Cap 1

Políticas Sociales de Atención y Prevención de la Violencia Familiar.
La Experiencia del Distrito Federal 1997 - 2000
CAPÍTULO I
ESTADO Y POLÍTICA SOCIAL
En las últimas décadas se han multiplicado los foros de discusión sobre la pobreza, la exclusión, la desigualdad y la
iniquidad. Esta creciente atención que, sobre la cuestión social, ha permeado en espacios políticos, parlamentarios,
académicos y de discusión pública, ya sea de trascendencia local, nacional o internacional, parte del reconocimiento del
vergonzante saldo social que ha dejado la historia reciente del capitalismo internacional.
Según datos del Banco Mundial (2001, p. VI), de una población mundial de 6,000 millones, 2,800 millones de personas
viven con menos de $2 Dólares al día, mientras que 1,200 millones subsisten con menos de $1 Dólar. Además, el 8% de
las niñas y los niños mueren antes de su quinto cumpleaños. De entre las personas que llegan a una edad escolar, el
9% no asistirá a la escuela primaria.
Si bien éstos y otros datos justifican plenamente un amplio proceso de discusión sobre lo social, a diferencia de lo que
pudo haber ocurrido en otras épocas, el rasgo distintivo del debate actual es que estos fenómenos han ocurrido, en
mayor o menor medida, en casi todos los países del mundo, sean éstos industrialmente avanzados o no. “Nuestro
mundo se caracteriza por una gran pobreza en medio de la abundancia” (Banco Mundial, p.3).
En efecto, las tendencias de crecimiento económico registradas en las últimas décadas por los países que integran la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE), en pocos casos se han traducido en una mejor distribución del
ingreso (Scherer 1997, p.26).
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OCDE. CAMBIOS EN COEFICIENTES DE GINI (1980-81 = 100)
Índice %
Australia Austria Bélgica
Canadá Finlandia Francia
Alemania Irlanda
Índice %
Italia Países Bajos Noruega
Portugal España Suecia
Reino Unido EEUU
NOTA: Cuadro modificado por el autor para su presentación en español.

FUENTE: Scherer (1997 p. 27)
Pero, si bien es cierto que las agendas de discusión y cooperación internacional han puesto en boga el tema de lo social,
en buena medida el desarrollo de políticas sociales efectivas está determinado nacionalmente. Factores económicos,
políticos y sociales dan un perfil distinto a las políticas emprendidas en cada país.
Así, el tema de lo social ha sido enmarcado por los “esfuerzos nacionales de revisión económica drástica, [que han
tenido lugar en casi todas las regiones del mundo], por una ruta de liberalización comercial y desregulación interna,
privatización de empresas estatales y reducción del tamaño del gobierno. Este ejercicio de revisión estructural, con el
que se ha querido responder a los dramáticos cambios registrados por la economía política internacional, a partir de la
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década de los años setenta, puso en el centro la atención política e intelectual la cuestión del Estado, de su crisis y de su
obligada reforma” (Cordera, 1996b).
Además, se han suscitado importantes cambios en el contexto socioeconómico, en particular en las variables
sociodemográficas, los cuales generan nuevas y disímiles demandas sobre lo social. Fenómenos de urbanización, de
envejecimiento de la población, de incorporación de las mujeres al mercado de trabajo y de recomposición de las
estructuras familiares son, entre otros, aspectos que ponen a la luz la complejidad del debate sobre lo social.
PNUD. TENDENCIAS DEMOGRÁFICAS MUNDIALES

