Dela integracin cepalina a la neoliberal en Amrica Latina Hctor GuillnRomo

Profesordel Departamento de Economa y de Gestin de la Universidad de ParsVIII <hector.guillen-romo@univ-paris8.fr> <h.guillen@wanadoo.fr>

La teorade la integracin econmica El trmino integracin,seal hace muchos aos Franois Perroux, ocupa un buenlugar en la jerarqua de trminos oscuros y sin belleza utilizadosen las discusiones econmicas.1 El vocablo tiene muchos sinnimos: recomponer,acoplar, combinar, adherir, sumar. De ah que se imponga necesariamente unadefinicin de lo que se recompone, acopla, combina, adhiere o suma por mediode la integracin. A este respecto, la integracin puede ser diversa:de espacios geogrficos, cultural, social, econmica, etctera.7 En dicha teorase reduce la integracin a la eliminacin de obstculos al intercambio;se subrayan los hechos del mercado y del intercambio y no los de la producciny se alude de manera explcita a la maximizacin (optimizacin)en el sentido tradicional del equilibrio walraso-paretiano.

En este marco, la teoratradicional analiza las condiciones favorables a una integracin econmicaeficaz. Entre stas se enumeran las siguientes: la complementariedad de laseconomas; la proximidad geogrfica; la compatibilidad de los valoressocioculturales y poltico-econmicos; la existencia de grupos organizadosfavorables a la integracin, y la satisfaccin del inters dela economa mundial y de las economas de los pases miembros. Una vez analizadas las condicionesfavorables a una integracin eficaz, la visin tradicional procedea una descripcin de las formas de integracin. A este respecto, B.Balassa establece una tipologa ampliamente aceptada que distingue cinco nivelesen la escala de integracin internacional: a] zona de libre cambio; b] uninaduanal; c] mercado comn; d] mercado nico, y e] unin econmicay monetaria. En la zona de libre cambio se suprimenlos derechos de aduana y las restricciones cuantitativas sobre los bienes y serviciosentre los pases asociados, pero cada uno de stos mantiene su propiosistema aduanal respecto al resto del mundo. En la prctica, la eliminacinde los derechos aduanales y de los contingentes es progresiva. Adems, ciertosbienes y servicios pueden excluirse del libre cambio. En algunos casos quedan fueralos productos agrcolas y en otros los servicios financieros. En este casohay que recordar que la zona de libre cambio excluye la libre circulacinde factores de produccin. En la medida en que los movimientos de capitalesno se liberan, los servicios financieros vinculados a dichos movimientos tampocolo son. Cuando un grupo de pasesdecide crear una unin aduanal, no slo armoniza las disposicionesque rigen las relaciones comerciales establecidas entre ellos, como en el caso dela zona de libre cambio, sino que define una poltica comercial comnrespecto al resto del mundo. El principal elemento de sta es el establecimientode una tarifa exterior comn. En las zonas de libre cambio yen las uniones aduanales la integracin slo concierne a los intercambiosde bienes y a veces a ciertos servicios. Ni los movimientos de trabajadores ni decapitales (con sus servicios financieros asociados) se liberalizan. El establecimientode un mercado comn consiste precisamente en liberalizar el mercado de trabajoy el de capitales de los pases miembro. En el caso del mercado nicotodos los mercados (incluso los pblicos) y la competencia en el interiorde las economas se unifican. Se trata de redefinir sobre una base comnel conjunto de reglas del juego econmico de tal manera que las condicionesde acceso a los mercados de los pases miembro sean las mismas para todaslas empresas o consumidores cualquiera que sea el pas de origen.Una vez alcanzadala unin econmica, los pases miembros pueden buscar la uninmonetaria, la cual sera imposible sin la convergencia de las polticasmacroeconmicas. La unin monetaria conduce a la instauracinde una poltica monetaria comn aplicada por una banca central y ala adopcin de una moneda comn. Tres condiciones se deben cumplirpara que haya una unin monetaria: la convertibilidad entre las monedas delos pases miembro, la libertad total para los movimientos de capital y lairrevocabilidad de los tipos de cambio. Para que estas tres condiciones se cumplan,se necesita una poltica monetaria comn (poltica de tipo decambio respecto a terceros pases), una poltica comn de liquidezbancaria, de crdito y de tasas de inters y, si es posible, una bancacentral comn. No obstante, la moneda comn no es una condicinnecesaria de la unin monetaria.

