Actualizaciones para

Contestaciones al programa de DERECHO LABORAL Y DERECHO

ADMINISTRATIVO, para acceso a las carreras Judicial y Fiscal
[Teresa Teso Gamella, Ed.
2007]

Novedad que afecta al Manual de Contestaciones al Programa:

LEY 8/2007, de 28 de mayo, de suelo.

[BOE núm. 128, de 29 de mayo de 2007]

Tema a que afecta:

Tema 13º Urbanismo I

Tema 14º El urbanismo II

Texto del tema:

TEMA 13º
URBANISMO, I.
(Esquema)

I. URBANISMO
1. Concepto
2. Antecedentes históricos
3. Regulación actual
A) Regulación constitucional
B) Regulación legal
a) Normativa estatal
b) Normativa autonómica
C) Regulación reglamentaria: los planes de urbanismo
 II. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA PROPIEDAD DEL SUELO
1. El derecho de la propiedad del suelo
2. Notas características de la Ley sobre Régimen del Suelo y
Valoraciones (LRSV)
3. Clasificación y calificación del suelo
4. Clases del suelo
A) Suelo urbano
B) Suelo no urbanizable
C) Suelo urbanizable
5. Régimen jurídico
6. Reparto equitativo de beneficios y cargas

III. COMPETENCIAS EN MATERIA URBANÍSTICA: LA SENTENCIA DEL

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 61/1997, DE 20 DE MARZO

IV. EL PLANEAMIENTO
1. Orígenes
2. Naturaleza jurídica
3. Clases de planes
URBANISMO, I
Urbanismo (I). Régimen jurídico de la propiedad del suelo. Competencias
en materia urbanística: La Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997,
de 20 de marzo. El planeamiento urbanístico.

I. URBANISMO

El urbanismo no es un fenómeno exclusivo de la sociedad moderna, sino

una preocupación de toda sociedad sedentaria, ya en los primeros
asentamientos agrícolas se manifiesta la necesidad de organizar y estructurar
el territorio sobre el que se desarrolla la vida del grupo. Esta necesidad pasa a
un primer plano en las sociedades modernas en las que la planificación
adquiere una relevancia decisiva.
No puede olvidarse como señala Tomás Ramón Fernández, recogiendo
parte del contenido del libro blanco inglés «Land», que de todos los recursos
materiales de un país, el suelo es el único que no puede incrementarse.

1. Concepto
El término «urbanismo», aún cuando etimológicamente haga referencia a lo
que es propio de la ciudad, sin embargo a partir de la segunda guerra mundial
se constata que las tensiones que sacuden la vida urbana tienen su origen, en
ocasiones, fuera de ella. Y así se empieza a considerar al urbanismo desde
una perspectiva global comprensiva de toda la ordenación del territorio (campo
y ciudad) en el que influyen otras variables importantes como la planificación
económica o mas recientemente las preocupaciones medioambientales.
El urbanismo es, siguiendo a TR Fernández, «una perspectiva global e
integradora de todo lo que se refiere a la relación del hombre con el medio en
el que se desenvuelve y que hace de la tierra, del suelo, su eje operativo».
Mediante el término «urbanismo» aludimos, según la STC 61/1997, de 20 de
marzo, «a la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los
asentamientos de población en el espacio físico», que se traduce en concretas
potestades referidas al planeamiento, gestión o ejecución de instrumentos
planificadores.

2. Antecedentes históricos
Prescindiendo de antecedentes remotos, en España la ciudad medieval con sus
murallas defensivas se prolonga hasta bien entrado el s. XIX, y no se expandirá
hasta los inicios de la revolución industrial. Es en este momento de mayor
concentración de población cuando se buscan nuevos espacios para el acomodo
físico y para el desenvolvimiento económico de la ciudad. Así surgen las primeras
leyes urbanísticas cuyo objetivo esencial es el «ensanche» (Leyes de 29 de junio
de 1864; 22 de diciembre de 1876 y 26 de julio de 1892). Sin embargo la primera
Ley del Suelo no se alumbrará hasta 1956, y tras esta se han sucedido varias:
1.º) La primera Ley del Suelo fue la de 12 de mayo de 1956 que constituye, según García de
Enterría y Parejo, el acta de nacimiento de un Derecho urbanístico español maduro. Esta Ley
reclama para los poderes públicos la entera responsabilidad de la ordenación urbanística,
establece el carácter de función pública del urbanismo, y configura un nuevo estatuto jurídico
para la propiedad del suelo;
2.º) Ley del Suelo de 2 de mayo de 1975, Texto Refundido de 9 de abril de 1976, intenta
flexibilizar los planes y mejorar los mecanismos de reparto de beneficios y cargas derivados de
la ordenación;
3.º) Con la finalidad de adecuar la legislación urbanística a los imperativos constitucionales y
favorecer la participación de la comunidad en la plusvalía generada por la actividad urbanística
surge la Ley 8/1990. de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del
Suelo, y posteriormente el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992, en gran
parte declarados inconstitucionales por la STC 61/1997; y
4.º) Ley 6/1998 de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, publicada en el
BOE de 14 de abril de 1998.
5.º) Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación

6º) Ley 8/2007, 28 de mayo, de Suelo.

3. Regulación actual
A) Regulación constitucional
La CE, en el art. 33, reconoce el derecho de propiedad, cuyo contenido
quedará delimitado por su función social fijada por la ley. De esta forma la CE
no sitúa a este derecho en el ámbito subjetivo de libre disposición o señorío
sobre el bien objeto de dominio, sino que se configura la propiedad como un
conjunto de facultades delimitadas por la ley, en atención a los intereses de la
comunidad o a la utilidad social que el bien cumpla.
Por otra parte, el art. 47 de la CE obliga positivamente a los poderes
públicos a regular «la utilización del suelo de acuerdo con el interés general
para impedir la especulación», legitimando la participación de la comunidad
«en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos».
La CE incide de nuevo en esta materia al imponer, en el art. 45, a
los poderes públicos la utilización racional de los recursos naturales y
la protección del medio ambiente; así como garantizar la
conservación del patrimonio histórico, cultural y artístico heredado del
pasado.

B) Regulación legal
El sistema de fuentes en materia urbanística comprende no sólo las normas
estatales, sino también normas de las CCAA. Estas últimas han visto
incrementadas sus competencias tras la STC 61/1997, de 20 de marzo ya que,
como veremos en otra pregunta de este tema, la ordenación del territorio y el
urbanismo son competencia exclusiva de las CCAA, ex art. 148.1.3.º CE.

a) Normativa estatal
El régimen legal vigente viene configurado:
1.1. Por la Ley 8/2007, 28 de mayo, de Suelo.
1.2. Por lo que queda vigente (tras la derogación parcial por la Ley 6/1998
de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones ahora ya derogada por
la Ley 8/2007, por la declaración de inconstitucionalidad de la mayoría de sus
preceptos por al STC 61/1997, y, en fin, por la declaración de algunos artículos
también en la Ley 8/2007, de Suelo) del Texto Refundido de la Ley sobre el
Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto
Legislativo 1/1992, de 26 de junio.
La reciente Ley 8/2007, de Suelo, acuerda –en la disposición final segunda-
delegar en el Gobierno, por un año a contar desde la entrada en vigor de esa
Ley, la potestad de dictar un Real Decreto Legislativo que refunda el texto de
ésta y los preceptos que quedan vigentes del Real Decreto Legislativo 1/1992,
de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre
Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, debiendo aclararse, regularizarse y
armonizarse la terminología y el contenido dispositivo de éste a los de esta Ley.

b) Normativa autonómica
Las CCAA, después de la STC 61/1997, han visto incrementada su competencia en
materia urbanística, y aún cuando algunas CCAA como por ejem. Cataluña ya tenían su
propia ley del suelo, sin embargo después de esta STC la mayoría de estas CCAA se han
apresurado a legislar en algunos casos copiando el texto de la Ley del Suelo de 1992 que el
TC declaró inconstitucional para evitar el vacío normativo y la confusión que tras esta
sentencia se produjo. Este es el caso, v. gr., de la Comunidad Autónoma de Cantabria que
en su Ley 1/1997, de 25 de abril de Medidas Urgentes en Materia de Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana que dispone la aplicación en su CA del derecho estatal en vigor antes
de la STC 61/1997 hasta que se elaborara su próxima Ley autonómica de ordenación
urbana. De este modo las CCAA fueron, en un principio y de manera apresurada,
asumiendo el nuevo marco de competencias en materia urbanística en que las sitúa la
STC, y actualmente todas han dictado sus propias normas urbanísticas.

C) Regulación reglamentaria: los planes de urbanismo

Finalmente, ha de apuntarse que en la fijación del régimen jurídico del suelo
adquiere un papel fundamental la planificación urbanística: los planes. Esta
peculiar configuración del ordenamiento jurídico-administrativo, en materia
urbanística, en el que el plan es un elemento fundamental ha de arrancar del
carácter normativo, aunque sea reglamentario, de los planes urbanísticos.
Sobre ello y sus modalidades se insistirá a lo largo de este tema.

II. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA PROPIEDAD DEL SUELO

1. El derecho de propiedad del suelo: peculiaridades

Desde la primera Ley del Suelo de 1956 se configura un nuevo
estatuto del derecho de propiedad del suelo muy alejado de la
concepción tradicional de este derecho cuyas facultades dominicales
eran ilimitadas. De este modo, la ley y los planes, según señala TR
Fernández, no recortan un derecho de propiedad inicialmente de
mayor extensión, sino que lo que ocurre es que se esta definiendo en
cada caso la extensión misma del derecho de propiedad. Es la
denominada concepción estatutaria del derecho de propiedad, en el
que las normas urbanísticas definen los límites del derecho pero no
recortan algo previamente definido.
Igualmente a esta concepción estatutaria del derecho de propiedad se
refiere la Ley de Suelo de 2007 , al disponer en su artículo 7.1, que << El
régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su
vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación
sobre ordenación territorial y urbanístico>>.

2. Notas características de la Ley de Suelo

Objetivos de la Ley:
- Se pretende regular esta materia de manera global estableciendo el marco
idóneo para que las Comunidades Autónomas ejerzan sus propias
competencias legislativas sobre ordenación del territorio.
- Además de los derechos y deberes ligados al derecho de propiedad, la ley
apunta a otros derechos constitucionales afectados, como el de participación
ciudadana en los asuntos públicos, el de libre empresa, el derecho a un medio
ambiente adecuado y, sobre todo, el derecho a una vivienda digna y asimismo
adecuada. En suma, la Ley se propone garantizar en estas materias las
condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los derechos y el
cumplimiento de los deberes constitucionales de los ciudadanos.
 - Impedir la especulación del suelo.
- La defensa del medio ambiente mediante un desarrollo sostenible. El
suelo, además de un recurso económico, es también un recurso natural,
escaso y no renovable. Desde esta perspectiva, todo el suelo rural tiene un
valor ambiental digno de ser ponderado.
- El urbanismo desborda el ámbito sectorial en el que tradicionalmente se
encuentra y afecta al desarrollo económico, a la protección del medio ambiente
y a la calidad de vida.
- Garantizar el derecho a una vivienda.

Medios para la consecuencia de estos fines:

- Para impedir la especulación del suelo se desvincula la clasificación y

valoración del mismo.
- La urbanización es un servicio público cuya gestión puede reservarse a la
Administración a encomendarse a privados.
- El estatuto del derecho de propiedad se integra por una combinación de
facultades y deberes, entre los que no se encuentra el de urbanizar, pero sí
participar en la actuación urbanizadora de iniciativa privadas en un régimen de
distribución equitativa de beneficios y cargas.

3. Clasificación y calificación del suelo

La ley y los planes, como ya hemos señalado, no recortan un derecho
inicialmente de extensión mayor, sino que definen la extensión misma del
derecho, precisando sus fronteras normales en función de la clasificación del
suelo.
La propia Constitución impone el mandato dirigido a los poderes públicos de
impedir la especulación lo que resulta posible desvinculando clasificación y
valoración.
En la Ley de Suelo de 2007 se prescinde por primera vez de regular técnicas
específicamente urbanísticas como las clases de suelo, que se dejan a la
legislación autonómica.
Se señala en la Exposición de motivos, en este sentido, que debe valorarse lo
que hay, no lo que el plan dice que puede llegar a haber en un futuro incierto.
En consecuencia, y con independencia de las clases y categorías urbanísticas
de suelo, se parte en la Ley de Suelo de 2008 de las dos situaciones básicas:
  Suelo rural, es aquél que no está funcionalmente integrado en la trama
urbana, y

 Suelo urbanizado, o urbano, entendiendo por tal el que ha sido

efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización.

Ambos se valoran conforme a su naturaleza, siendo así que sólo en el

segundo dicha naturaleza integra su destino urbanístico, porque dicho destino
ya se ha hecho realidad, ya se ha consumado.
Desde esta perspectiva, los criterios de valoración establecidos persiguen
determinar con la necesaria objetividad y seguridad jurídica el valor de
sustitución del inmueble en el mercado por otro similar en su misma situación.
De modo que la previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y
urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de
propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce
únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al
cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del
régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre
ordenación territorial y urbanística.
En todo caso y con independencia del valor del suelo, cuando éste está
sometido a una transformación urbanizadora o edificatoria, se indemnizan los
gastos e inversiones acometidos junto con una prima razonable que retribuya el
riesgo asumido y se evitan saltos valorativos difícilmente entendibles en el
curso del proceso de ordenación y ejecución urbanísticas. En los casos en los
que una decisión administrativa impide participar en la ejecución de una
actuación de urbanización, o altera las condiciones de ésta, sin que medie
incumplimiento por parte de los propietarios, se valora la privación de dicha
facultad en sí misma, lo que contribuye a un tratamiento más ponderado de la
situación en la que se encuentran aquéllos. En definitiva, un régimen que, sin
valorar expectativas generadas exclusivamente por la actividad administrativa
de ordenación de los usos del suelo, retribuye e incentiva la actividad
urbanizadora o edificatoria emprendida en cumplimiento de aquélla y de la
función social de la propiedad.

4. Clases de suelo

Como hemos señalado la Ley de Suelo de 2007, no regula las clases de

suelo, únicamente alude a las dos situaciones básicas en que puede
encontrase el suelo –urbanizado o urbano y rural- mediante la mera
constatación de la realidad, y si aludir tampoco a la calificación del mismo.
Siendo el suelo rural aquél que no está funcionalmente integrado en la
trama urbana, y el suelo urbanizado o urbano el que ya ha sido efectiva y
adecuadamente transformado por la urbanización.
El suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado y la
liberalización del suelo no puede fundarse en una clasificación indiscriminada,
sino, supuesta una clasificación responsable del suelo urbanizable necesario
para atender las necesidades económicas y sociales, en la apertura a la libre
competencia de la iniciativa privada para su urbanización y en el arbitrio de
medidas efectivas contra las prácticas especulativas, obstructivas y
retenedoras de suelo, de manera que el suelo con destino urbano se ponga en
uso ágil y efectivamente.
Y el suelo urbano -la ciudad ya hecha- tiene asimismo un valor ambiental,
como creación cultural colectiva que es objeto de una permanente recreación,
por lo que sus características deben ser expresión de su naturaleza y su
ordenación debe favorecer su rehabilitación y fomentar su uso.
Todo el suelo se encuentra, a los efectos de la Ley de Suelo de 2007, en
una de las situaciones básicas de suelo rural o de suelo urbanizado (artículo
12).
Está en la situación de suelo rural:
- En todo caso, el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística
de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir, como
mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de
protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio
cultural, los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la
ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso
los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como
aquéllos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de
otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación
territorial o urbanística.
- El suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y
urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado,
hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier
otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente.

Se encuentra en la situación de suelo urbanizado:

- el integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios
propios de los núcleos de población. Se entenderá que así ocurre cuando las
parcelas, estén o no edificadas, cuenten con las dotaciones y los servicios
requeridos por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin
otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en
funcionamiento.
5. Régimen jurídico
1.– Los propietarios de suelo, con independencia de la clase de suelo, tienen
las siguientes facultades (artículo 8 de la Ley de Suelo):
- las facultades de uso, disfrute y explotación del mismo conforme al estado,
clasificación, características objetivas y destino que tenga en cada momento,
de acuerdo con la legislación aplicable por razón de las características y
situación del bien.

- Comprende asimismo la facultad de disposición, siempre que su ejercicio

no infrinja el régimen de formación de fincas y parcelas previsto en la Ley de
Suelo

- Realizar las instalaciones y construcciones necesarias para el uso y

disfrute del suelo conforme a su naturaleza que, estando expresamente
permitidas, no tengan el carácter legal de edificación.

- La de edificar sobre unidad apta para ello cuando la ordenación territorial y

urbanística atribuya a aquélla edificabilidad para uso o usos determinados y se
cumplan los demás requisitos y condiciones establecidos para edificar.

- La de participar en la ejecución de las actuaciones de urbanización que

consisten en el paso de la situación de suelo rural a suelo urbanizado, en un
régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas entre todos los
propietarios afectados en proporción a su aportación.

Para ejercer esta facultad, o para ratificarse en ella, si la hubiera ejercido

antes, el propietario dispondrá del plazo que fije la legislación sobre ordenación
territorial y urbanística, que no podrá ser inferior a un mes ni contarse desde un
momento anterior a aquél en que pueda conocer el alcance de las cargas de la
actuación y los criterios de su distribución entre los afectados.

- Las facultades señaladas alcanzarán al vuelo y al subsuelo sólo hasta

donde determinen los instrumentos de ordenación urbanística, de conformidad
con las leyes aplicables y con las limitaciones y servidumbres que requiera la
protección del dominio público.

2.- Los deberes y cargas (artículo 9 de la Ley de Suelo) que se derivan del
contenido del derecho de propiedad son, sin perjuicio del régimen al que esté
sometido por razón de su clasificación, los deberes de dedicarlo a usos que no
sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística, los siguientes:

-Deber de conservar el suelo en las condiciones legales para servir de

soporte a dicho uso

-Deber de conservación en las condiciones de seguridad, salubridad,

accesibilidad y ornato legalmente exigibles

-Realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el

deber legal de conservación.
 Específicamente, en relación con el suelo urbanizado que tenga atribuida
edificabilidad:

- el deber de uso supone el de edificar en los plazos establecidos en la

normativa aplicable.

