Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO – Ecuador

Departamento de Políticas Públicas

Convocatoria (2023- 2025)

Trabajo Dirigido No 2

Paola Barrera Oviedo

Curso: Diseño de Políticas

Profesora: Mónica Morales

Quito, 6 de febrero de 2024

Detonante (D) Planeación Coordinación Interacciones Políticas entre Resultado

 Estratégica intersectorial (B) Actores (Estatales y no (R)
(A) Estatales)
(C)
Información Se registra el - Informe de Situación -Plan fénix (Ministerio -OPS/OMS apoya a las Existe un esfuerzo
(Nodalidad) primer caso de COVID-19 Ecuador (COE de Salud Pública 2021) actividades de respuesta ante por entregar el
coronavirus en Nacional 2020) -Plan vacunarse emergencia por COVID-19 en máximo de
Ecuador -Resoluciones COE Nacional (Ministerio de Salud pueblos y nacionalidades del información a la
(Secretaría (Secretaría de Gestión de Pública 2021) Ecuador (Organización población, tanto
General de Riesgos 2020) - Encuesta Nacional de Panamericana de la Salud 2020) sobre la situación
Comunicación de - Página Web Empleo, Desempleo y - Informe de la OCDE: Impacto epidemiológica
la Presidencia www.coronavirusecuador.com Subempleo (ENEMDU) social del COVID-19 en como sobre las
2020) (Secretaría General de (INEC 2021) Ecuador: desafíos y respuestas acciones del
Comunicación de la - Vacunómetro (OCDE 2020) gobierno y las
Presidencia 2020) (Ministerio de Salud -App ASÍ Ecuador. Creada por interacciones
-Campaña “Quédate en casa” Pública 2022) la empresa Link, en entre actores
(Secretaría General de -Certificado de colaboración con el BID. estatales y no
Comunicación de la vacunación (Ministerio (Valades 2020) estatales, con el
Presidencia 2020) de Salud Pública 2022) - Ecuador se suma a la decisión fin de moldear los
-Decreto 1017 (Presidencia de la OMS de poner fin a la comportamientos
Constitucional de la República emergencia en salud pública por de salud de la
2020) COVID-19 población. Sin
(Ministerio de Salud Pública embargo, no
2023) tuvieron el
impacto esperado.
Los instrumentos de modalidad en el contexto de las políticas de salud para combatir el Covid-19 en Ecuador, por un lado, dan cuenta de la creciente
preocupación de la ciudadanía por la situación epidemiológica y por la situación socioeconómica, y por otro lado buscan mediar la interacción de los
ciudadanos con el gobierno. Estos instrumentos buscan mantener a la ciudadanía informada sobre el número de contagios, la situación del sistema de
salud, las acciones emprendidas por los organismos estatales para hacer frente a la grave crisis sanitaria, entre otros. Sin embargo, el exceso de
información por un lado se constituyó como un problema en tanto no toda la población tenía la capacidad de digerirla y analizarla de la misma forma,
provocando efectos no esperados. La hiperinformación sumada a la baja calidad de la información provocó daños en la salud mental de los ciudadanos
y comportamientos atípicos e impulsivos, como en el caso de la automedicación, el debate sobre el uso de mascarillas y el debate sobre el origen y uso
de las vacunas.
Por otro lado, dada la rápida expansión de la enfermedad y la debilidad de las instituciones de salud y estadística, los datos que se mostraban
diariamente parecían no corresponder con la realidad, por lo que las personas se mostraban desconfiadas sobre las cifras oficiales de contagios y
muertes, por ejemplo. Otros instrumentos en cambio tenían doble función como detectores y efectores, donde se recogía la información sobre
contagios, movilidad y vacunación de los ciudadanos para usar esa misma información con el fin de controlar y moldear ciertos comportamientos como
permitir o restringir la movilidad tanto al interior del país como al exterior, por lo que las fallas en estos instrumentos, significaban graves
consecuencias para los ciudadanos, como no permitir el ingreso a ciertos lugares o no permitirles viajar, por ejemplo. Además es necesario señalar que
muchos de estos instrumentos al ser soluciones importadas desde organismos como la OMS, requerían condiciones tecnológicas específicas para ser
implementados, como provisión de servicio de internet, disponibilidad de dispositivos como smartphones o computadoras, por lo que no eran
accesibles para una gran parte de la población especialmente rural, esto muestra que los procesos de instrumentación no parten de análisis situados que
