Territorios 25 / Bogoté, 2011, pp. 95-119
ISSN: 0123-8418
ISSNe: 2215-7484
‘Transporte urbano y movilidad cotidiana
El programa de sistemas integrados de
transporte masivo en Colombia: gun ejemplo
de recentralizacion de la gestion de las
ciudades?
The Integrated Mass Transit Systems Program in Colombia: an
Example of Recentralization of the Citi
Sy
=
S
B 3
a
RS
* Aniraplega y magiser
Management? on Planificacion y Admi-
traction del Desarrollo
O programa de
Colombia: um ¢.
stemas integrados de transporte massivo na Regional dea Univer
emplo de
centralizacio da gestiio das cidades? — dectrinice: adriana-bur-
tadodunipilocacd.co
: ** Politélega de la Uni-
Adriana Hurtado’ versidad de los Andes
Angie Torre (Colombia), magister en
a . Trolagia dele Universidad
Leonel Miranda Javeriana (Colombia).
Correo elecerénica: angie-
torrestounipiletacdu.co
#8 Anquitccroy magicer
on Gesiin Urbana de la
Recibido: 13 de junio de 2010 Universidad Pilto de Co-
Aprobado: 31 de agosto de 2010 lombia. Correo clecerinico:
leone mirandateuniple-
toeduco
Agradccemos a ta inves-
igedora Ana Lucia Ma-
_svini por su colaboracién
‘on ef disena, realizactén y
Para citar este article sanélisisdelasentreviseas'y
Hurtado, A. Torres, A. y Miranda, L. (2011), “El programa de sistema in
«en Colombia: gun ejemplo de recentralizacién dela gestion de las ciudad
dos de transporte masivor
fervitorios 25, pp. 95-119.
% Palabras clave
Sistemas Integrados
de Transporte Masivo
(SITM), grandes pre
10s urbanos, gestion del
sransporte meeropolaano,
smceroplizactin
Key Words
Insegrazed Mass Trans:
pore Sysrems, large-scale
turban projects, metropo
liswn eransport manage
‘ment, metropoize
Palavras chave
Sistemas Incegrados de
Transports Massivo,gran:
des projetesurines. gesiao
da rransporte merrepolia
no, mceropolizage.
tenitoriot 25
%
Resumen
Los Sistemas Integrados de ‘Transporte Masivo (SITM) constituyen una apuesta del Gobierno co-
lombiano para replicar lt experiencia del sistema de bus ripido de Bogoti —Transmilenio—en las
principales aglomeraciones urbanas del pais; la mayoria con una escala que trasciende los perimetros
‘municipales para proveer transporte a las zonas en proceso de metzopolizacién. La ejecucién de
estos grandes proyectos de infraestruetura demandan esquemas de gestién complejos y una fuerte
articulacin de actores¢ intereses entre entidades terrtoriales, entre niveles de gobiemo y entre el
sector piiblico y privado. Este articulo recopila el proceso adelantado para estos proyectos desde
1 Ambito nacional, a partir de la revisién documental del marco regulatorio y de entrevistas con
xgestores de los proyectos. Los resultados sugicren que el emprendimiento de grandes proyectos
metropolitanos exige parimetros de gestién orientados a superar las tensiones tradicionales entre
centralismo y autonomia municipal.
Anstracr
“The Integrated Mass Transit Systems are an initiative of the Colombian Government to replicate
the experience of Bogota’s Bus Rapid Transit System —Transmilenio— in large urban areas of the
country, most of them over municipal perimeters to provide transportation services to areas ust
dergoing.a metropolization process, Management of these large scale metropolitan infrastructure
projects involves complex setups that present new challenges in the interaction between stakeholders
and interests between municipalities, tiers of government and public and private sectors. This arti
cle presents a compilation of the management process of these projects from the national context,
based on a document review of the regulatory framework, complemented by interviews with key
stakeholders at the national level. Research suggests that the implementation of large-scale metro
politan projects requiresa management framework orientated to overcome the traditional tensions
between centralism and municipal autonomy.
Resumo
(Os Sistemas Integradios de Transporte Massivo constituem uma aposta do governo colombiano
para replicar a experiéncia do sistema de énibus ripido de Bogota ~Transmilenio- nas principais
aglomeragdes urbanas do pais, maioria com tuma escala que transcende os perimetros municip.
para prover transporte As reas em processo de metropoli So destes grandes projetos
de infra-estrutura demanda complexos esquemas de gestao € uma forte articulagao de atores € in
teresses entre entidades terrtoriais, entre niveis do governo ¢ entre o setor piibico ¢ privado. Este
artigo recopila 0 processo adiantado para estes projetos desde o nivel nacional, a partir da revisio
ocumental do marco regulatério e de entrevistas com gestores dos projetos. Os resultados sugerem
que 0 empreendedorismo de grandes projetos metropolitanos exige marcos de gestio, orientados
2 superar ast cipal
onais tenses entre centralismo e auronomia mun
ADRIANA HURTADO, ANGIE TORRES, LEONEL MIRANDA Introduccién!