En relación con el suelo rural, o que esté vacante de edificación, le

corresponde:

- el deber de conservarlo supone mantener los terrenos y su masa vegetal

en condiciones de evitar riesgos de erosión, incendio, inundación, para la
seguridad o salud públicas, daño o perjuicio a terceros o al interés general,
incluido el ambiental;

-prevenir la contaminación del suelo, el agua o el aire y las inmisiones

contaminantes indebidas en otros bienes y, en su caso, recuperarlos de ellas; y

- mantener el establecimiento y funcionamiento de los servicios derivados de

los usos y las actividades que se desarrollen en el suelo.

El ejercicio de las facultades del artículo 8 antes examinadas –a realizar

instalaciones y construcciones y edificar sobre la unidad apta- en terrenos que
se encuentren en el suelo rural a los efectos de esta Ley y no estén sometidos
al régimen de una actuación de urbanización, comporta para el propietario, en
la forma que determine la legislación sobre ordenación territorial y urbanística:

- Costear y ejecutar las obras y los trabajos necesarios para conservar el

suelo y su masa vegetal en el estado legalmente exigible o para restaurar dicho
estado, en los términos previstos en la normativa que sea de aplicación.

- Satisfacer las prestaciones patrimoniales que se establezcan, en su caso,

para legitimar usos privados del suelo no vinculados a su explotación primaria.

- Costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión de la

instalación, la construcción o la edificación con las redes generales de servicios
y entregarlas a la Administración competente para su incorporación al dominio
público cuando deban formar parte del mismo.

Finalmente, debemos significar que el ejercicio de la facultad que consiste

en participar en la ejecución de la actuaciones de urbanización en el régimen
de equitativa distribución de beneficios y cargas, conlleva asumir como carga
real la participación en los deberes legales de la promoción de la actuación, en
los términos de la legislación sobre ordenación territorial y urbanística, así
como permitir ocupar los bienes necesarios para la realización de las obras al
responsable de ejecutar la actuación.
 3.- Los criterios básicos del régimen del suelo que establece la Ley
8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, que han de ser respetados por la legislación
autonómica, son los siguientes:

- Atribuir en la ordenación territorial y urbanística un destino que comporte o

posibilite el paso de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado,
mediante la urbanización, al suelo preciso para satisfacer las necesidades que
lo justifiquen, impedir la especulación con él y preservar de la urbanización al
resto del suelo rural.

- Destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso

residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda
sujeta a un régimen de protección pública que, al menos, permita establecer
su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda,
como el derecho de superficie o la concesión administrativa.
Esta reserva será determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de
conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación y, como mínimo, comprenderá los terrenos
necesarios para realizar el 30 por ciento de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación
urbanística en el suelo que vaya a ser incluido en actuacion es de urbanización. No obstante, dicha
legislación podrá también fijar o permitir excepcionalmente una reserva inferior para
determinados Municipios o actuaciones, siempre que, cuando se trate de actuaciones de nueva
urbanización, se garantice en el instrumento de ordenación el cumplimiento íntegro de la
reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación y una distribución de su localización
respetuosa con el principio de cohesión social.

- Atender, en la ordenación que hagan de los usos del suelo, a los principios
de accesibilidad universal, de igualdad de trato y de oportunidades entre
mujeres y hombres, de movilidad, de eficiencia energética, de garantía de
suministro de agua, de prevención de riesgos naturales y de accidentes graves,
de prevención y protección contra la contaminación y limitación de sus
consecuencias para la salud o el medio ambiente.

5. Reparto equitativo de beneficios y cargas

El estatuto de la propiedad del suelo, definido tradicionalmente como una

combinación de facultades y deberes, entre los que ya no se cuenta el de
urbanizar, pero desde luego sí se encuentra la facultad de participar en la
actuación urbanizadora de iniciativa privada en un régimen de distribución
equitativa de beneficios y cargas.

Este sistema de distribución equitativa de beneficios y cargas ha de

hacerse con las debidas garantías, a saber, las siguientes:

-La participación con este sistema se basa en el consentimiento informado

-No podrán imponerse más cargas que las legales, y sin perjuicio de que el
legislador urbanístico autonómico opte por seguir reservando a la propiedad la
iniciativa de la urbanización en determinados casos de acuerdo con la Ley de
Suelo de 2007.

-Cuando procede la distribución de beneficios y cargas entre los propietarios

afectados por una actuación, se entenderá que el titular del suelo de que se
trata aporta tanto la superficie de su rasante como la del subsuelo o vuelo que
de él se segrega.

El efecto de la distribución equitativa de los beneficios y cargar supone la

subrogación de las fincas de origen por las de resultado y el reparto de su
titularidad entre los propietarios, el promotor de la actuación, cuando sea
retribuido mediante la adjudicación de parcelas incluidas en ella, y la
Administración, a quien corresponde el pleno dominio libre de cargas de los
terrenos –definidos como finca y parcela en el artículo 17.1de la Ley de Suelo-.

Este reparto equitativo de beneficios y cargas puede concretarse en

diversas técnicas, que, según la STC 61/1997, son ahora competencia de las
respectivas CCAA. Ahora bien, en la Ley de Suelo de 2007 se parte de la
existencia de unidades básicas como la finca y la parcela.
La finca: como la unidad de suelo o de edificación atribuida exclusiva y
excluyentemente a un propietario o varios en proindiviso, que puede situarse
en la rasante, en el vuelo o en el subsuelo. Cuando, conforme a la legislación
hipotecaria, pueda abrir folio en el Registro de la Propiedad, tiene la
consideración de finca registral.

La parcela: la unidad de suelo, tanto en la rasante como en el vuelo o el

subsuelo, que tenga atribuida edificabilidad y uso o sólo uso urbanístico
independiente.

III. COMPETENCIAS EN MATERIA URBANÍSTICA: LA SENTENCIA DEL

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 61/1997, DE 20 DE MARZO

El urbanismo es en todos sus aspectos competencia de los poderes

públicos. Ahora bien, el problema radica en determinar de qué poderes
públicos se trata: estatales, autonómicos o municipales, y hasta donde llega la
competencia urbanística de cada uno de ellos.
Del juego de los artículos. 148 y 149 de la CE, según la STC 61/1997,
resulta lo siguiente:
1.– Las CCAA pueden asumir competencia exclusiva en las
materias de «ordenación del territorio, urbanismo y vivienda» (art.
148.1.3.º CE). Y así lo han hecho todas las CCAA en sus respectivos
Estatutos de Autonomía (EEAA).
 Esta ordenación del territorio y el urbanismo comprenden: 1.º) el
planeamiento urbanístico, 2.º) ejecución, 3.º) gestión y 4.º) disciplina
urbanística.
2.– A pesar de esta competencia exclusiva de las CCAA en materia de
urbanismo, existen en la CE otros títulos competenciales reservados al Estado.
Así, en el art. 149.1 CE se contienen otros títulos competenciales que pueden
incidir sobre el urbanismo, por lo que aquella competencia exclusiva de las
CCAA ha de coexistir con las que reconoce el art. 149.1 CE al Estado.
Estos títulos competenciales que habilitan al Estado para actuar en el
urbanismo y la ordenación del territorio son los siguientes:
a) El art. 149.1.1.º CE al atribuir al Estado competencia exclusiva
en la «regulación de las condiciones básicas que garanticen la
igualdad» de todos en el ejercicio de los derechos y deberes, en
concreto del derecho de propiedad.
Las «condiciones básicas» aludidas en este n.º 1.º del art. 149.1 CE no equivalen a
«legislación básica» o «bases», ni al «contenido esencial» de los derechos fundamentales,
sino que con ello se alude al contenido primario, a las condiciones necesarias para
garantizar la igualdad. Pero esto no habilita al Estado para establecer una regulación
uniforme de la propiedad privada y su función social, ni para anular las competencias de las
CCAA en materia urbanística. A través de la regulación de estas condiciones básicas, por
tanto, no se puede modificar el modelo de urbanismo que las CCAA y la Administración
local, en el ejercicio de sus competencias, pretendan diseñar.
La regulación de las condiciones básicas del derecho de propiedad
comprende: 1.º) el estatuto jurídico del propietario de suelo: sus derechos y
deberes básicos, 2.º) la clasificación del suelo, y 3.º) la valoración del suelo.
b) El art. 149.1.8.º CE atribuye igualmente al Estado la competencia de la
legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por
las CCAA de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existen. Los
límites de este título competencial resultan claros a juzgar por las escasas
impugnaciones ante el TC que ha motivado esta materia.
c) El art. 149.1.18.º CE atribuye al Estado, por lo que ahora nos importa,
competencias en «la legislación sobre expropiación forzosa», «bases del
régimen jurídico de las Administraciones Públicas», y «el sistema de
responsabilidad de todas las Administraciones públicas». Ahora bien, ninguno
de estos títulos competenciales le permite al Estado regular mas allá de los
mismos, incidiendo mediante normas especiales en la regulación del urbanismo
y la ordenación del territorio.
d) Otros títulos competenciales estatales son los previstos en el art.
149.1.23.º CE sobre la protección del medio ambiente, y el art. 149.1.13.º CE
sobre las bases y coordinación de la planificación económica.
3.– El Estado no se encuentra habilitado para incidir en el urbanismo
utilizando la habilitación de la cláusula de supletoriedad del art. 149.3, in fine,
CE.
 Recordemos que la Ley del Suelo de 1992, en su disposición final única
calificaba sus preceptos, unos, como de legislación básica, otros de aplicación
plena y otros de aplicación supletoria. Pues bien, el TC, en la S 61/1997, ha
declarado que la denominada «aplicación plena» es una categoría que no tiene
correspondencia en el texto constitucional, y la «aplicación supletoria» de
derecho estatal para el caso en que la materia no haya sido regulada por la CA
es inconstitucional.
En efecto, teniendo en cuenta que los respectivos EEAA atribuyen a las
CCAA la competencia exclusiva en materia de urbanismo, como faculta el art.
148 1.3 CE, el TC concluye que el Estado no puede dictar normas supletorias
al carecer de un título competencial específico que lo legitime, sin que el hecho
de ostentar otros títulos competenciales justifique la invocación de la cláusula
de supletoriedad del art. 149.3, in fine, CE. Esta cláusula de supletoriedad no
es fuente atributiva de competencias estatales, ni siquiera con carácter
supletorio. El Estado no puede crear un derecho supletorio en materia atribuida
a la exclusiva competencia de las CCAA.
Esta doctrina que el TC sienta de forma contundente en la STC 61/1997, ya
había sido anunciada en su STC 147/1991, sobre pesca marítima, al considerar
«viciadas de incompetencia y, por ello, nulas las normas que el Estado dicte
con el único propósito de crear derecho supletorio del de las CCAA en materias
que sean de la exclusiva competencia de estas, lo cual no es
constitucionalmente legitimo cuando todos los EEAA atribuyen alas CCAA la
competencia como exclusiva y en un mismo grado de homogeneidad».

