Realidad Económica 329

IADE · Instituto Argentino para el Desarrollo Económico
Revista de Ciencias Sociales
realidad
económica
Nº 329 año 49 / 1° de enero al 15 de febrero de 2020
J.C. Ibarra Warnes

ISSN 0325-1926 ISSN e 2618-1711
El desarrollo
en transición
Comprender la realidad
para transformarla.
realidad
económica
La revista Realidad Económica presenta investigaciones en ciencias sociales, económicas,
políticas y culturales. Su enfoque es heterodoxo desde las ciencias sociales y guarda un compromiso
con el desarrollo independiente de la Argentina, América latina y el Caribe; así como con la defensa
y promoción de los derechos humanos y sociales.
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económica, economía política y Estado y sociedad; de los sectores energético, industrial,
agropecuario, financiero, educativo y de la salud. También de la situación de las economías
regionales, del comercio interior y exterior; de las problemáticas de la administración pública
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proporcionar datos y finalmente aportar propuestas de soluciones, en un debate de ideas crítico
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realidad
económica
Revista de Ciencias Sociales
N° 329 · año 49
1° de enero al 15 de febrero de 2020
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IADE · Instituto Argentino para el Desarrollo Económico

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Realidad Económica
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Latinoamericana de Ciencias Sociales - Argentina.
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Cooperación Floreal Gorini - Argentina.
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-Índice-
Globalización y desarrollo 9 a 34
Centro y periferia
______________________________________________________________________________
Enrique Arceo
América Latina: adiós industria, hola estancamiento 35 a 61

Contextos y desarrollo
_______________________________________
Pierre Salama
El ahorro de divisas como objetivo de la política industrial ________________________________ 63 a 90

Industrialización y desarrollo
Martín Burgos
Sistemas nacionales de innovación tecnológica en países altamente

Tecnología
industrializados y en desarrollo ___________________________________________________________________ 91 a 104

Eduardo Dvorkin
IX Jornada Debate Cátedra Libre de Estudios Agrarios Ing. Agr. Horacio Giberti
Problemática agraria
La cuestión agroalimentaria ______________________________________________________________________ 105 a 151

Carlos Carballo, Omar Príncipe, Nahuel Levaggi,
Mercedes Caracciolo
Sumario ________________________________________________________________________________________________ 152 a 156
La economía política de Cambiemos. Ensayos sobre un nuevo ciclo

Reseña / por Joaquín Lazarte
neoliberal en Argentina de Paula Belloni y Francisco Cantamutto (coords.) ____ 157 a 160
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económica
Nº 329 · AÑO 49
ISSN 0325-1926
Páginas 9 a 34
Globalización y desarrollo*
Centro y periferia
Enrique Arceo**
* El autor agradece las observaciones de Cecilia Fernández Bugna, Andrés Wainer y Eduardo
Basualdo, las cuales permitieron mejorar un texto cuya responsabilidad recae exclusiva-
mente sobre el autor.
** Abogado Universidad de Buenso Aires (UBA). Doctor en Economía del Desarrollo, Uni-
versidad de París, Facultad de Derecho y Ciencias Económicas. Asociado del Área de Eco-
nomía y Tecnología de la FLACSO. Miembro del Comité Editorial de Realidad Económica.
RECEPCIÓN DEL ARTÍCULO: septiembre de 2019

ACEPTACIÓN: noviembre de 2019
Globalización y desarrollo / Enrique Arceo
Resumen
El artículo analiza las tres olas de expansión del modo capitalista de producción,
con especial énfasis en la última ola. Los primeros apartados se dirigen a elucidar el
impacto de la última etapa de la globalización sobre los países centrales, puntualizando
en la movilidad del capital y las nuevas relaciones de fuerzas sociales que impulsa, en
la secuencia neoliberalismo- globalización-financiarización, la concentración y la com-
petencia oligopólica, los efectos sobre la estructura económica global, y el fin del pe-
ríodo. El último apartado analiza el carácter dependiente de las formaciones
periféricas, para concluir en que “la contrapartida a los efectos de la tercera ola de glo-
balización es la exigencia de una redefinición de las políticas nacionales de desarrollo
y, para ello, la reestructuración de los Estados periféricos en base a una estructura del
bloque en el poder marcadamente distinta a la supuesta en la teoría tradicional del de-
sarrollo, lo que implicará, seguramente también, nuevas respuestas a la pregunta sobre
el tipo de desarrollo deseable y el sendero para alcanzarlo”.
Palabras clave: Capitalismo – Desarrollo – Neoliberalismo – Países centrales – Países peri-
féricos
Abstract
Globalization and development
This article analyzes all three expansion waves of the capitalist mode of production,
emphasizing on the last wave. The first sections aim to analyze the impact of the last
stage of globalization on central countries, particularly, mobility of capital and new re-
lations of social forces which foster concentration and oligopolic competitiveness in
the 'neoliberalism - globalization - financiarization' sequence, as well as its effects on
global economic structure, and the end of this period. The final section analyzes the
dependent nature of peripheral formations, to conclude that 'the effects of the third
10
wave of globalization will be matched will the demand for a re-definition of national
development policies, and, for this, the re-structuration of peripheral States which is
based on a power bloc structure that will be markedly different to that which is desig-
ned in the traditional development theory, which will also surely imply new answers
to the question on the type of desirable development and the path to achieve it'.
Keywords: Capitalism - Development - Neoliberalism - Central Countries - Peripheral
Countries
Realidad Económica 329 / 1º ene. al 15 feb. 2020 / Págs. 9 a 34 / issn 0325-1926

Las tres grandes olas de expansión del modo específicamente capitalista

de producción
El sistema mundial capitalista está experimentando los efectos de la tercera
onda de expansión del modo específicamente capitalista de producción, basado en
el predominio de la gran industria y la producción de maquinaria por medio de
maquinarias. Cada una de estas olas supuso, además de transformaciones en la di-
visión mundial del trabajo, cambios en el sistema monetario internacional y trans-
formaciones en las grandes empresas que controlan el comercio y la inversión
internacional: cambiaron el tipo de bienes producidos, la escala de su producción,
las tecnologías empleadas, las características de la inversión internacional, las for-
mas asumidas por la competencia y las relaciones del capital productivo con el ca-
pital financiero. Y esto modificó el impacto producido en los países periféricos por
la penetración del capital de los países centrales y también la problemática que
debió enfrentar, en cada fase, su política de desarrollo.
La primera ola, que se extendió desde el último cuarto del siglo XIX a la Primera
Guerra Mundial, se tradujo en la incorporación de la periferia en una nueva división
internacional del trabajo basada en el intercambio de alimentos y materias primas
por manufacturas. Así, la gran industria del centro produce los medios de trans-
porte (ferrocarriles, buques a vapor) y financia la infraestructura que posibilita esa
incorporación en el marco de una expansión del dominio colonial y de rápido in-
11
cremento de la inversión externa de los países central, fundamentalmente a través
de empréstitos.
La segunda ola se desarrolló desde las postrimerías de la Segunda Guerra Mun-

