Guillermo Donoso Harris

Gestión integrada del agua: lecciones de experiencias implementadas

Gestión integrada del agua:

lecciones de experiencias implementadas

Guillermo Donoso Harris*

Introducción
La Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente (CIAMA), celebrada en
Dublín el año 1992, formula las primeras bases para el desarrollo de políticas de recursos hídri-
cos. En la conferencia se estableció la Declaración de Dublín, donde se plantean los siguientes
cuatro principios rectores1:
Principio 1: El agua dulce es un recurso finito y vulnerable, esencial para sostener la vida, el
desarrollo y el medio ambiente.
Principio 2: El aprovechamiento y la gestión del agua deben inspirarse en la participación
de los usuarios, los planificadores y los responsables de las decisiones a todos los niveles.
Principio 3: La mujer desempeña un papel fundamental en la gestión, el abastecimiento y
la protección del agua.
Principio 4: El agua tiene un valor económico en todos sus usos en competencia a los que
se destina y debería reconocérsele como un bien económico.
El agua, entonces, requiere de un enfoque que concilie estos cuatro principios dentro de
sus bases.
Paralelamente, en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo,
celebrada en Río de Janeiro en 1992, se forjaron 27 principios, todos orientados a la protección
de la integridad del sistema ambiental y del desarrollo mundial, reconociendo la naturaleza
integral e interdependiente de la tierra2.
A raíz de ellos, la Asociación Mundial para el Agua (Global Water Partnership, GWP),
organización que vela por la administración y desarrollo sostenible de los recursos hídricos3,
agrega a los principios de Dublín ya expuestos el siguiente estatuto: “la gestión integrada de los
recursos hídricos está basada en el manejo equitativo y eficiente, en el uso sostenible del agua, y
reconoce que este recurso es una parte integral del ecosistema, cuya cantidad y calidad determina
la naturaleza de su utilización”. De este modo, se agrega a los cuatro principios anteriores, el
manejo integrado del recurso, dándole un realce a esta manera de gestionar el agua, como un
conjunto de procesos interrelacionados, en que se adoptan decisiones y acciones coordinadas
entre todos los involucrados. Por ende, además de los cuatro principios ya expuestos, toda política

*Profesor Titular de la Facultad de Agronomía e Ingeniería Forestal de la Pontificia Universidad Católica de Chile.
Miembro del Departamento de Economía Agraria de dicha Facultad. Trabajo presentado en las XIII Jornadas de
Derecho de Aguas (2011), organizadas por el Centro de Estudios en Derecho de Recursos Naturales (CEDRENA)
de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Católica del Norte.
1 OMM 1992.
2 ONU 1992.
3 Obeng y Walshe 2009.

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sobre recursos hídricos debiera incluir, de manera tangible, la gestión integrada de las aguas,
considerando las aguas superficiales y subterráneas como parte de un solo sistema.
A raíz de esto último, la siguiente revisión de políticas internacionales se enfoca en las es-
trategias necesarias para lograr una gestión integrada de los recursos hídricos.