IV. EL PLANEAMIENTO

En el Derecho urbanístico se aprecia claramente el carácter plural

de nuestro ordenamiento jurídico-administrativo, en el que confluyen
varios ordenamientos, todos ellos producto de entes dotados de
potestad normativa propia, como son el estatal, el autonómico y el
local (también ha de citarse el comunitario). Esta pluralidad, sin
embargo, ha de reconducirse a una unidad estructural, en virtud de
los principios de jerarquía normativa y de competencia.
Pues bien, dentro de esta pluralidad de fuentes en el Derecho urbanístico, y
a la que ya nos hemos referido en este tema, adquiere singular importancia el
«plan urbanístico», que como señala TR Fernández, es el concepto central del
Derecho urbanístico.
Junto a la normativa estatal y a la de las CCAA, y en un segundo término, aparece todo
un sistema de Planes de distinto valor y alcance, que desarrollan las normas urbanísticas,
llevando hasta sus últimas consecuencias la ordenación concreta y singular de cada
parcela. De este modo la propiedad del suelo ya no apodera facultades indeterminadas
propias de la titularidad dominical, ni siquiera facultades normativamente tasadas mediante
una regulación general, sino que el uso y edificación del suelo queda remitido a los planes
concretos.
A pesar de la importancia de los planes de urbanismo, en la Ley de Suelo de
2007 prescinde por primera vez de regular estas técnicas específicamente
urbanísticas, tales como los tipos de planes (o las clases de suelo como ya
señalamos), y se evita el uso de los tecnicismos propios de ellas para no
prefigurar, siquiera sea indirectamente, un concreto modelo urbanístico y para
facilitar a los ciudadanos la comprensión de este marco común. Es una Ley,
por tanto, concebida a partir del deslinde competencial establecido en estas
materias por el bloque de la constitucionalidad y que podrá y deberá aplicarse
respetando las competencias exclusivas atribuidas a las Comunidades
Autónomas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda,
según se expresa en su Exposición de motivos.

No obstante, debe significarse que la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo

se refiere a los procedimientos de aprobación de instrumentos de ordenación y
de ejecución urbanísticas destacando su “trascendencia capital” (exposición
de motivos), cuyo contenido desborda con mucho el plano estrictamente
sectorial, por su incidencia en el crecimiento económico, en la protección del
medio ambiente y en la calidad de vida. Por ello, la Ley asegura unos
estándares mínimos de transparencia, de participación ciudadana real y no
meramente formal, y de evaluación y seguimiento de los efectos que tienen los
planes sobre la economía y el medio ambiente. La efectividad de estos
estándares exige que las actuaciones urbanizadoras de mayor envergadura e
impacto, que producen una mutación radical del modelo territorial, se sometan
a un nuevo ejercicio pleno de potestad de ordenación. Además, la Ley hace un
tratamiento innovador de este proceso de evaluación y seguimiento, con el
objeto de integrar en él la consideración de los recursos e infraestructuras más
importantes.

1. Orígenes
El plan se introduce en nuestro derecho positivo de la mano de las primeras
normas urbanísticas con un significado equivalente al de «plano». Aludiéndose,
de este modo, a la representación gráfica de una realidad determinada. Esta
idea se prolonga hasta la primera Ley del Suelo de 1956 en cuya exposición de
motivos se comienza señalando que «el planeamiento es la base necesaria y
fundamental de toda ordenación urbana».

2. Naturaleza jurídica
Los planes urbanísticos tienen el carácter de auténticas normas jurídicas,
aunque de carácter reglamentario. Así lo ha declarado el TS reiteradamente,
desde su Sentencia de 8 de mayo de 1968. Y esta ya venia siendo la postura
mayoritaria de la doctrina al respecto.
La naturaleza normativa de los planes urbanísticos que ahora
resulta pacifica, sin embargo no siempre fue así. En efecto, la
doctrina debatió ampliamente la cuestión ante el silencio de nuestros
textos legales que no se pronunciaban sobre tal naturaleza, a
diferencia de lo que ocurría en otros países como Alemania que
califica los planes como ordenanzas.
Las posturas doctrinales al respecto eran tres: a) los que consideraban a los
planes como meros actos administrativos; b) los que consideraban que eran
verdaderas normas jurídicas; y c) los que estiman que el plan es una institución
compleja: norma y acto al mismo tiempo.
Las consecuencias procesales de esta naturaleza normativa son:
– La posibilidad de impugnación indirecta del plan, ex art. 26.1 de la LJCA.
– Esta impugnación indirecta puede producirse no solo a través de la
impugnación del acto de aplicación, sino también de otro plan de desarrollo del
anterior.

3. Clases de planes
Con carácter general, los planes pueden clasificarse:
1.– Por su ámbito territorial: en autonómicos, municipales o
supramunicipales cuando comprenden varios términos municipales, tal es el
caso, por ejem., de los planes comarcales. Los estatales tras la STC 61/1997
resulta inconstitucional en materia urbanística, pero el Estado puede elaborar
planes en algún ámbito sectorial en el tenga título competencial que le habilite
al efecto y que de modo indirecto pueda afectar al urbanismo, ~como, por
ejem., la planificación económica.
2.– Por el sujeto, por la Administración encargada de la elaboración y
aprobación de planes de urbanismo: pueden ser elaborados y aprobados
enteramente por los órganos respectivos de las CCAA; o por los de los
Ayuntamientos; y también puede darse una concurrencia de ambas
Administraciones en su elaboración y aprobación.
3.– Por su objeto: 1.º) en planes generales (que comprenden una ordenación
integral del territorio, y clasifican el suelo en urbano, urbanizable y no
urbanizable); 2.º) planes de desarrollo (que ordenan y urbanizan terrenos ya
clasificados); y 3.º) planes especiales (no realizan una ordenación global del
territorio, sino que desde una perspectiva sectorial afrontan su ordenación en
relación con uno o varios elementos); estos planes especiales pueden revestir
muy variadas formas: Planes de conservación del Patrimonio Histórico-
Artístico, Planes de protección del paisaje, Planes de protección de vías de
comunicación, etc.
Los tipos de planes en nuestro derecho positivo se encontraban regulados
en la Ley del Suelo de 1992, cuyos preceptos fueron declarados
inconstitucionales por la STC 61/1997, por dos motivos:
1.º) en lo referente a al Plan Nacional de Ordenación por invadir la
competencia exclusiva de las CCAA en la materia de urbanismo, y
2.º) el resto de los planes (Planes Directores Territoriales de
Coordinación, Planes Generales de Ordenación Urbana, Normas
Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento, Proyectos de
Delimitación del Suelo Urbano, Programas de Actuación Urbanística,
Planes Parciales, Estudios de Detalle y Proyectos de Urbanización)
por la inconstitucionalidad que supone la fijación por el Estado de un
derecho supletorio en materias que son competencia exclusiva de las
CCAA, entre las que se incluye el planeamiento urbanístico.
En efecto, la STC 61/1997 al diseccionar las competencias urbanísticas de
las CCAA, del derecho de propiedad cuya regulación corresponde al Estado,
diferencia ambas en los siguientes términos:
– entre las competencias urbanísticas incluye: planeamiento-ordenación,
ejecución, gestión y disciplina, en las que se reconoce plena capacidad
normativa las CCAA y se le niega al Estado cualquier intromisión,
– entre las que afectan al estatuto jurídico de la propiedad se encuentran: la
clasificación del suelo, la regulación de derechos y deberes básicos, y las
valoraciones del suelo, en las que se reconoce la competencia del Estado para
su regulación asegurando las condiciones básicas que garanticen la tendencia
a la igualdad.
En consecuencia, al incluirse el planeamiento en el primer bloque de
materias, ha de concluirse que tras la STC 61/1991 no existe una regulación
general sobre los distintos tipos de planes urbanísticos, por ello habrá de
estarse a la concreta regulación establecida en las respectivas leyes del suelo
de las CCAA para la elaboración de una clasificación de planes, que por su
casuísmo no abordaremos.
Con carácter general, debemos señalar que estas leyes autonómicas suelen
establecer una cadena de planes que a medida que descienden van
concretando el estatuto jurídico de cada parcela.
La Ley de Suelo de 2007, como hemos señalado no establece una tipología
de planes, pero regula un común denominador en relación con el
planeamiento, su aprobación y modificación, y la ejecución urbanística, en los
siguientes términos:
-Los instrumentos de ordenación territorial están sometidos a evaluación
ambiental y al informe de sostenibilidad ambiental.
-En la fase de consultas de estos instrumentos ha de contar con los
informes de a Administración Hidrológica, de la Administración de Costas y
protección del dominio público, de la Administración competente en materia de
carreteras y demás infraestructuras afectadas.