dial y fue impulsada por la expansión de las actividades productivas en el exterior
de las grandes empresas industriales del centro y en especial de los Estados Unidos.
Estas empresas, fuertemente integradas y productoras de múltiples mercancías,
saltaron las barreras aduaneras, minimizaron los costos de transporte y expandie-

ron su presencia en los mercados externos erigiendo filiales que produjeran local-
mente parte de los bienes finales que antes exportaban e incluso –si las dimensio-
nes del mercado y el nivel de las trabas de la Aduana lo permitían– algunos
productos intermedios. El cambio fundamental en la división internacional del tra-
bajo se dio en la composición de las exportaciones de los países industriales. Per-
dieron peso los bienes finales y se acrecentaron los bienes intermedios y de capital.
A su vez, en los países periféricos con mayores mercados y nivel de ingreso per cá-
pita, la sustitución de importaciones impulsada por su política arancelaria se tra-
dujo en una expansión de su estructura industrial acompañada, en la mayoría de
ellos, de un fuerte proceso de extranjerización.
La tercera ola se desarrolló desde los años ochenta del siglo XX hasta finales de
la primera década del siglo XXI. La caída de la tasa de ganancia en los países cen-
trales impulsó que el capital, a fin de trasladar parte de su producción al exterior
y reducir sus costos mediante la explotación de la mano de obra de la periferia, im-
pusiera la supresión de las regulaciones que trababan su movilidad internacional.
La creciente capacidad de transmisión y procesamiento de la información derivada
de la revolución informática y el descenso en los costos de transporte ligado al uso
de containers permitieron a las grandes empresas multinacionales desarrollar una
red de filiales dispersas geográficamente que realizaran los distintos fragmentos
del proceso productivo donde sus costos fueran menores, o delegar la ejecución de
esos fragmentos en productores locales cuando sus precios lo tornaran conve-
niente.
La consecuencia fue un profundo cambio en la división internacional del trabajo.

La periferia en su conjunto –considerando como parte de ésta a China– pasó a ex-
portar preponderantemente manufacturas y desde comienzos del siglo XXI viene
12 realizando el aporte decisivo al crecimiento de la economía mundial. Se elevó su
participación en la formación bruta de capital fijo y cayó la inversión como propor-
ción del PBI en la mayoría de los países centrales, donde la presión de las importa-
ciones y el traslado de parte de su capacidad productiva al exterior redujeron el
empleo industrial y contribuyeron, junto con las políticas neoliberales, al estanca-
miento de los salarios y al incremento en la concentración del ingreso en el marco
de un acentuado proceso de financiarización.

El impacto de la tercera ola en los países centrales

De la segunda a la tercera ola
Los acuerdos de Bretton Woods procuraron –mediante la autorización de res-
tricciones a los movimientos de capital financiero y la imposición de tasas de cam-
bio fijas en relación al dólar– que los Estados pudieran, sin recurrir a devaluaciones
competitivas, fijar la tasa de interés necesaria para alcanzar el pleno empleo y evi-
tar que los movimientos internacionales de capital impusieran, como en el patrón
oro, restricciones al crecimiento y las políticas nacionales.
En la década de los setenta, las limitaciones a los movimientos del capital finan-
ciero se tornaron insostenibles en razón de la fuerte sobrevaluación del dólar y la
negativa de los Estados Unidos a someterse al ajuste diseñado por el Fondo Mone-
tario Internacional (FMI) para el caso de desequilibrios externos, la acumulación
de excedentes líquidos por las multinacionales y el desarrollo de fuertes movimien-
tos especulativos de capital en relación a las paridades cambiarias. El resultado –
impuesto por los Estados Unidos tras rechazar las propuestas de Europa y Japón
destinadas a controlar los movimientos especulativos de fondos– fue tasas de cam-
bio flotantes, desregulación de los movimientos de capitales y un sistema moneta-
rio internacional que tiene como eje su mercado financiero y se encuentra, por
ende, decisivamente condicionado por la política monetaria y fiscal de ese país.
Se aceleró a su vez la reducción entre los países centrales de las barreras tari-
farias a la importación de productos industriales, que ya habían tendido a disminuir
durante la segunda ola a medida que se redujeron las diferencias de productividad,
se homogenizaron las formas de producción y consumo y se contrajo, al aumentar
13
y diversificarse la producción de bienes industriales de consumo, la importancia
relativa de las grandes empresas productoras de bienes industriales no diferencia-
dos (acero, aluminio, soda Solvay, etc.). Éstas habían procurado evitar, como lo sub-
rayaron Hilferding y Lenin, una competencia de precios ruinosa por medio de la
constitución de cárteles o trusts y la erección de barreras aduaneras.
Ahora, la competencia tiene lugar en una amplia gama de actividades industria-

les a través de la diferenciación de los productos en función de sus características,

diseño y marca, razón por la cual los acuerdos de fijación de precios y reparto de
los mercados pierden relevancia, mientras que la búsqueda por el capital del em-
plazamiento en el mercado mundial que minimiza los costos de cada fragmento
productivo requiere la eliminación de los obstáculos a las transacciones interna-
cionales de bienes y servicios.
La reducción de tarifas se extiende asimismo a los países periféricos, los cuales

procuran –en el marco de un incremento del comercio mundial mucho más acele-
rado que el del producto mundial y de una fuerte presión por parte de los organis-
mos multilaterales controlados por los países centrales– reducir sus costos
mediante la eliminación o disminución de las tarifas protectoras de las actividades
que operan con precios superiores a los internacionales. Pretenden con ello atraer
inversiones de las empresas multinacionales a fin de expandir sus exportaciones.
La movilidad del capital y una nueva relación de fuerzas sociales

Una característica central de la tercera ola es, por consiguiente, la movilidad del
capital financiero y productivo en el marco de reducidos obstáculos al comercio.
Durante la primera ola hubo una libertad similar de movimiento de capitales y
estos tuvieron una singular amplitud. Pero hasta la segunda ola solo en contadas
actividades tuvieron relevancia las fracciones de capital que controlaban procesos
productivos en diversos países. La movilidad internacional del capital industrial
estaba estructuralmente acotada, así como lo estuvo la del capital financiero du-
rante la segunda ola.
Esa movilidad es resultado no solo de nuevas condiciones tecnológicas, sino

también de un cambio en la relación de fuerzas sociales. La segunda ola se asentaba
14 en una alianza – fuertemente condicionada por los conflictos económicos, sociales
y políticos ocasionados por la Gran Depresión– entre el capital industrial y la clase
trabajadora bajo la hegemonía del primero. Esta alianza tenía como objetivo ase-
gurar el crecimiento económico nacional en un contexto de relativa estabilidad de
la participación del trabajo y el capital en el producto, lo que era asegurado por
una progresión de los salarios ligada a la productividad y una activa participación
del Estado en el sostenimiento de la demanda.

