Materia: Poltica y Cultura Tema: Entender el clientelismo

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Por una democracia liberal (Para erradicar el clientelismo)

Luis Carlos Ugalde

A una dcada de la salida del PRI de Los Pinos, el Estado mexicano no ha logrado despojarse de su perfil clientelar. Luis Carlos Ugalde traza en este ensayo la ruta de la agenda poltica pendiente: la construccin de una slida democracia liberal

Mxico es una democracia electoral, pero no una democracia liberal. Hay elecciones libres y peridicas, pero sin un Estado de derecho que garantice el acceso universal y equitativo a la justicia; los ciudadanos eligen a sus gobernantes, pero stos rinden pocas cuentas de sus actos; cada voto vale lo mismo en las urnas, pero la influencia de los poderes de facto es cada vez mayor para definir polticas pblicas; existen tribunales que deben aplicar las leyes, pero persiste el uso selectivo del derecho por razones polticas. Tenemos ms votos, pero no ms ciudadanos.

En lugar de evolucionar hacia una democracia liberal esto es, a una democracia basada en un gobierno que garantice un Estado de derecho con proteccin de las libertades individuales, la mexicana se ha convertido en una democracia de tipo clientelista. El clientelismo establece relaciones polticas basadas en el intercambio de favores entre un patrn y sus clientes, entre polticos que dan prebendas, cargos pblicos y presupuestos a cambio de apoyo poltico o econmico. El clientelismo establece relaciones con base en el poder y la influencia; la democracia liberal con base en el derecho y la igualdad ante la ley.

Casi 10 aos despus de que Vicente Fox desplaz al PRI de la presidencia de la Repblica, el clientelismo sigue vigente y parece adquirir nueva vitalidad. Hace apenas una dcada muchos intelectuales crean que la limpieza electoral y la alternancia eran el camino seguro hacia la democracia, pero no se preguntaron qu tipo de democracia. Hoy somos ms democrticos que hace 20 aos, pero no hemos superado el perfil clientelista y corporativo del Estado mexicano.

Somos una democracia iliberal, usando el trmino acuado por Fareed Zakaira hace ms de una dcada.1

Apostar slo por los votos como la va para ser una democracia ha sido una ingenuidad histrica y una irresponsabilidad poltica. Muchos confundieron un instrumento (las elecciones libres) con el fin (democracia liberal y gobierno eficaz). Creyeron que la alternancia era el fin y no construyeron las reglas y las instituciones que permitieran que los votos se transformaran en buenos gobiernos.

Los enamorados de la alternancia apostaron por un nuevo inquilino, en lugar de construir una casa nueva. Creyeron que sacar al PRI de Los Pinos era causa suficiente para que las cosas mejoraran. As, estimularon cierta pereza poltica e intelectual: bastaba sentarse a esperar que ese da llegara. Lo dems se dara por generacin espontnea. Pero lo dems era lo ms importante para superar la tradicin clientelista y corporativa del Estado mexicano: la rendicin de cuentas y el Estado de derecho.

As lleg Vicente Fox a la presidencia. Enfrent un dilema: adoptar una estrategia gradualista de cambios negociados con los clientes tradicionales del Estado-patrn (partidos, sindicatos, empresarios, movimientos agrarios) o adoptar una agenda reformista que significaba aprovechar su propia legitimidad para profundizar los cambios. Opt por el gradualismo y la negociacin y as contribuy a perpetuar el pacto clientelista bajo una fachada democrtica.

El presidente Felipe Caldern ha sido hasta ahora complaciente, igual que Fox, con el clientelismo poltico, a pesar de que su partido, el PAN, lo combati por dcadas cuando era partido de oposicin. Las seales as lo indican: su alianza con la lideresa del sindicato de maestros; la carencia de una poltica global para transparentar la vida de los sindicatos; la falta de acciones para regular las industrias oligoplicas; la permisividad para que los gobernadores ejerzan el gasto pblico con discrecionalidad; y su aval para la reforma electoral de 2007 que consolid la partidocracia como un eje que alimenta el clientelismo y el abuso del poder.2

En diciembre de 2009, al cumplir tres aos de gobierno, Felipe Caldern propuso una reforma poltica con 10 puntos concretos para pasar del sufragio efectivo a la democracia efectiva. Se trata de la propuesta ms ambiciosa en ms de 30 aos. Mitigara algunos sntomas del clientelismo mexicano, aunque sera insuficiente para arribar a una democracia liberal. Para ello se requieren reformas de gran calado en diversos mbitos ms all del poltico, como el presupuestal, el regulatorio y el judicial. La propuesta de Caldern es un primer paso en la ruta

hacia la democracia liberal. Desafortunadamente, se oyen diversas voces desde algunos partidos que presagian que an ese pequeo paso no se dar, al menos en los prximos aos. Es una lstima.

