Polìtica, participaciòn y gobierno

de las escuelas:
Los casos de Brasil (Mina Gerais,
Porto Alegre) y Nicaragua

Silvina gvirtz
Lucila Minvielle

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Marco teórico
El gobierno
Que en las ciencias sociales los significados de las palabras con las cuales designamos a los
fenómenos rara vez son unívocos no representa ninguna novedad.

Enfrentar esta dificultad implica entonces, definir para cada trabajo que se emprende de la
manera más precisa posible cuál será el significado que se le atribuye a los conceptos
utilizados, es por esta razón que consideramos pertinente comenzar nuestro marco teórico con
la definición del, acaso, más importante término de la investigación: el gobierno.

Haciendo un recorrido etimológico de la palabra, ésta encuentra sus orígenes en la palabra

griega “kybernao” que significa timón (Jessop,1998). De aquí que la imagen que caracteriza al
gobierno, esté ligada al timonel que conduce la nave. Sin embargo, siguiendo a Orlandi y
Zelaznik (1996), hoy en día gobierno tiene al menos tres tipos de interpretaciones.

La primera, sostienen los autores, define al gobierno como un conjunto de individuos. Según
esta interpretación, se identifica como gobierno al conjunto de individuos que ejercen el poder
de autoridad en un sistema político. Este concepto está centrado tanto en actores individuales
(los políticos más precisamente), así como también en actores colectivos (los partidos políticos,
por ejemplo) que ocupan puestos de liderazgo oficial. Por el significado que aquí adopta, esta
palabra en lengua española se asimila a “gobernantes”

Una segunda interpretación, entiende a gobierno como la actividad de conducir a un conjunto

de personas hacia determinados objetivos o estados deseados. Esta acepción de la palabra
remite directamente a su origen etimológico, y tiene una orientación exclusivamente funcional.
Se ocupará, por lo tanto de definir qué funciones corresponden a la acción de gobernar. Sin
embargo, los autores afirman que debido a la amplia gama de actividades involucradas en el
gobierno, resulta una tarea difícil de cumplir exhaustivamente. Sin embargo, haciendo uso de
algunos clásicos de la sociología y la ciencia política, entre otros a Weber, Orlandi y Zelaznik
(1996) plantean dos categorías en las que se podrían clasificar las actividades o funciones de
gobierno. En primer lugar se encuentran las funciones políticas y, separadas de éstas en
segundo lugar se distinguen las actividades administrativas o de gestión.

Finalmente, la tercera acepción presentada por los autores es aquella que interpreta al
gobierno como un conjunto de instituciones. En este trabajo, y haciendo uso de la teoría que se
encuadra en el neoinstitucionalismo se definen a las instituciones como el conjunto de normas
y reglas que estructuran la acción social. (Prats Catalá, 1998). Según North (1993), las
instituciones están comprendidas tanto por restricciones formales (reglas, leyes constituciones),
como por restricciones informales (normas de comportamiento, convenciones y códigos de

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conducta auto-impuestos). Dentro de lo especificado por las reglas y normas se determina,
entre otros elementos, quién tiene la potestad de tomar decisiones en determinado campo,
cuáles acciones están permitidas y cuáles prohibidas, qué procedimientos deben ser seguidos,
qué información debe y no debe ser provista, y cuáles son las recompensas asignadas a los
individuos dependiendo de sus acciones (Ostrom, 1990). El propósito de las instituciones es,
por lo tanto, conducir el comportamiento individual en una dirección particular; y cuando la
institución es exitosa en este objetivo, logra proveer la estructura para regular la actividad
cotidiana a la vez que reduce la incertidumbre. Es importante destacar que las instituciones
también poseen un componente social y antropológico importante. Por ejemplo, Eggertsson
afirma que “las instituciones informales parecen estar íntimamente relacionadas con la visión
de las personas sobre el mundo y sus visiones sobre las relaciones causales” (Eggertsson,
1998: 7). Por lo tanto, el gobierno dentro de esta tercera acepción, y siguiendo en algún sentido
el significado que la palabra originalmente tenía, está compuesto por un lado por un conjunto
de instituciones cuyo objetivo es guiar el accionar de individuos y grupos en determinada
dirección, y por el otro por los instrumentos y estructuras que sirven para poner en práctica
esas reglas o mecanismos (Furubotn et al., 2000).

Orlandi y Zelaznik (1996) afirman que el gobierno de un sistema bajo la interpretación

institucionalista puede ubicarse dentro de un esquema más amplio compuesto por el régimen
político y el sistema político. Para definir estos conceptos es preciso referirse al trabajo de
Morlino (1985), quien llega un encuadre conceptual que resulta pertinente para nuestro trabajo.

Haciendo uso de este marco analítico, el gobierno se encuentra dentro de un espacio más
amplio llamado “Sistema Político”, compuesto por tres niveles: la Comunidad Política, el
Régimen Político y las Autoridades, que se muestran en el Cuadro 1 que se expone a
continuación.

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 Cuadro 1 - Componentes de un Sistema Político

Personas o Grupos
Activos
Comunidad
Política Doctrinas

Estructuras de Conversión
de Demandas

Componentes del Gobierno

de un sistema
Ideologías, Valores, Principios
y Creencias

Normas y
Procedimientos
Normas y Reglas de
Sistema Juego
Régimen
Político Político Reglas de Juego
Relación de
determinación
De Toma de
Decisiones
Estructuras de
Autoridad
De aplicación de las
Decisiones

Titulares de Roles con

Autoridades
autoridad

El primer nivel, como puede verse en el Cuadro 1, se denomina Comunidad Política que, a su
vez, está compuesto por tres elementos. En primer lugar, se encuentran las Personas o Grupos
activos que pueden llegar a través de su accionar, a incidir en el sistema. En segundo lugar, se
encuentran las Doctrinas, que incluyen tanto las de origen religioso como las ideologías, y las
creencias dominantes en una determinada comunidad. Por último, se encuentran las
Estructuras de Conversión de Demandas o Estructuras Intermedias, que según el autor sólo
existen en aquellos sistemas políticos más desarrollados. Estas estructuras se encargan de
agregar intereses y generar una representación colectiva.

El segundo nivel de los sistemas políticos es denominado por Morlino como Régimen Político y
al igual que la Comunidad Política, también lo integran tres elementos. En primer lugar, se
encuentran las Ideologías, Valores, Principios y Creencias. Este conjunto de valores es aquel
que influye más específicamente en determinación de las reglas de juego. El autor afirma al
respecto que no siempre los valores presentes en el régimen político son los mismos o tienen
la misma intensidad que las doctrinas que dominan el nivel de la Comunidad Política.

Por otro lado, y constituyéndose en el segundo elemento del régimen político, están las
Normas y Reglas del Juego que estructuran la acción social, y que especifican básicamente
dos elementos. En primer lugar, definen los modos en que los miembros del sistema pueden

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participar del proceso de toma de decisiones y de resolución de conflictos, determinando la
forma de toma de decisiones y su aplicación. En segundo término, las normas y reglas del
juego a su vez también prescriben la forma de designación de las personas que podrán decidir
(Ostrom, 1990). Con respecto a la naturaleza de las normas, en coincidencia con lo expresado
por North (1993) y antes expuesto, Morlino hace una diferencia entre el campo de lo formal y lo
informal. Mientras que las Normas o Procedimientos están constituidas por aquellas reglas
formalizadas que sirven para la resolución práctica de los conflictos y la toma de decisión, las
Reglas del Juego propiamente dichas son aquellas no formalizadas, pero sí admitidas
fácilmente. Es interesante aquí traer un comentario del autor respecto de esta distinción.
Morlino sostiene que “mientras que las reglas del juego son siempre efectivas y operantes, los
procedimientos no siempre son operantes y eficaces, y sería necesario aclarar empíricamente
en qué medida la realidad difiere de las prescripciones formales” (Morlino, 1985: 38).