En los años setenta, el proceso de acumulación tendió a desacelerase sin que,

en un contexto de caída de la relación producto-capital y agudización de la compe-
tencia internacional, las políticas keynesianas de estímulo de la demanda pudieran
impedirlo. El capital logró así imponer su diagnóstico: la crisis es resultado del
poder de los sindicatos y la excesiva intervención estatal.
La alianza del capital productivo con la clase trabajadora se rompió y se con-

formó un nuevo bloque dominante donde el capital financiero tendió a asumir la
hegemonía y el keynesianismo fue desplazado por el neoliberalismo, a través del
cual el capital buscó crear un marco institucional que imposibilitase la interferencia
de los sindicatos y Estados en el proceso de acumulación.
El neoliberalismo limitó, con tal fin, las políticas susceptibles de ser adoptadas
en relación al capital extranjero: se creó la Organización Mundial del Comercio
(OMC) y se firmaron más de 3.000 tratados de liberalización comercial y/o protec-
ción a la inversión que, además de reducir tarifas, imponen normas que equiparan
el tratamiento del capital extranjero y el nacional, sustraen la resolución de los con-
flictos con los inversores de los tribunales nacionales, y prohíben imponer a los in-
versores externos obligaciones en materia de exportaciones e importaciones y de
compra de tecnología. Restringen, asimismo, las decisiones susceptibles de ser
adoptadas por los gobiernos en el ámbito interno (establecimiento de limitaciones
constitucionales al déficit fiscal o la imposición de la independencia de los bancos
centrales), y desmantelan las regulaciones que amparan la actividad sindical o afec-
tan la rentabilidad del capital y traban su movilidad.
Esta movilidad, que es central para el neoliberalismo, determina una tendencia
15
a la igualación de las tasas de ganancia internacionales que no excluye su diferen-
ciación en función del grado de concentración de los mercados y la posición que
ocupa en ellos cada capital, pero implica una competencia directa entre los capita-
les (y los trabajadores) a nivel mundial. Esto, a su vez, incide sobre las relaciones
de fuerzas sociales en los distintos países y en la capacidad de los Estados para di-
señar y ejecutar su política económica. El capital puede retirarse del país si su tasa
local de ganancia es insuficiente y ello le otorga la posibilidad de presionar exito-
samente para reducir los salarios, disminuir los impuestos a las empresas, eliminar

los mecanismos de protección a sectores sociales y exigir, para realizar nuevas in-
versiones, subsidios o condiciones impositivas particularmente favorables. Conso-
lida, por lo tanto, una nueva relación de fuerzas sociales.
Neoliberalismo, globalización y financiarización

En este contexto, en los países centrales las políticas neoliberales favorecen –
con el poderoso auxilio del incremento de la competencia externa y el traslado de
parte de las actividades industriales al exterior– el debilitamiento de los sindicatos,
el estancamiento de los salarios (en especial de los trabajadores menos calificados)
y el aumento de las ganancias. No obstante, el crecimiento y la inversión tienden a
caer.
El mercado financiero se expande, por el contrario, rápidamente. Las tasas de

cambio flexibles incrementan los riesgos en las transacciones internacionales que
surgen de las oscilaciones en el tipo de cambio y en la tasa de interés, lo que impulsa
la expansión del mercado de los derivados que cubre esos riegos. Los Estados pro-
curan financiar sus déficits en el creciente mercado internacional de capitales y a
tal fin titularizan su deuda, y el capital productivo –en una economía que crece len-
tamente– coloca sus excedentes en el mercado financiero, sosteniendo así el creci-
miento del precio de los títulos, que procura ser preservado por la política
monetaria dado su efecto expansivo sobre la demanda.
La financiarización es particularmente importante en los Estados Unidos, donde

la nueva división internacional del trabajo ha desplazado una parte importante de
la actividad productiva al exterior, si bien conserva en el país las tareas de dirección
y planeamiento, la investigación y desarrollo, y las actividades productivas más
16 complejas. En este contexto, el mercado de capitales multiplica rápidamente sus
dimensiones.
El crecimiento de los fondos de pensión y de inversión los ha transformado en

tenedores de una fracción significativa de las acciones, lo que acelera notoriamente
su rotación dado que, a diferencia de los tenedores individuales, estos fondos in-
tervienen permanentemente en el mercado bursátil a fin de obtener ganancias es-
peculativas. Esto coadyuva, junto con la creciente movilidad internacional del

capital y la proliferación de nuevos agentes financieros que administran los fondos

líquidos en busca de oportunidades de inversión, a la expansión de un mercado de
capitales donde las empresas colocan sus excedentes y se financian por medio de
la emisión de obligaciones. En tanto, la banca comercial queda centrada en el cré-
dito a los individuos.
A su vez, el capital financiero detentador de las acciones exige que las empresas
obtengan trimestralmente una elevada rentabilidad, la que debe ser transferida a
los dueños del capital mediante el pago de dividendos o la recompra de acciones.
La actividad de las corporaciones pasa a estar crecientemente condicionada por la
necesidad de obtener ganancias líquidas en el corto plazo y esto incide incluso en
la modalidad de gestión de la mano de obra. Ésta deja de ser, por su capacitación,
un activo importante para el crecimiento de la empresa en el largo plazo y se con-
vierte en un costo que debe ser rápidamente ajustado en función de la coyuntura,
con la consiguiente precarización del empleo.
Aunque con matices diferenciales, sobre todo en el caso de Alemania y Japón,

con mayor o menor amplitud la situación es similar en todos los países centrales.
La búsqueda de la rentabilidad financiera pasa a ser dominante en un capitalismo
que tiene su eje en el mercado de capitales y cuya tasa de crecimiento depende, en
buena medida, del desarrollo de las burbujas derivadas del aumento especulativo
en el precio de los activos.
Concentración y competencia oligopólica

Esto ocurrió en el marco de un gigantesco proceso de concentración y centrali-
zación del capital a través de adquisiciones y funciones facilitadas por la reorien-
tación de la política antimonopólica impulsada por el neoliberalismo. En Estados 17
Unidos, bajo la influencia de Robert Bork, esa política dejó de estar orientada a la
protección de la pequeña empresa y pasó a centrarse en la protección del bienestar
del consumidor, que se supone derivado de la mayor eficiencia de la gran empresa
y de su capacidad de innovación1.
1
Robert H. Bork fue procurador general en el Departamento de Justicia de los Estados Unidos desde hasta
1977 y su obra fundamental sobre el tema es The Antitrust Paradox (1993).

