Educacin Pblica: Mitos, propuestas y problemas.

Aportes para la discusin

Mariana Aylwin O. Equipo Giro Pas

PROPUESTAS PARA ABORDAR EL MEJORAMIENTO DE LA EDUCACIN PROVISTA POR INSTITUCIONES DEL ESTADO

La necesidad de un debate informado. 1. Desde los albores de la Repblica, Chile ha convivido con visiones muy distintas sobre lo que hay que hacer en educacin. El debate entre libertad de enseanza y derecho a la educacin ha marcado la historia de la educacin chilena. Cada cierto tiempo se convierte a la educacin en un campo de batalla, reflejando ms las ideas sobre el tipo de sociedad que se quiere construir que las necesidades de los estudiantes para recibir una mejor educacin. La ENU y la LOCE representan episodios de esa historia en el siglo XX. Tras las protestas estudiantiles de 2006 que sorprendieron al gobierno y al pas, la educacin recuper la prioridad que haba alcanzado en los noventa, abriendo una inesperada oportunidad para abordar nuevas reformas en busca de la calidad. En un mbito donde los consensos no se dan naturalmente, necesitamos centrar el debate en la poltica educativa ms que en la ideologa, situando la preocupacin en los problemas concretos que tenemos. Ello implica despejar los mitos y desconfianzas que entorpecen los acuerdos para conseguir un objetivo compartido por todos: lograr una educacin de calidad sin discriminaciones y con opciones de desarrollo para todos. El contexto. 2. Para despejar mitos, partamos por mirar los datos de la realidad. En Chile se educan cerca de 3.200.000 nios y jvenes en educacin bsica y media, distribuidos en alrededor de 9.500 establecimientos educacionales. Ms del 90% de ellos tienen financiamiento pblico, a travs de una subvencin estatal que reciben sostenedores municipales y privados, por el servicio educativo que brindan a cada estudiante que asiste a clases. Actualmente el 50% de la matrcula escolar asiste a establecimientos municipales; el 42% a establecimientos particulares subvencionados y un 8% a particulares pagados sin subvencin estatal. Por su parte, el 60% de los colegios son municipales, el 34% particular subvencionados y el 6% particular pagados. 1 Masificacin. 3. La educacin chilena est viviendo el impacto de su masificacin, adems de los profundos cambios culturales que ha trado consigo la globalizacin y las nuevas tecnologas. Hoy estn en el sistema escolar los que nunca antes accedieron a l. En 1990 haba 2.973.752 estudiantes de los cuales slo poco ms de 700 mil cursaban enseanza media. En el ao 2005, tenamos 3.6652 227, de los cuales ms de un
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Anexo: Cuadros 1 y 2 Matrcula segn nivel 1990-2005 y porcentaje segn dependencia. Cuadro 3 Establecimientos por dependencia y nivel urbanos y rural

milln estaban en la enseanza media. La cobertura de la educacin primaria es universal y la de secundaria lleg a 85%. 2 Por su parte, en 1990 no ms del 16% de los jvenes llegaba a la educacin superior, mientras el ao 2006, lo hicieron ms de 40 de cada 100. Tanto la educacin secundaria como la terciaria dejaron de ser para una elite. Chile es el pas que ms ha avanzado en cobertura en Amrica Latina, integrando a todos los sectores socioeconmicos a la educacin. El proceso de masificacin se ha expresado tambin en una significativa expansin del nmero de docentes. Entre 1998 y 2004 el total de docentes aument en un 22% (en los colegios particular subvencionados en 68%).3 La rpida expansin de un recurso humano con que el pas no contaba se expresa en una dbil formacin profesional de los docentes. Entre 1997 y el 2003 los alumnos matriculados en carreras de pedagoga aumentaron de 25 mil a 75 mil.4 Por lo tanto, es evidente que Chile an no cuenta con los profesores que necesita para ensear a los estudiantes del siglo XXI. Agrguese a ello, el dficit de docentes en disciplinas como matemticas, ciencias e ingls. De este modo, los mejores profesores van a establecimientos que pueden pagar ms, mientras los ms pobres deben contentarse con los docentes ms dbiles, cuando no con personas habilitadas por el Ministerio de Educacin para ejercer como tales. Siendo los profesores el principal factor para lograr buenos aprendizajes en los estudiantes, su formacin y apoyo representan el desafo ms importante que enfrenta el pas para mejorar la calidad de su educacin. Financiamiento. 4. Desde 1990 hasta el 2006 la inversin pblica que Chile ha hecho en el sector educativo ha crecido 4 veces, aumentando del 2,3% del PIB al 3,5, lo que representa alrededor de un 15% del gasto pblico total. 5 Este fuerte incremento de recursos fiscales destinados a la educacin escolar permite financiar apenas una subvencin promedio de alrededor de 38 mil pesos mensuales por estudiante, cuando toda familia que enva a sus hijos a un colegio particular pagado gasta no menos de 150 mil pesos por mes. Por lo tanto, es insuficiente para invertir en calidad y significa mantener una brecha de inequidad entre quienes pueden pagar y quienes no pueden hacerlo. As mismo, comparando con el gasto de los pases desarrollados, el gasto pblico que hace Chile en educacin sigue siendo sustantiva y proporcionalmente menor en relacin al PIB. Incluso es ms bajo que la mayora de los pases latinoamericanos.6 Al gasto pblico, se agrega el gasto privado que
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La mayora de los pases latinoamericanos tiene como meta llegar al 2015 con 75% de cobertura en enseanza media conforme a los Objetivos del Milenio
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Cuadro 4 Evolucin docente 1998/2004.