I. Gestión Integrada de los Recursos Hídricos

En la Declaración del Milenio, formulada luego de la Cumbre del Milenio, realizada por
Naciones Unidas el año 2000, se plantean ocho grandes objetivos de desarrollo a cumplir antes
del 20154, que incluyen objetivos como erradicar la pobreza y el hambre, lograr la enseñanza
primaria a nivel universal, promover la igualdad de género, reducir la mortalidad y combatir
enfermedades, además de garantizar la sostenibilidad del medio ambiente. Frente a estos obje-
tivos, la gestión integrada del recurso hídrico es una herramienta fundamental para el logro de
cada uno de ellos y para el desarrollo de los países5.
Esta temática fue retomada con ocasión del V Foro Mundial del Agua, realizado por el Consejo
Mundial del Agua (World Water Council, WWC), en donde se concluyó que todos los esfuerzos
debieran estar enfocados en lograr las metas de los objetivos del milenio, instrumentando una
gestión integral, además de prevenir y responder a los desastres relacionados con el agua.
Continuando con este enfoque, la GWP analiza los planes de gestión integrada de recursos
hídricos y de eficiencia hídrica de distintos países, identificando ocho aspectos que todo plan
debiese contener6:
1. El agua debe ser necesariamente contemplada como recurso único y finito.
2. Se debe contemplar la construcción y el mantenimiento de obras hidráulicas de retención
y conducción.
3. Los análisis y discusiones sobre la asignación del recurso hídrico entre los distintos usua-
rios y el ecosistema deben llevarse a cabo considerando los objetivos de cuenca, además de los
de país.
4. Articular la planificación hídrica con la planificación ambiental y de desarrollo social y
económico.
5. Los recursos hídricos compartidos por dos o más países deben gestionarse de acuerdo a
principios internacionales de uso equitativo y razonable.
6. El sector hídrico debe intervenir ante eventuales amenazas a la calidad de los recursos.
7. La gestión territorial debe desarrollar la normativa, planes de contingencia e infraestructura
que permitan prevenir y mitigar los impactos que pudieran afectar el recurso.
8. Debe existir un accionar conjunto de los organismos de gobierno y de los usuarios del agua,
fomentando la participación efectiva de toda la sociedad y de organizaciones comunitarias.
En España, donde la escasez de agua es tema recurrente, se elaboró el año 2001 un Plan
Hidrológico Nacional que contempla estos principios. El Plan está orientado a gestionar la
oferta del agua y satisfacer las demandas a través de un aprovechamiento racional, sostenible y

4 ONU 2010.
5 Vid. Donoso 2009.
6 Pochat 2008.

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equitativo, para lo que se propone la coordinación entre los diferentes Planes Hidrológicos de
Cuenca, incluso trasladando masas de agua de una zona del país a otra.
Por su parte, en Israel, donde la tasa de utilización de los recursos hídricos existentes es de un
98%, se llegó a la conclusión que antes de comenzar a desalinizar el mar con plantas nucleares,
sembrar las nubes con ioduro de plata, o reutilizar aguas residuales, es necesario disminuir el
consumo del recurso en la agricultura, invirtiendo en mejores tecnologías de riego7. Asimismo,
en España se ha constatado que las personas valoran positivamente las tecnologías de ahorro de
agua, ya que están dispuestos a pagar por mejores sistemas de regadío8.
De igual modo, se preparó el Plan de la Cuenca Murray-Darling en Australia, para el ma-
nejo integrado y sostenible de los recursos hídricos a lo largo de toda su extensión. Previo a su
realización, el año 2008 se creó un grupo administrador de la cuenca, cuyas funciones, además
de preparar dicho plan, son brindar asesoría sobre los planes estatales de los recursos hídricos,
desarrollar servicios de información de los derechos de agua e involucrar a la comunidad en la
gestión de los recursos de la cuenca9.
Los elementos clave del Plan de Cuenca incluyen la definición de límites de desvío de aguas
sostenible, un plan de riego del medio ambiente, además de temas de gestión de la calidad y
salinidad del agua10. Por ejemplo, para la definición de los límites de desvío, la Ley de Aguas
brinda tres opciones: definirlos a priori, usar una fórmula que permita la evaluación posterior,
o especificar los límites conjuntos con la participación de los Estados de la Cuenca, el Ministro
de Bienestar y el Parlamento. Para un mayor dinamismo y una mejor respuesta a las necesidades
futuras, la alternativa óptima sería la tercera, ya que permite a la autoridad ser más innovadora
y ofrece la posibilidad de una mayor adaptación11.