Población
Población de 65 años
Población total Tasa de fecundidad
Tasa anual de urbana (% del de edad o
Clasificación según IDH (millones) total
crecimiento total) más (% del
demográfico. % total)
1975 1998 2015 1975-1998 2998- 2015 1975 1998 2015 1970-1975 1995-2000 1998 2015
Todos los países en desarrollo 2,928 4,575 5,751 2 1.4 26.1 39 49.1 6.4 3 4.9 6.4
Países menos adelantados 327 582 844 2.5 2.2 14.2 24.3 34.6 3.4 4.9 3.1 3.4
Estados árabes 137 258 365 2.8 2.1 42.1 56.2 65.4 4.5 4.1 3.6 4.5
Asia oriental 969 1,311 1,480 1.3 0.7 18.8 34.9 47.8 9.3 1.8 6.6 9.3
Asia oriental (exclusión de China) 41 55 62 1.3 0.7 52.5 84.8 91.6 10.6 1.7 6.6 10.6
América Latina y el Caribe 318 498 625 1.3 1.3 61.2 74.6 79.9 7.1 2.7 5.2 7.1
Asia meridional 833 1,365 1,737 2 1.4 21.4 29.1 38 5.8 3.3 4.5 5.8
Asia meridional (esclusión de India) 212 382 523 2.2 1.9 21.6 32.7 42.7 4.4 3.8 3.5 4.4
Asis sudoriental y Pacífico 327 509 629 2.6 1.3 22.2 35.5 46.5 6.1 2.7 4.5 6.1
África Subshariana 303 569 834 1.9 2.3 20.8 32.4 42.6 3 5.5 3 3
Europa y la CEI 359 399 400 2.8 0 57.5 67 72.5 13 1.6 11.5 13
OCDE 921 1,105 1,191 0.8 0.4 70.5 76.9 81.3 16 1.8 12.8 16
Alto desarrollo humano 822 1,031 1,093 0.7 0.3 72.8 78.1 82.2 17.2 1.7 13.7 17.2
Desarrollo humano medio 2,779 4,137 4,990 1.7 1.1 29.6 41.7 51.5 7.3 2.6 5.7 7.3
Desarrollo humano bajo 356 651 956 2.7 2.3 15.5 27.8 38.5 3.2 5.2 3 3.2
Alto ingreso 747 864 911 0.6 0.3 75 78.2 81.9 18.2 1.7 14.5 18.2
Ingreso medio 1,002 1,456 1,740 1.6 1.1 52.7 65.9 72.9 7.9 2.5 6.6 7.9
Ingreso bajo 2,269 3,500 4,389 1.9 1.3 19 30.8 41.6 6.4 3 5 6.4
Total mundial 4,107 5,820 7,040 1.6 1.1 37.8 46.6 54.5 8.3 2.7 6.8 8.3
México 59 96 119 2.1 1.3 62.8 74 77.9 6.5 2.8 4.5 6.8
FUENTE: PNUD (2000)
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Así, el reto está en hallar innovadoras formas de intervención en lo social que respondan al desafío que imponen las
nuevas condiciones existentes para el diseño, ejecución, control y supervisión de políticas sociales. “Frente al aumento y
diversificación de la demanda social que conlleva el deterioro social y el surgimiento de nuevas desigualdades [...] los
recursos, enfoques e instrumentos de política social de corte más tradicional, resultan ahora claramente insuficientes”.
(del Val, 1998, p.1).
En este plano, se ha buscado la integración de las políticas de desarrollo social y los derechos humanos. “Si el
desarrollo humano se centra en el fortalecimiento de las capacidades y libertades de los miembros de una comunidad,
los derechos humanos representan las reivindicaciones que las personas tienen respecto de la conducta de agentes
individuales o colectivos o de la estructura de mecanismos sociales para facilitar y garantizar esas capacidades y
libertades” (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD] 2000, p.20). En esta nueva discusión sobre lo
social, se han ido incorporando temas como el de la exclusión social (Canntillon, 1997, p. 130) y el de la discriminación
(Banco Mundial, 2001, p. 117), para hacer referencia a aquellos aspectos que limitan las capacidades de las personas
para acceder a una vida digna, trascendiendo a la mera dotación de recursos económicos. “Si el ingreso no es la suma
total de la vida humana, la falta de ingreso no puede ser la suma total de la privación humana” (PNUD, 2000, p. 73).
En nuestro país, aquejado por altos índices de pobreza, de concentración del ingreso, de exclusión y de desigualdad, se
ha puesto en evidencia el saldo social que han dejado el desarrollo económico, la crisis y el ajuste. Por ello, y en el
entendido de que “la pobreza en medio de una desigualdad creciente es una amenaza para la estabilidad social y
política” (Lustig, 1997, p.14), resulta pertinente el análisis de la “deuda social [que] pesa sobre tantos proyectos fallidos
de modernización excluyente como una losa funeraria” (Campos, 1996, p. 176).
1. EN TORNO A UN CONCEPTO DE POLÍTICA SOCIAL
Si bien la cuestión social ha sido objeto de esfuerzos nacionales en todos los países del capitalismo moderno, los
objetivos, planes, programas y proyectos han sido disímiles en el caso de cada país y en las distintas fases del desarrollo
capitalista. Las posibilidades de estos planes y proyectos, conocidos genéricamente como políticas sociales han
dependido, en buena medida, de su relación con las políticas económicas y de las capacidades institucionales y
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organizacionales de los Estados que las desarrollan. El peso relativo y la capacidad política de determinadas clases o
grupos sociales ha sido igualmente determinante en las posibilidades de la política social.
1.1 Definición de política social
En la realidad no existe una definición única de política social, por lo que el presente apartado tiene el objetivo de
presentar puntos de vista de algunos estudios en la materia.
La no existencia de una definición general responde a lo complejo que resulta el análisis de estos esfuerzos nacionales,
así como a la diversidad de experiencias de políticas sociales llevadas a cabo en las distintas regiones y fases del
desarrollo. “La heterogeneidad de las políticas sociales expresa la heterogeneidad... [de relaciones entre el Estado y]
los procesos productivos y de reproducción social” (Novoa y Restrepo, 1995, p.41).
El establecimiento de una rigurosa definición sobre la política social escapa a los alcances del presente estudio. Sin
embargo, a continuación se presentan algunas definiciones que pueden servir a la/el lector/a como marco de referencia
para el análisis de las políticas sociales que se expondrán y revisarán a lo largo del trabajo.
Una primera aproximación puede ser aquella que brinda Claus Offe (1991), cuando sugiere que “la política social es la
manera estatal de efectuar la transformación duradera de obreros no asalariados en obreros asalariados” (p.78). Según
Offe, el proceso capitalista de industrialización se ve acompañado de fenómenos de desorganización y movilización de la
fuerza laboral. Ante la “destrucción de las condiciones prevalecientes de utilización de la fuerza laboral,[...] los individuos
descubren que sus capacidades laborales ya no pueden servir como base de subsistencia[...] pero esto no significa que
encuentren automáticamente la solución a sus problemas enajenando su fuerza laboral a un tercero a cambio de dinero”
(p.78).
Así, desde la visión de este autor (Offe, 1991), “la transformación completa y global de la fuerza laboral desposeída en
fuerza asalariada activa” (p.80) no es posible sin políticas estatales. La manera estatal de evitar que los individuos
utilicen alternativas al mercado de trabajo se consigue mediante servicios sanitarios, familiares, educativos, etc., los
cuales preparan a los individuos para vender su fuerza laboral en el mercado y crean las condiciones socio –
estructurales para que los asalariados funcionen como tales.
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Un concepto distinto sobre la política social puede ser aquel que, desde el campo de la economía pública, presenta el Dr.
José Ayala (s/f) quien la define como “el conjunto de normas y principios que tienden a establecer mecanismos capaces
de garantizar a la mayoría de la población la elevación de sus índices de bienestar social, haciendo menos intensas las
grandes diferencias sociales y a realizar una equitativa y justa distribución de la riqueza.” (p.313). Este concepto nos
remite a la función social del bienestar, la cual representa “las preferencias sociales, a través de un rango completo de
bienes y servicios del sector público y otras actividades del mismo...La sociedad preferirá aquella combinación de gasto
que maximice el bienestar social como reflejo de su función social de bienestar” (p.193-194).
Desde otro ángulo, Gilberto Rincón Gallardo (1998) la define como el “conjunto de estrategias y funcionamientos
institucionales destinado a enfrentar lo que genéricamente puede definirse como problemas de ‘justicia social’” (p. XXIX).
Según este autor, en un entorno de asimetrías en la distribución del ingreso y de desigualdades dramáticas, la tarea
social debe enfocarse a la “distribución de la riqueza social y a la promoción de quienes ocupan las posiciones sociales
menos afortunadas” (p. XXIX).
A partir de las consideraciones anteriores, se puede ubicar como políticas sociales a los conjuntos de planes, programas
y proyectos que, con mayor o menor participación estatal, se llevan a cabo con el objetivo de incrementar el bienestar
social. La distribución de la riqueza y la promoción de las capacidades aparecen como piezas claves en estos esfuerzos
de justicia social.
1.2 Políticas Sociales y Económicas
En el ámbito de la política social se pueden definir tres áreas básicas que confluyen en los objetivos expuestos en el
apartado anterior, a saber:
• “Políticas de producción, administración y acceso a los bienes y servicios públicos (por ejemplo: salud, educación,
alimentación, etc.)
• Políticas de empleo (para los sectores formal e informal) y sus arreglos sobre las formas de remuneración.
• Políticas Fiscales: de Ingreso y de gasto público, de manera específica las referidas a gastos sociales a través de
asignaciones directas, subsidios y transferencias” (González, 1991, p.15).
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Si bien los tres ámbitos de acción pueden dirigirse a incrementar los niveles de lo social, entre académicas/os y
especialistas no existe consenso en cuanto a si éstas son áreas constitutivas de la política social, o bien son áreas de la
política económica con implicaciones sociales.
En general, se da por sentado el contenido social de los servicios de salud, educación alimentación y educación. No
obstante, “... los acuerdos se desvanecen cuando se llega a la vivienda y francamente desaparecen cuando se trata de
políticas de ingreso y de empleo, consideradas privativas de la política económica” (González, 1991, p.15)
En efecto, la política social y la política económica están estrechamente vinculadas. Como se verá posteriormente, las
medidas económicas adoptadas en cada país tienen efectos significativos en el terreno de lo social. Además, en cuanto
que “una relación social implica o presupone una transferencia o manipulación de bienes y servicios materiales,
automáticamente impone un aspecto económico” (Dembinski, 1984, p.194).
La congruencia entre ambos tipos de políticas potencia sus resultados, tanto en la esfera económica como en la social.
Por el contrario, la contradicción entre ambas disminuye su efectividad, dificulta el desarrollo de cada una y repercute
sustancialmente en sus resultados. Más allá del mero ámbito presupuestal, los objetivos sociales y macroeconómicos
son dos caras de las políticas públicas que definen su sentido, a la luz de esta relación entre políticas sociales y
económicas.
1.3 El Estado de Bienestar
La intervención estatal, en la forma de políticas asistenciales, no llegó de súbito al instaurarse los Estados del Bienestar.
En la historia del desarrollo capitalista se pueden encontrar distintos casos de intervención asistencial del Estado que van
desde el seguro social bismarckiano (finales del s. XIX), pasando por el seguro contra desempleo inglés en 1911 hasta
llegar al seguro provisional sueco con carácter universal (1913).
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Sin embargo, la instauración del estado del bienestar inglés en 19481 marca un parteaguas en la historia del capitalismo
moderno. Paulatinamente, a partir de los años cuarenta y hasta muy avanzados los setenta, el estado del Bienestar
aconteció, con variaciones en la escala, los objetivos y los modos de organización en casi todas las sociedades de
Europa Occidental. Para las naciones atrasadas, “este perfil ha sido sobre todo un horizonte y una meta lejanos, para
muchos inalcanzables, pero que ha conformado el conjunto de visiones, ideas, ideologías que de modo dominante
organizó el esfuerzo de sus pueblos...” (Cordera, 1996b).
En efecto, a partir de la gran depresión de los años treinta y especialmente en el periodo de la segunda postguerra, se
introdujeron y ampliaron una serie de servicios sociales (seguridad social, vivienda, educación, etc.), el pleno empleo se
convirtió en el objetivo primordial de la política económica y se crearon programas de nacionalización. Desde una óptica
general, el Estado del Bienestar se puede definir como “un Estado que garantiza estándares mínimos de ingreso,
alimentación, salud, habitación y educación a todo ciudadano, como derecho y no como beneficencia” (Wilenski, 1975 en
Johnson, 1990, p.22)
Sin embargo, no existe una definición única ni un consenso sobre el concepto de Estado del Bienestar. Si bien, el
concepto apunta hacia una vocación social de las políticas públicas, se pueden mencionar, de manera no exhaustiva,
entre los objetivos principales de su puesta en práctica (Kusnir, 1996):
• El principio de un empleo y un ingreso adecuado por el trabajo cumplido resulten las bases primarias del bienestar.
• La necesidad de satisfacer al máximo los riesgos sociales vinculados o no al trabajo (desempleo, salud, enfermedad,
discapacidad, vejez, etc.)
• La búsqueda de una igualdad de oportunidades que favorezca la mejor distribución del ingreso y la riqueza.
• La consideración de sectores específicos de la población que están al margen de redes formales o institucionales,
evitando así que queden excluidos de la atención de sus necesidades vitales.
• El respaldo al funcionamiento estable y democrático del orden social y político de los países a través de estas
políticas públicas.
Si bien el elemento central en los Estados del Bienestar fue el empleo bien remunerado, los sistemas de servicios
sociales y de transferencia de ingreso se diseñaron sobre las “posibilidades de internalización de funciones sociales que
ofrecía la estructura familiar de la época” (Carrasco y Tarriba, s/f, p. 4). Lo sui generis del Estado Benefactor radicaba en
1
Fecha en que entró en vigor parte de la legislación social británica
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la universalidad de los Sistemas de Seguridad Social, con lo cual se pretendía que “la responsabilidad última de que
ningún ciudadano cayera muy por debajo de la media nacional en su bienestar material dependiera del Estado” (p. 4).
En suma, el crecimiento e institucionalización del Estado Benefactor requería no sólo un Estado interventor, sino
condiciones de prosperidad económica, donde el crecimiento, aunado a una base fiscal relativamente profunda y
progresiva, permitiera el financiamiento de los ambiciosos proyectos de seguridad social.
La historia del Estado del Bienestar ha sido rica en cuanto a señalar los factores que contribuyeron al crecimiento,
consolidación e institucionalización del Estado Benefactor. Entre las principales vertientes, suelen mencionarse las
siguientes:
• Economía.- Una de las vertientes que se relacionan al Estado de Bienestar proviene de la teoría económica. La
prioridad dada por Keynes a la intervención estatal y al pleno empleo marcó no sólo al mundo político e intelectual en
la época de la depresión de los 30s, sino que marcó todo un periodo, donde las estrategias keyenesianas de estímulo
a la demanda efectiva y de utilización del gasto público para contrarrestar los efectos del ciclo económico resultaron
funcionales a la consolidación del Estado del Bienestar.
Por otra parte, se desarrolló la llamada economía del bienestar que trató de explorar las condiciones del bienestar
económico máximo. Posiblemente, las 2 contribuciones más importantes de la economía del bienestar fueron el
descubrimiento de las fallas del mercado (externalidades, monopolios, información imperfecta, etc.) y la noción de una
función social del bienestar, construida a partir de la agregación de las preferencias individuales. (Ayala, s/f, p. 6).
Para ello, se desarrollaron numerosos modelos matemáticos que explicaban la optimización del bienestar. Lo cierto
es que, aún cuando la participación de esta corriente fue escasa en la consolidación del Estado del Bienestar,
“representó un punto de partida para ligar el bienestar económico con la asignación de recursos y con patrones de
desarrollo económico”. (Kusnir, 1996, p. 47).
Además, existía una situación de prosperidad económica ligada a “un ciclo de expansión y crecimiento económico
excepcional, a nivel internacional cuyos circuitos financieros y comerciales se caracterizaron a por una larga
estabilidad” (Villarreal, 1993, p.17).
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• Política.- Entre las razones políticas que suelen relacionarse con la consolidación del Estado del Bienestar se
encuentra el desarrollo de la democracia y el aumento del poder político de las organizaciones sociales, lo cual pone
de relieve el asunto de los derechos sociales, cuyo respeto se considera indispensable para lograr la plena
participación política (Regonini, 1995).
Se aduce igualmente que las propuestas de Beveridge para crear un sistema de seguridad social, a partir de los
principios de la justicia, de oportunidad para realizar un trabajo, de certeza de contar con ingresos suficientes y de
defensa de la familia sentaron las bases para las políticas de postguerra, (Kusnir, 1996), desarrolladas por un Estado
comprometido ética y políticamente con los débiles y vulnerables donde, al servicio de lo cual se manipulaba la acción
pública (Cordera, 1996b)
En el terreno internacional, algunos autores (Kusnir, 1996) afirman que el espíritu pacífico, progresista y conciliador
que afloró después de la II Guerra Mundial quedó manifiesto en la Carta del Atlántico, en la cual se incorporaron
normas y criterios de protección social de alcance universal. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) se
convirtió en el brazo institucional de la comunidad internacional, a fin de poner estos objetivos en marcha.
• Ideologías.- La generalización de las situaciones de dependencia individual que originó la industrialización permitió un
cambio en la opinión pública, la cual reconoció las causas sociales de la indigencia. Se atenuó, en ese sentido, “la
contraposición entre demandas fundadas en el mérito y demandas fundadas en la necesidad; el universalismo de las
prestaciones no entró en contraste con el principio de justicia ni en competencia con la exigencia de conservar la
propensión al trabajo” (Regonini, 1995, p. 555).
Para efectos del análisis que posteriormente se desarrollará, vale la pena dejar aquí asentado que el diseño de los
sistemas de seguridad social de postguerra se basó en una estructura familiar típica de la época, donde la provisión de
bienes materiales para la familia recaía sobre el hombre, toda vez que la mujer abandonaba el mercado de trabajo
después de la maternidad. A ella le correspondía el cuidado de las/los niñas/os y las personas adultas mayores.
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1.4 Límites al Estado de Bienestar
Desde mediados de los setentas, el consenso internacional sobre la pertinencia del Estado Benefactor comenzó a
debilitarse. Entraron así a debate, no sólo la orientación de las políticas sociales del Estado, sino la política económica,
la relación entre éste y la sociedad y la permanencia en el poder de las ideologías socialdemócratas.
En aquella época, no se podía hablar de una crisis del Estado del Bienestar. Las bases sociales del Estado aún no se
habían puesto en entredicho, pero se empezaba hacer patente un aumento y diversificación en la demanda de servicios
sociales, mientras que se discutían los límites al gasto público, al calor de menores niveles de captación fiscal, de crisis
en los precios petroleros y del arribo al poder de las posiciones neoliberales que clamaban por reducir el gasto público, a
efecto de evitar espirales inflacionarias.
Desde entonces, los límites del Estado del Bienestar han sido objeto de múltiples estudios que, por mucho, escapan a los
alcances del presente trabajo. Sin embargo, cabe mencionar aquí algunos factores que han enmarcado esta discusión.
Factores • Derrumbre del orden monetario de Bretón Woods