Los efectos de la integracineconmica pueden ser estticos y dinmicos. Los estticospara el caso de la unin aduanal los analiz Viner, quien propone distinguirlos efectos de la creacin de comercio (trade creation) de los de

9 Sehabla del primero cuando se remplazan los antiguos productores con nuevas fuentes de aprovisionamiento cuyoscostos de produccin son ms bajos. Hay entonces una mejor asignacinde recursos y desde ese punto de vista la unin aduanal es ventajosa. Se consideraque existe desviacin de comercio cuando, por el contrario, se sustituye alos proveedores iniciales por otros menos competitivos. Se produce entonces una malaasignacin de recursos y la unin es desventajosa. En estas condicionesse trata de comparar los efectos positivos de la creacin de comercio en trminosde bienestar para los productores, los consumidores y el gobierno con los efectosnegativos de la desviacin sobre esas mismas categoras. En caso deque los primeros superen a los segundos sera recomendable alentar la uninaduanal.
ladesviacin de comercio (trade diversion). Ms all de los efectosestticos directamente vinculados a la asignacin internacional derecursos productivos, la defensa de los acuerdos regionales de integracineconmica se apoya en la existencia de efectos dinmicos favorablesque superaran los efectos dinmicos desfavorables. Entre los efectosdinmicos positivos habra que sealar una mejora en la diversidadde los productos y de las tcnicas. El aumento de la gama de productos ofrecidosrepercute en la satisfaccin del consumidor final, ya que le ofrece un artculoms prximo al que considera subjetivamente como ideal. Adems,el fenmeno se reproduce en el caso de los bienes intermedios y de capital,ya que la mayor diversidad permite una mejor adaptacin a las condicionesde produccin. Las economas de escala y la consecuente baja de preciospara los consumidores son un hecho a menudo citado como factor dinmico positivode la integracin. En efecto, gracias a la ampliacin del mercado lasempresas pueden alcanzar su talla ptima y aumentar la produccin bajandolos costos. No menos importante, como factor dinmico positivo, es la competenciacreciente, ya que la llegada de nuevos productores obliga a las empresas a un esfuerzocreciente de adaptacin y de modernizacin. Todos estos factores dinmicospositivos conducirn a un crecimiento del PIB y del empleo, pero deberncompararse con los efectos perversos de la integracin econmica. Amenudo se seala que los productores menos eficientes y los empleos que procurandesaparecern. Adems se induce una transferencia de actividades deun pas a otro, pero sobre todo a las naciones de bajos salarios. Con estohay un riesgo de ajuste hacia la baja de la proteccin social. Finalmente,sobreviene una prdida de soberana nacional (poltica y econmica).En estas condiciones, la integracin econmica ser favorable,desde el punto de vista de los factores dinmicos, si el efecto sobre el crecimientoy el empleo supera los efectos perversos. La evaluacin de los efectosde la integracin plantea varios problemas. En el caso de los efectos estticoscomo lo han hecho notar Krugman y Obstfeld el resultado depende de una hiptesisfuerte: "el valor marginal de la ganancia o de la prdida de un dlartiene el mismo valor social para cada grupo".10 Es decir,un dlar ser un dlar trtese de un rico propietarioo de un consumidor pobre. En caso de que el dlar caiga en manos del gobiernose introduce una ambigedad suplementaria: se va a utilizar para financiarservicios pblicos necesarios o para compra de armas? Por lo que toca a la evaluacinde los efectos dinmicos de la integracin varios problemas se plantean,pero uno es de importancia particular:cmo aislar el efecto de laintegracin regional sobre el crecimiento y el empleo para distinguirlo deotros factores estructurales (por ejemplo, la evolucin de la poblacinactiva) o coyunturales (efecto de la poltica econmica)?11 Ms all de los problemasde las hiptesis adoptadas y de la evaluacin de los efectos de laintegracin, el enfoque tradicional adolece de serias dificultades, como lohizo notar hace mucho tiempo Franois Perroux.12 El puntode partida de este autor es considerar que la actividad econmica debe estaral servicio de los hombres, por lo que no hay que olvidar que la integracinrelaciona un aparato productivo con una poblacin. De ah que las economasde dos territorios estn bien integradas slo si la combinacinde sus aparatos productivos est al servicio de la poblacin de losdos territorios. En el caso de la integracin de dos territorios y dos economasdesiguales, la poblacin del pas ms rico y poderoso debe aceptarque gracias a una poltica de distribucin y de compensaciones se favorezcael desarrollo del socio ms dbil. Para Perroux, el objetivo de laintegracin es lograr estructuras tales que el desarrollo de los aparatosproductivos y el de las poblaciones se apoyen mutuamente, de tal manera que puedagenerarse un aparato de produccin amplio, complejo y moderno que estal servicio de un conjunto de poblaciones capaces de servirse de l y de dominarlo.Dicho de otra manera, la combinacin de los aparatos productivos debe serviral conjunto de la poblacin formado por los dos conjuntos desiguales.

