Implementacin de polticas educativas: Mxico

Descentralizacin educativa en Mxico

UN RECUENTO ANALTICO
Cecilia Fierro Evans, Guillermo Tapia Garca y Flavio Rojo Pons

Este informe fue elaborado para el Proyecto de Cooperacin entre Mxico y la OCDE para la Mejora de la Calidad de las Escuelas en Mxico 2008-2010. Las opiniones expresadas en este trabajo son responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente la posicin oficial de la OCDE. Para mayor informacin sobre el Proyecto: www.oecd.org/edu/calidadeducativa.

Octubre 2009

NDICE

INTRODUCCIN ...........................................................................................................................................3 CAPTULO I. LA DESCENTRALIZACIN CENTRALIZADORA (1992-2009) ......................................4 Resea de algunos casos estatales en el proceso de descentralizacin educativa ......................................12 Guanajuato .............................................................................................................................................12 Aguascalientes........................................................................................................................................13 Oaxaca ....................................................................................................................................................14 Baja California .......................................................................................................................................15 Nuevo Len ............................................................................................................................................15 Tlaxcala ..................................................................................................................................................16 La reforma educativa y la centralidad de la SEP .......................................................................................17 CAPTULO II. LA ESCUELA EN EL NUEVO ORDEN POLTICO-INSTITUCIONAL ........................19 La reforma de la escuela ............................................................................................................................19 La relacin vertical descendente de lineamientos e instrucciones .............................................................21 Planificacin y evaluacin .........................................................................................................................23 El supervisor escolar como asesor .............................................................................................................25 La gestin directiva ....................................................................................................................................26 CAPTULO III. RECAPITULACIN Y BALANCE ..................................................................................29 REFERENCIAS ............................................................................................................................................33 ANEXO. ANTECEDENTES DE LA DESCENTRALIZACIN ................................................................36 Descentralizacin y centralizacin del sistema educativo mexicano, 1824-1921 .....................................36 El sistema educativo federal corporativizado, 1921-1946 .........................................................................37 La expansin centralizada y corporativa, 1946-1972 ................................................................................39 El proceso de desconcentracin, 1973-1992 ..............................................................................................40 Lo local en el macro proceso de centralizacin .........................................................................................42 Tablas Tabla 2.1 Situacin de los servicios educativos en las entidades federativas ..............................................7 Tabla 2.2 Estados de la Repblica Mexicana segn secciones sindicales federal o estatal del SNTE, nmero de trabajadores; e identificacin de la pertenencia a la CNTE .......................................................9 Tabla 2.3 Situacin de los servicios educativos en las entidades federativas en el ao 1999 ....................11

INTRODUCCIN

Este documento ofrece un breve panorama de los procesos de centralizacin y descentralizacin ocurridos en la estructura organizativa del sistema educativo nacional en lo que se refiere a la educacin bsica y normal, destacando sus principales mviles, los actores que han jugado un papel relevante, as como las consecuencias que diversos analistas atribuyen a las polticas adoptadas. Su propsito es servir como referencia contextual a un grupo de asesores designados por la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), que colaborarn con las autoridades mexicanas en estas y otras materias. El captulo I hace el recuento de los esfuerzos de los sucesivos gobiernos federales por revertir la tendencia centralizadora que present el sistema educativo de Mxico hasta el segundo tercio del siglo pasado, el cual mantena el control sobre sus elementos sustantivos, dejando a las entidades a cargo solamente de los aspectos operativos del mismo. La diversidad caracterstica del pas se manifest en la forma en que cada gobierno estatal se hizo cargo de las responsabilidades transferidas. La existencia o no de sistemas educativos estatales, la importancia atribuida a la educacin, los intereses de las fuerzas polticas as como las capacidades tcnicopedaggicas y administrativas locales fueron, entre otras, circunstancias que determinaron la manera en que se afront el proceso de descentralizacin as como su evolucin en los distintos estados del pas. La descentralizacin tuvo entre sus principales consecuencias la revaloracin del papel de la escuela, a la que se le atribuy, al menos formalmente, un rol protagnico en el proceso de reforma emprendido. Desde los inspectores escolares hasta los padres de familia y las comunidades en su conjunto, pasando por los directores y maestros, fueron convocados a articular su quehacer de otra manera. No obstante, la persistencia del centralismo, la imbricacin de la burocracia oficial con la sindical, la falta de precisin en el proyecto mismo y la insistencia en utilizar a los planteles como correa de transmisin de infinidad de programas de toda ndole, ha coartado la posibilidad de que el proyecto de transformacin se materialice. De estos factores y su interaccin trata el captulo II. En el Captulo III presentamos un recuento de las ideas que consideramos ms relevantes para comprender el proceso en su conjunto y el punto en que se encuentra actualmente. Aunque el nfasis est puesto en los elementos crticos que requieren ser revisados, tambin se reconocen los avances y aciertos de este proceso, sobre cuyo futuro, en cualquier caso, somos optimistas. Se ha incluido tambin un anexo que ofrece una sucinta resea histrica del proceso de creacin y organizacin del sistema educativo mexicano, desde la Independencia hasta el final del proceso revolucionario. Incluye tambin una revisin de las polticas que condujeron progresivamente al gobierno federal a centralizar los recursos, las decisiones y la operacin de la educacin bsica nacional. Se incluyen elementos de anlisis sobre las consecuencias polticas, administrativas y educativas de esta poltica. La descentralizacin educativa en Mxico es un proceso en marcha, la alternancia poltica, las coyunturas econmicas y el debate acadmico inciden constantemente en su derrotero. En este documento se ha procurado asumir una postura crtica y sustentada respecto del rumbo y las polticas adoptadas.

CAPTULO I. LA DESCENTRALIZACIN CENTRALIZADORA (1992-2009)

En mayo de 1992 se hizo pblico el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica y Normal (ANMEB), firmado por el gobierno federal, los estados y el SNTE. Hemos llegado al agotamiento del sistema educativo trazado hace ya 70 aos, fue el diagnstico. El Acuerdo representa un pacto entre los poderes reales del sistema educativo la SEP y el Sindicato para descentralizar los servicios educativos sin que perdieran su integridad ni su carcter nacional. El gobierno federal se reserv las facultades decisorias que aseguran la uniformidad de los servicios educativos en todo el pas. El SNTE, por su parte, conserv la titularidad de la representacin y de la relacin laboral con la SEP. El modelo de descentralizacin seguido en Mxico estuvo condicionado en su diseo e instrumentacin por un conjunto de factores polticos: un rgimen presidencialista, de partido nico/hegemnico y con una estructura corporativa-clientelar. El caso mexicano se califica como un proceso de descentralizacin lineal, que parte del centro hacia la periferia, en el que la autoridad central preserva el control sobre los elementos decisivos del sistema educativo, a saber: la responsabilidad por los planes y programas educativos, la negociacin salarial, los aspectos sustantivos de la carrera docente, as como el control de la mayor parte de los recursos fiscales, mientras que a los gobiernos locales se les delega los aspectos operativos y, acaso, la posibilidad de agregar contenidos propios al currculo. (Messina, 2008:2425). Por todo esto, el mexicano es un modelo muy peculiar en el contexto de otros procesos de descentralizacin en Amrica Latina. Los acuerdos polticos fundamentales registrados en el ANMEB fueron fruto de la negociacin del Ejecutivo Federal con el SNTE, ms que con los gobiernos estatales. Los componentes del Acuerdo fueron parte de la concertacin para sustentar la decisin de fondo: transferir la operacin de los servicios educativos federales a los gobiernos locales, garantizando el carcter nacional del sistema educativo. El Acuerdo hizo coincidir este proceso, al que denomin federalizacin, con un amplio programa de reforma pedaggico-curricular de la educacin bsica y una reforma docente. Esto mezcl la transferencia de responsabilidades operativas-administrativas federales hacia las entidades, con un acto de reafirmacin de la autoridad federal sobre la direccin tcnica del sistema educativo ante los gobiernos locales. Adems, los trminos del Acuerdo resolvieron las demandas del SNTE en lo laboral (nuevo escalafn salarial para el magisterio nacional), en lo legal (titularidad de la representacin de los trabajadores), en lo organizativo interno (su integridad como organizacin gremial nacional) y en lo poltico (su carcter como interlocutor de la SEP en las grandes decisiones sobre el sistema educativo). El Acuerdo plante cuatro estrategias: 1) Incremento del gasto educativo por parte tanto del gobierno federal como de los estatales; 2) Reorganizacin del sistema educativo, con dos ejes: Federalismo educativo, que traspasa a los gobiernos estatales los establecimientos escolares, los recursos materiales y financieros de educacin bsica y normal, quedando al gobierno central la responsabilidad de la normatividad. Participacin social, que comprende a maestros, padres de familia y autoridades, para lograr una mayor vinculacin de la comunidad hacia el correcto funcionamiento de las escuelas.

3) La reformulacin de los contenidos y materiales educativos: reforma de contenidos y mtodos en preescolar; programas de estudio y libros de texto de primaria, reimplantacin del programa por asignaturas en secundaria, en lugar de reas. 4) La revaloracin de la funcin magisterial: actualizacin, salario profesional, vivienda, carrera magisterial y aprecio social por su trabajo. En marzo de 1993 se public una reforma al artculo 3 constitucional y en julio del mismo ao fue sancionada la nueva Ley General de Educacin (LGE). En ella se ratific de manera precisa el conjunto de decisiones pactadas en el ANMEB, adems de que se oficializ una poltica de Estado en materia de equidad para la educacin bsica, as como definiciones respecto a la evaluacin del sistema educativo. El gobierno federal conserv un papel preponderante en garanta del carcter uniforme y nacional del sistema educativo, partiendo de la premisa de que la diversidad que aparece con la autonoma estatal podra convertirse en una amenaza para el papel homogeneizador de la educacin del Estado (Pardo, 1999). Por ende, las regulaciones y el papel preponderante del ejecutivo federal pretendieron justificarse en fines ms amplios, como la equidad e igualdad de oportunidades. La LGE fortaleci el papel protagnico del ejecutivo federal en el campo de las decisiones sustantivas para la direccin y conduccin del sistema educativo nacional. Ms an, ampli y diversific el mbito de accin e intervencin del gobierno federal hasta abarcar atribuciones tcnicas como la planeacin, la evaluacin, el desarrollo de materiales educativos y libros de texto; administrativas, como el calendario escolar. La LGE no aludi a la descentralizacin como procedimiento jurdico-administrativo, sino que se enmarc en el concepto de federalismo y en la nocin de concurrencia de facultades entre la Federacin y las entidades federativas. As, la LGE no devolvi ni redistribuy atribuciones a las entidades federativas, slo transfiri la operacin de los servicios educativos federales y asign esa responsabilidad a las entidades federativas. En otras palabras, se centraliza el poder y se descentraliza la administracin. Esa es la esencia del modelo formal de la descentralizacin educativa de Mxico. (Ornelas, 1998) En sentido estricto, ni el ANMEB ni la LGE plantearon una distribucin de competencias federacin entidades federativas que remontase la diseada en la Nueva Ley Orgnica de Educacin de 1942 o en la Ley Federal de Educacin de 1973. Por el contrario, la LGE actualiz e increment la asignacin de atribuciones a la Federacin (la funcin compensatoria o la evaluativa, por ejemplo) as como todas las necesarias para garantizar el carcter nacional de la educacin. Por su parte, las atribuciones asignadas a las entidades federativas slo representan un correlato operativo-administrativo de las facultades normativas-directivas de la Federacin. A las entidades corresponden slo funciones accesorias o meramente operativas, casi siempre condicionadas y sujetas a la supervisin del centro. (Latap y Ulloa, 2000) Con ello se limitaron las posibilidades para que las entidades federativas ejercieran una toma de decisiones autnoma, pues son escasos los mrgenes en que los estados pueden hacer valer sus propias prioridades respecto a los niveles y modalidades escolares, adaptaciones curriculares o sistemas de actualizacin del magisterio. (OCE, 24-04-1999) A travs de la LGE la federacin impuso a los gobiernos locales de manera indirecta pero no ambiguala obligacin de respetar ntegramente los derechos de los trabajadores de la educacin y reconocer la titularidad de las relaciones laborales colectivas de su organizacin sindical en los trminos de su registro vigente y de acuerdo con las disposiciones legales correspondientes al expedir esta Ley (artculo sexto transitorio). Pero no slo eso, la federacin traslad a los gobiernos estatales algo ms que la administracin de escuelas y maestros. Transfiri las estructuras administrativas, los modos de operacin, la normatividad tcnica y administrativa, los manuales y las normas administrativas de la supervisin [] 5

Las entidades federativas recibieron el conjunto de pactos, acuerdos, usos y costumbres de la relacin entre el gobierno federal y el SNTE que implican la co-administracin de facto del sistema, con lo que los directores, supervisores y otros miembros del sindicato participan en decisiones sobre infinidad de cuestiones, como el nombramiento, permanencia o cambio de adscripcin de los docentes; el nombramiento de funcionarios de la administracin educativa (Tapia, 2004) La descentralizacin se plante como modelo que se pretendi universal. Un conjunto de medidas se aplic de manera generalizada y unilateral a todas las entidades federativas, con independencia de sus diferencias. Por su parte, la recepcin local de los servicios federales qued sujeta a una serie de particularidades, por lo que el resultado fue heterogneo. Las entidades federativas adoptaron formas y estrategias especficas para procesar la transferencia, aunque acotadas por el marco fijado a nivel central. Entre las particularidades de cada entidad federativa destaca su capacidad para realizar innovaciones en la gestin institucional o para crear una renovada poltica educativa local. La diferente magnitud de las responsabilidades adquiridas supuso para las autoridades educativas estatales importantes dificultades (Covarrubias, 2000) en muchos casos. Deban procesar la recepcin en lo jurdico e institucional; luego, en lo laboral, para atender las diferencias en los esquemas de prestaciones laborales entre el personal estatal y el federal transferido. Los servicios educativos federales se expandieron en el territorio nacional de manera diferencial entre 1920 y 1950. Dependi de la postura asumida y sostenida en el tiempo por los gobiernos estatales. En algunos casos las entidades entregaron sus servicios a la federacin. En otros, los gobiernos locales sostuvieron sus servicios educativos, en competencia con los federales. En tres entidades exista un equilibrio entre la oferta estatal y la federal; en 29 entidades predominaban los servicios educativos federales, incluidas 11 en los que eran casi exclusivos. En el proceso de transferencia, slo cinco entidades recibieron los servicios federales a travs de una Secretara estatal. En este caso, los gobiernos locales asumieron de manera directa responsabilidades para conducir e integrar al aparato administrativo local los servicios federales transferidos. Esto implic el ejercicio de su autoridad directa en materia financiera sobre las transferencias presupuestarias federales. En las otras 26 entidades fueron creados organismos descentralizados de la administracin pblica local para este propsito. Muchos gobiernos locales slo atendieron los lineamientos establecidos por la federacin en esa materia. Pero otros encontraron ventajas en el manejo financiero y presupuestal de los recursos federales transferidos, bajo la figura del organismo descentralizado (ODE).

Tabla 1.1 Situacin de los servicios educativos en las entidades federativas de la Repblica Mexicana

Situacin previa al ANMEB (1990) Con sistema estatal (SE) inexistente o muy poco desarrollado

Entidades federativas Oaxaca Hidalgo Tamaulipas Campeche Baja California Sur Quertaro Quintana Roo Aguascalientes Michoacn Morelos Colima Tabasco Guerrero Nayarit Coahuila Yucatn Chiapas Sinaloa San Luis Potos Guanajuato Puebla Zacatecas Sonora Tlaxcala Chihuahua Veracruz Durango Jalisco Nuevo Len Baja California Estado Mxico

Coexistencia de sistemas federal (SF) y estatal (SE), con predominio del federal.