Paralelamente, se consolidó el control oligopólico sobre los mercados mediante

el incremento de la inversión en capital intangible. En la primera ola, la competen-
cia estaba centrada en la obtención de menores costos a través de la introducción
de nuevos procesos productivos, lo que permitía el desplazamiento de los compe-
tidores y una expansión de las escalas de la producción que reforzaba la posición
dominante. Durante la segunda ola, la diferenciación de productos y la imposición
de marcas adquirieron una importancia creciente. Pero en las industrias que pro-
ducían en serie bienes de consumo masivo, las más dinámicas, los costos conser-
varon una importancia decisiva en la delimitación de las participaciones en los
mercados. Esto cambió aceleradamente. En 1990, los activos en capital intangible
conforme a las cuentas nacionales de Estados Unidos –que incluyen solo como tal
al software y las bases de datos, la propiedad intelectual (patentes, marcas regis-
tradas, derechos de autor), y la investigación y el desarrollo– representaban el 37%
de los activos en maquinaria y equipo; en 2017, ascendían al 56,7%.
Diversos autores incluyen también en esta categoría rubros tales como diseño,
innovaciones financieras, publicidad, investigaciones de mercado, capital organi-
zacional desarrollado por cuenta propia o adquirido, y entrenamiento del personal.
Conrado y otros (2018) estiman que en Estados Unidos, entre 2000 y 2013, la in-
versión en los intangibles incluidos en las cuentas nacionales representaban el
4,2% del PBI; los restantes intangibles, 4,6% (total 8,8%); y los tangibles, 7,7%, lo
que convirtió a la participación del capital intangible en el valor agregado más ele-
vado en el sector industrial
No es éste un fenómeno propio de la economía norteamericana. La Organización

Mundial de la Propiedad Intelectual (WIPO, por sus siglas en inglés) cuantifica la
participación del capital intangible en el valor agregado de 19 grupos de manufac-
18 turas en 43 economías y un “resto del mundo que representaría alrededor del 25%
del output mundial”. Conforme a este estudio (WIPO, 2017), la participación del ca-
pital intangible promedió, entre 2000 y 2014, el 30,4% del valor agregado, más del
doble que la del capital tangible (18%).
El estudio determina en base a las cuentas nacionales la participación en el valor

agregado de los salarios. A continuación, estima el ingreso del capital tangible uti-

lizando los datos de las cuentas nacionales sobre stock de capital para cada grupo
de industria y aplican a este capital una tasa de depreciación específica para cada
industria más una tasa real de retorno del 4%, que se estima es la tasa normal de
ganancia. El resto del valor agregado es considerado ingreso del capital intangible.
El ingreso atribuido al capital intangible es, en estas condiciones, una ganancia

extraordinaria por sobre la ganancia normal, inequívocamente atribuible a un
poder monopólico. Esta ganancia, desigualmente distribuida entre las empresas,
es de alrededor del 30% del precio final del producto y superior en productos del
petróleo (42,1%), productos químicos (37,5%); productos farmacéuticos (34,7%);
metales básicos (31,4%); computadoras, productos electrónicos y ópticos (31,3%);
y alimentos, bebidas y tabaco (31%). Estos datos pueden ser discutidos en cuanto
a su exactitud, pero las cuentas nacionales indican un notorio incremento de las
inversiones en capital intangible que remite, indudablemente, al aumento de su
contribución a los beneficios totales.
Si bien el mayor peso del capital intangible en la inversión y la generación de

beneficios está influenciado por la creciente importancia del software, no es éste
el factor decisivo. En los Estados Unidos, conforme a Corrado y otros (2018), solo
corresponde a la inversión en software el 1,6% del PBI (18% del total). En tanto, el
3,5% del PBI (40% del total) es atribuible a investigación y desarrollo, diseño, pro-
piedad intelectual e innovación financiera; y el 3,7% (42% del total), a publicidad,
investigación de mercado, capital organizacional y capacitación.
Estos datos incluyen una cantidad de elementos disímiles que hacen al poder
de mercado de las empresas. Pero entre esos elementos ocupa un lugar central el
19
empleo de una creciente cantidad de recursos para recolectar y utilizar los datos
generados por los usuarios en las redes a fin de identificar sus necesidades y di-
reccionar su consumo, lo que refuerza la segmentación de los mercados que tiene
lugar a través de la publicidad, las marcas registradas o comerciales, el diseño, la
incorporación de características diferenciales en los productos y el desarrollo de
las tecnologías y principios científicos en que se sustentan esas características cuya
exclusividad es protegida por los derechos de propiedad intelectual. Estos instru-
mentos posibilitan, no solo que las grandes empresas transnacionales obtengan

una ganancia monopólica a través del precio impuesto a sus consumidores tanto
en el centro como en la periferia, sino también que extraigan excedente de los pro-
ductores periféricos mediante la administración de las redes de producción y de
proveedores que estructuran mediante el poder que les otorga su control oligopó-
lico del mercado. En el caso de los smartphones, los países que fabrican buena parte
de sus componentes y proceden a su ensamblado solo perciben entre el 7% y el
8% de su precio final. Y esto ocurre incluso en el caso de productos primarios: los
productores de café solo obtienen, según su calidad, entre el 30% y el 35% de su
precio de venta (Economic and Statistics Administration and United States Patent
and Trademark Office, 2016).
El rápido crecimiento de este tipo de poder monopólico, basado en buena parte

en el control y condicionamiento del proceso de circulación y venta del producto,
está íntimamente ligado a las características de las políticas neoliberales. Éstas –
en el marco de un proceso de innovación que tiende a concentrarse en las comuni-
caciones y el procesamiento de datos, y de un lento crecimiento de la demanda
agregada– procuran transferir a cada individuo la responsabilidad exclusiva sobre
su salud, educación, vivienda, retiro, etc., los cuales han devenido mercancías. En
estas condiciones, la lucha competitiva entre las grandes empresas tiende a con-
centrarse, más que en la creación de un mercado de masas para sus productos –lo
que no queda por supuesto excluido en su fase de penetración en el mercado–, en
la individuación y captación de su consumo a través de su diferenciación material
y social. Lo que no es sino la contracara, junto con la precarización del trabajo y los
crecientes niveles de explotación, del inevitable condicionamiento y la subordina-
ción de “la libertad en el mercado” de los consumidores –pregonada como meta
por el neoliberalismo2– a las exigencias de maximización de las ganancias del ca-
pital.
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2
Gary Becker, premio Nobel e integrante, al igual que Robert Bork, de la escuela de Chicago, sostiene que
todo individuo posee un capital bajo la forma de capacidades físicas y culturales específicas cuya retri-
bución procura maximizar en competencia con el resto. No cabe distinguir entre capitalistas y trabaja-
dores, ya que todo individuo valoriza un capital y no pueden forjarse lazos solidarios puesto que toda
asociación es un mero vehículo para la acumulación de quienes la dirigen. El cálculo económico, dadas
estas premisas, rige todas las decisiones, incluso las referidas a la vida familiar y la sociedad deviene, en-
tonces y conforme al neoliberalismo, auténticamente libre, ya que la libertad reside en poder elegir entre
las diversas opciones que ofrece un mercado que opera conforme a leyes objetivas y no está sujeto a in-
terferencias políticas (Becker, 1993).