Por último, el tercer elemento que constituye el régimen político está compuesto por las
Estructuras de Autoridad. Por estructura se entiende a la organización formal por medio de la
cual se toman decisiones de autoridad y se aplican estas decisiones. Según Morlino, las
estructuras de autoridad son “el conjunto de los roles o modelos regularizados de
comportamiento y de expectativas acerca del modo en que habrán de comportarse los que
ocupan posiciones especiales […] y el modo en que los demás deben obrar frente a ellos”
(Morlino, 1985: 39). Según el autor, es importante en esta instancia poder distinguir los roles de
los sujetos de los roles, que forman parte de otro nivel del sistema político según este modelo
Los roles que son definidos por las estructuras están dotados de autoridad, en cuanto a que los
titulares de los mismos tienen capacidad de ordenar, mandar y obligar. A partir de esta
definición, es posible hacer una clasificación en dos tipos de estructuras: las llamadas por el
autor como Estructuras de Decisión, que son aquellas a las cuales se les otorga la potestad de
efectivamente tomar las decisiones, y las denominadas Estructuras de Enforcement, que se
encuentran orientadas a la ejecución de las decisiones, a lograr la obediencia, y a conseguir
recursos para que se pueda operar dentro del sistema.

Finalizando la descripción de los componentes del sistema y volviendo al análisis de los

niveles, el tercero está compuesto por las Autoridades, como se muestra en el cuadro de
arriba. Este nivel según Morlino está compuesto por las personas o grupos titulares de roles
con autoridad.

Dado que cada uno de los niveles presentados influye en las características que toman los
otros dos, contribuyendo con la definición de las características globales del sistema político, se
afirma que para estudiar alguno de sus componentes en particular (como es, por ejemplo, el
estudio del gobierno de un sistema), resulta necesario estar atento al comportamiento de todos
los elementos que componen el sistema. Por un lado, se puede ver como la Comunidad
Política impacta en el Régimen Político y sus componentes, dado que sus Doctrinas influyen

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(de manera directa o indirecta, dependiendo del sistema) en las normas formales e informales
que forman parte del régimen. Lo mismo hacen las Estructuras de Conversión de Demandas, y
las Personas y Grupos Activos, que presionan para ver sus intereses plasmados en las reglas
de juego. Por otro lado, las Autoridades están determinadas en gran parte por las Reglas y
Normas que pertenecen al Régimen Político y por las Estructuras de Autoridad que de dichas
normas emergen, dado que las posibilidades que tienen los individuos de acceder a los roles
definidos por las estructuras dependen, en cierta medida, del propio diseño de dichas
estructuras, y de las reglas que norman dicho acceso y permanencia. A su vez, en estas
posibilidades de acceder a los roles de autoridad juegan también las Doctrinas presentes en la
Comunidad Política así como el accionar de las Personas, o Grupos de interés generados por
las Estructuras de Conversión de Demandas.

Habiendo hecho la descripción del contexto en donde se encuentra la construcción teórica de

gobierno, y definido las interrelaciones que existen dentro de éste, es preciso determinar cuáles
de los elementos que componen el sistema político configuran el gobierno de un sistema.
Como fuera expuesto anteriormente a partir de la definición de Furubotn (2000), se entiende
que el gobierno de un sistema está compuesto por el conjunto de normas y reglas que
estructuran la acción social, y por los instrumentos y estructuras definidos para implementar
dichas normas y reglas. Siguiendo el esquema planteado en el Cuadro 1, estos dos elementos
se encuentran dentro del Régimen Político, y son los denominados Normas y Reglas, y
Estructuras de Autoridad. En dicho gráfico, a su vez se consigna que la relación que existe
entre ambos elementos es una de determinación, dado que es a partir del conjunto de normas
y reglas que rigen en determinado sistema, que se conforma una particular estructura definida
por los roles a los que se les adjudica autoridad para decidir y ordenar. En otras palabras, el
gobierno de un sistema es aquel conjunto conformado tanto por las normas y reglas que
definen la estructura de autoridad operativa, así como también por la propia estructura
resultante de estas normas y reglas vigentes, y que en conjunto que determinan quiénes toman
decisiones, qué decisiones se toman, y cómo debería dirimirse esta toma de decisiones.

La definición antes expuesta también marca la pauta de cuál es el rumbo metodológico para
estudiar el gobierno de un sistema. Puesto que las normas y reglas son las que definen en gran
parte las estructuras de autoridad que determinan a su vez, qué decisiones son tomadas por
quién, y de qué manera, entonces para hacerse el camino al estudio del gobierno del sistema
elegido resulta un paso obligado adentrarse en el análisis de dichas normas y reglas.

El gobierno de las escuelas

Al trabajar la definición de gobierno de los sistemas en general, se consignó que el gobierno
está conformado por las reglas y normas que configuran los roles de autoridad, así como
también por las estructuras de autoridad que se derivan de estas definiciones de rol. Ambos
elementos, como se supusiera entonces, definen a su vez, quienes tienen la potestad para

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tomar decisiones, determinando sobre qué elementos o situaciones es que estos roles de
autoridad tienen potestad para decidir, y finalmente, cómo es que se dirimen los procesos
decisorios.

En el campo de la pedagogía estas ideas que presenta este marco teórico general, son
utilizadas por autores del área, que se encargan de operacionalizar estos conceptos en clave
educativa. Murphy (2000) sostiene que el gobierno escolar se trata de dos temas. Por un lado,
el gobierno define la manera en que el control está (o no) distribuido entre todos aquellos que
tienen algún interés en el tema educativo. En segundo lugar, según el autor es parte
constitutiva del gobierno el conjunto de reglas y prácticas desarrolladas por los actores
controlantes, que le dan forma al quehacer educativo.

En la definición de Murphy podemos encontrar los mismos elementos que identificáramos para
el gobierno en general, a partir del esquema planteado por Morlino. Mientras que la manera en
que el control está distribuido (el primer elemento de la definición de Murphy) se asemeja
conceptualmente las Estructuras de Autoridad de nuestro modelo general, las normas y reglas
que determinan las prácticas (segundo elemento de Modelo de Murphy) tienen su símil en el
componente Normas y Reglas de Juego del modelo antes propuesto. Queda entonces por
definir, siguiendo la estructura planteada por ambos modelos, quiénes pueden tomar
decisiones en la arena educativa, sobre qué campos pueden éstos tomar decisiones, y de qué
manera estas decisiones deberán ser dirimidas por sus protagonistas.

El “Quién” del gobierno de las escuelas

“La cuestión para el Estado es a quien deberá empoderar para decidir qué es mejor”
(Coons y Sugarman, citado en Murphy, 2000)

Comenzando con el “Quién” del gobierno de las escuelas, resulta pertinente, en primer lugar
hacer una aclaración respecto de los actores que se podrían considerar relevantes. Dado que
las escuelas no se encuentran aisladas unas de otras en un territorio nacional, sino que más
bien constituyen componentes de un todo más grande que es el sistema educativo en general,
es plausible que (y como veremos más adelante, se verifica con frecuencia) actores extra
institución escolar (léase agentes de la administración, de la política o asesores técnicos
miembros del sistema educativo) se constituyan en miembros del “Quién” del gobierno de las
propias instituciones escolares. El grado de injerencia o participación de estos diferentes tipos
de actores en la Estructura de Autoridad, será el resultado entre otras variables, de los criterios
de autoridad que se encuentren vigentes en el sistema durante el momento estudiado.