Económicos • Violentos incrementos en los precios petroleros.
• Aumento de inflación y expectativas inflacionarias.
• Desaceleración económica en algunos países
• Desempleo y/o deterioro salarial.
Factores • Retroceso de las posiciones socialdemócratas en Europa.
Políticos • Introducción del discurso neoliberal de Thatcher y Reagan, principalmente.
Factores • Envejecimiento de la población
Socidemográficos • Incorporación de las mujeres en el mercado de trabajo
• Difusión de familias monoparetales
Elaboración propia, con base en Kusnir (1996), Carrasco y Tarriba (s/f) y Villarreal (1993).
Así, desde una perspectiva económica, algunos autores afirman que el Estado del Bienestar es muy caro. Considerando
los efectos que la recesión económica ha tenido sobre las capacidades recaudadoras del Estado, el bienestar representa
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un costo demasiado alto. Asimismo, se argumenta que la competencia por el mercado internacional sólo es posible si se
reducen los costos que un Estado del Bienestar impone al capital.
Por otra parte, desde una perspectiva política, se afirma que el Estado del Bienestar fue posible dado que lograba
conjugar posiciones políticas adversas de socialdemócratas, socialcristianos, sindicatos, etc. Una vez que fueron
puestas en debate los modelos económicos y de desarrollo, estos acuerdos comenzaron a desvanecerse. En las
actuales circunstancias, la transformación del Estado del Bienestar atraviesa necesariamente por los filtros que impone
un sistema democrático, lo cual representa un freno para cambios acelerados en las estructuras de las políticas sociales.
Finalmente, desde una perspectiva sociodemográfica, se afirma que los nuevos factores sociodemográficos presionan la
demanda de servicios sociales. Así, no sólo los sistemas de seguridad social salen demasiado caros, sino que se crea
una nueva constelación de relaciones sociales que – en un entorno donde el pleno empleo no es posible – se corre el
riesgo de que sea poca la población que soporte los costos del bienestarismo.
2. GLOBALIDAD Y REFORMA DEL ESTADO
Según se vio en el punto anterior, en el periodo de postguerra las políticas sociales adquirieron un papel protagónico. En
esa época, se conjugaron objetivos de crecimiento económico con aspiraciones de justicia social, en los ideales de
desarrollo de los países capitalistas.
Hoy día, la política social se transforma, como resultado de una serie de cambios económicos, políticos y sociales que
han transformado a los Estados, a los mercados, a las sociedades y a los individuos. Con un carácter más bien mundial,
tanto en los países industrializados, como aquellos que aún están en vías de desarrollo, se han desatado así procesos
de reforma del Estado, de ajuste estructural y de redefinición de las relaciones sociales.
En virtud de que estas transformaciones ocurren a la par de procesos de pauperización y de agudización de la inequidad,
se hace necesaria su revisión para contextualizar los programas y proyectos sociales que, a la luz de nuevas
restricciones y nuevas potencialidades, se están poniendo en marcha en el mundo.
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2.1 Globalidad y Estado - nación
La globalidad puede ser entendida como el conjunto de procesos de internacionalización y dependencia que suceden en
el mundo contemporáneo. Se habla, en ese sentido, de la globalización de los mercados comerciales, de los flujos
financieros ó de la informática, entre otros muchos procesos de mundialización que pueden ser incluidos en la categoría
amplia de la globalidad.
Aldo Ferrer (1998) ejemplifica algunos de los hechos que conforman ya la globalidad de nuestros días. El autor habla,
entre otras, del desarrollo de las firmas trasnacionales y las corporaciones; del surgimiento de circuitos financieros que
mueven importantes sumas de capitales por todo el mundo, a cualquier hora; de la “internacionalización de la
producción”, donde el valor del producto se va a agregando en distintas localidades, en función de las ventajas que se
puedan obtener en términos de costos; del desarrollo acelerado de la informática y los flujos de información mundial; de
los esfuerzos de desregulación arancelaria.
Sin embargo, el mismo autor (Ferrer, 1998) se muestra escéptico ante la “desaparición del dilema del desarrollo en el
mundo global porque los países ya no tienen opción de elegir uno u otro curso debido a que quienes toman las
decisiones están fuera de las fronteras” (p. 38). Al argumentar que en el pasado ha habido otros fenómenos de
globalización “probablemente mucho más importantes de los que estamos viendo ahora” (p. 40), que en la actualidad el
80% del comercio mundial sucede en mercados internos y que la inversión de las corporaciones trasnacionales es del
5% aproximadamente, el autor se pronuncia por “construir sistemas de capitalismo nacional profundamente arraigados a
nuestras propias realidades” (p. 47), advirtiendo que “lo único que no tolera la globalidad es el desorden de los países
incapaces de tener su casa en orden y necesitan plata cada 6 meses para cerrar las cuentas” (p. 44).
En efecto, no es claro qué tan avanzada está la globalidad ni qué tanto margen de maniobra mantienen los Estados
Nación. Anthony Giddens (1999) lo ilustra perfectamente cuando cita a Keniche Ohmae (1995): “vivimos ahora en un
mundo sin fronteras, en el que el Estado – nación se ha convertido en una ‘ficción’ y los políticos han perdido todo poder
efectivo” (p. 41), mientras que en el otro polo sitúa a quienes consideran que la globalidad es un mito, mientras siga
existiendo comercio regional.
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Para Giddens (2000), la globalidad es, sobre todo, “acción a distancia", donde el aspecto económico no es siquiera la
parte más relevante. Se trata de una transformación en el tiempo y el espacio que hace que los actos individuales
tengan trascendencia universal, al tiempo que son decisiones tomadas en otro lado del mundo las que afectan el
quehacer cotidiano. Entendida así, la globalidad “no es un proceso sencillo sino una compleja mezcla de procesos que
actúan frecuentemente de modo contradictorio, por lo que se producen conflictos, desconexiones y nuevas formas de
estratificación”. (p. 14).
Estos “conflictos, desconexiones y nuevas formas de estratificación” resultan relevantes para la política social presente y
futura, precisamente porque ponen en tensión al sistema trasnacional de Estados. Frente a ello, se han visto afectadas
las formas de organización tradicional de los Estados, siendo puestas a revisión las relaciones políticas, económicas y
sociales que les dan forma.
Vista así, los procesos de reforma del Estado , “junto con los procesos de ajuste económico interno y externo, condensan
la agudización de una contradicción fundamental que ha determinado el rumbo de la economía política internacional
prácticamente desde su nacimiento, aquella entre nación y modo de producción.” (1998a, p. 2).
Si bien la globalidad está presente, sus repercusiones sobre cada país están aún por verse. Considerando que la
transformación de relaciones políticas, sociales y económicas no sucede con las misma velocidad e intensidad en todas
las regiones del mundo, y que los diferentes modos de organización estatal pueden modular los efectos en cada país,
resulta relevante el sentido que tomarán los procesos de reforma del Estado en cada país.
Parafraseando a Karl Polanyi, Rolando Cordera (1998a) define a estos cambios como “estructuras de oportunidad”.
Estas estructuras de oportunidad “aparecen con la crisis y se abren para las formaciones nacional – estatales, pero no
todas están en capacidad de aprovecharlas” (p. 5).
“El futuro, para bien y para mal, continúa” dice Osvaldo Sunkel (1994, p.28), para referirse a estas posibilidades de
modulación que continúan vigentes para que los Estados – Nación modulen las implicaciones de la globalidad.
De ahí la importancia de los procesos de revisión constitucional e institucional que se han emprendido en distintos
países. En cuanto a que las estructuras de oportunidad “sólo pueden volverse realidades a partir de la acción política
20
que se concreta en cada momento y lugar en la vida de los Estados” (1998a, p. 5), convendría revisar el papel de esta
reforma, principalmente en cuanto a lo social.
En efecto, en pocos aspectos como en el social, resulta relevante el giro que vayan a tomar los esfuerzos de reforma
estatal. Aquí, los Estados siguen teniendo “vigencia e importancia, tanto cuales guardianes de las diferentes sociedades
en el proceso de acumulación, como en su condición de las luchas políticas de los actores colectivos y como portadores
de las políticas económicas, y sociales” (Sonntag, 1994, p. 156).
En estas circunstancias, la revisión de las políticas sociales nacionales, debe ser analizada a la luz de importantes
efectos que la globalidad ha tenido sobre los Estados, afectando sus capacidades en el diseño, ejecución, control y
supervisión de políticas públicas.
EFECTOS MÁS APARENTES DE LA GLOBALIDAD EN EL ESTADO – NACIÓN