La creciente importancia del capital intangible, resultado de las formas que

asume la competencia monopólica en las sociedades desarrolladas, se extiende a
los países periféricos e implica la imposición de un patrón de consumo que se tra-
duce en elevados pagos a los países centrales en concepto de royalties y derechos
de la propiedad intelectual; el deterioro de los términos de intercambio en virtud
del pago de las ganancias monopólicas incluidas en el precio de las importaciones;
y la apropiación de valor por parte de las transnacionales que controlan las expor-
taciones periféricas.
Pero a ello se suma, a medida que aumenta en las sociedades periféricas la he-
gemonía del neoliberalismo y su concepción de la responsabilidad exclusiva de
cada sujeto respecto de su situación, la resistencia a las políticas redistributivas
basadas en la solidaridad y a las políticas de desarrollo que alteran el funciona-
miento del mercado.
El impacto de la tercera ola en la estructura de la economía mundial

La tercera ola implicó un cambio sustancial en la estructura y la dinámica de la
economía mundial. El apoyo de los países centrales a las demandas del capital para
liberalizar el comercio y los movimientos internacionales de dinero estuvo basado
en el supuesto de que, conforme a la teoría dominante, los países ajustarían su cre-
cimiento al aprovechamiento de sus ventajas comparativas estáticas, lo que, ade-
más, se pretendía garantizar con el accionar del FMI y del Banco Mundial y con una
normativa de la OMC que prohibiera los instrumentos de política industrial utili-
zados anteriormente por Corea y Taiwán. En estas condiciones, los países periféri-
cos continuarían con su especialización tradicional o pasarían a exportar productos
industriales intensivos en el uso de mano de obra no calificada, lo que permitiría
elevar la tasa de ganancia en el centro vía descenso en el precio de bienes salario 21
e insumos industriales pero no pondría en peligro su superioridad en las produc-
ciones intensivas en el uso de capital y mano de obra calificada.
La periferia, incluida China en ella, pasó a exportar manufacturas en una pro-

porción similar a la participación de este sector en el comercio mundial, lo que im-
plicó, de por sí, una transformación fundamental en la división mundial del trabajo.
Las relaciones entre los países centrales y los periféricos dejaron de ser comple-

mentarias y el crecimiento de la periferia no estuvo ya limitado por la demanda de

alimentos y materias primas del centro y por la capacidad de los productores lo-
cales para sustituir importaciones sin incurrir en un desequilibrio externo. Ahora,
pudo crecer también ganando parte del mercado industrial de los países centrales.
Y el carácter competitivo de las relaciones comerciales se agudizó en la medida en
que la periferia comenzó a exportar productos crecientemente complejos.
A medida que aumentó el peso de la periferia en la economía mundial, su con-

tribución al crecimiento de ésta fue superior a la de los países centrales, lo que hizo
que los países menos desarrollados pasaran a determinar el ritmo de crecimiento
del mercado mundial capitalista, un hecho excepcional en su historia.
Esto no implica que el proceso global de acumulación repose desde entonces

en el capital de los países periféricos. En buena medida, la producción transable
de mercancías y las exportaciones de los países periféricos están controladas por
las empresas multinacionales que son propiedad del capital de los países centrales.
Pero no son las estrategias de acumulación a nivel mundial de estas compañías las
que han dado lugar a las transformaciones más importantes en la división inter-
nacional del trabajo.
Las políticas de industrialización de Corea, Taiwán y China presentan múltiples

diferencias pero sus rasgos comunes son el fortalecimiento del capital local, público
o privado; la planificación del desarrollo mediante sucesivos planes quinquenales;
la delimitación de la inserción sectorial de las empresas multinacionales en función
de las metas fijadas en esos planes; y su sujeción al cumplimiento de las condicio-
nes establecidas en materia de articulación con el sector público o privado local,
incorporación y transferencia de tecnología y destino de la producción. Las empre-
22 sas multinacionales operaron, en esta perspectiva, en Estados no subsumidos en
la lógica del capital transnacional, como un instrumento de la estrategia estatal
para el desarrollo de relaciones competitivas con el centro. Lo cual subraya que la
economía mundial capitalista, pese al proceso de globalización, está lejos (¿aún?)
de constituir un espacio unificado bajo el control de una burguesía transnacional
que ha relegado a los Estados nacionales al papel de meros gestores del control de
la fuerza de trabajo.

El fin de la tercera ola

La crisis de 2008, resultado del estallido de la burbuja financiera de las hipo-
tecas subprime en los Estados Unidos, marcó el final de la tercera ola. Entre 1990
y 2008, el comercio mundial de bienes pasó de representar el 30% del PBI mun-
dial al 49%, mientras que en 2018 llegó a ser solo del 44% del PBI3. El mayor cre-
cimiento del comercio de bienes respecto del PBI hasta 2008 fue, en alguna
medida, un resultado de la apertura de las economías. Pero el factor fundamental
fue la internacionalización de los procesos productivos. La fragmentación de la
producción en múltiples procesos que tienen lugar en diversos países supone la
exportación de partes o productos en proceso a otros países donde son ensam-
blados para conformar componentes de productos más complejos, que a su vez
son exportados para ser integrados en una o en sucesivas etapas en el armado
del producto final. El descenso del ritmo de crecimiento del comercio en relación
al del producto señala la fuerte desaceleración del proceso de internacionaliza-
ción de la producción, con la consecuente reducción en el ritmo de expansión de
las inversiones directas extranjeras que le sirvieron de vehículo.
Disminuyó, asimismo, la expansión del producto mundial. Descendieron la in-

versión como porcentaje del PBI, el crecimiento de la mano de obra empleada, y la
tasa de incremento de la productividad del trabajo, esto último de forma más acen-
tuada en los países centrales que en China y en los países periféricos, lo que deter-
mina que continúe cayendo la participación de los países centrales en el PBI
mundial.
Las excepcionalmente bajas tasa de interés imperantes en los países centrales

tras la crisis de 2008 impulsan el endeudamiento de los hogares, los Estados y las
empresas, pero no logran –salvo estímulos excepcionales, como la fuerte reducción 23
de impuestos dispuesta por Donald Trump– incrementar el crecimiento ni la in-
versión. Las expectativas de que la inteligencia artificial, la Internet de las cosas y
la robotización potencien el proceso de acumulación en escala mundial parecen
destinadas a concretarse solo en el mediano y largo plazo y sin generar un impacto
3
Calculo propio en base a datos de los World Develoment Indicators del Banco Mundial.