Dagmar Raszynski y Gonzalo Muoz Reforma Educacional : el difcil equilibrio entre la macro y la micropoltica Serie estudios Ciepln, febrero 2007
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Cuadro 5. Evolucin del gasto en educacin, 1990-2008 En Pilar Romagnera y Alejandra Mizala , Calidad de la educacin en Chile, 2005

tambin se elev significativamente, lo que ha hecho que entre 1990 y el 2000 el gasto total en educacin haya crecido de un 3,8 a un 7,4 del PIB. El financiamiento compartido que se expandi despus de 1993, ha aportado importantes recursos de las familias a la educacin. En 2004 el 72% de la matrcula del sector particular subvencionado y el 6% del sector municipal se encontraba bajo el rgimen de financiamiento compartido, con un aporte de 168 .000 millones de pesos y un cobro promedio por alumno de cerca de 12 mil pesos mensuales. 7

Cuadro 6, Evolucin del Financiamiento Compartido

Los Resultados. 5. A pesar del enorme esfuerzo que el pas ha hecho en inversin y reformas educativas, los resultados en las mediciones de aprendizaje de los estudiantes tanto nacionales como internacionales, no han mejorado y siguen siendo bajas. En el caso del SIMCE, en una escala con una media de 250 puntos, el promedio nacional de los 4s bsicos se sita en 254 en lenguaje y 246 en matemticas y, el 40% de los alumnos se encuentra en el nivel de logros ms bajo conforme a los estndares fijados por el Ministerio de Educacin. As mismo, estos resultados muestran grandes diferencias entre grupos socioeconmicos.8 El sector municipal que atiende a la mayora de los estudiantes que provienen de los hogares ms pobres obtiene los peores resultados. No obstante, ellos son similares a los de los colegios particular subvencionados que atienden a los estudiantes del mismo nivel socioeconmico, lo que demuestra el efecto de la alta segmentacin social de las escuelas chilenas.9 La situacin de los 4(s) bsicos es semejante a la de los niveles de 8 y 2 Medio y tampoco vara en los resultados de las pruebas de seleccin universitaria (PSU). En el caso de las mediciones internacionales, Chile se encuentra en un nivel mucho ms bajo que los pases de la OCDE, pero sobre el promedio de los pases latinoamericanos (aunque en una posicin semejante). Es as como, mientras los primeros tienen un promedio del 22% de sus estudiantes en los dos niveles inferiores de la prueba Pisa de Matemticas 2006 aplicada a estudiantes de 15 aos, Chile tiene en esos niveles a ms de la mitad de sus estudiantes. Los resultados en Lectura son mejores porque sitan a Chile en la mejor posicin entre las naciones latinoamericanas que se midieron ese ao y porque obtuvo una mejora importante en relacin a la prueba anterior. Por su parte, an nuestros estudiantes de los colegios de elite no logran situarse en el nivel ms alto y slo un 4% en Lectura y un 1% en Matemticas lo hace en el nivel 5. 10 La realidad de nuestras escuelas. 6. Ms all de la dependencia de nuestros colegios, en la mayor parte encontramos problemas comunes. Entre ellos, las principales debilidades que arrojan los estudios revelan que: Hay serios problemas en la formacin disciplinaria de los docentes y persiste una enseanza tradicional. Los docentes tienen bajas expectativas respecto de los alumnos y el contexto social, especialmente en los sectores ms vulnerables.

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Cuadro 7 SIMCE 2007

Gonzlez, Mizala y Romaguera, 2002 y 2004; Carnoy, 2005; Auguste y Valenzuela, 2004). Incluso existen estudios que sugieren que los establecimientos municipales seran relativamente ms efectivos para estudiantes que provienen de entornos familiares desaventajados (Tokman, 2001).
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Cuadros 8 y 9: resultados PISA 2006, Matemticas y Lenguaje

Mucho activismo y dispersin de iniciativas, sin una carta de navegacin clara y sin foco en los aprendizajes. El liderazgo de los directores est centrados en lo administrativo y no en lo pedaggico. Escasa planificacin, improvisacin y acciones sobre lo urgente. Escasa y mala evaluacin. Se califica en vez de evaluar para mejorar. Mal uso del tiempo escolar. Bajo aprovechamiento de recursos (textos, informtica, etc). Escaso uso de informacin y rendicin de cuentas.

Condiciones para mejorar. 7. Sin embargo, la reforma educacional de los noventa ha sentado bases slidas para mejorar, tales como un nuevo currculum; jornada escolar completa en la mayora de los establecimientos educacionales; mejoras importantes en condiciones laborales y remuneraciones de los docentes; nueva infraestructura y equipamiento; sistemas de evaluacin de aprendizajes, de profesores y de directivos; programas ministeriales focalizados en sectores ms pobres. Por su parte, en los ltimos aos se ha creado la subvencin universal para los nios de 4 aos; desde este ao se aument en un 15% la subvencin general; se cre la subvencin preferencial hasta 4 bsico, que est recin implementndose; se entregaron 100 millones de US$ para mejorar la gestin municipal. Esto significa allegar nuevos recursos en beneficio de la educacin de los estudiantes ms vulnerables. As mismo, hay una mayor conciencia de la sociedad con demandas ms exigentes y se ha desarrollado un amplio debate educativo que actualmente se expresa en el reemplazo de la LOCE por la LGE y los acuerdos logrados entre el Gobierno y la oposicin para crear una Superintendencia y una Agencia de Calidad.