Autonomía de Políticas Se reduce porque las estrategias entre políticas, mercados y agentes se ha vuelto
Nacionales cada vez más compleja y mediada por la procesos de globalización.
Sensibilidad de políticas internas Se incrementa, dada la exposición de éstas al cambio mundial.
al cambio internacional
Condiciones de gobernabilidad Se vuelven más dependientes de fenómenos extra – nacionales.
Noción de soberanía Se ve expuesta a procesos de redefinición, dada la creciente dependencia de las
políticas económicas.
Cuadro elaborado por el autor, con base en Cordera (2000)
Este panorama de “estructuras de oportunidad” para que, a través de políticas, se module el impacto de la globalidad en
cada región, pero donde se asiste a una creciente sensibilidad de políticas al cambio mundial y una decreciente
autonomía de las políticas nacionales, es el que reviste la discusión sobre las políticas sociales. Este revestimiento
cobra particular importancia, si se considera que – en buena medida – la agudización de la pobreza y la desigualdad ha
adquirido un rostro, igualmente, globalizado y que el referente tradicional de las políticas sociales, el Estado, se define y
redefine, como resultado de tensiones políticas, sociales y económicas de carácter mundial. Una y otra vez “se asiste a
la puesta en cuestión de las estructuras administrativas y de poder, así como a crisis recurrentes de las estructuras
básicas, económicas y sociales, que dan forma y contenido a los Estados” (Cordera 1998, p. 2)
21
3. AMÉRICA LATINA
Las transformaciones recientes que ocurren en el mundo globalizado adquieren en América Latina rasgos particulares,
determinados, en buena parte, por las especificidades propias de la región. En los países latinoamericanos no se
desarrolló un Estado del Bienestar propiamente dicho, pero las formas sociales de intervención estatal han sufrido
también una crisis, derivada de las crisis económicas, de las nuevas formas de inserción comercial y financiera, así como
de las transformaciones en las relaciones entre el Estado y la sociedad.
A decir de Rolando Cordera (Cordera, 1996b) “lo que se ha tenido que encarar es la incapacidad del Estado para
mantener su ritmo de intervención en la economía, al mismo tiempo que se aseguran niveles aceptables de estabilidad
político social”. Ante la embestida del ajuste y la adopción de políticas económicas caracterizadas por limitaciones en el
gasto público, las políticas sociales han sido insuficientes para revertir los procesos de pauperización y desigualdad,
propios del modelo de desarrollo anterior, de la crisis y del ajuste.
A continuación se presentan algunos aspectos específicos del desarrollo reciente en América Latina, a fin de presentar
los aspectos propios de la región, en el contexto de las transformaciones recientes en el capitalismo mundial.
3.1 Caracterización del Estado en América Latina
El Estado latinoamericano de la postguerra se caracterizó por, simultáneamente tener rasgos propios del Estado del
Bienestar y rasgos propios del patrimonialismo. Estos rasgos, en muchos aspectos contradictorios entre sí, dieron
sentido a la intervención estatal previa a las crisis y periodo de ajuste.
Por ello, a continuación se presenta una caracterización preparada por Edgar Novoa y Darío Restrepo (1995), la cual,
considero, resume nítidamente las contradicciones entre ambos aspectos.
22
Los rasgos bienestaristas
Se refiere a la existencia de funciones básicas que el Estado asume en los procesos productivos y en las políticas de
reproducción social, a saber:
• Intervención en el proceso productivo para asumir un conjunto de funciones necesarias a la ampliación del proceso de
acumulación (inversiones en infraestructura financiadas mediante políticas fiscales y emisión monetaria).
• Manejo de la política monetaria y fiscal con un carácter anticíclico.
• Papel protagónico del Estado, a través instituciones y programas, en la reproducción de la fuerza de trabajo
asalariada vinculada a las actividades productivas y estatales fundamentales, complementando así al mercado de
trabajo. Montaje de un sistema de seguridad social, aún cuando éste no tiene cobertura universal.
• Creación de un conjunto de instituciones públicas encargadas de proveer los servicios públicos y sociales a cargo del
Estado.
• El Estado asume el papel central de generar y promover la concertación entre los principales actores productivos
(empresarios y sindicaros).
Los rasgos patrimonialistas

Los aspectos patrimonialistas del Estado latinoamericano, principalmente son:
• En cuanto a las actividades entendidas como económicas. Con el proceso de industrialización no se desvanece la
preminencia del carácter rentista de los sectores dominantes. Las actividades industriales guardan una dependencia
estratégica de los contratos estatales y de la protección monopólica de los negocios por el Estado. Los precios no
serían los que la competencia del mercado competitivo establecerían sino los que garantizan el control del poder
público y las contrataciones con el Estado.
• El Estado mismo reproduce los procesos rentistas. Es decir, éste es apropiado por élites particulares que obtienen
ganancias económicas y poder social y político del control privado de funciones estatales.
• Políticas sociales se agencian para mantener una relación de dependencia. El conjunto de las políticas sociales tiene
entonces un carácter clientelista.
• No separación entre lo público y lo privado. El Estado aparece como una apropiación privada de mecanismos legales,
presupuestos públicos e instituciones que mantiene la construcción del orden como una reproducción rentista de
élites privadas con sus clientelas.
23
3.2 El debate sobre la adopción del modelo neoliberal en América Latina
Son comunes las afirmaciones que indican que en América Latina se ha implantado el neoliberalismo desde mediados de
los años ochentas. Tal afirmación es sólo parcialmente cierta. En efecto, desde aquella época se han transformado los
paradigmas vigentes, para dar pie a una economía más orientada hacia el mercado internacional, se ha dado un vuelco
hacia la desregulación comercial y se han iniciado importantes esfuerzos de adelgazamiento de las estructuras estatales.
Sin embargo, como advierte Carlos M. Vilas (1996) el neoliberalismo es un genérico que refiere a diversas variantes de la
teoría neoclásica, donde no existe lugar para la política social y donde la política económica sólo es permitida “en un
momento inicial de aplicación del modelo, ya que una y otra constituyen intervenciones del Estado en el mercado y
plantean, según este enfoque teórico, alteraciones en su funcionamiento” (p.111). Pero, la operación del modelo
económico actual sucede en paralelo a procesos cada vez más democráticos, donde los gobernantes en turno se verán
expuestos al escrutinio público. Los Estados Latinoamericanos continúan, en ese sentido, aún impulsando políticas
públicas de cualesquiera tipos, quedando aún lejano el momento en que se pueda afirmar, con rigor, que el modelo
implantado en América Latina es estrictamente neoliberal.
Lo que resulta evidente es una serie de cambios estructurales que se han dado en toda la región, orientados hacia la
disminución de las tasas inflacionarias, los equilibrios en las cuentas públicas y la apertura comercial.
3.2.1 El consenso de Washington
Las políticas económicas propuestas para América Latina por buena parte de las/los funcionarias/os del Fondo Monetario
Internacional, del Banco Mundial, del Congreso de los Estados Unidos y de la Reserva Federal de ese mismo país fueron
sintetizadas en 1990 por John Williamson. Bajo el término Consenso de Washington, este economista agrupó una serie
de propuestas que, desde su óptica deberían ser retomadas por los países de América Latina, a saber (Williamson,
1990) :
• Disciplina Fiscal
• Reorientación del gasto público hacia campos que ofrecieran, al mismo tiempo, altas tasas de retorno y el potencial
de mejorar la discriminación del ingreso.
24
• Reforma fiscal (disminuir las tasas impositivas, pero ampliar la base gravable).
• Liberalización de las tasas de interés.
• Tipo de cambio competitivo.
• Liberalización del comercio
• Apertura para la entrada de inversión extranjera directa.
• Privatización
• Desregulación
• Seguridad en los derechos de propiedad
Según se ve, esta versión del Consenso de Washington carece de propuestas dirigidas hacia la cuestión social. Para
América Latina, aquejada por fenómenos de pauperización, desigualdad y asimetrías, esta omisión resulta
particularmente grave.
El mismo Williamson (1993) ha reconocido que esa lista excluye deliberadamente el tema de la redistribución del
ingreso, dado el poco nivel de consenso que, entorno a la equidad, existía en Washington en 1990. “I tried rather to
describe what is usually regarded as wise than to explain my opinion. What I mean is that it was my intention to work out
rather a positive list than a normative one (...). Deliberately I excluded the list of all things basically redistributive -not the
things having equitable consequences as a subproduct of the search for efficiency claims- because I thought that
Washington in the 80s was a very contemptuous city with regard to equality concern.”
En efecto, a la luz de los resultados de la aplicación del Consenso de Washington en América Latina, algunas
instituciones internacionales (Comisión Económica para América Latina y el Caribe [CEPAL], 2000a Stiglitz, 1999)
afirman que éste debe ser revisado. Según afirma el economista en jefe del Banco Mundial (Stiglitz 1999) algunos
países de la región han seguido a la letra los dictados del modelo sin alcanzar un buen desempeño económico, mientras
que otros países han ignorado a este modelo, alcanzando espectaculares niveles de crecimiento, por lo que ha
propuesto la agregación de nuevos puntos al Consenso de Washington.
• Mejoría en los niveles de vida
• Desarrollo política y ecológicamente sustentable.
• Desarrollo equitativo
• Desarrollo democrático y participación ciudadana
25
Estas consideraciones han sido tomadas por Stiglitz (1998) para proponer avanzar hacia un Post – Consenso de
Washington, en donde no se sacrifiquen los ideales de justicia social por hacer más eficientes los mercados. Una
estrategia central en esta reformulación sería que no se radicara el consenso no se radicara en Washington. Para que
las políticas sean sostenibles, los países en desarrollo deben ser sus propietarios.
El saldo en materia social de esta implantación es aún incierto. Por un lado se ha posibilitado un intercambio de
productos básicos a precios baratos, beneficiando así a las clases populares; un flujo de mano de obra de la periferia
hacia las metrópolis, propiciando un flujo de divisas hacia el país de origen y se ha alentado une estrategia política que
consiste en alentar a los pobres a que se organicen en la lucha vs la pobreza, contribuyendo con su trabajo.
En el lado anverso, la estrategia neoliberal ha propiciado situaciones de crecimiento económico con desempleo. La
consolidación de grandes empresas transnacionales ha propiciado el cierre de las pequeñas y medianas y, en los países
subdesarrollados, además ha aumentado la economía informal, en virtud de la gente que quedó desplazada de sus
empleos. Por último, la estrategia neoliberal implica dejar algunos servicios sociales en manos privadas (búsqueda de
lucro), por lo que se han encarecido los servicios sociales (Lerner 1996b).
El análisis de la estrategia neoliberal en América Latina queda distante de los alcances de este trabajo. Sin embargo,
considero que, a efecto de brindar un marco de referencia para el análisis de políticas públicas que se propondrá
posteriormente, resulta relevante presentar aquí los puntos de vista de las principales corrientes político – intelectuales
que han cuestionado su aplicación en la región, desde la óptica de las posibilidades de desarrollo social que ofrece esta
estrategia neoliberal.
Presento aquí, por tanto las 3 corrientes que fueron halladas por Bertha Lerner (1996a), en su recopilación al respecto:
La estrategia reformista en torno a la estrategia neoliberal
Promovida por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), esta corriente acepta la estrategia
neoliberal como modelo que conducirá a la transformación productiva y la equidad, siempre y cuando se hagan reformas
a tal estrategia y ésta se reformule. “La CEPAL comparte la idea de que es necesario construir sobre los logros en
26
materia de reducción de los déficit fiscales y de la inflación, inserción en la economía mundial, mayor participación en el
sector privado y avances en la eficiencia del Estado...” (CEPALa, 2000, P.15).
Esta corriente puso de relieve algunos límites de la estrategia de sustitución de importaciones, dado que fomentó la
protección y la ineficiencia, desalentó el progreso técnico y consolidó una industrialización circunstancial y no sólida.
Por ello, la propuestas reformista de la CEPAL pone el énfasis en la manera en que los países de la región deben lograr
su incorporación a los mercados mundiales.
• Que la incorporación de América Latina a los mercados internacionales no se base en la explotación de sus recursos
naturales, dado que este intercambio propicia relaciones desiguales con el exterior..
• Que la incorporación de América Latina en los mercados internacionales no se base en su ventaja estática (mano de
obra barata.) Se sugiere que la competitividad de América Latina se fundamente en la introducción de nuevos
procesos técnicos y la producción de nuevos bienes y servicios.
• Que la incorporación sea gradual. Es decir, que las empresas latinoamericanas se incorporen, primero al mercado
regional y luego al mercado mundial.
• Que se realicen reformas industriales para que las empresas nacionales logren la incorporación, evitando que sólo las
trasnacionales se beneficien de tal inserción.
• Que los gobiernos apoyen a la pequeña y mediana empresa (que es intensiva en mano de obra) para que éstas sean
el pivote de la incorporación en la eco internacional.
• Que se destinen más recursos a la educación básica y la salud preventiva, pero que, además, se desarrolle una
amplia política social para contrarrestar los costos del ajuste en ciertos sectores: capacitación de mano de obra,
salarios participativos, impulso a la vivienda, política de nutrición, redistribución del ingreso.
En este sentido, la CEPAL (2000a) argumenta que se deben reorientar los patrones de desarrollo en la región en torno al
eje de la equidad. Tras reconocer que “la inequidad ni es una característica exclusiva de la actual etapa”, propone
“romper los canales de reproducción intergeneracional de la pobreza y la desigualdad – el educativo, el ocupacional, el
patrimonial y el demográfico – y las barreras de la discriminación y etnia que agravan sus efectos” (p.15).
Aún más, la CEPAL (2000a) propone una política social integradora, basada en los principios de universalidad,
solidaridad y eficiencia. En ésta, se acepta y promueve la participación privada, así como el fortalecimiento de una
27
ciudadanía participativa en los asuntos públicos “esencial para enfrentar el deterioro de la cohesión social” (p. 20). No
obstante, se reconoce que “el Estado mantiene responsabilidades indelegables que tienen por finalidad garantizar los
derechos de la población” (p. 16).
Proyecto regional para la superación de la pobreza (PNUD)
Los que integran esta corriente (Boltvinik, Beccaria, etc.) apoyan del neoliberalismo la transformación productiva, la
apertura externa, el impulso a las exportaciones, la reforma del Estado, la participación de las personas pobres en el
combate a la pobreza, etc.
No obstante, abogan por el impulso a la economía informal, a la economía popular, a las microempresas, el estímulo a
las actividades que realizan las unidades familiares, etc. En fin, abogan por una economía que tenga como ejes la
participación de las personas pobres y las organizaciones sociales.
Para que la economía popular funcione, recomiendan una serie de políticas de financiamiento, de apoyo técnico, de
Banca Popular, de comercialización y de seguridad social.
Corriente contestataria a la estrategia neoliberal
A la luz de los resultados de 1982-1992, los/las críticos/as al neoliberalismo (Pedro Vuskovic) dicen que esta estrategia
no conduce a crecimiento sostenido, sino a éxitos momentáneos y parciales, lo cual demuestran con los promedios de
crecimiento económico de los países de la región, los cuales fueron menores al 3% en buena parte de los años.
Además, critican la estrategia neoliberal por el empobrecimiento y la exacerbación de la desigualdad que produjo en el
continente. Según plantean, la estrategia neoliberal no conduce a una transformación de la planta productiva, más bien
crea un abismo entre la planta exportadora tecnificada y la industria no exportadora.
28
La importancia de las tres corrientes arriba señaladas es que cuestionan a la estrategia neoliberal, no sólo en función de
sus propios objetivos (reestablecimiento de equilibrios macroeconómicos, liberalización de fuerzas del mercado,
reducción de déficit fiscal, etc.), sino a la luz de su saldo social y de las posibilidades de política social que dejan.
Se cuestiona así, la aceptación acrítica de la estrategia neoliberal en la región “la cual se puede explicar por las
contradicciones a las que llegó la estrategia de sustitución de importaciones y por la crisis económica que prevalecía en
el continente.” (Lerner, 1996ª, p. 55), el contenido político de tal estrategia y las posibilidades de mejorar la cuestión
social, en el marco del propio neoliberalismo.
Es posible entonces que, como respuesta a este debate, las agencias internacionales que proponían una aceptación
ortodoxa del modelo neoliberal, hayan flexibilizado sus posturas, dando pie a algunas recomendaciones de tipo social.
3.3 El ajuste estructural en América Latina
Como se sabe, en la década de los ochentas hubo una crisis en América Latina que modificó las tasas de crecimiento de
los países de la región y que se manifestó en un largo periodo recesivo y en importantes desequilibrios
macroeconómicos.
La necesidad de reactivar la economía, de reducir los niveles de endeudamiento externo y de atraer las inversiones de
capital que ofrecía el mercado financiero internacional posibilitaron que los gobiernos de América Latina aceptaran un
conjunto de recomendaciones emitidas por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional para transitar
incrementar los niveles de apertura comercial y reducir las intervenciones estatales en la economía.
Estas recomendaciones que cristalizaron en el llamado Consenso de Washington fueron gradualmente aceptadas por los
países de la región y, con distintas intensidades, dieron pie a procesos de ajuste estructural.
Esos procesos de reforma estructural, caracterizados por políticas de estabilización y por la recuperación de equilibrios
vía recesiva, permitieron, en efecto, altas tasas de crecimiento en algunos países de la región. Estas tendencias de
crecimiento, después quedó demostrado, resultaron ser vulnerables a la volatilidad de los flujos de capital de corto plazo.
29
En cuanto al saldo social del ajuste, Nora Lustig (1997) demuestra cómo, a fines de los años ochentas, la proporción de
pobres en América Latina era ligeramente menor que la del resto del mundo en desarrollo, pero la desigualdad en el
ingreso era mayor. Sin embargo, según hace evidente la autora, la desigualdad en el ingreso y la pobreza se agudizaron
en los ochentas.
En la década 1990 – 2000, advierte la CEPAL (2000a), se consiguieron importantes avances “en la corrección de
desequilibrios fiscales, en la reducción de la inflación, en la aceleración del crecimiento de las exportaciones en el
rescate y puesta en marcha de nuevos procesos de integración regional, en la atracción de flujos de inversión extranjera
directa y en reestablecimiento de crecimiento económico” (p. 14) . Sin embargo, “el crecimiento económico y el aumento
de la productividad han sido frustrantes durante la última década... La inestabilidad del crecimiento económico y la
frecuencia de las crisis financieras indican que no se han eliminado todas las causas de inestabilidad, y que algunas
pueden ser incluso hoy más acentuadas” (p. 14).
30
CEPAL. AMÉRICA LATINA (19 PAÍSES): EVOLUCIÓN DE ALGUNOS