Las aproximaciones teéricas a la globali-
zacién y a los grandes proyectos urbanos
plantean una tendencia general, en la cual,
cen dicha dindmica, las ciudades y los go-
biernos locales adquieren una importancia
rnunea antes vista y hacen a los gobiernos
nacionales perder su protagonismo, me-
diante su insercién directa en el mercado
global. Esta insercién —que ya no esta
mediada por las naciones—es jalonada por
procesos de “marketing urbano” manifes-
tados en grandes proyectos urbanos que
redimensionan funciones y espacios de las
ciudades, les dan un nuevo caricter y las
hacen atractivas a las empresas y merea-
dos globales (Lungo 2005; Swyngedouw,
Moulaert y Rodriguez, 2002).
Dentro de dichos proyectos los que
mis atracn la atencién en ciudades en desa-
rrollo (no tanto en el mundo desarrollado,
donde tienen mis importancia simbélica las
construcciones emblemiticas 0 los eventos
de envergadura mundial que dinamizan las
judades) se encuentran las infraestructu-
ras de transporte masivo, las cuales, ade-
més de solucionar parcialmente problemas
sectoriales de transporte, transforman y
revitalizan la estructura urbana en general,
haciendo a las ciudades mas atractivas pa-
ra actividades residenciales y comerciales
nuevas
Este tipo de proyectos, y los impactos
que producen, han estado en la mira de
quienes los consideran ejemplos de los
grandes proyectos urbanos caracteristicos
dela globalizacion (Rodriguez y Abramo,
2005; Lungo, 2005). Se pensaria que los
grandes proyectos de transporte masivo,
entonces, son en general iniciativa de las
ciudades, pero en Colombia —y otros pai-
ses de América Latina— parece ser distinto.
Lo que empezé como un proyecto emble-
mitico de iniciativa local (el Transmilenio
de Bogota), que luego se convirtié en un
cjemplo mundial y ha generado cientos de
estudios y visitas de delegaciones extran-
jeras a esta ciudad, es ahora un programa
nacional (de Sistemas Integrados de Trans-
porte Masivo, en adelante SITM), repli
do en varias ciudades y areas metrop.
das, en un proceso de recontextuial
en los nuevos territorios.
Este articulo aborda el contexto en que
aparecen estos grandes proyectos cn el pais
a partir de la iniciativa de la nacién; y cmo
surgen los acuerdos entre los diferentes
Jes de gobierno durante el proceso de
estructuracién, Para reconstruir la historia
de estos proyectos desde el émbito nacio-
nal y caracterizar los esquemas actuales de
gestién, con sus virtudes y limitaciones, se
utilizan dos fuentes principales de infor-
macidn: I, Los documentos existentes del
marco regulatorio —principalmente del
Consejo Nacional de Politica Econémica
y Social (Conpes), las normas relacionadas
algunos documentos de seguimiento que
hha publicado la Contraloria General de la
Repiblica— para reconstruir el proce
de consolidacién del programa naci
de STM y, sobre todo, la estructura insti-
tucional en la que se soporta la gestién de
estos proyectos; y 2. Entrevistas a gestores
y tomadores de decisiones en el ambito
ion
EL PROGRAMA DE SISTEMAS INTEGRADOS DE TRANSPORTE MASIVO EN COLOMBIA
«la invsigndora Ménica
Hermaindesporsuscomen-
saravendl proce detabo-
raciin del areca,
1 Bae arvicalo ds cuenta
dels resulta de la pri-
smera sede a nvesiga-
iin: Gestion de grandes
proyectos wrbanos en pa-
dios merropalzados: siste-
mas de ransporteneasiva
en Colombia (Huriado,
‘Torrsy Miranda, 2011),
2 Ex Colombia bay nueve
proyeces de SITM iniia-
dos en Jas sguientes cin
iades (en ta mayoria de
loses, con ss direas me-
‘rapa: Bago mis
la extension de Soncha):
“Trananilengs Cali: MIO;
Medellin: Merreplis,Pe-
reira: Megabsis: Bucara-
manga: Metrolinea; Ba-
Pranguill: Transmetrs;
Carsagena: Transcaribes
Cheon: Mezrobus.
