamiento comunitario (principios de atribucin, subsidiariedad, proporcionalidad, no discriminacin...Ahora reconocidos en la Constitucin artculo I-11); y por otro lado, los principios generales que carecen de formulacin normativa concreta, pero que reconoce el TJUE, detraidos del Derecho Internacional Pblico, de los ordenamientos internos o de las exigencias mismas del Derecho Comunitario. La costumbre: Como instrumento de produccin normativa resulta discutible su presencia en el sistema comunitario. No est prevista en los Tratados y, hasta el momento no est referida por el TJUE. Hay autores que han pretendido la utilidad de la costumbre como elemento de juridificacin de ciertas prcticas institucionales o como asiento de actos jurdicos que encuentran un difcil acomodo en las categoras del sistema comunitario. La Jurisprudencia: El valor de la jurisprudencia del TJUE ser enunciado ms adelante en este mismo tema. Reviste especial importancia la resolucin de cuestiones prejudiciales a instancia de los Tribunales nacionales, como veremos.

Examen especial del reglamento y de la directiva: proceso normativo y efectos.Proceso normativo.


- Iniciativa normativa: El poder de iniciativa normativa corresponde, casi en exclusiva a la Comisin. (son excepcionales los casos en que no es necesaria propuesta de la Comisin). No obstante, tanto el Consejo como el Parlamento pueden solicitar a la Comisin que les realice las propuestas oportunas. Segn el artculo 211 TCE, la Comisin participa en la formacin de los actos del Consejo y del Parlamento. La iniciativa se realiza por medio del llamado derecho de propuesta regulado en los Tratados. - Tramitacin: Segn la forma de participacin del Parlamento Europeo, podemos distinguir: Procedimiento consultivo: A su vez, puede ser: - Consulta ordinaria. Los Tratados exigen que el Consejo y la Comisin, antes de adoptar determinadas decisiones, deben solicitar preceptivamente y conocer el dictamen del Parlamento Europeo. La Comisin, adems, puede solicitar dictmenes facultativos. - Concertacin: Cuando se trata de actos comunitarios de alcance general, y de implicaciones financieras, se puede crear un Comit de concertacin ConsejoParlamento-Comisin. - Deliberacin: Adems, por propia iniciativa, el Parlamento puede deliberar sobre aquellas cuestiones sobre las que desee expresar su opinin. Procedimiento de cooperacin (artculo 252 TCE): Queda relegado a determinadas decisiones sobre unin econmica y monetaria. El Consejo, previa propuesta de la Comisin, y con dictamen del Parlamento elabora un posicin comn. El Parlamento puede aprobarla o introducir enmiendas. En este caso, volver al Consejo para su aprobacin. Procedimiento de codecisin (artculo 251 TCE): Es el procedimiento establecido para un gran nmero de materias (ciudadana, mercado interior, poltica social, salud pblica, consumidores, medio ambiente...). Someramente, sus fases son: 1. Propuesta de la Comisin al Consejo y al Parlamento 2. Dictamen del Parlamento.(puede proponer modificaciones) 3. La Comisin puede modificar su propuesta.

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4. El Consejo puede aprobar por mayora cualificada una posicin comn (incluyendo las modificaciones) o rechazar las modificaciones, por unanimidad. 5. Si hay posicin comn, se remite al Parlamento, para que en plazo de tres meses, apruebe por mayora, rechace por mayora absoluta o introduzca enmiendas por mayora absoluta. 6. La Comisin emite informe sobre las enmiendas, si las hubiere. 7. El Consejo puede aprobar todas las enmiendas (por mayora cualificada o unanimidad, segn los casos), o no aprobarlas todas, en cuyo caso se convoca Comit de Conciliacin. Si se alcanza acuerdo, ser aprobado por el Consejo por mayora cualificada. En otro caso se produce el veto y no habr acto legislativo. Procedimiento de dictamen conforme: Se trata de supuestos en que el Consejo necesita autorizacin del Parlamento, como en los Tratados de adhesin, acuerdos internacionales de asociacin,..

- Publicacin: Finalmente, segn el artculo 254 del TCE, cabe afirmar que el principio de publicidad tiene una importante presencia en cuanto al Derecho derivado, y han de ser publicados en el Diario Oficial de la Unin Europea los reglamentos, directivas y decisiones adoptadas por codecisin Parlamento-Consejo; los dems reglamentos del Consejo y de la Comisin; y las directivas y decisiones que tengan como destinatarios a todos los Estados miembros. En cuanto a la regulacin del proceso normativo en el Tratado Constitucional, se sigue manteniendo la iniciativa de la Comisin, y respecto del Parlamento, mejora su participacin en trminos generales. La Constitucin consagra el procedimiento de codecisin como procedimiento legislativo ordinario en el artculo I-34 y en los artculos I-396 y ss., simplificando dicho procedimiento. Adems, prcticamente se dobla el nmero de normas sujetas a codecisin, abarcando la casi totalidad de las materias ms importantes.

