Universidad Catlica de Santa Mara

Consorcio de Investigacin Econmica y Social

XXII Seminario Anual

Institucionalidad, crecimiento e inclusin social

DETERMINACIN DE LAS NECESIDADES DE GASTO FISCAL EN EL NIVEL REGIONAL

Gonzalo Neyra Araoz

24 de Noviembre de 2011

Universidad Catlica de Santa Mara

Planteamiento del problema

El Per ha sido tradicionalmente un pas con profundos desequilibrios regionales que no han variado mucho en los ltimos aos (CEPAL, 2010).

Las regiones han tendido a reducir en algo sus disparidades de niveles de renta, descartando sin embargo una convergencia regional absoluta (Chirinos, 2008).
El gasto pblico en las regiones jugara un rol importante para compensar el crecimiento regional y ayudara a compensar los desequilibrios territoriales (Gonzles de Olarte y Trelles, 2004). Aunque la descentralizacin ha permitido desconcentrar parte considerable del gasto pblico mediante transferencias, su distribucin no estara respondiendo a objetivos nivelatorios La variacin de los recursos determinados no se correlaciona de manera contundente con la pobreza, por el contrario, ha agravado las desigualdades (Polastri y Rojas, 2007).

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Planteamiento del problema

Los recursos determinados tienden a ser altamente inequitativos pues no permiten hacer un reparto horizontal hacia otras jurisdicciones.

Los recursos ordinarios constituyen recursos que no estn asociados a ningn territorio en particular, lo que permite cierta discrecionalidad al MEF, en su asignacin
Las transferencias del nivel central pareciera que no tienen la capacidad de compensar los desequilibrios regionales existentes, al menos en la provisin de servicios pblicos. Visto el gasto pblico desde una perspectiva territorial, se puede notar enormes inequidades en su distribucin.

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Pobreza y distribucin de los recursos determinados

80
Huancavelica

Apurmac Ayacucho Puno Hunuco Amazonas Cajamarca Loreto Pasco Cusco

60

Piura Junn LaLibertad SanMartn Lambayeque Ucayali

40

Ancash Moquegua

20

Arequipa Lima Ica TumbesMadredeDios

Tacna

500 1000 TransferenciadeRecursosDeterminados(percpita)

1500

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Distribucin espacial del gasto pblico regional

Moquegua MadredeDios Tacna Tumbes Pasco Apurmac Huancavelica Amazonas SanMartn Ayacucho Loreto Ucayali Cusco Ancash Arequipa Puno Hunuco Ica Junn Lambayeque LaLibertad Cajamarca Piura Lima

500

1,000 Soles por habitante

1,500 Rec. Ordinarios

Rec. Determinados

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Objetivo y justificacin
Objetivo: Determinar las necesidades de gasto fiscal en el nivel regional que permita un rediseo del sistema de transferencias fiscales discrecionales, incorporando criterios de equidad horizontal y de compensacin transversales en la distribucin de recursos. Una buena asignacin de los recursos fiscales hacia las regiones requiere fundamentalmente de conocer previamente de las demandas regionales por bienes pblicos. Estas necesidades pueden expresarse en presupuestos y empalmar con un buen diseo de transferencias fiscales que lleve, en trminos per capita, ms recursos a las regiones con mayores necesidades. La ausencia de esta vinculacin en las actuales transferencias hace evidente la falta de objetivos especficos de nivelacin regional en el pas.

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Revisin de la literatura
En la prctica, la descentralizacin debera asegurar un mnimo, sino similar, acceso a los servicios pblicos a todos los habitantes, al margen de la jurisdiccin donde vivan (Ahmad y Garca-Escribano, 2006). Las transferencias de nivelacin son un instrumento de garanta de una provisin de bienes pblicos locales similares en todo el territorio nacional, constituyendo la expresin de la solidaridad interterritorial (Shah, 1994). La necesidad fiscal regional es definida como el nivel de gasto en el que el gobierno debera incurrir para alcanzar un determinado nivel de resultados en la provisin de bienes pblicos. Dicho concepto requiere tener en cuenta dos cuestiones: introducir en el anlisis las diferencias en la intensidad de la demanda de servicios pblicos y los distintos costes de provisin que pueden existir en cada territorio (Mochida, 2007).

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Metodologia
El Modelo de Gasto Representativo (MGR) propuesto por Yilmaz (2003) y Shah (2007) determina las necesidades de gasto y la brecha fiscal que debe ser cubierta con transferencias nivelatorias. El modelo estima para cada una de las categoras de gasto sus correspondientes necesidades de gasto expresadas en unidades monetarias, en base a funciones que toman en cuenta variables regionales de poblacin, territorio y actividades econmicas en la jurisdiccin, que ayudarn a cuantificar la necesidad. En el MGR se representa las necesidades de gasto fiscal para el gobierno regional i, considerando sus j categoras de gasto. Expresado formalmente se la siguiente manera:

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Metodologia (II)
El instrumento de nivelacin regional, es aquel que buscar cerrar la brecha fiscal entre las regiones, buscando mayor eficacia y eficiencia, derivando recursos de las regiones no pobres (o menos pobres) hacia las regiones pobres, tomando en cuenta las necesidades de gasto y la capacidad tributaria de la jurisdiccin regional.