® Se reer al cnjuni de
documentos de polisicns,
‘planes documento tie
tas, lye, desess, acner-
es 9 comveniosrelaciona-
des con lo procs. teas
planes, programas proyc-
zo pol
territorrer 25 ©A pesar de baber sran-
sitado por una ctapa de
desconzralizaciin admi
istrativa desde la déca
dda de Los anos echenea que
rasadé recurs ycompe-
tencias deadminasrracion
piiblica a los municipios,
‘oforsado por la Consti~
rucién Politica de 1991,
In cleccién popular de a
caldes y la apertura cco
némica (Hurtado, Torres
y Miranda, 2010)
5 La imvestizacion profi
stiza Iuego on sre casas de
csudio de STTM de ecala
‘merropolitana: Bogota
Sonch, Arca Metropol:
‘ana de Centro Orcidente
y Arca Metropolitana de
Barranquilla.
tenitoriot 25
8
nacional, a quienes se les pregunté sobre
las motivaciones que Hlevaron a que el pais
adoptara el Programa de SITM para imple-
mentarlo en las principales aglomeracio-
nes urbanas de Colombia; desde dénde se
pensé el esquema de gestidns y cbmo se ha
Hevado a cabo la articulacién entre actores
(sobre todo las relaciones entre niveles de
gobierno) desde la vision de fa nacién.
Se encuentra que entre los actores in.
volucrados —actores del émbito nacional,
local (departamentos y alcaldias municipa-
les), entes gestores de los SITM y actores
financieros internacionales o baneas multi-
laterales de crédito— hay ciertas asimetrias
de poder en la toma de decisiones, ligadas
cestrechamente a la contribucién presupues
tal de cada actor. Este fendmeno obedece
a la légica de “quien aporta mis, decide
mas”, que podria perpetuar una actitud pa.
siva de los actores locales y metropolitanos
ante fa gestién de sus propios proyectos,
sobre todo ante un contexto politico ins
titucional del pais que todavia refleja una
rerte dependeencia del Gobierno nacional.
n este articulo se aborda solo la primera
cara de la moneda: los SITM como pro
‘grama nacional.® La visién desde la escala
metropolitana y local seré tenida en cuenta
cen las siguientes fases de la investigacién,
generando una aproximacién a preguntas
como las siguientes: ;cémo ocurre la re-
contextualizacién de estos proyectos en
los contextos locales?, zpasan estos a tener
las caracteristicas de los grandes proyectos
urbanos atribuidos a las ciudades globali-
zadas, 0 se quedan solo en aplicaciones del
proyecto nacional?, de qué manera las par-
[ADRIANA HURTADO, ANGIE TORRES, LEONEL MIRAN
ticularidades de la gestién de estos sistemas
fortalccen o debilitan las posibilidades de
una gestién metropolitana?
‘Transporte, metropolizacién y
grandes proyectos urbanos, temas
emergentes de la gestion urbana
El modelo de gestién urbana en Colom-
bia se ha construido sobre una platafor-
ma territorial derivada de los procesos de
descentralizacién administrativa ocurridos
en la década de los aitos ochenta, que se
materializa en una institucionalidad y una
instrumentacién de corte fuertemente mu-
nicipalista. Este modelo reemplaza una vi-
sin nacional del proyecto urbano propia
del siglo XX, como parte de una pretension
de modemidad, desarrollada desde gobier-
nos nacionales mediante grandes proyectos
urbanos (Miranda, 2008). En la actualidad,
lamunicipalizacién y la privatizaci6n deter-
‘an el sistema de planeacién y gestién
territorial, sistema til para la prestacion
de servicios bisicos o fa atencién de un
modelo de desarrollo inmobiliario, pero
insuficiente para responder a fenémenos
territoriales contemporineos como la me-
tropolizacién y las crecientes demandas de
movilidad poblacional. Estos fendmenos
superan los limites juridicos, econémicos ¢
institucionales de los municipios y distritos
y por tanto, obligan a pensar en esquemas
alternos donde se vincule la presencia del
Gobierno nacional.
