Paz Publica

CENTRO DE ESTUDIOS SOBRE DESARROLLO ECONOMICO
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PAZ PUBLICA Programa de Estudios sobre Seguridad, Justicia y Violencia Universidad de Los Andes
Documento de Trabajo No 6
LA EVOLUCION DEL GASTO EN SEGURIDAD Y DEFENSA EN COLOMBIA 1950 - 1994
Por: Camilo Jos Granada*
AGOSTO DE 1997 ------------------------------

*Economista y administrador pblico. Actualmente se desempea como consultor del Banco Mundial
Introduccin El gasto en defensa configura uno de los rubros clsicos del presupuesto pblico. Por su carcter de bien colectivo puro, la provisin de seguridad, en un sentido amplio, es una de las atribuciones esenciales del Estado. Orientado a garantizar la supervivencia y tranquilidad de una sociedad, en los aos recientes, y para la mayor parte de los pases, se ha enfocado hacia la seguridad externa, esto es el riesgo de un conflicto con otro pas, bien sea de tipo defensivo o de tipo ofensivo. En este sentido, el nivel de gasto se encuentra ntimamente relacionado con la poltica exterior y con las consideraciones geoestratgicas propias de cada pas. Colombia es uno de los pases que hace actualmente excepcin a dicha regia. Sin embargo, en el pasado, los ejrcitos nacionales han tenido dentro de sus funciones principales la de proteger el orden establecido, y garantizar la integridad de la nacin frente a iniciativas secesionistas, insurrecciones o conatos de guerra civil. As, la funcin de las Fuerzas Militares y de la Polica Nacional colombianas no es atpica de la de otros pases del mundo. Colombia, ha sido un pas m arcado por una historia convulsa, llena de conflictos y violencia, durante perodos significativos de su historia. Desde mediados del siglo pasado hasta el inicio del Frente Nacional en 1958, la principal causa de violencia en el pas se origin en la disputa partidista entre liberales y conservadores. Desde entonces, la fuente principal ha sido el conflicto armado auspiciado por la insurgencia guerrillera, desde mediados de los aos 60. En la dcada de los 70 y de manera continua desde entonces, la criminalidad comn, en particular la organizada y la vinculada con el narcotrfico se han incrementado, elevando sistemticamente el nmero de homicidios y de criminalidad que padece Colombia. Frente a estos desafos, polticos y delincuenciales, el Estado colombiano ha adoptado diferentes opciones para tratar de responder a dichos fenmenos. Una de las formas de apreciar y medir esas decisiones es a travs de la evolucin del gasto pblico consagrado a la defensa y la seguridad. Esta medicin puede realizarse de diferentes maneras. Primero, en trminos absolutos, o sea el monto de recursos asignados a tales actividades, en pesos constantes, ao por ao. Segundo, mediante el peso de ese gasto como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB), lo cual es un indicador del esfuerzo consentido por la sociedad para su seguridad interna y externa. Tercero, midiendo el espacio ocupado por el gasto en defensa y polica dentro de los gastos pblicos del gobierno central, y en particular comparndolo con el de otros tipos de gasto, como el realizado para educacin o salud. En el presente captulo se realizan varias de estas mediciones para estimar cul ha sido el monto de los recursos destinados a realizar estas tareas. Para ello, en la primera parte se presenta un repaso

histrico desde 1950 hasta 1994, sobre las polticas de cada gobierno, la coyuntura fiscal y de orden pblico que enfrentaron as como la evolucin del gasto en defensa y seguridad para cada administracin. De este ejercicio se desprenden algunas tendencias generales que han marcado la evolucin del gasto pblico consagrado a la defensa y seguridad. El gasto total destinado a este aspecto ha oscilado alrededor del 2% del PIB pero existe una tendencia clara al incremento desde hace 14 aos, tanto en dinero como en porcentaje del PIB. Esto es an ms claro a partir de 1990. Sin embargo el gasto en defensa ha disminuido frente al gasto pblico total, pasando de un promedio del 27% en la dcada del 50 al 23% en la de los 60, a un 15% en los 70, subiend o muy ligeramente en los 80 (16%) tendencia que se mantiene durante los 90. En cuanto a la reparticin del gasto entre Fuerzas Militares y Polica, el porcentaje asignado a esta ltima ha venido creciendo. Inferior al 20% durante toda la dcada del cincuenta, se incremento hasta un 40 por ciento en los aos sesenta, se mantuvo estable, con ligeras variaciones durante los aos setenta y ochenta para descender alrededor del 35 por ciento del total desde 1990. Frecuentemente se ha sealado la oposicin existente entre el gasto social y el gasto en seguridad, habida cuenta de la limitacin de recursos del Estado y la consecuente priorizacin que debe realizarse. Sin embargo, en Colombia, desde 1950, el crecimiento del Estado y sus recursos, han permitido asegurar el crecimiento simultneo de ambas prioridades, sin que se presente ese fenmeno de eviccin entre uno y otro. Segn un estudio realizado por Cielo Mara Numpaque y Ligia Rodrguez Cuesta (1996) de la Unidad de Anlisis Macroeconmico del Departamento Nacional de Planeacin, mientras en 1950 el gasto social del Gobierno Central representaba 1.04% del PIB, y el gasto en defensa y justicia alcanzaba el 1.61 %, para 1994 estos valores eran del 6.52% y el 3.84% respectivamente. El gasto social vio su participacin en el PIB multiplicarse por 6, constituyndose en el sector de mayor crecimiento dentro de la estructura de gasto del Estado. En el mismo lapso, la seguridad y la justicia se triplicaron. Para los controvertidos aos 1990 a 1994, la evolucin es diferente : el gasto social ascendi 0.8 puntos del PIB mientras seguridad y justicia creci 1. 1 5 puntos. Sin embargo, la relacin sigue siendo casi de uno a dos en favor de lo social, mientras que en 1950 era un 50% superior para la seguridad y la justicia. Este cambio se marca desde 1970, y slo en contadas excepciones (1971) ha disminuido. Como se puede ver, la historia de Colombia demuestra que el Estado puede y debe asumir de manera concomitante estas dos responsabilidades. La conveniencia de que el Estado intervenga en la esfera de lo social, en particular en la redistribucin del ingreso y la prestacin de servicios bsicos de salud, educacin y saneamiento, as como la forma de cumplir con esta misin, son objeto de un debate que no se abordar aqu. Este estudio se concentra en el aspecto de la provisin de servicios de seguridad por parte del Estado. Las mediciones incluidas en el presente captulo se refieren al gasto del gobierno central, sin incluir el gasto de las entidades descentralizadas adscritas al Ministerio de Defensa (por ejemplo, lndumil

o las cajas de retiro). Sin embargo, es importante subrayar que esas instituciones reciben una parte significativa, alrededor del 80% de su presupuesto como b transferencias que realiza directamente el Ministerio de Defensa, razn por la cual ese gasto si se incluye. Respecto de las cifras que se utilizan para medir la evolucin de la guerrilla, deben realizarse dos notas metodolgicas. Primero, es imposible tener un censo exacto del nmero de personas vinculadas a los movimientos guerrilleros. Por lo tanto, las cifras presentadas corresponden a clculos realizados por la Presidencia de la Repblica, con base en la informacin brindada por los organismos de seguridad. Se trata entonces de aproximaciones que dan cuenta de la evolucin de la percepcin de la amenaza por parte de las autoridades. Segundo, slo fue posible obtener informacin sobre el nmero de guerrilleros del Eln y las Farc. Respecto de otros grupos, hoy desmovilizados, n pudo conocerse la evolucin del nmero de sus integrantes o durante los aos en los que permanecieron activos. En definitiva, estas cifras deben tomarse con precaucin, ms como un indicador, insisto, que como un dato exacto.
11. REPASO HISTRICO A: GOBIERNO LAUREANO GOMEZ (1950-1953) Laureano Gmez lleg al poder en el momento ms lgido de la confrontacin partidista. El partido liberal no particip en las elecciones presidenciales de 1950 por falta de garantas suficientes para el desarrollo del debate electoral. Por causa de este retiro, Laureano Gmez fue el nico candidato, lo cual le permiti ser elegido con los votos conservadores. En razn de su estado de salud, Laureano se retir del poder el 5 de noviembre de 1951, dejando en su reemplazo a Roberto Urdaneta Arbelez. Durante todo el perodo, y hasta el golpe de Estado de Rojas Pinilla, el 13 de junio de 1953, la persecucin contra los liberales se acentu y el control represivo del orden pblico fue la prioridad. En medio de esta crisis, Gmez busc un acercamiento visible con los Estados Unidos tanto por la comunin de ideas respecto de la lucha contra el comunismo como para obtener una forma de apoyo a su limitada legitimidad interna. Resultado de esta nueva orientacin de la poltica internacional, Colombia fue uno de los pases que integr la fuerza multinacional liderada por los Estados Unidos en la guerra de Corea. Simultneamente el gobierno acogi los resultados de la primera misin del Banco Mundial, dirigida por el profesor Lauchlin Currie, para establecer una estrategia de desarrollo para el pas y requisito para la obtencin de crditos de inversin de dicha entidad crediticia internacional (Giraldo 1994, 146). La poltica diseada por la Misin Currie propugn por un incremento sustancial de la inversin pblica. Los costos de esta poltica fueron cubiertos gracias a los recursos de crdito

internacional y al efecto fiscal de las reformas tributaras de la administracin Ospina. Esto se refleja en la evolucin del gasto pblico total del gobierno central. Como puede apreciarse en la Tabla No 1, las erogaciones del gobierno se incrementaron en un 31,7% entre 1950 y 1952, pasando de 6,838 a 9,007 millones de pesos constantes de 1975. La participacin del gasto pblico en el Producto Interno Bruto aument del 5.5% en 1950 al 7.6% en 1953. Uno de los sectores considerados prioritarios fue el de infraestructura y vas de comunicacin. El peso de este sector dentro del gasto pas del 1.3% del PIB al 2.12% entre 1950 y 1951, representando el 30% del gasto pblico total. El otro aspecto del gasto que tuvo aumentos significativos durante el gobierno Gmez-Urdaneta fue el de defensa y seguridad. En efecto, los recursos asignados a la Polica y a las Fuerzas Militares pasaron de 1,489 millones en 1950 a 3,198 en 1953, o sea un crecimiento del 1 1 5% en trminos reales en tres aos.. Los principales beneficiarios de esta evolucin fueron las Fuerzas Militares, cuya participacin en el PIB creci de 1% a 2% en el periodo. Comparativamente, el gasto del gobierno nacional para la Polica Nacional tan solo pas de 0.22% a 0.28%. Debe recordarse que en esos aos, buena parte de la polica todava estaba municipalizada, y dependa slo indirectamente del gasto del gobierno central. Sin embargo, el proceso de nacionalizacin, iniciado tmidamente durante el segundo gobierno de Lpez Pumarejo, se reinici en abril de 1951, con la creacin de la jefatura de polica, dependiente del Comando General de las Fuerzas Armadas. En definitiva, el gasto global para defensa y seguridad concentr para 1953 el 38.6% del gasto pblico total del gobierno central y 2.35% del PIB (ver Tabla No 2). Dos razones explican este hecho. Por una parte, la intensificacin del conflicto poltico interno, producto de la persecucin y la represin a los liberales, gener la creacin y el desarrollo de las guerrillas liberales de los Llanos Orientales y el Tolima. La situacin de orden pblico se deterior en el conjunto del territorio nacional, con la participacin activa de miembros de la fuerza pblica, en particular de la Polica. De otra parte, la participacin del Batalln Colombia en la guerra de Corea exigi recursos adicionales para cumplir con el compromiso adquirido con los Estados Unidos. En conclusin, el creciente involucramiento de las Fuerzas Militares tanto en materia de poltica interna (el control del orden pblico), como de poltica exterior (la cruzada anticomunista mundial) explica la evolucin del gasto en seguridad y defensa.
B.
GOBIERNO ROJAS PINILLA (1953-1958)
El General Rojas Pinilla asumi el poder el 13 de junio de 1953, producto de un golpe militar, con el apoyo tcito o activo de los liberales y de la fraccin Ospinista del partido Conservador. El objetivo primero del nuevo gobierno fue la pacificacin y el restablecimiento de las libertades polticas limitadas durante el gobierno anterior. Para ello, levant la censura de prensa y conform una nueva Corte Suprema de Justicia de origen bipartidista. Pero sin lugar a dudas, el