Sin embargo, resulta posible identificar varios actores clave que podrían estar presentes en el
gobierno de escuelas de cualquier sistema educativo ya que como afirman algunos autores

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(Bush y Gamage, 2001; Bush y Haysteck, 2003) las opciones de composición de los cuerpos
de gobierno de escuelas, o los roles de las Estructuras de Autoridad en términos de nuestro
marco teórico, son similares en la mayoría de los países. Refiriéndose particularmente a los
actores del gobierno de las escuelas que pertenecen a la propia institución escolar, y que
podrían estar facultados para tomar decisiones, los autores enumeran al director, a los
docentes, a miembros del plantel no docente, a los padres, a los representantes de la
comunidad, y a representantes de los alumnos. Haciendo, por otro lado, una recorrida por las
clasificaciones de actores del gobierno del sistema educativo en general se pueden identificar
en este ámbito los siguientes actores: Autoridades Nacionales, Autoridades Regionales,
Autoridades Jurisdiccionales (provinciales o estaduales) y Autoridades Locales
(departamentales o Municipales), entre las que se encuentran ministros y secretarios de
educación, pedagogos de Estado, y técnicos al servicio de la burocracia estatal. El Cuadro 2,
que se expone a continuación, muestra un resumen de los actores recién enumerados.

Cuadro 2 - Quiénes pueden tomar decisiones dentro del gobierno de las escuelas

• Autoridades nacionales
• Autoridades Regionales
Actores Extra
• Autoridades jurisdiccionales
Institución Escolar
(provinciales o estaduales)
• Autoridades Locales
(Municipales o similar)

Tipos de
Actores

• Director
• Docentes
Actores • Personal No docente
pertenecientes a la • Padres
Institución Escolar •Representantes de la Comunidad
• Representantes de los alumnos

Fuente: Elaboración propia en base a Bush y Heysteck (2003) y otros

Una cuestión importante en el estudio del “Quien” del gobierno de las escuelas, es analizar los
criterios a partir de los cuales los diferentes actores potenciales, tanto aquellos pertenecientes
a la institución escolar como aquellos extra institución escolar, se convierten en miembros
reales de la Estructura de Autoridad. Para esta empresa, resultan útiles los criterios de
autoridad expuestos por Dahl (1994). El autor sostiene que existen tres criterios que son
utilizados para validar un proceso de toma de decisiones, dentro del cual se define quién tiene
la autoridad para hacerlo: el criterio de la elección personal, el criterio de la idoneidad y el
criterio de la economía. Dos de ellos, el de la elección personal y el de la idoneidad serán
tratados en esta sección. En la sección sobre el “Como“ de la toma de decisiones en el
gobierno de las escuelas se analizará el tercer criterio, denominado “de la economía”.

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El primer criterio denominado por Dahl (1994) como el de la Elección Personal supone que el
proceso de toma de decisiones es aceptado como válido por aquellos que se ven afectados por
las decisiones que en él se tomen, porque puede garantizar que estas decisiones se
correspondan con la propia elección personal. Por lo tanto, quien tiene poder de tomar
decisiones, lo posee en virtud de que se estima que éste tomará decisiones que quienes lo
eligieron o colocaron en el rol de autoridad considerarán adecuadas.

El autor sostiene que el fundamento de adoptar el principio de la elección personal es el propio

interés racional, y que este interés a su vez reconoce que no es posible alcanzar las propias
metas satisfactoriamente si no se permite que otros también traten de lograr sus objetivos en
un pie de igualdad. Esta afirmación se basa en el razonamiento que postula que la alternativa a
esta situación tiene como consecuencia el aislamiento o la anarquía, que no resultan deseables
bajo el paradigma del interés racional, ni conducentes a algún tipo de vida societal factible. Por
lo tanto, al construir la estructura de autoridad sobre la base del criterio de la elección personal,
los miembros del sistema acuerdan que las decisiones deben tomarse de un modo tal que
otorguen igual peso a las elecciones personales de todos. Esta decisión, argumenta Dahl
(1994), no es otra cosa que la incorporación del concepto de la igualdad política, base del
gobierno democrático, que trae aparejada “la creencia que sobre aquellos asuntos que atañen
a la sociedad en particular, todos los miembros son aproximadamente iguales en idoneidad”
(Dahl, 1994: 24). Sobre la relación entre la adopción del criterio de la elección personal y su
relación con el gobierno democrático profundizaremos más adelante, en el apartado sobre el
“Cómo” del gobierno de las escuelas.

Dado que para adoptar el criterio de la elección personal se requiere suponer que todos son
iguales en idoneidad, entonces todos se encuentran en condiciones de tomar decisiones, y por
lo tanto de acceder a roles de autoridad. El “Quién” entonces, bajo este criterio, está
conformado potencialmente por todos aquellos miembros de la sociedad que ven sus intereses
afectados por la cuestión educativa.

Una última discusión resulta pertinente. Es importante notar que la definición sobre qué tipo de
cuestión es la cuestión educativa resulta un elemento clave para permitir que uno u otro criterio
entre en vigencia para determinar el “Quien” dentro del gobierno de las escuelas. Bajo el
criterio de la elección personal, se considera a la cuestión educativa como una cuestión de
interés colectivo en donde todos aquellos afectados por ella se encuentran igualmente
calificados para tomar decisiones. La lógica detrás de este razonamiento se encuentra
claramente expuesta en Murphy “[…] Porciones sustantivas de los “servicios” provistos por las
escuelas son rara vez tan precisos o libres de valores como para hacerlos comprensibles sólo
a los expertos” (Murphy, 2000: 73).

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Tomando los potenciales actores descriptos en el Cuadro 2, utilizando el criterio aquí
analizado, todos los grupos enumerados allí podrían tener posibilidades de integrar el gobierno
de las escuelas, tanto más aquellos que ven de manera más directa afectados sus intereses.
Por lo tanto, un gobierno que incluya dentro de sus miembros a los docentes, directores,
padres, alumnos, y miembros de la comunidad estará respondiendo de manera cabal al criterio
de la igualdad política que supone utilizar el criterio de la elección personal como guía para
determinar el “Quien” del gobierno de las escuelas.

El conocimiento técnico bajo esta posición parecería estar en segundo plano, y es por esto que
el gobierno de las escuelas puede darse de manera democrática como será tratado en la
sección del “Cómo”. Sin embargo, como se verá a continuación, éste no es el caso cuando el
criterio utilizado es el de la Idoneidad.