- Todos los instrumentos de ordenación territorial y de ordenación y

ejecución urbanísticas, incluidos los de distribución de beneficios y cargas, así
como los convenios que con dicho objeto vayan a ser suscritos por la
Administración competente, deben ser sometidos al trámite de información
pública en los términos y por el plazo que establezca la legislación en la
materia, que nunca podrá ser inferior al mínimo exigido en la legislación sobre
procedimiento administrativo común, y deben publicarse en la forma y con el
contenido que determinen las leyes.

- Las Administraciones Públicas competentes impulsarán la publicidad

telemática del contenido de los instrumentos de ordenación territorial y
urbanística en vigor, así como del anuncio de su sometimiento a información
pública.

- Cuando la legislación urbanística abra a los particulares la iniciativa de los

procedimientos de aprobación de instrumentos de ordenación o de ejecución
urbanística, el incumplimiento del deber de resolver dentro del plazo máximo
establecido dará lugar a indemnización a los interesados por el importe de los
gastos en que hayan incurrido para la presentación de sus solicitudes, salvo en
los casos en que deban entenderse aprobados o resueltos favorablemente por
silencio administrativo de conformidad con la legislación aplicable.

-Los instrumentos de ordenación urbanística cuyo procedimiento de

aprobación se inicie de oficio por la Administración competente para su
instrucción, pero cuya aprobación definitiva competa a un órgano de otra
Administración, se entenderán definitivamente aprobados en el plazo que
señale la legislación urbanística.

- En los procedimientos de aprobación o de alteración de instrumentos de

ordenación urbanística, la documentación expuesta al público deberá incluir un
resumen ejecutivo expresivo de los siguientes extremos:

a) Delimitación de los ámbitos en los que la ordenación proyectada altera la

vigente, con un plano de su situación, y alcance de dicha alteración.

b) En su caso, los ámbitos en los que se suspendan la ordenación o los

procedimientos de ejecución o de intervención urbanística y la duración
de dicha suspensión.
 TEMA 14º
URBANISMO, II.
(Esquema)

I. EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO

1. La vocación de cumplimiento de los planes
2. Concepto
3. Competencia
4. Polémica acerca de la aplicación de los reglamentos urbanísticos
5. Finalidades que cumple la ejecución
6. Presupuesto jurídicos de la ejecución
7. Clases de ejecución
8. Sistemas de ejecución
A) Sistema de compensación
B) Sistema de cooperación
C) Sistema de expropiación

II. INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA URBANÍSTICA: LAS LICENCIAS

1. Concepto
2. Naturaleza
3. Ámbito objetivo del deber de obtener licencia
4. Ámbito subjetivo del deber de obtener licencia
5. Competencia para la concesión de licencias
6. Procedimiento para la concesión de licencias
7. Efectos de la licencia

III. DISCIPLINA URBANÍSTICA

IV. LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE

URBANISMO, II
Urbanismo (II). La ejecución del planeamiento. Intervención administrativa en materia urbanística:
Las licencias. Disciplina urbanística. La protección del medio ambiente.

I. EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO

1. La vocación de cumplimiento de los planes

El plan como instrumento destinado a prever, encauzar y controlar el proceso urbano,
tiene una decidida vocación de cumplimiento que necesariamente camina hacia su
realización efectiva, hacia su ejecución. Hasta tal punto es importante este aspecto que se ha
llegado a decir —TR Fernández— que sin posibilidades de ejecución el plan se convertiría
inevitablemente en un dibujo muerto.

2. Concepto
La ejecución del planeamiento no es mas que poner a la obra sus determinaciones, lo
cual comporta una pluralidad de acciones de muy diferente carácter que van desde la
urbanización hasta la edificación del terreno.
 La ejecución, en definitiva, es una potestad urbanística, que precisa de un plan
urbanístico previo que legitime su ejercicio.

3. Competencia
La ejecución de los planes de ordenación corresponde tanto a los poderes públicos, como
a las entidades urbanísticas especiales y a los particulares en los términos que prevea la
legislación urbanística y el planeamiento aplicable.

Dentro de los poderes públicos concretamente corresponde la ejecución de los planes de

ordenación a las CCAA y a las Entidades locales, y no al Estado, después de la STC
61/1997.

En efecto, esta STC declaró inconstitucional la regulación de la ejecución del

planeamiento que establecía la Ley del Suelo de 1992, por considerar, en unos casos, que el
Estado esta invadiendo la competencia de las CCAA en materia de urbanismo, ya que no
corresponde al Estado determinar el instrumento, el procedimiento o la forma en que ha de
llevarse a cabo la ejecución del planeamiento; y, en otros, por haber hecho uso, como título
competencial, de la cláusula de supletoriedad del art. 149.3, in fine, CE, lo que vulnera el
sistema competencial que diseña la CE.

Dejando como excepción a esta declaración de inconstitucionalidad el art. 140 de la Ley del Suelo de
1992 que establecía los fines de la ejecución al señalar que «La ejecución del planeamiento se desarrollará por
los procedimientos establecidos en la legislación urbanística aplicable, que garantizarán la distribución
equitativa de los beneficios y cargas entre los afectados, así como el cumplimiento de los deberes de cesión de
los terrenos destinados a dotaciones públicas y la de aquellos en los que se localice el aprovechamiento
correspondiente a la Administración, al igual que el costeamiento y, en su caso, la ejecución de la
urbanización». Sin embargo, este precepto fue derogado por la disposición derogatoria única de la LRSV
que, a su vez, ha sido derogada por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo.

En consecuencia, la competencia en materia de ejecución del planeamiento se encuentra

incluida, al igual que la de planeamiento, gestión y disciplina, dentro del título competencial
del urbanismo (art. 148.1.3.º CE) atribuido exclusivamente a las CCAA, careciendo el
Estado de competencia en la materia, salvo lo ya visto en el tema anterior sobre el estatuto
jurídico del propietario del suelo y la clasificación de este. Por ello han de ser las leyes
autonómicas respectivas las que determinen las entidades competentes en la ejecución, las
unidades de ejecución, o la elección del sistema de ejecución.

4. Polémica acerca de la aplicación de los reglamentos urbanísticos

El TR de la LS de 1992 dispuso que en el plazo de tres meses desde la publicación de esta Ley por Real
Decreto se establecería la tabla de vigencia del Reglamento de Planeamiento (aprobado por RD 2159/1978,
de 23 de junio), del Reglamento de Gestión Urbanística (aprobado por RD 3288/1978, de 25 de agosto), y
del Reglamento de Disciplina Urbanística (aprobado por RD 2187/1978, de 23 de junio). Y efectivamente en
cumplimiento de dicha disposición se aprobó la tabla de vigencias mediante el RD 304/1993, de 26 de
febrero.

Después de la STC 61 /1997 ha surgido la cuestión sobre si los expresados reglamentos —que
desarrollaron la LS de 1976 y que fueron adaptados a la LS de 1992 en virtud del RD 394/1993—, se
encuentran o no en vigor. La tesis mayoritaria apuesta por su vigencia parcial, esto es, ceñida a aquellas
materias en las que el Estado —después de la STC 61/1997— ostenta algún título competencial que le
habilite para actuar en el urbanismo. El resto de su regulación ha de entenderse derogada por la propia
disposición derogatoria única.3 de la LRSV cuando dispone que «quedan igualmente derogados cuantos
preceptos legales se opongan o sean incompatibles con lo previsto en la presente Ley», y por tanto, todos los
preceptos reglamentarios que desarrollaban preceptos legales derogados. Además, la mayoría de su
regulación ya se había entendido derogada por inconstitucionalidad desde la expresada STC 61 /1997, pues si
el Estado carece de competencia para elaborar disposiciones legales en materia de urbanismo —salvo que
tenga otro título competencial habilitante—, tampoco podrá dictar normas reglamentarias al respecto.

5. Finalidades que cumple la ejecución

1.º) Tiende a transformar la realidad, convierte el «dibujo» de la ciudad que todo
planeamiento comporta en una realidad física concreta.