Equilibrio entre (SF) y (SE)

% escuelas de EB Federal 1990 98.4 97.4 95.1 94.8 93.6 92.2 87.9 87.1 86.7 85.8 85.6 80.8 79.8 79.7 79.0 77.6 77.1 76.8 76.5 75.1 72.5 71.0 70.7 70.6 69.8 69.8 68.9 67.5 55.8 53.2 42.8

% escuelas de EB Estatal 1990 a/ 0.2 0 0.1 2.8 0.4 0.4 5.3 5.9 8.4 2.5 7.6 15.4 18.4 18.0 12.6 15.6 20.5 19.6 20.5 18.7 20.6 27.0 20.7 24.0 24.3 27.4 27.6 25.1 34.9 34.3 49.7

Entidad Receptora en 1992 ODE ODE ODE ODE S Est ODE ODE ODE S Est ODE ODE S Est ODE ODE ODE S Est ODE ODE ODE ODE ODE ODE ODE ODE ODE S Est ODE ODE ODE ODE ODE

Fuente: EBSEN F-1990. Clculo propio; Arnaut, 1999. a/ La diferencia respecto 100% corresponde al sector privado.

La presencia o ausencia de un subsistema estatal de educacin bsica y normal condiciona de diversas formas el proceso de federalizacin en sus dos momentos: el de la transferencia de las relaciones laborales y los servicios, y el de la integracin en y al estado de los componentes del nuevo subsistema estatal en formacin. (Arnaut, 1999) En todos los casos, los gobiernos locales debieron elaborar estrategias para establecer su autoridad formal sobre los servicios educativos federales transferidos. En cada entidad, segn la correlacin de fuerzas entre actores polticos con poderes reales la burocracia y las secciones sindicalesse proces la articulacin de los servicios federales a la estructura de la administracin pblica local. En ciertos casos se integraron o fusionaron las estructuras administrativas previas en un plazo breve. En otros permanecieron varios aos como estructuras paralelas. Incluso en algunos estados permanecen an 7

separados los servicios federales transferidos y los de origen local. Las diferencias en el esquema de prestaciones laborales o la presencia de ms de una seccin sindical fueron factores que dificultaron el proceso. La construccin de la autoridad del gobierno estatal se relacion con la posibilidad de formulacin de una poltica educativa local, manifiesta en un proyecto de desarrollo educativo propio. Sin embargo, ah entraron en juego tanto la disponibilidad de recursos tcnico-profesionales como las capacidades para llegar a acuerdos polticos que llevaran a la construccin de una nueva gobernabilidad. El SNTE no es una estructura monoltica. A su interior existen movimientos ms o menos dominantes, ms o menos hegemnicos, segn la regin y las diversas coyunturas locales, as como las relaciones y estructuras de poder al interior de las entidades federativas. Uno de los movimientos ms extendidos es el agrupado en la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin (CNTE). Movimiento crtico de la dirigencia nacional y las posturas institucionales del SNTE. La Coordinadora es, adems, un movimiento con estrategias de lucha radicales para expresar diversas demandas de los trabajadores de la educacin, con nfasis en las salariales.

Tabla 1.2 Estados de la Repblica Mexicana segn secciones sindicales federal o estatal del SNTE, nmero de trabajadores; e identificacin de la pertenencia a la CNTE (con *)

Estado Aguascalientes Baja California Sur Campeche Guerrero Hidalgo Michoacn Morelos Oaxaca Quertaro Tabasco Tamaulipas Distrito Federal Chiapas Chihuahua Coahuila Colima Durango Guanajuato Nayarit Puebla San Luis Potos Sonora Tlaxcala Yucatn Zacatecas Baja California Edo. de Mxico Jalisco Nuevo Len Sinaloa Veracruz

Secciones federales 1 3 4 14* 15* 18* 19* 22* 24* 29 30 9*, 10*, 11 y 43 7* 8* 5 y 35 6 12 13 20 23 26 28 31* 33 34* 2 17 16 21* 27 32

Trabajadores 12 589 6 588 8 785 36 286 37 034 45 070 17 694 45 713 12 563 20 147 36 115 167 560 35 131 27 005 31 112 6 921 13 842 31 755 13 228 37 531 30 194 19 421 12 111 15 031 14 583 16 815 15 178 38 339 23 447 7 564 12 577

Seccin Estatal

Trabajadores

59

40* 42 38 39 44 45 49 51 52 54 55 57 58 37 36* 47 50 53 56

11 153 13 916 10 668 1 204 5 498 12 958 2 180 13 257 3 170 8 606 2 122 7 544 2 855 12 362 45 778 m 21 478 12 953 m

Fuente: Espinoza, 2008: 108-109.

La CNTE se opuso a la descentralizacin de los servicios federales, as como a la implantacin de la reforma docente (programas de actualizacin y el programa de Carrera Magisterial; luego a las reformas a los planes de estudio; luego a la evaluacin externa de los alumnos, as como a la evaluacin de los docentes). La descentralizacin provoc conflictos en varias entidades federativas en el inicio y en aos siguientes. Para resolverlos algunas entidades solicitaron el arbitraje del gobierno federal en varias ocasiones, por lo que ste se constituy en garante de la solucin de conflictos locales. La CNTE tena mayor presencia en entidades que carecan de sistema educativo local, las cuales tenan ahora como un nuevo interlocutor al gobierno de la entidad.

A pesar de la transferencia de la operacin administrativa de los servicios, la federacin continu regulando el crecimiento de los sistemas educativos locales a travs de los criterios de financiamiento y transferencias presupuestarias, arraigados en los procesos de planeacin y programacin detallada. Ms an, el monto real de esas transferencias disminuy paulatinamente, al mismo tiempo que los recursos asignados a las oficinas centrales de la SEP crecieron en el periodo (OCE, 24-04-1999). As, en el periodo observado el gobierno federal slo transfiri los recursos para los gastos del presupuesto irreductible, dedicado principalmente a salarios del personal, al tiempo que las entidades federativas no lograron hacer crecer de manera significativa sus contribuciones al gasto educativo. (Merino, 1998) Los gobiernos de las entidades federativas, primero buscaron construir su autoridad y reconstruir la gobernabilidad del sistema educativo local, con vistas a implantar las polticas de reforma que sus mrgenes de autonoma les permitieron; sus contenidos no siempre coincidieron con los de la reforma educativa federal, que tambin les correspondi operar y asegurar. Esto implic que las entidades federativas que dcadas antes entregaron sus recursos y competencias educativas a la federacin recibieron un modelo armado de mltiples tramas institucionales, polticas y sindicales acerca de cmo organizar, administrar y controlar el sistema educativo local. Las entidades, en este caso, tuvieron el reto de vincular la administracin educativa de origen federal a la organizacin de la administracin pblica local. Unos la subordinaron a la estructura existente, como secretara de educacin, caso de Baja California Sur, en tanto que otros determinaron que permaneciera como organismo descentralizado de la administracin pblica local, por las ventajas que ello representa en materia de gasto pblico, como ocurri en Aguascalientes. Otros estados, que persistieron en sostener un sistema educativo propio paralelo al federal, se vieron en la situacin de reorganizar el sistema educativo local, con el propsito de integrar o fusionar ambos sistemas en uno solo a travs de estrategias de desarrollo institucional tal como ilustra el caso de Guanajuato. Slo en algunas entidades se descubrieron y aprovecharon oportunidades para innovar tanto en el mbito de la formulacin de polticas educativas como en el de la definicin de estructuras o estrategias organizacionales para la gestin de los servicios educativos. Este ha sido un proceso continuo y, con frecuencia, conflictivo al interior de algunas entidades. Siete aos despus de la firma del ANMEB en 1999, diez entidades an no realizaban la fusin jurdica de ambos sistemas, cuatro no tenan un nico titular a cargo y ocho mantenan separadas las funciones de planeacin y administracin. En catorce de las entidades no se haba alcanzado la fusin operativa en el nivel de educacin bsica. La federalizacin, como transferencia de los servicios administrativos del gobierno federal a las entidades, increment la heterogeneidad administrativa interna del sistema educativo nacional. La gestin local de los servicios educativos introdujo variables relevantes para la diversificacin continua: al gobierno de cada entidad como agente tomador de decisiones de poltica educativa; a la relacin del gobierno local con la o las secciones del SNTE (o afiliadas a la CNTE; o a ambas); a la burocracia de los servicios educativos transferidos o estatales. La historia de la transferencia de los servicios federales en estados como Michoacn, Guerrero, Oaxaca y Morelos es una historia de conflicto sindical. Con la descentralizacin, los gobiernos estatales recibieron no slo los recursos y las obligaciones administrativas para mantener funcionando el servicio educativo. Tambin recibieron estructuras de poder al interior de las instituciones transferidas. Heredaron los pactos corporativos entre la SEP y el SNTE, materializado en el conocido escalafn paralelo, por el cual el SNTE o las secciones estatales tenan acceso directo a los puestos de mandos medios y superiores de la administracin educativa. La mayora de los gobiernos estatales recibieron, en los institutos creados ex profeso, una burocracia tradicional procedente del viejo escalafn vertical del magisterio, por el cual los maestros en servicio lograban ocupar de manera meritocrtica puestos administrativos de importancia. Adems, una burocracia ampliada por las redes de funcionarios federales que transitaban de un estado a otro, sin un arraigo local pero con soporte central y 10

cuyas lealtades tambin se orientaban hacia el centro. Tales organismos heredaban una cultura institucional diseada para obedecer los lineamientos del centro en la operacin de polticas, programas y presupuestos. En tales instituciones no se haba acumulado una capacidad tcnica autnoma para planear, disear programas propios, o para formular innovaciones.
Tabla 1.3 Situacin de los servicios educativos en las entidades federativas en el ao 1999

Situacin previa al ANMEB (1990) Con sistema estatal (SE) inexistente o muy poco desarrollado

Entidades federativas Oaxaca Hidalgo Tamaulipas Campeche Baja California Sur Quertaro Quintana Roo Aguascalientes Michoacn Morelos Colima Tabasco Guerrero Nayarit Coahuila Yucatn Chiapas Sinaloa San Luis Potos Guanajuato Puebla Zacatecas Sonora Tlaxcala Chihuahua Veracruz Durango Jalisco Nuevo Len Baja California Estado Mxico

Fusin jurdica SF y SE Si Si Si Si Si Si Si Si No No Si Si Si No Si Si No No Si Si Si Si Si No No Si Si S No No No

Con mando unificado SF y SE Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si No Si Si No Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si No No

rea unificada en Planeacin y Administracin Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si No Si Si No Si No Si Si Si Si No No Si Si No Si No No

Fusin operativa de SF y SE en EB Si Si Si Si Si Si Si Si No Si Si Si No No No Si No No No Si Si Si Si No No No No No Si No No

Coexistencia de sistema federal (SF) y estatal (SE) con predominio del federal

Equilibrio entre (SF) y (SE)

Fuente: Barba (2000).

En la elaboracin de poltica educativa, a los gobiernos locales se les present una disyuntiva: asumir las polticas, programas, proyectos, estructuras de poder y autoridad gestadas al interior de la SEP, en acuerdo con el SNTE, o construir las propias, particulares y pertinentes a sus condiciones locales, en tensin, lucha y finalmente, acuerdo con el SNTE. 11

Para el ao 2009, en 28 entidades se dispone de una secretara de educacin, dentro del sector central de la administracin pblica local, como instancia responsable de los servicios educativos en su territorio. En tres entidades esa funcin fue asignada de manera exclusiva a un instituto descentralizado del gobierno local (Aguascalientes, Oaxaca y Quintana Roo). De las primeras 28 entidades, slo en 18 opera en forma exclusiva una Secretara de educacin estatal, a cargo tanto de los servicios federales transferidos, como los estatales. En 10 entidades coexisten la Secretara de educacin y un Instituto descentralizado, a cargo de los servicios federales transferidos. En esas diez entidades prevalecen tres situaciones diferentes: a) en 6 entidades el instituto opera bajo el mando unificado de la secretara, con un mismo titular; b) en 2 entidades la secretara coordina tambin al instituto descentralizado, con un mismo titular pero en ellas no haba un sector educativo local previo al ANMEB (Morelos y Quertaro); 3) en 2 entidades los institutos son independientes de la secretara de educacin de la entidad, con un titular distinto al secretario (Estado de Mxico y Nayarit). Para hacer frente a las transformaciones operadas por efecto de la federalizacin, el SNTE mismo gener un proceso de reorganizacin adaptativo que le permitiera seguir cumpliendo los roles tradicionales en la gestin laboral del magisterio, a la vez que asegurar su permanencia como la organizacin sindical titular de la representacin de los trabajadores del sector (Arnaut, en Pardo, 1999). Resea de algunos casos estatales en el proceso de descentralizacin educativa Para ilustrar las diferentes circunstancias tanto estructurales como coyunturales- en que las administraciones locales se encontraban al momento en que se llev a cabo el proceso de descentralizacin, la manera en que le dieron curso a este proceso y la situacin que presentaban los sistemas educativos estatales varios aos despus, se incluye una breve resea del algunos casos. En ellos se podrn apreciar las diferencias, sustantivas y/o circunstanciales, que se presentaron en las diversas entidades. Cabe aclarar que son sumamente escasas las referencias recientes sobre esta materia y que trabajamos con las fuentes disponibles, por lo que la estructura y contenidos referidos en los distintos casos no son uniformes. Guanajuato1 Guanajuato se resisti al proceso de centralizacin nacional operado por la Secretara de Educacin Pblica (SEP) y mantuvo su sistema educativo local. La federalizacin sucede en Guanajuato cuando ste vive una aguda crisis poltica, derivada de un conflicto electoral de 1991. Los servicios federales transferidos en 1992 fueron recibidos a travs de la creacin de un instituto descentralizado del gobierno del estado. El primero representaba un tercio de los servicios, el segundo a dos tercios. Durante ao y medio coexistieron ambas dependencias, bajo un esquema de competencia sin cooperacin. Convivan tambin dos secciones sindicales, de maestros estatales y federalizados. La competencia por dominar el sistema educativo entre ambas dependencias, gener las condiciones para la fusin institucional, decretada en enero de 1994. Por razones polticas y jurdicas, el instituto federalizado fue subordinado a la Secretara de Educacin estatal. Con un slo titular, se construyeron las condiciones mnimas de gobernabilidad del nuevo sistema educativo, en un entorno conflictivo por las demandas de elecciones extraordinarias y las filiaciones polticas de la burocracia tradicional y sindicalesgremiales. Fue diseado el programa de reforma Reorganizacin del sistema educativo de Guanajuato. Diseo construido al margen de los actores locales, de la burocracia tradicional, as como del sindicato.

Para mayor referencia del caso puede verse: Fierro Cecilia y Guillermo Tapia (1999) Federalizacin Educativa e Innovacin. Una mirada desde Guanajuato En: Carmen Pardo, (coord.) op. cit. y Claudia Santizo.

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El programa de reforma se basaba en cuatro modelos de cambio: modelo escuela, modelo supervisin, modelo unidades municipales de educacin (UMES), modelo oficinas centrales. La articulacin de los modelos constitua un cambio global estructural de gran envergadura, con un planteamiento de ruptura. En 1995 entr en operacin la nueva organizacin de la secretara estatal de educacin, plenamente integrada en una matriz funcional original. Con la instrumentacin simultnea de todos los modelos y programas de la reforma, en pleno proceso de campaas polticas y las elecciones en puerta, los actores con poderes reales en el sistema educativo reaccionaron contra la reorganizacin del sistema educativo. Encabezados por los supervisores y jefes de sector, los maestros del estado se movilizaron contra la implantacin de las UMES y de los Centros de Desarrollo Educativo. Las dos secciones sindicales, articulando los intereses de los jefes de sector y supervisores, a su vez, se posicionaron contra el modelo de supervisin y la reorganizacin de las oficinas centrales. Tales movilizaciones se articularon, a la vez, con un movimiento de bases magisteriales que demandaba pagos de incrementos salariales no hechos efectivos y, por supuesto, con las campaas polticas, desde donde los candidatos vieron a la reforma como un problema a resolver. El proyecto de reforma definido en tales trminos no se llev adelante; el equipo responsable de dicha propuesta fue removido en su conjunto por un nuevo titular de la secretara de educacin. Aos despus, en 1996, como parte de las negociaciones para la restauracin, el gobierno del estado concert lo necesario para publicar una nueva ley de educacin local. La que en ese momento estaba vigente haba sido publicada en 1976. Aguascalientes2 Aguascalientes cedi sus escuelas al control federal de la SEP a partir de 1943. La federalizacin de la educacin bsica y normal coincide con el proceso electoral local para elegir gobernador. Tanto en la plataforma poltica del partido poltico ganador como en el plan de gobierno se disearon polticas educativas con la participacin social coordinada por acadmicos locales y basadas en un diagnstico de la equidad y eficiencia del sistema educativo, elaborado por un equipo procedente de la Universidad Autnoma de Aguascalientes (UAA). Al llevarse a cabo la firma del ANMEB, estaba por concluir el periodo del gobernador en turno y el estado careca de un marco jurdico apropiado para hacerse cargo de los servicios educativos, por lo que se expidi un decreto para la creacin del Instituto de Educacin Bsica y Normal en el Estado, organismo pblico descentralizado que tendra la misin de asumir la direccin de los servicios de educacin bsica, de educacin normal y los que se decida sean incorporados posteriormente, as como constituirse en autoridad en materia educativa. A partir de 1993 se llama Instituto de Educacin de Aguascalientes. El sindicato manifest su desacuerdo con los nombramientos del titular y otros directivos del Instituto. El nuevo gobernador promovi que un grupo plural formulara el Programa Estatal de Educacin, que form parte del Plan Estatal de Desarrollo 1992 1998. Este programa tom en consideracin los resultados del Diagnstico de indicadores de eficiencia y equidad de la educacin bsica, elaborado expresamente. Se propuso estimular la participacin social con la idea de profundizar la federalizacin reconociendo y fortaleciendo al municipio como entidad soberana que puede hacerse cargo de su propio sistema educativo. La formulacin de una Ley Estatal de Educacin se prolong hasta enero de 1997, siguiendo un proceso ampliamente participativo a travs de foros con padres de familia, acadmicos, funcionarios y docentes y bajo la coordinacin de la Seccin 1 del SNTE. Una vez en el Congreso estatal la propuesta
2 Para profundizar en el estudio del caso Aguascalientes, puede referirse a: Zorrilla Fierro, Margarita (1999). Descentralizacin e innovacin educativa en Aguascalientes, 1992-1998. De un modelo armado a un modelo por armar. En: Carmen Pardo, (coord.) op. cit.