paso ms importante dado por el nuevo Jefe del Estado fue la amnista a los guerrilleros, acompaada de medidas de reinsercin con prstamos garantizados para los campesinos por parta de la Caja Agraria. Esta poltica de paz tuvo excelentes frutos durante el primer ao del gobierno de Rojas Pinilla, en particular con la guerrilla ms organizada del momento, a saber el movimiento liberal de los Llanos. Sin embargo, desde 1954, nuevos focos de oposicin armada se desarrollaron, especialmente en el sur del departamento de Tolima, el cual fue declarado "zona de guerra', y cuya represin incluy bombardeos areos. En materia de poltica fiscal, un ajuste era imperativo, debido al exceso de gasto y endeudamiento del gobierno anterior. Para corregir este desequilibrio, en julio de 1953 se decret una reforma tributarla que, entre otros aspectos, cre la llamada doble tribulacin sobre los dividendos (en cabeza de la empresa y luego para los accionistas) (Alviar y Rojas 1985, 126). Esto permiti que al finalizar dicho ao los ingresos tributarios de la Nacin hubieran crecido un 19%. Sin embargo, los gastos, en particular los de seguridad, lo hicieron en un 22.5% (Giraldo 1994, 186). Adicionalmente, el incremento de los precios del caf en los mercados externos le aport un nuevo dinamismo a la economa y por ende a las finanzas pblicas. Como consecuencia de esta tendencia, el gasto pblico del gobierno central sigui creciendo como porcentaje del PIB hasta 1955, ao en el cual alcanz un mximo para la poca, equivalente al 8.8%. En ese ao, la cada de los precios internacionales del caf, el bloqueo de las entidades financieras internacionales contra Colombia, y la crisis econmica interna obligaron a una serie de reajustes en materia de poltica econmica que produjeron una contraccin general del gasto, regresando, para 1957 a un nivel del 6.6% del PIB. En materia de poltica de defensa, el gobierno de Rojas Pinilla estuvo marcado, en el frente externo, por el fin de la guerra de Corea en 1954 y por la nacionalizacin progresiva de la polica, como medida de apaciguamiento y de neutralidad de la fuerza pblica, en el frente interno. As, el Comando General de las Fuerzas Militares cambi su nombre por el de Comando General de las Fuerzas Armadas, en el seno del cual la Polica Nacional pas a ser la cuarta Fuerza. De otra parte, se adoptaron medidas para mejorar la situacin salarial de los funcionarios del Ministerio de Guerra, se crearon la Caja de Sueldos de Retiro de la Polica Nacional, el Club Militar de Oficiales, as como otros beneficios sociales y prestacionales para los uniformados de todas las fuerzas, como el Hospital Militar de Bogot. Esta serie de decisiones implic un crecimiento de los recursos que el gobierno central le consagraba a la funcin policial. As, este rubro pas de 381 millones de pesos en 1953 a 742 en 1955 (equivalente a un aumento de 95% en trminos reales). En el mismo lapso, el presupuesto de las Fuerzas Militares creci para 1954 (4.8%) y descendi en 1955 (6%). Esto, modific sobre todo la composicin interna del gasto (FM y Polica) y de manera no significativa el conjunto, la cual creci ligeramente en trminos absolutos. La carga presupuestal del sector sobre el Producto Interno se mantuvo prcticamente estable, alrededor de 2.34%. Sin embargo, producto del acelerado crecimiento del gasto total, el peso

relativo de las erogaciones para el conjunto del sector defensa y seguridad diminuy del 38.6% al 25.4% del gasto pblico central durante el subperiodo. Para los dos ltimos aos del gobierno de Rojas, la situacin de las finanzas pblicas impuso una limitacin a la tendencia del crecimiento del gasto militar. El gasto total disminuy en 1956 y 1957 en un 19% frente al ao 1955. En ese marco, El gasto en defensa disminuy de manera concomitante, manteniendo su participacin dentro del gasto alrededor del 25.5%. Adicionalmente, si bien el endurecimiento de la posicin de la dictadura frente a la oposicin de los partidos polticos y de la sociedad civil se realiz mediante un incremento de las medidas de tipo militar, sobre todo se intensific a travs de una limitacin de las libertades pblicas, en particular de los medios de comunicacin (control de las importaciones de papel, censores, y cierre de peridicos). Consecuencia de esta evolucin, la participacin del gasto del gobierno central en defensa y seguridad como porcentaje del PIB disminuy de 2.3% a 1.8% entre 1955 y 1957. Este ltimo ao fue el de mayor ajuste. En efecto, recin posesionado la junta militar (mayo), su primera tarea fue restablecer relaciones con el Fondo Monetario Internacional y la banca extranjera. De all surgi un -acuerdo para refinanciar deudas y obtener recursos frescos a cambio de un plan de estabilizacin de choque, que incluy una reduccin importante e inmediata del gasto militar, a travs de la reduccin del personal de las Fuerzas Armadas (Hartlyn 1993). Esta tendencia se mantuvo en 1958, cuando el gasto en defensa y seguridad cay al 22% del gasto del gobierno central, al 1.65% del PIB y disminuy 5% en trminos reales en un ao. Como conclusin de este periodo, se puede observar que el gasto en defensa y seguridad disminuy en trminos relativos, tanto como porcentaje del PIB como del gasto del gobierno central, despus del pico presentado en 1953. Sin embargo, para esa poca, el gasto en seguridad y defensa segua siendo superior al gasto social. Por ltimo, la gran modificacin fue de ndole interna, al crecer la participacin del gasto en Polica dentro del total del gasto en seguridad y defensa, como resultado del proceso de nacionalizacin de esta fuerza.
C.
GOBIERNO LLERAS CAMARGO (1958-1962)
La junta militar le cedi el paso, como estaba acordado, al llamado Frente Nacional, pacto entre los partidos tradicionales para compartir el poder y poner fin a la violencia poltica. En desarrollo de estos acuerdos, Alberto Lleras Camargo fue elegido presidente en 1958. 1

Las primeras acciones del gobierno se orientaron a establecer efectivamente el bipartidismo, retirar a los militares de la direccin del Estado, reorganizar el aparato administrativo y de planeacin e impulsar reformas sociales. En cuanto al primer objetivo se dise el sistema paritario en el congreso, la rama judicial y en el ejecutivo (inicialmente en los cargos de libre nombramiento y remocin. pero que despus se extendi a todos los niveles de la funcin pblica). En materia econmica, el gobierno acogi las teoras de la CEPAL y de su director Ral Prebisch. El modelo se bas en la intervencin del Estado, el proteccionismo para permitir el desarrollo de la industria mediante la sustitucin de las importaciones, y la planeacin del gasto pblico, motor del crecimiento. En cuanto a la reorganizacin del Estado, se cre la carrera administrativa con el objetivo de evitar su politizacin, y garantizar el profesionalismo y la imparcialidad de los agentes del Estado. Sin embargo, esta iniciativa choc con la influencia poltica escudada en el principio de la paridad, lo cual se tradujo en un incremento de la burocracia y su clientelizacin.
Pero sin duda alguna lo ms importante era el retorno de las Fuerzas Militares a su condicin de no beligerantes. Para ello, antes de posesionarse oficialmente del c argo, Lleras Camargo pronunci un discurso en el Teatro Patria frente a la alta oficialidad, en el cual consagr el principio de no intervencin de los militares en la esfera poltica, a cambio del principio de autonoma del manejo de los temas castrenses, libre de la injerencia de los civiles. En un intento por cerrar definitivamente el captulo de la violencia poltica, Lleras, recin posesionado, levant el estado de sitio, suspendi las acciones penales contra las personas acusadas de delitos polticos, y cre tribunales especiales para resolver los conflictos de tierras que se generaron durante la Violencia. En 1959, este propsito pareca haberse alcanzado. Sin embargo, nuevos brotes de insurreccin surgieron en el Tolima y el Valle. Dejando translucir un cambio sustancial en la explicacin de las razones de los levantamientos, olvidadas las confrontaciones liberalesconservadoras, un proyecto poltico de izquierda radical, inspirado en los anlisis marxistas, surgi. Un elemento externo vino a dinamizar estos movimientos y a modificar tambin el planteamiento general en materia de poltica de seguridad y defensa. La victoria de Fidel Castro en Cuba y su posterior alinderamiento poltico con el bloque sovitico sacudieron las bases de la estrategia de todos los gobiernos en Amrica Latina. La confrontacin ideolgica y militar de la guerra fra ya no se libraba en Berln o en Corea, sino que haba irrumpido de manera abrupta en Sudamrica. Esta modificacin del panorama geoestratgico indujo un cambio de la actitud de los Estados Unidos hacia el subcontinente. En efecto, la oposicin tradicional de ese pas al modelo de desarrollo proteccionista propuesto se transform en apoyo abierto, a travs de la llamada "Alianza por el progreso" del presidente Kennedy (mayo de 1961). La tesis sustentada por esta

propuesta era que el freno al avance comunista en la regin solamente poda obtenerse a travs de un programa de reformas sociales, en particular en materia agraria, de servicios pblicos como educacin y salud, y de desarrollo gracias a la estabilizacin y garanta de los precios internacionales de las materias primas exportadas (entre ellas el caf). De este concepto se desprendera ms tarde la "doctrina de la seguridad nacional", cuyos principio era el de la articulacin del conjunto de las actividades de la sociedad y del estado en torno a los objetivos nacionales, en particular la defensa de las instituciones y el rechazo a la ideologa comunista. Fruto de todo lo anterior, el gasto del gobierno central creci de 12,385 millones de pesos en 1958 a 20,287 en 1961 y 19,294 en 1962, o sea un aumento del 63.8%. El gasto social se multiplic ms de dos y media veces, de menos de 2,000 a 5,270 millones de pesos constantes de 1975 durante el cuatrienio . En cuanto al gasto militar, se dio un incremento del 19%, y el gasto para la Polica Nacional se expandi notoriamente, de 438 a 1,552 millones de pesos, esto es dos y media veces, proporcin similar a la del gasto social. El gasto en Polica encuentra su explicacin en el fin del proceso de nacionalizacin de la institucin, la cual retom su nombre de Polica Nacional, fue separada del Comando General de las Fuerzas Militares y pas a depender directamente del Ministro de Guerra. El reparto del total del gasto se modific entonces de manera sustancial, en estos primeros aos de la dcada de los sesenta. En 1958 las fuerzas militares reciban un 18.4%, la Polica un 3.5% y el gasto social 16%. Para 1962, las proporciones eran de 14%, 9.5% y 27.3% respectivamente. El ao de 1960, marc la ruptura. A partir de entonces, la tendencia de crecimiento del gasto social no se ha detenido. Slo en 1963, el gasto en defensa y seguridad super nuevamente al gasto social. Nunca ms, en lo corrido de este siglo, tal situacin volvi a repetirse. D. GOBIERNO LEON VALENCIA (1 962-1966)
El primer gobierno conservador del Frente Nacional enfrent un deterioro de la situacin econmica general del pas, alimentado por la cada de los precios del caf y el dficit de las finanzas pblicas (el cual alcanz el 4.2% del PIB en 1962). Este ltimo estaba relacionado, entre otros elementos, con la financiacin del proceso de nacionalizacin de la polica, as como de los sueldos del magisterio. El Fondo Monetario Internacional exigi un plan de ajuste como requisito previo para nuevos financiamientos a Colombia. Resultado de esta situacin, se redujo el gasto pblico total del gobierno central. As, al cierre de 1962, este haba disminuido de 20,287 millones de pesos en 1961 a 19,294, o sea una reduccin en pesos constantes del 5%. Como porcentaje del PIB, esto signific una cada de 1.2 puntos porcentuales (de

10.19% en 1961 a 8.99% en 1962). Este proceso de reduccin del gasto se mantuvo durante todo el cuatrienio. En 1965, el presupuesto del gobierno central slo alcanzaba el 7.28% del PIB, llevndolo por debajo de los 18,000 millones de pesos para ese ao. En materia poltica, el anticomunismo prevalente se intensific en los Estados Unidos, en particular a partir del ascenso de Lyndon Johnson a la Presidencia y del creciente involucramiento de ese pas en la guerra de Viet Nam. En el plano continental, la confrontacin con Cuba, despus del frustrado desembarque en Baha Cochinos y de la crisis de los msiles, se acentu. Lo cual se tradujo en una presin suplementaria por parte de los Estados Unidos sobre los pases del continente respecto del riesgo que poda representar la ideologa comunista. En el plano interno, la eleccin de Len Valencia fue difcil. La lucha de los Laureanistas contra los Alzatistas y los Ospinistas hizo imposible la eleccin de un candidato conservador de consenso. De otra parte, las crticas al sistema frentenacionalista arreciaron. Alfonso Lpez Micheisen, fundador del Movimiento Revolucionario Liberal (MRL), se present como candidato disidente. Igual decisin
adoptaron el General Rojas Pinilla y Jorge Leyva. La importancia de la votacin obtenida por esos candidatos (38%), la anulacin de los votos obtenidos por los dos primeros, y la elevada abstencin electoral, le quitaron fuerza poltica y legitimidad al gobierno, an antes de posesionarse. En el frente del orden pblico, Valencia insert los conflictos internos dentro del contexto de la guerra fra y la oposicin Este-Oeste. Recin iniciado su mandato, solicit facultades extraordinarias para administrar los problemas de orden pblico. Adems, nombr como Ministro de Guerra al General Alberto Ruiz Novoa. Con estos cambios, se quiso hacer nfasis en la necesidad de concentrar los esfuerzos de las Fuerzas Militares en el manejo del orden pblico interno ms que en la preparacin para un eventual conflicto de origen externo. A pesar del apaciguamiento del conflicto entre partidos tradicionales, desde inicios de los aos sesenta, surgieron nuevos grupos armados, alimentados parcialmente por antiguos combatientes de la violencia partidista. Por una parte, en diferentes regiones del pas se crearon las llamadas autodefensas campesinas armadas, de clara inspiracin comunista. Dichas autodefensas se organizaron y ocuparon algunas zonas del pas, como Marquetalia (Tolima), Riochiquito (Cauca), Pato (Caquet) y Guayabero (Meta), fundando las "repblicas independientes" o "zonas liberadas". De otra parte, En otras regiones, el llamado bandolerismo, conformado por "seores de la guerra", mantena su actividad. "Desquite", "Sangre negra", "Tarzn" o Efran Gonzlez fueron algunos de esos lderes crminales que se mantuvieron en armas hasta su muerte, entre 1964 y 1965.