Efectos del reglamento y de la directiva.


- Reglamento: Decamos que era la principal fuente del Derecho Comunitario Derivado. Va dirigido no slo a los Estados Miembros sino tambin a todos los sujetos particulares que en ellos se encuentren, quienes los pueden alegar en sus relaciones jurdicas. El artculo 249 del Tratado CE establece que "el reglamento tendr un alcance general; ser obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado Miembro". Los efectos del reglamento y que se deducen de su propia definicin son: el reglamento tiene un alcance general. Como la ley tiene prescripciones generales e impersonales, o sea legisla abstractamente. El reglamento se opone de esta forma a la decisin que es un acto de carcter particular, y destinado a determinados destinatarios .En este sentido el Tribunal de Justicia sentencia. 14-12-62 establece que "los rasgos esenciales de la decisin resultan de la limitacin de los destinatarios a los que se dirige, mientras que el reglamento de carcter esencialmente normativo es aplicable no a destinatarios limitados, designados e identificables ,sino a categoras consideradas abstractamente y en su conjunto". el reglamento es obligatorio en todos sus elementos, y en este sentido se distingue de las recomendaciones y de los dictmenes que no son vinculantes, y adems es obligatorio ntegramente, por lo que se prohbe una aplicacin incompleta (s. 30-11-72); y adems al obligar en todos sus elementos se distingue de la directiva que slo vincula en cuanto al resultado. finalmente el reglamento es directamente aplicable en todo Estado Miembro, o sea produce efectos por s solo y automticamente, sin necesidad de ninguna "recepcin" por las autoridades del Estado Miembro. - Directiva: Como tambin decamos, la Comunidad dicta una norma jurdica destinada a los Estados Miembros, pero queda a cargo de stos el instrumento jurdico de aplicacin. En principio la directiva por s no es directamente aplicable a los sujetos particulares, sino una vez que ha sido recibida por el Ordenamiento Nacional, y cumplidos los trmites de su promulgacin en el Derecho Interno respectivo. El artculo 249 dice que " la directiva obligar al Estado Miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando sin embargo a las autoridades nacionales la

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eleccin de la forma y de los medios". Sus efectos son: La directiva no es de alcance general, el Tratado prev que slo vincula a sus destinatarios o sea a los Estados, aunque una vez que la misma pasa por las medidas legislativas o reglamentarias internas, adquiere en su nivel final un efecto normativo. la directiva vincula en cuanto al resultado, lo que significa que los estados disponen de total libertad para elegir el acto jurdico de transposicin de la directiva (ley, decreto, sentencia, circular) y la designacin de los servicios encargados de aplicarla. en principio la directiva no es directamente aplicable, slo vincula a los Estados Miembros, y slo para ellos tiene efectos obligatorios, pero no tiene efectos jurdicos para otros sujetos de derecho (particulares). No obstante, el Tribunal de Justicia ha admitido que en condiciones particulares, ciertas directivas, no estn desprovistas de todo efecto directo en los Estados Miembros, lo que ha llegado a difuminar un tanto su diferencia con los reglamentos. En estos casos, el efecto directo de las directivas requiere que haya vencido el plazo concedido al Estado miembro para su transposicin y que la directiva sea suficientemente precisa, o an sin ser precisa, que de su incumplimiento por el Estado miembro se deriven perjuicios a un particular. Este efecto directo, se entiende slo en sentido vertical; el contenido de la directiva podr ser invocado ante los Tribunales del Estado miembro por los particulares, frente a la Administracin del Estado. Cuando se trate de una relacin horizontal o inter privatos, una directiva no ejecutada correctamente no puede, por s sola, crear obligaciones a cargo de un particular (que no es el destinatario de la directiva ni tiene por qu conocer una directiva no pblicada). Aunque algn sector doctrinal reclama dicho efecto directo horizontal cuando la no trasposicin pueda originar discriminacin en dichos Estados en materia laboral o de consumo, ya que s se puede invocar el incumplimiento frente al Estado, pero no frente al sector privado. Finalmente, y por lo que respecta al Tratado de Constitucin Europea, ya no se recogen como tales el reglamento ni la directiva, sino que han sido sustituidos por la ley europea y la ley marco europea, respectivamente, cuyo rgimen jurdico coincide con el expuesto anteriormente para los reglamentos y directivas (artculo I-33).