INDICADORES SOCIOECONÓMICOS, 1990 -1000
FUENTE: CEPAL (2000b)
Estos datos han sentado las bases para algunas críticas que, desde la óptica social, se han efectuado al Consenso de
Washington, precisamente a la luz del saldo social que ha dejado en América Latina. Una síntesis de esos argumentos
son presentados por el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF, s/f), quienes explican:
31
• Que la poca importancia que se le atribuyó al ahorro doméstico ha frenado los niveles de inversión y, por ende,
frenado el proceso de modernización de la economía.
• Que, al no tomarse en cuenta la inversión en capital humano, será difícil mantener las tasas de crecimiento de la
región.
• Que, “a diferencia de lo recomendado por el Consenso de Washington, el desarrollo asiático se basó en la
explotación de ventajas comparativas y la creación de un sector exportador dinámico y fuerte...las políticas
gubernamentales se utilizaron para crear la infraestructura física, científica y tecnológica necesaria para poder
competir con el resto del mundo” (p. 4).
Según explica la CEPAL (2000a) en la década de los noventa el gasto social se ha incrementado en casi toda
Latinoamérica y se ha logrado percibir una reducción gradual de los elevados índices de pobreza (del 41% de hogares en
1990 al 36% den 1997). “Sin embargo, el número de pobres se mantuvo ligeramente por encima de los 200 millones de
personas hasta 1997 y aumentó hasta 224 durante la crisis reciente” (p. 37).
Si bien existen ciertos avances en cuanto a la reducción de la pobreza, la evolución de la distribución del ingreso no
muestra ninguna tendencia hacia la mejoría. “Posiblemente no existe ningún país de la región donde se hayan reducido
los niveles de desigualdad en relación con los imperantes hace tres décadas [...] y para muchos la desigualdad es mayor
que entonces” (p.37).
32
CEPAL:EVOLUCIÓN DE LA POBREZA Y EL INGRESO
FUENTE: CEPAL (2000a)
El nuevo panorama incorpora a una nueva gama de pobres que, como resultado de los programas de ajuste, se han
pauperizado. Además, como se demostrará posteriormente, se han suscitado importantes fenómenos de vulnerabilidad
y exclusión que hacen necesario un redimensionamiento de la política social y sus implicaciones, tanto en la disminución
de la pobreza, como en la creación de condiciones de igualdad y de respeto a los derechos humanos.
33
Como afirma Rolando Cordera (1996b) “la fórmula mercantilizadora no ha ofrecido respuesta para los que no se adaptan,
o no pueden hacerlo pronto, al nuevo contexto de libertad económica y competencia”. Desde su perspectiva, “el
‘Consenso de Washington’ ha tenido y tiene que resentir revisiones varias, provenientes precisamente de las
pecularidades nacionales preexistentes y de las diferentes reacciones políticas y sociales que su aplicación provoca en
los países” (Cordera 2000, p.28)
4. ASPECTOS SOCIALES
En este apartado se ha querido agrupar, de manera sucinta, algunos cambios en la sociedad que deben ser
considerados en el diseño y elaboración de las políticas sociales. Estos cambios tienen que ver con las tradiciones, con
aspectos sociodemográficos y con el surgimiento de nuevas desigualdades.
Aún cuando estos tópicos han sido temas de debate, desde los años setenta en Europa, su discusión cobra vigencia en
América Latina, no sólo porque estas transformaciones están, en mayor o menor medida, presentes en la región, sino por
sus implicaciones en el diseño y aplicación de políticas públicas.
4.1 Las tradiciones y la incertidumbre
La ola democrática de fines de siglo y la globalización han traído consigo cambios en las sociedades, que ahora
cuestionan lo que parecía ser tradicional. Este cambio es descrito por Anthony Giddens (2000) quien lo describe como la
aparición de un “orden social post tradicional”. Según dice el autor, en el desarrollo de las sociedades modernas se
inventaron o reinventaron tradiciones como la del nacionalismo, o los roles sexuales, etc. Ante la aparición de las
globalizaciones de la información, la cultura, etc. estas tradiciones se tienen que discutir y justificar.
Para Giddens, como resultado de este orden “post tradicional”, la gente ha incrementado la “capacidad social de
reflexión”. En un mundo globalizado, donde las tradiciones tienden a desaparecer, la gente tiene que procesar toda clase
de información para poder sobrevivir. Así, las información que solía ser específica de ciertos grupos profesionales se
vuelve del conocimiento de los individuos. En esta nueva realidad “reflexiva”, los Estados se ven obligados a establecer
34
nuevas formas de relación con los individuos, en virtud de que se ha puesto a discusión la relación anterior y se ha
incrementado la reflexividad social.
Más adelante trataré la discusión que ha traído consigo el movimiento feminista y la incorporación de la perspectiva de
género en el análisis social. Para este punto, sin embargo, es necesario enfatizar, como parte de las innovaciones de
fines de siglo, la creciente discusión y puesta a debate de temas tradicionales.
4.2 Aspectos sociodemográficos
Según se planteó más arriba, algunas discusiones sobre la crisis del Estado del bienestar tienen como eje central el
incremento en la demanda de servicios sociales, derivada de cambios en las estructuras sociodemográficas. Este hecho,
ha sido considerado entre las explicaciones de la crisis, cuando se le complementa con la explicación sobre la limitación
a la oferta de servicios sociales que imponían restricciones fiscales.
Estas transformaciones han ocurrido de igual forma en Latinoamérica. Aún cuando el efecto de estas transformaciones
está aún por verse, una de las revelaciones más importantes es la visibilización de condiciones de exclusión social.
Exclusión que no debe ser entendida como la disparidad entre los niveles de ingreso o el acceso a los bienes materiales,
sino como la creación de ciudadanías de segunda para grupos o minorías sociales.
Más adelante hablaré de cómo las relaciones sociales desiguales y la exclusión de grupos sociales se traduce en
diferentes formas de violencia. Por el momento, dejemos vistas algunas de las tendencias sociodemográficas actuales
que rompen con las tendencias tradicionales.
• El envejecimiento de la población.- Se habla de una inversión de la pirámide de población. Los efectos en la

seguridad social son los más evidentes, toda vez que el sistema se sostiene de una capa de la pirámide cada vez
menor y absorbe mayores costos en salud y pensiones. El reto está en la creación de políticas públicas dirigidas a
personas adultas y adultas mayores.
35
PNUD. PROGRESO EN CUANTO A SUPERVIVENCIA

