ANÁLISIS NARRATIVO-ARGUMENTATIVO A LA POLÍTICA PÚBLICA DE

SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL DE IBAGUÉ 2019-2028.1

La presente investigación fue desarrollada con el propósito de indagar sobre las contribuciones
que un enfoque narrativo-argumentativo podría hacer a la “Política Pública de Seguridad
Alimentaria y Nutricional de Ibagué 2019-2028”. Por “narrativo-argumentativo” entendemos
aquellos enfoques de investigación que han tratado de replantear las bases epistemológicas que
guían el estudio e intervención de las políticas públicas dando lugar a lo que Roth (2014) llama
“posempiricismo”, es decir, corrientes que utilizan categorías como el relato, la narrativa y el
argumento para cuestionar las corrientes positivistas y empiricistas dominantes. Estas últimas,
según Roth, reducen la investigación en políticas públicas a elementos experimentales,
explicativos y predictivos con la pretensión de crear una “tecnología política para una gestión
científica” (2014, p. 3) de las acciones públicas y el comportamiento político.

En el caso del Tolima y la ciudad de Ibagué vemos que hacia el año 2018 “la política pública de
seguridad alimentaria” fue actualizada en sus objetivos, ejes y actividades tanto a nivel
departamental como local, dando como resultado dos documentos base que indican sus
supuestos, gestiones, costos y responsables: “Ordenanza 008 de 2019. Por la cual se promulga la
Política Publica de Seguridad alimentaria y nutricional del Tolima 2019-2032, y se dictan otras
disposiciones” y la “Política Pública de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Ibagué 2019-
2028”. Ambos documentos deben comprenderse en el marco de dos procesos de orden nacional
que condicionan buena parte de su contenido: el “Documento Conpes Social 113: Política
Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PSAN)”, y el “Plan Decenal de Salud Pública
2012 – 2021”, este último en sus apartados dedicados de forma especial a la seguridad
alimentaria y nutricional.

La armonización de los procesos nacional, departamental y local es esgrimida como justificación

de las actualizaciones hechas en esta materia por la alcaldía y la gobernación respectivamente,
por ello se encuentran muchas coincidencias en el tratamiento que proponen a la seguridad
alimentaria y nutricional del departamento y la ciudad de Ibagué. Es recurrente en los
documentos la justificación técnica y científica, principalmente deductiva y cuantitativa en la

1
Este texto recoge y actualiza los resultados de la monografía “Política pública de seguridad alimentaria y
nutricional de Ibagué 2019-2028: contribuciones para su desarrollo desde un enfoque postempiricista", presentada
para optar al título de politólogo.
formulación de la problemática a intervenir, dándose una sesgada explicación contextual y un
escaso tratamiento al valor democrático que se debe construir desde estas intervenciones. En
contraste, un enfoque narrativo-argumentativo como al que se apostó en esta investigación,
abordó la mencionada política pública desde una epistemología cualitativa, inductiva e
históricamente situada; teniendo como resultado un abordaje más interpretativo y
democráticamente comprometido alrededor de la siguiente pregunta: ¿Cuáles son los elementos
narrativos-argumentativos que definen la política pública de seguridad alimentaria y nutricional de
Ibagué 2019-2028?

Contextualización multinivel de las políticas de seguridad alimentaria

A mediados del siglo XX, se empieza a denunciar que existe una disparidad alrededor de la
normatividad que regulan los aspectos relativos a la inocuidad y calidad alimentaria;
principalmente alrededor de la poca base científica sobre los componentes y procesos con los
cuales los alimentos llegaban a los mercados y los límites que esto suponía para el comercio
internacional de diversos productos alimenticios (Rodriguéz Quiros, 2017). Con este fin, se
crearon organismos internacionales como la Organización de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentación FAO por sus siglas en inglés, Organización Mundial de la Salud
(OMS). Ambas instituciones fueron las responsables de la “Comisión del Codex Alimentarius
(CCA)” que buscaba proteger la salud de los consumidores, al “garantizar prácticas equitativas en
el comercio de alimentos y promover la coordinación del conjunto de trabajos sobre normas
alimentarias emprendidos por organizaciones gubernamentales e internacionales” (FAO, 2020a,
p.2).

Es de destacar que estas primeras experiencias priorizaron la producción y el comercio de

alimentos y no mostraban mucho interés por temas como “la lucha contra el hambre”. Este ultimo
entró en la agenda hasta 1974 en el marco de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación
desarrollado por la FAO en ese mismo año. Esta cumbre se caracterizó por definir la seguridad
alimentaria desde el punto de vista del suministro de alimentos, lo cual implicaba una
“disponibilidad, en todo momento, de provisiones mundiales adecuadas de alimentos para
sostener una expansión continua del consumo y contrarrestar las fluctuaciones en la producción y
los precios” (Rodriguéz Quiros, 2017, p. 99). Uno de los efectos de esta perspectiva fue la
promoción de la llamada Revolución Verde, con la cual se buscaba aumentar las tasas de
productividad agrícola sobre la base de una producción extensiva de gran escala y el uso de alta
tecnología (Ceccon, 2008).