sobre el comercio mundial y la división internacional del trabajo susceptibles de

generar una nueva ola.
Perdura una situación en la que la insuficiencia de oportunidades de inversión

productiva en los países centrales, a la que no es ajena su proceso de desindustria-
lización y la acelerada concentración del ingreso y la riqueza, sostiene la expansión
de los mercados financieros. Con el riesgo de que, como consecuencia de la desa-
celeración económica y dado el ya bajo nivel de las tasas de interés y el elevado en-
deudamiento, una caída significativa de los mismos pueda dar lugar a una profunda
y prolongada recesión.
Las tres olas y el carácter dependiente de las formaciones periféricas

Cada una de las olas de globalización deja su impronta en la periferia, aunque
los efectos de éstas son diferentes según las características de cada formación eco-
nómico-social y las modalidades que adopta su inserción en el mercado mundial.
Y estos efectos condicionan, a su vez, los ejercidos por las subsecuentes olas, lo que
da lugar a la forma concreta que asume la dependencia.
Esa dependencia es un rasgo estructural de las formaciones que devienen peri-

féricas bajo el impacto del desarrollo del capitalismo en los países centrales y su
imposición, a fin de ampliar el mercado para sus productos y asegurarse la provi-
sión de materias primas y alimentos baratos, de una inserción asimétrica en la di-
visión internacional del trabajo resultante, la mayoría de las veces, del empleo de
la más descarnada violencia.
Las producciones competitivas con el centro fueron destruidas y, con ellas, la

24 trama de relaciones económicas y sociales que posibilitaban una reproducción de
la formación relativamente autónoma respecto del comercio internacional. Así, la
producción pasó a concentrarse en unas pocas actividades exportadoras. El desa-
rrollo de las relaciones de producción capitalistas asume en la periferia una forma
marcadamente distinta a la que adopta en los países centrales. La producción ca-
pitalista se expande mediante la explotación de la mano de obra local y el empleo
de las maquinarias y técnicas generadas por la gran industria del centro, puesto

que las formaciones periféricas se encuentran imposibilitadas de estructurar el sis-

tema industrial necesario para su producción.
Esa imposibilidad aparece como una consecuencia del mayor desarrollo de las
fuerzas productivas en el centro y de la acumulación, en éste, del capital necesario
para la construcción del conjunto de actividades que conforman, en cada momento,
el núcleo dinámico de la expansión del sistema industrial. Pero resulta y es mante-
nida por la sustancial extracción de excedente que realizan los países centrales y
la escasa división interna del trabajo resultante de su estrecha especialización, que
limita el mercado para la industria productora de medios de producción.
Esa ausencia de un sistema industrial se traduce en los países periféricos en la

incapacidad del capital para orientar el desarrollo de las fuerzas productivas de
acuerdo a las relaciones de valor vigentes en la formación.
El sistema industrial, que se conforma cuando la gran industria se extiende en

los países centrales a todas la ramas decisivas de la producción y se erige “en la
forma general, socialmente imperante, del proceso de producción” (Karl Marx,
1946), constituye el sustento material de la capacidad de sus burguesías para im-
pulsar, ante un incremento de los salarios reales, el desarrollo de innovaciones ten-
dientes a reducir el empleo de mano de obra en el conjunto de las actividades y a
aumentar el excedente por trabajador. Para adoptar, frente a un avance de la pro-
ductividad en una determinada rama de actividad, tecnologías destinadas a incre-
mentar el empleo de sus productos. Aprovechar un aumento de la capacidad de
consumo para crear bienes destinados a generar nuevas necesidades o nuevas for-
mas de satisfacción de las existentes. O incorporar nuevas producciones o nuevas
25
formas de producción surgidas en otras formaciones, adecuándolas, a fin de pre-
servar su competitividad en el mercado mundial, a las relaciones de valor propias
de la formación.
Las formaciones cuya burguesía no se asienta en el control de un sistema in-

dustrial incorporan y adaptan tecnologías desarrolladas en diversas épocas por los
sistemas industriales de los países centrales. Y son las exigencias de reproducción
ampliada de las relaciones de producción en los países centrales y de las relaciones

de valor en las que ellas se asientan las que determinan, de acuerdo a las condicio-
nes en las que actúa el capital en cada uno de los países periféricos, las actividades
que resulta redituable desarrollar, las características que reviste el proceso pro-
ductivo y el tipo de bienes consumidos. Se trata de formaciones dependientes y pe-
riféricas en la determinación de las formas que adopta el desarrollo del modo
específicamente capitalista de producción en escala mundial.
Esta disparidad tiene múltiples consecuencias. En las formaciones centrales, el

control de las relaciones nacionales de producción sobre el desarrollo de las fuerzas
productivas se traduce en una estrecha correspondencia entre los diversos elemen-
tos que integran la estructura del sistema industrial, tales como el nivel global de
acumulación y la composición del capital en las diversas actividades; la composi-
ción técnica y en valor del capital y el nivel de los salarios reales; el tipo y grado de
complejidad de las mercancías consumidas, tanto individual como productiva-
mente, y la estructura de la producción; las características de las mercaderías fa-
bricadas en el sistema industrial y las de las mercancías exportadas; etc.
Estas correspondencias se encuentran ausentes en las formaciones periféricas.

No existe relación entre el nivel global de acumulación y la composición del capital
en las actividades (o en los fragmentos de la actividad) donde se utilizan las tecno-
logías intensivas en el uso de capital que emplean los países centrales, ni entre la
composición en valor del capital en esas actividades y los salarios reales, o entre la
estructura del consumo individual y productivo y la estructura de la producción.
El resultado es una profunda heterogeneidad y una acentuada desigualdad en un
marco de desarticulación estructural y de incapacidad de las relaciones capitalistas
de producción para subsumir realmente a la totalidad de la fuerza de trabajo en el
capital, con la consiguiente subsistencia de amplias franjas de la población solo for-
26 malmente subsumidas en el capital o marginadas de las relaciones de producción
capitalistas.
Su estrecha especialización y la existencia de un excedente de mano de obra de-

terminan además que estas formaciones estén sujetas en el mercado mundial a una
dinámica de intercambio distinta de la que experimentan las formaciones centrales.
En éstas, un incremento de la competencia externa en el sector exportador se tra-

duce en una caída de la tasa de ganancia en la actividad, puesto que la reducción

en el precio internacional no puede ser trasladada a los trabajadores mediante una
reducción en sus salarios dado su grado de organización. Pero los capitales pueden
desplazarse a las otras muchas actividades que integran el sistema industrial, lo
que produce una reducción en la oferta del producto exportado (o un freno en su
expansión) que limita el descenso de los precios internacionales, o trasladar su
producción a formaciones donde el salario real es más reducido y mantener así su
tasa de ganancia.
En las formaciones periféricas, en cambio, el proceso de acumulación tiene

como eje central al sector exportador. El descenso en el precio internacional del
producto exportado determina, dado el excedente de mano de obra, una reducción
de los salarios y no detiene la inversión en el sector, que puede incluso incremen-
tarse a fin de compensar la caída del precio mediante el aumento de la masa de ga-
nancias. Lo cual tiende a acentuar el descenso del precio internacional.
Este diferente proceso de ajuste ante el incremento de la competencia se tra-