respondan a los diferentes contextos donde requieren ser operativizados, ejemplo de ello es ver la falta de diversidad en el lenguaje utilizado para dar la
información de salud tan vital para la población en el contexto de la pandemia. Así se pudo observar una falta de información en lenguas de pueblos y
nacionalidades o en leguaje de señas para personas con capacidades especiales, esto deja ver la falta de interacción entre actores estatales y no estatales
y una escaza coordinación intersectorial.
 Detonante (D) Planeación Coordinación Interacciones Políticas Resultado
Estratégica intersectorial (B) entre Actores (Estatales y (R)
(A) no Estatales) (C)
Regulación La declaratoria -El presidente Lenin - “Plan Fénix” (Ministerio - Acuerdo Ministerial Los instrumentos de
(Autoridad del Estado de Moreno decreta Estado de de Salud Pública 2021) 000038: autoriza la autoridad se han escogido
) Excepción Excepción para evitar la -Decreto 1019: establece recepción de Asistencia con base a propiciar
(cuarentena) y propagación del COVID- zomo zona especial de Humanitaria Internacional condiciones para
del estado de 19-16 de marzo (Secretaría seguridad a Guayas (Ministerio de Relaciones implementar ciertas
Emergencia General de Comunicación (Presidencia Exteriores y Movilidad políticas de salud en el
sanitaria, con de la Presidencia 2020) Constitucional de la humana 2020) contexto del Covid-19 y
base en la rápida -Acuerdo Ministerial No República 2020) - Resolución ARCSA-DE- para intentar paliar los
expansión de la 00126-2020 declara el - Decreto 1022: crea el 037-2020-MAFG: reforma efectos negativos que la
enfermedad en Estado de Emergencia bono de protección parcial a la normativa crisis sanitaria tuvo sobre
territorio Sanitaria en el Sistema familiar por emergencia técnica sustitutiva para el sector salud y sobre la
nacional lo que Nacional de Salud (COE (Presidencia autorizar la importación seguridad y economía de
significó altos Nacional 2020) Constitucional de la por excepción e los ecuatorianos.
índices de -Ley Orgánica de apoyo República 2020) importación por donación Sin embargo, se puede
contagio y humanitario para combatir - Decreto 1033: de medicamentos, evidenciar que existe una
muerte. Sumado la crisis sanitaria derivada Adquisición de fármacos productos biológicos, falta de instrumentos de
a la evidente del COVID-19 (Presidencia y otros bienes estratégicos dispositivos médicos y regulación en temas
debilidad de la República 2020) de salud (Presidencia reactivos bioquímicos y de como uso, precios,
institucional del -Lineamientos de Constitucional de la diagnóstico (ARCSA calidad y procedencia de
sector salud para prevención y control para República 2020) 2020) las medicinas e insumos
hacer frente a la casos SARS -Guía de prevención y médicos, lo cual dio paso
emergencia CoV2/COVID-19 Actuación integral frente a una serie de fenómenos
sanitaria y de (Ministerio de Salud Al SARS-COV-2 (Covid- de corrupción que
otras Pública 2020) 19) en el ámbito laboral fragmentaron aun mas el
instituciones del -Decreto 1017 (Presidencia (Martínez et al. 2020) sistema de salud, lo que
estado para Constitucional de la - Lineamientos para implicó consecuencias en
coordinar y República 2020) establecimientos la salud colectiva de los
apoyar las farmacéuticos (farmacias ecuatorianos.
políticas de salud y botiquines) (ARCSA
2020)
Un análisis de los instrumentos de autoridad se puede observar como aquellos instrumentos con mas alcance han tenido un alto grado de coerción,
como por ejemplo la declaratoria de estado de excepción, donde se restringen ciertas libertades y derechos de los ciudadanos a través de la
movilización de las fuerzas armadas o la restricción de la movilidad, entre otros. Otros instrumentos en cambio se han destinado a cambiar ciertas
condiciones normativas para la ejecución de las políticas de salud, como lo son las donaciones o adquisiciones de medicamentos o insumos médicos,
y la recepción de asistencia humanitaria internacional; sin embargo, no se pudieron encontrar instrumentos de autoridad que regulen los fenómenos de
corrupción que se estaban generando en estos procesos. Un ejemplo de ello es la especulación de precios que se dio en torno a insumos médicos y