Frente a esta situacin, y como resultado de la nueva poltica surgiran operaciones como el "Plan Lazo", en las cuales se articulaban de manera simultnea la "accin cvico-militar" y los operativos militares propiamente dichos. Este tipo de operaciones ha dado lugar a grandes controversias. Para algunos, estas constituyen la demostracin clara de la aplicacin en Colombia de la doctrina de la seguridad nacional, la cual subordina la accin social del estado a los objetivos de seguridad interna. Para otros, es la expresin de la comprensin, por parte del estamento militar de que el conflicto era de dimensiones mayores que el simple enfrentamiento blico. De todos modos, y como lo afirma Gabriel Silva Lujan (1989) "Esta redefinicin de los ejes de la accin militar implicaba un ejrcito polticamente activo, (... ) con un papel que desempear como promotor del cambio social controlado en las zonas de conflicto y como grupo interno de presin en funcin de unos criterios sobre la poltica, la sociedad y la economa. El asalto a Marquetala fue otro de los elementos que marcaron la poltica de orden pblico de esa poca. Esta operacin dara nacimiento formal a las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el movimiento insurgente, activo militarmente, ms a ntiguo del pas. Por ltimo, elemento importante, se le entregaron facultades de juzgamiento de civiles a los tribunales militares, para delitos relacionados con la subversin. Estas facultades se prolongaran hasta el gobierno Lleras Restrepo, para ser consolidadas y fortalecidas durante la administracin Turbay Ayala (1 978-1982). En este perodo se marc un punto de cambio fundamental. La violencia poltica tradicional termin, con la muerte o captura de los ltimos bandoleros de origen liberal o conservador. Pero de manera inmediata, casi sin solucin de continuidad, aparecieron los ncleos de las organizaciones guerrilleras que an subsisten en Colombia. A la constitucin de las FARC en 1964, se agregara el nacimiento del Ejrcito Nacional de Liberacin, de inspiracin castrista. Esta nueva rama de la insurgencia se dara a conocer gracias a la toma de Simacota en enero de 1965. De esta manera, Colombia pas de la lucha partidista a la lucha insurreccional. La afirmacin de la responsabilidad castrense en el manejo del orden pblico cobr fuerza, al punto que el General Ruiz Novoa, se convirti en la figura descollante del gobierno, interviniendo pblicamente en asuntos de otras carteras. Su ascendencia lleg a tal grado que algunos sectores, descontentos con la administracin Len Valencia, trataron de convencerlo de asumir el poder. En enero de 1965, fue finalmente destituido en razn de sus evidentes discrepancias con el Presidente. Adicionalmente, se hicieron reformas administrativas al sector, en particular el cambio de nombre del Ministerio de Guerra por el de Defensa Nacional. En cuanto a la Polica Nacional, se cre la Academia Superior de Polica, y se adelant una nueva reestructuracin de la institucin, con la expedicin del Estatuto Orgnico, el cual, entre sus elementos ms relevantes, incluy la subordinacin de la Polica a las autoridades civiles departamentales y municipales, dndoles a estos ltimos el carcter de jefes de Polica. Por ltimo, en 1965 se tramit ante el congreso la

Ley de Defensa Nacional y se dict el primer estatuto de la Defensa Nacional, los cuales establecieron las responsabilidades de las diferentes instancias del estado y del gobierno en esta materia. En materia presupuestal, se vieron reflejadas estas polticas. A pesar de una difcil situacin fiscal, y de una disminucin general de las erogaciones del gobierno central, el gasto en seguridad y defensa se mantuvo estable durante el cuatrienio. El rubro asignado a las Fuerzas Militares creci de 2,710 millones de pesos a 3,086 entre 1962 y 1966, (13.8% real). El presupuesto para la Polica Nacional tuvo una evolucin similar, con un incremento equivalente al 23.7% durante el perodo (de 1,552 a 1,920 millones de pesos constantes). Consecuencia de la evolucin divergente entre el gasto total del gobierno central y el de defensa y seguridad, la participacin de este ltimo creci como porcentaje del primero, pasando del 17.8% en 1961 al 26.6%, en su punto mximo en 1965. E. GOBIERNO LLERAS RESTREPO (1966-1970)
El periodo presidencial de 1966 a 1970 estuvo marcado por la modernizacin institucional, el fortalecimiento del poder ejecutivo, la eliminacin de la iniciativa de gasto del congreso, y el afianzamiento de la tecnocracia en las esferas de decisin pblica. En el plano social, la prioridad fue acordada a la reforma agraria, a travs del lncora. Las finanzas pblicas mantenan una situacin delicada al inicio de la administracin Lleras Restrepo. Las reservas internacionales eran negativas en US $106.5 millones (Giraldo 1994, 250) y el Fondo Monetario Internacional exigi una devaluacin inmediata, so pena de bloquear todos los crditos externos. Renuente a aceptar estas presiones, el Presidente Lleras adopt medidas de control de cambios y de importaciones, contrarias a la poltica propugnada por el FM]. Esto llev, a finales de 1966, a una ruptura temporal de las relaciones con la banca internacional y los organismos multilaterales de crdito. Este impasse se solucion despus mediante un acuerdo para fortalecer el erario pblico, mediante reformas tributaras y tarifaras (impuesto al caf, a la gasolina, introduccin de la retencin en la fuente). Este esfuerzo de saneamiento logr restablecer el flujo de recursos proveniente del FMI, el Banco Mundial y la Agencia de Cooperacin de los Estados Unidos (AID). El incremento en los recursos del estado permiti un crecimiento del gasto del gobierno central. Este pas de representar el 7.7% del PIB en 1966 al 13.6% en 1970. En trminos reales esto signific un doblamiento del presupuesto nacional, que pas de 20,157 millones de pesos en 1966 a 42,819 al final del mandato de Lleras Restrepo. El gasto social fue el primer beneficiario de esta tendencia, ya que en el curso del cuatrienio casi triplic los recursos que le eran asignados (5,889 a 16,113) y se duplicaron como porcentaje del PIB (2.42% a 5.33%). En materia de orden pblico, las guerrillas continuaron creciendo a lo largo del final de la dcada de los sesenta. Segn las cifras de Camlo Echanda, del Observatorio de violencia de la

Presidencia de la Repblica, las Farc, que contaban en 1966 con 580 hombres, reagrupaban 740 en 1970. Durante el mismo lapso, el Eln pas de ser un grupsculo de 38 miembros a constituirse en una unidad de 150 hombres. De otra parte, las diferencias conceptuales entre Mosc y Pekn se trasladaron a Colombia, donde un pequeo grupo de militantes del partido comunista ortodoxo se separ, a principios de 1966, para formar un nuevo grupo insurgente, inspirado en la experiencia revolucionaria de Mao Tse Tung, llamado el Ejrcito Popular de Liberacin, Epl. Para 1970, el nmero total de guerrilleros bordeaba el millar, frente a tan solo 600, en 1966. La poltica de defensa y seguridad se enmarc en el principio de reafirmacin de la autonoma nacional, en particular frente a los Estados Unidos. Igualmente, las Fuerzas Militares argumentaron un dficit de su capacidad blica frente a la acumulada por pases vecinos, en una poca de dificultades en las relaciones fronterizas. De estas circunstancias, surgi la necesidad de diversificar las fuentes de aprovisionamiento y equipamiento militar. Se inici as el estudio para la compra de corbetas para la Armada (la cual se concretara entre 1982 y 1984) y de aviones para la Fuerza Area. Este ltimo punto se tradujo en las negociaciones para la compra de aviones Mirage al gobierno de Francia, los cuales llegaron al pas en 1971. Igualmente se incremento la compra de helicpteros para el apoyo a las fuerzas de tierra en el marco del conflicto interno. Por ltimo se decidi el cambio de armamento bsico para el Ejrcito con la adquisicin de fusiles G-3 a Alemania.
Adicionalmente a la compra de material blico en el exterior, se foment la creacin de la Industria Militar, a partir de la fabrica de municiones Antonio Ricaurte (Andrade 1993). Esta empresa continuara desarrollando la capacidad de produccin nacional de armamentos, y para 1994 ya haba empezado a proveer a las Fuerzas Militares y la Polica con fusiles Galil hechos en Colombia. De otra parte, en el plano interno, la poltica de entregar a la fuerza pblica capacidad y responsabilidad en materia de accin social y desarrollo agrario, en particular en las zonas de conflicto, se mantuvo y recibi nuevos recursos a travs del "plan Andes". En l se asignaron recursos a las diferentes brigadas para realizar la construccin de escuelas, puestos de salud o vas de penetracin, as como organizar acciones cvicomilitares de sanidad y recreacin. La Polica Nacional tambin recibi un tratamiento favorable por parte del gobierno Lleras. Primero, estableci una poltica de crecimiento del pie de fuerza, que permiti el aumento del nmero de agentes en ms de 5,000 hombres durante el perodo (Camacho 1993, 248), al igual que en la planta de oficiales y suboficiales. Igualmente, en materia de equipamiento se incrementaron los medios puestos a disposicin de la institucin. En una sola operacin se adquirieron 1255 vehculos patrulla, cubriendo as todas las necesidades de la Polica en este aspecto. Nuevamente, se modificaron los reglamentos y estatutos orgnicos de la Polica para oficiales, suboficiales y agentes, creando, entre otros, el cargo de general de tres estrellas.

La Polica tampoco fue ajena a la extensin de la poltica de accin cvico-militar. En su caso, se establecieron dos programas. Por un lado, el de "polica alfabetizador", iniciado en 1968, y de otra parte las "acciones de acercamiento policial a la comunidad" en las cuales se participaba en la construccin de escuelas, puestos de salud, puentes, alcantarillados, etc. En las postrimeras del gobierno Lleras se expidi el primer Cdigo Nacional de Polica de Colombia, como una herramienta para facilitar la labor de la institucin en el manejo de la convivencia cotidiana. Otro hecho vino a marcar el final del perodo presidencial. La disputa por la designacin del ltimo candidato frentenacionalista a las elecciones presidenciales de 1970, condujo a que se presentaran cuatro candidatos, tres conservadores (Pastrana, Betancur y Sourdis) y uno el general Rojas Pinilla, por la Alianza Nacional Popular ANAPO- . La divisin conservadora seal el agotamiento del esquema bipartidista y la discutida y frgil victoria de Pastrana sobre Rojas dara origen a nuevas dificultades polticas y de orden pblico. El gasto en defensa y seguridad creci, gracias estas polticas, un 43.4% entre 1966 y 1970. El presupuesto militar pas de 3,086 a 4,366 millones de pesos de 1975 (ms 41.5%) y el de Polica de 1 ,920 a 2,812 (ms 46.5%). Como porcentaje del Producto Interno Bruto, estas cantidades crecieron de 1.27% a 1.44% y de 0.79% a 0.93% respectivamente. Sin embargo, tomando en consideracin el crecimiento general del gasto pblico, y en particular del gasto social, la participacin del gasto en defensa sobre el total disminuy notoriamente, del 24.8% al 16.7% durante el cuatrienio. Como conclusin puede observarse que, durante toda la dcada de los aos sesenta, el gasto militar creci de manera continua en trminos reales (ms 116% entre 1960 y 70). Esto como parte de la respuesta de los diferentes gobiernos al coletazo de la violencia partidista y como respuesta al desarrollo de la insurgencia. Ese mismo gasto, como proporcin del PIB creci ligeramente (0.56% del PIB). Otro elemento interesante es que dicho crecimiento fue absorbido principalmente por la Polica Nacional (0.49% del PIB). Por ltimo, los aos sesenta fueron una dcada de gran crecimiento del gasto pblico en general (7.7% a 13.6% del PIB), fruto de la reafirmacin de la intervencin del estado en la economa y en las esferas sociales, aun cuando tuvo grandes oscilaciones durante la dcada. Esta inestabilidad contrasta con la tendencia bastante homognea del gasto para defensa y seguridad, lo cual se ve reflejado en las oscilaciones de la participacin de este rubro dentro del total.
F.
GOBIERNO PASTRANA BORRERO (1970-1974)