duce, por lo tanto, en un deterioro de los términos de intercambio de los países pe-
riféricos (del lugar que ocupa su trabajo en la “escala cuya unidad de medida es la
unidad media de trabajo universal” a la que hace referencia Marx [1965]). Y este
deterioro es independiente de la naturaleza de los bienes que exportan y tiende a
profundizarse a medida que se incorporan a su mercado exportador nuevas for-
maciones en la periferia.
Estas características de los países periféricos determinan que su desarrollo ca-

pitalista, entendido como el proceso de creación de un sistema industrial y no como
27
un mero crecimiento que mantiene los rasgos periféricos básicos, sea particular-
mente complejo, ya que esos rasgos son resultado del impacto estructural ejercido
por el mercado mundial capitalista y por las relaciones de valor en que se sustenta
su reproducción.
El sistema de precios derivado de esa inserción supone, en condiciones de libre

comercio, que no son rentables las actividades que no cuentan con ventajas com-

parativas y la política económica debe enfrentar la difícil tarea de establecer precios

relativos “correctos” para al desarrollo, puesto que, como Amsden (1992) señala:
Requieren bajas tasas de interés para estimular la inversión, y altas tasas para esti-
mular el ahorro. Necesitan tasas de cambio subvaluadas para fomentar las expor-
taciones, pero también sobrevaluadas para minimizar el costo de la deuda externa
y de sus importaciones – no solo de materias primas (…) sino también de bienes in-
termedios y de capital (…). Deben proteger sus nuevas industrias de la competencia
externa, pero al mismo tiempo necesitan del libre comercio para suplir sus necesi-
dades de importación. Anhelan la estabilidad para crecer, para mantener sus recur-
sos de capital en casa y para encaminar sus inversiones hacia proyectos de largo
plazo. Sin embargo el requisito previo de la estabilidad es el crecimiento. (p. 31)
Y necesitan, además, incorporar la tecnología disponible en el mercado mundial

adecuándola a las condiciones locales, para lo cual deben realizar un proceso de
aprendizaje y desarrollo tecnológico que no les permite descansar exclusivamente
en el recurso más fácilmente disponible: la introducción de tecnología por las em-
presas multinacionales. Ni sujetarse a los criterios de rentabilidad de éstas.
La prosecución de estos objeticos contradictorios fue posibilitada, en los países

periféricos exitosos, por el control estatal del sistema financiero y del régimen cam-
biario y una política industrial que condicionó el accionar del capital al logro de
los objetivos planificados. Pero no es, obviamente, en el plano de la concepción de
la política económica donde reside el problema fundamental del desarrollo.
El establecimiento de relaciones de complementariedad (y subordinación) con
28
los países centrales supone en los países periféricos la conformación de un bloque
de clases dominante que está inserto en esas relaciones y cuya dominación de-
pende de las mismas. , Por ende, una política de desarrollo tiene como prerrequisito
la constitución y el triunfo –con la consiguiente construcción de un tipo de Estado
distinto al asentado en relaciones de complementariedad– de un bloque alternativo
potencialmente constituido por sectores de las clases subordinadas que rechacen
las condiciones económicas sociales y políticas impuestas por las relaciones de
complementariedad con el centro y, al menos potencialmente, por fracciones de la

clase dominante que esperen ampliar su capacidad de acumulación con relaciones

más autónomas y orientadas a la constitución de relaciones competitivas con el
centro.
La construcción y estabilidad de este bloque alternativo es, empero, problemá-

tica. La inserción de las clases subordinadas en el bloque alternativo depende de
dominar ideológica y políticamente a la fracción del capital que lo dirige, y su per-
manencia en el mismo está en buena medida condicionada por el éxito de esa frac-
ción en ampliar su espacio de acumulación y otorgar concesiones a los sectores
subordinados. Y puesto que los intereses de las clases subordinadas son contra-
dictorios con los de las fracciones dominantes que integran ambos bloques, la ame-
naza de una activación autónoma de estos determina la alianza de las dos fracciones
dirigentes al precio de la renuncia, por parte de las fracciones de las clases domi-
nantes que integran el bloque instituyente, a la construcción de un proyecto alter-
nativo.
Esta trama de contradicciones es distinta a la existente en los países centrales.

Allí, las diferentes fracciones del capital procuran establecer su hegemonía sobre
las restantes fracciones y los sectores subordinados sin que su pugna tenga por ob-
jeto una modificación de la inserción de la formación en la economía mundial o un
desplazamiento de la estructura de poder de las fracciones de capital perdidosas
mediante un cambio fundamental en las reglas de funcionamiento de los mercados
y el grado de intervención estatal. Esto limita la agudeza de los enfrentamientos
interburgueses y la posibilidad de que los sectores subordinados hagan avanzar
sus propias reivindicaciones mediante su intervención en esa pugna.
29
Esta diferencia estructural explica que los intentos de instrumentar una política
de desarrollo se traduzcan en los países periféricos en una elevada conflictividad
e inestabilidad cuya superación requiere una compleja construcción política y so-
cial.
En los hechos, en países como Japón, Corea, Taiwán y China no fue el capital in-
dustrial local el que lideró el proceso de construcción del Estado desarrollista, sino,
en gran medida, fracciones de la clase dominante escasamente insertas en el mer-

cado mundial que vieron en este Estado el recurso para preservar la independencia
nacional (caso de Japón) o para superar (como en Corea y Taiwán) la amenaza de
una transformación liderada por las clases subordinadas. O, como en el caso de
China, fueron estas clases las que, a través de su organización política, construyeron
un Estado que asumió, entre otras funciones, la de industrializar el país.
Las políticas de desarrollo no han estado, sin embargo, limitadas a estos países.
Bloques alternativos de muy distintas configuraciones políticas y sociales las han
ejecutado en muchos otros por períodos más o menos largos y es atribuible a ellas
una parte sustancial de los avances en la construcción de una estructura industrial
relativamente compleja.
Los efectos de la tercera ola plantean, no obstante, desafíos singulares al desa-

rrollo. Sus economías se han abierto y un grupo de países se ha transformado en
un importante exportador de manufacturas4, lo que generó una competencia cre-
ciente tanto para los países centrales como para la actividad industrial del resto de
la periferia. Esa transformación no se ha traducido, sin embargo, en una creciente
complejidad de la estructura industrial de los exportadores periféricos de manu-
facturas, si se excluye a China, Corea y Taiwán. Por el contrario, en mucho de ellos
se ha profundizado su concentración a una reducida gama de productos exporta-
dos.
Esto ha estado acompañado por la inserción de estas producciones en las cade-

nas mundiales de valor manejadas por las empresas multinacionales, donde cada
uno de sus eslabones están sometidos a una intensa competencia y al riesgo de ser
desplazados por un nuevo exportador con costos aún más reducidos, lo que, junto
con el persistente deterioro de los términos de intercambio y la subsistencia de un
30 excedente de mano de obra, se traduce en un lento crecimiento de los salarios. Y
pasado el impacto de la incorporación de nuevas actividades exportadoras ligado
4
China, Corea del Sur, India, Tailandia y Vietnam realizaban, en el año 2000, el 10% de las exportaciones
mundiales de productos manufacturados. En 2017, representaban ya el 26% Pero son también impor-
tantes exportadores periféricos de productos manufacturados México, Hong Kong, Malasia, Singapur y
Taiwán (Cálculos propios en base a datos de la OMC).