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consensuada, sta fue cuestionada tanto por la seccin sindical local como por el Comit Ejecutivo Nacional del SNTE, que entre otras cosas cuestionaban la propuesta de municipalizacin y las tareas del sistema de evaluacin, as como algunos artculos sobre la participacin de los padres de familia y la separacin de los sistemas de formacin y actualizacin de docentes. Con la mediacin del Instituto de Educacin se lleg a un acuerdo y la Ley fue promulgada en marzo de ese ao. En ese primer periodo de reforma educativa se busc innovar en varios campos: lo normativo y legislativo; la reorganizacin del servicio de educacin bsica a partir de la supervisin escolar, el sistema de informacin educativa y el de actualizacin de maestros, la escuela para padres de familia y el sistema de evaluacin, entre otros. Uno de los proyectos clave fue la renovacin de la supervisin escolar, con miras al cambio de una gestin burocrtica hacia una administracin enfocada en la escuela y el aprendizaje de los estudiantes. Para ello se reconfiguraron las zonas escolares en zonas de educacin bsica (ZEB) y se regionalizaron sus servicios, con el propsito de acercar a la autoridad educativa a las escuelas, maestros, alumnos y padres de familia. Oaxaca El sistema educativo estuvo bajo control federal desde 1937. Cuando se instal la Delegacin General de la SEP en el estado, en 1978, su primer delegado fue un funcionario del Programa Federal de Construccin de Escuelas, dada la carencia de cuadros tcnicos en la entidad. Su nombramiento fue cuestionado por la Seccin 22 del SNTE y, con apoyo del CEN de la organizacin se logr su destitucin. A partir de ese momento la Seccin sindical pele por colocar en los puestos directivos a maestros y no a gente ajena al sector. En 1980 la Seccin inicia una nueva embestida con demandas de mejoras salariales y la renuncia del titular de la SEP en el estado. La situacin fue aprovechada por maestros simpatizantes de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin (CNTE), organizacin opositora nacida dentro del propio sindicato un ao antes en Chiapas, quienes avanzaron en sus posiciones hasta alcanzar la direccin sindical oaxaquea en febrero de 1982. La Seccin se afili formalmente a la Coordinadora al ao siguiente. Desde el principio del proceso de descentralizacin iniciado por Miguel de la Madrid, la Seccin manifest su oposicin, por considerarlo una medida de austeridad impuesta a Mxico por el FMI y que llevara a una mayor desigualdad entre los sistemas educativos estatales. A pesar de que experiment un importante crecimiento entre 1970 y 1980, Oaxaca presentaba en 1990 una cobertura de 76% en educacin primaria, muy inferior al 87% del promedio nacional. La firma del ANMEB ocurri, como en otras entidades, en tiempos de transicin en el gobierno estatal. Pocos das despus de ese evento el gobernador del estado autoriz a la Seccin 22 un crdito por 2 500 millones de pesos para la constitucin de un fideicomiso que otorgara a los empleados del sector crditos a la palabra. El nuevo gobernador estableci como ejes de su gobierno en la materia modernizacin educativa y el fortalecimiento de las identidades culturales, conciliando de alguna manera los fines de la descentralizacin y la realidad predominantemente indgena del estado de Oaxaca. Por lo que toca al programa estatal de Educacin, extraoficialmente se dijo que en la elaboracin del plan detallado particip un equipo de trabajo especializado, coordinado desde la Unidad Ajusco de la Universidad Pedaggica Nacional, bajo la responsabilidad del entonces rector, maestro Olac Fuentes Molinar. (Ruz, 1999)

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Como lo hicieran otros estados, en Oaxaca se cre un Instituto encargado de recibir los servicios educativos de parte del gobierno federal: el Instituto Estatal de Educacin Pblica de Oaxaca, cuyo reglamento interno, expedido hasta enero de 1998, estableci una estructura orgnica muy similar a la transferida en 1992. La Seccin 22 busc influir en los nombramientos de algunas jefaturas de rea, as como diversas acciones orientadas a la construccin de una propuesta de educacin alternativa, entre los cuales sobresale la fundacin del Centro de Estudios y Desarrollo Educativo (CEDE-22). Estas iniciativas no prosperaron. Baja California A partir de la firma del ANMEB, la Secretara de Educacin y Bienestar Social (SEBS) fue sometida a cambios profundos en su estructura organizativa: desaparecieron las dependencias encargadas de Planeacin, Infraestructura Educativa y la coordinacin Administrativa, que operaban como staff del secretario, y cuyas funciones pasaron a otras reas. El gobernador panista, primer gobernador procedente de un partido de oposicin en Mxico, electo en 1989, demor la firma del ANMEB hasta diciembre de 1992, pues quera asegurarse de que cada elemento descentralizado fuera acompaado de los recursos financieros correspondientes. Insisti tambin en que los lderes sindicales locales participaran en las negociaciones, a pesar de la resistencia del gobierno federal. Ello a pesar de que los conflictos entre el gobierno del estado y la seccin local del sindicato haban conducido a la renuncia del primer secretario de Educacin designado por el gobernador. En diciembre de 1992 se cre el Instituto de Servicios Educativos y Pedaggicos, ISEP, como organismo descentralizado para asumir el control de los servicios educativos transferidos al estado. Simultneamente se modific de manera sustancial la estructura orgnica de la SEBS, que pas de tener 23 componentes entre direcciones, coordinaciones, etc.- en 1990 a 43 en 1995. Al crecimiento que al sistema educativo estatal signific la reestructuracin de la SEBS, se sum el que implic la creacin de ISEP, cuyo aparato administrativo comprendi 83 reas derivadas de los servicios educativos transferidos (Reyes, 2003). A la fecha an prevalecen ambas instituciones. Nuevo Len Este estado, localizado al norte de Mxico, contaba con un sistema educativo estatal y uno federal antes de la firma del ANMEB. Los indicadores de ambos sistemas colocaban a Nuevo Len entre los primeros lugares en trminos de gasto por alumno, promedio de escolaridad, atencin a la demanda, eficiencia terminal, etc. (Meja en Pardo, 1999). Los buenos resultados educativos de la entidad son atribuidos a los relativamente altos salarios de los docentes, a la estabilidad laboral garantizada por las respectivas secciones del SNTE, alineadas al partido en el poder y a cierta desvinculacin entre ambos sistemas y de sus responsables respecto de sus respectivas autoridades: la SEP y el gobernador del estado. La firma del Acuerdo coincidi con la llegada de un nuevo gobernador, familiarizado con el sector y cuyo proyecto de gobierno se basa en la perspectiva de la calidad total, con base en la cual, reorganiz e integr aceleradamente ambos sistemas en uno. Se promovi la incorporacin de las escuelas a este enfoque, con relativo xito. Las autoridades federales dieron importantes apoyos al equipo encargado del proyecto educativo. El sindicato logr la homologacin de los docentes transferidos al estado, pero la quiebra del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado provoc la protesta de los docentes estatales, lo que aparentemente influy en la victoria de la oposicin en las siguientes elecciones para gobernador. 15

En junio de 2008 el gobernador del estado y los titulares de las dos secciones del SNTE firmaron el Acuerdo de Creacin del Instituto de Investigacin, Innovacin, y Estudios de Posgrado para la Educacin concebido como una plataforma institucional para desarrollar iniciativas, metodologas y servicios de apoyo que permitan fortalecer, de manera directa, los recursos educativos al alcance de los maestros, los padres de familia, las autoridades educativas y los dems actores sociales comprometidos en el quehacer educativo, dentro del mbito concreto de las escuela y que entr en operacin en septiembre de ese ao. Tlaxcala La Direccin de Servicios Coordinados de Educacin Pblica (SCEP) se transform en Unidad de Servicios Educativos del Estado de Tlaxcala (USET). Este rgano descentralizado del gobierno estatal, se encarg de la recepcin de los servicios transferidos. Poco despus, el nuevo gobernador se propuso reorganizar el sistema educativo estatal, unificar el mando, evitar duplicidades y propiciar la desconcentracin educativa a travs de unidades regionales. En consecuencia, design como a un mismo funcionario como director de la USEP y titular de la SEPE, aunque sin alternar las lneas de mando ni modificar mayormente las estructuras de cada dependencia, lo que gener una serie de duplicidades en el sistema educativo estatal. No se consider la posibilidad de fusionar en una sola estructura administrativa a los organismos encargados de la operacin de los dos subsistemas estatales, ni an una integracin parcial que, unificando los mandos altos, conservara la divisin a niveles organizativos inferiores. Creemos que esto se debi la resistencia de ambos cuerpos burocrticos a ceder terreno en el control de sus respectivos mbitos de responsabilidad. (Veloz, 2003) En el mbito laboral tampoco hubo cambios sustantivos: se homolog el sueldo base de los trabajadores de la educacin de ambos subsistemas, aunque se mantuvieron diferenciadas las prestaciones de seguridad social. Los trmites escalafonarios, por su parte, siguieron regidos por sus respectivos reglamentos. No obstante lo anterior, la secciones sindicales se unieron para presentar una serie de demandas que, al no encontrar respuesta por parte de las autoridades, llevaron al descontento magisterial, el que a su vez dio lugar al surgimiento de dos corrientes dentro del sindicato: Nuevo Sindicalismo y el Frente por la Unidad del Movimiento Tlaxcalteca y, ms tarde, el Movimiento de Bases Magisteriales, que se adscribi a la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin (CNTE). Este Movimiento tuvo importantes logros. El conflicto sindical se desarroll paralelo a un intento del gobierno del estado por descentralizar los servicios educativos mediante la creacin de Coordinaciones Educativas en cada municipio; se responsabiliz a los ayuntamientos de los servicios educativos que en su municipio se prestaran. La idea no prosper y se emprendi en su lugar un programa de desconcentracin gradual de los servicios de educacin bsica. Para ello se crean las coordinaciones educativas municipales, a las que en principio se transfieren servicios relacionados con la planeacin, recursos humanos, pago de remuneraciones y recursos materiales, pero que se prev asumirn tambin las atribuciones sealadas a los municipios en el ANMEB, pero tambin otras no consideradas en l: dirigir y operar los servicios antes mencionados, operar el sistema de informacin para la planeacin y el de estadsticas, adems de administrar los recurso humanos, materiales y financieros destinados a los servicios educativos desconcentrados. De manera particular, en el Acuerdo de la Junta de Gobierno [de la USET] se sealaba que las coordinaciones educativas deberan contribuir a mejorar los procedimientos de control, verificacin y seguimiento que permitan conocer con objetividad, precisin y regularidad el desarrollo del servicio educativo a nivel municipal, lo que implicaba un ajuste en la funcin de supervisin, desempeada tradicionalmente por personal sindicalizado con mayor lealtad a la 16

organizacin sindical, de la que podra depender su carrera laboral, profesional, sindical e incluso poltica, que a la dependencia gubernamental. (Veloz, 2003) La resistencia sindical contra esta iniciativa sum a las fuerzas de las secciones institucionales y a las disidentes, estatales y federalizadas, que vean afectada su capacidad de gestin si se acercaban las oficinas administrativas a los maestros de cada municipio, al tiempo que se multiplicaban sus interlocutores al agregarse a estos los coordinadores municipales, pero sobre todo temerosas de que las tareas como la tramitacin de incidencias y el ausentismo del personal fueran realizadas por personal de confianza en lugar de los supervisores y jefes de sector. Los acuerdos nunca entraron en vigor. En el caso de Tlaxcala, el desarrollo de la federalizacin de la educacin bsica a que dio lugar el ANMEB sigui las pautas bsicas delineadas por la burocracia educativa federal, que ya desde la puesta en marcha de las polticas de desconcentracin y descentralizacin de sexenios anteriores haba logrado tomar el control del sistema educativo estatal a travs de las funciones de planeacin y programacin. Esto es, la recepcin de los servicios educativos se realiz por parte de un organismo descentralizado que funcion de manera paralela a la dependencia estatal responsable del sector educativo. As pues, el cambio ms importante en lo que se refiere a la reorganizacin del sistema en el estado fue el cambio de estatus jurdico de la dependencia antes federal con implicaciones por dems importantes, sin duda pero que no ha dado lugar a una reestructuracin mayor del sistema. (Veloz, 2003) La reforma educativa y la centralidad de la SEP La breve exposicin del proceso seguido en algunas entidades de la repblica nos permite, con Ezpeleta reconocer que en el futuro, las estrategias de implantacin que se piensen, sern definitorias para resolver la integracin sustantiva de nuevas prcticas o su superposicin formal, sin engarces con lo existente. (Ezpeleta, 1997) El gobierno federal formul un conjunto de polticas educativas para la mejora de la calidad de la educacin bsica. Tal como se seal al inicio, adems de la descentralizacin y de manera simultnea, se han desarrollado tres procesos de reforma educativa, cada uno con su lgica, sus procedimientos y sus tiempos: a) La reforma pedaggica curricular que afect a la educacin preescolar, primaria y secundaria (en dos momentos, las reformas de 1993 y las reformas posteriores a 2004 en preescolar, de 2006 en secundaria; y de 2009 en primaria); b) La reforma docente - Carrera Magisterial y programas de actualizacin docente-; y c) La reforma de la escuela, de su organizacin y funcionamiento. En general, la reforma educativa mexicana privilegi dos grandes rdenes del funcionamiento del sistema educativo. La reforma pedaggica (currculo, planes y programas de estudio, materiales de estudio, evaluacin del aprendizaje) y la reforma docente (formacin y actualizacin docente; evaluacin docente asociada a un nuevo tabulador salarial). En un segundo momento, de manera paulatina y progresiva fueron desarrollados planteamientos para la reforma de la escuela (la gestin de la escuela, la funcin directiva, el trabajo en equipo, el proyecto educativo escolar, la participacin social en la escuela). Al mismo tiempo fueron desarrollados programas de intervencin que buscaron incidir en el currculo y en el funcionamiento regular organizativo curricular de las escuelas de educacin bsica. En el primer caso se ubicaron, por ejemplo, el Programa Nacional de Lectura, las Bibliotecas de Aula, los programas curriculares de Formacin Cvica y tica. En el segundo caso, el Programa de Integracin Educativa y la reforma de la organizacin de las escuelas de educacin especial, a partir de la creacin de las Unidades de Servicios de Apoyo a la Educacin regular (USAER) y el establecimiento de los Centros de Atencin Mltiple (CAM). A partir de 2002 se implement el Programa de Escuelas de Calidad (PEC). 17