fármacos, donde dada la condición emergente se permitieron compras de un sinnúmero de productos médicos a proveedores desconocidos, a precios
exorbitantemente altos. Sumado a esto, los instrumentos de regulación de uso, calidad y efectividad de medicamentos e insumos no fueron
operativizados de manera efectiva por lo cual los ciudadanos fueron víctimas de estafas y engaños, algunos de los cuales acabaron con su vida.
La escogencia de ciertos instrumentos permite ver que no se basan en un análisis del contexto ecuatoriano, donde por un lado podemos analizar que
los montos entregados mediante bonos y ayudas económicas no lograrían cubrir las necesidades de la población, quienes debían hacer caso omiso de
las restricciones para salir a trabajar y buscar el sustento diario. Un ejemplo adicional de la falta de integración de las condiciones del contexto se
puede encontrar en las normativas expedidas con el fin de controlar el uso y la venta de fármacos, siendo Ecuador un país con altas tasa de
automedicación y gracias a toda la información oficial y no oficial sobre los tratamientos de prevención y curación de la enfermedad, se pudo
evidenciar como estas débiles normativas fueron ignoradas por una gran parte de la población, al no existir controles eficientes que velen por el
cumplimiento de dichas normativas.
 Detonante (D) Planeación Coordinación Interacciones Políticas entre Resultado
Estratégica intersectorial (B) Actores (Estatales y no (R)
(A) Estatales) (C)
Presupuesto El rápido aumento de -El presupuesto para Salud -Bono de Protección -El directorio ejecutivo del Con la disminución
(Tesoro) contagios y muertes disminuyó de USD 2.976 Familiar por presencia FMI aprobó el 30 de del presupuesto del
que colapsó el débil millones en el 2019 a del Covid-19 (Ministerio septiembre de 2020 un nuevo Estado destinado al
sistema de salud, por USD 2.738 en el 2020. de Inclusión Económica acuerdo por valor de 6.500 sector salud y frente a
lo que se requería la Una reducción y Social 2021) millones de dólares (FMI la emergencia
compra inmediata de presupuestaria del 7,99% -Bono de Apoyo 2020) sanitaria, el estado
insumos médicos en plena pandemia Nutricional (Torres -La cooperación no debió recurrir a
específicos para hacer (Redacción Plan V 2021) 2021) reembolsable internacional préstamos y ayudas
frente a la emergencia -Anticipo Impuesto a la -Ayuda de contingencia (Ministerio de Relaciones internacionales para
y la contratación de Renta (Ministerio de por contracción Exteriores y Movilidad apoyar al colapsado
médicos de Economía y Finanzas económica (Torres 2021) Humana 2020) sistema de salud, que
especialidades. 2020) - El sector que más -El FMI aprobó la asistencia presentaba una
Adicionalmente, la -El sector público destinó gastos ha hecho es el de financiera de emergencia bajo debilidad estructural
restricción de la USD 1.478 millones para los gobiernos autónomos el Instrumento de histórica. Sin
movilidad de los la generación de servicios descentralizados (GAD). Financiamiento Rápido (RFI) embargo, la entrega
ciudadanos conllevo de salud en 2.745 Estas entidades suman de aproximadamente US$643 de recursos se da en
una disminución de establecimientos del USD 73,9 millones en millones (FMI 2020) un marco de escasa
los ingresos de las primer nivel. (Instituto contratos por la -USAID dona $6 millones en regulación y control
familias ecuatorianas, Nacional de Estadística y emergencia, lo que asistencia al Ecuador para del gasto que provocó
especialmente de las Censos 2024) representa el 50,44% del enfrentar el brote de COVID- una serie de
mas vulnerables que - El sector público gastó monto total. (González 19 (USAID 2020) fenómenos de
se encuentran en USD 2.134 millones en 2020) - El sector privado destinó corrupción.
situación de 187 establecimientos de USD 736 millones al gasto en
precariedad laboral segundo nivel (Instituto el segundo nivel (Instituto
Nacional de Estadística y Nacional de Estadística y
Censos 2024) Censos 2024)
La emergencia sanitaria por el Covid-19 se encontró con un débil sistema de salud en Ecuador, sumado a ello la disminución del presupuesto para la
salud en plena pandemia produjo consecuencias negativas en la población. Ante la falta de capacidad de los servicios de salud tanto estatales como