Los problemas de la educacin municipal: Despejando mitos. 8. La discusin de la Ley general de Educacin se ha visto entrampada por las demandas que pesan sobre la educacin pblica que no estaran siendo abordadas en la discusin del la Ley general. En efecto, los problemas de la educacin municipal se han puesto en el centro de la discusin. Muchos de ellos fundamentados en ideas preconcebidas ms que en datos de la realidad. Para unos, sus problemas derivan de la excesiva intervencin estatal que limita la competencia y la gestin municipal. Para otros, las causas de la desigualdad es la mercantilizacin de la educacin o el abandono del Estado de su funcin educadora. Los profesores piensan que no pueden hacer ms con los recursos y estudiantes que tienen. La educacin pblica de antes se instala como un ideal a reconquistar por su excelencia e integracin. No obstante, la evidencia demuestra otra cosa: en 1950, ms de la mitad de los nios y jvenes entre 6 y 18 aos permanecan fuera del sistema escolar; apenas un 13% ingresaba al primer ao de la educacin media y slo 3 de cada 100 jvenes entre 20 y 24 aos cursaban estudios 6

superiores. Por lo tanto, el primer mito es que tenamos una educacin ejemplarmente democrtica. No es cierto, ella era un privilegio y una fuente de segregacin mayor que ahora.11 Poda ser de excelencia, pero era slo para una elite de estudiantes hijos de una clase media emergente y de trabajadores industriales ilustrados. Una poblacin escolar vulnerable y heterognea. 9. Alrededor de 6.100 establecimientos municipales educan al 50% de la matrcula escolar en los 350 municipios del pas. En 72 de ellos la educacin municipal es la nica oferta educativa. El 70% de sus alumnos provienen de los hogares de ms escasos recursos, por lo tanto el sistema municipal es una alternativa fundamental para mejorar las condiciones de vida de esos sectores.12 Si consideramos que uno de los factores ms gravitantes en los resultados educativos est dado por el capital cultural y el nivel socioeconmico de las familias, dems est sealar su importancia para reducir las brechas de inequidad de la sociedad. Es en esos sectores donde mayor impacto tiene la escuela. As mismo, el hecho de que el sistema educacional est acogiendo a todos los estudiantes, tiene como consecuencia una gran heterogeneidad entre los estudiantes. Estn los nios y jvenes de distintas etnias que antes estaban segregados; los que tienen problemas de aprendizaje que antes abandonaban rpidamente la educacin; los que tienen problemas conductuales que ni siquiera llegaban a ella o eran expulsados. Qu decir de los estudiantes con necesidades educativas especiales! Esta diversidad impacta con ms fuerza a la educacin municipal puesto que est llamada a garantizar el derecho a la educacin para todos y - no existiendo una poltica de Estado para atender la diversidad con una educacin pertinente a las distintas caractersticas de los estudiantes - termina afectando el rendimiento y los resultados de la educacin municipal y expulsando de sus colegios a los estudiantes con expectativas ms altas para su educacin. Costos altos e ineficientes. 10. Al menos dos factores estn incidiendo en los problemas permanentes de financiamiento que enfrenta el sistema municipal: a) la alta dispersin de su matrcula en muchos establecimientos y la prdida de matrcula, especialmente en bsica. Esta tendencia se agrava por factores demogrficos (hay menos nios); b) el incremento permanente del costo de la planilla docente como consecuencia de que sus remuneraciones estn ligadas a experiencia (bienios) y perfeccionamientos, incentivando la permanencia de docentes de ms edad que, adems, no tienen incentivos para jubilar por la situacin provisional que les afecta .

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Cuadro 10 Cobertura educacional 1960-2003

Mario Marcel, Mejoramiento de la gestin y la calidad de la Educacin Municipal de Mario Marcel y otros, Politeia, 2007

En efecto, entre 1990 y el 2005 la matrcula de la educacin municipal creci levemente (1%) mientras la matrcula del sector particular subvencionado aument en un 53% y la de los colegios privados en 31%. De este modo la participacin de la matrcula del sector municipal en el total, disminuy en un 10% (del 60% al 50%). El sector particular subvencionado, en cambio, aument del 33% al 42% y el sector privado se mantuvo en torno al 8%. El sistema municipal ha tenido una disminucin de matrcula en la enseanza bsica (-6%), en circunstancias que el sector particular subvencionado creci en ese nivel en un 44% y el sector particular pagado en un 27%. En el caso de la educacin media, donde la matrcula nacional se increment en 46%, el sector municipal slo lo hizo en un 27%, mientras el sector particular subvencionado creci en un 78%.13 En el ao 2005 haba 5.746 establecimientos municipales para una matrcula de 1.605.410 estudiantes, mientras el sector particular subvencionado distribua 1.332.000 alumnos en 3.213 colegios. Aunque el 85% de la matrcula municipal est en zonas urbanas, el 67% de sus colegios, casi todos de bsica, estn en zonas rurales, con un promedio de 65 alumnos por establecimientos. En los ltimos 15 aos, la matrcula bsica rural disminuy en un 18%, aunque los colegios slo lo hicieron en un 10%. A su vez. stos contratan el 43% de las horas docentes del sector municipal en educacin bsica. Por otra parte, la estructura de edad de los docentes es mayor en el sector municipal lo que significa que paga en promedio un 14% ms por la hora docente.14 Por ltimo, tiene mayores dificultades para poner trmino a los contratos de los docentes y muchos profesores en edad de jubilar (alrededor del 10%) no se van porque forman parte de los trabajadores del sector pblico que se vern afectados en sus jubilaciones al haber asumido el sistema previsional de AFP. Los municipios vienen transfiriendo crecientes recursos de sus presupuestos para cubrir el dficit que les produce la administracin de la educacin.15 En este contexto, la proyeccin demogrfica que est afectando a la educacin bsica y que pronto afectar tambin al nivel de enseanza media, ms la competencia del sector privado que se ha mostrado ms gil para asumir el aumento de cobertura, seguir ahondando la crisis financiera de los municipios si no se abordan soluciones que lo impidan. Problemas de gestin. 11. Hay muchas evidencias de los problemas de gestin que mantienen a los municipios en una situacin de desventaja respecto de los colegios privados subvencionados. Entre ellos:
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Cuadros 12 y 13 Comportamiento de la matrcula por nivel y dependencia 1990.2005; Variacin de establecimientos por dependencia 1990-2005
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Cuadro 14 .Datos de estudio citado . Mario Marcel