Tasa de
Tasa de
mortalidad de Población que se
mortalidad de
niños estima que no
lactantes (por
Clasificación según IDH menores de 5 sobrevirá hasta
mil nacidos
Esperanza de vida al nacer años (por mil los 60 años (%)
vivos)
(años) nacidos vivos)
1970-1975 1995-2000 1970 1998 1970 1998 1995-2000
Todos los países en desarrollo 55.6 64.4 110 64 168 93 28
Países menos adelantados 44.2 51.6 150 104 242 161 50.1
Estados árabes 52.4 65.6 126 55 193 72 25.2
Asia oriental 63.2 70 84 37 118 46 17.9
Asia oriental (exclusión de China) 63.3 72.8 46 10 59 11 16.2
América Latina y el Caribe 61.1 69.5 86 32 123 39 22.4
Asia meridional 50.1 62.7 130 72 206 106 29.7
Asia meridional (exclusión de India) 49.8 63 132 78 208 108 29.7
Asia sudoriental y Pacífico 52.3 65.9 97 41 149 57 26.2
África Subshariana 45 48.9 138 106 226 172 56.4
Europa y la CEI 68.6 68.7 37 26 47 33 24.6
OCDE 70.4 76.2 40 12 52 14 12.5
Alto desarrollo humano 71.2 76.9 25 7 32 8 11.6
Desarrollo humano medio 58.2 66.6 101 51 151 72 24.5
Desarrollo humano bajo 43.6 50.7 147 105 241 167 52
Alto ingreso 72 77.7 21 6 26 6 10.6
Ingreso medio 62.4 68.6 82 34 118 42 23.3
Ingreso bajo 54.6 63.1 114 72 177 108 29.7
Total mundial 59.9 66.7 97 58 148 84 25.2
México 62.4 72.2 79 28 110 34 18.9
FUENTE: PNUD (2000)
36
• Incorporación de las mujeres al ámbito de trabajo.- Aún cuando esta incorporación logró contrarrestar algunos de los
efectos más nocivos de la crisis en las familias, no se tradujo en la disminución de las cargas domésticas para las
mujeres, dando pie a la llamada “doble jornada laboral”. Un segundo reto está en la incorporación de la perspectiva
de género en las políticas públicas, concepto que será desarrollado en capítulos subsecuentes.
PNUD. GÉNERO Y ACTIVIDAD ECONÓMICA
Tasa de actividad económica femenina (15 años de edad o más)
Clasificación según IDH
Tasa (%) 1998 Índice (1985=100) 1998 En % de los hombres 1998
Todos los países en desarrollo 55.6 102.3 66.1
Países menos adelantados 64.9 98.7 74.9
Estados árabes 30.8 111.7 38.9
Asia oriental 72.3 102 85.4
Asia oriental (exclusión de China) 53 108.5 68.7
América Latina y el Caribe 41.4 116.4 50.3
Asia meridional 42.8 100.6 50.6
Asia meridional (esclusión de India) 45.5 107.9 54.3
Asis sudoriental y Pacífico 60.6 105.3 72.7
África Subshariana 62 99.1 72.1
Europa y la CEI 57.6 96.8 80
OCDE 50.8 108.3 69.3
Alto desarrollo humano 51.1 108.4 70.7
Desarrollo humano medio 55.4 101.6 66.8
Desarrollo humano bajo 61.1 98.8 70.6
Alto ingreso 51.5 109 71.6
Ingreso medio 47 102.6 59.8
Ingreso bajo 59.8 100.7 70.4
Total mundial 55 103.1 67.8
México 38.4 118.6 46.1
FUENTE: PNUD (2000)
37
PNUD. CARGA DE TRABAJO Y DISTRIBUCIÓN DEL TIEMPO EN PAÍSES DE LA OCDE

Distribución del tiempo (%)
Carga de trabajo
Tiempo total de trabajo Actividades Actividades no
PAÍSES DE LA Tiempo de trabajo Mujeres Actividades Actividades no relacionadas con el relacionadas con el
Año
OCDE (minutos por día) en % de relacionadas relacionadas mercado mercado
los con el con el
Mujeres Hombres hombres mercado mercado Mujeres Hombres Mujeres Hombres
Australia 1992 443 443 100 44 56 28 61 72 39
Austria 1992 438 393 111 49 51 31 71 69 29
Canadá 1992 429 430 100 52 48 39 65 61 35
Dinamarca 1987 449 458 98 68 32 58 79 42 21
Finlandia 1987-1988 430 410 105 51 49 39 64 61 36
Francia 1985-1986 429 388 111 45 55 30 62 70 38
Alemania 1991-1992 440 441 100 44 56 30 61 70 39
Israel 1991-1992 375 377 99 51 49 29 74 71 26
Italia 1988-1989 470 367 128 45 55 22 77 78 23
Países Bajos 1987 377 345 109 35 65 19 52 81 48
Noruega 1990-1991 445 412 108 50 50 38 64 62 36
Reino Unido 1985 413 411 100 51 49 37 68 63 32
EE UU 1985 453 428 106 50 50 37 63 63 37
Promedio países 430 408 105 49 51 34 66 66 34