El segundo criterio planteado por Dahl (1994) utilizado para determinar quién tiene autoridad
para tomar decisiones es el criterio de la Idoneidad. Al respecto, el autor sostiene que:

“Si se considera que una decisión acerca de una tema dado me compromete, u obliga a
otros porque ha sido tomada por una persona particularmente calificada por conocimientos
o habilidad para emitir un juicio, entonces se adopta el criterio de la idoneidad como una
base apropiada para la autoridad sobre el tema” (Dahl, 1994: 39-40)

Dada esta definición, la lógica que guía este criterio, y que es planteada por el autor, es la
siguiente: si bien se sostiene frecuentemente que todos deberíamos tener derecho a participar
de la toma de decisiones que afectan nuestros intereses de manera vital, esto no significa que
en determinadas cuestiones sea racional insistir en la participación activa del momento de la
decisión sobre el tema. Así como resulta indispensable que el piloto de un avión decida de
acuerdo a sus propios criterios, y no someta a consulta entre los pasajeros, cuál es la mejor
manera de aterrizar un avión, también podrían pensarse muchas otras situaciones en donde
dado que existe una diferencia considerable de idoneidad sobre el tema en cuestión, resulta
preferible, aún considerando el beneficio personal, que la decisión sea tomada por la autoridad
competente. En palabras de Dahl, el supuesto sobre el que se asienta el criterio de la
idoneidad sostiene que “Por el propio interés, la participación de uno debe detenerse donde
comienzan las diferencias significativas de idoneidad” (Dahl, 1994: 43)

Es interesante analizar la relación que existe entre el criterio de la elección personal y el de la

idoneidad. A primera vista, pareciera que ambos criterios se encuentran en oposición dado que
parten de supuestos diferentes acerca de la capacidad de los individuos para tomar decisiones
acerca de los temas que les atañen. Sin embargo, cuando uno elige libremente ponerse bajo la
autoridad de alguien porque lo considera más competente, entonces el criterio de la elección
personal coincide con el de la idoneidad, puesto que uno respeta su elección poniéndose en
manos de quien uno considera más apto para decidir. Ahora bien, el problema se presenta

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cuando el individuo se ve obligado a acatar órdenes de alguien que no considera más idóneo
para tomar decisiones. Al respecto, Dahl afirma que “Se puede estar obligado a obedecer. No
se puede estar compelido a creer en la idoneidad superior de otro” (Dahl, 1994: 44) Como
podrá anticiparse, si bien esta situación de sometimiento a la autoridad de uno a quien no se le
reconoce la suficiente autoridad puede mantenerse a través de la coerción generada, tal vez,
por normas y reglas, resulta difícil que el gobierno de cualquier sistema, incluido el gobierno de
las escuelas se mantenga de manera armoniosa a lo largo del tiempo. Resulta entonces
probable hipotetizar que las reformas en los gobiernos de las escuelas hayan tenido al conflicto
entre los dos criterios presentados, entre otros factores coadyuvantes, como una de las
razones que dispararon su realización.

Este conflicto entre los criterios de la idoneidad y la elección personal vuelve a poner el tema
de qué tipo de cuestión es la cuestión educativa como eje de la discusión. Si el criterio
imperante en el sistema educativo es el de la idoneidad, entonces es altamente probable, dado
el marco teórico utilizado, que se considere a la cuestión educativa como una de naturaleza
técnica sofisticada, sólo alcanzable para los especialistas. Murphy al respecto afirma este tipo
de enfoque “deposita al conocimiento experto como la mayor fuente de influencia” (Murphy,
2000: 74). Por lo tanto cuando el criterio de la idoneidad sea el adoptado, el “Quien” en el
gobierno de las escuelas estará compuesto solamente por aquellos que detenten un saber
especial relacionado con la cuestión educativa. Entonces es plausible afirmar que el gobierno
de las escuelas bajo el criterio de la Idoneidad es un “gobierno de especialistas”.

En términos de los potenciales actores que se muestran en el Cuadro 2, es probable que un

gobierno de especialistas basado en el criterio de la idoneidad deje fuera del juego de gobierno
a todos aquellos que con su saber lego no alcanzan los estándares exigidos. Entre ellos
estarán muy probablemente los padres, los representantes de la comunidad, y los
representantes de los alumnos. Quienes es más factible que formen parte de ”los elegidos” de
acuerdo al grado de conocimientos que detenten son las autoridades de la burocracia
educativa de todos los niveles (nacional, regional, jurisdiccional y local), así como también el
director de la escuela, y quizás en alguna medida los docentes (respetando la estructura de
autoridad que, bajo este criterio, debería estar organizada alrededor de las habilidades y
conocimientos relacionados con el campo educativo).

El uso del criterio de la idoneidad en el campo educativo para determinar quiénes tienen la
autoridad para tomar decisiones, tanto en el campo de lo pedagógico didáctico, como en lo
administrativo, tiene una larga tradición histórica. En palabras de Murphy: “Por casi 100 años el
gobierno ha sido el territorio principalmente de agentes de gobierno y educadores
profesionales, frecuentemente trabajando juntos” (Murphy, 2000: 79). Más aún, es posible
remontarse a la época de la conformación de la pedagogía moderna. Comenius en el siglo XVII
sostenía que la educación planteaba, por su carácter técnico, una natural división de tareas

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entre padres y especialistas. Eran estos ùltimos quienes, con métodos racionales, habrìan de
actuar ordenada y eficientemente sobre la niñez” (Narodowski, 1999: 68). Los especialistas,
bajo esta concepción, dado que son más idóneos en la cuestión educativa, son pues los
indicados para gobernar la escuela y tomar todas las decisiones que le atañen. Esta tradición
que originalmente surgió en el campo exclusivo del proceso de enseñanza-aprendizaje, tomó
forma luego en todas las otras áreas de la escolarización, haciendo que no sólo fuesen los
docentes aquellos con la potestad exclusiva de llevar las riendas de la educación, sino que
también tiempo más tarde surgieran pedagogos encargados de gobernar el sistema educativo
en su conjunto, y dentro de él a las escuelas como su componente vital.

Hasta aquí hemos planteado los lineamientos principales de “Quien” dentro del gobierno de las
escuelas. Haciendo un breve resumen de lo indicado hasta ahora, en primer lugar se
describieron dos tipos de actores que podrían potencialmente pertenecer al gobierno de las
escuelas: por un lado se encuentran los actores extra institución escolar, entre los que se
encuentran todas las autoridades educativas de los niveles de gobierno estatales. Por el otro
se describieron a los actores que pertenecen a la esfera más íntimamente ligada con la
escuela: los docentes, el director, los padres, los representantes de los alumnos, y de los
miembros de la comunidad. Luego se determinó que la posibilidad de que cada uno de estos
actores potenciales se transformaran en reales miembros de gobierno de las escuelas
dependía entre otros factores, del criterio de autoridad que estuviera vigente en el sistema
educativo bajo análisis. Dos fueron los criterios analizados, basándose en la obra de Dahl
(1994). En primer lugar, se estudió el criterio de la elección personal, donde dado el supuesto
de igualdad política sobre el que está basado, el “Quién” dentro de la esfera educativa se
encuentra conformado por todos aquellos que ven afectados sus intereses y por lo tanto todos
los potenciales actores expuestos en el Cuadro 2 tendrían posibilidad de convertirse en
miembros del gobierno escolar. Luego, se pasó a describir el criterio de la idoneidad, que
supone que sobre ciertas cuestiones (y la educativa puede caer dentro de esta categoría)
existen significativas diferencias en el nivel de idoneidad de los individuos para abordar el tema
y por lo tanto sólo aquellos que cumplan con los requerimientos técnicos exigidos estarán en
condiciones de convertirse en miembros del gobierno de las escuelas. En dicha instancia se
convino que bajo este criterio el “Quien” sería más restringido y estaría conformado por
miembros de las autoridades de la burocracia educativa, el director de la escuela y quizás en
menos medida por lo docentes de cada escuela. Finalmente se planteó que la adopción de uno
u otro criterio, y por ende la aplicación de una u otra forma de gobierno estaría determinada por
la definición de la naturaleza de la cuestión educativa y del juicio sobre la capacidad de los
individuos para tratar los temas que atañen al gobierno de las escuelas.