Uno de los retos més importantes que
encuentran los territorios en proceso de metropolizacién® es la necesidad de contar
con infraestructura de transporte eficiente
y adecuada. El transporte ha tenido desde
siempre una relacién de doble via con la
forma urbana: hay necesidad de expandir la
infraestructura debido al crecimiento de la
ciudad, pero esta infraestructura refuuerza y
cataliza ala vez los procesos de metropoli-
zacién debido a la facilidad de recorrer lar-
‘gas distancias en tiempos relativamente cor-
tos” (Miranda, Torres y Hurtado, 2011)
El potencial de una determinada solucién
de transporte para modificar la jerarquia
de las localizaciones urbanas y transformar
las dinmicas podria ser aprovechado por
los planificadores urbanos para orientar el
desarrollo de las ciudades hacia el modelo
de ocupacidn territorial deseado, pero esto
implica grandes retos, no solo técnicos sino
de gestién:
Lapuesta en marcha de soluciones [de transpor-
+e] que se han demostrado eficaces,requieren la
‘cooperacién entre los actores pliblicos y priva-
dos, asi como entre los diferentes organismos
pblicos, particularmente en las reas metropo-
liranas que se encuentran bajo la jurisdiceiin de
dlistintos gobiernos “subnacionales” (Monzén,
2008, p. 465)
Este tipo de iniciativas deberian, enton-
ces, pasar de ser simples implantaciones de
infraestructura urbana con una visién muy
sectorial, a ser concebidas como grandes
proyectos urbanos en toda la extensién del
concepto.
Los “grandes proyectos urbanos” son
“[... operaciones urbanas que asumen, en
muchos casos, la forma de programas de
intervencién a través de un conjunto de ac-
ciones urbanas de nivel intermedio que por
su integraci6n tienen un profindo impacto
en el desarrollo de una ciudad” (Lungo,
2005, p. 50). Son iniciativas que respon-
den a las nuevas necesidades de gestion
que emergen en el contexto de la metro-
polizacién y la globalizacién, y pretenden
constituirse en los principales motores de
desarrollo de las ciudades.
Este tipo de proyectos tienen cuatro
caracteristicas findamentales que los di
ferencian de los proyectos urbanos tradi
cionales (Lungo, citado en Rodriguez y
Abramo, 2005 )
+ Un nuevo modelo de gestién urbana
que exige la coordinacién de diversos
actores econémicos y politicos: en el ca-
so de SITM se requiere la coordinacién
entre niveles de gobierno en cuanto a
Ja planeaci6n y financiacién; entre enti-
dades territoriales en cuanto a la escala
de los proyectos; y la articulacién entre
inversion pablica y privada en todas las
tapas del proyecto,
Una estructura de financiacién com-
pleja y plural: en estrecha relacién con
el punto anterior, en los sistemas de
bbus ripido nacionales se ha trabajado
con un esquema general en el que la
nacién aporta 70% de la financiacion y
30% corre por cuenta del émbito local.
Los recursos para el funcionamiento del
sistema estin repartidos entre el sector
piiblico (dueno y encargado de la in-
fraestructura) y los operadores privados
EL PROGRAMA DE SISTEMAS INTEGRADOS DE TRANSPORTE MASIVO EN COLOMBIA
« Entendlida como 4m pro-
ces en dos sentidos “Pri-
‘mera un process deexpan-
sién espacial poblacional,
carncterizado por el des-
bordamvento dels limites
de las cindades centrates
‘que devienc en aglome-
raciones urbanas mono 0
plicénericas Segundo, um
procera de conceneracion
ccondmicn y financtera
en el que se arviculan ta
conoréa global y ls mer-
‘adds y sistemas de pro-
dduceién local en un siste-
‘ma ssructurado de nodos
yredes, que implica wna
‘erie de interdependen-
associates, ambiensates,
polisico-adminiserativas
Yeconémicas? (Miranda,
“Torres Hurtado, 2011).
territories
4 *Segin Eequtaga (2001,
civado en Rodrigues 9
Abramo 2005), 10s gray
ddes proyectos urbana pu
denser de primera genera
ibn (construcciin de in
JPracssructuras 0 servicios
‘con gran protagoniomodel
secoor pbc) de segunda
goneracion (se diversifican
Ts objerios de inserven
idm, se rompen fs limites
seogriifices legando a ta
periferia, se incorpora al
secsorprinade)odererera
generacién (x lega a wna
‘scala mssropoisnna pro
laments dicha)
* Montgomery y otros
(2003) adopean ei concep-
ode “ucna gobernanza’”,
cf cual implica wn disco
inseizwcional abierta a la
sociedad civil en general,
yla articulacién de una
gran cantidad de actores
yyeariesnivelesd gobierno
en el dis, implementa
‘itn y sepuimienso de las
polisicas.
tenitoriot 25
100
(dueitos y encargados de los vehiculos,
arrendatarios de los patios de estaciona.
miento), y asimismo se distribuyen los
ingresos provenientes de los pasajes. La
sostenibilidad de este esquema ha sido
cuestionada por depender demasiado de
los recursos de la nacién y por carecer
de una estrategia de gestion del suelo
que pudiera financiar fa infraestructura
(Hurtado, 2008).