Donde; BF: Brecha fiscal existente en la regin i en la categora de gasto j. NF: Necesidad de gasto fiscal en la responsabilidad de gasto j del gobierno regional i; CT: Capacidad tributaria del gobierno regional i en el tem tributario j.

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La Data
Informacin del Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF) respecto a los PIM de cada gobierno regional y se le deducido los gastos previsionales y los gastos financieros. Se han incluido slo 23 de los 26 gobiernos regionales porque los tres pliegos de esa categora del departamento de Lima. Se han tomado a aquellas funciones que tienen relevancia en trminos de monto y pertinencia con las responsabilidades de nivel regional. Las categoras definidas son: i) administracin y ordenamiento territorial; ii) educacin bsica; iii) salud pblica y hospitales; iv) transportes e infraestructura vial; v) saneamiento; vi) agricultura y; vii) desarrollo econmico regional (que agrupa a funciones presupuestarias de promocin de la pesca, industrias, minera y energa). Variables de demanda por servicios especficos y de especificidades de sus territorios y actividad econmica; los pesos dados a cada variable estn relacionados con su importancia con la categora de gasto.

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Presentacin de resultados
Distribucin del presupuesto regional segn responsablidades de gasto

Elaboracin Propia

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Las Variables detrs de las necesidades de gasto

Responsabilidad de gasto Educacin bsica Variables regionales (respecto al total nacional) % de nios educacion inicial % de nios nivel primaria % de nios nivel secudaria factor de correccin* % de mortalidad infantil % de poblacin mayor de 65 aos % de atenciones demandadas en el servicio % de poblacin con al menos una NBI % del parque vehicular % de superficie regional % de poblacin regional % de la superficie agraria % de la poblacin rural % de la poblacin sin saneamiento % de poblacin en estado de pobreza % de la superficie regional % de poblacin regional % de la poblacin rural % de empresas regionales % de poblacin regional % de asalariados % PEA sin trabajo Notacin
ik

Peso 0.30 0.40 0.20 0.10 0.10 0.25 0.50 0.15 0.50 0.20 0.30 0.60 0.40 0.60 0.40 0.40 0.50 0.10 0.30 0.40 0.15 0.15

inic prim sec fact mortin pob>65 atenc NBI vehic superf pob extagr rural sindes pobre superf pob rural emp pob lab desmp

Salud publica

Transportes e Infraestructura Agricultura Saneamiento Administracin Pblica y Ordenamiento Promocin del Desarrollo Economico Regional

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Presentacin de resultados
Region (1) Presupuesto Asignado 767.60 1,106.96 808.63 543.02 679.43 561.44 659.05 857.85 454.91 455.11 498.52 439.65 349.75 737.69 1,369.49 2,080.24 1,329.50 383.28 536.99 715.98 1,524.13 952.18 782.33 (2) Necesidades de Gasto 793.39 617.25 819.39 540.20 760.90 720.55 674.78 814.34 662.24 539.57 579.31 584.84 526.32 718.40 756.51 616.18 643.53 570.56 612.76 681.36 560.37 595.94 719.77 Diferencia Porcentaje (3)=(1)-(2) (4)=(3)/(2) Amazonas Ancash Apurimac Arequipa Ayacucho Cajamarca Cusco Huancavelica Huanuco Ica Junin La Libertad Lambayeque Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martin Tacna Tumbes Ucayali (25.8) 489.7 (10.8) 2.8 (81.5) (159.1) (15.7) 43.5 (207.3) (84.5) (80.8) (145.2) (176.6) 19.3 613.0 1,464.1 686.0 (187.3) (75.8) 34.6 963.8 356.2 62.6 (3.3) 79.3 (1.3) 0.5 (10.7) (22.1) (2.3) 5.3 (31.3) (15.7) (13.9) (24.8) (33.5) 2.7 81.0 237.6 106.6 (32.8) (12.4) 5.1 172.0 59.8 8.7

Elaboracin Propia

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Resultados en categoras de gasto