La democracia clientelista

Hay cinco causas que han moldeado el carcter clientelista de la democracia mexicana: 1) el Estado rentista; 2) el Estado capturado; 3) la impunidad poltica; 4) la partidocracia; 5) el surgimiento de los gobernadores como una fuerza poltica regional sin contrapesos.

El Estado rentista

Para resolver las pugnas por el poder poltico y garantizar estabilidad y paz, el PRI construy al finalizar la Revolucin un arreglo corporativo y clientelista que us los dineros pblicos, las concesiones y los contratos de obra pblica como medio de control y cooptacin sobre los sindicatos, los militares desempleados y los polticos opositores al rgimen.

Como seala Gabriel Farfn, la bonanza petrolera que surge en los aos setenta del siglo XX fortaleci el clientelismo porque el gobierno tuvo ms recursos (rentas) para financiar gasto sin tener que aumentar los impuestos.3 Las rentas son recursos que brotan de la explotacin de recursos naturales (petrleo, diamantes, cobre) sin esfuerzo fiscal de los ciudadanos. Las rentas generan riqueza aparente y pasajera y, por su naturaleza, tienden a financiar gasto corriente e improductivo que no genera ni responsabilidad de gobierno ni exigencia ciudadana.

Cuando el gasto pblico no se apareja de responsabilidades ciudadanas para financiarlo, se estimula una cultura para vivir del presupuesto. Caudas de burcratas y sindicatos de gobierno viven de presupuestos de baja productividad. En 2010 el gasto pblico ascender a 3.17 billones de pesos. Diez aos antes la cifra era de 1.24 billones, un incremento en trminos reales de ms del 60%. Juan Pardinas ha mostrado que entre 2001 y 2007 el gasto en servicios personales en los gobiernos estatales creci 29% en trminos reales, mientras que en los ayuntamientos se dispar en 68%.4

Las rentas generan una cultura para exigir gasto, en lugar de esfuerzos para financiar el desarrollo. Por eso seguimos enamorados de los milagros transformadores del dinero pblico cuando en realidad slo generan adiccin y conformismo. Por eso el Congreso y el Poder Ejecutivo sucumben una y otra vez a las presiones de sectores que se venden como defensores de luchas sociales, en lugar de pedirles primero su contribucin. Por ejemplo, las universidades pblicas han escapado del recorte presupuestal de los ltimos aos, en parte por la retrica de que todo el dinero invertido en educacin es bueno por definicin, sin reparar en el hecho de que parte de esos fondos se va para alimentar a burocracias administrativas, no a profesores ni estudiantes.

En noviembre de 2009, cuando se negociaba el presupuesto de 2010, el diputado Cruz Lpez, dirigente de la Confederacin Nacional Campesina (CNC) del PRI, logr una reasignacin de 22 mil millones de pesos para el campo. Por su valor histrico, pero sobre todo por la vergenza nacional de la marginacin que siguen viviendo hoy los campesinos mexicanos, el dinero al campo es sagrado y nadie lo cuestiona, sin preguntar si los beneficios de esos recursos son para los campesinos o para sus lderes organizados.

En nombre de la descentralizacin y del federalismo, las transferencias (rentas) a los estados se han multiplicado en la ltima dcada y en esa medida el gasto clientelista de los gobernadores se ha potenciado. El gasto federalizado se habr incrementado entre 2002 y 2010 en 160% en trminos reales. Esos incrementos contrastan con el incremento en productividad del pas que en la ltima dcada se increment en 14% y con el crecimiento del ingreso per cpita que fue de 64%. El clientelismo tambin se perpeta por el lado del ingreso. Ofuscados por las rentas de la riqueza petrolera, los gobiernos mexicanos pudieron financiar un sistema fiscal que cobra poco y gasta mucho; que tiene regmenes fiscales de excepcin y que no cobra IVA en alimentos y medicinas. Cobrar poco significa cobrarles a pocos, que son con frecuencia una masa cautiva de contribuyentes no organizados y desprovistos por ello de las ventajas que da ser parte de una clientela sindical, agraria o gremial.