El aporte municipal directo a la educacin va desde el 30% del presupuesto del Municipio . En promedio llega al 10 u 11% y es mayor en comunas rurales. (Ver Dagmar Rczynski y Daniel Salinas Apostar de nuevo , pero mejor , por una gestin descentralizada de la educacin pblica En www.asesoriasparaeldesarrollo.cl

Doble dependencia de los establecimientos municipales y separacin de la gestin institucional y la pedaggica. En la prctica se ha producido una superposicin de funciones entre el Ministerio de Educacin y los Municipios. Estos se hacen cargo de la gestin administrativa y el Mineduc llega directamente a las escuelas y liceos con sus programas pedaggicos. Por lo tanto, el sostenedor no tiene en su foco los objetivos educativos y tampoco se siente responsable de sus resultados. Por otra parte, el gremio docente negocia directamente con el gobierno las remuneraciones y los programas que puedan afectar sus condiciones laborales; los municipios tienen amplias facultades para contratar a sus docentes, pero no participan en su evaluacin ni en la estructura de sus remuneracin; por otra parte tienen restricciones operativas y financieras para la disminucin de horas de trabajo y para el despido de docentes, ya sea por mal desempeo o por reducciones de matrcula. Equipos tcnicos-pedaggicos dbiles o inexistentes especialmente en las comunas ms pequeas donde hay muchos establecimientos educacionales dispersos y con pocos estudiantes. Una encuesta aplicada a equipos tcnicos demuestra que ms del 40% sealan que sus preocupaciones se centran en: matrcula y asistencia a clases de los estudiantes; mantencin y mejora de la infraestructura y el equipamiento; integracin de alumnos con dificultades o atrasos de aprendizaje. 16 Por lo tanto, la funcin educativa no est entre sus preocupaciones. Por otra parte, la planificacin es escasa. El PADEM que se realiza ao a ao, es una funcin burocrtica. Tampoco se hace seguimiento a las escuelas. Los sistemas de informacin no existen en la mayora de los DAEM o Corporaciones. Por ltimo, no existen prcticas de rendicin de cuentas ni de participacin efectiva de los actores. Interferencias polticas en las decisiones y seleccin de personal. Es frecuente que las decisiones de inversin, seleccin de personal y desvinculaciones estn influidas por criterios polticos. Establecimientos escolares con mnima autonoma. No tienen competencia para seleccionar su personal ni manejar su presupuesto, lo cual tambin los descompromete en sus resultados.

Propuestas para abordar los problemas de la educacin municipal.

Situemos el debate. Qu entendemos por educacin pblica? 1. La discusin se ha centrado en la educacin pblica entendida como aquella que proveen actualmente los municipios y en cul debiera ser su dependencia. En este contexto parece necesario, en primer lugar, definir si en un sistema de provisin mixta vamos a explicar la educacin pblica por su propiedad o por
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Los encargados de educacin son mayoritariamente hombres. El promedio de edad es alto, 53 aos, con un 70% de mayores de 50 aos, y un rango de edad que flucta entre 23 y 79 aos. Los jefes de DAEM o Corporacin en su mayora (92%) tienen ttulo de profesor ( Mario Marcel, informe cit.)

su misin. Si lo hacemos por la propiedad o dependencia, la limitaremos a los proveedores estatales; si lo hacemos por su misin, la extendemos a los proveedores privados en quienes el estado delega la funcin pblica de educar otorgndole para ello un financiamiento estatal. La definicin de lo pblico por la propiedad significa excluir el aporte de la sociedad civil y de las personas de una funcin social fundamental para la democracia y el desarrollo del pas.17 Por su parte, la concepcin de que lo pblico deriva de la misin implica- por un lado- que los proveedores privados deben ser responsables de cumplir la funcin pblica que les ha encomendado el Estado y, por otro, condiciones parejas de trato a los distintos proveedores. Esto significa: mismas exigencias, estndares, evaluaciones, reglas del juego que no dejen en desventaja a unos sobre otros y financiamiento a travs de una subvencin con criterios de diferenciacin por factores objetivos tales como caractersticas de los estudiantes, condiciones de desempeo u otras para atender las diferencias que impactan en la igualdad de oportunidades de los estudiantes. Misin de la educacin pblica de carcter fiscal. 2. La educacin pblica provista por organismos del estado cumple una misin fundamental: garantizar el derecho a una educacin gratuita y de calidad para todos. Como ya se seal, es la que durante la historia republicana permiti el acceso y la movilidad de los nuevos sectores que se fueron incorporando a la sociedad a travs de la educacin. Cuando estn todos, la educacin pblica de carcter fiscal, atiende mayoritariamente a los ms pobres y su desafo hoy, no es el acceso y permanencia, sino brindar a cada estudiante oportunidades de desarrollo personal, de progreso y movilidad social. Para responder a este desafo, debe contar con los recursos y competencias que le permitan responder a la complejidad que reviste su funcin: la de educar a la poblacin ms vulnerable, atendiendo a su diversidad y promoviendo la inclusin social. Dnde ponemos el foco? 3. En segundo lugar es preciso dilucidar si los problemas de la educacin pblica provista por proveedores estatales (municipios) se resuelven abordando un cambio de dependencia como se desprende de la discusin que ha enfatizado la desmunicipalizacin de la educacin pblica, a partir de la visin de que sta ha sido un fracaso.18 El Consejo Asesor Presidencial plante cuatro alternativas distintas de dependencia. Aunque son pocas las voces que reclaman volver al sistema centralizado en que los establecimientos dependan del Ministerio de
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Sol Serrano, Volver a la definicin de lo pblico slo por la propiedad y no por la misin, es quitarles a la sociedad civil y a los individuos su vocacin pblica, es volver a una sociedad jerrquica y a una democracia dbil. En Chile estamos discutiendo la calidad de un sistema educacional que recin se ha hecho masivo. Si aquello fuera slo un problema de propiedad, sera fcil. Simplificar el debate en torno a la propiedad, tambin es fcil
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La crtica se sustenta en la idea de que con la municipalizacin , el estado se desentendi de la educacin pblica

