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CLAVES

DE LA DISPUTA POR LA BANCA DE DESARROLLO

Rafael Gonzlez Rub Cree usted que existe Dios?, pregunt con cierto aire provocador un periodista a Miguel de Unamuno, filsofo brillante y uno de los ms renombrados escritores espaoles del siglo pasado. Sin inmutarse, Unamuno clav lentamente la mirada en los ojos del perspicaz reportero y le replic con voz serena pero firme: Dgame antes qu entiende usted por creer, por existir, por Dios, y le contesto. La nica respuesta fue un largo silencio que puso punto final a la entrevista. Valga la ancdota como punto de partida para abordar, desde una perspectiva crtica, algunas paradojas y cuestiones clave presentes en la intensa disputa actual por la orientacin de la banca de desarrollo mexicana. En nombre del fortalecimiento de sta, por ejemplo, las autoridades han debilitado y desmembrado una gran parte de sus capacidades institucionales para actuar como autntico instrumento de poltica econmica para el desarrollo. Bajo la bandera del manejo profesional de las instituciones, asimismo, se les ha puesto en manos de funcionarios con amplio historial en la administracin de intereses de la banca comercial y extranjerizada, pero con insuficiente o escasa vocacin por las tareas pblicas de fomento econmico. Tambin resulta paradjico el profundo respeto declarativo de las autoridades a la decisin pendiente del Poder Legislativo sobre la propuesta oficial de fusin del Bancomext con Nacional Financiera, cuando en los hechos se han dado serios pasos unilaterales hacia ella, entre otros el controvertible nombramiento de un mismo director general para ambas instituciones, como se desprende con toda claridad de un documento elaborado hace algunos meses por el Banco Mundial. Detrs de la compleja trama de acontecimientos, episodios y debates en torno a la banca de desarrollo, particularmente respecto al destino del Bancomext, subyace una recia confrontacin de visiones ideolgicas sobre la naturaleza, el papel y las tareas de las instituciones financieras pblicas. Para esclarecer mejor la divergencia de posiciones y voluntades, as como

2 su expresin en la toma de decisiones, conviene evocar de nuevo el elegante lance del pensador espaol y hurgar primero en un par de preguntas cruciales: qu se entiende por desarrollo y qu por banca de desarrollo? Ideas del desarrollo A principios del siglo XIX un poltico e intelectual francs, Antoine Louis Desttut de Tracy, propuso fundar una ciencia para el estudio de las ideas denominada Ideologa. De convicciones republicanas, Desttut de Tracy lo tach de fue tambin un duro crtico de la monarqua de Napolen Bonaparte, quien le respondi con acusaciones de falsear la realidad y idelogo, a modo de descalificacin; desde entonces, las referencias a la ideologa han tenido una connotacin ms bien negativa en los discursos gubernamentales. En el terreno del pensamiento social, sin embargo, la ideologa se entiende como una visin particular de la realidad que expresa el conjunto de valores, juicios, prejuicios e intereses especficos de los diversos actores sociales. Ningn gobierno o grupo de poder, en otras palabras, carece de posiciones ideolgicas, por ms que subsistan lites burocrticas que se autoproclamen libres de ideologas, se presuman apolticas y no vacilen en descalificar, como en tiempos napolenicos, toda posicin a la que atribuyan sesgos ideolgicos, sin siquiera poder reconocer los propios. La concepcin del desarrollo representa un campo por excelencia para las definiciones y bifurcaciones ideolgicas. Para la ortodoxia econmica neoliberal, el desarrollo constituye en esencia un proceso de modernizacin y crecimiento dimanado naturalmente de las fuerzas del mercado, cuya palanca principal es la asignacin eficiente de recursos, por lo que toca al sector financiero privado encauzar el ahorro hacia la inversin en las actividades ms rentables; las posibles fallas de mercado se pueden prevenir o corregir mediante reformas estructurales como la apertura externa de la economa y la eliminacin de restricciones a la iniciativa privada, as como con la accin complementaria, minimalista y pasiva del Estado.