Una vez definido el objetivo dela integracin no hay que pasar por alto el entorno en que sta serealiza. La teora neoclsica tradicional destaca el proceso de integracinpor el mercado. Para ella, el mercado integra poblaciones, es decir, establece entreellas vnculos de intereses gracias al funcionamiento de la competencia pormedio de los precios, la calidad y la innovacin. Pero si la competencia laejercen monopolios, oligopolios diferenciados y grupos econmicos y financieros,nadie puede decir que est prxima una optimizacin cercanaa la de la competencia perfecta. Para afirmarlo sera necesario distinguirentre los efectos de monopolio (los beneficios de monopolio) y los de productividad(baja de precios y de costos gracias a las mejoras en la organizacin y enla innovacin) que engendra una combinacin de monopolios y oligopolios,medir ambos efectos y demostrar que los segundos superan a los primeros. Para Perrouxesto ltimo est fuera de las posibilidades del anlisis. La simple eliminacin delos obstculos al intercambio en espacios heterogneos dominados pormonopolios y oligopolios, dotados de superestructuras concebidas por las nacioneso por las grandes unidades de produccin y sus aliados, no tiene ninguna posibilidadde poner el aparato productivo al servicio de las poblaciones. Perroux sealaque si no se acta gracias a una poltica de integracin quecomporte acciones positivas de promocin de "unidades motrices"(empresas o industrias), y sobre todo que introduzca poderes compensadores se realizaruna integracin en beneficio de las grandes empresas y grupos financieros. Ms all de las limitacionesde la teora tradicional de la integracin a las que hace referenciaPerroux, es necesario sealar que dicha teora ha envejecido, entreotras razones por el hecho de ignorar las nuevas formas de integracin quereposan principalmente sobre los flujos de inversin directa y de capitalesy sobre las redes internalizadas de las empresas. 13 Tomando en cuenta estas limitaciones,el objetivo del presente trabajo es analizar las integraciones de primera y segundageneracin en Amrica Latina.

Los acuerdos regionalesde primera generacin en Amrica Latina: el caso de la ALALC No se puede hablar de losacuerdos de primera generacin en Amrica Latina sin referirse a laCEPAL. En efecto, para Prebisch desde 1949 se asentaba en el Informe de la CEPAL"la teora de la necesidad de la integracin para vencer el obstculode los mercados relativamente estrechos, como elemento fundamental para acelerarla tasa de crecimiento".14 Pero fue en un trabajo de Prebisch publicado por laCEPAL a mediados de los cincuenta donde se