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Educacin, los planteamientos ms recurrentes sugieren el traspaso de los colegios municipales a corporaciones de derecho pblico que agrupen a varios municipios o de las Secretaras Regionales Ministeriales. Toda la evidencia respecto al cambio escolar y escuelas efectivas, demuestra que los resultados se juegan en las escuelas. Conforme a la experiencia internacional, los modelos de administracin efectivos tienen formas muy distintas. Por ejemplo, hay sistemas altamente centralizados que tienen xito en sus resultados educativos (Finlandia, Corea) y otros, muy descentralizados como Holanda, Suecia (con un sistema municipal) Irlanda o Inglaterra que tambin brindan una educacin de calidad. En Nueva Zelanda la administracin fue traspasada a los padres de familia. Pero lo que s tienen todos estos casos exitosos, son condiciones comunes de recursos y competencias que hacen posible que las escuelas entreguen una educacin de calidad. En ese contexto, ms que discutir acerca de quin debe administrar la educacin provista directamente por el Estado, la discusin previa debe centrarse en cules son las competencias, recursos y apoyos que necesitan los establecimientos educacionales para poder brindar una educacin de calidad. Esto significa dar respuestas a los principales problemas de la educacin municipal antes descritos. Propuestas en cuatro mbitos antes de definir la dependencia. 4. Quien sea proveedor de educacin debe contar con : 1) financiamiento adecuado; 2) recursos humanos necesarios y competentes ; 3) gobernanza: contexto de poltica educativa clara (prescripciones a travs del currculum y estndares que indican los niveles de logro que el pas se propone alcanzar; evaluaciones e incentivos); institucionalidad y sistemas de gestin y control (autonoma , participacin de los actores y accountability); 4) una poltica especial para atender la diversidad .

Propuesta: Financiamiento La subvencin base debe seguir aumentando. Chile tiene que seguir invirtiendo en su sistema escolar para disminuir la brecha de inversin con la educacin pagada y con las naciones ms desarrolladas, que an es muy alta. Los aumentos deben hacerse conforme a estudios de costos de la calidad que queremos lograr. La subvencin preferencial es un avance importante que favorece a los establecimientos que atienden la poblacin escolar ms vulnerable, promoviendo la equidad del sistema educativo. Pero la base de la subvencin sigue siendo insuficiente para financiar calidad. Para ello deben considerarse aspectos como ms horas de trabajo docente fuera de aula, ms horas para desarrollar talleres alternativos, contratacin de profesionales de apoyo tales como siclogos, asistentes sociales, incentivos para mejorar el reclutamiento de docentes y directivos, etc. El monto de la subvencin debe fijarse peridicamente a travs de un sistema transparente y sobre la base de criterios objetivos. Manteniendo el 11

subsidio a la demanda parejo para la educacin provista por proveedores pblicos y privados, debe establecerse una comisin tcnica que evale peridicamente los montos de la subvencin sobre la base de estudios y considerando diferenciaciones en relacin a caractersticas de los estudiantes y caractersticas de los lugares donde estn ubicados los establecimientos, especialmente condiciones difciles. La subvencin debe entregarse por matrcula y no por asistencia. Las altas tasas de asistencia promedio que obtiene el sistema, cerca del 92%, y los indicadores de fiscalizacin, muestran que hay una sobredeclaracin de asistencia. La fiscalizacin es engorrosa y se presta para corrupcin. Por eso en los niveles de cobertura que se han alcanzado, se justifica establecer un sistema de declaracin de matrcula peridico (trimestral) basado en el RUT de los alumnos, con un control automtico.19 Esto ms un severo esquema de multas y sanciones permitir sincerar el sistema de pago de subvenciones y los riesgos de corrupcin que envuelve el sistema actual. Las ventajas administrativas de este cambio son la simplificacin del proceso de clculo de pago, se libera gran cantidad de tiempo en la cuenta diaria de los alumnos, la fiscalizacin se puede automatizar etc. Como existe la desventaja de que se pierda el incentivo para promover la asistencia, debe establecerse un incentivo alternativo que considere la buena asistencia a travs de otros medios. Plan para la fusin de escuelas y concentracin de alumnos en escuelas ms grandes y mejores. Ningn nio quedar sin escuela, sino que ir a una escuela mejor. Esto significa cerrar gradualmente todas aquellas escuelas con pocos alumnos y baja calidad que antes se justificaban por condiciones de aislamiento y que ahora no se justifican. Para esto se propone crear un subsidio directo a las familias para movilizacin y/o alojamiento. Reformas al Estatuto Docente: carrera docente ligada al mrito, eliminando aumentos de remuneraciones por experiencia y perfeccionamiento. Este sistema debe considerar: un mejoramiento de la remuneracin de inicio de la carrera docente con requisitos ms exigentes para estimular buen reclutamiento (examen nacional para ingresar). La carrera docente se ligar a evaluaciones peridicas y responsabilidad. Comprar jubilaciones de docentes en edad de jubilar con sistema AFP (un 10% de los profesores tienen 40 aos de servicio y no se van porque sus pensiones son muy bajas)20. Sus remuneraciones son ms caras.