3 Desde la perspectiva ortodoxa, en consecuencia, la ruta universal hacia el desarrollo comprende la liberalizacin plena de los mercados, la supresin de trabas a la eficiencia innata de ellos, el mayor control privado de los procesos econmicos, el mantenimiento de condiciones de rentabilidad ventajosas y la derrama final de beneficios al conjunto de la economa y la sociedad. No es difcil reconocer el sello de ese marco ideolgico en la orientacin general de la poltica econmica predominante en Mxico durante los ltimos lustros, en el virtual abandono de instrumentos valiosos como la poltica industrial y en el rumbo impuesto a sectores especficos como la banca de desarrollo Para las visiones econmicas heterodoxas, por el contrario, el desarrollo no constituye un producto natural o espontneo de las leyes del mercado, sino un proceso histrico deliberado de transformacin del sistema productivo para la expansin sostenible de la economa, el bienestar colectivo, la cohesin social y el ejercicio efectivo de los derechos de la gente. La participacin activa del Estado, por consiguiente, resulta imprescindible para impulsar los cambios productivos, potenciar las virtudes del mercado y articular los esfuerzos de desarrollo. La llave heterodoxa para las transformaciones productivas radica en la acumulacin de capital, capacidades tecnolgicas, mejoras organizacionales, calificaciones laborales, fortalezas institucionales y expectativas compartidas. El peso relativo de cada uno de esos factores puede variar, segn el contexto econmico o el enfoque terico concretos, pero la acumulacin de capital, determinante en la cuestin del financiamiento del desarrollo, ha permanecido en el centro de las preocupaciones econmicas tanto nacionales como a escala regional y planetaria. Ante los lmites del mercado, al Estado le corresponde preservar la mirada de fondo en la bsqueda del desarrollo y definir una estrategia pertinente de largo plazo, con polticas pblicas capaces de conciliar la respuesta puntual a lo urgente con la atencin debida de lo importante, como lo es el tipo de insercin nacional en la economa global y las opciones de

4 futuro. Otra tarea estratgica estatal consiste en la construccin de consensos sociales en torno a las polticas para el desarrollo y convertirlas, as, en polticas de Estado, a salvo de vaivenes o extravos gubernamentales. Causas y azares de la banca de desarrollo La divergencia de ideas sobre el desarrollo se ahonda en el campo financiero, lo mismo respecto a los alcances del mercado y el papel del Estado que a los diagnsticos, quehaceres y aportes de la banca en general. Muchas de las discrepancias giran, por supuesto, alrededor de la participacin estatal en el sistema bancario y de nuevo se confrontan las dos posiciones antagnicas de rigor. Una reitera las bondades de la liberalizacin financiera como el mejor apoyo para los fines del desarrollo, al generar los incentivos de mercado necesarios para la asignacin eficiente del dinero, con una rentabilidad adecuada al nivel de riesgo y sin el intervencionismo del Estado. La otra sostiene que las fallas e incertidumbres inherentes a la actividad financiera, sumadas a su desacoplamiento con el sector productivo, son razones sobradas de la presencia activa del Estado en el mercado financiero para contribuir, por va de las funciones reguladoras y la labor de la banca pblica, a la atencin de las inmensas necesidades pendientes de financiamiento para el desarrollo. Tampoco existe, a causa de la diversidad de ideas e intereses, un consenso rotundo sobre el concepto preciso de banca de desarrollo. El abanico de definiciones en uso va desde las de tinte ortodoxo, que suelen considerarla slo como el conjunto de entidades financieras pblicas proveedoras de crdito a clientes no atendidos por la banca privada, hasta las de cepa heterodoxa, que la identifican como el ncleo responsable de la movilizacin estratgica del crdito pblico hacia sectores, actividades y regiones prioritarias para el desarrollo econmico, as como de la provisin de servicios complementarios de formacin tcnica, gua de mercado e informacin especializada, entre otros.