20Se tratara de aprovechar las ventajas que representa el importante mercadode la regin sin sacrificar las posibilidades de desarrollo de los pasesde ms bajos ingresos.
abord con ms detalle laproblemtica de la integracin.18 La creacin de un mercadocomn tendra la ventaja de ir ms lejos en el proceso de sustitucinde lo que sera posible en el mbito del mercado nacional de cada passin perjudicar las posibilidades de especializacin. Amrica Latinareducira su demanda de importaciones provenientes de fuera del reaa un nivel compatible con la disponibilidad de divisas. Paralelamente, cada pasmiembro del mercado comn mantendra un coeficiente alto de importaciones,pero stas provendran en buena medida de otros pases de dichomercado. Como se seal enla primera parte de este artculo, para la economa neoclsicala integracin representa una alternativa ms eficiente para asignarlos factores productivos que varios mercados aislados en virtud de las economasde escala y otras ventajas de especializacin. Sin embargo, para los tericosde la CEPAL no slo se trata de tomar en cuenta de manera estticael efecto de la integracin en el empleo de los recursos, sino sus efectossobre la dinmica del desarrollo perifrico. As, como lo hizonotar Octavio Rodrguez, para la CEPAL "la integracin, msque un medio para optimizar la asignacin de recursos, se considera un instrumentoidneo para aminorar las tensiones y los desequilibrios propios del desarrollohacia adentro".21 En estas condiciones, la integracin regionalrepresenta para la Comisin "una conclusin de polticaeconmica coherentemente ligada al conjunto de aportes tericos queconstituyen la interpretacin de la industrializacin perifrica". El Tratado de Montevideo, que entren vigor en junio de 1960, prevea la eliminacin de barreras tarifariasy no tarifarias en un plazo de 12 aos. Cada pas se comprometaa presentar anualmente una "lista nacional" de mercancas que seranobjeto de una reduccin o de una eliminacin de tarifas. Sin embargo,el Tratado aceptaba que los productos considerados como sensibles podan serdejados fuera de las listas nacionales. De igual modo, se establecieron "clusulasde salvaguardia" que fijaban las circunstancias en que algn paspoda excepcionalmente imponer las restricciones a la importacin deproductos procedentes de la zona para proteger algn sector amenazado de desaparicino para corregir algn desequilibrio en la balanza de pagos. La incorporacinde medidas en favor de los pases de menor desarrollo econmico relativoentre los pases de la zona es otro elemento importante del Tratado de Montevideo.Las economas en esa situacin (Bolivia, Ecuador, Paraguay) seranapoyadas para estimular la instalacin o la expansin de determinadasactividades productivas; reducir sus tarifas en condiciones ms favorables;corregir eventuales desequilibrios en sus balanzas de pagos; proteger la

produccinnacional de bienes incorporados al programa de liberalizacin de importanciabsica para su desarrollo; favorecer el financiamiento de las actividadesproductivas ya existentes o fomentar nuevas actividades, sobre todo industriales,e incentivar el crecimiento de la productividad mediante programas de asistenciatcnica. El Tratado tambin prevea la posibilidad de los pasesde favorecer una gradual y creciente coordinacin de sus polticasde industrializacin gracias a acuerdos de complementacin por sectoresindustriales.2528 Ahora bien,como seala Oman,29 las empresas transnacionales eran un actor fundamentalde dicho proceso de industrializacin. Gracias a ellas en los aoscincuenta y sesenta se desarrollaron mtodos fordistas de organizacindel trabajo y de la produccin en los pases latinoamericanos. En estaseconomas los salarios pagados en el sector manufacturero fordista o en elsector moderno en general no eran suficientes para generar una demanda interna quepermitiera las economas de escala necesarias para producir a bajos costos.En ausencia de una reforma agraria en la mayora de estos pases, elcrecimiento se acompa por lo general de una distribucin muydesigual de la riqueza y el ingreso nacional. Con un bajo nivel de ingreso promedioy una distribucin desigual los productos del sector manufacturero modernoslo eran accesibles a las capas ms favorecidas de la poblacin.Tomando en cuenta la importancia de las economas de escala en el cuadro dela produccin fordista y el umbral mnimo de eficiencia de la produccinque superaba el tamao de la demanda interna, la produccin en el sectormoderno resultaba ineficaz comparada con los estndares imperantes en lospases desarrollados. En estas condiciones, las industrias de sustitucinde importaciones se sostenan con polticas econmicas (obstculosa la importacin, tipo de cambio sobrevaluado, etctera) que afectabande manera negativa las exportaciones de productos manufactureros y en algunos casoslas producciones agrcolas comestibles destinadas al mercado nacional. Porsu parte, las transnacionales favorecan los comportamientos oligoplicos:"acuerdos de distribucin" y comportamientos de bsquedade renta que desembocaban en una gran cantidad de reglamentos privados y pblicosque frenaban la competencia. La imposicin de precios de oligopolio permitacompensar graves ineficiencias y rigideces en el sector moderno fordista. A estose sumaban varios obstculos a la importacin que favorecana los pequeos artesanos y comerciantes de un sector informal en gestacin.32 Fuera de estas condiciones vinculadasa las caractersticas del proceso de industrializacin en AmricaLatina, el dbil