Ms recientemente se impulsaron programas como Enciclomedia conjunto de recursos tecnolgicos para el trabajo docente en el aula; Escuela Segura; o las Escuelas de Tiempo Completo. Aunque tambin hubo indicios de la construccin de una reforma sistmica, al afectar a un conjunto amplio de insumos del sistema tales como planes y programas, materiales educativos, docentes, as como a algunos de sus procesos: organizacin y gestin institucional y gestin escolar, si se observan de manera analtica tales indicios, lo que se desarroll fue una yuxtaposicin de mltiples procesos de reforma, en la que cada uno tuvo premisas, estrategias y tiempos diferentes. Es decir, cada proceso de reforma tuvo una lgica de diseo e implementacin distinta, misma que refiere las diversas racionalidades de los grupos de poder burocrticos al interior de la SEP, con frecuencia en pugna entre s. En contraste, tanto la administracin educativa federal como las locales, en la mayor parte de los casos, buscaron que los docentes cambiaran sus maneras de ensear y que las escuelas modificaran su organizacin y funcionamiento, pero las burocracias educativas slo se ocuparon de la implantacin de los programas de intervencin, sin el tiempo y las condiciones para transformar su propias lgicas de accin, aunque muchas de ellas hubieran reestructurado su organizacin por efecto de la descentralizacin. En sntesis, se puede caracterizar a la reforma educativa mexicana de los noventa -y sus continuaciones en la dcada actual- como un complejo dispositivo de intervencin que ha supuesto un activismo, mltiple y diverso, en un marco de rigidez operativa burocrtica, al no transformarse la normatividad ni las estructuras que dan soporte a los procesos bsicos. Esto es, se trata de una reforma que introduce, suma y agrega componentes, pero que no ha modificado las normas bsicas de operacin del sistema educativo ni, mucho menos, de las escuelas. Se trata de una reforma que hizo ms compleja la organizacin, operacin y funcionamiento del sistema educativo pero que no logr perpetrar cambios significativos en las prcticas docentes y de gestin de las escuelas. (Tapia, 2004)

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CAPTULO II. LA ESCUELA EN EL NUEVO ORDEN POLTICO-INSTITUCIONAL

La reforma de la escuela A partir de 1994 la SEP y varios gobiernos estatales formularon planteamientos sobre la centralidad de la escuela en la definicin de polticas educativas. Sin embargo, dicha centralidad se concret en enfoques diferentes, contradictorios incluso en algunos aspectos. En el marco de un currculum nacional, con libros de texto y evaluaciones nacionales, ninguno de estos enfoques dio cabida a la posibilidad de que cada centro formulara y gestionara una poltica curricular propia. A diferencia de otros pases, en Mxico se hizo referencia a la autonoma escolar al tiempo que se mantuvo el rgido planteamiento sobre el carcter nacional del currculum y sin asumirla como una modalidad de descentralizacin institucional. Se enfatiz su carcter necesario e indispensable como medio para la mejora de la calidad de la educacin sin adoptar una definicin precisa de autonoma en trminos tcnicos, administrativos, polticos e incluso jurdicos. Un elemento clave en la definicin operativa de la autonoma escolar fue el llamado proyecto escolar o proyecto educativo escolar, como instrumento con base en el cual las escuelas podan tomar decisiones sobre los cursos de accin a partir del reconocimiento de sus problemtica especfica. Hasta el presente no existe una definicin, con carcter oficial en el orden federal o local, de lo que se ha de entender por autonoma escolar3, pero de manera general en Mxico se acepta que refiere a la capacidad de las escuelas para tomar decisiones sobre su proyecto educativo, as como sobre su organizacin y funcionamiento, dos de los siete mbitos en los que se ha reconocido que la autonoma escolar puede concretarse. (Marchesi, 2003) A partir de 1996 la SEP dise e implant un programa dirigido a la transformacin de la gestin de la escuela primaria. Oper primero en cuatro entidades federativas. Luego expandi su cobertura en varias etapas a las 32. Desarroll un planteamiento de Proyecto Escolar que fue difundido a un universo creciente de escuelas de educacin bsica hasta el ao 2003 incluso. Al mismo tiempo, el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) desarroll otro planteamiento de Proyecto Escolar, introducido en el universo de las escuelas participantes en una serie de programas compensatorios. De manera simultnea, en varias entidades fueron desarrollados planteamientos metodolgicos para el proyecto escolar (Guanajuato, Colima, Coahuila, Nuevo Len) e incluso en otras entidades se adoptaron modelos de proyecto educativo de centro o de Plan educativo institucional afines a planteamientos metodolgicos desarrollados en Espaa, en Colombia o en Argentina. En la administracin federal 2000-2006, el Programa Nacional de Educacin plante que las escuelas haban de mejorar como organizaciones, que eran los espacios en donde actuaban los agentes y se desarrollaban los procesos educativos dentro de una historia y cultura institucionales que mediaba cualquier disposicin normativa o poltica. Se formul el Programa Escuelas de Calidad (2002), que implic un
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Cfr. SEP (2006) Orientaciones generales para la elaboracin de la normatividad en las entidades federativas. Del gobierno y funcionamiento de las escuelas de Educacin Bsica. Mxico. Este documento representa el avance ms significativo en las definiciones normativas y polticas institucionales sobre las escuelas de educacin bsica. No utiliza y por tanto no define lo relativo a la expresin autonoma escolar por sus diversas implicaciones. Sin embargo, contiene un planteamiento claro sobre lo esencial. (SEP, 2006)

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cambio cualitativo y una fuente de tensiones al interior de la administracin educativa federal y de los estados. El programa recuper y puso a prueba elementos asociados a la autogestin al dotarlas de una cantidad de dinero y exigirles un proyecto escolar, as como rendicin de cuentas. Plante como propsito y exigencia, la mejora de la organizacin y funcionamiento de las escuelas, el trabajo en equipo de los profesores, el liderazgo directivo y la colaboracin con los padres de familia, como condiciones para mejorar las prcticas de enseanza. Antes de este programa, la administracin educativa federal haba considerado a las escuelas como simples operadoras de los dictados federales, ahora empez a considerarlas como sujetos de cambio. El planteamiento de la centralidad de la escuela para el proceso de formulacin de polticas, se expres en el diseo e implantacin de programas y proyectos dirigidos a las escuelas, para ser operados por ellas. Se trata de programas formulados tanto por la SEP en el orden federal, como por los gobiernos y las autoridades educativas locales. La Ley General de Educacin (1993), estableci que el gobierno federal cumpliera funciones compensatorias. As surgieron los programas compensatorios destinados a zonas de mayor pobreza y a cargo de CONAFE). Otros programas se sucedieron desde entonces, a partir de los objetivos y metas de los programas sectoriales (1994, 2000 y 2006) derivados del Plan Nacional de Desarrollo: Programa Nacional de Lectura; Programa de Educacin Cvica y tica, (que culmin como asignatura del plan de estudios); Programa Nacional de Actualizacin de Profesores (Pronap); Programa de Integracin Educativa, Programa de preescolar y primaria para nias y nios jornaleros agrcolas migrantes (PRONIM); Programa de Educacin Binacional; Propuesta Educativa Multigrado (PEM); Enciclomedia; Programa Formacin Ciudadana hacia una Cultura de la Legalidad; Programa de Escuela Segura; Programa de Escuelas de Tiempo Completo4. Todos ellos diseados y dirigidos por la SEP federal, para ser operados por los gobiernos locales a travs de las escuelas. Algunos programas han estado dirigidos especialmente a la educacin primaria, otros a la telesecundaria. Luego de varios aos de implantacin de las polticas y programas federales se cuestionaron sus resultados. Entre los elementos ms focalizados por la crtica de fondo estn los procesos de implantacin, as como la subsistencia del entramado poltico, institucional y sindical, que no ha sido modificado ni en las escuelas ni en su mbito ms cercano, la supervisin escolar. La reforma educativa mexicana, especialmente a partir del ao 2000, se propuso reformar la escuela. Para ello ech mano del enfoque de escuelas efectivas como marco para entender los factores que inciden en las buenas escuelas y adopt algunos de sus principios. El nuevo paradigma ofreci un modo de entender el cambio educativo basado en la escuela, que se complement con una manera de abordar la actualizacin permanente y la formacin en servicio del profesorado, tambin basada en la escuela. Ambos modelos se insertaron, sin embargo, en el marco de un currculo nacional determinado hasta en sus mnimos detalles5. Todos esos cambios permiten observar que la reforma de la escuela y de la enseanza se ha encontrado atrapada entre dos lgicas en pugna. Una lgica, la tradicional de operar de la administracin educativa (centralizada, burocrtica, vertical a travs de programas), que pretende que las escuelas lleven a cabo lo
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En algunos momentos, junto con los programas interinstitucionales (relacionados con otras secretaras, como la de Salud, la de Desarrollo Social Progresa, despus, Oportunidades, la de Marina o de Ecologa y Medio Ambiente), han llegado a representar ms de 35 programas simultneos dirigidos a las escuelas de educacin bsica. Vase SEP Informe de Labores varios aos; e Informe de Rendicin de Cuentas, 2006. (Otras fuentes consideran que pueden llegar hasta a 86 los programas que se operan con apoyo en los planteles). 5 Por medio de los planes y programas, los libros para el maestro, los libros de texto para los alumnos y un instrumento de control llamado Avance programtico , mismo que deben llevar los profesores con supervisin del director escolar y, con frecuencia, del supervisor de zona. El nico currculo flexible es el de la educacin preescolar.

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que aqulla establece por las vas normativa y administrativa. As, se cosifica a las escuelas al considerarlas como depsitos de la reforma, en los que se sitan los programas federales a ejecutar. La otra lgica, la que procura constituir a las escuelas como agentes de su propio aprendizaje y transformacin, capaces de dialogar con las iniciativas externas y producir las adecuaciones pertinentes a su realidad y necesidades concretas, lo que supone que la administracin deber transformar sus modos de actuacin y de relacin para con los planteles. Esto ltimo, si bien representa el discurso principal de la reforma y se asienta en la literatura internacional sobre la autonoma de los centros escolares, no slo no ha ocurrido sino que no contamos con propuestas ni proyectos encaminados a este propsito desde la administracin central o de los estados. La relacin vertical descendente de lineamientos e instrucciones Los programas federales detallan los objetivos, contenidos y procesos por los cuales se han de ejecutar por parte de las autoridades educativas estatales. Es frecuente que estos elementos se expresen mediante las reglas de operacin de los programas6. Cada programa federal integra un equipo tcnico nacional y exige que cada entidad integre un equipo tcnico estatal (ETE) responsable de su implantacin y operacin. Este equipo suele integrarse por profesores en activo que son comisionados al programa. Sea por su perfil y experiencia acadmica, sea porque simplemente estn disponibles para ello. Los equipos tienen que interactuar con la estructura de direcciones y departamentos de cada nivel educativo y con sus respectivos equipos de trabajo; los supervisores y su personal y, en ocasiones, con los directores de las escuelas del universo que ha de cubrir cada programa. Ha habido programas cuyos responsables no interactuaron con la estructura, sino que han llegado de forma directa a las escuelas, en una etapa de su desarrollo. Ese fue el caso del programa La gestin de la escuela primaria entre 1996 y 1998 y del Programa de Escuelas de Calidad, entre 2002 y 2003. El resultado de tal modo de proceder fue el progresivo aislamiento de escuelas, docentes y directivos, respecto de los apoyos que supervisores, auxiliares tcnicos o jefes de sector pudieran procurarles para el desarrollo de sus proyectos escolares. Se identific, en consecuencia, el peso de la estructura en las posibilidades de innovacin en la gestin escolar. Aunque con frecuencia se plantearon como programas con altos grados de innovacin, la mayora han sido implantados con estrategias del tipo arriba-abajo y, ms an, de carcter cerrado, esto es, no son susceptibles de modificacin por parte de los equipos tcnicos ni mucho menos por los supervisores o directores escolares. Este carcter cerrado de los programas ha llevado a establecer una relacin jerrquica y de tipo burocrtico con las escuelas y su personal. Ms de un programa ha sostenido que la misin del equipo tcnico estatal es instalar el programa en las escuelas y ver que sea asumido y utilizado por el personal docente y directivo, tal y como fue previsto. Los puntos de contacto entre los equipos tcnicos, el personal de la supervisin escolar y los directores son espordicos. Ms intensos al arranque del programa, menos frecuentes conforme avanza la implantacin. Generalmente se caracterizan por una comunicacin asimtrica de los objetivos a cumplir, una lista de actividades a ejecutar y una descripcin de informes a rendir cada cierto tiempo. En la medida en que cada uno cumple con su parte, particularmente en lo relativo a rendir informes, el proceso se califica de exitoso.

Por ejemplo: Programa Escuelas de Calidad; Programa Nacional de Actualizacin de Profesores; Programa Nacional de Lectura, Programa de Integracin Educativa. Las reglas de operacin se establecen en aquellos programas federales que transfieren recursos fiscales federales a las entidades federativas, evaluables y auditables con base en los lineamientos del Congreso de la Unin.

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La falta de una relacin ms acadmica entre los actores, de dilogo entre ellos, no slo se puede explicar por la naturaleza cerrada de los programas en implantacin; tiene que ver tambin con la ausencia de un actor con las funciones y los conocimientos, habilidades y actitudes para realizar una tarea de asesoramiento a las escuelas. En el caso mexicano son cinco los agentes externos de distinto origen y estatus administrativo y con diversa cobertura territorial- que realizan labores de asesoramiento. 1. Los Equipos Tcnicos Estatales de programa (cobertura estatal); 2. Las Mesas tcnicas de las direcciones de nivel educativo (cobertura estatal); 3. El servicio de Supervisin escolar y su personal (cobertura por zona escolar); 4. Los Centros de Maestros (cobertura por regin o municipio) y 5. Los Servicios de Educacin Especial e Integracin Educativa (cobertura por zona de educacin especial). Slo dos de estos agentes tienen delimitado su campo de actuacin, los asesores de formacin y los asesores psicopedaggicos. En ambos casos su experiencia, en algn grado, les ha permitido definir y consolidar modelos y estrategias de asesoramiento. El desafo es precisar los modelos y estrategias de actuacin en el caso de los otros tres agentes restantes: equipos tcnicos estatales, mesas tcnicas de nivel y personal de supervisin escolar, ya que su proximidad a las escuelas y su capacidad de interaccin con las mismas suele diferir entre ellos. As, por ejemplo, la supervisin requiere de un modelo de actuacin diferente al de los equipos tcnicos de nivel, dependiendo de la materia que traten en su relacin con las escuelas. Son muchos los factores que intervienen para que un profesor sea comisionado a la labor tcnica, no solo el ser un destacado y experimentado profesor frente a grupo y reconocido por sus logros en la enseanza. Tambin cuenta el que tenga buenas relaciones con personal de la administracin o del sindicato, mritos polticos o sindicales, conflictos disciplinarios o problemas de salud. Los miembros de los equipos tcnicos de programa o proyecto han sido comisionados a partir de su plaza original como profesores, para realizar actividades tcnicas de apoyo. No tuvieron una formacin inicial o formal en el servicio para la labor de asesoramiento. Slo cuentan con su experiencia y capacidad para superar los obstculos que se les presentan al momento de interactuar con miembros de la supervisin escolar y de las escuelas. En el mbito de la administracin educativa federal se estableci en los aos ochenta la figura del Auxiliar Tcnico Pedaggico (ATP), como parte de la estructura organizativa de la supervisin escolar. Sin embargo, nunca fue creado como puesto en trminos laborales administrativos, con descripcin de su perfil, de sus funciones o de las evaluaciones requeridas para acceso o permanencia en l. A pesar de ello, se nombr as al personal docente comisionado a la supervisin escolar y a los equipos tcnicos estatales, responsables de la implantacin de programas federales. Los ATP son profesores que por distintas razones han sido comisionados de su labor de enseanza frente a grupo a tareas de auxilio al supervisor de zona escolar. Las funciones nunca fueron bien definidas para este nombramiento, por lo que las tareas que desempean estn sometidas a la discrecionalidad de su jefe inmediato. Por lo general, muy pocas estn relacionadas con la tarea profesional de asesoramiento. Durante 2004 y 2005, la administracin federal estableci los Exmenes Nacionales para Maestros en Servicio (ENAMS), para valorar los logros alcanzados por cada profesor dentro del programa nacional de actualizacin y, con base en ellos, ofrecer certificaciones y algunos estmulos al personal destacado. Entre esos exmenes se aplic uno destinado a los ATP, denominado Asesora Tcnico Pedaggica en las escuelas de educacin bsica, que si bien tuvo un carcter diagnstico, da cuenta de que la administracin adopt una decisin sobre la clase de asesoramiento que busca desarrollar7.
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Este examen se basa, en lo referente al asesoramiento, en varios captulos del libro coordinado por Jess Domingo Segovia Asesoramiento al Centro Educativo. Colaboracin y cambio en la institucin (Octaedro, 2001). Tambin editado por la SEP en 2004, y distribuido a los Centros de Maestros.