El fracaso de estas iniciativas llevó a que en 1996 la FAO reformulara los términos en los cuales
se entendía la seguridad alimentaria, ofreciendo una conceptualizando más amplia que las
perspectivas anteriores al señalar que:

Existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento
acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer
sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a alimentos a fin de llevar
una vida activa y sana (FAO, 2020b)

Dichas premisas tomaron cuerpo en los Objetivos de Desarrollo del Milenio los cuales fueron
revisados al aparecer nuevos requerimientos no económicos como, por ejemplo: un entorno
pacífico y estable, la migración rural-urbana, el cambio climático y la multilateralidad. Este
último, dio lugar a la creación del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CSA) cuyo
propósito es hacer seguimiento al Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación.
Dicho plan propuso como meta: “reducir el número de personas desnutridas a la mitad del nivel
actual (800 millones de personas) no más tarde del año 2015” (FAO, 2020c, p. 3); tristemente
para el 2019 en el mundo aún permanecían 650 millones en situación de inseguridad alimentaria
es decir el 8,4% de la población mundial y para el año 2021 dicha cifra aumento en un 10%
(FAO, FIDA, OMS, PMA y UNICEF, 2021).

En Latinoamérica la FAO destaca que entre 1990 y 2014, América Latina y el Caribe fue la única
región del mundo que redujo en un 60% su la proporción de subalimentación de su población
(Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe, 2020). Buena parte de estos logros
se deben por un lado al crecimiento de las economías latinoamericanas producto del elevado
precio de las comodities en la primera década del siglo XXI, pero sobre todo al aumento del gasto
público en materia social llevado a cabo por varios gobiernos progresistas en la región. Sin
embargo, no están demás las advertencias hechas por Niemeyer y Ortega (2008) en su estudio
sobre las políticas de seguridad alimentaria en América Latina:

Resulta importante destacar que la política de seguridad alimentaria no presenta aún

estabilidad política comparable a otras políticas como la de salud y educación.
 Además, no cuenta con gastos asegurados y estables en los presupuestos,
garantizados tanto por marcos conceptuales como por compromiso de fuerzas
sociales (2008, p. 20).

Estas consideraciones son bastante importantes, pues dicha inestabilidad explicaría el

retroceso reciente que hubo en la región durante el año 2020 cuando la subalimentación
pasó de afectar al 7,1% de la población al 9,1% (FAO, 2021, p.16). El caso colombiano es
especialmente dramático pues el país esta entre las cinco zonas críticas señaladas por la
FAO en materia de seguridad alimentaria (FAO, 2021). Según el DANE, los hogares que
comían tres comidas al día en 2020 eran 7,11 millones, mientras que en febrero de 2021
fueron solo 5,4 millones (Rey. 2021). Es de señalar que, en nuestro país, desde 1996 ya se
había definido la seguridad alimentaria en los términos indicados por la FAO, y tuvo en el
Plan Nacional de Alimentación y Nutrición (PNAM) de 1996 la primera experiencia de
política pública dirigida en esta línea. El objetivo del plan era ayudar a que la población
mejorara en materia de seguridad alimentaria y nutricional, siendo este propósito
complementado en 1998, con un enfoque de primera infancia denominado Plan Decenal
para la Promoción, Protección y Apoyo a la Lactancia Materna (Mejía Triana, 2015).

Para el año 2005, el Departamento Nacional de Planeación, entregó el Conpes Social 91, en
el cual se indicaban las estrategias para la realización de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio. Este se articuló con el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, que a su vez hizo
explicita la importancia de hacer una Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional en el
país; la cual vino a consolidarse en el Documento CONPES 113 del año 2008. Respecto a
este último documento, es de resaltar que retoma el carácter multidimensional de la
Seguridad Alimentaria propuesto por la FAO a partir de 5 ejes: acceso, disponibilidad,
consumo, inocuidad y calidad de los alimentos y finalmente el aprovechamiento o
utilización biológica. Estos ejes, se corresponderían con tres dimensiones a las cuales
impactaría: calidad de vida, medios económicos y fines del bienestar y aspectos
relacionados con la calidad e inocuidad de los alimentos (Departamento Nacional de
Planeación, 2020).

En el 2012, se lanza el “Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2012-2019”,

con el objetivo de materializar los lineamientos planteados por el documento CONPES 113
en la materia requerida. Para ello, el plan se articuló alrededor de los ejes estratégicos
propuestos por el documento mencionado (acceso, disponibilidad, consumo, inocuidad y
calidad de los alimentos y aprovechamiento o utilización biológica).

En el Tolima podemos ubicar el “Plan Territorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional

del Departamento Del Tolima 2008 – 2015”, creado por la Ordenanza 028 del 12 de mayo
del 2006, las primeras preocupaciones en la materia. El objetivo general de dicha política
era: “Garantizar progresivamente condiciones de Seguridad Alimentaria y Nutricional para
la población tolimense, especialmente la que se encuentra en situación de riesgo y
vulnerabilidad” (Ministerio de Salud y Protección Social, 2015). Desde 2014 la RAP-E
Central o Región de Planificación Estratégica ha complementado esta política desde el
“Plan de Abastecimiento Alimentario 2019 – 2030”, el cual involucra estratégicamente a
los departamentos de Boyacá, Meta, Cundinamarca y Tolima, alrededor del epicentro de
consumo que es la ciudad de Bogotá D.C. Es innegable la influencia de esta estrategia
territorial en la actualización que ha recibido la política de seguridad alimentaria y
nutricional en el departamento mediante la Ordenanza 008 de 2019, la cual fue proyectada
para el periodo 2019-2032.