34terminaron por frenar la marcha hacia la integracin. Los pases dela ALALC revisaron el Tratado de Montevideo por primera vez en Caracas a finalesde 1969. De ah surgi el Protocolo de Caracas, que no sloampli el plazo del perfeccionamiento del programa de liberalizacinsino que redujo el alcance de las desgravaciones arancelarias anuales. Por las mismasrazones que se mencionaron, el Plan de Accin 1970-1980 aprobado por la asambleade representantes nacionales no se aplicara. En 1978 en una reuninen Acapulco se declar explcitamente el agotamiento del viejo tratadoy de la ALALC. Se decidi elaborar un nuevo Tratado de Montevideo que daraorigen a la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI). El nuevoTratado de Montevideo de 1980, suscrito por los 11 pases de la ALALC, perseguael mismo objetivo que el precedente: formar un mercado comn a largo plazo,pero su ambicin de corto plazo era ms modesta: crear una zona depreferencias tarifarias acompaada de disposiciones para el establecimientode acuerdos sectoriales, bilaterales y subregionales. Estas disposiciones fueronimportantes en la medida en que marcaron un cambio de enfoque: favorecer el acercamientode los pases sobre una base bilateral o subregional con el objetivo de quesi aqullos lo deseaban, ampliar los acuerdos firmados al conjunto de la regin.En estas condiciones se impuso "la idea de una integracin fragmentaday gradual".35
nivel de complementariedad econmica entre los pasesde la regin y la ausencia de leadership Los acuerdos de integracinregional de los noventa y ms particularmente el TLCAN suscriben lo que AldoFerrer39denomina "la visin fundamentalista dela globalizacin", segn la cual "el dilema del desarrolloen un mundo global ha desaparecido"41As, en un mundo global, la identidad y la dimensin endgenade los espacios nacionales y regionales se disolveran en el ocanodel mercado mundial global. En estas condiciones se impondra adoptar polticasamistosas con los mercados, es decir, polticas funcionales a los interesesdominantes como son las polticas neoliberales del Consenso de Washington.Cualquier resistencia de las sociedades y de los sistemas polticos para ratificarlas decisiones de los mercados se interpreta como una ingobernabilidad de la democracia.