La renta petrolera desalienta la ciudadana responsable (si no pago no reclamo, slo estiro la mano). Quienes no pagan impuestos exigen pocas cuentas al gobierno por los servicios gratuitos que reciben. El gobierno a cambio provee servicios en masa sin poner suficiente atencin a su calidad. Se trata de un crculo perverso de conformismo que no ayuda ni a la formacin de una ciudadana ms vigorosa y demandante ni a la creacin de gobiernos ms eficaces y responsables. Se trata de una condena histrica de una sociedad rentista acostumbrada a vivir por encima de sus posibilidades.

El Estado capturado

El clientelismo se basa en un esquema poltico de distribucin de beneficios fiscales, presupuestales y polticos a cambio de diversos apoyos econmicos y polticos. Con el paso del tiempo, diversos grupos que se benefician de este arreglo adquieren suficiente poder para desafiar la autonoma del Estado y someterlo a una presin que altera la relacin de subordinacin.

En un libro de reciente aparicin, Santiago Levy y diversos autores muestran que los dos grandes beneficiarios de este esquema son los grandes conglomerados empresariales que operan en esquemas monoplicos (big business) y los sindicatos del sector pblico en los sectores del petrleo, la electricidad, la educacin y la seguridad social.5

Algunos grandes corporativos que operan en mercados oligoplicos como la telefona fija y mvil, la TV abierta y de cable, y la banca privada, cargan altos precios, tarifas y comisiones a los consumidores y, en algunos casos, obtienen tratos fiscales preferentes por parte del gobierno. Por su parte, los sindicatos de sectores protegidos obtienen salarios relativamente mayores, pensiones jugosas y acceso a posiciones polticas (todo esto en un entorno de opacidad, baja productividad y contratos colectivos de trabajo favorables). Ambos actores (corporativos y sindicatos) se han protegido mediante un conjunto de tcticas que incluyen la captura de las agencias reguladoras, la presin poltica y el uso y abuso de las leyes, notoriamente el amparo.

Los presidentes Miguel de la Madrid (1982-88) y Carlos Salinas de Gortari (1988-94) emprendieron procesos de reforma del Estado, pero sin alterar el pacto clientelista. Se ordenaron las finanzas pblicas, pero no se revisaron las transferencias a los sindicatos; se abri la economa, pero se mantuvieron los monopolios en la energa, las telecomunicaciones y otros sectores; se privatizaron empresas pblicas, pero sin un marco regulatorio que mitigara los riesgos de los monopolios privados. La implementacin de polticas neoliberales bajo entornos clientelistas como Mxico, sin reguladores eficaces e independientes, hizo que algunas privatizaciones de los aos noventa beneficiaran ms a los compradores de las empresas pblicas que a los consumidores; que la desregulacin econmica beneficiara ms a los grandes corporativos que al mercado. La culpa no es de la economa de mercado, sino de un mercado atrapado por clientelas que distorsionan su funcionamiento y capturan sus beneficios en demrito del bienestar de los consumidores.

Por eso el neoliberalismo econmico se ha convertido en sinnimo de corrupcin, abuso y desigualdad, porque se implement sin antes desmontar las estructuras clientelistas del Estado mexicano. En consecuencia, las reformas econmicas de los aos noventa dieron an ms poder a algunos actores privados y sindicales que hoy son capaces de desafiar a su procreador.

Debido a que la transicin democrtica en Mxico slo busc generar elecciones limpias sin alterar el pacto clientelista, la nueva democracia electoral ha incluso profundizado la captura del Estado por las mismas clientelas de antes y otras nuevas. Por ejemplo, el presidente Vicente Fox no reform las reglas laborales ni foment mayor competencia en diversas industrias. La administracin del presidente Caldern ha sido tambin omisa. A pesar de la extincin de Luz y Fuerza del Centro que ha erradicado a uno de los poderes fcticos ms visibles del sindicalismo, esa accin no se ha enmarcado todava en una poltica general para combatir ese fenmeno en todos los sindicatos. Tampoco ha propiciado hasta hoy mayor competencia en los mercados oligoplicos.