Para el municipio de Ibagué, vemos que el alcalde Liberal Jesús María Botero (2008-2011),
fue quien propuso en su programa de gobierno una estrategia relacionada con la seguridad
alimentaria cuyo objetivo era: “Propiciar y promover la seguridad alimentaria y nutricional
en el sector rural y el municipio en general”. Su propuesta central iba relacionada con
“abastecer el mercado con alimentos de calidad, sanos y accesibles” (2020, p. 45). Su
sucesor, Luis H, Rodríguez (2012-2015) retomó de la ONU el concepto de seguridad
humana de 1994, y estableció entre sus “cinco seguridades” la denominada “seguridad
económica y alimentaria” (2020b, p. 96). La estrategia para llevar a cabo los objetivos
mezclaba estrategias de negocios, servicios digitales y administrativos, y la creación de la
“Red de Seguridad Alimentaria de la “Finca a la Mesa” y la iniciativa “Ibagué Hambre
Cero”.

Finalmente, el alcalde Guillermo Alfonso Jaramillo (2012-2016) a diferencia de sus otros

dos antecesores, no vinculó la seguridad alimentaria a la dimensión económica de su
gobierno, sino a la dimensión social, específicamente al sector salud (Alcaldía de Ibagué,
2020c), para lo cual dispuso programas y estrategias que tenían como objetivo atender
temas como la alimentación escolar, la lactancia materna, así como la atención a la
desnutrición infantil y otros ítems relacionados con los cinco ejes de Seguridad Alimentaria
dispuestos en el CONPES 113. Para los últimos meses de su gobierno, dicho alcalde dejo
plasmado el documento titulado “Política pública de seguridad alimentaria y nutricional de
Ibagué. 2019-2028”, el cual es uno de los principales objetos de análisis de esta
investigación.

Ruta teórico-metodológica

Enfoque y método de investigación: el enfoque de investigación utilizado fue de carácter

cualitativo, en tanto se propuso comprender la realidad problemática desde el significado y
el sentido que emerge desde los discursos históricamente situados. Por lo cual esta
investigación trató de recrear una imagen (Mayan, 2001, p. 5) o más bien una narrativa y
una argumentación desde el significado y el sentido que los documentos de política pública
le imprimían al fenómeno de estudio. En consecuencia, se apostó por el método
Hermenéutico entendido como: “aquel trasciende a una propuesta metodológica en la cual
la comprensión de la realidad social se asume bajo la metáfora de un texto, el cual es
susceptible de ser interpretado” (Sandoval, 2002, p. 67). Dicho método, estaría mediado por
las siguientes fases y etapas: a) el establecimiento de un conjunto de textos, normalmente
llamados cánones, para interpretarlos; b) la interpretación de esos textos, y c) la generación
de teorías sobre los literales a y b. La primera etapa corresponde al nivel empírico y la
segunda y tercera al nivel interpretativo (North & Sánchez, 2019, citado en: Machado
Viloria, 2020)

Corpus de investigación: Conforme a lo indicado en el párrafo anterior, la primera etapa de

identificación de textos relevantes o “canónicos”, se organizó bajo el criterio de análisis
documental llamado “corpus de investigación”, siendo el “conjunto de como mínimo dos
textos reunidos por el especialista, con criterios metodológicos a partir de algunas
características que esos textos presenten compartidas y en función de los objetivos de la
investigación…” (López. 2012, p. 34). Para esta investigación el corpus de textos
seleccionado fue el siguiente:
- “Documento Conpes Social 113: Política Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional (PSAN)”.

- “Plan Decenal de Salud Pública 2012 – 2021”, este último en sus apartados dedicados de
forma especial a la seguridad alimentaria y nutricional.

- “Ordenanza 008 de 2019. Por la cual se promulga la Política Publica de Seguridad

alimentaria y nutricional del Tolima 2019-2032, y se dictan otras disposiciones”.

- “Política Pública de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Ibagué 2019-2028”.

La razón de haber escogido documentos relativos a la política pública desde el nivel

nacional y departamental y no únicamente el de nivel local, estuvo determinada por el
condicionamiento político y administrativo que los municipios tienen respecto a los planes
de desarrollo nacionales y departamentales; esto hace que en sus agendas deban incorporar
estrategias, planes y programas en armonía con estos órdenes superiores. Lo anterior es
propio de modelos estatales unitarios y centralistas qué a pesar de incorporar principios
descentralizadores, aún siguen guardando prerrogativas que subordinan los otros niveles
territoriales.

Técnica de investigación: El análisis de contenido, como técnica privilegiada para esta

investigación, se basa en la lectura (textual o visual) como instrumento de recogida de
información, lectura que a diferencia de la lectura común debe realizarse siguiendo como
parámetro la sistematicidad y validez científica (Andréu Abela, 2011). El propósito de esta
técnica consiste en la detección de categorías claves de un texto con las cuales se busca
comprender su totalidad y desde las cuales plantear unas herramientas propias, que
permiten la recolección y organización de los argumentos (Gómez Rodríguez, Camelo
Sánchez, Sanabria Gonzales, Vargas Fonseca & Mendoza Pulido, 2011). Andréu Abela por
su parte entiende el análisis de contenido como aquel ejercicio que “trata de establecer
inferencias o explicaciones en una realidad dada a través de los mensajes comunicativos”
(2011, p. 9). De esta forma, los textos entendidos como discursos históricamente
constituidos fueron organizados bajo pautas y criterios que permitieron acceder a las
categorías argumentativas y a las narrativas, como se explicará más adelante.
Matrices de análisis de contenido: con este instrumento de recopilación de información se
buscó organizar la información en función de las categorías narrativas y argumentativas de
forma que su interpretación y análisis fuese sistemático y coherente con los supuestos
teóricos y epistemológicos. Así entonces, desde Emery Roe (Arrubla Sánchez, D. J.,
Ballesteros Cabrera, M., & Martinez, M. 2010) se estableció como unidad principal de
análisis el “relato” dentro del proceso comunicativo; dichos relatos son también llamados
“Narrativas” y dentro de estas unidades subyacen múltiples variables como lo retórico, lo
argumentativo, las metáforas, etc. Este fue el insumo teórico para el desarrollo de la
primera matriz de análisis de contenido, denominada “Matriz de análisis narrativo”, desde
la cual se buscó reconstruir el “relato” o la “narrativa” con la cual se construyó en
diferentes documentos, fechas y niveles administrativos la política pública que nos
compete.