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Los boletines del Subvenciones que emite el ministerio reflejan esas cifras. Por ejemplo en los Boletines de Subvenciones del ao 2004 (publicados en la Web), se aprecia que para una muestra entre el 7% y el 18% de la matricula fiscalizada (vara mes a mes), se encontr una diferencia promedio de cerca de 4% entre asistencia declarada y asistencia controlada, llegando al 9% en el mes de diciembre. En trminos gruesos y proyectando al universo total, podra indicar que el estado al mes est sobrepagando cerca de $ 5.000 millones en subvencin por servicios no prestados. (Felipe Arteaga)
20 Aunque

esta situacin no slo afecta a los docentes sino a muchos otros funcionarios pblicos, el costo para el sistema escolar municipal es caro y representa un serio obstculo para el mejoramiento de la calidad. Muchos son docentes directivos.

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Propuesta: Recursos Humanos Desde la transmisin del conocimiento al aprender a aprender. El mayor problema de la educacin chilena es que no tenemos los recursos humanos formados para enfrentar la masificacin de la educacin; la globalizacin y el impacto de las nuevas tecnologas; y los cambios culturales de nios y jvenes. Significa cambiar la manera de aproximarse a la educacin. Docentes. Cules son los cambios que hay que abordar? El Informe Mc Kinsey (que investig recientemente 25 pases con mejores resultados) seala como el factor comn ms relevante de esas experiencias la calidad de los docentes: reclutamientos de personas aptas y formacin adecuada como buenos instructores. 21 Esto coincide plenamente con los resultados de la investigacin realizada por el Centro de Microdatos que muestran que los docentes certificados o bien evaluados tienen una mayor probabilidad de tener cursos con mejores resultados en las pruebas estandarizadas. 22 La diferencia entre tener un profesor con evaluacin destacada y un profesor con evaluacin insatisfactoria, se relaciona con una diferencia de entre 11% y 20% de desviacin estndar en los resultados de los alumnos. Este efecto es comparable con el impacto asociado a diferencias de entre 3 y 5 aos de educacin de los padres. Para mejorar las competencias docentes, sin perjuicio de otras medidas relacionadas con su formacin que no corresponden a esta propuesta, los nfasis de la poltica deben orientarse a:

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En Documentos Preal 41, julio 2008

Importan los buenos docentes? La relacin entre programas de evaluacin docente y rendimiento de los alumnos en Chile, Bravo, Manzi, Peirano, Gonzlez y Falk, julio 2008

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1.Mejorar el reclutamiento de docentes. Elevando remuneracin de entrada (al revs, hoy se premia la experiencia). Mejorando remuneraciones de quienes ejercen en sectores ms vulnerables. Creando un sistema de formacin de docentes de 1 ao para profesionales, especialmente en reas deficitarias (ciencias, matemticas, ingls). Estableciendo un examen nacional de contenidos para el inicio de la carrera docente. 2.Fortalecer las competencias de los docentes. Creando una carrera docente ligada a mrito a travs de exmenes peridicos. Liberando parte de sus horas de aula a mejores docentes para que operen de instructores de sus pares. Generando espacios de tiempo suficiente en la jornada laboral para el trabajo colaborativo entre docentes. Enviando 50 mil docentes a estudiar fuera de Chile en los prximos 10 aos. Uso de las nuevas tecnologas y apoyos que permitan la diseminacin de buenas prcticas a travs de recursos pedaggicos.

Propuesta: Gobernanza : institucionalidad y gestin Qu aprendemos de otras experiencias? Las presiones y apoyos de la poltica educativa desde arriba y las energas de abajo se necesitan mutuamente (Fullan 1999). Por lo tanto, el factor crtico de xito: adecuada combinacin de exigencias externas con dispositivos que desarrollen las capacidades internas. La tendencia en las reformas educativas de ltima generacin apunta a la implementacin de polticas que complementan una estrategia vertical y una estrategia lateral (M. Fullan, D. Hargreaves, D. Hopkins).23 La estrategia vertical se concretiza proveyendo al sistema de los marcos de referencia para saber qu se espera de una buena escuela?, qu vamos a considerar que es un buen profesor o un buen director? qu aprendizajes se espera que logren los estudiantes en los distintos niveles? Por lo tanto se expresa en estndares, evaluaciones e incentivos. La estrategia lateral apoya la formacin de competencias dentro de las unidades educativas de modo que sostenedores, directivos y docentes, a partir de su realidad y sus
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Vase D. Hopkins, Estratgias Lateral y Vertical para Mejorar la Calidad del Sistema. Presentacin Primera Conferencia Nacional de iNet Chiile, 2005