Una nueva concepcién sobre los proce
sos urbanos orientados a la transforma-
mn de la ciudad: adems de la relacién
de doble via entre estructura urbana y
sistemas de transporte, en la que ambos
se determinan y modifican mutuamen.
te (Cervero, 1998), en los sistemas de
transporte que desbordan los perimetros
urbanos surge una escala territorial nue~
vaaa la que es necesario ajustarse, esta es
Ia escala metrop. nal (Borja
y Castells citacios en Carmona, 2005),
la cual implica la necesidad de coordi
nacién estratégica, una visién de largo
plazo y una articulacién entre objetivos
econdmicos, sociales, medioambientales
y culturales (Carmona, 2008),
Un cuestionamiento de los procesos
tradicionales de planeamiento urbano:
aqui se hacen evidentes las limitaciones
de los instrumentos municipales como
los Planes de Ordenamiento Territorial
(POT) para estructurar pro}
tropolitanos, pues no existen mecanis
mos de armonizacién entre municipios.
Esto puede llevar a que los proyectos
sean formulados y ejecutados con base
en criterios de “excepcionalidad”, lo
cotos me-
cual soluciona de manera temporal la
falta de articulacién pero puede tracr
riesgos para la planificacién urbana si se
convierten en un mecanismo utilizado
con frecuencia (Rodriguez y Abramo,
2005).
Los SITM en modalidad de bus ripi-
do en Colombia apuntan a incorporar las
cuatro caracteristicas anteriores, aunque las
hhan cumplido de manera i
lagencracién ala que pert
del’Transmilenio de Bogota, cl primero de
Colombia, comenzé careciendo de muchas
de estas caracteristicas y asemejandose mais
a una implantaci6n de infraestructura de
gran escala por ser todavia un proyecto con
visién muy sectorial (Hurtado, 2008). Es
importante saber silos proyectos recientes
cuentan con tna visién mas integral sobre
el territorio y con un arreglo institucional
que abarque modalidades innovadoras de
articulacién entre entidades territoriales,
niveles de gobierno y sector piblico y pri-
vado, para asi convertirse en grandes pro-
yeetos urbanos de tercera generacién, y
ar cuentan con las condiciones
ntarla escala metropofitana en el
marco de la gobernanza.®
Los sistemas integrados de
transporte masivo (SITM) a
escala nacional: marco regulatorio
y esquema institucional
En esta seccién se abordarin los antece-
dentes normativos y de politica nacional
ADRIANA HURTADO, ANGIE TORRES, LEONEL MIRANDA de los SITM en Colombia, asi como el
cesquema institucional resultado del marco
regulatorio.
Antecedentes normativos
y de politica nacional
La necesidad de una politica int
transporte en Colombia se expres6 des
de 1995 con el documento Ciudades y
ciudadanta: la politica urbana de El Salto
Social. Documento Conpes 2808 de 1995
emitido por el Departamento Nacional de
Planeacién (DNP, 1995). Esta politica fire
coneretada en el documento Politica para
mejorar el servicio de transporte priblico
urbano de pasajeros. Documento Conpes
3167 de 2002(DNP, 2002), con base en lo
establecido por la Ley 310 de 1996? (Con-
greso Nacional de la Repiblica, 1996), y
el Decreto 3109 de 197° (Ministerio de
‘Transporte, 1997). Con esta politica se
bused resolver problemas institucionales,
técnicos y de gestién del transporte en los
municipios. Las ciudades se clasificaron
en tres grupos de acuerdo con su pobla-
ny requerimientos de infraestructu
ra: los municipios con poblacién menor
2 300,000 habitantes, los de poblaciones
entre 300.000 y 600,000 habitantes y las
ciudades con poblaciones superiores a los
600.000 habitantes. Estas iltimas requeri-
rfan mayores inversiones en inffaestructura
para transporte piiblico y por tanto con-
tarfan con recursos de inversion piblica
nacional para los SITM
a politica para mejorar el servicio de
transporte puiblico urbano de pasajeros
propuesta por el Doctumento Conpes 3167
de 2002 (DNP, 2002) intenté discriminar
y asignar responsabilidades especificas a la
nacién y a los entes territoriales; empero,
esta no s¢ ajustaba al arreglo institucional
existente, raz6n por la cual varias entidades
no cumplicron las funciones asignadas a
cabalidad, segiin la Contraloria General de
la Nacién (CGN), 2005). Ademis, “los i-
neamientos generales de esta normatividad
se inclinan por ef desarrollo del transporte
masivo en las ciudades, se concentran en
cl financiamiento y el aporte de recursos
nacionales, descuidando aspectos técnicos,
urbanisticos y ambientales” (CGN, 2005,
p-81).