A medida que el análisis de la información avanzaba y los supuestos teóricos iban siendo
complementados por la evidencia empírica, fue necesario ir enriqueciendo la matriz de
“análisis narrativo” con otras categorías propias del análisis de contenido. Como resultado
se consideró importante utilizar la categoría “Unidad de registro” la cual es definida por
Hostil citado en Andréu como “la parte de la unidad de muestreo que es posible analizar de
forma aislada (…) como el segmento específico de contenido que se caracteriza al situarlo
en una categoría dada” (2011, p. 13). Siendo así, las unidades de registro seleccionadas
fueron los títulos de primer y segundo nivel, ya que desde ellos se induce la narrativa y se
enuncian sus contenidos.

Otra categoría que se consideró relevante para complementar la matriz fue la de “actores” y
rol de los “actores”. Roe (Arrubla Sánchez, Ballesteros Cabrera, & Martinez, 2010) en sus
estudios trató de resaltar este elemento tan importante en la construcción de la política
pública y del cual el analista no puede prescindir ya que muchas veces los argumentos no
están exentos de sujetos a los cuales se interpela y que logran imponer su “relato” y negar
otros “relatos”. Con estas precisiones hechas se estableció el siguiente formato de matriz de
análisis narrativo:

Tabla 1. Matriz de análisis narrativo

Unidad de registro Relato Actores Rol de los actores

Para complementar la parte argumentativa de la investigación, se construyeron categorías
de análisis derivadas del “Enfoque Argumentativo” de Frank Fischer, quien considera que
en la elección de palabras categorías y metáforas, se da no solo una identificación del
problema y un curso de solución; más allá de ello, se busca crear un lenguaje compartido
desde el cual los actores buscan instaurar “su significado” en el proceso de la política
(Pirazán Garcia & Ríos Gallego, 2014). Con ello, el autor establecía que la política pública
más que ser un proceso racional de evidenciar científicamente una problemática o curso de
acción, es más bien un ejercicio de argumentar y convencer de aquello que es
“científicamente viable” (2014). La matriz que se construyó a partir de estos supuestos
teóricos se denominó “Matriz de Análisis Argumentativo” y desde ella se señala no solo el
tipo de argumento involucrado en la narrativa, sino su función hacia el total de la política.

Tabla 2. Matriz de análisis argumentativo

Unidad de contexto Tipo de argumentos Función

Resultados y discusión de resultados

¿Formulamos nuestros problemas?: Cuando se siguen las pautas básicas del modelo
secuencial de las políticas públicas, la primera etapa a destacar es la formulación de la
situación problemática. Aunque se puede cuestionar la idea positivista de que la
problemática surja de la experiencia visible, estamos de acuerdo en que hacer política
pública implica un ejercicio mental, desde el cual se observa la realidad antes de llegar a
considerársele problemática. Intentar definir un problema es por tanto un proceso
intelectual que parte de una situación o conjunto de situaciones que, tras ponerse en
evidencia, se ponen en cuestionamiento. En el caso que se ha estudiado, vemos que la
determinación de lo que es un “problema público” o más específicamente “Situación
problemática”, no tienen un tratamiento semejante o al menos alternativo e innovador.
En los documentos analizados, la narrativa no nos da cuenta de dicha observación y
cuestionamiento de la realidad, que debería fungir como punto de partida para la
determinación del “problema público” que será objeto de la política a implementar. No hay
razonamientos inductivos que lleven a pensar que fue la realidad problemática de la
Seguridad Alimentaria en la ciudad de Ibagué la que se convirtió a través de discusiones
políticas, técnicas y comunitarias, en el centro de la formulación de la política. En su lugar,
casi todos los textos relatan el origen de la política pública en realidades internacionales o
más bien en compromisos globales del Estado colombiano (Directrices de la FAO,
Objetivos del Milenio, etc.). Esto es más complejo para la política pública específica para la
ciudad de Ibagué, la cual recoge tanto los compromisos externos, como aquellos derivados
de la agenda centralista del Estado colombiano (CONPES 113 o Plan decenal de Salud).

Es obvio que los niveles territoriales deben articular y armonizar sus agendas políticas en
función de las necesidades del Estado como entidad unitaria y soberana. Sin embargo, la
narrativa del texto deja la sensación de que el problema de la seguridad alimentaria no fue
un problema delimitado y puesto en la agenda desde los niveles políticos y administrativos
de la ciudad y el departamento, sino que estos solo respondieron a la agenda nacional e
internacional. Realmente estos últimos fueron los que pusieron a la Seguridad Alimentaria
y Nutricional como problema a atender, y los términos (ejes, conceptos y principios) en los
cuales esta se debía comprender por parte de las administraciones de turno.