La situacin poltica interna al inicio del gobierno Pastrana era difcil. Por un lado, como ya se vio, la estrecha y discutida victoria que llev al poder a Pastrana, gener disturbios inmediatos. Las acusaciones de fraude elevadas contra el gobierno frentenacionalista se constituyeron en un argumento que aliment la crtica al sistema democrtico colombiano e incentivo posteriormente la creacin de un nuevo grupo guerrillero, el M-19. La situacin en el congreso era ms comprometida. En efecto, la oposicin laureanista, aliada con la Anapo, haban derrotado a la coalicin ospinoliberal en las elecciones parlamentarias. Esta fragilidad poltica, de legitimidad y de manejo, oblig al gobierno a modificar algunos de sus planteamientos iniciales, con el nimo de sustraer a una parte del electorado de la Anapo, en previsin de las elecciones para congreso de mitad de perodo. El electorado anapista estaba concentrado en las grandes ciudades y en las capitales de departamento, mientras que Pastrana obtuvo apoyo principalmente de las zonas rurales, donde la disciplina partidista funcionaba mejor. Sin embargo, la prioridad poltica de su gobierno se centr en la reforma urbana, abandonando por completo la poltica agraria de reparticin de tierras que se haba establecido en el gobierno anterior. La reorientacin de la estrategia estaba basada en el clculo poltico antes mencionado, pero tambin en el retorno de la filosofa de desarrollo del profesor Currie, la cual, adoptada en los aos cincuenta, fue desechada durante la
dcada siguiente en favor de la doctrina cepalista. El abandono de la voluntad poltica de reforma agraria se traducira en una movilizacin y politizacin crecientes de las masas campesinas, lideradas por la Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC) surgida a iniciativa del gobierno anterior. Las invasiones de tierras se repitieron a lo largo de todo el gobierno, pero se intensificaron en sus postrimeras, con el nimo de presionar al presidente entrante. El programa bandera de esa administracin lo constituy entonces el de la vivienda. El objetivo era disear una poltica que dinamizara la oferta de vivienda y mejorara las condiciones de vida de los cinturones de miseria de las ciudades, brindando servicios de acueducto y alcantarillado, con el fin de erradicar los tugurios. Adicionalmente, la distribucin de tierras rurales, tuvo su contraparte en la poltica urbana, con el diseo de estrategias tendientes a redistribuir la propiedad y limitar con medidas impositivas el mantenimiento de lotes baldos. Finalmente, ninguna de esas iniciativas tuvo xito en el Congreso. Sin embargo, el gobierno pudo canalizar mayores recursos del sector privado hacia la construccin y dinamizar la demanda gracias a la creacin de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC). Con esto se esperaba igualmente reactivar la economa general y reducir el desempleo urbano. En la parte rural, la reforma de tierras fue reemplazada por una poltica de apoyo a la produccin tecnificada de productos comerciales.

El orden pblico tuvo evoluciones divergentes. Por una parte, las acciones registradas por la Polica Nacional como "terrorismo" tuvieron un crecimiento notorio. Mientras que en 1969 ocurrieron 15 atentados, en 1973, su nmero ascendi a 133 y se mantuvo en niveles superiores a 65 durante el resto del cuatrienio. Algo similar sucedi con los hurtos comunes que crecieron un 43.6% entre 1970 y 1974.
De otra parte, los grupos insurgentes sufrieron reveses importantes, lo cual se reflej en la evolucin del nmero de hombres que se les atribua. El total de efectivos en las filas guerrilleras pas de 990 en 1970 a 900 en 1974. La evolucin fue diferente segn los grupos. Las Farc, continuaron su proceso de crecimiento, aunque lo hicieron a un ritmo netamente inferior al de los aos anteriores. Por su parte, el Epl perdi el 40% de sus efectivos durante los cuatro aos. Sin duda el proceso ms importante fue el que se dio con el Eln. Este grupo inicialmente concentrado en Santander, se traslad hacia el nororiente antioqueo y all fue combatido con xito por las autoridades, al punto que despus de la operacin de Anor, en 1973, el Eln qued prcticamente destruido, con sus principales lderes muertos, presos o en fuga. Al finalizar el perodo, apareci el Movimiento 19 de abril, M 9, que tom su nombre en -1 memoria de la fecha de la discutida eleccin de Pastrana. Este movimiento, netamente urbano, fue formado por disidentes de las Farc junto con personas identificadas con la causa populista nacional de la Anapo. Este movimiento habra de convertirse en uno de los ms activos y beligerantes desde entonces y hasta su desmovilizacin definitiva a finales de la dcada de los ochenta. La evolucin del gasto pblico estuvo marcada por el mantenimiento de elevados porcentajes de dficit (alrededor del 3% del PIB). Para 1971, el presupuesto total del gobierno central se incremento fuertemente (10.1% real), pero este nivel de gasto no pudo sostenerse para los aos siguientes y fue oscilante durante todo el perodo. As en 1972, cay un 4%, para luego retornar, en 1973 a montos similares a los del ao 1971, y en 1974 volver a caer a 45,445 millones de pesos (idntico al de 1972). Se puede percibir una tendencia ms clara, al examinar la relacin del gasto con el PIB. Se aprecia que, en 1971 se prosigui el aumento de la participacin, para alcanzar 13.9% frente a 13.6% el ao inmediatamente anterior. A partir de entonces, el peso del presupuesto gubernamental en la produccin disminuira de manera rpida y consistente para llegar al 11% en 1974. Todos los sectores sufrieron el mismo proceso de crecimiento rpido y luego cada de sus asignaciones presupuestases, como porcentaje del PIB: La nica excepcin fue el sector social, el cual , por incluir el gasto para vivienda y servicios bsicos, mantuvo su peso dentro del PIB, alrededor del 5.5%. Las fuerzas militares recibieron un importante incremento de recursos en 1971, al concluirse la negociacin con el gobierno francs para la compra de los aviones Mirage, iniciada en el gobierno anterior. Su presupuesto aument de 4,366 millones de pesos en 1970 a 7,920 el ao siguiente

(ms 81.4%). Para el resto del cuatrienio la asignacin disminuy significativamente, para culminar en 1974 en 3,621 millones de pesos. La polica vivi un proceso similar, aun cuando a menor escala. El ao de 1971, trajo un incremento del 10.6% real frente al ao anterior, pero en los aos 1972, 73 y 74 hubo reduccin del presupuesto. Con esto se aceler la cada de la participacin del gasto en seguridad y defensa dentro del gasto del gobierno central, pasando del 16.7% al 13.9% durante el cuatrienio (excepcin hecha del pico de 1971, en el cual alcanz el 23.4%). Al finalizar el gobierno Pastrana, la participacin del gasto militar en el PIB haba pasado, por primera vez desde 1950, por debajo del 1%. El gasto en Polica por su parte era el ms bajo desde inicios de la dcada de los sesenta. Cabe destacar que durante este gobierno se reform, nuevamente, el estatuto orgnico de la Polica. G. GOBIERNO LOPEZ MICHELSEN (1 974-1978)
El primer gobierno posterior al Frente Nacional se inici bajo la presin generada por el excesivo dficit fiscal y qued marcado por la necesidad de establecer dos planes de estabilizacin sucesivos pero contradictorios. El primero, recin iniciado el gobierno, se orient a reducir el dficit fiscal, a travs de una reforma tributara dictada por decreto de emergencia econmica. El segundo, adoptado desde finales de 1975, fue necesario para controlar los efectos monetarios e inflacionarios de la bonanza cafetera iniciada ese ao. La poltica econmica se inspir de los principios neoliberales, que le asignan al mercado un elemento preponderante en la asignacin de recursos, y cuestiona el papel del estado como motor del desarrollo. En ese marco, el gobierno de Lpez liberaliz el comercio exterior reduciendo los aranceles y modificando la estrategia de promocin de exportaciones. Igualmente fortaleci el sistema financiero. Sin embargo, frente a la crisis que se viva en el campo, si bien no se desarroll una poltica de reforma agraria, se estableci un ambicioso programa de apoyo social al campo, a travs de la creacin del programa de Desarrollo Rural Integrado (DRI) y del plan de Alimentacin y Nutricin (PAN). Resultado de los sucesivos planes de estabilizacin, el gasto pblico tuvo una tendencia a la disminucin. El ao 1975 fue el nico en el cual el peso del presupuesto del gobierno central en el PIB aument significativamente, El ajuste de 1976 se tradujo en una cada de este indicador por debajo del 10%, para crecer despus lentamente en los dos ltimos aos hasta el 11 %. El gasto social disminuy y se mantuvo por debajo del 5% del PIB durante todo el cuatrienio. En materia de orden pblico, el cuatrienio estuvo marcado por las protestas sociales, en particular el paro cvico nacional convocado por las centrales obreras en 1977 que culmin en un enfrentamiento con las autoridades, dejando un saldo trgico de cerca de medio centenar de

vctimas. Por su parte, las organizaciones guerrilleras mantuvieron su presencia y actividad, aun cuando no incrementaron significativamente su nmero. Las Farc prosiguieron su lento crecimiento, al igual que el Epl, que para 1978 haba recuperado el pie de fuerza de 1970. En cuanto al Eln, sta fue una poca difcil, durante la cual trat de reconstituirse d espus de las derrotas sufridas en Anor. Fue el M-19 el movimiento de mayor auge en esos aos. Contaba con una estrategia que privilegiaba la espectacularidad y la publicidad de sus acciones. Desde el robo de la espada de Bolvar, acto con el cual inici su actividad, hasta el robo de camiones de leche para ser distribuidos en los barrios marginales de las ciudades. Este tipo de acciones les granje cierta popularidad y simpata en los medios populares urbanos. En 1975, secuestraron y asesinaron al dirigente sindical Jos Raquel Mercado, acto que fue repudiado nacionalmente por su brutalidad. El otro elemento nuevo, que vendra despus a enturbiar el orden pblico fue el desarrollo del narcotrfico. Si bien los primeros elementos de esta nueva actividad criminal surgieron a principios de la dcada, fue en este momento que el problema empez a tomar dimensiones preocupantes. En efecto, la participacin de Colombia en el negocio mundial de drogas iba a crecer paulatinamente, extendindose en particular al mercado naciente y en expansin de la cocana. El gasto de seguridad y defensa creci inicialmente, para luego - disminuir. El presupuesto militar pas de 3,623 millones de pesos en 1974 a 4,023 en 1975, y luego disminuy en 1976 y 1977, cuando se situ en 3,744 millones. En cuanto a la polica, sus recursos fueron oscilantes durante todo el cuatrienio. Primero aumentaron, luego disminuyeron, y finalmente se recuperaron (2,729 millones en 1974, 3,225 en 1975, 2,555 en 1976, 2,789 en 1977 y 3,183 en 1978). Sin embargo estas variaciones no tuvieron la amplitud de las variaciones ya sealadas del gasto total del gobierno central. Cabe destacar, para la Polica Nacional, una nueva modificacin de la estructura de carrera para el personal, as como un incremento de sus emolumentos y prestaciones sociales. Igualmente se abri la carrera policial al personal femenino y a los jvenes deseosos de prestar el servicio militar en la institucin. H. GOBIERNO TURBAY AYALA (1 978-1982)
Las prioridades de poltica econmica sealadas por el gobierno del Presidente Turbay se centraron en el desarrollo de la infraestructura (comunicaciones, vas y energa) as como en el mejoramiento de la poltica social. Con ello se reafirm la necesidad de la participacin del estado para brindar condiciones econmicas favorables al desarrollo del aparato productivo y al mejoramiento de la calidad de vida. A esto se agreg un componente importante de liberalizacin del comercio exterior, con una reduccin significativa de los aranceles.