Resulta ahora pertinente pasar al segundo elemento ligado al “Quien”, que es el “Qué” de las
decisiones de gobierno de las escuelas.

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El “Qué” del gobierno de las escuelas
Al comenzar el apartado sobre el gobierno de las escuelas, se determinó, haciendo uso de la
definición general de gobierno, que éste estaba compuesto tanto por reglas y normas, como
por las estructuras de autoridad que dichas reglas determinan. Estas estructuras de autoridad,
como fuera detallado en la sección precedente, definen el “Quién” del gobierno escolar. Sin
embargo el “Quien” está condicionado al “Qué”, dado que utilizando la idea de Mintzberg
(1993), una estructura implica necesariamente una división de tareas. Por lo tanto determinar
quien tiene autoridad para tomar decisiones, trae aparejado la definición de en qué campos
opera dicha autoridad.

A partir de una revisión de la literatura que se encarga de analizar los diferentes campos en los
que se toman decisiones en el ámbito de la institución escolar (Narodowski y Nores, 2001;
Guedes, Lobo et al., 1997; Winkler y Gershberg, 2000; Gandin y Apple; 2002; King, Rawlings et
al.; 1996; Gershberg, 2002; Arcia y Belli, 2001, entre otros) hemos clasificado al “Qué” del
gobierno de las escuelas en dos tipos de decisiones: las del campo pedagógico didáctico, y
aquellas que pertenecen al ámbito administrativo-financiero, como se muestra en el Cuadro 3
que se expone a continuación.

Cuadro 3 - Qué decisiones se toman en la órbita de la institución escolar

a. Definición del curriculum

b. Organización pedagógica y elección de los
Académicas
métodos y materiales didácticos
c. Definición de las políticas de evaluación de los
alumnos
d. Definición de las políticas de admisión
Tipos de
e. Asignación de la Matrícula a las Escuelas
decisión

a. Reclutamiento, contratación y despido del personal

b. Evaluación del Desempeño y Capacitación del personal
Administrativo -
c. Diseño de la Estructura Organizacional
Finacieras
d. Elaboración del Presupuesto
e. Auditoría y Control
Fuente: Elaboración propia

Las decisiones Académicas son todas aquellas relacionadas directamente con el quehacer del
proceso de enseñanza aprendizaje. En la clasificación que muestra el Cuadro 3, estas
actividades se han agrupado en cinco áreas de decisión. En primer lugar, se encuentra la
Definición del Currículum, que incluye actividades tales como la selección de los programas
curriculares y extracurriculares que serán ofrecidos por la escuela (Winkler y Gershberg, 2000;

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King, Rawlings y Ozler, 1996; Gershberg, 2002; Arcia y Belli, 2001), la definición de las
materias a ser enseñadas (Guedes, Lobo, et al, 1997), y la especificación de los contenidos de
cada uno de los cursos que serán dictados dentro de la institución(Winkler y Gershberg, 2000;
Gershberg, 2002; Arcia y Belli, 2001).

El segundo campo de decisión del área Académica es el que se ha denominado Organización

Pedagógica, y Selección de los Métodos y Materiales Didácticos. Dentro de esta área se
encuentran las actividades de elaboración del calendario de actividades (Guedes, Lobo, et al,
1997; King, Rawlings y Ozler, 1996); la determinación del tiempo de la enseñanza (Winkler y
Gershberg, 2000; King, Rawlings y Ozler, 1996; Gershberg, 2002; Arcia y Belli, 2001); la
definición de la organización de los estudiantes en clases (Guedes, Lobo, et al, 1997); y la
elaboración del proyecto pedagógico (Guedes, Lobo, et al, 1997; King, Rawlings y Ozler, 1996;
Arcia y Belli, 2001).

La Definición de las Políticas de Evaluación de los Alumnos es el tercer campo de decisión que
compone el área Académica, según lo consignado en el Cuadro 3. Definir la política de
evaluación implica básicamente dos tipos de actividades, el diseño y la implementación
(Guedes, Lobo, et al, 1997; King, Rawlings y Ozler, 1996; Arcia y Belli, 2001; Winkler y
Gershberg, 2000; Gershberg, 2002), que pueden ser llevadas a cabo por diferentes actores,
según se conforme el gobierno de cada escuela en particular.

En cuarto lugar se encuentra la Definición de las Políticas de Admisión, que fijará cuáles
criterios serán utilizados para determinar quienes de los potenciales alumnos pasarán a ser
estudiantes regulares de la escuela (Narodowski y Nores, 2001; Guedes, Lobo, et al, 1997; ;
King, Rawlings y Ozler, 1996)

Finalmente, la Asignación de la Matrícula a las Escuelas abarca la actividad de definir a qué

escuela concurrirá cada alumno, y bajo qué criterios se lleva a cabo esta elección (Winkler y
Gershberg, 2000; Gershberg, 2002)

El segundo tipo de decisiones que deben ser tomadas dentro del ámbito de la institución
escolar es aquel relacionado con los aspectos Administrativos y Financieros que atañen a toda
organización, aún aquellas que no tienen fines de lucro, como gran parte de las escuelas de los
sistemas educativos nacionales en la actualidad, dado que todas las organizaciones deben ser
gestionadas de uno u otro modo para funcionar adecuadamente y cumplir sus objetivos, aún
cuando las presiones por generar beneficios no se encuentran presentes.

El proceso de enseñanza – aprendizaje, actividad fundamental de la institución escolar, es una

tarea “mano de obra intensiva”. Por lo tanto, las actividades relacionadas con el manejo de
personal abarcan gran parte de las decisiones administrativo-financieras que deben tomarse

14
para asegurar el funcionamiento de la escuela. La primera actividad que compone este campo
de decisión es el Reclutamiento, Contratación y Despido del Personal (Winkler y Gershberg,
2000; Gershberg, 2002; Guedes, Lobo, et al, 1997; King, Rawlings y Ozler, 1996; Arcia y Belli,
2001; Gandin y Apple, 2003), como se puede ver en el Cuadro 3. Dentro de esta categoría, es
pertinente aclarar que el personal que desempeña funciones dentro de la institución escolar
podría ser clasificado en tres tipos: el personal directivo, el docente, y el no docente. Resulta
necesario abrir esta clasificación dado que las potestades que pueden tener los diferentes
actores de la escena educativo para tomar decisiones sobre estos tres tipos de personal puede
resultar bien diferente. Por ejemplo, en una gran cantidad de sistemas educativos, la mayor
parte de las decisiones relacionadas con el personal docente se encuentran en manos de una
instancia nacional o jurisdiccional, donde los actores de la institución escolar tienen poco poder
de maniobra, mientras que es frecuente que las decisiones sobre el personal no docente se
hallen en poder de actores más cercanos a la escuela.

Siguiendo con las actividades relacionadas con el manejo del personal, la Evaluación del
Desempeño y la Capacitación del Personal es la segunda área de decisión que se presenta en
el Cuadro 3. Dentro de esta área, se encuentran actividades tales como la evaluación del
director (Gandin y Apple, 2003); la evaluación y certificación de docentes (Narodowski y Nores,
2001; Guedes, Lobo, et al, 1997; King, Rawlings y Ozler, 1996; Arcia y Belli, 2001), y la
determinación de la capacitación docente, tanto aquella llevada a cabo en servicio, como la
desarrollada en un ámbito extra – laboral (Winkler y Gershberg, 2000; Gershberg, 2002;
Guedes, Lobo, et al, 1997; Gandin y Apple, 2003; King, Rawlings y Ozler, 1996; Arcia y Belli,
2001)

En tercer lugar, y finalizando con las actividades relacionadas con el manejo de personal, se
encuentra el Diseño de la Estructura Organizacional (Guedes, Lobo, et al, 1997; Winkler y
Gershberg, 2000; Gershberg, 2002). En términos de la definición brindada por Mintzberg
(1993), diseñar una estructura organizacional implica distribuir las tareas y determinar el modo
en que se coordinarán los roles definidos por la división del trabajo. En términos concretos,
tomar decisiones acerca de la estructura organizacional implica principalmente, definir cuánto
personal docente y no docente necesitará la escuela, cómo se distribuirá este personal en los
diferentes grados o secciones, qué estructura de autoridad y tramo de control adoptará la
institución escolar, y cómo se distribuirá la toma de decisiones entre los miembros de la
organización.