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necesidades, avancen hacia lo que la poltica prescribe. Las estrategias vertical y lateral se combinan. Las polticas ministeriales deben estimular a las escuelas a innovar (a travs de indicadores claros, exmenes externos, sistemas de informacin, incentivos). Por otra parte, deben permitir a las escuelas innovar desde su realidad (autonoma gestin, flexibilidad). Las polticas educativas de las ltimas dcadas han tenido fundamentalmente un carcter vertical. Desde el Ministerio se han bajado programas y apoyos sin tener en cuenta las condiciones diferenciadas de las escuelas. La LGE es un avance sustantivo en trminos de definir las funciones normativas del Ministerio de Educacin y Consejo Superior de Educacin; a la vez que crear la Superintendencia y la Agencia de Calidad, que contribuyen a generar un marco para la estrategia vertical al fijar los principios, establecer estndares, sistemas de informacin, exmenes externos, incentivos . As mismo, establece principios claves para la estrategia horizontal, como la autonoma y la flexibilidad para que las comunidades educativas desarrollen sus proyectos educativos y sean responsables por sus resultados. En este contexto, la nueva institucionalidad de la educacin pblica fiscalcualquiera ella sea- requiere de condiciones previas que permitan gestionar adecuadamente, tanto en lo administrativo como pedaggico, una red de establecimientos educacionales, entre ellas: 1. Competencias claras y normas coherentes . Sin ellas no se puede exigir el cumplimiento de estndares a los sostenedores. Esto implica definir qu se espera del sostenedor en su gestin administrativa y financiera, y en la gestin tcnico-pedaggica, responsabilidad por los resultados y obligacin de rendir cuentas. 2. Fortalecer la descentralizacin. Quien sea sostenedor debe estar cerca de las escuelas que administra. 3. Institucionalizacin de la participacin de la comunidad a travs de un Consejo o Directorio de buen nivel que incluya participacin de los actores del sistema educativo y de representantes de la comunidad. 4. Fin a la doble dependencia de los establecimientos municipales y la superposicin de funciones entre los municipios y el Mineduc, fortaleciendo la autoridad y las competencias del sostenedor. 5. Equipos tcnicos pedaggicos para la gestin institucional y educativa. Plan especial para traspaso de funcionarios del Ministerio (equipos tcnicos) a los DAEM, Corporaciones o nuevas entidades que administren escuelas municipales y apoyo a la formacin de equipos tcnicos para la educacin pblica fiscal. .El mejoramiento de la gestin pedaggica de los sostenedores requiere de sistemas de informacin, acompaamiento y supervisin de las escuelas, fortalecimiento de las capacidades de liderazgo en las escuelas, polticas de perfeccionamiento del personal docente, etc.

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6. Procesos transparentes de seleccin de directivos y equipos tcnicos que trasciendan la gestin poltica de manera de que exista continuidad y despolitizacin de las decisiones. 7. Participacin de los sostenedores en la fijacin de remuneraciones. La negociacin salarial debiera tener una parte nacional (por ejemplo fijar renta y condiciones mnimas) y una parte descentralizada con el sostenedor. 8. Responsabilidad de los sostenedores en la evaluacin de su personal (descentralizar, al menos parte del sistema de evaluacin docente y directivo). 9. Sistemas de planificacin estratgica de largo , mediano y corto plazo. Los sostenedores deben tener planes para al menos una gestin de 4 aos, con rendicin de cuenta y Planes anuales. En este contexto, los PADEM deben modificarse para ser instrumentos de ms largo plazo. 10. Flexibilidad para manejo de personal: la disminucin de horas de trabajo y el despido de docentes por mal desempeo o reducciones de matrcula.

Propuesta: La Gestin de las Escuelas Fortalecer la autonoma de las escuelas permitiendo que los Directores seleccionen su equipo docente y manejen un presupuesto discutido y conocido por la comunidad escolar. Las escuelas deben rendir cuenta a su comunidad escolar, a su sostenedor y al sistema de evaluacin externa Apoyos para desarrollar las competencias internas para avanzar hacia la efectividad escolar24

. Propuesta: Opciones diferenciadas para la Atencin a la Diversidad Uno de los argumentos ms slidos para mejorar la calidad del sistema de provisin estatal de educacin es el de la equidad. Se trata de cumplir la obligacin de brindar oportunidades de educacin de calidad para todos. El problema es que, en la prctica, el sistema educacional se ha articulado conforme a la estructura altamente desigual de la sociedad chilena. An cuando esta realidad ha estado presente en toda la historia de la educacin chilena, en la actualidad, cuando se ha avanzado en el acceso y permanencia de los estudiantes chilenos en el sistema escolar, es necesario hacerse cargo no slo de la inclusin sino tambin de la diversidad de nios, nias y jvenes que hoy estn incorporados a la educacin. En ese contexto, las polticas para la equidad deben

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Criterios sobre Escuelas Efectivas

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estar orientadas a promover la inclusin e integracin social y al mismo tiempo a ofrecer opciones diferenciadas para atender a la diversidad. El establecimiento de la subvencin preferencial se hace cargo de atender la complejidad que significa trabajar con los estudiantes ms pobres y promover su inclusin, puesto que portan un subsidio mayor lo cual representa un incentivo para atraerlos y mantenerlos en el sistema. La subvencin pro retencin va en el mismo sentido. No obstante, ello no resuelve el problema de los nios y jvenes con problemas ms complejos, para los cuales el sistema formal de educacin, tal cual est concebido, no es una respuesta. Este es un gran problema para la educacin municipal. La mayora de estos nios y jvenes est en el sistema municipal, lo cual opera como desincentivo para que se mantengan los mejores estudiantes en l. Es urgente que el Estado disee una poltica especial que ofrezca alternativas educacionales pertinentes a la complejidad de esta realidad.

Conclusin
De quien deben depender las escuelas y liceos de administracin fiscal? Si se dan las condiciones anteriores, cualquier sistema que administre una red de establecimientos con un nmero equilibrado de colegios y estudiantes debiera funcionar. En ese contexto, resulta intil pretender la desmunicipalizacin como una solucin. Al contrario, el traspaso de los todos colegios municipales a otra entidad administrativa supone un alto costo econmico porque los municipios son dueos de los establecimientos y han hecho inversiones que no querrn perder. Esos recursos pueden invertirse en otras necesidades del sistema educativo. No obstante, es evidente que deben existir consideraciones relacionadas con las distintas realidades territoriales. Bajo este criterio, la poltica debe ofrecer alternativas que respondan a realidades regionales y locales diversas. La provisin municipal puede coexistir con otras formas de administracin tales como Corporaciones de Derecho Pblico que agrupen establecimientos de varias comunas para una administracin comn en el caso de comunas pequeas con poca poblacin escolar, que permitan generar costos de escala y armar equipos tcnicos comunes. Con todo, antes de la definicin de la dependencia, el Mineduc debe modificar su forma de relacin con los sostenedores y con los establecimientos escolares; deben definirse estndares para la gestin de la educacin pblica fiscal definiendo con claridad sus funciones y las caractersticas de su gestin, para posteriormente alinear la normativa que la rige.