La impunidad poltica

La impunidad poltica significa no pagar las consecuencias de lo que uno hace o no hace, es la falta de castigo cuando se acta de manera ilegal, irresponsable o equivocada. La impunidad poltica premia el abuso y la corrupcin de las clientelas burocrticas, sindicales y empresariales que viven al amparo del poder. Es la anttesis de la democracia liberal y, lamentablemente, un signo muy visible del ejercicio de poder en Mxico.

La impunidad es resultado de la fragilidad del Estado de derecho cuya naturaleza es la de ser imparcial, universal y eficaz. Ciertamente, hay ms Estado de derecho que antes el Poder Judicial y sus tribunales son ms independientes y profesionales y muchos recursos de particulares son vas para detener abusos del gobierno o de otros particulares. Pero a la vez hay tribunales en los estados que siguen actuando bajo criterios polticos y sujetos a presiones de los gobiernos. Y el acceso a la justicia es desigual: las grandes empresas, por ejemplo, pueden frenar acciones que los afectan, pero muchos mexicanos estn indefensos frente al abuso del poder y sujetos a una justicia discriminatoria.

El uso poltico y clientelista del derecho ha construido una Repblica de las Excepciones cuando lo que necesitamos es una Repblica de la Legalidad. sa es una de las mayores anclas del atraso de Mxico desde su independencia la divergencia entre un pas que aspira a ser gobernado por las leyes y otro que opera mediante la aplicacin selectiva de las normas. Esa dicotoma permite que en Mxico los clientes sean ms importantes que los ciudadanos.

La partidocracia

El pluralismo poltico y la alternancia pusieron fin a la era del hiperpresidencialismo y del abuso del poder por parte del Poder Ejecutivo.6 Pero en su lugar se ha erigido la partidocracia como una nueva forma de ejercer y abusar del poder esto es, la concentracin del poder poltico en los partidos, con escasos controles externos, tal como suceda con la institucin presidencial en la era del partido dominante.

Tres hechos facilitaron el surgimiento de la partidocracia. Primero, la inauguracin del gobierno dividido en 1997 que equilibr las relaciones entre el Ejecutivo y el Congreso. Segundo, la alternancia en la presidencia de la Repblica porque se evaporaron los poderes metaconstitucionales que disfrutaban los presidentes mexicanos para controlar al PRI.7 Tercero, el financiamiento pblico creciente a los partidos que inicia en 1996 con la reforma electoral de ese ao y que dota a todos los partidos de recursos abundantes para competir y sobrevivir de manera independiente al Poder Ejecutivo.

Si el presidencialismo del siglo XX justificaba su actuar en nombre de la Revolucin y de la justicia social, la partidocracia del siglo XXI justifica su actuar y su abuso en nombre de las masas que representa, en nombre de las clientelas que llenan urnas y plazas. El presidencialismo de antao construy el Estado corporativo y clientelista; el clientelismo partidocrtico lo ha preservado con un aadido: ha multiplicado a los dadores de favores antes era el presidente; hoy son los partidos, los legisladores, los lderes sindicales y los gobernadores.

Ambos clientelismos, el presidencial y el partidocrtico, son dainos porque no rinden cuentas y porque reparten favores con los dineros pblicos y con las leyes que aprueban. Incluso, el clientelismo partidista puede ser ms daino porque hay ms intereses fragmentados que cuidar,

ms intermediarios con quienes negociar y el resultado son polticas menos coherentes y ms atentas a satisfacer lo inmediato. Adems, cuando los partidos se ponen de acuerdo y aprueban una ley o un presupuesto, no hay nadie que los llame a cuentas o que limite su abuso. Quin le exige cuentas a los partidos y al Congreso? Quin los puede sancionar?

El clientelismo regional o feuderalismo

Si en el mbito federal se observa la consolidacin de la partidocracia en demrito de la fuerza del Poder Ejecutivo, en muchas entidades se observa el fenmeno inverso: la concentracin del poder en manos de los ejecutivos estatales (los gobernadores). Aunque el fenmeno es diferente, su origen es el mismo: la evaporacin del hiperpresidencialismo gener un vaco que fue ocupado por los partidos y el Congreso en el mbito federal y por muchos gobernadores en el mbito local.