Para financiar tan ambicioso programa de gasto se recurri de manera masiva al endeudamiento externo, facilitado por el boom petrolero, el cual gener excedentes financieros internacionales importantes, aumentando la liquidez internacional. En dos aos, entre 1980 y 1982, se recibieron ms de 4,000 millones de dlares de emprstitos extranjeros. El gasto pblico del gobierno central dio un salto hacia adelante, pasando de 55,546 millones de pesos en 1978 a 76,887 millones en 1982, o sea un incremento de 38.4% en trminos reales. Su peso dentro del PIB pas de 1 1 % a 13.5%. El gasto social, deprimido durante el cuatrienio anterior, se recuper para alcanzar el 5.8% del PIB, aun cuando disminuy ligeramente su participacin en el gasto total. Consecuencia de esta aceleracin del gasto, el dficit pblico, que era casi nulo a principios del mandato (-0.1% del PIB) alcanz la cifra rcord de -8.7%, el ms elevado de la historia, desde que se tiene registro. As mismo, la economa entr en una fase recesiva desde 1981, la cual alcanzara su punto culminante en 1983-84. La alteracin del orden pblico se agrav desde inicios del gobierno, con el asesinato del ministro de gobierno de la administracin anterior, Rafael Pardo Buelvas, el 14 de septiembre de 1978. En diciembre de ese mismo ao, se produjo el robo de 5,000 armas de la base militar del Cantn Norte en Bogot, realizado por el M-19. La confrontacin con este grupo guerrillero estara presente durante la totalidad del cuatrienio y culminara con la toma de la Embajada de la Repblica Dominicana, en la cual estuvieron retenidos numerosos diplomticos, entre quienes se contaba el Embajador de los Estados Unidos. Aun cuando el M-19 fue el movimiento que concentr la atencin de la opinin pblica, las otras guerrillas tambin fortalecieron su presencia y nmero entre 1978 y 1982. Las Farc pasaron de 850 a 1,300 hombres, el Eln inici su revitalizacin en Arauca, pasando de 60 a 1 00 hombres y el Epl, se duplic de 100 a 220 miembros. Por ltimo, esta fue la poca de auge de las nuevas organizaciones del narcotrfico. Para 1982, Pablo Escobar, Carlos Lehder, los hermanos Ochoa, o los clanes del Valle, entre otros, haban asumido el control del trfico de cocana a nivel mundial. Gracias a este negocio, acumularon tal cantidad de riquezas que ese mismo ao, Pablo Escobar era una figura pblica conocida por su generosidad y logr ser elegido a la Cmara de Representantes, como suplente. Esta explosin del narcotrfico en Colombia cambiara de manera importante y marcara el desarrollo, futuro de la fisonoma social, econmica, poltica y, por supuesto, de orden pblico del pas en los aos subsiguientes. Como respuesta al asesinato de Pardo Buelvas, el gobierno de Turbay plante lo que podra calificarse como la primera estrategia de gobierno contra la subversin, la cual se plasm en el Estatuto de Seguridad. En l se le entregaron amplias facultades a los militares para el juzgamiento de civiles involucrados en actividades guerrilleras, se incrementaron las penas para el

secuestro y se modific la tipologa penal de la sedicin, hacindola ms amplia. Igualmente el tiempo de detencin preventiva se extendi. Resultado de todas estas medidas, el nmero de arrestos y detenciones creci, al i ual que las denuncias por tortura y violacin de los derechos g humanos. La intensa presin ejercida por las Fuerzas Militares contra el M-19 permiti la recuperacin de las armas sustradas y la captura de buena parte de sus dirigentes, los cuales fueron juzgados en tribunales marciales. A raz de la toma de la Embajada, el comando guerrillero que la realiz exigi inicialmente la puesta en libertad de todos sus compaeros de armas. Finalmente, las negociaciones culminaron en la salida de los secuestradores para Cuba con un rescate millonario. En 1981, dos hechos fueron marcantes. Primero, el M intent por dos veces consecutivas -19 introducir grandes cargamentos de armas a Colombia, por el Choc y por el Caquet, pero en ambas ocasiones fracas. A partir de estos hechos, el gobierno acus a Cuba de estar patrocinando y apoyando a los guerrilleros, y rompi relaciones diplomticas con la isla. Segundo, el gobierno present una propuesta de paz con los alzados en armas. Sin embargo estos la rechazaron, pero esta idea se abrira camino en el perodo siguiente, con Belisario Betancur. En materia de criminalidad, el nmero de homicidios comunes dio su primer gran cambio desde el fin de la violencia de los aos cincuenta, al pasar de 7,013 en 1978 a 10,679 en 1982, o sea un aumento de 52.7%. La poltica para la Polica Nacional arranc, como casi todos los gobiernos anteriores por una reforma a los estatutos de carrera. En particular se cre el escalafn complementario, mecanismo para conservar en las filas a oficiales que a pesar de no haber sido seleccionados para ascenso, son considerados con cualidades suficientes para continuar perteneciendo a la institucin. Pero sin duda lo ms significativo fue la creacin de nuevos cuerpos especializados dentro de la institucin, para enfrentar las nuevas formas de criminalidad. As surgi la Polica Antinarcticos, la de proteccin a signatarios, la de menores y los Grupos de Operaciones Especiales (GOES). Igualmente, para el conjunto de la Fuerza Pblica se incrementaron las dotaciones e instalaciones. Dentro del conjunto se destaca el incremento de los vehculos blindados para el Ejrcito, la sede nacional de la Polica y la negociacin de la compra de corbetas misileras para la Armada Nacional, las cuales se recibiran durante el siguiente gobierno. El gasto militar creci nuevamente durante el perodo. De 4,481 millones en 1978 pas a 5,708 millones en 1980, con un aumento del 27.4% real. Los dos ltimos aos vieron una ligera contraccin del presupuesto e cual cerr el perodo en 5,481 millones. En cuanto a la Polica l Nacional, el ritmo anual de crecimiento fue menor pero ms sostenido, con un acumulado para el cuatrienio de 21.3%. Pero debido al fuerte aumento del gasto total, la tendencia a la disminucin

del gasto de defensa y seguridad dentro del total se mantuvo, alcanzando su punto ms bajo desde 1950, con un 12.15%. Como porcentaje del PIB, el gasto militar oscil alrededor del 1% y el policial alrededor del 0.6%. En conclusin, la dcada de los setenta se registraron tres hechos sobresalientes en materia de orden pblico: la revitalizacin de la guerrilla, el surgimiento del narcotrfico y la aceleracin del aumento de los homicidios. Estos elementos cambiaran por completo el panorama de las dos dcadas siguientes. Los aos setenta presentaron en cambio una ligera disminucin del gasto militar, en las primeras tres cuartas partes, excepcin hecha del ao 1971, para cerrar con una tendencia al rpido crecimiento que se mantendra durante toda la dcada de los ochenta, a medida que los problemas de orden pblico y seguridad externa se hicieron ms crticos. Es de anotar que el peso de este rubro en las finanzas del gobierno central continu su cada, y se mantuvo relativamente estable en proporcin del PIB. I. GOBIERNO BETANCUR CUARTAS (1982-1986) Belisario Betancur Cuartas, conservador, lleg al poder representando lo contrario a su antecesor liberal. Su principal bandera poltica fue la de la reconciliacin nacional y la paz. Como filosofa de poltica externa propugn por la independencia frente a los Estados Unidos y por la conformacin de bloques regionales. Este ltimo aspecto tuvo su expresin en el ingreso de Colombia a los No Alineados, en el establecimiento del grupo de Contadora, que exclua a los Estados Unidos y buscaba intervenir en la solucin de los conflictos centroamericanos o en la realizacin de una cumbre de mandatarios de pases fuertemente endeudados. La situacin fiscal era, de entrada , desesperada, con un dficit fiscal de 8.7% y una economa ad portas de una recesin. El crecimiento especulativo del sector financiero termin siendo explosivo y concluy con la quiebra de varios de los mayores grupos financieros. nica noticia alentadora, a finales de 1985 se present una nueva mini bonanza de los precios del caf, lo cual alivi en algo las penurias fiscales del gobierno. Esta difcil situacin afect los niveles de actividad econmica, generando las tasas de desempleo ms altas de la historia. Desde inicios del gobierno se decret la emergencia econmica y se adoptaron medidas para fortalecer los ingresos de la nacin. El elemento central de la reforma fue la creacin del Impuesto al Valor Agregado (lVA). Un segundo programa de ajuste se negoci en el congreso entre finales de 1984 y principios de 1985 mediante el cual se incrementaron el impuesto a la renta y la base tributara del lVA. En el plano externo, se concert un programa de refinanciacin de la deuda, acompaado de ajustes a la poltica econmica de subsidios y de acciones encaminadas a resolver al crisis del sector financiero. A pesar de estas restricciones, el gasto pblico creci moderadamente durante el cuatrienio, pasando de 76,887 millones en 1982 a 82,568 en 1986, con un aumento del 7.4%.

En materia de poltica interna, la voluntad de paz del gobierno se sustentaba en la descomposicin de las causas de la violencia en dos. Por un lado, la pobreza, las condiciones de vida de muchos colombianos eran, para el gobierno, las razones reales, objetivas, que explicaban el auge de la insurgencia. Para eliminarlas, Betancur propuso un ambicioso programa de gasto social, centrado en el acceso a vivienda propia, la educacin y la atencin prioritaria a las regiones ms pobres y violentas del pas. Desgraciadamente, buena parte de estas promesas no pudieron cumplirse, en razn de la limitacin presupuestal impuesta por la crisis econmica y financiera del pas. Por el contrario, la agudizacin de la recesin trajo un desbordamiento de las tasas de desempleo e informalidad. De otro lado, estaban las llamadas causas subjetivas, vinculadas a las restricciones que existan en el campo poltico, las cuales requeran de un proceso de negociacin y de legitimacin de las propuestas de la insurgencia. Por ello, desde el momento de su posesin, Betancur promulg una serie de medidas, entre ellas el indulto, as como la creacin de comisiones de negociacin para establecer acuerdos de treguas bilaterales tanto con el M-19 (en Corinto, Cauca) como con las Farc (en La Uribe, Meta). De este ltimo surgira la Unin Patritica, grupo poltico que sufrira una verdadera campaa de exterminio en los aos subsiguientes. La estrategia de paz se bas en la idea de que la solucin al conflicto deba ser poltica y social, por lo que los militares deban perder preeminencia en el manejo del orden pblico para concentrar sus esfuerzos en la defensa de la soberana nacional. Como parte de este enfoque, el gobierno promovi la construccin de megaproyectos de infraestructura como la Base Naval de Baha Mlaga en el Pacfico, o la Base de la Fuerza Area en Maranda, en los Llanos Orientales. El resultado inicialmente alentador de las negociaciones vino a enturbiarse por varios problemas que hicieron crisis. Por un lado, el enfrentamiento del estado con los narcotraficantes se evidenci y se agudiz con el asesinato del Ministro de Justicia, Rodrigo Lara Bonilla, en 1984. Este gravsimo hecho forz un viraje total en la poltica de orden pblico. La represin de los carteles se h prioritaria y se recurri a la extradicin, herramienta reclamada por los Estados Unidos, izo pero que haba sido desechada hasta entonces. El asesinato de Lara Bonilla se convirti en la seal de alarma sobre un proceso que se vena fraguando de tiempo atrs. El creciente poder econmico de los carteles, aunado al recurso sistemtico a la violencia para sancionar las faltas dentro de las mafias y a su voluntad de penetrar el estado se conjugaron para convertirlos en una amenaza directa a las instituciones. Esta carrera mortal se intensificara con el tiempo y slo tendra un verdadero punto final con la muerte de sus promotores. De otra parte, la creciente ola de inseguridad, rural y urbana, unida a una percepcin de impotencia de las autoridades, llevaron a la creacin de movimientos de autodefensa contra la guerrilla y de exterminio de delincuentes y marginales. Las autodefensas fueron inicialmente promovidas, de acuerdo con la ley vigente, por el estado, como parte de la estrategia contrainsurgente. Sin embargo, la ausencia de control real sobre sus actuaciones y, sobre todo, la participacin en ellos de los traficantes de drogas los convirtieron pronto en brazos armados

terroristas al servicio de estos ltimos. Militares y policas se vieron envueltos en esta espiral, corrompidos por el poder del dinero. En las ciudades, aparecieron escuadrones de la muerte dedicados a la eliminacin fsica de pequeos delincuentes, prostitutas y habitantes de la calle, en una oprobioso campaa de limpieza social. Con estos fenmenos, el conflicto armado dio un paso funesto hacia lo que se llam entonces la guerra sucia. Por su parte, los grupos guerrilleros, no vieron en la generosidad de las propuestas del gobierno una opcin para poner fin al conflicto, sino una ocasin para ampliar su base poltica y su presencia territorial en la perspectiva de fortalecer su capacidad militar. Resultado de ello, todos los grupos insurgentes crecieron de manera importante durante el perodo. Este crecimiento se apoy en un cambio de estrategia, en el cual la financiacin de la actividad guerrillera, a travs del secuestro y la extorsin, se volvi preponderante. Un hecho adicional vino a sepultar definitivamente todas las esperanzas de paz que el gobierno haba suscitado. En noviembre de 1985, el M -19 tom por asalto el Palacio de Justicia de Bogot, sede de las altas cortes nacionales, exigiendo un juicio poltico al presidente por traicin a la paz. Este acto delirante se transform en una masacre con la reaccin inmediata de las Fuerzas Militares y de polica para retomar el control del edificio. En el enfrentamiento murieron ms de cien personas, entre asaltantes, soldados, policas, personal civil y magistrados de la Corte Suprema. Por ltimo, el nmero de homicidios sigui la curva de la esperanza de paz. En 1983, se obtuvo un descenso, de 10,679 en 1982 a 9,807 crmenes fatales. Durante el resto del perodo, esta macabra estadstica no cesara su aumento, para alcanzar, en 1986, la cifra de 17,450 muertos, o sea un crecimiento del 78% con relacin a 1983. El gasto para las Fuerzas Militares tuvo un incremento significativo en los cuatro aos, salvo en 1985, en contradiccin aparente con el proceso de paz. En 1983, aument 31.2% en valor real frente a 1982, lo cual permiti que su peso dentro del gasto total pasara de 7.1% al 9.3%. En 1984, el aumento se prosigui, aun cuando a un ritmo inferior (9.4%). En esos dos aos, la participacin en el PIB- pas de 1 a 1.4%, su nivel ms alto desde 1971. La explicacin se encuentra en la orientacin del gasto. Se le dio prioridad a la inversin en compra de material estratgico para nivelar la capacidad blica colombiana con la de pases vecinos, debido en parte a la tensin creciente con Nicaragua por la soberana de la isla de San Andrs y tambin como parte de una negociacin poltica con el estamento castrense, en compensacin por la marginacin del proceso de paz. En ese perodo, adems de las nuevas bases mencionadas antes, se adquirieron 13 aviones supersnicos y se repararon 2 submarinos. Al mismo tiempo, entre 1982 y 1984, el pie de fuerza militar creci en 5,500 hombres. En cambio, para 1985, el gasto militar disminuy de 7,865 millones de pesos en 1984 a 6,888 (una reduccin de 12%). Aun cuando por el ajuste fiscal la reduccin presupuestal fue generalizada, la contraccin del rubro militar fue mayor, con lo cual su participacin en el gasto