Valor de la jurisprudencia del tribunal de justicia.La aplicacin judicial del Derecho Comunitario tiene un doble nivel, por una parte, los jueces y Tribunales nacionales de los Estados miembros deben aplicar el Derecho Comunitario; y por otra parte, el poder judicial de la Unin, integrado por TJUE, el TPI y las Salas Especiales, que tras el Tratado de Constitucin pasan a llamarse TJUE, Tribunal de Gran Instancia y Tribunales Especializados. Su organizacin ha sido examinada anteriormente. Procede analizar ahora sus competencias y el valor de su jurisprudencia. Los recursos ms importantes (dejando aparte los consultivos) que conoce el TJUE son : -Recurso de incumplimiento: En caso de que los Estados no cumplan sus obligaciones comunitarias (artculos 226-228 TCE/ III-362 del Tratado Constitucional). La sentencia ser declarativa del incumplimiento, corresponde a cada Estado adoptar las medidas necesarias para la ejecucin de la sentencia. -Recurso de anulacin: En segunda instancia. Frente a los actos jurdicos obligatorios (se excluyen las recomendaciones y dictmenes) adoptados por las Instituciones y por el Banco Central, que no cumplan la legalidad comunitaria (artculos 230 y 231 TCE/ III-365 del Tratado Constitucional). La sentencia declarar nulo y sin efecto alguno el acto. Si bien podr determinar aquellos efectos del acto nulo que considera definitivos. -Recurso por omisin: En segunda instancia. Frente a la abstencin de las Instituciones y del Banco Central, cuando tengan obligacin de actuar (artculo 232 TCE/ III-367 del Tratado Constitucional). La sentencia se limita en su caso a declarar la abstencin, pero no puede adoptar el acto. -Recurso por responsabilidad extracontractual: La responsabilidad contractual de las Instituciones se dilucida en los Tribunales nacionales. La responsabilidad extracontractual ser conocida en segunda instancia por el TJUE. La sentencia en su caso , si as se ha pedido, fijar la indemnizacin correspondiente. -Cuestiones prejudiciales: Es la pieza ms importante del sistema de control jurisdiccional del Derecho Comunitario. Segn el artculo 234 TCE y el artculo III-369 del Tratado

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Constitucional, el TJUE ser competente para pronunciarse con carcter prejudicial sobre la interpretacin de los Tratados y la Constitucin y sobre la validez e interpretacin de los actos adoptados por las Instituciones, rganos y organismos de la Unin. La tcnica del reenvo prejudicial permite a un rgano jurisdiccional nacional, ante el que se est sustanciando un litigio que requiere la aplicacin de una norma comunitaria, dirigirse al TJUE para solicitarle que interprete o determine la validez de la norma en cuestin, pero no la resolucin del fondo del asunto. Son las sentencias que resuelven estas cuestiones prejudiciales las que revisten mayor importancia, ya que exceden en su valor del mero complemento del ordenamiento jurdico comunitario (como en el artculo 1.6 Cdigo Civil), sino que se convierten segn muchos, en autntica fuente del Derecho Comunitario, a travs de un sistema de precedente, similar al anglosajn. As: Si la sentencia interpreta, vincula con autoridad de cosa juzgada al juez que plante la cuestin. Asimismo, estn vinculados por dicha sentencia los dems rganos judiciales llamados a conocer del mismo litigio. Adems, la sentencia prejudicial de interpretacin despliega un efecto general, en el sentido que la interpretacin dada vincula a los rganos jurisdiccionales de todos los Estados miembros que deban aplicar la norma en cualquier tipo de litigios. Ello no impide que cualquier juez nacional plantee una nueva cuestin sobre la norma en cuestin aduciendo nuevos argumentos. Si la sentencia aprecia la validez o invalidez de una norma, no slo vincula al juez que plantea la cuestin, sino que tambin tiene alcance general, en el sentido antes indicado. Ahora bien, los actos declarados invlidos subsisten hasta que se plantee recurso anulacin.

Incidencia del derecho comunitario en el sistema de fuentes del derecho privado espaol.En la relacin entre el Derecho Comunitario y el Derecho espaol, debemos distinguir las siguientes cuestiones:

Rgimen de la atribucin de competencias.