Durante buena parte del siglo XX los gobernadores (del PRI) actuaron como agentes del presidente. A l deban su postulacin como candidatos y l poda removerlos del cargo. Entre 1946 y 2000 hubo 49 remociones de gobernadores por razones polticas; slo durante el sexenio de Carlos Salinas de Gortari hubo 12.8 En 2000, con la alternancia en la presidencia de la Repblica, ese control presidencial se esfum, y desde entonces muchos gobernadores se han convertido de facto en jefes polticos regionales sin contrapesos polticos en sus estados, como ocurra anteriormente con el presidente en el mbito nacional. Por eso cada vez ms gobernadores pueden recrear la prctica del dedazo, destinar recursos a campaas polticas y obtener triunfos arrolladores en elecciones locales y federales. La consecuencia ha sido una mayor fuerza regional del PRI y, en muchas entidades, el retorno de los gobiernos unificados esto es, gobierno y Congreso en las manos de un solo partido. Por eso muchos gobernadores son hoy inmunes al control legislativo, porque controlan a los poderes legislativos en lugar de rendirles cuentas. Adems de las razones polticas que sustentan el clientelismo regional, hay una causa presupuestal muy importante: los gobernadores tienen cada vez ms dinero para gastar pero rinden pocas cuentas. Tienen ms dinero porque a partir de los aos noventa se han trasladado mayores responsabilidades de gasto a los estados; rinden pocas cuentas porque esa descentralizacin no se acompa de mecanismos de rendicin de cuentas.

La fuerza poltica de los gobernadores ha crecido tanto que ya trasciende su mbito regional e impacta sobre el funcionamiento de la Cmara de Diputados. Debido a que en 2009 muchos de

ellos jugaron un rol decisivo para escoger candidatos a diputados federales y mediante diversos apoyos polticos y econmicos garantizar su triunfo, un amplio segmento de los nuevos diputados operan como sus delegados ms que como representantes de los electores. Se trastoca as la funcin representativa de la Cmara de Diputados no slo deja de representar los intereses de los ciudadanos para representar a los gobernadores (y sus clientelas), sino que incluso sustituye en la prctica la funcin de representacin regional que corresponde al Senado en un sistema federal como el mexicano.

En un artculo reciente, Jorge G. Castaeda y Hctor Aguilar Camn bautizan este fenmeno de gobernadores independientes y poderosos como feuderalismo, es decir, un federalismo fiscal y poltico que tiende a generar feudos locales de virreyes poderosos que rinden pocas cuentas y cuya accin independiente y clientelista debilita el Estado democrtico.9

Qu hacer?

El camino hacia la democracia liberal ser largo y sinuoso. Si contar votos con transparencia requiri de 30 aos de luchas y conflictos entre los aos setenta y noventa del siglo XX, la ruta hacia una democracia sostenida por un Estado de derecho universal y equitativo ser ms larga. Contar los votos con transparencia fue una proeza que mucho ha beneficiado al desarrollo poltico de Mxico. Sustituir a los clientes por ciudadanos sera la transformacin poltica ms importante del Mxico independiente.

Los principios

Para avanzar en la ruta liberal esto es, la de colocar a los ciudadanos como los actores centrales de la vida pblica de Mxico se necesitan principios de navegacin. Hay cuatro muy importantes.

Primero, defender a la democracia como principio, pero cuestionar el tipo de democracia que hemos construido. Defender las elecciones libres y equitativas como el bloque fundacional de la

convivencia poltica, pero erradicar la ingenuidad que supona que la alternancia era la ruta automtica a la democracia liberal y al gobierno eficaz.

El segundo principio es evitar el maximalismo. La grandilocuencia de quienes pregonan la refundacin de la Repblica es un riesgo por dos razones. Porque hay reglas del sistema poltico que funcionan adecuadamente y por una razn de factibilidad: en el entorno de pluralismo poltico y de confusin intelectual que vive Mxico, abrir el debate para empezar de cero es abrir una caja de pandora difcil de cerrar. Llegaremos a una Repblica liberal por secuencias acumulativas que modifiquen las reglas y los hbitos, no por pactos fundacionales.

El tercer principio es erradicar la presunta enemistad entre la justicia y la legalidad. Sociedades desiguales y clientelistas como la mexicana suponen que es ms importante hacer justicia que cumplir la ley. Sus lderes polticos tradicionales hacen de la negociacin de la ley un instrumento retrico para apoyar a los ms necesitados, para evadir la ley en beneficio de los desposedos. Es una falacia que al final acaba por perjudicar a todos, pobres y ricos. Las encuestas muestran que muchos mexicanos piensan que una ley debe respetarse si es justa, en lugar de respetarla porque es ley. Esa actitud es consecuencia del discurso populista y justiciero que supone que es legtimo negociar la aplicacin de la ley si es por un fin de justicia social.