II. Institucionalidad dinámica

En este sentido, distintos estudios han identificado que cualquier plan, para lograr estimular
la gestión integrada de los recursos hídricos y un proceso de toma de decisiones continuo, debe
tener una naturaleza dinámica12. Biswas indica que para lograrlo lo primordial es considerar
mayores inversiones en infraestructura, tecnología, capacidad humana y cooperación entre países,
sectores y grupos sociales13. Además, Saleth y Dinar agregan que pese a que existe la creencia
que los efectos de los cambios institucionales son lentos, remotos y marginales, en muchos
contextos ocurre lo contrario y son ellos los que motivan una respuesta14.
La condición que todas las reformas institucionales tienen en común es que deben pasar
por cuatro etapas: primero, debe haber un cambio de mentalidad que integre un consenso claro
de la problemática; luego, en una segunda etapa, se articula esta necesidad de un cambio con
el sector político. Para avanzar a la tercera etapa, se requiere la implementación de reformas y

7 Davis, Maks y Richardson 1980.

8 Mesa, Martín-Ortega y Berbel 2008.
9 The Basin Plan, 2009.
10 Guide to the Proposed Basin Plan, 2010.
11 Young y McColl 2011.
12 Pochat 2008.
13 Biswas 2001.
14 Saleth y Dinar 2005.

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realizar progresos en los mercados de agua; finalmente, en una cuarta etapa, se logra un cambio
efectivo de la institucionalidad15.
Por ejemplo, Australia es considerado un país en vías de alcanzar la cuarta etapa, ya que ha
creado un marco jurídico moderno y acorde con los cambios de política en las organizaciones
nacionales de agua, además de haber logrado la adaptación local de la comunidad a los nuevos
cambios.
Respecto a esto último, Solanes y González-Villarreal señalan que las experiencias de gestión
del agua relativamente exitosas han incluido un balance positivo entre instituciones, políticas
gubernamentales y las comunidades interesadas16. Este es el caso de Marruecos, donde se han
generado políticas de transferencia de aguas, fomentando los mercados, y de valorización de
las inversiones en infraestructura de riego17. Sin embargo, la adaptación de la comunidad a
los nuevos cambios todavía se encuentra en una etapa de evolución, al igual que el caso de las
políticas de agua de Sudáfrica18. En este último existe un gran avance, ya que la población ha
tomado conciencia de la importancia de las reformas en temas hídricos19. Un caso opuesto es
el caso de Sri Lanka, donde las políticas fracasaron, ya que no lograron transmitir de manera
convincente la importancia y la urgencia de las reformas propuestas al público20.
De esta forma, se identifica que las reformas en temas institucionales deben permitir una
mayor flexibilidad y rapidez de respuesta. A la vez, deben considerar la inversión en nuevas
tecnologías, en capacitaciones y en obras de infraestructura, que permitan proyectos de susten-
tabilidad en temas hídricos. Finalmente, es importante considerar no sólo el apoyo, sino que
también la toma de conciencia por parte de los usuarios, para lo que se requiere invertir en
sistemas de comunicación que transmitan la importancia de las reformas a realizar.

III. Educación y toma de conciencia

En cuanto a reformas en temas de educación, se ha visto que este es un elemento clave
para la toma de conciencia de la importancia de la gestión integrada de los recursos hídricos a
nivel nacional. En este sentido, el Consejo Mundial del Agua, WWC, en su V Foro Mundial,
plantea cinco elementos clave para integrar el concepto de la educación en políticas de recursos
hídricos. Estos son:
1. Es necesario impartir educación a todos los usuarios del agua, considerando los conoci-
mientos locales existentes y promoviendo enfoques integrados. Además, es fundamental crear
conciencia de la necesidad de continuar aprendiendo por sí mismos.
2. Utilizar soluciones innovadoras, combinando tecnología avanzada con el desarrollo de
capacidades científicas, ampliando las opciones tecnológicas y utilizándolas en el proceso de
planificación de las comunidades.