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Durante 2005 la administracin federal coordin una comisin para definir las Orientaciones generales para construir y operar el servicio de asesora acadmica a la escuela (SAAE). Este es un documento indicativo para que las autoridades locales precisaran la normatividad laboral, tcnica y administrativa que permita establecer de manera formal este servicio de asesoramiento como un quehacer especializado. Luego de ese documento la administracin federal dej de aludir al ATP como asesor. Les llama ahora personal comisionado a labores tcnicas. Esto es as porque la estructura laboral, administrativa y normativa no daba el sustento formal legal y acadmico- para hablar de la figura del asesor. Planificacin y evaluacin Desde el inicio de la dcada de 1970 se introdujo en la SEP la planificacin educativa en el sentido moderno, en distintos niveles de agregacin territorial: nacional, estatal y micro-regional. Se desarroll entonces un sistema de informacin continua, basado en un conjunto de indicadores de cobertura y eficiencia interna del sistema educativo. Para la recuperacin sistemtica de la informacin fue desarrollado un cuestionario conocido por su clave: F-911, mismo que se aplica al inicio y fin de cursos de cada ciclo escolar en todas las escuelas. En su elaboracin y sistematizacin participan el Instituto Nacional de Estadstica (INEGI) y la SEP federal. Junto a esa encuesta continua se desarroll otro sistema de informacin: el de Programacin Detallada (PRODET), que rene informacin del crecimiento de la matrcula y las necesidades de nuevas plazas docentes, grupos y escuelas. Con base en el formato 911 se produce el contenido de la estadstica bsica del sistema educativo nacional (EBSEN) y se alimentan los sistemas para el anlisis de la estadstica educativa (SISTESEP) y en particular el Sistema de Informacin de Estadstica de la Educacin Bsica (SIEEB, ver http://sieeb.basica.sep.gob.mx). Tales sistemas desagregan informacin de indicadores generales sobre la matrcula, los docentes y las escuelas. Asimismo, indicadores de eficiencia (reprobacin, repeticin, abandono intra-ciclo e inter-ciclo), en el nivel nacional y por entidad federativa. Anteriormente la informacin de la F-911 se utilizaba para integrar la informacin requerida por PRODET, base para la estimacin de nuevas plazas docentes, administrativas y de servicios. Dados los diversos intereses involucrados en el nivel de direccin y supervisin escolar - en el gremio y en el SNTE los datos registrados en F-911 y en PRODET no resultaban confiables en todos los casos. Tales datos en algunos casos eran manipulados para justificar plazas docentes en donde no haba alumnos inscritos, por ejemplo. La contrastacin entre la EBSEN y el Censo de poblacin de 1990 dio cuenta de una correlacin entre mayor marginacin y ruralidad de la poblacin y menor confiabilidad de los datos del F-911, dado el sobreregistro de matricula (CEE, 1992). Despus del ao 2000 han sido desarrollados sistemas de captura de la informacin en lnea, de manera directa por parte de las escuelas, tratando de mejorar la oportunidad y la calidad de los datos. Una lnea de mejoramiento de la informacin ha sido la disposicin de datos e indicadores desagregados segn la aplicacin de la perspectiva de gnero. A partir de 1995, se dispone de algunos datos segn el sexo de la poblacin: matrcula por grado, matrcula de nuevo ingreso, repetidores, edad, alumnos con necesidades educativas especiales, personal directivo, docente y administrativo por nivel educativo con o sin grupo. Los problemas de los sistemas de informacin basados en la F-911 no han desaparecido. Una auditora externa practicada a los recursos del Fondo de Aportaciones a la Educacin Bsica del Presupuesto Federal de Egresos de 2008, encontr una serie de deficiencias tales como diferentes criterios de interpretacin de los conceptos; de control y resguardo de los formatos F-911; de integracin de los reportes; falta de reporte de algunos centros de trabajo, etc., en relacin con la confiabilidad y consistencia de las cifras de matrcula del F-911 de 2007-2008.

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En septiembre de 2008 se concluy que: La Auditora evidencia que no existen controles adecuados para conocer con certeza el nmero de planteles, as como la matrcula de educacin bsica que existe en las entidades federativas. A pesar de existir el Formato 911 de la SEP, la Auditora refleja que no en todas las entidades se utiliza de manera adecuada y no existen los mecanismos para su manejo y resguardo (Cmara de Diputados, 2008). Otro problema de la F-911 y de los sistemas de informacin ha sido su utilizacin. Slo hasta los aos noventa se realizaron algunos estudios y diagnsticos que correlacionaron los datos de la EBSEN con los datos censales, dando lugar al uso crtico de indicadores de cobertura, eficiencia y eficacia interna del sistema educativo. Tambin se ha extendido el uso de los datos oficiales por un creciente y dinmico sector acadmico dedicado a la investigacin educativa y a la operacin de algunos programas federales (como los compensatorios). Se trata de datos muy poco empleados por el personal de la estructura operativa del sistema educativo para la planeacin de su trabajo cotidiano o la atencin a los problemas y rezagos existentes. Slo despus de 2003 el Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin ha desplegado un uso intensivo, creativo e innovador de datos producidos a travs de la F-911, al ir gestando un sistema ampliado de indicadores sobre el sistema educativo nacional (INEE, 2004). La evaluacin en el sistema educativo nacional tiene al menos tres vertientes, cada una en distinto nivel de desarrollo y articulacin a las prcticas de los actores involucrados: a) La evaluacin docente del aprendizaje escolar de los alumnos, que es una prctica que con frecuencia se limita al proceso de medicin con efectos de acreditacin del grado o promocin de nivel. Suele ser realizada con base en el criterio del profesor, sin referencia a procedimientos, criterios o parmetros estandarizados. b) La evaluacin de polticas y programas de la reforma educativa. Uno de los dispositivos ms visibles de una relacin distinta del poder legislativo con el ejecutivo federal ha sido la responsabilidad de sujetar los programas federales a Reglas de Operacin, sobre todo cuando contemplan la transferencia de recursos fiscales a las entidades federativas y su evaluacin por agencias externas. Los informes de evaluacin, aunque son pblicos, tienen escasa difusin, divulgacin y anlisis entre el personal tcnico de las secretaras de educacin de las entidades federativas. c) La evaluacin de los niveles de logro o rendimiento de los estudiantes ha debido, primero, superar las resistencias ante las evaluaciones internacionales aplicadas en la dcada de 1990 y a la divulgacin de sus resultados (por ejemplo, TIMSS, Orealc-Unesco). Luego hubo de superar el uso restringido de evaluaciones del aprendizaje con pruebas estandarizadas, como es el caso de la evaluacin del componente resultados de aprendizaje del programa de Carrera Magisterial. Uno de los compromisos del gobierno de la alternancia (2000 2006) fue la evaluacin de resultados del sistema educativo nacional. Se identifican tres lneas de desarrollo: 1) la fundacin del Instituto Nacional de Evaluacin Educativa (INEE) y con el planteamiento de exmenes conocido como EXCALE (exmenes de calidad y logro educativo, a partir de 2003-2004); 2) la aplicacin universal de exmenes a los nios de 3 a 6 de primaria y 1 a 3 de secundaria por parte de la SEP, por medio de la prueba conocida como ENLACE (Examen Nacional de Logro Acadmico y Calidad Educativa, a partir de 2007); 3) la participacin de Mxico en evaluaciones internacionales de logro acadmico o en las mediciones patrocinadas por OECD (PISA).

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El supervisor escolar como asesor Dentro de la implantacin de programas de la reforma, no abundan las prcticas que puedan ser llamadas propiamente como asesoramiento. Ahora se est en la fase de anlisis de lo que implica el asesoramiento como relacin e interaccin continuada de actores externos con las escuelas. Se valora que no puede agotarse en la simple transmisin de informacin sino que ha de ser una relacin formativa y transformacional. La crtica a los modos de actuacin tradicionales, en el terreno de la implantacin de los programas y proyectos de la reforma est en una etapa inicial y no alcanza a la supervisin escolar. Muchos programas o proyectos de la reforma no intervinieron de manera directa en las prcticas de la supervisin escolar, sino agregndole tareas y responsabilidades administrativas y operativas. Hace relativamente pocos aos que varios gobiernos locales han formulado programas de profesionalizacin para los supervisores y su personal, enfatizando que uno de sus deberes es acompaar y asesorar a las escuelas en el proceso de implantacin de la reforma educativa, por va de la operacin de sus mltiples programas. Aunque se trata del agente ms prximo a las escuelas, es poco frecuente que el supervisor disponga del perfil acadmico necesario y sus prcticas refieren ms a procesos de carcter administrativo y laboral 8 y se da cierta incompatibilidad de roles y de prcticas con relacin a los procesos de asesoramiento requeridos por varios de los programas de la reforma. Especialmente aquellos dirigidos a la transformacin de la gestin escolar y de las prcticas de enseanza. Ms an, carecen de las condiciones de trabajo en cuanto a tiempos, recursos, mtodos y estrategias, para el desarrollo de prcticas de asesoramiento basadas en modelos colaborativos o de proceso. Las condiciones descritas sealan la necesidad de reconocer el trabajo pendiente en la definicin de las tareas de asesoramiento a las escuelas, quines y cmo las han de desarrollar, con base en qu modelos o estrategias de actuacin, con qu grados de especializacin y cul es el peso especfico que tienen en el xito de la reforma educativa, y lo que ella implica: el mejoramiento efectivo de la calidad de las escuelas, de la enseanza y del aprendizaje de los alumnos. A partir de 1992 la figura del supervisor adquiri, sobre todo en el mbito local de las entidades federativas, una visibilidad que propici su incorporacin a las distintas acciones o programas de origen federal o estatal cuyo propsito declarado ha sido el mejoramiento de la calidad de la educacin. No obstante, a pesar de la diversidad de acciones de capacitacin y atencin a los supervisores, varias cuestiones estructurales fundamentales no han sido tocadas. Primera. El carcter ambiguo del cargo, que es parte del funcionariado del Estado a la vez que el personal es miembro activo del Sindicato. Segunda, no ha sucedido la indispensable recuperacin del ejercicio pleno de las funciones de la inspeccin como controlregulacin-desarrollo de la enseanza, del trabajo docente y directivo, a travs de la visita a la escuela, la evaluacin, la retroalimentacin y el apoyo tcnico-asesora para asegurar el desarrollo curricular, el uso crtico de los enfoques pedaggicos y los nuevos materiales y tecnologas educativas, as como las prcticas de evaluacin de los profesores. Tercera, la solucin de los asuntos relativos al acceso y permanencia en el puesto, as como la evaluacin del desempeo de los supervisores. Cuarta, salvo en excepciones estatales como Aguascalientes o el singular caso de la Delegacin Iztapalapa en el Distrito Federal, no se ha

Los supervisores acceden al cargo por la va del concurso escalafonario, formal o informal. En aqul tiene mucho valor la antigedad en el servicio. En ste, los mritos o servicios prestados a la administracin o al sindicato. La mayora tienen una formacin inicial bsica de 3 o 4 aos y una edad promedio de 50 aos. Sus funciones enfatizan la administracin y el control laboral del personal de la zona escolar, el control escolar y la gestin administrativa para la operacin del servicio. Lo que ms ocupa su tiempo es la gestin laboral y la solucin de conflictos. (Vase Garca y Zendejas, 2009).

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transformado la estructura organizativa de la supervisin escolar, los apoyos administrativos y pedaggicos que se requieren para ejercerla, tanto de infraestructura y equipamiento como de personal. Por su parte, el punto de partida histrico del asesoramiento a las escuelas en Mxico es muy bsico y elemental, digamos que est en una etapa de nacimiento, de germinacin. Pero se enfrenta a los postulados de un discurso terico y estratgico procedente de sistemas educativos que ya han tenido oportunidad de aprender de su experiencia prctica, de transitar de una a otra etapa de desarrollo en la evolucin de los procesos de asesoramiento, gracias a su investigacin y evaluacin constante sobre las prcticas, sus implicaciones y sus resultados. La gestin directiva Como corolario del complejo panorama expuesto hasta aqu, tenemos en la figura del directivo escolar la ms clara expresin de las contradicciones del sistema y sus implicaciones en la vida diaria de las escuelas, fin ltimo de la gestin de la educacin. Hemos sostenido que debido a los procesos histricos de desarrollo de la profesin magisterial en Mxico, sta se consolida como una profesin de Estado, pasa a ser un grupo profesional predominantemente al servicio del gobierno federal y, lo que es ms, permeado por el sindicalismo magisterial. En adelante la suerte laboral, econmica y profesional del magisterio quedar estrechamente ligada a la del sindicalismo magisterial. (Arnaut, 1998) A partir de ese momento, cerca de medio siglo atrs, un cambio de prioridades se impone en la forma de hacer carrera y se inicia lo que ser la doble carrera en la burocracia administrativa y en el sindicato, desplazando el elemento de la enseanza como asunto central en la profesin. Esto se observa claramente en el puesto directivo, as como en el propio quehacer docente. En este orden de cosas, el cargo directivo representa desde entonces un engrane fundamental de la accin poltico-sindical, dado su ascendiente con los docentes de su escuela y en funcin de las formas de acceso al cargo. As, la influencia poltica que los directores pueden ejercer sobre los maestros de su escuela los convierte en personajes clave para la poltica sindical. Esta es una de las razones por las que la dirigencia sindical maneja su intervencin en la designacin de directores como un favor o concesin, en lugar de un derecho laboral. Con esto pretende comprometer a los que han ascendido. (Sandoval, 1985) Algunos autores como Arnaut (1998), al hacer un balance crtico de este proceso histrico-sindical de la profesin magisterial, llegan a afirmar que una de sus consecuencias ha sido la virtual expropiacin de los derechos profesionales de los maestros, por parte del sindicato: con el paso del tiempo y el crecimiento de la SEP y el SNTE, los derechos profesionales del magisterio comenzaron a ser expropiados, anulados y contradichos por la lejana y la complejidad de las direcciones centrales del ramo y del sindicato, especialmente de los organismos encargados de hacerlos efectivos. (Arnaut, 1998) Aqu encontramos la raz de uno de los fenmenos ms significativos que enfrenta el sistema educativo mexicano: la desprofesionalizacin de sus cuadros, en este caso de los directivos escolares. Ser responsable de un plantel escolar coloca al directivo en una posicin de bisagra entre la escuela y un complejo aparato burocrtico, el cual demanda a las escuelas la elaboracin de informes, actas, estadsticas, oficios y todo otro conjunto de documentos a lo largo del ciclo escolar. A ello se agregan los derivados de programas especiales, innovaciones educativas, as como de la atencin y manejo de estadstica de proyectos que provienen de las ms diversas dependencias y que se operan a travs de las escuelas. La lgica as impuesta por la administracin central tendr como consecuencia que el quehacer educativo aparezca como un enunciado genrico, vaco de contenido, que cada directivo habr de precisar a criterio 26