total cay de 9.4 a 8.4%. Por ltimo, en el ao 1986, nuevamente el gasto militar creci a pesar del estancamiento de las fnanzas pblicas. En efecto, mientras el gasto del gobierno central i disminuy levemente, el de las Fuerzas Militares aument 5.1%. En cuanto a la Polica, de entrada, se inici, como en todos los gobiernos anteriores, una reforma de los estatutos y se reorganiz la institucin. De estas modificaciones se destacan la creacin del Consejo Superior de polica, como rgano asesor del Presidente, de ocho direcciones (entre ellas la de inteligencia y polica judicial, DIJIN) y del servicio areo destinado a apoyar la labor antinarcticos. Igualmente se revisaron los estatutos de la carrera y los aspectos prestacionales y salariales para los policas. Se adquiri material de comunicaciones, armamento, transporte y patrullas para fortalecer la capacidad de vigilancia y reaccin de la entidad. En materia de gasto, la Polica Nacional tuvo dos tendencias claras durante la administracin Betancur: En los dos primeros aos, los presupuestos aumentaron en trminos reales 31% en 1983 y 6.6% en 1984. Para 1985 y 1986, hubo reducciones del 3% y de] 7% respectivamente.
J.
GOBIERNO BARCO VARGAS (1986-1990)
Virgilio Barco Vargas permiti el retorno al poder del partido liberal. Convencido de la necesidad de impulsar una serie de cambios estructurales en la poltica y en el pas, plante el sistema de gobierno-oposicin como la condicin para devolverle significado a la democracia y a las urnas. Insisti adems en fortalecer la accin del estado y en particular llevar las instituciones a las regiones ms apartadas, a travs del fortalecimiento y rediseo del PNR y la creacin de la Consejera para la Rehabilitacin, Normalizacin y Reconciliacin. En el plano social, su bandera fue la erradicacin de la pobreza absoluta, para lo cual cre igualmente una Consejera. Estas iniciativas, junto con la de paz, estaban destinadas a atacar las causas objetivas de la violencia y reducir el espacio poltico de las guerrillas, las cuales, para el gobierno se alimentaban de la pobreza y el descontento social. La poltica de paz se bas en dos principios fundamentales: Primero, la responsabilidad absoluta e indelegable del gobierno en materia de negociacin, eliminando las mltiples comisiones facilitadoras y negociadoras que haban terminado por quitarle claridad y seriedad a las conversaciones y los acuerdos logrados en los aos anteriores. Segundo, la voluntad de abandono de las armas por parte de los grupos guerrilleros deba ser clara y demostrable. Resultado de este planteamiento, a finales del gobierno se adelantaron negociaciones que, concluyeron en la desmovilizacin definitiva del M-1 9, el Quintin Lame, el Prt y el Epl (aunque una fraccin no se acogi al proceso). Adicionalmente, el gobierno promovi la reflexin

colectiva sobre los problemas de violencia. En 1987, el Ministerio de Gobierno convoc a un grupo de intelectuales, politlogos, socilogos a estudiar los fenmenos que alteraban el orden pblico. Dicho grupo culmin su trabajo presentando un anlisis de la violencia y una serie de recomendaciones especficas para combatirla. Fue el surgimiento oficial de los llamados "violentlogos". En materia econmica, la poltica se orient a sentar las bases para la apertura comercial, y la culminacin del saneamiento de las finanzas pblicas iniciado por Belisario Betancur. La economa se vio beneficiada igualmente por la min ibonanza de los precios del caf y por los excedentes petroleros de los nuevos pozos (Cao Limn) entrados en produccin. Esta situacin favorable permiti nuevas negociaciones de financiacin externa. El gasto pblico, resultado de los elementos anteriores, creci de manera importante y sistemtica, pasando de 82,568 millones de pesos en 1986 a 110,713 en 1990, con un incremento de 34% real durante el cuatrienio. El gasto social creci un 20% real en el mismo lapso. La situacin de orden pblico se deterior con la creciente alianza de narcotraficantes y grupos de autodefensa, cuyos blancos principales fueron los dirigentes de izquierda, como el excandidato presidencial Jaime Pardo Leal o Jess Antequera, periodistas como Guillermo Cano, director del Espectador y funcionarios del estado, en particular de la rama judicial, que los enfrentaron (caso del Procurador general Mauro Hoyos). La verticalidad de la lucha del presidente Barco llev las organizaciones del trfico de drogas a una espiral de terror y muerte. Las bombas y atentados se multiplicaron. Dos de los incidentes ms graves fueron la destruccin de un avin de pasajeros en pleno vuelo y el atentado dinamitero contra las instalaciones del DAS, los cuales causaron centenares de muertes. El gobierno promulg, mediante el estado de sitio, el estatuto para la defensa de la democracia y restableci la extradicin por va administrativa luego de que la Corte decretara, por dos veces, la inexequibilidad del tratado con los Estados Unidos sobre la materia. Igualmente, se opuso a los grupos de justicia privada, derog el artculo de la ley que autorizaba la creacin de autodefensas y constituy un grupo especial de la Polica Nacional para combatirlos. Al final del gobierno, la campaa. terrorista del cartel de Medelln se orient a bloquear el desarrollo de las elecciones y asesin al principal candidato y opositor acrrimo de los carteles, Luis Carlos Galn Sarmiento, as como a Carlos Pizarro, candidato surgido de la desmovilizacin del M -19, y a Bernardo Jaramillo, de la Unin Patritica. Pero este no fue el nico factor de desestabilizacin interna. Las Farc, con las que los acuerdos de tregua se mantuvieron oficialmente al inicio del mandato, reiniciaron sus ataques, en particular contra la Fuerza Pblica. En uno de esos episodios emboscaron un convoy militar y asesinaron a ms de 30 soldados en el Caquet. El Eln por su parte, inici una campaa de destruccin sistemtica de la infraestructura petrolera, dinamitando el oleoducto principal de Cao-Limn al

puerto de Coveas. Se cre entonces la Coordinadora Nacional Guerrillera, que rechaz la propuesta de paz del gobierno. Resultado de ese desbordamiento de la violencia organizada, los homicidios comunes tambin crecieron. De 17,450 registrados por la polica Nacional en 1986 se pas a 24,308 en 1990. Por ltimo, en el frente externo, en 1987 un incidente fronterizo tuvo al pas al borde de un conflicto militar con Venezuela. La Corbeta Caldas, patrullando un rea en disputa, se enfrent con buques de guerra del vecino pas. Luego de una crtica situacin que se prolong por varias horas, el presidente dio la orden de retirar a la Caldas de la zona. De este incidente surgira un nuevo esfuerzo para dotar las Fuerzas Militares y una iniciativa de manejo conjunto de los problemas fronterizos con Venezuela, a travs de una comisin bilateral. Frente a tal diversidad, complejidad y gravedad de amenazas, la poltica de orden pblico se bas en un fortalecimiento de la capacidad operativo de la fuerza pblica. as, por ejemplo, el ejrcito vio su pie de fuerza pasar de 84,635 en 1986 hombres a 94,132 en 1990; y la polica de 69,505 a 78,668 en el mismo lapso. En materia presupuestal, el incremento para las Fuerzas Militares fue del 45% real- en los cuatro aos. Para la polica, la asignacin de gasto creci durante los tres primeros aos (20%) pero en 1990 se redujo drsticamente, cayendo a un nivel inferior al de 1986. Dentro del t tal del gasto pblico del gobierno central, el rubro de defensa y seguridad o tuvo un incremento en los dos primeros aos, alcanzando el 15.8% en 1988, para luego descender durante los dos aos finales hasta 13.8% en 1990. Como porcentaje del PIB, este gasto aument de 1.94% en 1986 a 2.19 en 1989 y luego disminuy) a 2.08% en 1990. Durante la dcada de los ochenta el gasto en defensa y seguridad creci ms que en la dcada anterior, debido tanto a los esfuerzos de modernizacin de equipamiento blico, como por el incremento del pie de fuerza y como respuesta a la intensificacin de los conflictos y amenazas que vivi el pas durante estos diez aos. K. GOBIERNO GAVIRIA TRUJILLO (1990-1994)
Cesar Gaviria Trujillo fue escogido candidato en reemplazo del Luis Carlos Galn, asesinado en 1989. La campaa presidencial fue la ms sangrienta y difcil de la historia, debido a los atentados terroristas de las organizaciones del narcotrfico. La bandera del nuevo presidente fue la renovacin y el cambio, bajo el ema de la "Revolucin Pacfica". Retom algunas de las l iniciativas principales del gobierno anterior, en el cual haba participado activamente. La principal de ellas fue la iniciativa de una reforma constitucional, ya no por el camino tradicional del Congreso (donde todas las anteriores tentativas haban fracasado) sino mediante la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente, elegida por primera vez en la historia del pas por sufragio universal. Igualmente, hizo suya la poltica de modernizacin y apertura econmica as como el robustecimiento del aparato institucional. Para ello se incremento el gasto pblico de manera sustancial, financiado mediante dos reformas tributaras. El presupuesto del gobierno

central creci entonces de 110,713 millones de pesos en 1990 a 156,202 en 1994, con un incremento real del. 41.2% en el cuatrienio. El gasto social del gobierno central por su parte creci un 33% real. Desde el discurso de posesin, el tema de la seguridad interna fue abordado y se plantearon los ejes esenciales de la poltica que habran de orientar todo el cuatrienio. El primero, la responsabilidad de los civiles en el manejo de estos temas. Segundo , la necesidad de disear mecanismos especficos para cada problema, pero enmarcados en una poltica general. En ese discurso, se anunciaron las primeras medidas para afrontar el problema del orden pblico. Entre estas cabe destacar el sometimiento a la justicia y la distincin entre narcoterrorismo y narcotrfico, una plataforma general para el dilogo con la guerrilla, el fortalecimiento de la justicia y la transicin al sistema acusatorio as como la creacin de la Consejera Presidencial para la Seguridad Nacional. La filosofa general de la poltica del cuatrienio Gaviria se bas en tres elementos: Asuncin de responsabilidades y de toma de decisiones por los civiles (nombramiento de un civil en el Ministerio de Defensa, reactivacin y fusin en un slo consejo asesor del Presidente para el manejo del orden pblico y creacin de la Consejeria para la Defensa y Seguridad Nacional), debate pblico de las decisiones y polticas (publicacin de las estrategias, debates en el Congreso), mayores recursos para la seguridad y la justicia (nivelacin salarial, rentas parafiscales de destinacin especfica para la justicia, creacin de la Unidad de Justicia y Seguridad en el Departamento Nacional de Planeacin). La poltica tuvo un desarrollo explcito en la "Estrategia Nacional contra la Violencia". Por primera vez el gobierno present a la opinin pblica un documento en el cual se haca un anlisis de las causas y manifestaciones de la violencia, as como una poltica que buscaba enfrentar el fenmeno desde diversos ngulos. El documento tuvo una amplia difusin y se distribuy como un suplemento en los principales peridicos nacionales y regionales del pas. Igualmente se envi. a todos, los gobernadores y alcaldes para que la conocieran y la aplicaran en los mbitos de su competencia. El documento se sustent en el diagnstico bsico de que la violencia, contrario a algunas teoras de la poca, no poda reducirse a unas causas sencillas y nicas como por ejemplo la falta de espacios polticos y democrticos, la pobreza o la falta de presencia institucional. La violencia, segn la Estrategia, era compleja, multicausal y reflejada en mltiples manifestaciones, diferentes en su intensidad y gravedad segn las regiones. Esto implicaba disear una respuesta integral, regional y de largo plazo. La Estrategia Nacional contra la Violencia fij tres grandes objetivos, a saber : hacer efectivo el principio del monopolio del uso de la fuerza en cabeza del Estado; robustecer la justicia; y ampliar la presencia institucional del Estado en todo el territorio nacional. Para ello se establecieron cinco reas de accin : a) vinculacin de los mandatarios civiles regionales en el manejo de los problemas de su jurisdiccin, b) fortalecimiento de la capacidad sancionatoria de la justicia, c) una