Nota. Las actividades relacionadas con el mercado se refieren a las actividades de producción orientadas al mercado, según lo definido en el
sistema de cuentas nacionales de la ONU
Aún cuando Israel no es miembro de la OCDE, se incluye en este estudio
FUENTE: PNUD (2000)
• Movimientos migratorios.- Estos son, probablemente uno de los rasgos más impactantes de la globalidad. Más allá
de las globalizaciones financieras o comerciales, el flujo de familias y personas entre ciudades y países abre todo un
abanico de posibilidades en términos de política pública, al no considerarse estáticas las poblaciones.
38
• Cambios en las estructuras familiares.- Se habla en este sentido de la desaparición de las familias tradicionales y del
surgimiento de nuevas formas de arreglos familiares. El crecimiento de los hogares monoparetales con jefatura
masculina o femenina y la disolución de las familias son sólo algunas de las formas más evidentes de nuevas
familias.
• Surgimiento de economía informal o subterránea.- En los países en vías de desarrollo, fundamentalmente, una parte
importante de los ingresos familiares provienen de actividades desarrolladas en el sector informal. Su importancia en
términos de política pública radica en la carencia de servicios sociales básicos.
Según se vio, las formas más tradicionales de política social estaban diseñadas para una población que, hoy día cambió.
El reto planteado entonces, es el diseño de políticas y programas sociales pertinentes. Si la “política social de la
postguerra tenía como supuesto el pleno empleo, y descansaba en la existencia de familias fértiles (...) suponía un curso
de vida estándar, en el que si la mujer trabajaba, renunciaba al empleo cuando nacían los hijos (...) y las carreras
profesionales de los hombres […no eran] interrumpidas por el desempleo” (Gordon, 2000, p.62). Es decir, en el diseño y
ejecución de políticas, es necesario abandonar la concepción de hombres proveedores de hogares tradicionales, en los
cuales a la mujer se le encomienda el cuidado y crianza de las/los niñas/os, así como el cuidado de las personas adultas
mayores.
En este análisis de retos para la política social presente y futura, resulta relevante el análisis que realiza Sara Gordon
sobre las diversas formas de desigualdad. Se entiende por desigualdad estructural a aquellas que tienen como base
disparidades en el ingreso salarial, derivadas de los ingresos de diferentes ramas profesionales.
En contraste, por nuevas desigualdades, se entiende a “aquellas que se han desarrollado como consecuencia de
evoluciones técnicas, jurídicas o económicas, o incluso en un cambio de percepción en la relación de los individuos”
(Gordon, 2000, p. 59). Entre estas desigualdades se encuentran algunas causadas por asimetrías en la información del
mercado de trabajo, por el desempleo, por situaciones derivadas en las tasas de interés y, por supuesto, por aspectos
relacionados con los roles de género y las transformaciones de las estructuras familiares.
39
Así, el diseño y ejecución de políticas sociales pertinentes en la región debe considerar las nuevas transformaciones en
la sociedad, para lo cual se deben poner en marcha innovadores proyectos que incidan, no sólo en la reversión de las
tasas de pauperización, sino en la atención a grupos específicos de población que viven en condiciones de desigualdad.
5. PROPUESTAS DE POLÍTICAS SOCIALES
Se ha visto como las políticas sociales tradicionales deben ser replanteadas, dados los crecientes índices de pobreza y
exclusión, así como en el marco de las transformaciones políticas, sociales, económicas y sociales que se han originado
en el mundo y que en América Latina han adquirido rasgos peculiares.
No hay ya modelos de política social o recetas únicas que puedan funcionar en cualquier lugar. Las políticas y
programas sociales deben ser revisados, entonces, no sólo a la luz de las transformaciones mundiales, sino de las
experiencia de programas exitosos.
El objetivo de este apartado es presentar, de manera sucinta algunos de los planteamientos realizados por estudiosas/os
en la cuestión social. A efecto de hacer práctico este resumen, se han eliminado aquellas propuestas que tienen una
dirección sectorial específica, quedando únicamente las que se refieren a planteamientos generales de la política social y
futura.
Algunas de estas propuestas han sido sistematizadas en diversos ejes temáticos, tales como la vinculación de las
políticas sociales con la política económica; la orientación de las políticas sociales; aspectos de gasto público y
financiamiento de la política social; desarrollo de ciudadanía y lazos sociales; desempeño del sector social; exclusión y
descentralización.
Aunque incompleto, este marco puede servir de referencia para el análisis de las políticas públicas dirigidas a quienes
viven violencia familiar que se presentará en capítulos posteriores.
40
5.1 Políticas sociales y políticas económicas
Es común la aseveración de que en los países Latinoamericanos, las políticas sociales han estado operando
independientemente, en ocasiones contradictoriamente, de la política económica. Esta frase cobra particular relevancia
a la luz de la experiencia de los últimos años, donde pareciera, que las políticas sociales suceden en el margen de las
políticas económicas.
El ideal de desarrollo, sin embargo, requiere una articulación de las políticas públicas, sean estas económicas, social o
de cualquier otra índole. A la luz de los adversos indicadores sociales, pareciera que el eje articulador de estas políticas
podría ser el bienestar, la reducción de la pobreza y la eliminación de patrones de desigualdad y exclusión.
“En su formulación más general, la idea de articulación de políticas se refiere a la necesidad de que la política económica
se traduzca en más empleos y libere recursos suficientes para el gasto social, lo que implica un crecimiento económico
dinámico y consistente en el tiempo” (Carrasco y Tarriba, s/f, p. 24). Aquí, se considera la capacidad de los empleos
para generar recursos fiscales y para revertir situaciones de pobreza. Sin embargo, como reconoce Carrasco, en
necesario que la política social genere capacidades individuales y sociales.
Esta idea de articulación entre políticas forma parte de un debate mundial. Según afirma Liliana Kusnir (1996), los
efectos de la política económica en la cuestión social, los limitados instrumentos de las políticas sociales y la necesidad
de que las/los responsables de la ejecución de las políticas cobren conciencia de sus efectos en el éxito de las otras, son
algunos de los argumentos en favor de la articulación entre políticas.
Sin embargo, la misma Liliana Kusnir nos recuerda que el grado de articulación entre las políticas es un tema sujeto aún
a debate. Algunas posiciones afirman que las políticas sociales deben estar circunscritas a los objetivos de equilibrios
macroeconómicos, mientras que otras afirman que más bien se deben crear objetivos sociales y, circunscribir ambas
políticas al logro de estos objetivos.
Independientemente de la posición que se tome, en lo que parece haber cierto consenso es que ambas políticas deben
estar inscritas en un modelo de desarrollo, que no sólo de crecimiento. En este sentido, como lo señala Heinz Sonntag
(1994) se han pronunciado agencias y organismos internacionales, tales como la CEPAL, el PNUD, etc.
41
Es claro que, lo que aplica para vincular políticas económicas y sociales, aplica para la vinculación interna de las políticas
sociales. En este sentido, según nos recuerda Sonntag, las políticas sociales no sólo deben estar sujetas a criterios de
eficacia y eficiencia, sino que deben guardar una estrecha vinculación entre sí. Los objetivos y efectos de los programas
sociales deben ser analizados a la luz de la política social en su conjunto y no sólo en función de sus alcances en el
mismo programa.
5.2 Orientación de las políticas sociales
Un problema básico en el diseño de programas sociales es decidir hacia quienes se dirigirán los programas. Derivado de
éste, el segundo problema es cómo asegurarse que efectivamente reciban los apoyos los destinatarios.
Sobre este problema han recaído importantes discusiones sobre la orientación de las políticas sociales. Discusión que
cobra mayor sentido ante la relativa limitación que impone el gasto público y la creciente demanda de servicios sociales.
En este debate sobre la orientación de las políticas sociales se inscriben aquellas discusiones que tienen que ver con las
políticas asistenciales vs. las políticas productivas; las que se refieren a aspectos de universalidad, selectividad o
focalización de programas; las que refieren se dirigen a compensar la emergencia del ajuste vs. las que se plantean
creación de capacidades a largo plazo y el asunto de delimitar un mínimo de bienestar social.
Vayamos por partes. Un Estado comprometido ética y políticamente con la cuestión social debe garantizar a sus
ciudadanos/as un “piso básico” de servicios públicos. Esto, que ha dado pie a los llamados derechos sociales, forma
parte de un paquete mínimo de servicios públicos básicos (seguridad social, salud, educación, etc.) que el Estado debe
proveer de manera universal. No sólo en apego, al orden constitucional, sino “como un constante ejercicio de
experimentación y comunicación que permita detectar nuevos problemas y actitudes en las comunidades y abra la puerta
para nuevas actitudes y mentalidades públicas” (Cordera, 1996b).
Si bien, el principio de universalidad, entendido como el de “garantizar a todos los ciudadanos (...), determinadas
protecciones o beneficios (derechos) fundamentales asociados con ciertas características (cantidad y calidad) que se
consideran necesarios para que sus preceptores participen plenamente en la sociedad en que viven” (CEPAL, 2000a, p.
42
73) apunta a proteger a quienes no puedan automáticamente acceder a estas prestaciones, en economías
subdesarrolladas y ante realidades de recursos económicos escasos, la selectividad aparece como “forma de asegurar
que los servicios sociales lleguen a la población más pobre y se logre mayor equidad y eficiencia en el uso de los
recursos” (p.74).
Así, surgen las propuestas de focalización que plantean la “concentración de recursos disponibles en una población de
beneficiarios potenciales, claramente identificada, y luego diseñar el programa o proyecto con que se pretende atender
un problema o necesidad insatisfecha” (CEPALa, 1995, p.13). Ante la evidencia de que incrementos en el gasto dirigido
a un proyecto no siempre se reflejan en mejoría de condiciones de su población, las/los promotroras/es de la focalización
pretender hacer más eficiente el gasto, restringiendo la dirección de los programas a población en pobreza o pobreza
extrema. Se trata de grupos sociales, dice Enrique del Val (1998) “que no están en condiciones de mejorar sus
condiciones de vida y que les permiten ingresar a procesos autónomos de mejoramiento social” (p. 6). El riesgo de la
extrema polarización, advierten algunas/os investigadoras/os (Martínez y Ziccardi, 2000) está en la fragmentación de la
política social, al delimitar demasiado los/las beneficiarios/as, llegándose a lo se ha llamado “la focalización de la
focalización”.
Estas políticas focalizadas, dirigidas a grupos en pobreza o pobreza extrema, forman parte de paquetes compensatorios
de los efectos pauperizantes que las políticas económicas, las crisis y el ajuste han creado en las últimas décadas.
Frente a ellas, existe una serie de políticas y programas, llamémosle selectivas, que aún cuando tienen accesibilidad
universal, están diseñados para grupos específicos de población, con limitantes derivadas de sus capacidades físicas, o
bien de procesos de exclusión social. Las políticas dirigidas a personas adultas mayores, mujeres, niñas/os, o jóvenes
forman parte de este nuevo paquete que pretende crear mejores condiciones de inserción social.
5.3 De vulnerabilidad y exclusión social
Probablemente, el tema más importante para el diseño de las políticas sociales presentes y futuras sea el de la
vulnerabilidad y exclusión social. Ello, en consideración de los efectos de la envestida mercantilizadora a quienes no
están en condiciones de adaptarse a la “nueva competencia del mercado”, de las importantes transformaciones de la
sociedad y las estructuras familiares, de la concentración del ingreso y del reconocimiento de la heterogeneidad y
pluralismo social, es un marco importante de reflexión sobre los programas sociales.
43
Se entiende por exclusión social “la imposibilidad o no habilitación para acceder a los derechos sociales sin ayuda,
sufrimiento de la autoestima, inadecuación de las capacidades para cumplir con las obligaciones, riesgo de estar
relegado por largo tiempo, a sobrevivir del asistencialismo y estigmatización” (UNICEF, s/f, p. 8). Este concepto nos
lleva a un panorama más amplio, donde el bienestar no sólo se mide en términos de pobreza, sino en función de las
características propias de las redes sociales y comunitarias, de los niveles de discriminación y de las capacidades de
recomposición del tejido social.
Pero la exclusión social es al mismo tiempo riesgo, desprotección y marginación, en suma, vulnerabilidad. En efecto,
ante las amenazas sociales, económicas y/o políticas, las personas vulnerables se encuentran en mayor riesgo, dado
que, generalmente, carecen de instrumentos para hacer valer sus derechos, así como de redes sociales de protección.
Pero la vulnerabilidad es un estado social que no guarda dependencia directa con los estratos sociales de nacimiento o
con posiciones políticas. La vulnerabilidad es más, bien “un estado social de ciertos grupos, individuos y comunidades...
cuya característica básica es la desprotección.” (Fuentes, 1998, p. 330)
Históricamente, estos grupos, mujeres, niñas/os, personas con discapacidad o adultas mayores han sido sujetos de
asistencia social, pero sólo recientemente han sido incorporados en las agendas de lo social, como poseedores de
derecho pleno. Así, paulatinamente se ha avanzado en el establecimiento de programas sociales cuyo objetivo es la
creación de ciudadanía, a fin de crear capacidades para que estos grupos puedan, por sí mismos, participar en la puesta
en práctica de los programas sociales y acceder a mejores niveles de relación social.
5.4 De ciudadanía y participación ciudadana
Las nuevas propuestas de política social están íntimamente ligadas a la creación de ciudadanía. Es decir, al
reconocimiento de derechos y responsabilidades, donde se hace que las/los ciudadanas/os sean objeto de derechos
sociales y no sólo de tratamiento.
Según esta propuesta, la política social debe de pasar de la provisión de servicios públicos a la creación de ciudadanía,
donde la participación y organización ciudadana, la solidaridad social y el ejercicio de los derechos son los ejes básicos.
44
UNICEF. MODELOS DE CIUDADANÍA