5 En la holgada mayora de las definiciones conceptuales, no obstante, se recogen elementos comunes de carcter determinante para la operacin plena de la banca de desarrollo. Uno de ellos es la responsabilidad del otorgamiento de crdito de mediano y largo plazos, de importancia decisiva para las nuevas inversiones en la creacin, preservacin o expansin de capacidades productivas, es decir, para la viabilidad misma del crecimiento econmico. Otro elemento constante es la preocupacin por las externalidades positivas del financiamiento provisto, manifiestas en las repercusiones favorables generadas en el conjunto de procesos econmicos y sociales. Si la eficiencia de la banca privada se mide primordialmente por la obtencin de ganancias, sea por los servicios prestados o producto de actividades especulativas, para rentabilidad social. Bajo la ptica ortodoxa, en suma, la actuacin de la banca de desarrollo debe ceirse ms al de una institucin financiera privada y ocuparse menos de las tareas de fomento econmico. No sorprende que sea el crecimiento cuantitativo del crdito, sin importar aspectos cualitativos medulares como plazos, costos, destinos o repercusiones efectivas, el criterio oficial predilecto de los presuntos xitos alcanzados por el modelo restrictivo de banca de desarrollo imperante en Mxico. La naturaleza hbrida de los bancos pblicos se valora bastante mejor desde la perspectiva heterodoxa, partidaria de una actuacin institucional ms amplia y fructfera como entidades financieras con funciones directas de impulso cabal del desarrollo. Adems de las operaciones bancarias tpicas, como captar, operar y canalizar fondos, la actuacin activa de la banca pblica debe estimular la demanda de financiamiento en sectores estratgicos, identificar nuevos proyectos productivos, acompaar la maduracin de otros tecnolgicas, empresarial. y respaldar apoyo programas de inversiones, mejoras tcnico y cultura econmica y investigacin, la banca de desarrollo se postula el doble rasero de la solvencia operativa y la

6 No slo es la simple operacin de ventanillas de financiamiento de largo plazo, ni la mera asignacin de crdito a sectores estratgicos, lo que distingue a la genuina banca de desarrollo. Es menester una actuacin ntegra como tal, con un compromiso permanente con las polticas pblicas y los empeos privados en aras del desarrollo, en sentido heterodoxo. Obviamente, compromisos de ese tipo escapan a la naturaleza de la banca comercial, ms an si sta se halla bajo control extranjero y se atraviesa por pocas de crisis. Privatizacin de la banca de desarrollo La crisis financiera internacional desatada en el otoo caliente de 2008 constituy un incentivo poderoso para la revaloracin de la banca pblica, al menos de su perfil contracclico, incluso por quienes la han visto con recelo desde las altas esferas de poder. El cambio de percepcin, sin embargo, ha sido insuficiente para revertir la privatizacin de la banca de desarrollo mexicana, no en materia de propiedad desde luego, sino en la lgica de funcionamiento institucional, cada vez ms cercana y subordinada a la lgica de la banca privada. Algunos aspectos relevantes en que se advierten los vientos privatizadores son el desplazamiento de la operacin en primer piso, la marginacin del financiamiento de largo plazo y la conformacin de los cuadros directivos. En naciones como Mxico, segn cierta literatura econmica, existen al menos tres razones de peso para justificar una presencia importante de la banca de desarrollo en el primer piso: la concentracin excesiva de la actividad bancaria en pocas instituciones, el control sectorial por bancos extranjeros y el papel contracclico del financiamiento pblico. Con la operacin en primer piso, por ejemplo, la banca de desarrollo puede incidir en las tasas de inters y hacer contrapeso a abusos derivados de la falta de un entorno ms competitivo,algo de poco agrado para la banca comercial que, por cada peso pagado a los ahorradores, cobra tres a los deudores; tambin se puede, empero, contrarrestar la aversin al riesgo que abruma a los intermediarios privados durante las fases econmicas recesivas.