poltica de paz, d) medidas especficas frente a las modalidades delictivas ms graves, y e) promocin y defensa de los derechos humanos. La Polica tena tambin un papel importante en esta poltica. El objetivo era el total cubrimiento de los municipios con fuerza pblica. Esto no se logr. Por el contrario, el nmero de cabeceras municipales sin Polica creci. La razn principal de este fracaso residi en la determinacin de los grupos guerrilleros de convertir la Polica en objetivo militar. Los ataques a estaciones obligaron a la Institucin a incrementar el nmero de hombres por puesto para mejorar su capacidad de defensa. Esto se tradujo en una concentracin de efectivos en detrimento de la cobertura espacial. Adems, la poblacin civil frente a la amenaza tuvo actitudes ambivalentes, solicitando a veces que se retirara la Polica de los pueblos o que por lo menos sus instalaciones fueran ubicadas fuera del permetro urbano, lo cual dificult y tension la relacin entre la fuerza pblica y la ciudadana. El planteamiento del Gobierno en materia de paz tuvo un primer componente importante que fue el de identificar dos elementos : por un lado la paz como resultado de la deslegitimacin del uso de la violencia en todos los mbitos de la vida nacional y, por otra parte el proceso de negociacin de la dejacin de armas por parte de la guerrilla. En el primer sentido el gobierno enmarc la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente y los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos. El estudio de la reforma constitucional desborda el objetivo de este ensayo y ha sido objeto de mltiples anlisis en otros espacios. En cuanto a la poltica de dilogo con los movimientos guerrilleros, el modelo Gaviria fue en buena medida la continuacin y desarrollo de los lineamientos del gobierno Barco. Primero que la negociacin era una concesin de la sociedad a los alzados en armas. Segundo, que la posibilidad del dilogo naca de la voluntad clara y comprobable de abandonar las armas por parte de la subversin. Tercero, que la decisin de entablar negociaciones era prerrogativa del gobierno nacional. Cuarto, el dilogo no poda implicar la cesacin de las labores constitucionales de las fuerzas militares. Simultneamente, el gobierno ofreci nuevas garantas para el desarrollo de los dilogos, tales como veeduras internacionales, participacin de sectores no gubernamentales, y flexibilidad para adaptarse, en cada caso, a las particularidades de uno u otro grupo. Con la coordinadora guerrillera, este ofrecimiento se tradujo en dos rondas de negociacin en el exterior. La primera, en Caracas, la segunda en Tlaxcala. Ambas fracasaron por la falta de compromiso real de la guerrilla con la paz y por la presin poltica de la opinin pblica que no entenda la negociacin bajo fuego. En particular, el secuestro y muerte del exministro Argelino Durn constituy el "florero de Llorente" que necesitaba el gobierno para liquidar un proceso que estaba perdiendo su rumbo.

A pesar de estos fracasos, los postulados bsicos de la poltica de dilogo no se modificaron. Al final del gobierno tuvieron aplicacin con la Corriente de Renovacin Socialista, disidencia del ELN en Sucre, Crdoba y Urab, as como con las milicias populares de Medelln. Esto sirvi ante todo para demostrar que la voluntad de paz del gobierno segua vigente y para defender la viabilidad del modelo de negociacin adoptado. Contra el narcotrfico, adems de la poltica de sometimiento, se inici el programa de erradicacin de cultivos con glifosato, se estableci el primer programa de desarrollo alternativo a travs del PNR, y se tom la decisin de autorizar a la FAC para que en ciertos casos extremos pudiera hacer uso de la fuerza contra un avin en vuelo. Se extremaron los controles a los insumos qumicos. Se present el programa para la superacin del problema de la droga que adems de recoger las medidas ya comentadas hizo nfasis en el problema creciente del consumo interno La poltica de derechos humanos se bas en los pilares de la educacin, el fortalecimiento de los controles internos y externos (Procuradura, defensora, comisionado de polica), colaboracin con la cruz roja internacional, mejoramiento de las relaciones con las ONG y un programa especial para fortalecer la investigacin e identificacin de los desaparecidos y N.N. En conclusin, la Estrategia Nacional contra la Violencia constituy un paso adelante en materia de polticas de seguridad. Por primera vez se present una agenda al pas y se hizo explcita la organizacin de la cadena de mando de la poltica, fijando responsabilidades de coordinacin y seguimiento para la Consejera Presidencial para la Defensa y Seguridad Nacional. En 1993 se expidi la segunda fase de la estrategia, denominada "Seguridad para la gente", la cual marc dos hechos importantes : Primero, la voluntad poltica del Gobierno de mantener la estrategia de seguridad en la agenda pblica. Segundo, el reconocimiento claro de que los problemas de violencia no podan reducirse a los grandes actores armados del conflicto. Era necesario establecer polticas claras para enfrentar los problemas de criminalidad comn que estaban afectando a la gran mayora de los colombianos : el homicidio, el robo, la piratera terrestre, el abigeo, el secuestro. As, Seguridad para la Gente no fue una revisin de la poltica sino una ampliacin de los frentes de trabajo del Estado en temas de seguridad. Se reiteraron los principios bsicos de la Estrategia y se subray la importancia de la prevencin, de la investigacin y esclarecimiento de los delitos, de la reorientacin de la labor de la polica hacia el trabajo con la comunidad. En este aspecto es importante subrayar la concordancia de esta temtica con la iniciativa de reformar de manera importante la Polica Nacional. Esta reforma se cristaliz en la ley 62 de 1993.

El panorama de orden pblico que enfrent la administracin Gaviria estuvo marcado por varios elementos. Primero, el narcotrfico. Los atentados terroristas y los secuestros de personalidades por parte del cartel de Medelln se prosiguieron hasta el momento de la entrega de Pablo Escobar en junio de 1991. Posteriormente, en 1992, el gobierno decidi trasladarlo de centro de reclusin al tener confirmacin de que el jefe del cartel de Medelln segua delinquiendo desde la crcel de Envigado (Antioquia). El operativo fue un fracaso que termin con el secuestro de varios funcionarios del gobierno y la fuga de los cabecillas del narcotrfico all detenidos. Este episodio reactiv la cadena de atentados que slo tendra fin con la muerte de Pablo Escobar en noviembre de 1993. De otra parte, la confrontacin con la guerrilla se agrav en diversos momentos, consecuencia de ofensivas tanto del Ejrcito como de la subversin. La coordinadora guerrillera atac duramente la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente e intensific su accionar durante la campaa electoral para la eleccin de los delegados a la misma. El Ejrcito retom la iniciativa en diciembre de 1990 cuando atac la base de las Farc, en Casa Verde (Meta). Despus del fracaso de las dos rondas de negociaciones, la coordinadora lanz una campaa de atentados contra la infraestructura energtica y vial del pas, a lo cual el gobierno respondi con un incremento de las operaciones militares y el lanzamiento de planes especficos para contrarrestar la ofensiva guerrillera. Los homicidios comunes continuaron su ascenso hasta 1991, para luego empezar a disminuir levemente hasta 1994. Los atentados terroristas se incrementaron en 1992, con un total de 1,104 fruto de la accin combinada del cartel de Medelln y de la guerrilla. En 1993 estos se redujeron notoriamente a 734. En 1994, su nmero volvi a elevarse a 1,352. En materia de gasto pblico, el esfuerzo realizado fue muy importante. El presupuesto total de la fuerza pblica se duplic en trminos reales entre 1990 y 1994. Por primera vez, se pens en dotar al sector de una estructura de planeamiento presupuestal serio y organizado, tanto a nivel del Ministerio de Defensa como en el Ministerio de Hacienda y en el Departamento Nacional de Planeacin. Se estableci un programa de inversiones plurianual, el Plan Quinquenal para la Fuerza Pblica (P.Q.F.P), y tambin un cronograma de nivelacin salarial con la ley 4 de 1992. El fuerte incremento presupuestal s irvi para incrementar de manera sustancial el pie de fuerza militar y policial. En particular el nmero de soldados profesionales pas de 3,000 a 17,000. El gasto destinado a las Fuerzas Militares creci de 10,521 millones de pesos en 1990 a 14,985 millones en 1994, o sea un incremento del 42.4%. Sin embargo, el crecimiento no fue constante. Para 1991, se present una disminucin. del 5.8%,. En los dos aos siguientes se registraron los mayores saltos, alcanzando la cifra rcord de 15,736 millones en 1993. En 1994 se redujo nuevamente el gasto en un 4.7%. La Polica recibi mayores recursos cada ao, pues su presupuesto se aument de manera regular de 4,791 millones de pesos en 1990 a 8,219 en 1994 (ms 71.5%)

En este captulo debe sealarse la decisin gubernamental de crear el llamado impuesto de guerra para financiar el gasto militar. Con esta decisin se hizo clara la necesidad de destinar mayores recursos al sector, sin recurrir a un sacrificio de otros gastos del estado. Adems, permiti financiar esfuerzos complementarios de inversin, no contemplados en el Plan Quinquenal, pero necesarios para desarrollar las responsabilidades de la fuerza pblica frente al deterioro del orden pblico interno. El objetivo especfico de estas contribuciones especiales no fue muy claro para la opinin pblica. Se crey que estos dineros eran la garanta para terminar el conflicto en el corto plazo. La realidad es que estos recursos cumplieron su cometido. Por una parte permitieron financiar el incremento de personal y de sus salarios, y por la otra hicieron realidad los planes destinados a proteger la infraestructura energtica y vial del pas. Es de destacar que el nmero de atentados contra la infraestructura energtica disminuy de manera drstica gracias a estas medidas. El rpido repaso de estos cuarenta aos de historia permite identificar una serie de elementos importantes en materia de poltica de seguridad y defensa, y sobre sus repercusiones en el gasto pblico. Ante todo cabe destacar que el peso de los recursos consagrados a la seguridad interna y a la defensa nacional en el Producto Interno bruto ha sido histricamente bajo. El promedio para todo el perodo es de 2.02%. Segundo, cuando se analizan los grandes cortes de la historia, se pueden observar tendencias concordantes entre el esfuerzo presupuestal y la apreciacin de la situacin de orden pblico general del pas. As, como era de esperar, la participacin de Colombia en un conflicto externo, o la llegada al poder de un gobierno militar han sido factores de crecimiento del gasto en defensa. Por el contrario, la iniciacin del Frente Nacional redujo nuevamente la participacin de este rubro en el PIB: Igualmente, la dcada de los setenta constituy una poca en la cual se le dio prioridad absoluta al desarrollo econmico y social, al mismo tiempo que la percepcin sobre los problemas de orden pblico qued supeditada a las reformas urbanas y sociales. Desde inicios de los aos ochenta en cambio, la combinacin de factores de amenaza como el narcotrfico y el terrorismo, el resurgimiento de los grupos guerrilleros y la escalada de los ndices de criminalidad (en particular de homicidio) han propiciado un incremento sostenido en el gasto en defensa y seguridad. Esto modific la tendencia y dispar los niveles de gasto por encima del 2%, frente a un promedio de 1.7% del PIB, durante la dcada anterior. Esta tendencia al crecimiento no ha disminuido desde entonces. Esta relativa estabilidad del gasto se encuentra subrayada por la evolucin divergente del gasto pblico en general. En este mismo lapso, el presupuesto del gobierno central creci del 5.5 al 17% del PIB. El gran beneficiario de este crecimiento ha sido el sector social (educacin, salud, vivienda, acueducto y alcantarillado, principalmente). Estas tendencias se ven reflejadas claramente en la composicin del gasto del gobierno central. Mientras el gasto social creci de manera sistemtica, el gasto en defensa y seguridad cay hasta principios de los aos 90. As, en

1950, el primero representaba tan solo el 17.8% del gasto total y el segundo 21.8%. Para 1990, las proporciones eran diametralmente diferentes: 38.1% y 13.8% respectivamente. Esta tendencia es comn a otros pases del mundo como lo seala un estudio del Fondo Monetario Internacional (Sanjeev etal. 1995). La dotacin militar para la disuasin en la hiptesis de un conflicto externo ha sido una variable poco coherente en la explicacin de la evolucin del gasto. Dicha influencia se percibe claramente en tres momentos. Primero, durante la guerra de Corea, cuando Colombia, parte por sus compromisos con Naciones -Unidas, parte dentro de una estrategia de control del orden pblico interno, adquiri equipo blico, principalmente a los Estados Unidos. Segundo, a finales de la dcada del sesenta y principios de la de los setenta, cuando, frente a un desequilibrio cada vez ms pronunciado frente a los pases vecinos (en particular Venezuela), se decidi la compra de lo que podra llamarse unidades estratgicas de combate, con la compra de los primeros cazabombarderos supersnicos a Francia. Tercero, en los aos ochenta, cuando, primero bajo Belisario Betancur y sobre todo en la administracin de Virgilio Barco, se adquirieron corbetas misileras, nuevos aviones y submarinos. Este tipo de gastos, por su alto costo unitario, se percibe claramente en las series y les impone una mayor variabilidad (los aos inmediatamente posteriores presentan una cada del gasto). Todos los gobiernos analizados en este ensayo han tenido, en mayor o menor grado, que afrontar difciles situaciones de orden pblico. Sin embargo, a pesar de la persistencia y la importancia de este factor de intranquilidad, los esfuerzos consentidos han tenido perseverancia. El cambio de visin, de comprensin y de compromiso de cada mandatario se ha visto reflejado en el gasto militar y en la poltica de manejo de la seguridad del pas. Un ejemplo evidente de esta variabilidad de las polticas ha sido el tratamiento acordado a la Polica Nacional. en once perodos presidenciales, se registraron ms de doce reformas a los estatutos de carrera, la organizacin de la institucin, su dependencia jerrquica, su estructura. Las modificaciones de poltica tambin se ven en materia de gasto. Curiosamente, esta ltima variable es an ms voltil que la anterior. En el marco de un mismo gobierno, se han registrado variaciones importantes en el gasto para seguridad y defensa de un ao a otro. La debilidad de las polticas en este campo, expresadas a travs de las decisiones de gasto, sealan la ausencia de una estrategia de estado, coherente y permanente que permita fijar objetivos de largo plazo, y mecanismos para alcanzarlos. Esta ausencia, en un pas sometido a procesos tan complejos como los vividos por Colombia en los ltimos cuarenta y cinco aos, ha sido un factor de peso en la agravacin de la violencia, el deterioro de la seguridad y de la convivencia, as como en la dificultad de imponer la supremaca de la ley para todos los ciudadanos.