y en funcin de los elementos de que disponga, tarea que compite en franca desventaja con la orientacin hacia lo administrativo, que predomina. De alguna manera podemos establecer un paralelismo entre el fenmeno macro de la federalizacin como transferencia de responsabilidades operativas a los estados, los cuales como se seal, estarn en posibilidades de generar propuestas innovadoras dirigidas a las escuelas no slo en funcin del reducido margen de maniobra que la normatividad dispone, sino de acuerdo con sus circunstancias particulares y sobre todo, sus competencias tcnicas para la innovacin. As tambin, los directivos tendrn pautas precisas y rigurosamente monitoreadas de parte del sistema educativo por lo que toca a su tarea como responsables de la administracin del plantel escolar a su cargo; gestionar todo ello asumiendo una perspectiva educativa, ser la tarea que, no obstante aludir al quehacer sustantivo de la escuela, podr ser o no atendida de acuerdo con las condiciones de su equipo docente, de sus propios objetivos e intereses, as como de los elementos profesionales de que disponga. En este orden de cosas, uno de los rasgos que ser recurrente motivo de tensin para los directivos es el relativo tanto a la carga de trabajo administrativo y su sobreposicin con los tiempos de funcionamiento de la escuela. La supervisin llama a los directivos para entrega de papeles, asuntos o problemas especficos, reuniones de Consejo de Zona, capacitaciones, planeacin, desarrollo y an evaluacin de concursos, reuniones sindicales, celebraciones, congresos magisterialeshay gran cantidad de motivos para que los directivos y docentes se ausenten de la escuela con autorizacin, a lo que se suma das econmicos, permisos con justificacin mdica, das de cobro. En la misma medida en que la escuela es sistemticamente interrumpida por actividades de la administracin, el saln de clases lo es por asuntos de la escuela. El mensaje para los docentes es muy consistente: lo importante est afuera. Las escuelas ms alejadas y de organizacin incompleta vern afectada en mayor grado su operacin cotidiana, ya que atender un llamado de la supervisin supondr cerrar la escuela por un da completo. El estilo directivo se construye como resultado de la interaccin entre el director, el personal y los otros actores como padres de familia, inspeccin, sindicato. El control y la adhesin se obtienen de diversas maneras; entre ellas dando a los maestros autonoma dentro del aula, lo que supone en ocasiones, abandonar una tarea de acompaamiento pedaggico y de control por parte del directivo. La manera en que se configura el puesto de director va debilitando progresivamente su autoridad pedaggica, tanto por la red de compromisos que el propio director ha de salvaguardar, como por la insuficiencia que experimenta para erigirse como lder acadmico de su escuela. La estructura de mandos intermedios ser un elemento adicional que ahonde este fenmeno, ya que las decisiones sern tomadas en instancias superiores en funcin de intereses poltico-laborales ajenos a lo educativo. Un anlisis de narrativas de situaciones crticas enfrentadas por directivos del nivel bsico (Fierro, 2006) reporta tres grandes dilemas genricos que directivos mexicanos enfrentan en el ejercicio cotidiano del puesto: (a) A qu me dedico? Debido entre otros problemas, a la falta de un adecuado soporte institucional tanto material como acadmico que le permita desenvolverse con solvencia frente a los dos conjuntos de tareas del puesto, la gestin de la educacin y la administracin de la escuela - tareas que lo requieren en direcciones distintas-, el ejercicio directivo se orienta principalmente hacia la gestin de recursos, el manejo de papeles y la atencin de las incidencias que da con da se presentan en la escuela. (b) Intervengo o dejo pasar? Se refiere a las tensiones que experimenta el director ante situaciones de incumplimiento laboral de docentes y/o personal de la escuela, dado su encargo como responsable del funcionamiento regular de la escuela. Del lado de los compaeros se espera, en contraparte, que proteja sus intereses y procure un ambiente cordial en la escuela, evitando las confrontaciones con los docentes. (c) A quin protejo Remite al conflicto de lealtades que enfrenta el directivo en situaciones en las cuales quedan en oposicin las necesidades y derechos de los alumnos frente a deficiencias relacionadas con el desempeo acadmico de los docentes o al trato que dispensan a sus alumnos, las cuales crean una situacin de desgaste 27

y oposicin al interior del saln de clases y la escuela, y demandan una decisin del director en favor de unos u otros. El hecho de que stos y no otros sean los dilemas cotidianos del directivo de la escuela pblica mexicana, es un indicio de que la gestin de la educacin en funcin de intereses polticos, tiene expresiones y saldos muy precisos en el mbito de la escuela y de la labor que desempean sus agentes directivos y docentes. Haciendo un balance del puesto directivo, podemos afirmar que la educacin que se ofrece en las escuelas queda afectada de manera fundamental por las tramas que comprometen la actuacin pedaggica y tica de los agentes educativos. Son stas las que le impiden reconocer y asumir como sujeto de valor, al alumno y su educacin. Compartimos el punto de vista de otros trabajos etnogrficos que insisten en afirmar que el cambio de la escuela, para ser viable, requiere plantearse la transformacin de fondo en las prcticas polticas en torno a la educacin, por parte de la administracin y de la organizacin sindical, de manera que se posibilite el desarrollo de capacidades profesionales de los agentes educativos, as como un sentido de responsabilidad, es decir, capacidad de respuesta hacia el trabajo educativo que se realiza en la escuela.

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CAPTULO III. RECAPITULACIN Y BALANCE

La descentralizacin que vamos a realizar se har gradualmente, pensada y meditada, sin prisas que seran peligrosas; pero debe aclararse, sin embargo, que vamos a cometer errores. Reitero que actuar obliga a errar, pero tambin permite acertar; no es posible ensayar una descentralizacin, como la que vamos a intentar, en un laboratorio o en una probeta, la vamos a ensayar hacindola y cometeremos errores. (Jess Reyes Heroles, Secretario de Educacin Pblica de 1982 a 1985) En este captulo haremos un breve recuento de algunas ideas que consideramos relevantes en la comprensin del proceso de descentralizacin educativa seguido en nuestro pas a partir de 1992. Igualmente formularemos algunas sugerencias para profundizar en este proceso. Lo primero que queremos destacar es que las motivaciones de la descentralizacin no residen, al menos no de manera prioritaria, en el mbito de la educacin. Hemos visto que, hasta donde le fue posible, el sistema poltico mexicano foment la concentracin de poder sobre el sistema educativo nacional, regulando a su arbitrio su expansin y desarrollo. Fue hasta que las dimensiones del sistema llegaron a tal grado que se hizo inviable su operacin mnimamente solvente, que se decidi revertir esta grave concentracin. La descentralizacin constituy, fundamentalmente, una estrategia para mejorar la eficiencia y la efectividad del gasto en el sector, reducir los costos y diversificar las fuentes de recursos para financiarlo. Lo que no obsta para que tambin se procuraran objetivos como ampliar la cobertura, mejorar el aprendizaje y otros propsitos relativos a la educacin. En cualquier caso, en Mxico como en otros pases de Amrica Latina, la iniciativa de la desconcentracin fue de los gobiernos centrales, quienes la concibieron, disearon y pusieron en prctica, atendiendo a sus necesidades, intereses y objetivos. Los gobiernos locales, por regla general, debieron aceptar los trminos que se les impusieron y realizar las tareas que se les asignaron, en calidad de meros operadores de las polticas dictadas desde el centro, al que deben rendir cuentas antes que a sus propios gobernados. Y an as, la descentralizacin ha sido tutelada desde ese poder central con el fin de garantizarse el control en ltima instancia del proceso. El gobierno federal conserv funciones estratgicas en trminos de control, en el entendido de que el centralismo era la base para garantizar la unidad nacional. De ah que la descentralizacin siga siendo considerada como tarea inconclusa, a pesar de los quince aos transcurridos desde su inicio, toda vez que a pesar de los esfuerzos realizados por los estados no pueden ir ms all de los lmites establecidos por las regulaciones del gobierno federal. La descentralizacin en Mxico baj slo un escaln, de lo federal a lo estatal; en este sentido, puede ser definida como un modelo intermedio o hbrido de descentralizacin o de competencias compartidas [...] (Messina, 2008) En el periodo analizado, varios fueron los intentos llevados a cabo para desconcentrar, primero, y descentralizar despus, el sistema educativo. Avances y estancamientos se sucedieron hasta llegar, en 1992, al ANMEB. Se trat de un acuerdo poltico entre el gobierno federal, los estatales y el sindicato de maestros, que puede ser identificado como ejemplo de descentralizacin moldeado por la poltica... (Pardo, 1999) 29

Los estados llevaron entonces la peor parte de este Acuerdo, ya que les fueron transferidos por parte del gobierno federal el manejo de los recursos y su administracin inmediata, pero nada ms, de modo que ahora opera un sistema hbrido sin definicin clara de a quin corresponda qu y quin era responsable por el uso de los recursos, el nivel y el cumplimiento de los maestros, o la calidad misma de la educacin. (Didrikson, A. y M. Ulloa, 2008) Por el contrario, entre los principales beneficiarios estaba el sindicato, cuyo desarrollo transcurri paralelo a la centralizacin y burocratizacin del sistema educativo nacional; su hegemona poltica se fue consolidando dentro de la estructura de relaciones corporativas entre el Estado mexicano y las organizaciones sindicales, lo que le permiti gradualmente concentrar facultades, funciones y recursos con el efecto colateral del detrimento de la autonoma y desarrollo de sus representaciones locales. (Reyes, 2008) Los gobiernos locales debieron elaborar estrategias para establecer su autoridad sobre los servicios educativos reconfigurados. Los estados que dcadas atrs haban transferido los servicios educativos al gobierno federal, se orientaron a articular el aparato educativo federalizado a la administracin pblica estatal. Tal articulacin no es puramente normativa o regulatoria, sino que est asociada a la constitucin de autoridad del gobierno estatal para construir polticas educativas propias, que sean instrumentadas a travs de tal aparato administrativo. (Tapia, 2004) La manera en que cada entidad resolvi la problemtica que le represent la fusin de los dos subsistemas educativos, el estatal y el federalizado, donde los haba, o la articulacin del sistema recibido del gobierno central al conjunto del aparato local, donde no haba servicios educativos estatales, dependi en buena medida de las condiciones polticas locales que imperaban en el momento en que se llev a cabo la descentralizacin. La correlacin de fuerzas, la habilidad de negociacin entre los actores: burocracia tradicional, secciones sindicales, etc., y, sobre todo, su capacidad institucional para crear las estructuras organizativas que den cabida apropiada a los acuerdos alcanzados. El proceso de integracin ha sido, en muchos de los casos, conflictivo. La coexistencia de poderes formales tradicionales con los nuevos ncleos de poder al interior de la administracin educativa local, ha representado la yuxtaposicin de tramas burocrticas en las relaciones con la estructura intermedia, con las escuelas y los docentes. Tal yuxtaposicin conlleva un nivel de conflicto entre reas de la administracin. Tal conflicto slo es la superficie ms aparente de un problema mayor, que es la desarticulacin entre objetivos, actores, procesos y tiempos. La unificacin de mandos y la reestructuracin y fusin de las dependencias encargadas de operar los servicios, constituy una estrategia por medio de la cual la burocracia tecnocrtica impuls gradualmente su proyecto frente a la burocracia tradicionalista surgida de las normales. (Veloz, 2003) Podemos considerar en ltima instancia, que con la descentralizacin pactada en el ANMEB en 1992, la federacin traslad a los gobiernos estatales algo ms que la administracin de escuelas y maestros. Transfiri las estructuras administrativas, los modos de operacin, la normatividad tcnica y administrativa, los manuales y las normas administrativas de la supervisin. Las entidades federativas recibieron el conjunto de pactos, acuerdos, usos y costumbres de la relacin entre el gobierno federal y el SNTE que implican la coadministracin de facto del sistema, con lo que los directores, supervisores y otros miembros del sindicato participan en decisiones sobre infinidad de cuestiones, como el nombramiento, permanencia o cambio de adscripcin de los docentes; el nombramiento de funcionarios de la administracin educativa; los reglamentos de escalafn y de condiciones de trabajo, las becas y otros prestaciones, etc. (Tapia, 2004) Ms an, la co-administracin SEP-SNTE, la imbricacin corporativa clientelar en la gestin laboral del magisterio no se ha visto esencialmente aludida ni, mucho menos, controvertida, aun cuando la SEP ha avanzado en la implantacin de nuevas formas de control regulacin del magisterio. Aunque con tensiones y 30

crisis de coyuntura, el viejo pacto del Estado con el SNTE no se vio erosionado en lo esencial. En tanto este entramado de intereses siga vigente, y el ncleo laboral sindical del quehacer de la administracin operativa (la jefatura de sector, la supervisin escolar, la direccin de las escuelas) contine intocado, las estrategias de implantacin de las reformas seguirn sin modificar las prcticas y las racionalidades de los actores histricamente sedimentadas. Si bien hay bastante consenso respecto a los efectos negativos que la manera en que se llev a cabo la descentralizacin provoc en las entidades, tambin hay reconocimiento a los beneficios que, a pesar de todo, indujo: La SEP alent iniciativas estatales respecto, por ejemplo, a estrategias compensatorias, programas para nios migrantes, proyectos complementarios relacionados con la asignatura Formacin Cvica y tica, publicaciones propias de los estados, definicin de materias optativas en los programas de estudio y otros asuntos. Gradualmente se fue logrando que muchos gobiernos estatales fortalecieran sus equipos tcnicos y, sobre todo, que comprendieran que eran ellos quienes deban ir definiendo el mbito y las caractersticas de su soberana educativa. La legislacin, sin embargo, no se modific. Tampoco se avanz en un asunto particularmente complejo: la organizacin del sistema de formacin y actualizacin del magisterio en cada estado. Puede decirse que se lleg al final de sexenio [1994-2000] sin un modelo claro de federalismo hacia el cual habra que tender, y que el Poder Legislativo ha ignorado este problema hasta el presente. (Latap, 2004) Para otros, el impacto ms significativo fue el de haber colocado la cuestin educativa nuevamente entre las prioridades estatales, an cuando todava son pocas la innovaciones surgidas de la iniciativa local. El hecho es que, de una u otra manera, muchas administraciones estatales que haban cedido a la federacin los servicios educativos dentro de su territorio - empiezan a recuperar estos espacios. (Messina, 2008; Pardo, 2007) Haciendo un balance analtico de la descentralizacin educativa en Mxico podemos resumirla como sigue: 1) La reforma educativa mexicana estuvo compuesta realmente por varios procesos de reforma particulares, algunas de ellas simultneas y otras sucesivas: la reforma pedaggica curricular y la reforma organizativa (descentralizacin), en un primer plano; la reforma docente y la reforma de la escuela, en un segundo plano temporal. Por su naturaleza, cada una de ellas tuvo sus lgicas y tiempos de diseo, gestin e implantacin diferentes. Un rasgo comn es que se trat de reformas cerradas; es decir, diseadas por el gobierno federal, y concertadas con el SNTE, lo que impuso mediaciones, a veces contradictorias. Las reformas se impulsaron para su ejecucin de manera vertical, desde el centro hacia la periferia. Esto resulta paradjico en el marco de la federalizacin. Arropada en sus facultades exclusivas, la SEP implant tales reformas, sealando las estrategias, los tiempos y recursos a las entidades federativas; a las que se les ha impuso la operacin de tales reformas. 2) Adems de cerradas, se trat de reformas generales, por cuanto afectan al conjunto del sistema de educacin bsica del pas, tanto a los servicios regulares como a los servicios no convencionales como los ofrecidos por CONAFE. Como reformas cerradas y generales, describieron un patrn genrico unitario para todo el pas, que busc implantarse en cada uno de los niveles de operacin del sistema, en las entidades federativas y las escuelas. En algunos casos se ha observado un patrn deductivo-estratgico pues ciertas lneas de intervencin han pretendido afectar a otros componentes del sistema de manera evolutiva o incremental. 3) Se trata de reformas diseadas e implantadas por el gobierno federal en un patrn arriba-abajo, con esquemas de implantacin verticales, acordes con la naturaleza cerrada y deductiva de las reformas. Esto que conlleva el uso tradicional de mtodos de implantacin a partir de las estrategias de cascada. En el 31