2.º) Produce una distribución equitativa de las cargas y beneficios derivados del
planeamiento. Mediante los mecanismos previstos en la ejecución se pretende corregir la
desigualdad que pudiera existir inicialmente, estos mecanismos han de fijarse por las leyes
del suelo autonómicas.

No obstante, la Ley de Suelo 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, establece unas

exigencias mínimas que han de respetarse, en todo caso, por la legislación autonómica, en
relación con la ejecución del planeamiento, es decir, de los instrumentos de ordenación.
Estas exigencias son las siguientes:

- Todos los instrumentos de ordenación territorial y de ordenación y

ejecución urbanísticas, incluidos los de distribución de beneficios y cargas, así
como los convenios que con dicho objeto vayan a ser suscritos por la
Administración competente, deben ser sometidos al trámite de información
pública en los términos y por el plazo que establezca la legislación en la
materia, que nunca podrá ser inferior al mínimo exigido en la legislación sobre
procedimiento administrativo común, y deben publicarse en la forma y con el
contenido que determinen las leyes.

- Cuando la legislación urbanística abra a los particulares la iniciativa de los

procedimientos de aprobación de instrumentos de ordenación o de ejecución
urbanística, el incumplimiento del deber de resolver dentro del plazo máximo
establecido dará lugar a indemnización a los interesados por el importe de
los gastos en que hayan incurrido para la presentación de sus solicitudes,
salvo en los casos en que deban entenderse aprobados o resueltos
favorablemente por silencio administrativo de conformidad con la legislación
aplicable.

6. Presupuestos jurídicos de la ejecución

La fase de ejecución del planeamiento necesita de unos presupuestos sin los cuales no
puede producirse ejecución alguna, ya que la ejecución no puede llevarse a cabo en
cualquier momento o en cualquier forma, por esto precisa de:

1.º) La previa existencia de un instrumento de planeamiento, ya que no cabe ejecución

alguna al margen del planeamiento.

2.º) Además el tipo de plan ha de ser el necesario para cada clase de suelo, esto es, el que
haya ultimado el proceso de ordenación urbanística en ese suelo. Ejem. con arreglo a la Ley
de 1992 para la ejecución en suelo urbano necesitaba de una Plan General o Normas
Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento, y en suelo urbanizable programado
necesitaba de Plan Parcial. Sin embargo, la declaración de inconstitucionalidad de estos
preceptos que regulaban la ejecución y el silencio de la LRSV, ahora derogada por la Ley
8/2007, de 28 de mayo, sobre la materia, remiten su regulación a la legislación urbanística
de cada CCAA.

3.º) Ha de haber quedado establecida la delimitación territorial a la que ha de referirse en

concreto la actividad de ejecución, mediante la fijación de la unidad de ejecución. Esta
unidad de ejecución es el instrumento que permite la ejecución sistemática del
planeamiento.

La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo establece unos deberes legales para la

trasformación urbanística del suelo, cualquiera que sea el sistema de ejecución que
adopte de los previstos por la legislación urbanística correspondiente, que
son los siguientes:

- Entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales,

espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la
propia actuación o adscritas a ella para su obtención.

- Entregar a la Administración competente, y con destino a patrimonio

público de suelo, el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al
porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación, o del ámbito
superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación reguladora
de la ordenación territorial y urbanística.

En las actuaciones de dotación, este porcentaje se entenderá referido al incremento de la

edificabilidad media ponderada atribuida a los terrenos incluidos en la actuación.
Con carácter general, este porcentaje no podrá ser inferior al cinco por ciento ni superior al
quince por ciento.
La legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá permitir excepcionalmente
reducir o incrementar este porcentaje de forma proporcionada y motivada, hasta alcanzar un
máximo del veinte por ciento en el caso de su incremento, para las actuaciones o los ámbitos
en los que el valor de las parcelas resultantes sea sensiblemente inferior o superior,
respectivamente, al medio en los restantes de su misma categoría de suelo.

- Costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización previstas

en la actuación correspondiente, así como las infraestructuras de conexión con
las redes generales de servicios y las de ampliación y reforzamiento de las
existentes fuera de la actuación que ésta demande por su dimensión y
características específicas, sin perjuicio del derecho a reintegrarse de los
gastos de instalación de las redes de servicios con cargo a sus empresas
prestadoras, en los términos establecidos en la legislación aplicable.

- Entregar a la Administración competente, junto con el suelo

correspondiente, las obras e infraestructuras a que se refiere la letra anterior
que deban formar parte del dominio público como soporte inmueble de las
instalaciones propias de cualesquiera redes de dotaciones y servicios, así
como también dichas instalaciones cuando estén destinadas a la prestación de
servicios de titularidad pública.
 - Garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que se precise
desalojar de inmuebles situados dentro del área de la actuación y que
constituyan su residencia habitual, así como el retorno cuando tengan derecho
a él, en los términos establecidos en la legislación vigente.

- Indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y

edificaciones que deban ser demolidas y las obras, instalaciones, plantaciones
y sembrados que no puedan conservarse.

Con carácter general, la citada Ley declara que <<los convenios o

negocios jurídicos que el promotor de la actuación celebre con la
Administración correspondiente, no podrán establecer obligaciones o
prestaciones adicionales ni más gravosas que las que procedan legalmente en
perjuicio de los propietarios afectados. La cláusula que contravenga estas
reglas será nula de pleno Derecho>> (artículo 16.3 Ley de Suelo).

7. Clases de ejecución
La ejecución del planeamiento tradicionalmente puede ser diversa: 1.º) la forma normal
es la ejecución sistemática mediante la determinación de unidades de ejecución, pero
pueden darse otras; 2.º) la ejecución de los sistemas generales; y 3.º) ejecución de
actuaciones aisladas. Respecto de su aplicación y régimen jurídico ha de estarse a la
regulación concreta por las leyes urbanísticas de cada CCAA.

8. Sistemas de ejecución
Los sistemas de ejecución que contemplaba la Ley del Suelo de 1976 y el TR de
1992 eran tres (compensación, cooperación y expropiación). Los preceptos en que se
regulaban estos sistemas de ejecución fueron declarados inconstitucionales por no
ser un título competencial la cláusula supletoria del art. 149.3 in fine, y no estar
habilitado, por tanto, el Estado para establecer un derecho supletorio. En
consecuencia, en esta como en las demás materias de este tema ha de estarse a la
regulación de cada CCAA en sus respectivas leyes del suelo, sin embargo la mayoría
de estas contemplan estos tres sistemas de ejecución.

La Ley de Suelo 8/2007, de 28 de mayo, no hace referencia a los sistemas de

ejecución tradicionales, sin perjuicio de su regulación por la Leyes de las
Comunidades Autónomas. En este sentido, en su Exposición de Motivos de la
citada LS, se señala que la ejecución puede encomendarse a la iniciativa
privada, declarando que <<allí donde se confíe su ejecución a la iniciativa
privada, ha de poder ser abierta a la competencia de terceros, lo que está
llamado además a redundar en la agilidad y eficiencia de la actuación>>.

No obstante nos referiremos a los tres sistemas tradicionales de ejecución de los planes
—compensación, cooperación y expropiación—, por ser los que que figuran normalmente
en las leyes urbanísticas correspondientes. Pues bien, estos sistemas responden a un
objetivo común, consustancial al propio proceso de ejecución: asegurar no solo la ejecución
del plan, sino también el retorno a la comunidad de una parte de las plusvalías generadas
por aquel. La diferencia entre los distintos sistemas de ejecución radica en el mayor o
menor protagonismo de los propietarios en ese proceso.

Así el protagonismo privado en el sistema de expropiación es nulo, sin embargo en el de

compensación es esencial, y finalmente en el sistema de cooperación es la colaboración
entre la Administración y los propietarios su nota principal.

A) Sistema de compensación
En este sistema la ejecución se confía a los propietarios del suelo afectado, quienes
asumen las dos obligaciones esenciales: 1.º) aportar los terrenos de cesión obligatoria, y 2.º)
realizar a su costa la urbanización.

Al operarse con una pluralidad de propietarios resulta necesario que su actuación se

desarrolle con arreglo al principio de solidaridad de beneficios y cargas, superando los
múltiples centros de intereses que dicha pluralidad de propietarios comporta. Para ello se
constituye la Junta de Compensación que es el ente asociativo al que se incorporan los
propietarios con carácter obligatorio, y es esta Junta la que personaliza frente a la
Administración la obligación conjunta.

Las Juntas de Compensación constituyen, según TR Fernández, una típica figura de

autoadministración, es decir, de gestión autónoma por los propios interesados de funciones
inicialmente administrativas. Estos entes participan de una cierta naturaleza administrativa
cuando actúan en lugar de la propia Administración, esto es, cuando realizan por encargo de
ésta las funciones que en el proceso de ejecución corresponden a la Administración, y sólo
en estos casos esta justificado el uso de privilegios administrativos (expropiación o vía de
apremio). Sin embargo, en todo lo demás su actuación se limita a gestionar intereses
privados, comportándose como entidades privadas.