15 Saleth y Dinar 2004.

16 Solanes y González-Villarreal 2001.
17 Doukkali 2005.
18 Saleth y Dinar 2005.
19 Backeberg 2005.
20 Samad 2005.

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3. Apoyar a las asociaciones de profesionales en el fortalecimiento de los organismos de-

sarrollados con el objetivo de facilitar sinergias entre las asociaciones y redes, y crear mejores
vínculos entre los sectores, por medio de la participación de las asociaciones profesionales en
las comisiones nacionales.
4. Es primordial invertir en datos e información, comprender y evaluar la vulnerabilidad
existente, promover la cooperación internacional e interestatal de información para una
mejor comprensión del ciclo hidrológico, además de fortalecer el uso de datos en la toma de
decisiones.
5. Garantizar la incorporación de conocimientos tradicionales y locales sobre el uso, manejo y
conservación de agua en las políticas; integrar y promover la diversidad cultural y las tecnologías
en la gestión del recurso, junto con protegerlo por sí mismo y por su valor cultural.
En este sentido, para una apropiada toma de conciencia por parte de la población, es fun-
damental invertir en ellos y en su educación, además de apoyar a las organizaciones que se han
desarrollado. Se plantea como fundamental integrar tecnologías de apoyo y, al mismo tiempo,
aprovechar los conocimientos locales ya adquiridos. De cualquier forma, la disponibilidad y
monitoreo de los datos es fundamental para conocer el panorama al que cada localidad se
enfrenta y generar una respuesta por parte de la población que vaya en pro de las políticas res-
pectivas. Esta conciencia es necesaria para todos los temas que involucran a la población, tales
como la gestión integrada o la gestión de calidad.

IV. Gestión de calidad

La gestión de calidad ha sido identificada como uno de los lineamientos más importantes,
junto con la gestión integrada de los recursos. Desde la creación de su Política Federal de Recursos
Hídricos el año 1987, en Canadá, dentro de sus dos grandes metas principales, se encuentra
una que dice relación con la gestión integrada de los recursos y otra que vela por proteger y
asegurar la calidad de los recursos hídricos21.
Esta política marca la pauta para la Ley de Aguas de Canadá (2011), centrada en el manejo
de la calidad del agua y en una gestión integrada del agua. Para la gestión de la calidad hídrica,
se propone la creación de una agencia que diseñe, construya y opere las instalaciones de trata-
miento de residuos, proporcione instalaciones para el análisis de las muestras de los residuos y
controle los niveles de calidad del agua.
El tema de la calidad también ha sido prioritario para la Unión Europea, donde, durante
el año 2000, se creó una nueva Directiva Marco de Aguas (DMA) que establece los principios
básicos de una política de aguas sostenible22. El objeto de dicha Directiva es promocionar un
uso sostenible del agua y garantizar una reducción de su contaminación. Al respecto, Del Saz,
Hernández y Sala realizaron una estimación monetaria de la percepción de los beneficios de
reducir la contaminación hídrica en España, la cual arrojó que las personas presentan una alta
disposición a pagar por estas mejoras23.

21 Federal Water Policy, 1987.

22 Parlamento Europeo, 2000.
23 Del Saz, Hernández y Sala 2009.

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V. Mercados de Agua como mecanismo asignador y la gestión integrada del recurso