Region Administracion y Educacion Basica y Ordenamiento Secundaria Territorial Actual Requerido Actual Requerido 157 182 246 266 177 102 197 430 199 223 83 139 154 575 1,822 1,331 325 275 299 237 3,223 662 791 221 285 220 516 229 245 265 217 237 375 311 346 322 266 464 456 315 320 326 257 459 334 260 1,588 2,062 1,974 2,636 1,804 1,568 1,462 1,617 1,292 2,152 1,788 1,674 1,511 1,652 2,230 3,674 2,693 1,542 2,185 1,674 2,947 3,530 1,605 1,589 1,835 1,851 2,091 1,747 1,651 1,734 1,758 1,624 2,090 1,759 1,808 1,817 1,759 1,843 2,045 1,802 1,805 1,838 1,697 2,046 2,093 1,768 Salud Publica y Hospitales Actual 772 944 1,210 1,662 736 472 892 837 656 1,012 710 899 747 628 2,734 3,885 1,139 591 734 566 2,162 1,023 690 Transportes e Infraestructura Vial Saneamiento Agricultura Actual 323 208 53 449 1 20 86 229 26 478 710 111 26 216 330 2,932 696 240 24 291 515 367 220 Requerido 240 217 242 107 197 333 244 294 275 90 219 187 146 154 175 148 245 180 334 188 88 70 121 Fomento Econmico Regional Actual Requerido 413 206 49 146 135 196 147 137 95 76 49 46 76 287 460 4,703 28 41 194 495 620 147 193 64 206 84 657 78 88 139 44 89 370 227 297 254 99 302 832 321 220 150 112 553 295 132

Requerido Actual Requerido Actual Requerido 962 707 896 1,820 912 804 807 805 485 896 723 1,118 605 404 1,291 1,723 766 790 663 921 1,739 1,085 723 425 2,850 317 1,270 512 392 1,008 527 202 394 306 547 180 108 2,397 4,100 4,582 198 592 907 6,427 2,165 668 551 753 555 1,520 590 603 694 528 595 1,054 845 1,003 891 674 1,174 1,312 828 862 841 673 1,409 927 684 154 1,307 336 701 330 473 350 505 52 77 190 453 201 341 396 2,553 418 220 105 256 1,947 393 286 334 324 392 382 385 412 357 417 366 356 372 388 320 352 478 348 507 446 563 364 265 382 408

Amazonas Ancash Apurimac Arequipa Ayacucho Cajamarca Cusco Huancavelica Huanuco Ica Junin La Libertad Lambayeque Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martin Tacna Tumbes Ucayali

Elaboracin Propia

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La brecha fiscal regional

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Pautas para una poltica de nivelacin regional.

Los cambios en los recursos determinados (canon minero, principalmente) tienen alto potencial de generar conflictos sociales (caso Tacna Moquegua). Se propone convertir a los recursos ordinarios en una transferencia con fines nivelatorios que cubra la brecha fiscal; ello implica reorientar los recursos de las regiones superavitarias hacia las deficitarias, Con este reparto, es posible lograr una correlacin bastante aceptable entre el gasto regional per capita y los niveles de pobreza regional. Los cambios no requieren de aumentar el gasto pblico sino slo de cambiar los mecanismos de distribucin, cambios que debe ir ms all de las rigideces institucionales presentes en la presupuestacin nacional y regional, que en el largo plazo nos podran garantizar un pas ms cohesionado territorialmente.

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Propuesta de una poltica de nivelacin regional.

1,000 200 0
Mean=656

Universidad Catlica de Santa Mara

400

600

800

Distribucin del gasto regional con transferencias de nivelacin propuestas

Rec. Determinados y Propios Brecha fiscal

Huanuco Lambayeque Apurimac Ica Ayacucho Junin Piura Puno Amazonas Arequipa La Libertad Huancavelica Cajamarca San Martin Tumbes Cusco Loreto Ucayali Madre de Dios Ancash Pasco Tacna Moquegua

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Transferencias en base a necesidades fiscales y niveles de pobreza

Huancavelica

.8

.6

Pasco Cusco Loreto

Apurimac Ayacucho Puno Cajamarca Huanuco Amazonas

.4

Ancash

Piura San Martin Junin Lambayeque La Libertad

Moquegua

Arequipa Tumbes Madre deIca Dios

.2 0

Tacna

Lima Callao

200

400 Transferencias per capita

600

800

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Propuesta de una poltica de nivelacin regional.

Transferencias al nivel regional
Nuevos soles per capita, 2008

741.1083 - 1025.438 470.6855 - 741.1083 398.7077 - 470.6855 0 - 398.7077

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Conclusiones
El 50% de las regiones reciben un presupuesto por encima de sus necesidades de gasto, en este grupo se identifica a las regiones menos pobres y con alta presencia de explotacin de recursos naturales Otras regiones no alcanzan a cubrir sus necesidades fiscales por la alta carga poblacional; stas recibieron casi un tercio menos de lo que necesitaban para cubrir sus necesidades de gasto en el nivel regional. La distribucin presupuestaria entre los sectores regionales est tambin desvinculada de sus demandas de gasto; existe una rigidez para asignar eficientemente su presupuesto entre sus sectores. La brecha fiscal regional, que da cuenta de la incapacidad de las regiones para cubrir sus necesidades solo con sus ingresos, slo dos gobiernos regionales, Tacna y Moquegua, son capaces de autofinanciarse con sus recursos determinados e ingresos propios. Asimismo, seis gobiernos regionales, entre los que se encuentran los ms pobres, no logran financiar ni el 10% de sus necesidades de gasto.

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Institucionalidad, crecimiento e inclusin social

DETERMINACIN DE LAS NECESIDADES DE GASTO FISCAL EN EL NIVEL REGIONAL

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