El sistema de compensación que la Junta protagoniza precisa de la elaboración de un

proyecto de compensación que es el instrumento que realiza:

– la distribución de beneficios y cargas entre los propietarios, que constituye la esencia

de este sistema de gestión privada;

– la adjudicación a cada propietario de las nuevas parcelas acomodadas al Plan y que

sustituyen a las primitivas;

c) adjudicación a la Administración del tanto porcentual del aprovechamiento del

correspondiente ámbito, que en la vigente Ley de Suelo de 2007, va del cinco al quince por
ciento con las correcciones a que antes hecho mención.

B) Sistema de cooperación
Es un sistema de gestión pública en el que los propietarios aportan el suelo de cesión
obligatoria y la Administración ejecuta las obras de urbanización con cargo a aquellos.
La única diferencia con el sistema de compensación, supuesto que las obligaciones de
cesión gratuita de suelo y costear la urbanización tienen, según ya sabemos, carácter
general, radica en que en este caso el protagonismo del proceso de ejecución recae
directamente en la Administración, limitándose los propietarios a colaborar en el mismo a
través, en su caso, de la constitución de una Asociación administrativa.
La cooperación a que alude el propio nombre del sistema se realiza a través de esta
asociación que fiscaliza la marcha de las obras, auxilia a la Administración, colabora en el
cobro de las cuotas de urbanización, controla su inversión y promueve con la
Administración la constitución de sociedades urbanizadoras.
Es, pues, la Administración quien promueve y ejecuta la reparcelación que en este sistema resulta
imprescindible, es la Administración quien asume la responsabilidad de la ejecución de las obras, y es la
Administración, en fin, quien distribuye las cuotas de urbanización correspondientes a cada propietario. Estas
cuotas de urbanización se distribuyen entre los propietarios afectados en proporción al valor de las fincas que
les sean adjudicadas a resultas de la reparcelación.

C) Sistema de expropiación
Este sistema supone la eliminación de los particulares y la asunción por la
Administración actuante del protagonismo exclusivo del proceso, bien mediante gestión
directa por ella misma o bien mediante concesionario interpuesto.

Algunos autores niegan que se trate de un verdadero sistema de ejecución, ya que no es

mas que una modalidad de expropiación por razón de urbanismo.

Son de aplicación en este sistema las garantías respecto de la fijación del justiprecio, su
pago y la intervención de los afectados, que se concreta en dar intervención a los
propietarios de cada unidad de ejecución en el procedimiento expropiatorio.

II. INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA

URBANÍSTICA: LAS LICENCIAS

La legalidad urbanística se protege no solo con medidas de carácter sancionador o de

restablecimiento de la legalidad urbanística conculcada, sino que existe un control
preventivo que se ejerce a través de la concesión de la licencia y este es al que ahora nos
vamos a referir.

1. Concepto
La licencia puede definirse, siguiendo a Parada Vázquez, como la autorización de
carácter reglado que, sin perjuicio de tercero, permite la ejecución de las obras o
utilizaciones del suelo que se encuentran previstas en los instrumentos urbanísticos.

Así, se ejerce, a través de la licencia, un control estricto de legalidad del acto que se
pretende ejecutar, siendo su concesión reglada, según reiteradamente ha declarado la
jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo, esto es, la licencia se otorga o deniega
necesariamente según que el acto proyectado se ajuste o no a la normativa urbanística.

2. Naturaleza
La doctrina ha venido discutiendo sobre si la licencia tiene naturaleza declarativa o
constitutiva en los siguientes términos. Es la licencia un acto meramente declarativo de un
derecho preexistente o, por el contrario, dado que su concesión determina la adquisición del
derecho a edificar su naturaleza es la de un acto constitutivo del que depende el nacimiento
del derecho.

La mayoría de la doctrina se pronuncia por la primera de la posturas, esto es, por la

naturaleza declarativa de la licencia urbanística. En definitiva, la licencia es una verdadera
autorización, tiene carácter real, y su característica mas llamativa es su naturaleza reglada
que ya hemos señalado.

Las notas características de su naturaleza, según García de Enterría y Parejo, que

consideran su naturaleza como meramente declarativa, son las siguientes:

– La licencia es una medida de intervención administrativa en la actividad de edificación

y uso del suelo, al excluir el régimen de libre ejercicio.

– Incide no sobre el contenido sino sobre el ejercicio del derecho a la edificación o uso
del suelo.

–Su misión es controlar que el acto que se pretende ejecutar sea conforme a la
ordenación urbanística.

3. Ámbito objetivo del deber de obtener licencia

La obligación de obtener licencia alcanza a todos los actos de edificación.
Así lo impone el art. 242.1 del Texto Refundido de la LS de 1992, al disponer
que «todo acto de edificación requerirá la preceptiva licencia municipal» que
sigue vigente ya que no fue declarado inconstitucional por la STC 61/1997,y
no ha sido derogado por la ya derogada LRSV ni por la Ley de Suelo de 2007.

En este sentido, el TC considera al respecto, en el fundamento jurídico 34 de la

expresada sentencia, que el artículo 242.1 entronca con la regulación de las condiciones
básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos de la propiedad urbana
(derecho a edificar), regulación que le compete al Estado ex art. 149.1.1 CE, no alcanzando
esta habilitación al uso del suelo y subsuelo, que han de regular las CCAA, sino solo a los
actos de edificación.

4. Ámbito subjetivo del deber de obtener licencia

La regla general es que no existe ninguna excepción subjetiva al deber de obtener
licencia, ya que normalmente los actos de edificación de las Administraciones Públicas
también se encuentran sujetos a licencia. Así lo establecía el art. 244.1 del TR de la LS de
1992 declarado inconstitucional por la STC 61/1997.

5. Competencia para la concesión de licencias

La competencia para otorgar la licencia ha venido correspondiendo a las Entidades
locales de acuerdo con su legislación aplicable, así lo disponía el art. 243.1 del TR de la LS
de 1992, que no fue declarado inconstitucional ni tampoco derogado por la derogada
LRSV, pero que ahora ha sido derogado por la Ley de Suelo de 2007. Pues bien, la
legislación a la que se remitía este precepto era la contenida en la Ley 7/1985 de Bases de
Régimen Local, y el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de
Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de abril.

Por tanto, tras la Ley de Suelo de 2007 ha de entenderse que se deja la cuestión sobre la
competencia para la concesión de licencias a las leyes urbanísticas autonómicas respectivas
de cada CCAA.

La denegación de la licencia debe ser motivada, ex art. 243.2 de la LS de 1992 no

declarado inconstitucional ni derogado por la derogada LRSV, ni por la Ley de Suelo de
2007.

6. Procedimiento para la concesión de licencias

Si la competencia para su concesión viene atribuida, como hasta ahora, a las Entidades
locales, el procedimiento para su concesión parece que habrá de ser el de la propia
normativa en materia de régimen local, pero siempre ha de estarse a la concreta regulación
establecida en las respectivas leyes urbanísticas de las CCAA.

El TRLS de 1992, en su art. 242.5, hacía una remisión expresa a la legislación de

Régimen Local como la aplicable para la concesión de licencias urbanísticas, pero este
precepto ha sido declarado inconstitucional por la STC 61/1997, al vedar al Estado la
posibilidad de fijar un derecho de eficacia supletoria. Por tanto, en primer lugar debe estarse
a lo que disponga la legislación urbanística autonómica al respecto.

Esta regulación local se contiene en el art. 9 del Reglamento de Servicios de las

Corporaciones Locales que, en síntesis, es la siguiente: a) se inicia con la presentación de la
solicitud a la que se ha de acompañarse el proyecto técnico visado por el Colegio
Profesional, b) en su tramitación pueden pedirse informes y pueden subsanarse deficiencias,
y c) su finalización, según impone el LRJPAC, art. 42, están obligados a resolver
expresamente. Teniendo en cuenta en los casos de resolución por silencio que «en ningún
caso se entenderá adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la
legislación o del planeamiento urbanístico» (art. 242.6 del TRLS de 1992, precepto
vigente).

En la resolución de licencias, cuando entre la solicitud y la resolución se ha producido un

cambio de planeamiento, se plantea el problema de qué normativa se debe aplicar: la
vigente en la solicitud o en la resolución. La jurisprudencia de nuestro TS ha resuelto que
cuando la Administración resuelve en plazo ha de estarse a la normativa vigente en la fecha
de la resolución, pero cuando se ha hace fuera de plazo ha de aplicarse la normativa vigente
al tiempo de la solicitud.

7. Efectos de la licencia
Una vez obtenida la licencia, bien por acto expreso o bien por silencio, el
particular queda facultado para la realización de la obra, debiendo la
Administración respetar el derecho concedido mientras la autorización
subsista.

En consecuencia, las licencias en cuanto actos favorables están amparadas por el

principio general de irrevocabilidad de los actos declarativos de derechos por lo que la
Administración no puede volver sobre ellos sino en los casos y en la forma prevista en los
arts. 102 y 103 de la LRJPAC.
 III. DISCIPLINA URBANÍSTICA

También en esta materia como en otras, según venimos insistiendo reiteradamente, la

Ley de Suelo de 2007, como ya lo hacía la derogada LSVU, guarda silencio al respecto,
pues los preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 que regulaban esta
materia han sido declarados inconstitucionales por la STC 61/1997, por la imposibilidad del
Estado de establecer un derecho supletorio, que supone una vulneración de la cláusula del
art. 149.3, in fine, de la CE. Por ello en esta materia ha de estarse a la regulación concreta
de las CCAA.