CIUDADANÍA ASISTIDA EMANCIPADA
IGUALDAD Fuerte estratificación social. La desigualdad social es “natural”. Objetivo importante. Todo se analiza a la luz de su impacto
Políticas gubernamentales distributivamente neutras. distributivo. Las políticas públicas orientan el proceso de
acumulación.
SOLIDARIDAD Dentro de cada estrato social. Alta competividad. Individualismo Solidaridad social no competitiva. Cooperación, reciprocidad y
posesivo. Para los pobres: asistencia. simetría social. Altruismo.
MOVILIDAD Competencia: los mejores triunfan. Los individuos “ascienden” Fuerte. Igualdad de oportunidades en educación, salud, ante la
SOCIAL por canales de movilidad “reconocidos”. P.e., el sistema ley etc. Habilitación a los conocimientos y “códigos” para
educativo. ascender socialmente.
SOCIEDAD Atomizada. Prioridad al interés individual y particular. Sociedad Sociedad como “Nosotros”. Fuerte esfera pública.
reducida a “relaciones sociales”. Comportamiento sistémico: complementariedades y
reciprocidades.
INCLUSIÓN A través del Mercado. Participación restringida: sólo para Fundamental. A través del trabajo productivo. Participación
resolver problemas específicos. Los excluidos como amplia: social, política y económica. Ciudadanía emancipada.
“ciudadanía subsidiaria”. Democracia activa.
POBREZA Pobres “objeto” de intervención de políticas gubernamentales. Constitución de sujetos sociales autónomos. Prioridad sobre la
Focalización de programas para pobres. distribución del ingreso y la riqueza: pobres y ricos.
GÉNERO En estratos altos, incorporación de la mujer al modelo del varón. Equidad de género. Mujer con ciudadanía plena.
En estratos bajos, mujer en situación de pre-ciudadanía.
DERECHOS Derechos civiles individuales y derechos políticos. Derechos Programa ético básico. Unidad de los derechos humanos:
HUMANOS sociales no “demandables”. políticos, económicos y sociales.
ESTADO Y Estado mínimo y marginal. Mercado asignador de los recursos. Estado activo y democrático. Fuerte “esfera pública”. Mercado
MERCADO El Mercado determina lo social y lo político. “El mercado” instrumento y no un fin. Mercado y eficiencia compatibles con
manda. Libertades negativas. regulación democrática. Libertades positivas.
POLÍTICA Política económica central y hegemónica. Política social Unidad de la política social y la económica. Política económica
SOCIAL Y marginal y posterior a la política económica. La economía es un es instrumental y no un fin y está sujeta a regulación
ECONÓMICA fin en sí mismo. Concepción tutelar o de “ciudadanía asistida”. democrática. Construcción de la nación “social”. Inclusión social
como “nosotros” y como ciudadanía plena.
FUENTE: UNICEF. Derechos e inclusión social: desafíos para el siglo XXI
45
En este sentido, se plantea una reforma social cuyo éxito “depende en medida creciente del grado y amplitud del
compromiso político y social que se logre en todas las etapas del proceso de construcción de la política” (Cordera,
1996b, p. 14). En efecto, la política social puede crear mejores escenarios de convivencia política y social. Aún cuando
la política social no puede compensar los efectos de una política económica excluyente, el fortalecimiento de las
capacidades individuales y sociales puede ser una fuerza más dinámica, en la aspiración de esta nueva ciudadanía
emancipada.
Sin embargo, como señala Eduardo Bustelo (s/f), en nuestras sociedades, “el estilo de mando vertical – autoritario ha
perdurado hasta nuestros días, marcando las relaciones entre Estado y sociedad civil” (p. 6). De ahí que no basta con
que la política social se abra a la participación ciudadana. Es necesario que se recompongan las capacidades
organizativas de las comunidades, fomentando procesos de inclusión social, a fin de lograr “escenarios de convivencia
colectiva más propicios para un mejor y más fructífero aprovechamiento del crecimiento y la recuperación económica”
(p.6).
Según explica la CEPAL en su Informe para el año 2000, los países de la región vienen experimentando una pérdida de
sentido de identidad de las personas hacia propósitos colectivos y de desarrollo de lazos de solidaridad. “Este hecho
destaca la importancia de fomentar lazos de solidaridad, desde el Estado o desde la propia sociedad civil. Significa (...)
que ‘lo público’ deber ser visualizado como el espacio de los intereses colectivos más que como ‘lo estatal’. Se trata, en
otras palabras, de alcanzar una participación más activa de todos los sectores sociales en las instituciones políticas
democráticas, pero también de desarrollar múltiples mecanismo propios de la sociedad civil que fortalezcan las
relaciones de solidaridad y responsabilidad sociales, tanto al interior de los grupos como entre ellos, y que permitan, ante
todo, afianzar una cultura de la convivencia y desarrollo colectivo, basada en la tolerancia frente a la diferencia y en la
solución negociada de los conflictos” (2000a, p.67).
5.5 Del desempeño de las instituciones sociales
Algunas de las propuestas para mejorar el desempeño de las instituciones en lo general, y del sector social en lo
particular, parten precisamente de aquello que en apartado anterior he descrito como la construcción de ciudadanía. Al
respecto, un estudio revelador es aquel que realizó Robert Putnam (1993) al confrontar los desempeños
46
gubernamentales en sociedades con capacidades organizativas disímiles. Según las conclusiones de Putman, los
indicadores de desempeño gubernamental eran superiores en aquellas sociedades con más tendencias a la organización
ciudadana.
En este sentido, algunas de las propuestas para mejorar el desempeño del sector social parten de la recomposición de
las capacidades organizativas y el reestablecimiento de lazos sociales. No obstante, algunos autores (Bustelo, s/f, p. 4)
advierten que en América Latina existe una debilidad general de la sociedad civil, lo cual plantea para la política social el
reto de, paralelamente, crear las condiciones para el fortalecimiento de la ciudadanía y reducir los niveles de rezago a los
que hemos aludido en apartados anteriores.
Una segunda serie de propuestas parte de los procesos de reforma del Estado, y plantea la necesidad de crear
instituciones sólidas para incrementar la efectividad de las políticas sociales. Según nos recuerda Joseph Stiglitz (1997,
en Cordera, 2000) “... la importancia de establecer una estructura institucional apropiada para las economías de mercado
(en transición y en desarrollo) no debe perderse de vista. Pero al mismo tiempo hay que hacerse cargo de la necesidad
de un gobierno fuerte para establecer la infraestructura institucional que facilitará la transición a una economía de
mercado fuerte”.
Pareciera entonces que las posibilidades de un sector fuerte escapan al dilema de Estado o mercado. Por el contrario,
sólo mediante el diseño y rediseño de las instituciones sociales, en función de los nuevos retos de política social, se
puede lograr incidir en los retos tan complejos que hoy día plantea la cuestión social.
Finalmente, una tercera serie de recomendaciones, parten de la complejidad de establecer indicadores adecuados para
medir el desempeño en lo social. En las últimas décadas se han cuestionado las mediciones tradicionales de bienestar y
pobreza, lo cual de por sí dificulta la medición de los beneficios generados por los programas sociales.
Además, a diferencia de lo que ocurre con los bienes privados, para los bienes públicos existe una serie de dificultades
que hacen compleja la identificación de costos y beneficios de bienes públicos. Según resume Leonardo Garnier (1999,
p. 16), mercados imperfectos, la presencia de externalidades en la producción y procesos de información asimétrica e
imperfecta, dificultan la correcta asignación de recursos públicos, lo cual, aunado a la evidente complejidad de medir los
programas sociales en función de las mejorías en cuanto a convivencia ciudadana o participación política, complica la
fórmula de evaluación del sector social. En este sentido, algunas propuestas (Sonntag, 1994; Garnier, 1999;
47
Incháustegui y Martínez, 1996; Savedoff, et al, 1997) apuntalan hacia la creación de indicadores pertinentes para el
beneficio social.
5.6 De la descentralización
Consistente con el proceso globalizador, una buena parte de las propuestas se dirigen hacia el otorgamiento de
responsabilidades sociales a los gobiernos locales, sean éstos municipales o estatales. Se argumenta a favor de esta
propuesta la mayor cercanía de la oferta social a los problemas realmente existentes, el desarrollo de las capacidades
locales, la dificultad, si no es que imposibilidad de crear programas nacionales que tengan vigencia en la totalidad de las
comunidades, así como el fortalecimiento de las tradiciones e identidades comunitarias.
Al respecto, vale la pena discernir entre los distintos tipos de descentralización. Si bien el concepto se refiere a
“transferencia o delegación de autoridad legal o política para planear, tomar decisiones y administrar funciones públicas
de agencias centrales de gobierno a organizaciones de base, unidades subalternas de gobierno, corporaciones
descentralizadas, autoridades regionales, gobiernos autónomos y locales y organizaciones no gubernamentales”
(Martínez y Ziccardi, 2000, p. 714), en la desconcentración subsisten ligas (financieras), en la delegación se transfieren
responsabilidades a autoridades locales aún dependientes del poder central, y en la devolución, se transfiere la toma de
decisiones a niveles inferiores de gobierno, pero el sector central se reserva las facultades de supervisión.
Remitiéndonos a la categoría de federalismo, el análisis de las propuestas descentralizadoras debe realizarse

paralelamente con el de la descentralización de recursos fiscales y los mecanismos de coordinación fiscal, de las
capacidades de los gobiernos locales y de la posibilidad o no de crear políticas sociales con alcances nacionales.
En efecto, según advierten Alicia Ziccardi y Carlos Martínez Assad, “a nadie escapan las dificultades que encierra
cualquier proceso descentralizador...abonar estas posiciones sin ponderar las posibilidades que encierra la
descentralización es apostar nuevamente al centralismo” (2000, p. 734). En este sentido, la eficacia de las políticas
sociales requiere de referentes territoriales, pero es necesario conocer en qué medida los niveles inferiores de gobierno
pueden hacerse cargo de tramos de las políticas sociales nacionales, o bien de programas sociales completos. Las
propuestas descentralizadoras, por ello, no pueden pasar por alto la impostergable necesidad de una política clara, con
48
alcances nacionales, de desarrollo social. Fortalecer capacidades locales, crear referentes en las comunidades y, al
mismo tiempo, preservar un proyecto de desarrollo nacional, es el dilema que plantea el reto descentralizador.
Según advierte Rolando Cordera (Cordera 1998), la descentralización es “el tránsito hacia nuevas formas de complejidad
y diversidad cuando se baja al terreno de la acción y los programas. En materia de política social, la conflictividad se
acentúa sobre todo cuando los países sufren dosis significativas de desigualdad y pobreza” (p.23).
Una vez más en esta propuesta descentralizadora, la creación de ciudadanía, el fomento de la participación ciudadana y
el establecimiento de lazos solidarios en las comunidades, aparecen como piezas claves para que simultáneamente
puedan desarrollarse programas sociales locales con trascendencia local, y políticas sociales con alcances nacionales e
inscritas en un proyecto de desarrollo social.
49

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Políticas Sociales de Atención y Prevención de la Violencia Familiar.

La Experiencia del Distrito Federal 1997 - 2000

OCDE. CAMBIOS EN COEFICIENTES DE GINI (1980-81 = 100)

NOTA: Cuadro modificado por el autor para su presentación en español.

PNUD. TENDENCIAS DEMOGRÁFICAS MUNDIALES

1. EN TORNO A UN CONCEPTO DE POLÍTICA SOCIAL

1.1 Definición de política social

1.2 Políticas Sociales y Económicas

1.3 El Estado de Bienestar

1.4 Límites al Estado de Bienestar

Factores • Derrumbre del orden monetario de Bretón Woods

2. GLOBALIDAD Y REFORMA DEL ESTADO

2.1 Globalidad y Estado - nación

EFECTOS MÁS APARENTES DE LA GLOBALIDAD EN EL ESTADO – NACIÓN

3.1 Caracterización del Estado en América Latina

Los rasgos bienestaristas

Los rasgos patrimonialistas

3.2 El debate sobre la adopción del modelo neoliberal en América Latina

3.2.1 El consenso de Washington

La estrategia reformista en torno a la estrategia neoliberal

Proyecto regional para la superación de la pobreza (PNUD)

Corriente contestataria a la estrategia neoliberal

3.3 El ajuste estructural en América Latina

CEPAL. AMÉRICA LATINA (19 PAÍSES): EVOLUCIÓN DE ALGUNOS

FUENTE: CEPAL (2000b)

CEPAL:EVOLUCIÓN DE LA POBREZA Y EL INGRESO

FUENTE: CEPAL (2000a)

4.1 Las tradiciones y la incertidumbre

4.2 Aspectos sociodemográficos

• El envejecimiento de la población.- Se habla de una inversión de la pirámide de población. Los efectos en la

PNUD. PROGRESO EN CUANTO A SUPERVIVENCIA

PNUD. CARGA DE TRABAJO Y DISTRIBUCIÓN DEL TIEMPO EN PAÍSES DE LA OCDE

Promedio países 430 408 105 49 51 34 66 66 34

5. PROPUESTAS DE POLÍTICAS SOCIALES

5.1 Políticas sociales y políticas económicas

5.2 Orientación de las políticas sociales

5.3 De vulnerabilidad y exclusión social

5.4 De ciudadanía y participación ciudadana

UNICEF. MODELOS DE CIUDADANÍA

5.5 Del desempeño de las instituciones sociales

Remitiéndonos a la categoría de federalismo, el análisis de las propuestas descentralizadoras debe realizarse

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