El cuarto principio es que la democracia liberal debe fomentar un gobierno ms eficaz para tomar decisiones y ejecutarlas sin que sean bloqueadas por grupos de inters y clientelas polticas. Un gobierno ms eficaz requiere un presidente ms fuerte que sea capaz de resistir las presiones y velar por el inters nacional de largo plazo. Si en el siglo XX frenar el abuso del poder requera desmantelar el hiperpresidencialismo, hoy se requiere un proceso de restauracin democrtica y legal que dote al ejecutivo de facultades para empujar agendas transformadoras dentro de los cauces institucionales y deliberativos, pero sin sucumbir a las presiones de corto plazo.

Los ejes rectores

Propongo cinco ejes de accin.

1. Disear un sistema de recaudacin fiscal universal, transparente y progresivo, sin excepciones, sin recovecos, sin fines justicieros que encubran fines clientelistas. La solucin que ha sido propuesta una y otra vez y que muestra ser la mejor en muchos pases por su transparencia y fcil administracin es homologar el impuesto al consumo (IVA) a todos los consumidores y a todos los productos. Ello estimulara la responsabilidad ciudadana para financiar a sus gobiernos y para exigir cuentas. Ojo: la mejor poltica social se da por la va del gasto, no del ingreso. Las excepciones impositivas son en ocasiones un pretexto para beneficiar clientelas. El combate a la pobreza es ms eficaz por la va del gasto a travs de polticas de fomento al empleo, de mayor calidad educativa y de programas de alivio a la pobreza extrema con programas como Oportunidades que focalizan la ayuda a individuos, no a colectividades abstractas.

Nuestra poltica de exenciones del IVA beneficia a los segmentos de menores ingresos, a costa de subsidiar los alimentos y las medicinas de los ms ricos. Es mejor cobrar a todos pero focalizar el gasto a quienes ms lo necesitan. Adems de ser una poltica social ms eficaz, se eliminan a los intermediarios (lderes polticos, agrarios y partidistas que lucran con la poltica de las excepciones). Mxico no requiere de excepciones, sino de una cultura universal, igualitaria y progresiva para que paguen ms los que ms tienen, pero que tambin paguen los que menos tienen, en proporcin a sus ingresos. Que todos paguen impuestos empodera a los ciudadanos para exigir cuentas y obliga a los gobiernos a gastar con mayor eficacia.

2. Reducir el tamao del gasto pblico (esto es, la dependencia ciudadana de los gobiernos), pero sobre todo la estructura y composicin del gasto. Mucho gasto pblico tiene un efecto negativo sobre la inversin y el crecimiento. Pero sa no es la preocupacin de este ensayo, sino su impacto sobre el clientelismo. Reducir el gasto es atacar una de sus causas centrales porque con esos recursos se financian los apoyos a diversos grupos y clientelas del Estado mexicano (burcratas, sindicatos, gremios, centrales agrarias, gobernadores, partidos).

Mxico requiere una ruta gradual y progresiva para sustituir los beneficios sociales y econmicos del gasto de gobierno por los efectos duraderos y slidos de una economa que se base ms en los empleos generados por empresas privadas (micro, medianas y grandes). Los puestos pblicos son necesarios, pero muchos de ellos no lo son y persisten porque siempre hay un intermediario que los defiende a travs del sistema clientelista de apoyos polticos a cambio de prebendas.

No soy ingenuo ni idealista: Mxico es una sociedad desigual con resabios coloniales y estatistas y en ella el gasto pblico es y debe ser palanca del crecimiento, pero debemos apostar cada vez ms por el impulso creador individual y empresarial. No se trata de achicar a los gobiernos como ruta

mgica al crecimiento, pero s de entender que un peso gastado en un puesto pblico superfluo es un peso menos para que ese empleo genere riqueza y salario desde la iniciativa ciudadana.