hídrico

Los mercados de agua han sido ampliamente promovidos por organismos internacionales
como las Naciones Unidas, la OECD y el Banco Mundial, ya que son instrumentos que fa-
cilitan la localización del recurso en el lugar donde se logra un mayor beneficio económico,
maximizando así el bienestar social24.
Actualmente, se observa una insatisfacción generalizada con las modalidades tradicionales
de asignación del agua, y se está prestando cada vez más atención a los mercados de derechos
de agua como una alternativa atractiva y acorde con los tiempos, que promete lograr un uso
económicamente más eficiente del recurso disponible25.
Un mercado eficiente del agua depende del establecimiento claro de los derechos de apro-
vechamiento por parte del gobierno, de la capacidad para llevar a cabo transacciones de dichos
derechos y del acceso a la información relevante del mercado.
En cuanto a este primer punto, una gestión de derechos de aguas que es conveniente inda-
gar es la realizada en la provincia de Alberta, Canadá, en donde no se ofrecerán más derechos
de los que ya están en circulación, y, para las cuencas que estén siendo sobreexplotadas, cada
transacción de derechos considera un 10% de retención para el acuífero. Con esta estrategia,
que apunta al interés económico de los usuarios, se han tenido exitosos resultados, reduciendo
el desperdicio hídrico y restaurando los agotados flujos internos26.
Al mismo tiempo, en California se estableció el Plan de Aguas, que incluye otros procedi-
mientos para resolver los desafíos actuales en temas de distribución de los derechos de aprove-
chamiento. Las acciones clave contemplan principalmente la opinión ciudadana dentro de la
toma de decisiones de temas de gestión de cuenca. En este sentido, Connicks e Innes analizaron
la efectividad de los diálogos de colaboración que la política promueve, percibiendo que, además
de haber resolución de problemas en lugar de la destrucción mutua, participan todos los actores
involucrados, desde agencias de regulación del agua, hasta miembros del Congreso y usuarios
finales, produciendo resultados sólidos y duraderos27.
Es similar al caso de Australia, ya que la Ley de Aguas del país (Water Act, 2007) se cen-
tra en que la comunidad, en colaboración con los Estados de Cuenca, gestione el uso de los
recursos hídricos, garantizando que su manejo tenga en cuenta una mirada más amplia de los
recursos naturales. Esta visión es compartida por Jaspers, quien estudia la importancia de que
los usuarios participen en la toma de decisiones más que los gobiernos, definiendo un precio
verdadero al recurso hídrico28.
Al respecto, se han estudiado claros ejemplos de zonas donde un cálculo integral del precio
del agua puede y ha mejorado la equidad en la distribución y llevado a una mayor sostenibili-
dad de los recursos hídricos29. Cuando el sistema de mercado funciona de manera eficiente, el

24 Bjornlund y Rossini 2005.

25 Juravlev 2004.
26 Percy 2005.
27 Connicks e Innes 2001.
28 Jaspers 2003.
29 Rogers, De Silva y Bhatia 2002.

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precio del agua da una medida exacta de su valor económico30. Sin embargo, para el logro de
esto, es necesario realizar inversiones por parte de los países y desarrollar capacidades humanas
e institucionales, contribuyendo a que los usuarios puedan utilizar las herramientas31.
Hay diversos factores que influyen en que las transacciones se realicen sin alteraciones. Un
estudio realizado a una comunidad de Nueva Gales del Sur identifica seis dificultades para el
buen funcionamiento de las transacciones en un mercado de aguas: derechos de fuentes de agua
variables o poco fiables; impedimentos de infraestructura; exceso de transacciones y costos de
las transferencias; comportamiento de acumular reservas y especulación futura y, finalmente,
aspectos sociales y culturales que limitan la participación en el mercado32.
Finalmente, la disponibilidad y precisión de la información de mercado es clave para su
buen funcionamiento, además de lineamientos y operaciones de mercados eficientes33. Los
problemas derivados de la falta de información sobre los derechos de aprovechamiento se ven
reflejados en Sudáfrica, donde la Ley de Aguas del país propone como tema clave registrar y
legalizar los permisos de posesión convenidos oralmente, los cuales habían pasado a ser verda-
deros derechos de asignación. Esto imposibilitaba conocer el uso real de agua de la cuenca y, al
mismo tiempo, su valor34.
En esta misma línea, Australia integra el llamado Sistema Nacional de Mercados de Aguas,
que, además de contar con una herramienta de Soluciones de Registro Común (Common
Registry Solutions) para reemplazar y unificar los registros existentes de agua, contempla la
elaboración de una página web donde se puede encontrar información relevante acerca de los
mercados de agua.