Referencias
Alviar, Oscar y Rojas F, (1985). "Elementos de finanzas pblicas en Colombia". Temis, Bogot. Andrade, Alberto, Mayor General, (1 993) "Violencia poltica y conflictos internos". En Historia de las Fuerzas militares de Colomba, Ejrcito, VoL ll, Planeta, Bogot. Barrios Jess, (1995). "Gasto en seguridad nacional, el caso colombiano". Mimeo. Bogot. Camacho Leyva, Bernardo, Mayor General, (1993). "Frente Nacional y era contempornea". En Histora de las Fuerzas militares de Colomba, Polica, Planeta, Bogot. Garca, Jorge y Lia Guterman, (1 988) "Medicin del dficit del sector pblico colombiano y su financiacin: 1950-1986". Mimeo, Bogot. Giraldo, Cesar. (1994)."Estado y hacienda pblica en Colombia, 1934-1990". Contralora General de la Repblica, Bogot. Hartiyn Jonathan, (1 993) "La poltica del rgimen de coalicin. La experiencia del Frente Nacional en Colombia". Tercer Mundo Editores, Bogot. Kalmanovitz, Salomn (1985). "Economa y nacin". Cinep, Universidad Nacional, Siglo 21 editores, Bogot. Lora Eduardo, J. A. Ocampo y R. Steiner (coordinadores), (1 994). "introduccin a la Macroeconoma colombiana'. Fedesarrollo, Tercer Mundo, Bogot. Numpaque, C y Rodrguez L, (1 996). Evolucin y comportamiento del gasto pblico en Colombia, 1950 - 1994, en Archivos de Macroeconoma. Documento 45, mayo, Bogot Ocampo, Jos Antonio (editor), (1987). " Historia econmica de Colombia". Fedesarrollo, Siglo 21 editores, Bogot. Silva Lujan, Gabriel, (1 989) "Lieras Camargo y Valencia: entre reformismo y represin", en Nueva Historia de Colombia, Planeta, Bogot. Sanjeev Gupta, Schiff J y Ciements B (1996) "Worldwide Military spending, 19901995". IMF working paper, WP/96/64, Internacional Monetary Fund, Fiscal Affairs Department, junio.

Valencia Alvaro (Director acadmico), (1993). "Historia de las Fuerzas Militares". Planeta, Bogot.


Grfico 1. Gasto Pblico Total, FM, PN, millones de peso 1975, 1950-1994 160000
140000
120000
100000
80000
60000
40000
20000
0 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990
FM
PN
Social
Total

Grfico 2. Gasto en fuerzas militares, %PIB, 1950-1994
2.5
1.5
DEFENSA
0.5
0 1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990

Grfico 3. Gasto pblico FM, millones de pesos constantes de 1975
16000
14000
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0 1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990

Grfico 4. Gasto pblico central en PN, millones de pesos constantes de 1975
9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0 1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990

Grfico 5, Gasto en Polica Nacional, % del PIB, 1950-1994
1,2
0,8
0,6
PN
0,4
0,2
0 1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990

Evolucin del gasto pblico en fuerza pblica % 1950-1994
45
40
35
30
25 FP % T0TAL 20
15
10
0 1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990

Grfico 7. Evolucin del gasto de gobierno central, % del PIB, segn gobierno, 1950-1994
25
20
15
10
0 1950
1955
1960
1965 SOCIAL
1970 DEFENSA
1975 TOTAL
1980
1985
1990

Grfico 8, porcentaje del gasto militar y de polica en el gasto total del gobierno central, 1950-1994
40
35
30
25
20
FM % TOTAL PN % TOTAL
15
10
0 1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990

Tabla No. 1. Gasto pblico gobierno central, total, Fuerzas Militares y Polica Nacional, Millones de pesos de 1975
Ao 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 FM 1236 1499 2009 2817 2953 2775 2805 2313 2279 2265 2511 2616 2710 2936 2935 2957 3086 3206 4088 3750 4366 7920 PN 253 257 333 381 559 742 646 542 438 718 812 993 1552 1875 1757 1826 1920 1991 2470 2508 2812 3110 Social 1222 1351 1410 1624 1562 1644 1715 1500 1992 2093 2601 4870 5265 4462 4793 5477 5889 6211 7807 9877 16113 17685 Total 6838 8564 9007 8274 12017 13827 13643 11177 12385 13023 14869 20287 19294 19786 18162 17938 20157 21921 28073 35157 42819 47147

1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
4172 3817 3623 4023 3965 3744 4481 5147 5708 5543 5481 7189 7865 6888 7242 7458 9016 9626 10521 9911 11966 15736 14985
2907 2687 2729 3225 2555 2789 3183 3575 3687 3892 3860 5058 5391 5229 4866 5549 5592 5798 4791 5161 6268 7786 8219
18810 21042 21436 19520 19667 19913 23930 26600 28239 30266 31712 33731 35136 36033 34857 37511 37220 41821 42158 42103 54115 54243 56080
45182 47762 45445 51931 43399 47297 55546 65631 67578 75145 76887 77489 83631 82581 82568 87204 92610 101979 110713 123255 159169 139160 156202

Tabla No. 2 Composicin del gasto del gobierno central, % PIB

AO 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 SOCIAL DEFENSA PN 1.04 1.06 1.11 1.24 1.1 1.57 1.19 2.07 1.08 2.03 1.09 1.83 1.09 1.79 0.93 1.44 1.21 1.38 1.19 1.28 1.41 1.37 2.52 1.35 2.58 1.33 2.12 1.39 2.14 1.31 2.37 1.28 2.42 1.27 2.41 1.24 2.86 1.5 3.41 1.29 5.33 1.44 5.43 2.43 5.36 1.19 5.62 1.02 5.41 0.92 4.82 0.99 4.64 0.93 INFRAEST. ADMON. ED DEUDA 0.22 1.33 1.83 0.21 2.12 1.79 0.26 1.64 1.63 0.28 2.06 1.73 0.39 2.36 1.84 0.49 3.15 1.99 0.41 2.91 1.8 0.34 2.39 1.33 0.27 1.66 2.45 0.41 2.04 1.89 0.44 2.07 2.17 0.51 3.01 2.57 0.76 2.45 1.52 0.89 2.09 1.77 0.79 1.62 1.38 0.79 1.33 1.13 0.79 1.38 1.41 0.77 1.52 1.57 0.91 1.69 2.43 0.87 2.76 2.82 0.93 2.35 3.02 0.95 2.18 2.4 0.83 1.88 2.57 0.72 1.6 2.68 0.69 1.19 2.23 0.8 1.32 3.54 0.6 1.02 2.03 TOTAL 0.04 0.29 0.25 0.26 0.2 0.22 0.22 0.19 0.26 0.27 0.24 0.23 0.35 0.71 0.47 0.38 0.47 0.41 0.37 0.38 0.52 0.52 0.54 0.32 0.6 0.81 0.56 5.52 6.76 6.45 7.59 7.9 8.77 8.22 6.62 7.23 7.08 7.7 10.19 8.99 8.97 7.71 7.28 7.74 7.92 9.76 11.53 13.59 13.91 12.37 12.26 11.04 12.28 9.78

1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
4.93 4.99 5.27 5.37 5.63 5.84 6.12 6.17 6.13 5.61 5.73 5.46 5.93 5.73 5.61 6.94 6.65 6.52
0.85 0.93 1.02 1.09 1.03 1.01 1.3 1.38 1.17 1.16 1.14 1.32 1.37 1.43 1.32 1.53 1.93 1.74
0.63 0.66 0.71 0.7 0.72 0.71 0.92 0.95 0.89 0.78 0.85 0.82 0.82 0.65 0.69 0.8 0.95 0.96
1.01 1.44 1.89 1.88 2.31 2.08 1.59 1.38 1.17 1.09 1.35 1.28 1.2 1.2 1.09 1.15 1.19 1.51
2.36 2.67 3.14 2.78 2.94 3.02 2.74 3.39 3.39 3.27 2.77 3.14 3.53 4.31 5.96 8.15 3.74 5.16
0.51 0.39 0.46 0.51 0.71 0.85 0.69 0.76 0.7 0.84 0.95 0.98 0.99 1.13 1.15 1.08 1.48 1.13
10.29 11.08 12.49 12.33 13.34 13.51 13.36 14.03 13.45 12.75 12.79 13 13.84 14.45 15.82 19.65 15.94 17.02

Tabla No. 3 Distribucin porcentual del gasto total del gobierno central 1950-1994
AO FM % TOTAL PN % TOTAL FP % T0TAL SOCIAL % TOTAL 1950 18.08 3.7 21.79 17.86 1951 17.51 3 20.5 15.77 1952 22.3 3.69 26 15.66 1953 34.05 4.6 38.65 19.63 1954 24.57 4.65 29.22 13 1955 20.07 5.37 25.43 11.89 1956 20.56 4.73 25.29 12.57 1957 20.7 4.85 25.55 13.42 1958 18.4 3.54 21.94 16.09 1959 17.39 5.51 22.9 16.07 1960 16.89 4.46 22.35 17.49 1961 12.9 4.89 17.79 24 1962 14.05 8.04 22.09 27.29 1963 14.84 9.48 24.31 22.55 1964 16.16 9.67 25.84 26.39 1965 16.48 10.18 26.66 30.53 1966 15.31 9.52 24.84 29.21 1967 14.6 9.08 23.71 28.33 1968 14.56 8.8 23.36 27.81 1969 10.67 7.13 17.8 28.09 1970 10.2 6.57 16.76 37.63 1971 16.8 6.6 23.39 37.51 1972 9.23 6.43 15.67 41.63 1973 7.99 5.63 13.62 44.06 1974 7.97 6 13.98 47.17 1975 7.75 6.21 13.96 37.59

1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
9.14 7.92 8.07 7.84 8.45 7.38 7.13 9.28 9.4 8.34 8.77 8.55 9.74 9.44 9.5 8.04 7.52 11.31 9.59
5.89 5.9 5.73 5.45 5.46 5.18 5.02 6.53 6.45 6.33 5.89 6.36 6.04 5.69 4.33 4.19 3.94 5.6 5.26
15.02 13.81 13.8 13.29 13.9 12.56 12.15 15.81 15.85 14.67 14.66 14.92 15.77 15.13 13.83 12.23 11.46 16.9 14.86
45.32 42.1 4308 40.53 41.79 40.28 41.24 43.53 42.01 43.63 42.22 43.01 40.19 41.01 38.08 34.16 34 38.98 35.9

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LA EVOLUCION DEL GASTO EN SEGURIDAD Y DEFENSA EN COLOMBIA 1950 - 1994

Por: Camilo Jos Granada*

AGOSTO DE 1997 ------------------------------

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0 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990

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Grfico 2. Gasto en fuerzas militares, %PIB, 1950-1994

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Grfico 3. Gasto pblico FM, millones de pesos constantes de 1975

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Grfico 4. Gasto pblico central en PN, millones de pesos constantes de 1975

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Grfico 5, Gasto en Polica Nacional, % del PIB, 1950-1994

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Evolucin del gasto pblico en fuerza pblica % 1950-1994

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Tabla No. 2 Composicin del gasto del gobierno central, % PIB

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