El segundo conjunto de actividades que componen el tipo de decisiones administrativo-

financieras que se llevan a cabo dentro de una institución escolar es aquel relacionado con la
planificación y su control. La Elaboración del Presupuesto, que forma parte de este subgrupo y
es la cuarta actividad consignada en el Cuadro 3, implica por un lado planificar la generación o
recibo de ingresos para hacer frente a las erogaciones en las que deba incurrir la escuela para

15
asegurar su funcionamiento. Por el otro lado, elaborar el presupuesto requiere también
planificar los gastos, definiendo, entre otros conceptos, los salarios docentes y escala salarial
docente (Narodowski y Nores, 2001; Winkler y Gershberg, 2000; Gandin y Apple, 2003; King,
Rawlings y Ozler, 1996; Gershberg, 2002); los recursos necesarios para capacitar al personal
(Winkler y Gershberg, 2000; Gershberg, 2002), los gastos corrientes en servicios y
mantenimiento; así como también las erogaciones de capital e infraestructura que se espera
tendrá que hacer frente la institución a lo largo de un período determinado.

Por último, y terminando con la descripción de la clasificación de las decisiones que se llevan a
cabo en relación con el funcionamiento de la institución escolar, se encuentra la Auditoría y el
Control (Arcia y Belli, 2001). Esta actividad implica evaluar si los procesos o los resultados que
habían sido prescriptos para la escuela (por actores de la propia institución o de fuera de ella)
se cumplen en el funcionamiento cotidiano de la institución.

Hasta aquí se han expuesto los campos de decisión que componen el “Qué” del gobierno de
las escuelas, es decir, la materia prima en la que trabajan los actores que han sido designados
como los responsables para la toma de decisiones. Queda entonces por determinar, para
finalizar el recorrido por el gobierno de las escuelas, cuáles son las maneras en que se pueden
tomar estas decisiones definidas en el “qué” por los actores determinados por el “Quien” del
gobierno escolar. Es momento entonces de pasar al “Cómo” del gobierno de las escuelas.

El “Cómo” del gobierno de las escuelas

Como ya se puede vislumbrar a partir de lo expuesto hasta el momento, resulta evidente que
los tres componentes del gobierno escolar, el “Quien”, el “Qué”, y el “Cómo”, se encuentran
íntimamente ligados y se verifica entre ellos una relación de mutua determinación. Mientras
que, como fuera expuesto anteriomente, el “Quién” se encuentra delimitado por los campos en
los que pueden tomar decisiones los actores por él definidos en el “Qué”, el “Cómo” es
determinado en gran parte por aquellos que tienen capacidad de decidir en el gobierno escolar.
De esta última relación nos ocuparemos en la presente sección.

En el apartado sobre el “Quien” del gobierno de las escuelas se plantearon dos criterios a partir
de los cuáles se podía decidir quiénes se encontraban en condiciones de tener autoridad para
la toma de decisiones. En primer lugar se presentó el criterio de la Elección Personal, que
sostiene que todos aquellos afectados por la cuestión educativa se encuentran calificados para
tomar decisiones en esa esfera. Por lo tanto, bajo este criterio, tanto las autoridades educativas
de los diferentes niveles de gobierno del Estado, como los actores más directamente ligados a
la escuela como directores, docentes, padres, alumnos, y otros miembros de la comunidad
educativa pueden formar parte del “quién” del gobierno de las escuelas. El segundo criterio
presentado fue el de la Idoneidad, que se basa en la premisa que asume que el “Quién” del
gobierno de las escuelas sólo debería estar compuesto por aquellos que detenten un saber

16
especial relacionado con la cuestión educativa. En su momento se sostuvo que basarse en
este supuesto para definir quienes pueden tomar decisiones en el ámbito educativo deja fuera
del gobierno escolar a los padres, alumnos, y miembros de la comunidad escolar, es decir a
quienes poseen un saber lego, por lo tanto sólo permitiendo participar del gobierno de las
escuelas a las autoridades educativas de los diferentes niveles de gobierno del Estado así
como también a los directores de los establecimientos y en algunos casos a los docentes.

Veamos ahora qué relación existe entre la utilización de uno u otro criterio y la definición del
“Cómo“ del gobierno escolar. Esta tarea requiere hacer un recorrido por las definiciones de los
tipos ideales de gobierno, y para ello nos volveremos a remitir al marco teórico elaborado por
Dahl (1993; 1994). Consideraremos entonces dos tipos ideales de gobierno: la democracia y lo
que se denominará en el presente trabajo el gobierno jerárquico.

Comenzaremos por la toma de decisiones de tipo democrático. Dahl, en su texto “La

Democracia y sus Críticos” de 1993, afirma que todo proceso de toma de decisiones para ser
considerado plenamente democrático deberá cumplir cinco condiciones. En primer lugar, el
autor sostiene que deberá existir una participación efectiva, que implica que en todo proceso de
adopción de decisiones obligatorias, los afectados deben contar con oportunidades apropiadas
y equitativas para expresar sus preferencias con respecto a la solución final, para incorporar
temas al programa de acción, y finalmente para expresar las razones que los llevan a suscribir
una solución en lugar de otra. La segunda condición, requiere que en el proceso de toma de
decisiones exista igualdad de votos en la etapa decisoria entre los participantes. En tercer lugar
Dahl afirma que un proceso plenamente democrático deberá asegurar que todos los
participantes posean una comprensión esclarecida, que implica que cada participante debe
contar con oportunidades apropiadas e iguales para descubrir y convalidar (dentro del lapso
que permita la perentoriedad de una decisión) la elección de los asuntos a ser debatidos que
mejor sirvan sus intereses. Siguiendo con las condiciones, el control del programa de acción es
la cuarta característica exigida para que se verifique un proceso democrático. Aquí se supone
que “el demos debe ser el único que cuente con la oportunidad de resolver cómo se ordenarán,
dentro del programa de acción las cuestiones que deben decidirse mediante el proceso
democrático” (Dahl, 1993: 140). Finalmente, el quinto requerimiento que termina por definir a
un proceso de toma de decisiones democrático se denomina condición de Inclusión, y
demanda que el demos (o sea el grupo de los que deciden) incluya a todos los adultos sujetos
a las decisiones colectivas obligatorias de la asociación.