caso de las iniciativas destinadas a la reforma de la escuela, lo anterior es paradjico, pues en la retrica de los diversos programas de intervencin se ha situado a la escuela en el centro, con espacios o mrgenes de autonoma para la toma de decisiones, sea por el director o el colectivo escolar. En este aspecto se hizo patente la contradiccin, pues las estrategias de implantacin se han impulsado en argumentos relativos a fomentar la profesionalizacin y el empoderamiento de los actores para que se hagan cargo de procesos desde abajo. Hay que destacar que desde 1995 se plante que las escuelas necesitaban un marco de gestin que permita un adecuado equilibrio de mrgenes de autonoma, participacin de la comunidad, apoyo institucional y regulacin normativa. (PEF, 1995) 4) Es relevante la aparente continuidad y la progresividad que se observa entre los planteamientos de los distintos programas sectoriales 1995-2000 y 2001-2006 y el ANMEB de 1992. Es claro que varios de los componentes estn sujetos a acuerdos polticos de fondo, que supone su acumulacin; esto es, que no sean afectados por los cambios de gobierno y de sus respectivas metas para el sector educativo. A la reforma curricular y de los materiales educativos se agregaron otros elementos como el programa nacional de lectura, las bibliotecas de aula o la Enciclomedia, por ejemplo. A ellos se ha sumado el programa de integracin educativa, en su dimensin curricular. El Pronap, por su parte, ha realizado diferentes nfasis coyunturales en ciertos contenidos para la actualizacin de los profesores y ha cambiado sus premisas y supuestos de operacin en varias ocasiones. Asimismo, se observa cierta progresividad en el desarrollo de los planteamientos sobre la gestin escolar y un proceso de acumulacin de mayores lineamientos, que lo han hecho cada vez ms complejo: a la gestin de la escuela tambin se le requiere participacin social, transparencia y rendicin de cuentas. 5) La implantacin de la reforma y sus diversos programas ha dado lugar a otras complejidades, pues los aos noventa fueron la poca de emergencia de las alternancias poltico partidarias en el Congreso de la Unin y en buena parte de los gobiernos locales; se han impulsado nuevas lgicas de actuacin y relacin entre la federacin y las entidades, a partir de los programas nacionales y su financiamiento. Se mantiene una fuerte competencia por los recursos fiscales federales entre las entidades, asunto que a su vez est mediado por la transicin y alternancia poltica local. 6) La reforma de la escuela, si bien incipiente y apenas esbozada en los aos noventa, ha sido el mbito en el que se han planteado premisas y argumentos de innovacin desde perspectivas culturales y sociopolticas. Sin embargo, al privilegiarse el instrumental tcnico metodolgico basado en el proyecto escolar, en sus mltiples formulaciones, devino en la dotacin de un conjunto de soluciones tecnolgicas a las escuelas, constituyendo una paradoja ms, en la medida en que las lgicas y la racionalidad de la accin docente y directiva de las escuelas no han sido revisadas. 7) Las mltiples reformas han agregado componentes a la operacin cotidiana de las escuelas sin lograr eliminar, resituar o resignificar otras prcticas escolares. En consecuencia, la gestin escolar y pedaggica de las escuelas ha sido sometida a una creciente complejidad administrativa y tcnica, a nuevas tensiones y conflictos entre el personal, la direccin y las instancias de administracin y control de la implantacin de los programas de intervencin, cada uno reclamando sus prioridades, desde sus peculiares perspectivas de cambio de la escuela. En consonancia con lo que han sostenido grandes analistas de la reforma educativa, como Torsten Husn, podemos sostener en ltima instancia que a propsito de la reforma educativa mexicana nada se har sin los docentes, piedra angular de todo cambio en la escuela. Esto supone reconocer que es preciso influir en la manera en que otorgan significado y asumen un compromiso profesional en su quehacer cotidiano, ya no desde las grandes orientaciones de poltica, sino desde un trabajo a pie y cara a cara que les permita a su vez descubrir en el rostro del alumno, el sujeto de su propia responsabilidad profesional.

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ANEXO. ANTECEDENTES DE LA DESCENTRALIZACIN

Descentralizacin y centralizacin del sistema educativo mexicano, 1824-1921 Los antecedentes de la descentralizacin educativa se remontan al proceso de conformacin del EstadoNacin en Mxico, el cual estuvo marcado por la pugna entre dos proyectos de pas. El primero asumi la necesidad de modernizacin econmica y la conservacin de la tradicin poltica, social e ideolgicoreligiosa. El segundo se comprometi con los principios de la modernizacin poltica representativa liberaldemocrtica, como fundamento de la transformacin social y econmica de la sociedad heredada del antiguo rgimen. Los dos primeros tercios del siglo XIX son escenario de la lucha poltica, militar e ideolgica. Altern la monarqua, la repblica federal, la repblica centralista, la repblica federal, hasta 1867, cuando triunf el movimiento republicano federal y restableci la Constitucin liberal de 1857. El proyecto poltico liberal otorg un papel central a la educacin, al considerarla como asunto pblico en el que deba intervenir el gobierno. Se estableci el carcter libre, gratuito y obligatorio de la educacin primaria. La ley de instruccin pblica de 1891 y las sucesivas, hasta la de 1908 se dedic al arreglo de los servicios educativos en el Distrito y los Territorios Federales, nica jurisdiccin territorial del poder ejecutivo federal en esa rea, ya que se reconoca la autonoma de las entidades federativas para legislar en materia educativa. Dicha legislacin estableci la obligatoriedad y gratuidad de la educacin primaria. En 1874 adopt el carcter laico de la instruccin pblica. En el siglo XIX la instruccin pblica estuvo a cargo de los gobiernos locales, con base en su legislacin particular. Las legislaturas locales establecieron los principios de obligatoriedad, gratuidad y laicidad, siguiendo pautas de la legislacin federal. En cada entidad se especificaron contenidos curriculares, se seleccionaron libros de texto, se evaluaban y acreditaban los aprendizajes, y se dispona el calendario escolar. Se defini el plan de estudios para formar maestros, y se norm respecto a los derechos y obligaciones de los profesores; sueldos y prestaciones laborales. Gradualmente en el gobierno federal inici la tendencia para conseguir un mayor control de la educacin pblica en el pas. La ley de 1891 estableci los principios y las bases para la uniformidad de la enseanza. El gobierno federal promovi que los planteamientos sobre el currculo, la organizacin de la escuela basada en la enseanza simultnea y la administracin de la educacin fueran un modelo a seguir en las entidades federativas. Adems, se produjo la nacionalizacin de escuelas municipales, por lo que el gobierno federal adquiri, centralizando, responsabilidades administrativas directas. Algunos aos ms tarde, con una reforma a la ley reglamentaria se estableci la Direccin General de Instruccin Primaria con la finalidad explcita de difundir y atender con uniformidad la instruccin primaria mediante un mismo plan cientfico y administrativo (Meneses Morales, 1983). A la vez, se crearon las delegaciones de la Direccin General en los Territorios federales.

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La Constitucin de 1917 determin que la educacin primaria fuera libre, laica, gratuita (art. 3) y obligatoria (art. 31). Subsisti la asignacin de competencias a las entidades federativas. Las facultades no concedidas a funcionarios federales se entienden reservadas a los estados (art. 124). El sistema educativo federal corporativizado, 1921-1946 A partir de la creacin de la Secretara de Educacin Pblica (SEP) de la federacin en 1921, por iniciativa de Jos Vasconcelos, quien adems fuera tambin su primer titular, comenz formalmente el proceso jurdico, poltico y administrativo de centralizacin nacional de la educacin primaria. Esto no obstante que el proyecto de Vasconcelos de federalizar la enseanza no pretendi sustraer competencias en materia de educacin a los estados sino delimitar los campos de accin de cada uno, otorgando a la Federacin una competencia circunscrita que le permita establecer, organizar y sostener escuelas de cualquier tipo y grado en toda la Repblica... y legislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones. Esta competencia dejaba a salvo la potestad de los estados de legislar en lo no otorgado limitativamente a la Federacin. (Latap, 1995) La propuesta vasconcelista consista en un sistema educativo nacional fuertemente participativo; en cada poblacin de ms de 500 habitantes deba formarse un consejo de educacin conformado por los padres de familia y la autoridad del lugar. Un consejo semejante deba existir en cada municipio, con la representacin de los consejos de las localidades. Los consejos tendran a su cargo vigilar los asuntos de la educacin pblica y podran incluso llegar a tener la direccin de stos cuando as lo acordaran las autoridades de las que dependan las escuelas; se inclua en ello los nombramientos o remociones del personal docente. En la capital de cada estado se formara tambin un consejo de educacin, integrado por cinco representantes de los consejos municipales. En el mbito nacional, propona que cada mes de noviembre sesionara un consejo federal de educacin pblica, con la representacin de dos delegados por cada entidad, cuya funcin sera discutir con las autoridades de la Secretara el desarrollo y los problemas de la educacin nacional, incluida la aplicacin de los recursos federales. Vasconcelos pretenda que en el corto plazo la suprema autoridad en materia de educacin quedara en manos del Consejo Nacional de Educacin. Estimaba que la nueva Secretara durara de 12 a 15 aos, al cabo de ese periodo, no sera ms un rgano ejecutivo, en virtud de que dicho carcter correspondera entonces a los consejos de educacin. Pero el rgimen que emergi de la Revolucin Mexicana adopt una orientacin popular y nacionalista, apoyado en la organizacin y control corporativo de campesinos, obreros y sectores populares. La competencia por el poder se condujo sobre la base de liderazgos poltico-militares, primero. Despus, sobre bases institucionales corporativas-clientelares. El poder ejecutivo subordin al poder legislativo. El gobierno federal fue el gran proveedor de servicios sociales a la poblacin de todo el pas. La centralizacin parti del sistema fiscal (la federacin concentr ms del 80% de los recursos fiscales nacionales), continu en la estructura del gasto pblico y se expres en el desarrollo de estructuras administrativas federales con cobertura en todo el pas. Esta medida formaba parte de una serie de reformas que expresaban un cambio en la correlacin de fuerzas al interior del partido gobernante, a la vez que las presiones de los sectores populares para el cumplimiento de una serie de compromisos: el reparto de tierras, la soberana de la nacin sobre los recursos naturales, el respeto a los derechos sindicales y otros. En 1934 se ampliaron las facultades de la Federacin, cuando se reform el artculo 73, para facultar al Congreso para legislar sobre la distribucin de la funcin social educativa entre la federacin, los estados y los municipios. De este modo, la reforma contribuy de varias maneras a la homogeneizacin de la enseanza primaria y favoreci la consolidacin de la burocracia central dentro del sistema educativo. Las 37

entidades que no haban reformado sus leyes educativas ni modificado los programas de estudio de sus instituciones escolares, lo hicieron en el transcurso de los aos treinta. Por otro lado, se produjo un notable crecimiento del sistema federal de educacin, en particular del nmero de escuelas primarias federales en el medio rural. [Sin embargo] no pudo llevarse a cabo la federalizacin plena mediante la absorcin de los sistemas educativos estatales: ambos sistemas seguiran coexistiendo. (Quintanilla y Vaughan, 1997) En este periodo la SEP, gracias al proceso de expansin de las escuelas rurales federales, ampli su base laboral. Increment el nmero de docentes, directores e inspectores. Aos atrs se haba creado una Comisin de Escalafn, nacional, para regular el proceso de nombramiento de los profesores y la autorizacin de asensos y se estipul el establecimiento de sub-comisiones en los estados y territorios. En tales instancias haba participacin del magisterio por dos vas, el nombrado por organizaciones gremiales y los representantes designados de los profesores. A su vez, la promulgacin del Estatuto jurdico de los trabajadores del Estado en 1938 dio lugar a la posibilidad de organizar un solo sindicato que agrupara al conjunto de trabajadores dependientes de la SEP. En el estatuto se estableci que en cada unidad de la administracin pblica federal se reconocera la existencia de un solo sindicato, y este reconocimiento oficial se hara a favor de la asociacin mayoritaria, no admitindose, en consecuencia, la formacin de sindicatos minoritarios. (Loyo, 1997) As, la formacin y desarrollo del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE), fue patrocinada por el Estado. En 1939 se promulg la Ley Orgnica de Educacin, una de cuyas disposiciones estipulaba que el gobierno federal poda concertar con los gobiernos locales convenios de unificacin y coordinacin del servicio educativo sobre la base de que la direccin tcnica del mismo estar a cargo de la SEP. Por lo que hace al aspecto administrativo, ser materia del convenio en cada caso precisar su control y distribucin. (Loyo, 1999). Posteriormente, la Ley Orgnica de 1942, en aras de la unidad, meta fundamental de la educacin nacional, concedi a la SEP la facultad para formular planes de estudio, programas y mtodos de enseanza. La federacin recurri adems a algunos subterfugios para ampliar su radio de accin, como modificar leyes, tomar a su cargo escuelas con el pretexto de haber observado en ellas incumplimiento o mal funcionamiento, o sustituir el concepto de entidad por el de regin. (Loyo, 1999) Los gobiernos de Lzaro Crdenas y Manuel vila Camacho, se interesaron en la unificacin de las diversas agrupaciones gremiales del magisterio; a fin de terminar con los problemas de gestin laboral y de representacin. (Loyo, 1997; Arnaut, 1998, y Pelez 1984) Luego de un proceso arduo de negociacin, el SNTE fue establecido como la organizacin titular de los trabajadores de la educacin en diciembre de 1943. Tal como seala Loyo, la federalizacin estuvo estrechamente ligada con el lento proceso de unificacin de los sindicatos magisteriales que culmin con la creacin del [entonces llamado] STERM; los lderes la enarbolaron como bandera para adoptar un sistema unificado de escalafn y terminar con las desigualdades econmicas del magisterio. (Loyo, 1999) Los directores federales de educacin y los inspectores, el personal de mayor escalafn, promovido por diversos mritos, inamovible, pero con los cargos de autoridad laboral y administrativa sobre los profesores, fueron los principales interesados en ser parte del proceso de sindicalizacin. Con ella se establecieron las bases para el proceso de conformacin de un sistema de administracin paralela o co-administracin de los servicios educativos por parte de la SEP y el SNTE. Los nombramientos de gran nmero de directores y supervisores de escuelas primarias han dado al Sindicato control sobre las polticas y decisiones educativas. Las autoridades educativas de nivel operativo, como son los maestros, los directores de escuela y los supervisores de zona frecuentemente nombrados por el propio Sindicato han constituido la base del control sindical. Adems, el SNTE adquiri desde 1980, el derecho de proponer el 50 por ciento de las plazas vacantes de ltimo nivel en la SEP y manejar prestaciones [] (Trejo, 1992) 38

Sucedi un fenmeno singular en Amrica Latina, referido a la conformacin del Estado posrevolucionario en Mxico, sobre bases corporativistas, en el que los sindicatos tendrn una amplia participacin en la gestin de las instituciones de la administracin pblica federal y local. La conformacin del SNTE tendr vastas repercusiones en la gestin de la educacin pblica en Mxico. Tal como ha sealado Arnaut en diversos trabajos, la administracin paralela, la co-administracin de la SEP por el SNTE supuso tambin la conformacin de un proceso de imbricacin o hibridacin de los intereses puestos en juego en la accin cotidiana de gestionar los asuntos pblicos de la educacin. Incluso de esta manera el entreveramiento de funciones patronales, de control y de representacin de los docentes, convirti al SNTE en una organizacin patronal [...] Esta figura patronal sindical le daba al SNTE, a los docentes la oportunidad de gestionar, de administrar el proceso de trabajo. (Tello, 1997) De ese modo, el SNTE se convirti en una organizacin jerrquica, vertical, de control poltico, ideolgico y laboral de los docentes, en el que juegan un papel decisivo los inspectores y los directores federales de educacin. Tal imbricacin se llevar al extremo cuando el SNTE controle los procesos institucionales de formacin inicial y actualizacin de maestros, as como cualquiera otra iniciativa relacionada con la organizacin y la administracin del sistema educativo. (Arnaut, 2003) Al proceso de unificacin de diversos sindicatos se sum uno piramidal, que hizo que el SNTE se viera ligado a la SEP en todos los niveles. A la pirmide de la SEP se opona la pirmide paralela del Sindicato con la cual negociaba constantemente en todos los niveles y de la cual obtena apoyo para mantener la paz sindical. El SNTE no slo surgi ligado al proceso de centralizacin de la enseanza que dio lugar a la enorme Secretara de Educacin Pblica, sino que lo hizo al mismo tiempo que se consolid el proceso de corporativizacin del sistema poltico. Afiliada a la Confederacin Nacional de Organizaciones Populares, la gigantesca organizacin de maestros constituy uno de los pilares de la estructura corporativa del PRI. (Trejo, 1992). En tiempos electorales esta enorme maquinaria se encargaba de asegurar al partido oficial el mayor porcentaje de votos en las comunidades. La imbricacin y el arreglo corporativo entre la SEP y el SNTE terminaron por generar una estructura de dominacin y control de los profesores que encerr al maestro en su aula y lo someti a las redes patrimonialistas de los supervisores y directores de escuela. (Street, 2001) En sntesis, entre las dcadas de 1920 y 1940 la accin federal a travs de la SEP construy la infraestructura institucional, poltico - ideolgica, administrativa, laboral y financiera para hacerse cargo de un sistema educativo nacional, que ser progresivamente unificado en todos sus componentes, desde el reglamento de escalafn y los salarios docentes, las relaciones laborales-sindicales -con el SNTE como figura dominante- hasta los libros de texto y los planes y programas de estudio de la educacin primaria. El periodo de 1920 a 1946, es el periodo de mayor auge del proceso de expansin del control federal, en el que se conformaron los elementos y relaciones bsicas del sistema educativo nacional centralizado. La expansin centralizada y corporativa, 1946-1972 En este periodo la SEP realiz las labores administrativo-laborales relativas al magisterio (contratacin, asignacin y cambios de adscripcin, sancin y cese de los maestros) en estrecha relacin con el SNTE. La historia del movimiento gremial magisterial dio lugar a una organizacin centralizada, uniforme y corporativa del sindicato, como una estrategia de control poltico partidario del magisterio por parte del rgimen poltico posrevolucionario. A partir de la dcada de los aos 1940 la Direccin General de Educacin Primaria en los Estados y Territorios (DGPET) busc reglamentar y controlar el trabajo de las direcciones de Educacin Federal en los estados; de las inspecciones escolares y de las escuelas; fortalecer las labores de supervisin y la autoridad 39