7 Vale recordar que la mudanza de la banca de desarrollo del primero al segundo piso se justific con el triple argumento de abaratar costos operativos, bajar costos del crdito y extender la cobertura institucional mediante la red bancaria privada, pero en los hechos prevalece un dbil inters de la banca comercial por colocar los fondos pblicos y persisten los altos costos del crdito a ojos de los usuarios. La marginacin del financiamiento de largo plazo en las operaciones de la banca de desarrollo merma, al igual que el desplazamiento de las operaciones en primer piso, las capacidades estatales de impulso estatal a la expansin productiva. Ms que una de tantas fallas del mercado, la falta de ese tipo de crdito entraa un verdadero obstculo estructural para el crecimiento de la economa. Por ello resulta dramtico que el plazo promedio de los crditos de Nacional Financiera, operados casi por completo en segundo piso, sea de apenas once meses y guarde poca relacin con las definiciones conceptuales de banca de desarrollo ms aceptadas. A la luz de ello, cobra mayor significado el llamado reciente de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe en favor de fortalecer a la banca de desarrollo como un instrumento que permita potenciar y democratizar el acceso al crdito, sobre todo a largo plazo, orientado al financiamiento de la inversin. Tiempo atrs, Horacio Flores de la Pea, distinguido economista mexicano recin desaparecido y director general del Bancomext por un breve lapso, escribi algo semejante al sostener que el desarrollo se caracteriza por un aumento sostenido de la inversin [] [y] debe fijarse como principio bsico de la poltica de desarrollo lograr una relacin dada entre la inversin productiva de inmediato, la productiva a largo plazo y la improductiva. Tanto el financiamiento como las inversiones de largo plazo, por lo dems, se asocian a la existencia de una visin econmica estratgica y un proyecto nacional de desarrollo. Un buen ejemplo lo aporta el Banco Nacional de Econmico e Social de Brasil, definido por ley como el principal instrumento gubernamental para financiar los proyectos de largo

8 plazo que contribuyan al desarrollo del, ahora ms que nunca, gigante amaznico. Quiz la expresin ms simblica del transplante progresivo de la lgica de la banca privada a la banca de desarrollo sea que el titular actual del Bancomext y Nacional Financiera, el ingeniero Hctor Rangel Domene, haya presidido uno de los bancos comerciales ms poderosos en el pas y dirigido a la actual Asociacin de Bancos de Mxico de 2000 a 2002, perodo cuando por se consum por cierto el control extranjero mayoritario de los activos bancarios. Apuntes finales Biografas aparte, la gran cuestin en disputa es el futuro de la banca de desarrollo mexicana y el propio ingeniero Rangel Domene ha considerado que la decisin ms importante que el Estado mexicano debe tomar la materia es determinar el tipo de modelo institucional que se necesita para fomentar el desarrollo equilibrado. Sin duda existe amplio acuerdo al respecto, pero las diferencias de fondo vienen de lejos y radican en los porqus, cmos, paraqus y paraquines. A contrapelo de la insistencia gubernamental en la fusin del Bancomext con Nacional Financiero, por ejemplo, la crisis financiera no slo llevado a la revaloracin internacional de la banca de desarrollo sino tambin la de las instituciones responsables del financiamiento al comercio exterior. Una lectura interesante al respecto se puede hacer en el nmero 853 de la prestigiosa revista Informacin Comercial Espaola, correspondiente al bimestre marzo-abril de 2010, a propsito de que la Madre Patria est de moda. Si a final de cuentas se reconoce que la bsqueda del desarrollo incluye el objetivo de lograr una mayor y mejor integracin de Mxico al mundo, con polticas pblicas deliberadas para aumentar el valor agregado de las exportaciones, cultivar la interaccin virtuosa del Estado con el mercado privado y detonar la competitividad plena de la economa, la vigencia del Bancomext estar asegurada.