En 2003 se emite el Documento Conpes
3260 de 1995 (DNP, 1995), en el cual se
condensa la politica nacional de transporte
urbano masivo, especificamente referida a
los SITM para la cindades grandes yabar-
wuientes temas: financiacién de los
SITM; fortalecimiento institucional; maxi-
\cibn del impacto en la calidad de vida
urbana; maximizacion de los beneficios
sociales; coordinacién de la participacién
de la nacién y las ciudades; fomento de la
participacién ciudadana; cimplementacién
de mecanismos de seguimiento.
En 2004 se lanza el Programa nacional
de cooperacién técnica Mover Ciudad,
estructurado en conjunto por el DNP y
el Ministerio de Transporte, que intenta
articular las politicas de transporte urbano
y masivo con las politicas nacionales de de-
sarrollo territorial; y asimismo los proyectos
de SITM con los procesos de ordenamien-
to territorial municipales, asf como la gene-
EL PROGRAMA DE SISTEMAS INTEGRADOS DE TRANSPORTE MASIVO EN COLOMBIA
° La Ley 310 de 1996 esta-
Wleceelrange de lasaporces
dela naciin alos SITM.
“La Nacién y sus entida~
des descentralizadas por
servicios cofinancinrin 0
participarin com apor-
tes de enpivah, en dinero
0 en especie, en el szema
de servicio publica urbano
de rransporte de masivo de
pasajerss, con um minima
ddl 40% y um mina el
70% del servicio de ln dew
sta del proyecto” (Arsicalo
2.
"EL Decrero3109 de 1997
define el transporte masi-
v0 come la “combinactn
organizada de infrncs-
eructura y equipes, en un
sistema que caine alco
volaamen de pasajeresy da
respuesta a un porcenraje
significative de las nccesé-
ddades de movilizactin wr-
bana” (Articulo 3).
territories
104 1 La Ley 836 de 1996 os:
tableee que para los SITM
‘que la nactin copinancie 0
pertiipe el Ministerio de
‘Transporte consiruira la
autoridad de sransporte
1y junto con ef DNP deben
‘omluar yconcepenar sobre
el desurralle de tos proyee~
0, desde los esrudios basen
Inconseitucin de lasenti
dudes gestoras (Congreso
Nacional dela Repalica,
1996, 20 de diciembre).
tenitoriot 25
102
racién de condiciones para la participacién
del sector privado, todo esto desde una
visién menos sectorial y mis integral de los
procesos urbanos. El Programa Mover Cit
dad fie recomendado por el documento
Lincamientos para optimizar la politica de
desarrollo urbano. Documento Conpes 3305
de 2004(DNP, 2004) en el cual se concibe
1 transporte como un ¢je fundamental del
desarrollo urbano. Con el Programa de
Renovacién de la Administracién Paiblica
que aparece en el Docwmento Conpes 3399
de 2005 (DNP, 2005) cl sector transporte,
regido hasta el momento por la Ley 336
de 1996"! sobre el Estatuto Nacional de
‘Transporte (Congreso Nacional de la Re
piiblica, 1996, 20 de diciembre) suffié una
transformacién que definié un nuevo arre-
elo institucional para los diferentes modos
de transporte.
En el Plan de Desarrollo 2006-2010
—Ley 1151 de 2007 (Congreso Nacio
nal de la Repiblica, 2007}— se le da gran
importancia a la implementacién de los
SITM y su articulacién con las actuacio-
nes urbanisticas integrales para resolver
los problemas de transporte urbano en las
grandes ciudades. Se propone
el modelo de “Ciudades amables”,
que los proyectos de transporte urbano y
movilidad buscan continuar con los esfuer
z0s realizados por el Gobierno nacional
desde 2002, consolidando una politica de
respuesta a las demandas especificas de las
ciudades, de acuerdo con los compromisos
presupuestales adquiridos previamente.
Ademis, se ratifica en el Articulo 52 la co
financiacién de los SITM de Bogoti, Cali,
Area Metropolitana del Valle de Aburra,
Arca Metropolitana de Bucaramanga, Arca
Metropolitana de Centro Occidente, Area
Metropolitana de Barranquilla, Cartagena,
Soacha y Citcuta, por parte del Gobierno
nacional.