Esto pone en duda los verdaderos alcances de la descentralización, ya sea porque aún
existen muchos amarres políticos y administrativos que hacen que las regiones (las menos
ricas, sobre todo), tengan menos capacidad para formular las condiciones y términos de sus
propios problemas de política pública, especialmente por la premura de vincularse a la
agenda nacional o internacional. La introducción, los antecedentes, las justificaciones de los
textos dan elementos para hacer estas afirmaciones ya que en ellos se presenta casi que
como una urgencia la necesidad de poner en contexto la política con unos parámetros
nacionales e internacionales.

Siendo así, toda la información empírica (principalmente cuantitativa) desde la cual se trata
de dar pertinencia contextual a la política, está en función de las narrativas externas, las
cuales se consideran lo suficientemente amplias, como para incluir cualquier realidad
posible en el país o en el mundo. Todas las referencias que los documentos hacen a los
“Objetivos del Milenio” a las “Cumbres sobre la alimentación de la FAO”, parecen ir
direccionadas a insertarse de manera presurosa en un “proyecto civilizatorio” Mejía
Amézquita (2008), en un gran “relato de la historia” del cual no se puede quedar
marginado. Por lo tanto, la pregunta planteada al inicio de este texto sigue vigente:
¿formulamos nuestros problemas?, ¿es la experiencia “observada” y “observable” la
materia principal de los diseñadores de política pública locales o inclusive nacionales?

Si observamos este fenómeno desde el marco de análisis que propone Pierre Muller,
podríamos observar que hay un desenfoque en lo que el autor llamaría “el referencial”. Esta
categoría es utilizada por el autor para comprender el proceso de construcción de una
política pública, el cual, según sus palabras-- consistiría en:

…construir una representación, una imagen de la realidad sobre al cual se

quiere intervenir. Es en referencia a esta imagen cognitiva, que los actores van a
organizar su percepción del problema, confrontar sus soluciones y definir sus
propuestas de acción: llamaremos a este conjunto de imágenes el referencial de
la política pública. Citado en Holguín (2017, p. 125)

¿De dónde viene el referencial o la imagen cognitiva que permitió la formulación de la

política pública de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Ibagué? Los indicios aportados
por esta investigación permiten concluir que dicho referencial es externo a la realidad de la
ciudad y sus diferentes poblaciones. La forma en que los textos en todos sus niveles se
apropian la narrativa de la FAO para definir la problemática de la política pública, da a
entender que la imagen es importada, que refleja los valores y prioridades que este
organismo y sus instituciones cooperantes tienen sobre la materia en particular.

En la narrativa de los diferentes textos se recurre a los datos mayormente cuantitativos,

ellos ayudan a construir la imagen que se supone los decisores tienen sobre la problemática
SAN en Ibagué, pero su función suele limitarse a llenar de contenido local los diferentes
ejes que desde el nivel central y global se imponen como referentes obligatorios para
determinar la problemática. Otros relatos como los de las comunidades podrían ayudar a
construir una imagen más compleja y complementaria, pero ellos no ayudan a construir la
narrativa ni la imagen, ya que estas se presentan como responsabilidad única de las
administraciones de turno y sus especialistas, tal como se expondrá en el siguiente
apartado.

¿La voz del pueblo es la voz de Dios?: Una frase popular en épocas de campaña política,
reza la siguiente máxima: “la voz del pueblo es la voz de Dios”. Dicha premisa parece no
tener más alcance que la política electoral, puesto que, una vez resueltos los comicios, es
otra voz la que empieza a tomar el protagonismo en la dirección política y administrativa:
la tecnocracia. No es objeto de esta investigación recoger las múltiples críticas hechas a la
democracia liberal alrededor del rol pasivo que suele darle a la ciudadanía por fuera del
ejercicio del voto, sino reflexionar desde los elementos expuestos hasta el momento sobre
cómo el discurso especializado predomina en la narrativa de la política pública de la
seguridad alimentaria y nutricional, en detrimento de otras voces que pudiesen alimentar
dicha discusión.

Para empezar, en la investigación se encontró que buena parte de los actores que aparecen
con roles activos, agenciadores y responsables de la política pública son en su mayoría
institucionales-estatales. Habermas advertía hace poco que la gestión de lo público al ser
abordada desde un enfoque tecnocrático tiende a abrir más la brecha entre las posiciones de
quienes toman las decisiones y la necesaria deliberación democrática (Puertas Roig, 2016).
El rol de los expertos y los especialistas, rara vez se asume como un rol político, muchas
veces solo se presenta como un rol neutral y desvinculado de las vicisitudes políticas. Por lo
mismo, es difícil hacerlos responsables políticamente, ya que no son ellos quienes toman
las decisiones colectivamente vinculantes, pero sí son quienes influyen en los políticos
elegidos para ello. Sin su respaldo, las políticas perderían el aire de cientificidad que se les
reclama y podrían no ser consideradas relevantes o rigurosas.