La adhesin a la Unin Europea entraa una atribucin del ejercicio de competencias soberanas de los diferentes poderes de un Estado a favor de las Instituciones europeas. Por ello, todo Estado miembro debe disponer de un poder jurdico, regulado en su sistema constitucional, para consentir una atribucin as. En el caso de Espaa, la previsin constitucional se halla en el artculo 93 de la Constitucin As, el Tratado de Adhesin de Espaa y Portugal, firmado el 12 de junio de 1985, fue autorizado por las Cortes por LO 10/1985, de 2 de agosto.

Recepcin del derecho comunitario en el derecho interno.


Tratndose del Derecho Originario, su recepcin o insercin sigue el procedimiento general previsto en el artculo 96.1 de la Constitucin, que exige su publicacin oficial en Espaa. Cabe tener en cuenta que por publicacin oficial en Espaa no solo debe entenderse el BOE, sino tambin el Diario Oficial de la Unin Europea. Por ello, aunque el Tratado respectivo no est pblicado en el BOE, si lo est en el DOUE, puede entrar en vigor. Tratndose de Derecho Derivado, el acervo comunitario anterior a la adhesin puede integrarse automticamente (como los Tratados constitutivos) o precisar acuerdo suplementario del nuevo Estado miembro (en los actos de naturaleza internacional). El Derecho Derivado emanado de las Instituciones con posterioridad a la adhesin se recibe a partir de su publicacin en el DOUE, con carcter exclusivo, sin publicacin en el BOE. No es de aplicacin el 96.1 de la Constitucin.

Aplicacin interna del derecho comunitario.


Los estados miembros asumen la obligacin de dar plena efectividad al ordenamiento comunitario. En Espaa esta obligacin deriva del artculo 93.2 de la Constitucin. La primaca del Derecho Comunitario sobre el Derecho interno viene dada por el artculo 96 de la Constitucin, que impide modificar, derogar o suspender un Tratado sino conforme al mismo o al Derecho Internacional. Por analoga, los actos derivados de dichos Tratados gozarn de la misma primaca. Adems, en virtud del citado artculo 93, se permite atribuir competencias legislativas, ejecutivas y jurisdiccionales a las Instituciones Comunitarias. Por ello, tanto el Derecho Originario como el Derivado prevalecen sobre la ley interna espaola. En el caso particular de conflicto con la Constitucin de una norma de Derecho Originario, debe examinarse a la luz del artculo 93 si la atribucin de competencias est amparada por

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dicho artculo 93. En otro caso, ser necesaria una reforma constitucional. No obstante, cabe recordar que la Constitucin prev un control previo de constitucionalidad de los Tratados en el artculo 95.2, que puede llevar a la reforma constitucional. (As fue el caso de la reforma del artculo 13.2 por LO de 27 de agosto de 1992, para su acomodacin al Tratado de Maastricht en lo referente al sufragio activo y pasivo de los ciudadanos comunitarios en las elecciones municipales). En cuanto a la contradiccin entre la Constitucin y el Derecho Derivado, la constitucionalidad de un acto de las Instituciones no se puede plantear ante el Tribunal Constitucional, ya que la competencia reside en el TJUE. Ser el Estado el que deba plantear ante el TJUE el recurso de anulacin.

El derecho comunitario y las comunidades autnomas.


El problema ordinario que implica la adhesin de cualquier Estado a la Unin Europea , se complica ms en nuestro Ordenamiento, por cuanto muchas de las competencias que se confieren a la UE estaban ya transferidas a las distintas Comunidades Autnomas. Bien es verdad que el artculo 56 y 149 de la Constitucin confieren slo al Estado la competencia en las relaciones internacionales, pero tambin est claro que en la transmisin por el Estado a un rgano Internacional de competencias pertenecientes a las Comunidades Autnomas stas tengan algo que ver. La contradiccin es tan grande que por este procedimiento boomerang, el Estado recuperara mediante su transferencia a rganos Supranacionales las competencias en materia de pesca, agricultura, comercio, ganadera etc que antes se transfirieron a las Autonomas, las cuales quedaran despojadas de ellas. Algn autor se atrevi en un primer momento a sealar la inconstitucionalidad de tales transferencias. La jurisprudencia del TC, progresivamente ha ido reconociendo el derecho de las Comunidades Autnomas participar en la fase descendente de la aplicacin del Derecho Comunitario en la medida de las competencias asumidas en los propios Estatutos. La cooperacin entre el Estado y las Comunidades Autnomas en la aplicacin del Derecho Comunitario se plasm en el Acuerdo General de participacin en la fase descendente de 1995, y en numerosos acuerdos posteriores en materias especficas.

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