El problema con esta visinfundamentalista, instalada como hegemnica a partir de la crisis de la deudaexterna, es su incompatibilidad con un proceso profundo de integracin regionalcomo el europeo reducindola a una simple liberalizacin del intercambiode mercancas y de inversiones como en el caso del TLCAN. El TLCAN es unaversin ampliada del Acuerdo de Libre Cambio firmado en 1989 entre EstadosUnidos y Canad.42Dicho tratado, que entr en vigor el 1 de enerode 1994, compromete a Mxico a emprender una liberalizacin del comercioy de la inversin parecida a la del Acuerdo de Libre Cambio entre EstadosUnidos y Canad. No obstante, el TLCAN va ms lejos al incorporar cuestionesno tratadas en aqul, como la proteccin de los derechos de propiedadintelectual, las reglas contra las restricciones a la inversin extranjera(las obligaciones referentes al contenido nacional y a los resultados de exportacin)y la aplicacin a los servicios de transporte. De hecho, el TLCAN estableceuna zona de libre cambio ms integradora que otras que se limitan al simpleintercambio de mercancas. En efecto, a la movilidad de mercancasy servicios se suma la movilidad de los flujos de inversin directa y de capitales.Aunque no se pretende transformar la zona en una unin aduanal o en un mercadocomn, el TLCAN representa ms que una zona de libre cambio clsica. En los aos noventa no setrata de agruparse para cerrarse y redinamizar la sustitucin de importacionessino de darse los medios para sacar partido del crecimiento hacia afuera y participarplenamente en las negociaciones comerciales internacionales. A este respecto se evocarontres razones oficiales: a]Para los pases econmicamentepequeos, como Mxico, signatario del TLCAN, el agrupamiento regionalconstituye el medio para estar presente en el mercado internacional con una tallamnima. b]Para estos pases el agrupamientoregional constituye una garanta para acceder a los mercados privilegiadosde un gran vecino que forma parte de la agrupacin. En el caso de Mxicoesto le permitira consolidar la integracin de facto osilenciosa al gran vecino del norte.44 Asimismo, se ha considerado elsurgimiento de los agrupamientos regionales como un justo medio entre la naciny el mundo en su totalidad.46La nacin representara un cuadro econmicoy poltico demasiado estrecho para favorecer el desarrollo, en tanto que elmundo en su totalidad sera gigantesco para reconciliar la operacionalidadde las fuerzas productivas y la de las relaciones sociales. Para las empresas, lasestrategias productivas regionales tienen muchas ventajas: "El nivel regionalrepresenta hoy el punto de equilibrio entre rendimientos crecientes que provienende los efectos de talla y de deseconomas de escala que resultan de las dificultadespara controlar la gestin y comunicar. En el caso particular de Mxicose ha insistido mucho en explicar la adhesin al TLCAN como una necesidadde "poner un cerrojo" a las reformas neoliberales de la dcada delos ochenta y principios de los noventa.48En efecto, para el gobierno de Mxico se tratarade impedir que gobiernos futuros anularan el proceso de reformas neoliberales. Losesfuerzos de una mayor integracin de jure con Estados Unidosse vieron como la voluntad de proteger las reformas frente a los grupos de presin(cmaras empresariales, sindicatos, partidos polticos) que podranintentar actuar tanto en el mbito poltico como por medio del mercado.Al mismo tiempo se interpreta la adhesin al Tratado como un mensaje enviadoa los inversionistas nacionales y extranjeros en el sentido de que las reformas neoliberalesseran irreversibles, lo que entraara una mayor credibilidad. 3)El examen de la evolucinde la especializacin de Canad y Mxico de 1967 a 1994 arrojaalgunos resultados interesantes. Antes que nada destaca el ascenso espectacular delfinal de la cadena de la rama de vehculos desde 1967. No obstante, hay quehacer notar que la dependencia de Canad y de Mxico tiende a reducirse"hacia atrs" de esta rama (piezas de vehculos), lo queindica una tasa muy elevada de incorporacin de valor agregado nacional. Lasotras mejoras en la especializacin afectan sobre todo a los productos primarios(petrleo bruto y productos agrcolas no comestibles). Por el ladode las evoluciones negativas en materia de especializacin destaca el rubrode viajes.52 6)El enfoque de Viner, satisfactoriopara explicar los acuerdos regionales como el de la ALALC en los aos cincuentay sesenta, resulta inadecuado para explicar el TLCAN. En efecto, las nuevas formasde integracin regional como la del Tratado reposan principalmente sobre losflujos de inversin directa y de capitales y sobre redes internalizadas establecidaspor las transnacionales. Adems, la integracin opera entre socioscon un nivel de desarrollo muy diferente, lo que aleja de la condicin desimilitud de nivel de desarrollo fijada por Viner para asegurar el xito dela integracin.60 Con el ascenso de los bloques regionales,la cuestin que se plantea es la de su compatibilidad con el proceso de globalizacino mundializacin. No deja de intrigar la evolucin paralela de dosprocesos en apariencia contradictorios: la globalizacin y la regionalizacin.Dado que la globalizacin requiere del multilateralismo y que la regionalizacinpodra implicar la "exclusin o discriminacin de terceraspartes, surge la interrogante de hasta qu grado y en qu condicionesson compatibles la integracin regional y el sistema multilateral abiertode comercio e inversin".63grosso modo como el de la OMC que se mantiene como una va de recursoalternativa".65 Ms an, los acuerdos regionales puedendesempear un papel experimental sirviendo de laboratorio para solucionesmultilaterales. As, el TLCAN, que ha sido considerado como "la formainstitucional ms acabada de la

liberalizacin y la desreglamentacinilimitadas" de la inversin extranjera, constituy un banco deprueba del Acuerdo Multilateral sobre la Inversin (AMI).