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ANEXOS

Cuadro 1: Matrcula por nivel 1990-2005

Ao 1990 1995 2000 2005
2005-1990 Diferencia % Total Bsica Total Media

1989911 2143912 2354572 2226772 236861 12,0

663991 638528 767244 971729 307738 46,0

Fuente: Bases de datos de matrcula, MINEDUC.

Cuadro 2: Porcentaje por dependencia, 2005

Cuadro .Matrcula por dependencia y nivel 1990 - 2005 Educacin Bsica Ao 1990 2005
2005-1990 Diferencia % Total Mun Total Part Sub Total Part Paga

Educacin Media
Total Mun Total Part Sub Total Part Paga

1218341 1139371 -78970 -6,0

634688 913739 279051 44,0

136882 173662 36780 27,0

366985 466040 99055 27,0

235286 419249 183963 78,0

61720 86440 24720 40,0

Fuente: Bases de datos de matrcula, MINEDUC.

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Cuadro 3: Nmero de establecimientos, 2005

Fuente Mineduc Depto. de Estudios 2006

Cuadro 4: Evolucin nmero de docentes 1998-2004

Fuente: Base de Idoneidad Docente, Mineduc

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Cuadro 5: Gasto Pblico en Educacin 1990/2005

Gasto Gasto en Mineduc Subvenciones (Millones de pesos) (Millones de pesos) 686786,5 438218,9 1184610,4 749834,0 1937906,6 1220443,7 2599180,4 1641458,8 2677830,6 1698074,7 3020248,3 1817441,3 3571416,6 2180221,2 Incidencia de Subvenciones en el Gasto Mineduc 63,81% 63,30% 62,98% 63,15% 63,41% 60,18% 61,05%

Ao 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008

NOTA: Las cifras MINEDUC 1990-2007 corresponden a gasto efectivo neto. Las cifras MINEDUC 2008 corresponden a ley de presupuestos. Ministerio de Educacin. Planificacin y Presupuesto
Fuente: Estudio Mario Marcel, Estudio de Mejoramiento de la Gestin y de la calidad de la Educacin Municipal (Politeia, 2007).

Cuadro 6: Recursos del Financiamiento Compartido 1994-2004

1994 Monto Recaudado (MM$ promedio 2004) Total Municipal Part. Subvencionado Cobro Medio Mensual ($ promedio 2004) Total Municipal Part. Subvencionado

2004

Variacin 2004/1994

24349 339 24010

168111 3130 164981

590,4% 823,2% 587,1%

3798 1588 3874

11748 2365 12705

209,3% 48,9% 227,9%

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Elaborado por Depto. de Estudios y Desarrollo con datos de la Oficina de Subvenciones

Cuadro 7: Puntajes promedio 4 bsico 2007 por grupo socioeconmico y dependencia.

GRUPO SOCIOECONMICO BAJO MEDIO BAJO MEDIO MEDIO ALTO ALTO PROMEDIO TOTAL

LENGUAJE MUN (+)239 236 248 274 241 PSUB 230 240 (+)258 278 292 261 PPAG (+)300 299 MUN

MATEMTICA PSUB 210 229 (+)250 273 291 254 PPAG (+)299 298 MUN (+)224 225 240 269 231

NATURALEZA PSUB 218 234 (+)255 (+)276 292 258 PPAG (+)297 296 (+)228 230 244 270 235

(+)

Cuadro 8: Resultados Pisa 2006 Matemticas

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Cuadro 9: Resultados Pisa 2006 Lectura

Cuadro 10: Evolucin de la Cobertura educacional 1960-2003

Ao 1960 1970 1980 1990 2000(2) 2003(2)

Analfabetismo Educacin Educacin Educacin Educacin (mayores de 10 aos) preescolar bsica media superior (20-24 aos) 176 20 800 140 40 102 40 930 49,70 90 83 120 950 650 110 53 210 967 790 156 40 324 987 899 315 40 351 994 926 375
Fuente 1. Arellano, 2000. 2. Mineduc y Mideplan, Casen 1990, 2000.

Cuadro 11: Matrcula segn dependencia y nivel 1990 - 2005

Educacin Bsica Ao 1990 2005

Total Mun Total Part Sub Total Part Paga Total Bsica

Educacin Media
Total Mun Total Part Sub Total Part Paga Total Media

1218341 1139371

634688 913739

136882 173662

1989911 2226772

366985 466040

235286 419249

61720 86440

663991 971729

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2005-1990 Diferencia %

-78970 -6,0

279051 44,0

36780 27,0

236861 12,0

99055 27,0

183963 78,0

24720 40,0

307738 46,0

Fuente: Bases de datos de matrcula, MINEDUC.

Cuadro 12: Establecimientos educacionales segn dependencia

Ao 1990 2005 2005 - 1990 diferencia %

Municipal 6000 5764 -236 -4,0

Part. Subv. 2425 3213 788 32,0

Part. Pagado 522 592 70 13,0

Total 8947 9569 622 7,0

Fuente: Mineduc, Depto. de Estudios 2006

Cuadro 13: Distribucin de Edad docente por dependencia

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