VI. Financiamiento
El desarrollo de una política no sólo implica considerar las estrategias y líneas de acción a
seguir, sino que también involucra costos y responsabilizarse por ellos. Estos costos incluyen el
capital de operación y mantenimiento de las infraestructuras a construir para regular el recurso,
usarlo o para tratar afluentes. Además, debe contemplar el precio de agotamiento del recurso y
los costos externos asociados al deterioro de su calidad o a su sobreexplotación. Por tanto, en la
consideración de costo se debiesen incluir todos los trabajos que signifiquen el cuidado, con-
servación, medición y preservación del recurso hídrico, desde la identificación, conservación y
manejo de fuentes, hasta temas de educación, capacitación y comunicación; todo el contexto que
rodea al mundo del agua debe ser abordado, cuantificado y traducido en costos a ser cubiertos
efectivamente. Ello significará que el precio del agua, como recurso primario, deberá cubrir el
trabajo de conservarla, a pesar de ser percibida como un bien público35.
Esta temática fue mencionada por la WWC en su V Foro del Agua, en el cual se indicó
que, para impulsar un buen sistema financiero que vele por las políticas de aguas, es necesario
focalizarse en tres elementos:

30 Michelsen y Ward 2002.

31 Jaspers 2003.
32 Crase, O’Reilly y Dollery 2000.
33 Vid. Tisdell y Ward 2001; y Bjornlund y Rossini 2005.
34 Perret 2002.
35 Lloret 2003.

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1. Promover sistemas de financiamiento sostenible, para lo cual se requiere la creación de un

entorno propicio, movilizar la voluntad política con sólidos argumentos económicos y sociales,
realizar una planificación financiera estratégica, diversificar las fuentes de financiamiento, facilitar
el acceso a los mercados financieros y aumentar la ayuda para el desarrollo de capacidades.
2. Contemplar estrategias de recuperación de costos, como estrategias de costo justo, y
facultar a las autoridades locales en la implementación de sistemas sostenibles de recuperación
de costos.
3. Promover políticas y estrategias financieras a favor de los pobres.
En este sentido, para tener sistemas financieros acordes con las políticas planteadas, se de-
ben considerar diversos elementos económicos que faciliten las fuentes de financiación, y que
estén enfocados en planes sustentables. A la vez, se debe considerar la recuperación de costos y
a la población con menos oportunidades.

Conclusiones

Luego de haber realizado una revisión de las experiencias internacionales vinculadas a las
políticas de recursos hídricos, se fundamenta la importancia de plantear estrategias de gestión
integral, que integren planes de cuenca con planes nacionales y con estrategias ambientales,
económicas y sociales. Para ello, es necesario invertir no sólo en estructuras hidráulicas, capa-
citaciones y en la organización de los distintos actores, sino que también se requiere integrar
tecnologías, como sistemas de riego de precisión.
A la vez, es necesario fomentar una institucionalidad flexible, cercana y dinámica, que con-
temple la opinión ciudadana y se adecue a las verdaderas necesidades del país.
En esta misma línea, es fundamental establecer parámetros y normativas en temas de ca-
lidad de aguas, considerando los desechos domésticos e industriales y la contaminación difusa
proveniente de la agricultura, además de normar las plantas de tratamiento de aguas residuales
y proteger el ambiente ante potenciales amenazas.
En temáticas de educación de la situación hídrica en el país, es necesario impartir educación
e información a todos los usuarios del agua, generando una toma de conciencia de la situación
de su zona, integrando no sólo el uso de tecnología, sino que también el uso de conocimientos
locales y tradicionales.
Paralelamente, es imperativo el buen funcionamiento de los mercados de agua, para lo que
se debe generar una estrategia país que resuelva los desafíos actuales, considerando la opinión
ciudadana y el real valor del recurso hídrico; disminuir las alteraciones en las transacciones de de-
rechos de aguas, y disponer de información rápida y acertada de las operaciones del mercado.

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130 Actas de Derecho de Aguas Nº 3

Páginas 121 - 130 [2013]