Otros Conpes relacionados con los
SITM son el 3273 (DNP, 2004) —que
solicita autorizacién a la naci6n para con-
tatar operaciones de erédito extern con
la banca multilateral hasta por US$ 600
millones, con el fin de financiar los aportes
de lanacién a los SITM— y el 3465 (DNP,
2007) —que emite concepto favorable a la
nacin para contratar empréstitos extemnos
con bancos u organismos multilaterales,
banca comercial u otras fuentes alternativas
de fondeo hasta por un valor de US$ 1.440
millones © su cquivalente cn otras monc-
clas, para financiar parcialmente los aportes
de la naci6n a los SITM—.
A raiz de lo aprobado por el Docume
to Conpes 3465 de 2007 (DNP, 2007) se
introduce un actor que desempenara un
papel importante cn cl esquema instit
ional nacional: la banea multilateral, en
particular, el Banco Mundial. Este exige
Ja ereacién de una Unidad Coordinadora
del Programa (UCP) ubicada dentro del
Ministerio de Transporte como cabeza del
Programa Nacional de Transporte Urbano
(PNTU). Se ubica también una Secretaria
Técnica del Proyecto dentro del DNP y
un Comité Téenico y de Seguimiento del
PNTU dentro del Ministerio de Hacienda.
‘Como es evidente, las regulaciones na-
cionales son constituidas por las leyes que
emite cl poder legislative © por decretos
ADRIANA HURTADO, ANGIE TORRES, LEONEL MIRANDS presidenciales que definen la participacién
de la nacién en los STTM, los planes na-
nales de desarrollo y los documentos
Conpes. Estos tiltimos, si bien no t
rango de ley, establecen la politica pi
dentro de la que se enmarean los SITM y
Ia institucionalidad de cada proyecto. En
este sentido, el PNTU es un organismo
que depende del Ministerio de Transporte
y que fuze establecido como un req
institucional del Banco Mundial
De este modo, los documentos Con-
pes definen el diseno conceptual de los
sistemas. Esta regulacién es creada dentro
de la escala nacional; sin embargo, el paso
siguiente en la construccién institucional
de cada proyecto es la creacién del ente
gestor, en el cual participan aquellas enti-
dades que aportan recursos financicros, y
es definido por la Ley 310 (Congreso Na-
cional de la Repiiblica, 1996, 6 de agosto),
como un ente por acciones. Nuevamente
este esquema esti liderado por la nacién,
nivel que ademés aporta la mayor cantidad
de recursos.
LosSITM requieren dela participacién
de actores con diversas funciones en el
Ambito nacional (diseno de politicas, pla-
neaci6n, financiacién de proyectos,) que a
su vez deben articularse con una variedad
de actorcs a escala departamental, metro-
politana (donde existe) y municipal para la
tacién de proyectos especificos.
nterior panorama normative se
observa cémo la implementacién de este
tipo de proyectos de transporte de gran
escala con este grado de complejidad es
algo nuevo a escala nacional, al punto de
que ha sido necesario reajustar varias veces
cl esquema institucional para gestionarlos.
Esquema de gestién: los
retos institucionales de la
escala metropolitana
Porlo general, para gestionar proyectos de
SITM en el pais, las entidades nacionales
y locales deben articularse de la siguiente
‘manera, cn concordancia con lo establecido
por as leyes, los Conpes y los requerimien-
tos del Banco Mundial:
De manera sintética, los principales
en el Ambito nacional son (ver Fi-
‘+ ELDNP: encargado de la formulacidn y
seguimiento de politicas de transporte
‘0; del anilisis, seguimiento y eva-
luacién de los STM; y de examinar el
desempetio de las entidades territoriales
y albergar a la Secretaria Técnica del
proyecto (de acuerdo con los requeri-
mientos del Banco Mundial).
+ El Ministerio de Transporte: autoridad
nacional de trinsito que también se en-
carga del desarrollo de las politicas de
transporte masivo; alberga la Comisién
de Regulacién de Transporte (CRTR) y
la Unidad Coordinadora de Proyectos
(segin requerimientos del Banco Mun-
dial)
* El Ministerio de Hacienda y Crédito
Piblico: encargado de la evaluacién eco-
némica y financiera de los proyectos; de
Ja evaluacién de la capacidad financicra
de los municipios; de la programacién
EL PROGRAMA DE SISTEMAS INTEGRADOS DE TRANSPORTE MASIVO EN COLOMBIA
territorrer 25
103 Wenritorier 25
104
Figura 1. Esqquema instituctonal SITM
Pipers
Fintescaborain props parr del mano plato y CGN (205)
de los aportes de la nacién; y alberga | * ElBanco Mundial: ente que fia las con-
al Comité Técnico de seguimiento del | diciones de los eréditos.