Con carácter general ha de señalarse que en el ámbito urbanístico el control de la

legalidad se canaliza a través de diversas vías:

1.º) El restablecimiento de la legalidad urbanística conculcada, que engloba diversas

medidas dirigidas a la consecución de la restauración del orden jurídico-urbanístico
alterado. Estas medidas son las siguientes:

– la anulación y la suspensión de los actos o acuerdos administrativos que contradigan la

legalidad urbanística,

– evitar la consolidación de situaciones materiales, amparadas o no formalmente en actos

administrativos, contradictorias con la ordenación urbanística,

– la restitución de la realidad física a la situación anterior a su alteración por las

actuaciones ilegales.

La concreción de estas medidas puede diversificarse según que la actuación transgresora

de la legalidad se encuentre o no amparada en una licencia, y según que se haya consumado
o no mediante su completa ejecución. Entre las soluciones dadas por los legisladores
autonómicos se encuentran: la demolición de la obras o el requerimiento de su legalización,
si procede; la suspensión inmediata de las obras; la expropiación o la sujeción al régimen de
venta forzosa del bien.

2.º) La represión de las conductas que infrinjan esa legalidad y alteren, en consecuencia,
el orden urbanístico.

Igualmente se trata de garantizar el respeto del ordenamiento jurídico urbanístico por los administrados
mediante la tipificación de las conductas ilícitas que incumplan la ordenación urbanística. Las sanciones a
imponer pueden ser de índole administrativa o de orden penal. En esta materia en nuestro país coexisten
ambas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado: administrativa y penal, sin embargo en otros como
en Francia la Administración no tiene atribuido ningún poder sancionador en materia urbanística
correspondiendo esta función a la Jurisdicción penal.

1.– Infracciones y sanciones administrativas urbanísticas:

Por infracción urbanística ha de entenderse toda acción u omisión que vulnere lo

dispuesto en la legislación y el planeamiento urbanístico siempre que se encuentren
tipificadas y sancionadas por aquellos.
El cuadro de infracciones y sanciones que con carácter supletorio, en defecto de
legislación autonómica, contenía el Texto Refundido de 1992, ha sido declarado
inconstitucional por la tantas veces citada STC 61/1997.
 Las infracciones urbanísticas se pueden clasificar, como cualquier infracción
administrativa, por aplicación de la Ley 30/1992, en muy graves, graves y leves según la
entidad e importancia de la vulneración realizada.

Las personas responsables pueden ser tanto las personas físicas como las personas
jurídicas. Y dependiendo del tipo de infracción la responsabilidad puede alcanzar al
promotor, al constructor, y al técnico director de las obras.

Las sanciones urbanísticas suelen limitarse a la imposición de multa, dejando a salvo la

responsabilidad civil en que se pueda haber incurrido. Estas sanciones se cuantifican
normalmente tomando como referencia el coste de la obra, y en función del carácter o no de
legalizable de la misma, siendo la multa menor cuando la obra es legalizable.

2.– Delitos sobre la ordenación del territorio:

Hasta el nuevo Código Penal, aprobado por Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre,
no existía un delito urbanístico que coexistiera con las infracciones y sanciones
administrativas urbanísticas, a partir del nuevo CP se tipifican dentro del Título XVI «de los
delitos relativos a la ordenación del territorio y la protección del patrimonio histórico y del
medio ambiente» en su Capítulo I «De los delitos sobre la ordenación del territorio».

Se tipifica como delito urbanístico llevar a cabo «una construcción no autorizada en

suelos destinados a viales, zonas verdes, bienes de dominio público o lugares que
tengan legal o administrativamente reconocido su valor paisajístico, ecológico,
artístico, histórico o cultural, o por los mismos motivos hayan sido considerados de
especial protección» (art. 319.1 CP), así como llevar a cabo «una edificación no
autorizable en suelo no urbanizable» (art. 319.2 CP).

La pena a imponer por este delito es diferente en uno y otro caso. Pena de prisión de seis
meses a tres años, en el primer caso, y hasta dos años en el segundo, e inhabilitación
especial para profesión u oficio, y multa, en ambos casos.

Los autores de este delito pueden ser tanto los promotores y constructores como los
técnicos directores.

Igualmente se tipifica una prevaricación específica en materia urbanística al disponer el art. 320 CP que
«la autoridad o funcionario público que, a sabiendas, de su injusticia, haya informado
favorablemente proyectos de edificación o la concesión de licencias contrarias a las normas
urbanísticas vigentes», por si mismo o como miembro de un órgano colegiado, se le impondrá la pena que
por prevaricación establece el art. 404 del CP y además la de prisión y multa.
3.º) El control preventivo que se realiza a través de sistema de otorgamiento de licencias,
que ya hemos visto.

IV. LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE

El medio ambiente tiene un carácter multidisciplinar, pudiendo ser abordado desde

diversas disciplinas, incluso algunas no jurídicas, porque en su concreción concurren
aspectos biológicos, geográficos, sociológicos y jurídicos. Centrándonos en estos últimos,
las ramas del Derecho a las que corresponde abordar el problema de sus técnicas de
protección pueden ser también varias, no solo el Derecho administrativo sino también el
Derecho penal, ahí están los artículos. 325 y siguientes del CP para confirmarlo.
Igualmente debido a este carácter multidisciplinar la distribución de competencias en
materia de medio ambiente entre el Estado y las CCAA varia según el recurso natural o la
materia o submateria de que se trate. Como regla general, el art. 149.1.23.º CE atribuye al
Estado la competencia de la legislación básica sobre la protección del medio ambiente, sin
perjuicio de las normas adicionales de protección que establezcan las CCAA. Y el art.
148.1.9.º atribuye a las CCAA la gestión en materia de protección del medio ambiente.
Sin embargo, existen otros apartados que se refieren a otras materias en clara conexión
con el medio ambiente, tal es el caso, por ejemplo, de los n.º 19.º, 21.º, 22.º del art. 149.1
CE o los n.º 5.º, 6.º, 8.º, 11.º del art. 148.1 CE.

Con carácter general es la CE en su art. 45 la que proclama el derecho de todos a disfrutar de un medio
ambiente adecuado (art. 45.1), obligando a los poderes públicos a velar por la utilización racional de los
recursos naturales (art. 45.2), y facultando la fijación de sanciones penales y administrativas en caso de
violación de tal derecho al medio ambiente (art. 45.3).

En el Derecho administrativo se aprecia una preocupación sobre el medio ambiente en

legislaciones sectoriales como en materia de aguas, montes, costas y minas que constituyen
verdaderos recursos ambientales. Pero centrándonos en el ámbito urbanístico la protección
del medio ambiente es una constante.

Esta preocupación por la protección del medio ambiente en la ordenación del

territorio se ha intensificado de forma decidida en la Ley de Suelo de 2007.
Así en su Exposición de motivos se señala que aunque el crecimiento urbano
sigue siendo necesario, sin embargo hoy parece asimismo claro que <<el
urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible,
minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración
de la ciudad existente>>.
La Unión Europea insiste claramente en ello, por ejemplo en la Estrategia
Territorial Europea o en la más reciente Comunicación de la Comisión sobre
una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, para lo que propone
un modelo de ciudad compacta y advierte de los graves inconvenientes de la
urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental, segregación social e
ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y
mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servicios públicos.
La incidencia del medio ambiente incide incluso sobre la situación del suelo,
y su clasificación. En este sentido el suelo, además de un recurso
económico, es también un recurso natural, escaso y no renovable. Desde esta
perspectiva, todo el suelo rural, en la Ley de Suelo de 2007, tiene un valor
ambiental digno de ser ponderado y la liberalización del suelo no puede
fundarse en una clasificación indiscriminada, sino, supuesta una clasificación
responsable del suelo urbanizable necesario para atender las necesidades
económicas y sociales, en la apertura a la libre competencia de la iniciativa
privada para su urbanización y en el arbitrio de medidas efectivas contra las
prácticas especulativas, obstructivas y retenedoras de suelo.
Igualmente la protección del medio ambiente es uno de los principios esenciales del desarrollo
territorial, que se relaciona en el artículo 2 de la Ley de Suelo de 2007, cuando alude a
<<la protección del medio ambiente, contribuyendo a la prevención y reducción
de la contaminación, y procurando en particular (…) La eficacia de las medidas
de conservación y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna y de la protección
del patrimonio cultural y del paisaje>>.
 La expresada Ley de Suelo hace constantes referencias al medio ambiente, ya sea como un derecho y
deber del ciudadano para respetar y preservar el medio ambiente (artículo 5), ya como una limitación al uso
del suelo (artículo 10), o bien como un presupuesto para la elaboración de los planes, ya que se ha de tomar
en consideración la variable medio ambiental mediante su sometimiento a evaluación y mediante los
informes de la Administraciones (hidrológica, costas e infraestructuras) relacionadas con el medio
ambiente (artículo 15).

Debemos tener en cuenta, en fin, que las técnicas de planificación territorial —el
planeamiento urbanístico— para compatibilizar los distintos usos posibles del suelo, junto a
la técnica planificadora en general, respecto a cualquier recurso natural, debe permitir una
protección adecuada del medio ambiente y un uso racional de los recursos. Así lo señala la
STC 227/1988, referente a la materia de aguas.