El instrumento privilegiado por el tecnócrata contemporáneo es la medición cuantitativa;

siendo aquella que le posibilitaría traducir un problema a sus expresiones matemáticas tal
como ha sido la columna vertebral del enfoque positivista. Este último se puede entender a
grandes rasgos, como aquel que procura “tomar distancia respecto del objeto analizado,
preocuparse de la objetividad, la validez interna y externa de su diseño metodológico, su
confiabilidad y su poder de generalización” (Cardozo Brum, 2013, p. 45).
No hay que desconocer que es mucho lo que la medición aporta a las políticas públicas
pues de alguna forma ofrece una lectura más sintética y formal de ciertas variables y de las
regularidades que en ellas van apareciendo. Sin embargo, este intento de reducir la
complejidad social a múltiples datos que se desplazan entre ejes cartesianos y gráficos no
deja de ser incompleto. Es por ello que algunos analistas de políticas públicas, tal como lo
comenta Cardozo Brum, consideran importante pasar del estudio de “grandes procesos
estructurales (macro) con metodologías cuantitativas a la construcción social de
significados en las comunidades locales, a través de herramientas cualitativas” (2013, p. 54)

Lo curioso es que el documento de Política pública en Seguridad Alimentaria y Nutricional

propuesto por la Alcaldía de Ibagué (2015-2019) dice partir de un paradigma o método
“Critico-hermenéutico” y seguir los postulados de la “investigación acción”. Además, en el
documento se afirma que los “talleres participativos”, fueron tas técnicas que habrían
servido para llevar información de naturaleza cualitativa, con la cual se acompañó los
diagnósticos y balances cuantitativos. Sin embargo, la evidencia de tal ejercicio es nula,
más allá de algunas fotos de ciertas reuniones que ilustraron el ejercicio de presentación de
la política pública, no se puede constatar que tal retroalimentación comunitaria se haya
hecho. Además, de haberse hecho, los resultados deberían verse reflejados en la narrativa
del documento, y estar en función de la comprensión y determinación de la problemática.

El papel dominante del experto y su discurso, a través de los relatos que se hilan en los
textos abordados en la investigación, es más visible cuando se observa cómo se refiere a los
sujetos ajenos a la institucionalidad estatal, pero que igualmente están vinculados a sus
efectos. La ambigüedad con que suele referirse a las personas que son “receptoras” o más
bien impactadas por las actuaciones del Estado da a entender que no hay mucha
preocupación por encontrar un actor o actores con los cuales interlocutar alrededor de la
política pública.

En esta vía, Sandra Soler Castillo dentro de los resultados de su investigación titulada:
“Análisis Crítico del Discurso de documentos de política pública en educación”, hizo un
hallazgo que de alguna forma se consideró valioso para los fines de esta pesquisa. En
palabras de la autora, dicho hallazgo se plantearía de la siguiente manera: “Al referirnos a
los beneficiarios de la educación o destinatarios directos, ¿son "todos", todos los que tienen
las posibilidades económicas, sociales y culturales para acceder?” (2011, p. 77)

Esta ambigüedad encontrada por la investigadora con relación a los “destinatarios” de la

política pública, de alguna forma hizo eco en los resultados preliminares de esta
investigación. Ello, en tanto en los documentos analizados, a veces se habla de
“ciudadanía”, “población”, “población vulnerable”, “habitantes”, “ibaguereños”,
“tolimenses”; sujetos imprecisos que no dejan claridad sobre aquellos a quienes la política
deberá aportar bienestar. Por otro lado, hay delimitaciones más específicas como las que se
hacen cuando se habla de “madres lactantes”, “menores de 5 años”, “adultos de la tercera
edad”, “estratos 1,2,3” y “estratos 4,5,6”; pero este lenguaje tan especifico suele usarse en
un contexto de patologización, diagnostico o asistencialismo, más no de empoderamiento.
Y finalmente cuando se habla de “mujeres”, “indígenas”, “afros”, y “pequeños
productores” o “campesinos”, suele repetirse el lenguaje asistencialista y de
“vulnerabilidad”, desde el cual se crea una imagen de sujeción y dependencia; que hace
difícil pensar que sus narrativas pudiesen tener una voz relevante en la construcción de la
política pública.

Sobre el concepto de “vulnerabilidad”, Rubio y Flores hacen una reflexión muy interesante
sobre las limitaciones que este término y el de pobreza tienen en el marco de las políticas
públicas. En sus palabras, la “vulnerabilidad” no se diferencia de “pobreza”, ya que ambos
conceptos: “abogan por solucionar necesidades específicas para las personas pobres o
vulnerables sin dar cuenta de las situaciones que las originan y explican. Se trata de una
utilización fútil de manera que, al obviarse las causas estructurales de las problemáticas, se
lacera una vez más a las poblaciones en riesgo” (2018, p. 123).

En este sentido, se coincide con las autoras en que interpelar a una población “como
vulnerable” o “pobre” desde del desconocimiento de sus realidades y contextos, puede
generar una disonancia. Lo anterior, en tanto el uso de estos términos en el discurso político
del Estado, suele presentarse con fines descriptivos y nominales, obviando su alcance
político y enmascarando la subalternidad y el desempoderamiento de estas personas. Se
reconoce que llegar a conocer todos los factores estructurales que impactan a una
población, es un ejercicio que siempre será incompleto, pero en el marco de esta
investigación, se cree que no se puede prescindir de las narrativas y relatos que dicha
población aporte para la comprensión de las mismas.