Una vez enunciadas las cinco condiciones que definen a un proceso de toma de decisiones
como uno de carácter democrático, resulta necesario para poder completar la definición de este
tipo ideal de proceso de toma de decisiones, profundizar en las formas que puede tomar. Si

17
bien existen variadas formas de gobierno democrático 1, dos son las aquí consideradas
principales. Entonces, en el marco teórico que delinearemos, un proceso de toma de
decisiones democrático puede en principio, ser directo o representativo. Una democracia
directa se caracteriza porque todos los miembros que componen el demos están encargados
de tomar todas las decisiones acerca de los asuntos que lo competen de manera personal y
directa. En la democracia representativa, por el otro lado, las decisiones son tomadas por
individuos que han sido elegidos por el demos para dicha tarea. Dahl (1993) sostiene que en
este tipo de democracia se da un proceso de toma de decisiones en dos pasos, en el cual, en
primer lugar los votantes eligen a los representantes, quienes luego deciden las políticas
particulares. A diferencia de la democracia directa, la participación del demos se encuentra, en
el tipo representativo, más restringida dado que si bien todo el demos puede participar en la
elección de sus representantes, sólo una pequeña porción puede intervenir directamente en la
elaboración de las políticas concretas. Retomando el concepto que se enunciara en la primera
parte del apartado sobre el gobierno de las escuelas, aquí es donde juega un papel importante
el criterio de la economía, dado que en aras de hacer un uso más eficiente de los recursos
(entre ellos el tiempo y el esfuerzo), cuando el demos aumenta su tamaño, es más económico
elegir representantes que se encarguen de la toma de decisiones cotidianas, que utilizar una
gran cantidad de recursos en tratar de lograr que todo el demos participe en estos procesos.

Tanto en los procesos de democracia directa como en las democracias representativas, las
decisiones deben ser tomadas en conjunto. Para estas situaciones, existen al menos dos
formas de dirimir el proceso decisorio: a partir del logro de la unanimidad, o a través de la
utilización del criterio de la mayoría (ya sea ésta una mayoría simple o calificada). La utilización
de uno u otro criterio dependerá de varios factores, entre ellos, el grado de consenso que se
busca o es posible lograr, y la importancia que reviste la decisión a ser tomada.

En contraposición al proceso de toma de decisiones democrático, en donde todo el demos es

considerado apto para la toma de decisiones, el segundo tipo ideal que trataremos, el proceso
de toma de decisiones jerárquico, se basa sobre la premisa que supone que sólo unos pocos
poseen las características necesarias para poder encarar y llevar a cabo el proceso decisorio.
En palabras de Dahl,

“[Quienes abogan por un proceso de toma de decisiones jerárquico] afirman que la

premisa de los demócratas debería reemplazarse por la propuesta de que el gobierno le
sea confiado a una minoría de personas especialmente capacitadas para asumirlo en
virtud de sus conocimientos superiores o virtudes superiores” (Dahl, 1994: 67).

1 Dahl (1993) identifica cuatro formas de gobierno democrático: la democracia por comité, la
por referéndum democracia directa, y la democracia representativa. En el presente trabajo sólo
se trabajará con las dos últimas puesto que resultan más relevantes para estudiar el gobierno
de las escuelas.

18
Según el supuesto sobre el que se apoya el gobierno jerárquico, sólo algunos pocos tienen la
capacidad de ser moral y técnicamente capaces, por lo tanto, sólo una minoría está en
condiciones de ejercer el gobierno. Entonces, el gobierno jerárquico resulta en el gobierno de
unos pocos, constituyéndose en el gobierno de los idóneos.

Dado que en el gobierno jerárquico la idoneidad es el valor que prima para la elección del
“Quién” del gobierno, la toma de decisiones no se dirime de forma colectiva, sino que se
resuelve de manera individual, basándose únicamente en la opinión de quien tiene la potestad
de decidir. Por lo tanto, ni el criterio de la mayoría, ni el consenso cumplen un rol relevante, ya
que es “el” saber (y no “los” saberes) el que aporta la solución para los conflictos. De este
modo, se podría firmar que cuando la toma de decisiones es jerárquica, el proceso de toma de
decisiones se dirime de manera autocrática.

Hemos descripto los dos tipos ideales de gobierno siguiendo los modelos de Dahl (1994).
Ahora bien, ¿cuál es su relación con los criterios que determinan el “Quién” del gobierno
escolar, y a su vez, definen el “Cómo”?

Una manera de comenzar a indagar la relación entre el quién y el cómo del gobierno escolar es
a través de la comparación de las características de los criterios que determinan quien pueden
tomar decisiones educativas (que definen cuán inclusivo o exclusivo es el “Quien”) con las
condiciones que se plantean para que un proceso resulte democrático (una de las posibilidades
del “Cómo”).

Empezaremos el análisis con el criterio de la Elección Personal. Como ya fuera expresado,

bajo este supuesto todos aquellos que ven afectados sus intereses se los considera
capacitados para tomar decisiones acerca de la cuestión educativa. Este principio favorece
entonces el cumplimiento de las condiciones de participación, inclusión, y control del programa
de acción, que requiere todo proceso democrático según lo enunciado por Dahl (1993) y Held
(1992). Por otro lado, el hecho de que de acuerdo con lo expuesto anteriormente, bajo este
criterio se acuerda otorgar igual peso a las elecciones personales de todos, ratifica que el
criterio de la Elección Personal es favorable al cumplimiento del requisito de igualdad de votos
en la etapa decisoria. La comprensión esclarecida, la última condición que queda por analizar
para que el criterio de la Elección Personal pueda ser considerado como compatible con un
proceso de un “Cómo” democrático, puede encontrarse en la definición de la naturaleza de la
cuestión educativa. En el apartado sobre el “Quién” se había afirmado que al utilizar el criterio
de la Elección Personal como base para determinar quien es apto para tomar decisiones en el
gobierno escolar, se considera a la cuestión educativa como una inteligible para todos aquellos
adultos involucrados en la problemática. Entonces, así considerados los temas educativos, los

19
individuos poseen más oportunidad de hacer suya la problemática educativa y por lo tanto,
lograr una comprensión cabal de los temas en discusión.

Las relaciones anteriores muestran entonces que un “Quien” más inclusivo, como el que
propone el criterio de la Elección Personal, donde participan del gobierno escolar no sólo las
autoridades del gobierno estatal y los especialistas de la escuela en el tema educativo como
los directores o docentes, sino que también forman parte de los decisores los padres, los
alumnos, y la comunidad educativa en su conjunto, es compatible con una forma de dirimir la
toma de decisiones democrática. De la misma manera, dado que en este caso el gobierno
escolar está compuesto por diferentes actores provenientes de posiciones distintas, y que muy
probablemente posean intereses diversos, la toma de decisiones de manera autocrática no
parece una opción viable para este proceso, que tiene un carácter colectivo más que individual.

Replicando el mismo razonamiento para el criterio de la Idoneidad, se puede afirmar que

cuando el “Quien” es exclusivo, y entonces forman parte de él sólo aquellos que demuestran un
saber ligado a la temática educativa dejando fuera a miembros de la comunidad educativa que
ven afectados sus intereses pero que no detentan la capacidad técnica considerada necesaria,
el “cómo” no es compatible con una forma democrática, ya que ninguno de los criterios que
avalan este procedimiento se encuentran presentes, o lo hacen de una forma muy débil. Por lo
tanto, es plausible afirmar que cuando las decisiones en el gobierno escolar son tomadas por
“los que saben”, el proceso de toma de decisiones es compatible con un modo autocrático,
legitimado precisamente en el saber especializado. El siguiente Cuadro muestra lo analizado
en un modo resumido:

20
 Cuadro 4 – Cómo se dirime la toma de decisiones

Dos formas de dirimir la toma de decisiones

Democrática Autocrática

• Participación Efectiva
• Inclusión • Participación Exclusiva
Características • Igualdad de votos •Uso del saber como criterio
• Comprensión esclarecida de selección
• Control del Programa de acción

• Colectiva • Individual
Unidad decisoria  Directa
 Representación

• Por voto • Flujo descendente de

Proceso de toma Unanimidad instrucciones
de decisión Mayoría

Criterio • Elección Personal • Idoneidad

predominante

Fuente: Elaboración propia

Luego del análisis precedente, hemos finalizado el recorrido por el “Cómo” del gobierno
escolar, quedándonos entonces con dos alternativas, un proceso de toma de decisiones
democrático por un lado, que se dirime a través del uso de la regla de la mayoría o la búsqueda
de la unanimidad, y un proceso denominado autocrático, que parte de una toma de decisiones
individual que se legitima en el saber experto. Nos resta ahora juntar las piezas del
rompecabezas para poder pensar en modelos de gobierno escolar a partir de sus
componentes.