3. Fomentar una poltica de competencia en las industrias y de combate a los mercados monoplicos. Si queremos menos gasto pblico como una va para mayor innovacin privada y generacin de empleo y riqueza ajena a los gobiernos, es indispensable combatir las prcticas clientelistas y concentradoras en el mbito empresarial. Menos gobierno no significa mercados eficientes ni empresas productivas. Sin una regulacin apropiada, los corporativos abusan de su poder monoplico y limitan la generacin y distribucin de la riqueza. Para ello es necesario fortalecer la independencia, facultades y sanciones de los entes reguladores en materia de competencia y reducir el abuso de los recursos legales (amparo). Por ejemplo, dar mayores facultades a la Comisin Federal de Competencia para remediar directamente problemas de falta de competencia en el mercado. Elevar sanciones a estndares internacionales y fortalecer las sanciones penales que realmente disuadan prcticas monoplicas.

4. La agenda del Estado de derecho. Esta ser la ruta ms larga del doloroso proceso para convertir a la mexicana en una democracia liberal. Un paso transformador fue dado en 1995 con la reforma del Poder Judicial que ha dotado a la Suprema Corte de mayor independencia y profesionalismo para ser garante del orden constitucional. Sin embargo, muchos tribunales de justicia de los estados siguen subordinados al poder poltico y muchos jueces siguen operando bajo presin y solicitudes de clientes y polticos.

El paso central, sin embargo, es elevar la observancia de las normas jurdicas. Los mexicanos cumplirn ms cuando haya un sistema de leyes ms claras que sea percibido como justo. Que una ley sea valorada como justa depende de que sea razonable en el sentido de que establezca derechos y obligaciones con un propsito superior de bien comn. Depende tambin de que sea aplicada a todos por igual, sin excepciones, y que las sanciones en caso de incumplimiento sean proporcionales a la falta cometida.

Mxico requiere erradicar la cultura de los fueros heredados de la Colonia que hoy se traducen en que los poderosos e influyentes pueden evadir el cumplimiento de las leyes. En consecuencia, grupos organizados y marginados violan tambin dichas normas y exigen el mismo trato: impunidad en nombre de la justicia social. Salir de ese crculo perverso requiere de un compromiso poltico para que los gobernantes primero, y la sociedad despus, se sometan escrupulosamente al imperio de la ley.

Culpar a la cultura de los mexicanos como causa de la ilegalidad es una trampa retrica. Los mexicanos empezarn a cumplir cuando se d un efecto demostracin desde arriba. Ello requiere una revisin global de las normas y de las instituciones que procuran y administran justicia, pero sobre todo depender de la apuesta poltica de los gobiernos para someterse, ellos primero, al orden constitucional. No ser fcil.

5. La regulacin de la poltica. Se requiere mayor responsabilidad poltica de los gobernantes, combatir el nuevo fenmeno de la partidocracia y estimular mayor eficacia de los gobiernos. El presidente Felipe Caldern propuso en diciembre de 2009 una reforma que lograra varios de estos fines: la reeleccin legislativa estimulara mayor conexin entre representantes y ciudadanos; las candidaturas ciudadanas fomentaran una competencia externa al sistema de partidos que refrescara la vida pblica y obligara a los partidos a mejorar sus ofertas ciudadanas; la reeleccin de alcaldes mejorara la planeacin y la eficacia en los gobiernos municipales.

La iniciativa preferente legislativa del presidente, as como el referndum, lo dotarn de mayor capacidad para establecer la agenda nacional y empujar reformas transformadoras; fortalecer el veto presidencial junto con la iniciativa preferente reequilibrara el balance entre Ejecutivo y Legislativo, hoy cargado a favor de este ltimo, y permitira combatir leyes incoherentes o de contenido clientelista.

La segunda vuelta es un paso en la ruta correcta para dotar de mayor contundencia poltica y electoral a los presidentes, aunque hay una va intermedia que me parece ms apropiada: la eleccin presidencial por medio de una mayora relativa calificada, esto es, un umbral menor al 50%, por ejemplo de 40-45%, con un margen de diferencia mnimo entre el primero y segundo lugares.

Otras propuestas son menos importantes y algunas dainas. Reducir el tamao del Congreso, sobre todo del Senado, es un paso correcto, pero no me parece trascendental y podra menguar la representacin de minoras intensas pero sin apoyo electoral amplio. Aumentar el umbral para que los partidos obtengan y mantengan su registro del 2% al 4% de la votacin nacional es irrelevante: ms importante es revisar las reglas para registrar a partidos y su sistema de financiamiento. La facultad para iniciar leyes por parte del 0.1% de los ciudadanos inscritos en el padrn electoral o por la Suprema Corte son medidas vistosas, pero no me parecen relevantes.