¿Cuál es la dimensión política de la política pública? Una pregunta recurrente de la ciencia

política tiene que ver con encontrar aquellas dimensiones de la vida social, que pueden ser
tipificadas como políticas. A dicha pregunta se han dado múltiples respuestas: están
quienes ubican el lugar de la política en las instituciones estatales (Weber), quienes la
ubican en la acción comunicativa (Habermas, Arendt) o quienes la identifican en la
conflictividad inherente a las relaciones humanas (Schmitt, Mouffe). Esta última noción es
la que más repercusión ha tenido dentro de la teoría política, ya que muestra el carácter
dinámico y transversal que la vida política tiene en el desarrollo de las esferas económicas,
jurídicas y culturales. De alguna forma los conflictos expresan visiones de mundo e
intereses objetivos, y en la política se tramitaría cada uno de ellos.

Sin embargo, ciertos enfoques de las políticas públicas parecen obviar la complejidad de
esta realidad y dejan en paréntesis dicha conflictividad. Los autores mexicanos Treviño y
Tolentino (2017), en su texto “El lugar de lo político en el discurso de las políticas
públicas” plantean dicha discusión en los siguientes términos:

Se asume de inicio que durante la transición del siglo xx al xxi, la discusión

sobre la necesidad de que los gobiernos democráticos cuenten con mejores
políticas públicas se diseminó por diferentes partes del mundo, (…) Durante el
proceso se privilegió una postura técnico-gerencialista que sirvió para
descalificar la dimensión conflictual de las acciones políticas y públicas, o de la
componente que denominaremos también lo político. Esta descalificación se
puede observar tanto en el discurso que las ve nacer —el discurso macro del
gobierno—, como en los procesos de implementación en el ámbito social
cotidiano (2017, p. 101).

Dicha discusión es recogida en este documento, en tanto se considera igualmente pertinente

establecer hasta qué punto los documentos revisados plantean un desconocimiento de la
política y su reducción a su expresión valorativa y a un trámite gerencial. Para empezar,
empezaremos identificando las dos dimensiones en que se expresa la política en los
documentos revisados:
En un primer momento, la política es entendida y expresada en términos de valores y
principios políticos: “participación”, “igualdad”, “democracia”, “universalidad” y
“justicia”. Se puede decir que hay un uso normativo y legalista de la política, lo cual se
ajusta a unos marcos jurídicos y a unas aspiraciones colectivas que se reconocen como
legítimas, y así el texto podría leerse en una narrativa menos vertical y tecnocrática.
Después de este uso valorativo-normativo de la política, está el uso político-territorial, es
decir, la política es gestión, articulación y administración de niveles políticos nacionales,
departamentales y municipales. Es una comprensión de la política como un proceso, el cual
tiene diferentes momentos y trámites según la configuración espacial del poder en el Estado
colombiano.

La política pública entonces, está inmersa en la vida política porque se ajusta a valores y
aspiraciones democráticas y porque debe atender niveles de implementación
administrativos y territoriales. Al margen de esta visión restringida de la política, la
pregunta que se desprende de este ejercicio consiste en establecer hasta qué punto la
seguridad alimentaria y nutricional es un problema político. Esta discusión no es para nada
nueva, en cierto sentido ya había sido tocada desde otras dimensiones; un ejemplo de ello
son las discusiones sobre la pobreza, la cual suele conceptualizarse por muchos organismos
y agencias internacionales como un asunto económico que implica una serie de carencias y
de falta de oportunidades. Luis Die Olmos por su parte establece que la pobreza es ante
todo un problema político, en tanto:

… si la política es el ámbito de lo público, la pobreza como desigualdad

institucionalizada y aceptada por nuestra sociedad, como negación a un grupo
de personas y familias del acceso a unos recursos y oportunidades, como forma
en que la sociedad “funciona”, es decir, reparte y distribuye tales recursos y
oportunidades, entonces la pobreza es un problema claramente “político”. (Die
Olmos, 2002, p. 53)

En el caso de la seguridad alimentaria y nutricional, sucede lo mismo que con la pobreza: el

entendimiento de la misma debe darse desde la política, pero no como ejercicio valorativo,
legalista y gerencial, sino desde las relaciones de poder, las estructuras de saber y desde los
condicionamientos institucionales. Todo esto es un escenario conflictivo, y la política
pública debe dar cuenta de esta realidad, de forma que el analista de políticas públicas tenga
una imagen más completa y compleja de la situación problemática a definir e intervenir.
Esto último está en la base de las aportaciones de Fischer y Roe, autores que manifestaron
su preocupación por rescatar la dimensión política dentro de las políticas públicas, la cual
estaba opacada por las narrativas y argumentaciones gerenciales y especializadas.

Lo anterior esta igualmente vinculado al valor democrático que se supone deben construir
los estados de esta naturaleza. Las políticas públicas deben en ese sentido orientarse a
fortalecer valores y prácticas democráticas, pero no pueden hacerlo suponiendo los
consensos y relativizando los disensos. Sobre todo, porque el conflicto es la base misma de
la democracia, es su institucionalización, como sostiene Claude Le Fort, de manera que
obviar los conflictos en la acción estatal implica desconocer la política y por ende la
realización misma de la democracia. Al respecto, Monsiváis Carrillo plantea que:

La politización es una característica ontológica de la democracia. Es esa

cualidad la que la hace elusiva al voluntarismo o la acción unilateral, pues se
asume que la comunidad política, la ciudadanía, las leyes y la acción pública
son instancias cuyos sentidos están permanentemente en disputa (…) Desde
este punto de vista, es objetable la idea de que la democracia pueda quedar
regulada —“domesticada” o “despolitizada”, por así decir— por los modelos de
la gestión pública. Para ser justos, es cierto que la ontología política de la
democracia se define por la controversia y la disputa tanto simbólicas como
políticas. Pero los desacuerdos normativos, la institucionalización contingente y
la inestabilidad también caracterizan las políticas públicas. (2013, p. 26)