Dos modelos de gobierno de las escuelas

Antes de comenzar con el desarrollo de los modelos de gobierno escolar, es pertinente hacer
una aclaración. Es sabido que los modelos, dado que son simplificaciones de la realidad,
pueden incurrir en el error de pasar por alto las sutilezas que nos presenta la realidad y que
hacen que cada caso estudiado sea único. Sin embargo, aquí consideramos que vale la pena
correr dicho riesgo puesto que pensamos que las ganancias en términos de capacidad de
ordenar una realidad que muchas veces se presenta confusa, y en muchos casos inexplorada,
supera ampliamente los costos de la simplificación.

A partir de las variables presentadas en las secciones anteriores como constitutivas del
gobierno de las escuelas, y de los valores que se definieron para dichas variables, resulta

21
posible pensar en dos tipos ideales de gobierno de escuelas situados, cada uno en los
extremos de un segmento que podría presentar una gran cantidad de casos intermedios.

El Cuadro 4 que se expone a continuación, muestra los dos tipos ideales de gobierno definidos
a partir de las variables y valores determinados en la sección anterior.

Cuadro 4 - Dos modelos de Gobierno Escolar

Quién + Qué Cómo Tipo de Gobierno

•Exclusivo
•Mayor cantidad de áreas de •Autocrático Gobierno
decisión a cargo de los expertos •Toma de decisiones individual Jerárquico

•Inclusivo
•Mayor cantidad de áreas de •Democrático Gobierno
decisión a cargo la comunidad •Toma de decisiones colectiva Participativo
educativa en su conjunto

Fuente: Elaboración propia

El primero de los modelos presentados es el denominado Gobierno Jerárquico. Esta forma de

gobierno de las escuelas se basa en el principio de la Idoneidad, y por lo tanto, el Quién de su
gobierno está constituido sólo por aquellos considerados capaces de abordar la cuestión
educativa. Siguiendo esta línea, el “Qué” del quehacer educativo, es decir, tanto las decisiones
académicas como las administrativo-financieras, están bajo el dominio de los especialistas,
entre los que se encuentran las autoridades de la burocracia estatal educativa en su mayor
parte (ministros y secretarios de educación, pedagogos de estado, y técnicos al servicio de la
burocracia estatal) y, en campos muy limitados relacionados con algunas cuestiones
didácticas, la directora o los docentes, que pueden llegar a tener alguna voz en algunas
decisiones específicas, como la elección de los libros de texto o las políticas de evaluación
interna de los alumnos. Dado que el criterio que prima en la elección de los miembros del
gobierno de las escuelas es el saber y la capacidad, entonces la toma de decisiones no se
presta a la discusión y al debate, sino que más bien se lleva a cabo por quien posee los
conocimientos considerados válidos, decidiendo las cuestiones de manera individual. La toma
de decisiones es entonces autocrática, y como fuera enunciado anteriormente, encuentra su
legitimidad en el saber que la respalda. Este tipo de gobierno es un gobierno que se basa en la
jerarquía que crea la división que generan el conocimiento y la habilidad. Están por un lado los
que saben, y por lo tanto acceden a participar en el gobierno de la escuela, y por el otro lado
quedan los que no tienen la idoneidad necesaria para participar en él. Es importante aclarar
aquí que el hecho de que el gobierno sea jerárquico no necesariamente crea un conflicto por

22
parte de los que no son considerados para formar parte de él. Este tipo de gobierno de
escuelas funcionó adecuadamente durante un largo período en los sistemas educativos
nacionales en una gran cantidad de países. Al respecto Dimmock afirma:

“En gran parte del mundo, la educación pública tradicionalmente ha sido el dominio de
las burocracias centralizadas que han dejado poco espacio para la participación de los
no-profesionales en darle forma a la política y práctica de la educación” (Dimmock et
al., 1996: 5).

Con respecto a esta situación es plausible hipotetizar entonces que mientras que quienes se
encuentran fuera del gobierno de las escuelas consideren que quienes gobiernan tienen un
saber diferencial, que se evidencia en el funcionamiento del sistema, entonces su autoridad
será percibida como legítima y por lo tanto, no se generarán conflictos. El problema se plantea
cuando se pierde la legitimidad que respalda la autoridad de los expertos, y quienes se
encuentran fuera del gobierno escolar reclaman una apertura en la participación.

Una apertura de participación es precisamente lo que caracteriza a lo que hemos denominado

como Gobierno Participativo. Este gobierno se basa en el principio de la Elección Personal, y
considera a la cuestión educativa como una que puede ser abordada por todos aquellos que
ven afectados sus intereses, es decir, todos los miembros de la comunidad educativa,
incluyendo aquellos que bajo el criterio de la Idoneidad no detentan conocimientos
especializados en educación, como los padres los alumnos u otros miembros de la comunidad
de la escuela como los vecinos. Entonces, tanto las decisiones Académicas, como las
Administrativo -Financieras son dominio de este “demos” constituido por el conjunto de actores
que se relacionan de alguna manera con los temas y problemas de la educación. Resulta claro,
a partir de estas definiciones, que la toma de decisiones, el “cómo” del gobierno escolar en este
tipo ideal de gobierno se dirime de forma colectiva, ya sea haciendo uso de la norma de la
mayoría o buscando el consenso en la unanimidad. Resulta entonces que en el gobierno
participativo, la toma de decisiones es democrática, respetando los criterios de participación,
inclusión, igualdad de votos, control del programa de acción y comprensión esclarecida, gracias
a la adopción del criterio de la elección personal, el principio de igualdad que este criterio
importa, y la definición de la cuestión educativa como una de naturaleza asequible para el
común de los individuos.

Los dos modelos o tipos ideales de gobierno descriptos difícilmente se encuentren en su forma
pura en los casos que presenta la realidad. Más frecuentemente se hallarán casos intermedios
o mixtos, que muestren características de uno y otro tipo a la vez. Será probable entonces
encontrar sistemas educativos en donde las escuelas sean gobernadas en la mayoría de los
campos de decisión de manera jerárquica, en los que sin embargo, se abran algunos espacios
de participación para que los diferentes miembros de la comunidad educativa puedan presentar
y llevar a cabo sus opiniones e ideas. También será factible hallar gobiernos escolares que

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deberían caracterizarse como participativos, pero donde sin embargo, existen áreas de
decisión, como por ejemplo la definición del curriculum o la definición de los parámetros de
evaluación y promoción de los alumnos, donde la apertura a la participación no ha llegado, y
por lo tanto, las decisiones son allí tomadas por expertos sin consulta alguna con los
interesados.

El siguiente paso luego de presentar estos modelos que servirán de herramienta de análisis de
la realidad será estudiar casos particulares reales con el objetivo de determinar cuál es el tipo
de gobierno que poseen.

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