PNTU (segiin requerimientos del Ban- | El Conpes: encargado de formular todas,
co Mundial). las politicas a escala nacional.
ADRIANA HURTADO, ANGIE TORRES, LEONEL MIRANDA les, e principal organismo es el
el cual se encarga de la gestion, organi-
zacién y control de cada STTM; dirige la
construceién, operacién, administracién y
mantenimiento de la infraestructura;realiza
la contratacién de las empresas operadoras
de recaudo y de servicios fi
cencargado de los procesos de divulgacién
y participacién de las comunidades, de la
ejecucién de politicas de reasentamiento y
de la definicién de la politica tarifaria y del
servicio al usuario. También tienen respon-
sabilidad la autoridad de planeacién —que
desarrolla planes locales de transporte y
articula planes de transporte con planes
de desarrollo territorial—, la autoridad
de trinsito —que regula a los operadores,
hace la gestién del tritico y se ocupa de la
reorganizacién del servicio remanente de
espacio puiblico— y la autoridad de obras
publicas que disena y construye la infraes-
tructura,
Cabe aclarar que en este esquema se
conciben relaciones uno a uno entre la
y pero cuando el
proyecto sobrepasa la escala municipal y se
convierte en metropolitano el panorama es
mucho mas complejo.
Los proyectos que involucran varies entesterito-
tales se pueden ver afectados por as insttuciones
«de cada municipio, eniendo en cuenta que cada
tuno posee autoridades locales et
prescntan injerencia frente a la politica de trans
porte urban, por lo etal se haria necesaria la
conformacion de planes de transporte regional
(CGN, 20085, p. 88).
En las regiones con drcas metropolita-
nas formalizadas se cuenta con mecanismos
que ficilitan los arreglos institucionales
pues la autoridad metropolitana funge co-
mo antoridad de transporte que opera de
‘manera supramunicipal. En otros casos, los
conflictos y las posibles formas de tramita-
cién son mis complicados.
‘Uno de estos casos es la zona de Bogo-
1y municipios circundantes, en particular
Soacha. El Dacumento Conpes 3677 de 2007
(DNP, 2007), que define el Programa de
‘Movilidad para la Regién Capital, reconoce
dificultades para lograr acuerdos in:
cionales entre los municipios de Bogota y
Soacha. Estos entes territoriales auténomos
cuentan con autoridades de trinsito pro-
pias que conceden permisos de operacion
a vehiculos de transporte piiblico fuera de
los perimetros municipales, incidiendo asi
en la sobreoferta y mala calidad del serv
cio, ademas de desconocer al Ministerio de
Transporte como autoridad que regula las
rrutas entre muni
No obstante, el documento sefala que
“la mayor dificultad radica en que aunque
existen limites politicos para la autoridad de
ida municipio, los patrones de movilidad
tunen destinos geogriticos, ereando nece-
sidades de movilidad. Estas necesidades en
la mayoria de casos exceden dichos limites
politicos” (DNP, 2007, p. 25). El Conpes
recomienda al Ministerio de Transporte
reconocer una figura de “autoridad regio-
nal de transporte y movilidad” que “debe
establecer un espacio interinstitucional pro-
picio para la formulacién de las directrices
regionales, con la participacién de todos
EL PROGRAMA DE SISTEMAS INTEGRADOS DE TRANSPORTE MASIVO EN COLOMBIA
territories
10S Lasparticularidades de
te caso x devallan on los
documencos de fase: pote
riores de la investigacién.
* Enrigue Penalosa fc al
ald de Bega entre 1998
2000.
Aloare Uribe fue presi-
dente de Colomibia ensre
20022010.
tervrtorres 25
106
los actores y entidades interesadas” (DNP,
2007, p. 26) y alacual los entes territoriales
deben asignar y delegar las competencias
necesarias.
En sintesis, la gestién de estos proyee
tos implica grandes retos que estin siendo
enfrentados por primera vez en el pais, en
cuanto a coordinacién entre niveles de go-
bicrno, entre entidades territoriales, entre
el Gobierno nacional y la banca mutilate
ral, ya escala local entre el sector piiblico
y el privado (en el caso de la operacién del
sistema con las empresas transportadoras).
Los arreglos institucionales se han hecho
sobre la marcha, lo que en ocasiones ha
generado que el proceso sea lento 0 sea ne-
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