Ante tal constatación, es importante que se asuma la “politización” de la gestión pública

como un imperativo democrático, lo cual implica establecer nuevas formas de
relacionamiento, en las cuales se interpelen diferentes sujetos políticos a participar y
realizar la acción estatal. Esto implica recoger y reconstruir narrativas que pueden estar en
disputa frente a las premisas valorativas, normativas o a los rigores gerenciales. La política
pública no tiene que suponer un consenso normativo y procedimental, debe, por el
contrario, instar a la discusión de todos los supuestos que se asumen como bases “sólidas”
para justificar la ejecución de esta.
André Noel Roth hace una invitación similar cuando cuestiona la tendencia del Estado o
más bien de ciertos gobiernos que tratan de establecerse como detentadores de una verdad
única. El autor propone la idea de una institución post estatal, la cual: “se entiende
entonces como una institución de gobierno o, mejor de gobernanza, capaz de organizar la
convivencia intercultural” (2014, p. 12). En el caso de la política que nos compete, dicho
ejercicio implicaría establecer nuevas formas de narrar la realidad y de problematizarla.
Empezando por indicar que no hay una sola narrativa sobre la seguridad alimentaria y
nutricional lo que a su vez implicaría un replanteamiento de las bases sobre las que opera
normalmente el análisis de políticas y de los alcances políticos del mismo. En palabras de
Roth un reto de este tipo en el análisis de políticas consistiría en que:

debe desarrollarse no con la perspectiva de descubrir una verdad única, sino que
implica un rediseño epistemológico que parte del reconocimiento de la
existencia de diversos saberes válidos en sus contextos, y que institucionaliza el
diálogo intercultural como modo general de resolución de los conflictos y de
toma de decisión (Roth Deubel, 2014, p. 12).

Pero para ello, se debe asumir la honestidad metodológica, lo cual es un mensaje explícito a
quienes trabajaron la política pública de seguridad alimentaria y nutricional específica para
Ibagué, ya que es insostenible que un documento de esta naturaleza y responsabilidad diga
haber realizado “talleres participativos”, de los cuales no se dé ninguna evidencia relevante
en el abordaje de la problemática. De haberse desarrollado estos ejercicios con rigor,
sistematicidad y responsabilidad política, los “relatos” y los “no-relatos”, debieron emerger
y mostrar el lugar político que tiene la política pública en específico.

Conclusiones y recomendaciones

La investigación demostró una enorme pertinencia teórica derivada de las categorías

posempiricistas tanto desde la dimensión narrativa como argumentativa: la primera
permitió comprender como en los “relatos” se expresaban ideas y supuestos que tipificaban
a los actores institucionales y no institucionales otorgándoles roles de poder asimétricos y
jerárquicos.
Desde la parte argumentativa, se pudo establecer que en los argumentos cuantitativos,
valorativos y normativos se afianzaba un carácter tecnocrático e institucionalista en el cual
la visión de las normativas internacionales eran dominantes en todos los niveles
territoriales. Considerando entonces este gran peso de la narrativa institucional sobre todo
de las normativas de carácter internacional, se recomienda que la identificación de lo que se
considera un problema público sea determinado y delimitado desde los contextos de
quienes serán tanto responsables como impactados por las decisiones de política pública.
No se trata de ir en contravía de las recomendaciones o convenios internacionales, sino
apostar por un punto de partida más inductivo en el cual los actores involucrados y el
contexto en el que estos están inmersos logren un reconocimiento que sea la materia prima
para la determinación de lo que será considerado una situación problemática a atender.

Igualmente, la política presentaba una incongruencia metodológica pues supuestamente la

misma fue guiada de manera cualitativa, interpretativa y participativa, pero sin aportar
mayor evidencia de ello en su narrativa. Por el contrario, en ese documento y en todos los
demás, el relato del especialista y de la autoridad responsable eran dominantes, impidiendo
identificar otras formas de entender y relatar la seguridad alimentaria y nutricional. En
consonancia con lo anterior, se recomienda replantear las rutas metodológicas y apostar al
trabajo complementario con estrategias y técnicas cualitativas. De ellas se esperaría que
pudieran hacer emerger relatos no necesariamente especializados, y desde los cuales se
aporten partes inéditas a la construcción de la problemática y a los cursos de
implementación.

De igual forma, el marco teórico permitió rescatar la dimensión conflictiva y por tanto
“política” de la “política pública”, la cual era en gran parte obviada y enmascarada en los
relatos especialistas e institucionalistas. Demostró, tal como lo sostienen los autores Roe y
Fischer, que dicha deuda política sigue pendiente en los enfoques mainstream de los
análisis de la política pública y que, por lo mismo, sus implicaciones en la naturaleza de los
estados democráticos deben ser revisadas. A manera de recomendación se insiste en
reivindicar la política pública como un ejercicio político, en el cual se expresen las visiones
de mundo y los intereses muchas veces conflictivos de grupos sociales determinados. Ello
implica no se suponer los consensos, sino que se construyan dialógica y racionalmente
desde la palabra y el argumento racional. La política pública debe ser un encuentro de
saberes, que recupere la vitalidad política como constructora de realidades y de guía
democrática para la acción estatal.

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