privados, el gobierno se vio en la necesidad de recurrir a ayudas internacionales tanto reembolsables como no reembolsables. Además, con el
confinamiento impuesto a la población, millones de familias que vivían de los ingresos diarios que generaban en su trabajo quedaron sin fuentes de
 ingreso para la subsistencia, sumado a esto los altos índices de precarización laboral comprometieron los ingresos para la subsistencia de millones de
Ecuatorianos, para ello el gobierno en coordinación con el MIES entregan una serie de bonos y ayudas económicas, pero estas ayudas estaban
focalizadas según datos del MIES, dejando por fuera un sinnúmero de potenciales beneficiarios que no constaban en la unidad de registro social.
Un aspecto problemático en la escogencia e implementación de estos instrumentos de tesoro es que no contaban con mecanismos de control y vigilancia
sobre como se ejecutaba el gasto, ello dio paso a que los presupuestos destinados a la compra de insumos médicos, por ejemplo, se ejecuten con una
serie de irregularidades, con los ya conocidos casos de corrupción de compras con sobreprecio o compras de insumos de baja calidad que no cumplían
con las especificaciones técnicas mínimas requeridas. Esto da cuenta que los procesos de instrumentación se dieron desconectados del análisis de la
realidad ecuatoriana y no lograron satisfacer los diferentes propósitos para los cuales estaban destinados
 Detonante (D) Planeación Coordinación Interacciones Políticas Resultado
Estratégica intersectorial (B) entre Actores (Estatales y (R)
(A) no Estatales) (C)
Organizació La baja capacidad -Activación del COE- -Activación de la Mesa -Activación del Equipo La movilización de las
n de respuesta ante Nacional (COE Nacional Técnica de Trabajo de Humanitario de País (EHP) capacidades de las
la emergencia 2020) Cooperación (Cahueñas 2020) diferentes
sanitaria por parte - ARCSA: refuerzo de los Internacional (Cahueñas -Universidades del país instituciones que
del sistema de controles sanitarios 2020) conforman Comisión para hacen parte el sistema
salud ecuatoriano (ARCSA 2021) -Convenios entre el enfrentar el COVID-19 de salud, se vio
y el gobierno -Ministerio de Salud MSP y municipalidades (Senescyt 2020) limitada por la
central, provocó la Pública y sus (Secretaría General de -Universidades del país se debilidad institucional
búsqueda de dependencias: plan Comunicación de la dedican al diagnóstico y del sistema, por lo
colaboración y integral de control de la Presidencia 2020) secuenciación de Covid-19 cual se recurrieron a
coordinación pandemia (Veletanga -Cooperación (Dávalos 2021) apoyos externos de
interinstitucional 2021) interinstitucional entre - Plan de Vacunación a actores no estatales
- Servicio Nacional de MSP y MIES través de una Alianza para mitigar los
Gestión de Riesgos y (Ministerio de Salud Público-Privada (Ministerio problemas asociados a
Emergencias (Secretaría Pública 2021) de Salud Pública 2020) esta debilidad. Sin
de Gestión de Riesgos - PROYECTO: embargo, se puede
2020) Fortalecimiento de observar que hizo
capacidades para la falta movilizar otras
implementación de instituciones y
acciones de mitigación entidades para que la
de riesgos y prestación de
recuperación ante servicios de salud sea
emergencias (Ministerio eficiente y situada.
de Economía y Finanzas
2020)
El análisis de los instrumentos de organización permite mirar que la debilidad de las instituciones pertenecientes al sistema de salud se hizo sentir en
tanto tuvieron que recurrir a actores no estatales, como las universidades, las organizaciones multilaterales y las empresas privadas para poder
prestar los servicios de salud pertinentes en el contexto de la emergencia sanitaria. Sin embargo, también se puede evidenciar la falta de cooperación
con otras entidades del estado, ejemplo de ello sería la falta de control del uso, precio y calidad de los insumos médicos o el seguimiento del uso de
los recursos públicos entregados a las instituciones.
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Veletanga, Jonathan. 2021. «El plan integral de control de la pandemia del MSP se basa en 10 pilares, ¿cuándo se implementará?»
Edición. 29 de junio de 2021. https://www.edicionmedica.ec/secciones/salud-publica/el-plan-integral-de-control-de-la-pandemia-del-
msp-se-basa-en-10-pilares--cuando-se-implementara--97713.