En el mbito de lo poltico restara revisar los asuntos electorales. La reforma de 2007 fue regresiva para la libertad y la participacin ciudadanas y ha sido contraproducente para la equidad de la competencia entre partidos. Reformar esa contrarreforma es un asunto pendiente. Sugiero cuatro medidas: a) remover las prohibiciones a la libertad de expresin de candidatos y partidos para privilegiar el derecho a la informacin de los ciudadanos; b) levantar la prohibicin para que los particulares puedan expresar sus puntos de vista en medios electrnicos durante campaas polticas bajo criterios de transparencia absoluta de quin paga y cunto paga, pero con una veda en un periodo previo a la jornada electoral; c) mantener el principio de acceso gratuito de los partidos a los medios electrnicos, pero reducir el volumen de tiempo para spots, sustituirlo por tiempo para franjas informativas y debates y simplificar el modelo de distribucin y monitoreo; d) reglamentar el artculo 134 constitucional para evitar que los gobernadores usen recursos pblicos con fines personales (spots, infomerciales).

Hay omisiones en la propuesta presidencial, algunas de las cuales caen en otros mbitos. Menciono slo dos: a) transparentar las finanzas de los sindicatos y eliminar las clusulas de exclusin y de retencin obligatoria de las cuotas sindicales; b) fortalecer la fiscalizacin de las finanzas de los gobiernos estatales y municipales.

La reforma poltica propuesta por Felipe Caldern, la ms relevante en ms de 30 aos y que apunta en la direccin correcta es, sin embargo, slo un paso en la ruta hacia la democracia liberal.

Esa reforma hara ms funcional a la democracia presidencial mexicana, pero es insuficiente para construir una democracia liberal que combine armnicamente el derecho a elegir a nuestros gobernantes con la garanta de que stos respondern al inters ciudadano con respeto a los derechos individuales. Para ello se requiere romper la arteria aorta que alimenta al clientelismo poltico mexicano mediante la reforma del sistema fiscal, la reduccin del tamao y la recomposicin del gasto pblico, el fomento de mercados ms competitivos y la fundacin de un verdadero Estado de derecho. La reforma poltica y electoral es slo uno de los elementos del mosaico para transitar de nuestra democracia clientelista hacia una democracia liberal.

Finalmente, es preciso desmitificar el significado del trmino liberal y separarlo del uso y abuso del trmino neoliberal en materia econmica. El liberalismo poltico es, en esencia, el credo que promueve la libertad individual y la igualdad ante la ley como mecanismos para promover el bienestar social y combatir el abuso del poder del Estado. Por ello la democracia liberal une armnicamente no slo los derechos polticos a decidir colectivamente quin nos gobierna, sino sobre todo cmo nos gobierna.

Luis Carlos Ugalde. Profesor de ciencia poltica del ITAM.

Agradezco los valiosos comentarios de Carlos Elizondo, Gabriel Farfn, Eduardo Guerrero, Marco Mena, Juan Pardinas, Carlos Ramrez Fuentes y Jorge Javier Romero.

Notas 1 The Rise of Illiberal Democracy, Foreign Affairs, noviembre de 1997. 2 En un artculo en la edicin de agosto de nexos, La reforma regresiva, doy mis argumentos de los aspectos negativos de la reforma electoral de 2007. 3 Gabriel Farfn, Non-Embedded Autonomy: The Political Economy of Mexicos Rentier State, PhD diss., London School of Economics, 2009. 4 Juan Pardinas, www.imco.org.mx 5 Santiago Levy y Michael Walton, No Growth Without Equity? Inequalities, Interests, and Competition in Mexico, Palgrave Macmillan and The World Bank, Washington, D.C., 2009. 6 Para una definicin del hiperpresidencialismo, ver Jeffrey Weldon, Fuentes polticas del presidencialismo en Mxico, en Scott Mainwaring y Matthew S. Shugart, Presidencialismo y democracia en Amrica Latina, Cambridge University Press, Nueva York, 1997. 7 Para una discusin sobre los poderes metaconstitucionales o partidistas de la presidencia mexicana, ver Jorge Carpizo, El presidencialismo mexicano, Siglo XXI Editores, Mxico, 1978. 8 Rogelio Hernndez Rodrguez, El centro dividido: la nueva autonoma de los gobernadores, El Colegio de Mxico, Mxico, 2008, p. 93. 9 Un futuro para Mxico, nexos, noviembre de 2009.