de directores e inspectores de educacin. En los cincuentas, la SEP cre Oficinas Tcnicas de Inspeccin en cada regin del pas para aplicar una poltica unitaria al sistema de educacin primaria por entidades y regiones geogrficas, tomando en cuenta todo el personal docente y todas las escuelas, dentro de un marco de funcionamiento vertical y centralizado. Las oficinas regionales contribuan a dar respuestas pertinentes a problemas regionales, de acuerdo con la perspectiva central. A su vez, se formaron Oficinas tcnicas auxiliares en los estados, que deban iniciar estudios para adaptar los programas de enseanza a las diversas regiones econmicas. Para 1958, aunque el nmero de planteles creci ms lentamente, el de maestros se haba duplicado respecto al de diez aos atrs; Asimismo, la SEP continu manteniendo un complicado engranaje burocrtico, multiplicando oficinas y dependencias, subdirecciones y personal de inspeccin, con lo que gan mayor presencia en los estados y aument sus tareas de planeacin, supervisin, evaluacin y propaganda. En el periodo de mayor crecimiento del nmero de escuelas, entre las dcadas de 1940 y 1970, las entidades se dividieron en ms zonas escolares, la estructura operativa y de control se expandi. Con ello sucedi un proceso contundente de centralizacin del gobierno federal al negar la participacin directa de las autoridades locales en distintas labores, como las de inspeccin escolar. La pesada maquinaria burocrtica de la SEP, que creca a la par que la explosin demogrfica, comenz a ser una rmora. [...] En enero de 1958 se present un proyecto de descentralizacin ante el X Consejo Nacional del SNTE. Los efectos negativos de la centralizacin eran cada vez ms evidentes: duplicidad de funciones, competencia innecesaria en los servicios, abandono de la educacin por parte de varias entidades [...] Los argumentos de carcter pedaggico eran tambin contundentes: [...] Los programas de enseanza ignoraban los problemas locales. La geografa, la economa y la historia de las entidades eran pasadas por alto en las escuelas y ni los nios de primaria, los adolescentes de secundaria o los jvenes reciban conocimientos completos sobre sus estados. (Loyo, 1999) El Consejo Nacional del SNTE rechaz la propuesta el ao siguiente, pues consider que se pona en riesgo su integridad como organizacin nacional. A partir de entonces fueron ensayadas diversas estrategias por parte del gobierno federal, cada vez ms rebasado por las tareas operativas que demanda un sistema de grandes dimensiones y de alta complejidad. La dcada de los sesenta, de la expansin educativa favoreci cada vez menos a las poblaciones aisladas y ms a las concentraciones campesinas y urbanas que respondan al acelerado crecimiento industrial del pas. La poblacin de educacin primaria creci de 5 a 9 millones, superando todos los clculos y previsiones. El proceso de desconcentracin, 1973-1992 A partir de 1973 inici el proceso de desconcentracin de las estructuras administrativas de la SEP, con el establecimiento de delegaciones regionales y oficinas locales (subsedes) en las capitales de las entidades federativas, destinadas a atender los procesos administrativos de los servicios educativos federales. Hacia 1978 se cre una Delegacin General de la SEP en cada estado, oficina que integr ms de una decena de dependencias de la SEP de cada entidad, bajo un mando unificado. Esto signific que se articularon las distintas funciones del proceso administrativo en una sola entidad con la suficiente autoridad a nivel local bajo la responsabilidad de una sola oficina. Sin embargo las acciones de cada nivel educativo se realizaban de manera fragmentada y aisladas entre s. La carga operativa de las unidades administrativas desconcentradas ya era apenas manejable. Por ejemplo la nmina para pagar 600 000 profesores se elaboraba de manera centralizada, los cheques se distribuan en la Ciudad de Mxico. Un profesor de nuevo ingreso tena que esperar un ao para recibir su primer pago (Pardo, 1999) Estos fueron los argumentos que tuvieron mayor peso y presionaron para profundizar la desconcentracin y plantear la descentralizacin administrativa. La eficiencia se convirti en el criterio rector, quedando fuera de manera implcita el de la calidad (Pardo, 1999). En 1980 se reform el 40

Art. 3 constitucional. Pero la distribucin de facultades entre federacin y entidades federativas no fue tocada. Tal como seala Covarrubias, si bien se trat de un proceso interno que no implic la distribucin del poder a rganos autnomos, la desconcentracin educativa promovida por la creacin de estas delegaciones generales, signific una redefinicin de la estructura decisional y en consecuencia una redistribucin del poder mismo [...] Se modificaron esquemas al nombrar un delegado del Secretario de Educacin Pblica en cada entidad federativa, que se constituye en la mxima autoridad educativa federal en el estado, lo que supuso subordinar a esta figura las autoridades de cada uno de los niveles educativos desconcentrados. Con ello se propici la reordenacin de las relaciones entre las autoridades tradicionales de cada regin con el centro y se multiplicaron las negociaciones, hacindose a la vez ms complejas y conflictivas. (Covarrubias, 2000) Entre 1983 y 1984 en las entidades federativas se estableci la Unidad de Servicios Educativos a Descentralizar (USED), con niveles importantes de coordinacin con el Ejecutivo del Gobierno estatal, como parte del proceso de desconcentracin de la SEP. Esta nueva forma de organizacin de la administracin busc hacer ms eficiente el control de los procesos de operacin de los servicios educativos: sistemas de contratacin de personal, elaboracin y pago de nminas, asignacin de plazas y control de vacantes, distribucin de mobiliario, equipo y materiales educativos, certificacin y control de registro escolar, construccin y mantenimiento de edificios escolares, desarrollo de sistemas de informacin estadstica y planeacin de la nueva oferta escolar. Asimismo, la implantacin de los Proyectos Estratgicos que la SEP dise para desarrollar el Programa Educacin para Todos los Nios. En la dcada de 1980 se agrav la crisis del modelo de desarrollo adoptado por el Estado Mexicano. La necesidad de reformarse coincidi con la emergencia de nuevos enfoques en los programas de asistencia internacional. Durante el periodo de gobierno 1982-1988, regido por el lema descentralizacin de la vida nacional, el ejecutivo federal inici un programa radical de reformas estructurales. Estas se orientaron a la reforma del Estado e implicaron la adopcin de decisiones basadas en la Nueva Gestin Pblica, el gobierno entendido como conductor estratgico y agente regulador, ms que proveedor directo de servicios (Nickson, 2001), desincorporacin de organismos paraestatales, eliminacin del dficit fiscal, descentralizacin de los servicios pblicos federales. Para varias agencias internacionales en ese momento la descentralizacin es antes que nada una herramienta [] que, desde el punto de vista de la poltica fiscal, permite mejorar la eficiencia y la efectividad del gasto en el sector educacin [] (Messina, 2008) El Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 propuso continuar con la descentralizacin como va para elevar la eficiencia y la calidad de la educacin. El SNTE expres su apoyo inicial a la medida, pero Una fuerte oposicin uni a la dirigencia de los distintos niveles del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin ante una amenaza comn a la integridad del sindicato, en cuya defensa coincidieron no slo los dirigentes vanguardistas e institucionales, sino tambin la mayora de los grupos disidentes del sindicato, agrupados en la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin (CNTE). (Covarrubias, 2000) Entre 1986 y 1987 se establecieron los Servicios Coordinados de Educacin Pblica en el Estado (SCEP), como una etapa avanzada del proceso desconcentrador, a partir de las USED. Se trataba de una organizacin integrada de las estructuras de direccin tcnica y administrativa de la educacin primaria, vinculada con el desarrollo de los servicios educativos de otros tipos (preescolar, secundaria, secundaria tcnica); con el desarrollo de funciones nuevas como la planeacin educativa, la recoleccin y anlisis de la estadstica escolar a nivel local, y con la articulacin de la supervisin escolar a las funciones de la direccin de educacin primaria. Este proceso continu hasta 1992. 41

El SNTE tuvo la capacidad para incidir en la designacin de los titulares de las USED; as como de los responsables de los SCEP. Tambin en la programacin de las decisiones para continuar el proceso de desconcentracin administrativa. En la fase de la desconcentracin de la SEP (1973-1992) se articul e integr el complejo organizacional y funcional del sistema educativo federal con base en las demarcaciones de los estados, de modo que los rganos centrales se plantearon como entes normativos y reguladores de la operacin de los procesos que se instrumentan a nivel estatal. Este esquema se traslad inclusive a los sistemas educativos locales, dependientes de las formulaciones tcnicas expedidas por la federacin. El diseo de polticas educativas, programas y proyectos se realizaba por las unidades administrativas de la SEP para una instrumentacin lineal por parte de las unidades administrativas en cada estado. En ese sentido, el sistema educativo federal funcion con uniformidad en todo el territorio nacional, basado en una cultura institucional y administrativa donde el espacio para la toma de decisiones era reducido y predominaban las estructuras de control de los procesos. Las limitaciones de la descentralizacin educativa impulsada por el presidente De la Madrid (1982-1988) se reflejaron tambin a nivel jurdico. Las acciones emprendidas no implicaron cambios legislativos, ni a nivel constitucional ni en la Ley Federal de Educacin en su carcter de ley reglamentaria del Artculo Tercero Constitucional. Puede sealarse que esto fue as debido a que las acciones planteadas y realizadas no significaban redistribuir el poder del gobierno central hacia las entidades federativas. No se ampliaron las atribuciones de los estados ni se redujeron en favor de estos las del ejecutivo federal. Ms an, sin dejar la operacin de los servicios, el gobierno central encontr en el aspecto normativo que apareca entonces con mayor evidencia, una importante fuente para el desarrollo de competencias cuyo mbito evidentemente rebasaba lo tcnico-pedaggico incidiendo en la organizacin y funcionamiento de los propios servicios. (Covarrubias, 2000) Lo local en el macro proceso de centralizacin En el marco de la desconcentracin territorial de los aparatos administrativos, lo local se transform radicalmente. Varios estados entregaron su sistema educativo a la federacin, subordinados a las polticas centrales. Lo local centralizado se conform por las unidades de la SEP, las direcciones federales, las instancias de supervisin de escuelas. Los estados que firmaron convenio con la SEP dejaron de legislar sobre la materia, de formular polticas y procedimientos administrativos, aun cuando realizaban contribuciones financieras para sustentar sus escuelas federalizadas. Es decir, lo local se subordin a lo nacional. Los sistemas educativos estatales se bifurcaron, conformados en dos subsistemas en tensin, lo que dio lugar a frecuentes pugnas debido a tres situaciones que resignificarn lo local: a) Primera, el subsistema federal operar con los lineamientos centrales nacionales al interior de una jurisdiccin sobre la cual no tiene plena dominacin. Ser un agente difusor de polticas, procesos administrativos, reglamentos federales hacia los estados. b) Segunda, en estados con gobiernos dbiles, subsidiarios del sistema poltico partidista, el subsistema estatal se subordinar a las polticas, criterios y procesos administrativos centrales, en la misma medida en que pierde el control sobre decisiones sustantivas respecto a su sistema educativo; por ejemplo, lo relacionado con el currculum nacional de educacin primaria y lo referente a la formacin de maestros. Por lo anterior, el subsistema estatal se convertir en una extensin ms del sistema federal centralizado. Tal es el caso de Aguascalientes y Morelos, entre muchos otros. 42

c) Tercera, en estados con gobiernos estatales fuertes, participantes del sistema poltico, pero consistentes en la vigencia de la autonoma estatal, el susbsistema educativo local pugnar por hacer viables sus polticas, programas y proyectos particulares. Lo anterior a pesar de haber perdido facultades decisorias en materia del currculum de educacin primaria y de la formacin de maestros. Un rasgo comn a las tres situaciones es la dilucin de las facultades de los estados en materia de organizacin escolar. sta se estructura a partir de los modelos curriculares centralizados y uniformes para todo el pas, aun en situaciones extremas, como la educacin para comunidades indgenas o las escuelas rurales. En los estados que conservaron su sistema educativo local, como Nuevo Len, Jalisco, Baja California y Mxico, en los que ms del 40% de la educacin era de control estatal, durante esta etapa sostuvieron Direcciones Generales de Educacin Primaria, subordinadas con frecuencia al Despacho de la Secretara de Gobierno, o establecieron Direcciones Generales de Educacin, cuando prestaban servicios de diferentes niveles o modalidades. Dentro de esas direcciones se desarrollaban labores administrativas de control y registro escolar; de administracin de los recursos financieros para el sostn de las escuelas; la contratacin de los maestros y la inspeccin escolar. A pesar de su infraestructura institucional para la administracin de los servicios escolares, a los gobiernos estatales, al perder facultades sobre el currculum de la educacin primaria y sus materiales, tambin se les restaron capacidades polticas y tcnicas para disear y establecer modelos de organizacin escolar e influir en las prcticas de enseanza de los maestros, formados con un currculum diseado por el gobierno federal y sujetos a los planes, programas y materiales educativos provistos por la federacin. Adicionalmente, la estructura organizacional y de control de los estados se vio debilitada a partir de que la Constitucin General de la Repblica reconoci la autonoma municipal. Esto es, suprimi la posibilidad de que existieran estructuras intermedias entre el gobierno del estado y los gobiernos municipales: decret la desaparicin de las jefaturas polticas, los distritos o los cantones, con lo que los gobiernos estatales perdieron una estructura clave de control de los sistemas educativos locales, basados de hecho en la accin municipal9. Cuando algunos estados transformaron las Direcciones Generales de Educacin en Secretaras del Despacho (en la dcada de 1980) de hecho no crecieron en facultades para incidir en el currculum o en la organizacin y estructura de las escuelas primarias. Sus capacidades tcnicas, financieras o polticas para conducir el sistema educativo local con frecuencia se destinaban a ofrecer programas o proyectos extracurriculares que no modificaban (sino que complicaban) la organizacin y operacin cotidiana de las escuelas. Visto de conjunto, hasta 1992, ms del 70% de la educacin bsica era impartida en escuelas pblicas federales y alrededor del 70% del presupuesto total dedicado a la educacin provena de fuentes federales. En 1992, la participacin de los gobiernos estatales no superaba 51% en ningn caso. Slo en cuatro estados, Nuevo Len, Jalisco, Baja California y Mxico, la participacin estatal en educacin era superior al 40%, y en once entidades los servicios educacionales eran bsicamente federales pues la participacin estatal no exceda del 5%. (Pardo, 1999, citando a Mara Eugenia Reyes) En balance, lo ocurrido entre 1983 y 1992 puede considerarse como una etapa de transicin o intermedia entre un esquema desconcentrado y otro descentralizado, en el cual el gobierno central se propone involucrar a los estados en la administracin de los servicios educativos, sin que el modelo de corresponsabilidad significara una participacin claramente definida, exclusiva y complementaria. (Covarrubias, 2000)
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Lo anterior fue por efecto tanto de disposiciones originales de la Constitucin de 1917 como por la reforma al artculo 115 Constitucional, publicada en la dcada de los ochenta.

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