a la internacionalización de los procesos productivos, la estructura de las exporta-

ciones y su peso en el PBI han tendido a estabilizarse, lo que marcó el fin del im-
pulso transformador de la tercera ola.
El resto de la periferia, no integrada en las nuevas cadenas de valor, ha quedado

anclada en su anterior inserción en la división internacional del trabajo y el con-
junto de ella enfrenta condiciones marcadamente más adversas para su desarro-
llo.
En los países de mayor grado de industrialización se contrajo el peso relativo

de los eslabones más complejos de la estructura industrial. La competencia externa,
la reducción de los aranceles y las restricciones impuestas a los Estados por la nor-
mativa internacional consagrada en la OMC limitan las posibilidades de adopción
de políticas de profundización para la sustitución de importaciones. En tanto, las
nuevas actividades dinámicas a nivel mundial tienen un elevado componente cien-
tífico y tecnológico y exigen muy elevadas inversiones y escalas.
A ello se suma el debilitamiento del bloque alternativo por la extranjerización

e internacionalización del sector industrial, la fragmentación de las clases subor-
dinadas, y la ampliación del peso relativo de las capas de la población incapacitadas
de generar en el mercado de trabajo ingresos suficientes para asegurar su subsis-
tencia.
En este contexto, el crecimiento del neoliberalismo con un sostén policlasista

significativo refleja probablemente un cierto cansancio por parte de amplias capas
de la población frente al estancamiento en las condiciones de vida en un marco de
31
inestabilidad política y económica y de agudas confrontaciones sociales que no lo-
gran saldarse. El mercado como asignador “invisible” de los recursos resulta, para
algunos sectores, una alternativa tentadora a la lucha por un desarrollo y una mayor
igualdad que ha resultado elusiva.
El péndulo, sin embargo, oscila inevitablemente bajo el impulso de la agudiza-

ción de las contradicciones, pero un avance sostenido en el proceso de desarrollo

requiere, en la actual situación, nuevos instrumentos y nueva acumulación de fuer-

zas.
Las políticas de promoción sectorial tradicionales, basadas en desgravaciones

y el establecimiento de barreras protectoras, resultan insuficientes o inviables.
La estrategia de sustitución de importaciones tenía como meta, en definitiva, la

constitución de un sistema industrial integrado. La apertura de las economías, los
cambios en la normativa regulatoria del comercio internacional y el proceso de in-
ternacionalización de los procesos productivos –con el consiguiente aumento de
la competencia y de las economías de escala en cada uno de los fragmentos de las
diversas actividades productivas– tornan este objetivo, en países de dimensiones
medias, ilusorio incluso en el largo plazo.
Esto exige reemplazar una estrategia relativamente simple por otra basada en
la selección, como objeto de la política industrial, de un conjunto limitado de acti-
vidades (y empresas) dinámicas que en su articulación puedan impulsar el proceso
de acumulación, incorporar los cambios tecnológicos y adecuarlos a las condiciones
propias de la formación. Es decir, conformen un subsistema industrial susceptible
de complejizar progresivamente su estructura, expandirse en el mercado mundial
e incorporar nuevas actividades.
Pero el nivel posible de la barrera arancelaria es actualmente reducido y el

riesgo de la inversión sumamente elevado, razón por la cual, incluso si la desgra-
vación posibilita obtener la tasa media de ganancia, el estímulo a la inversión puede
ser insuficiente, por lo cual se requerirá en muchos casos una contribución directa
32
importante de fondos públicos para hacer viable la inversión. Lo que plantea la le-
gitimidad y racionalidad de una transferencia de recursos al sector privado que no
tenga como contrapartida la participación pública en la gestión y las ganancias.
Existe, por supuesto, la posibilidad de implementar estrategias alternativas o

complementarias. El potencial de recursos naturales puede facilitar el desarrollo
de nuevas actividades primarias exportadoras basadas en recursos no renovables,
pero para que estas actividades no solo alivien las restricciones al crecimiento sino

que coadyuven a la expansión del subsistema industrial se necesitan un control y

orientación de la inversión del excedente que solo pueden realizarse en el marco
de una estrategia planificada de desarrollo industrial con una definición precisa de
sus actores. Y puede también intentarse mejorar la inserción de las producciones
primarias existentes en las cadenas de valor mediante su creciente elaboración.
Pero en esta porción de la periferia la inserción en esas cadenas es reducida y las
posibilidades de “agregar valor” acotadas y dependientes de políticas de apoyo tec-
nológico y científico cuidadosamente orientadas y de ingentes inversiones en ca-
pital intangible a fin de posibilitar su penetración en el mercado mundial.
Además, la política de desarrollo necesita estar acompañada, al menos en el

corto y mediano plazo, de una política de empleo y reducción de las desigualdades
que no es suplida por las inversiones, la mayoría con un alto coeficiente de capital,
que requieren las políticas de desarrollo. La elevación del consumo y el mayor ac-
ceso a éste de los sectores de menores ingresos o desocupados mediante subsidios
focalizados requieren relativamente pocos ingresos públicos y pueden ser necesa-
rios para paliar la situación, pero aumentan la fragmentación social y generan con-
tradicciones en el interior de los sectores populares sin remover las condiciones
estructurales determinantes de esa fragmentación. Se necesita un impulso signifi-
cativo de la inversión pública en vivienda e infraestructura que, junto a la mejora
de la educación y salud públicas –hechos posibles por un aumento de los ingresos
fiscales vía una mayor imposición sobre los de los recursos no invertidos produc-
tivamente de los sectores dominantes–, permitan un incremento global de la in-
versión y el empleo y un aumento de la participación del consumo colectivo en
relación al individual que reduzca el drenaje de recursos derivado de las ganancias
monopólicas del capital transnacional y disminuya la presión sobre las importa-
33
ciones.
La dificultad para conformar un bloque capaz de sostener y profundizar estas

políticas, que no implican de por sí alteraciones importantes en las relaciones de
poder, son sin embargo crecientes. Las fracciones de las clases dominantes supues-
tamente interesadas en ellas tienen, en razón de la extranjerización de la economía,
un peso decreciente. Y para ejecutarlas no bastan las herramientas tradicionales
del Estado desarrollista, que es un inductor y orientador del crecimiento mediante

políticas macroeconómicas y sectoriales, sino un Estado con capacidad de planifi-

cación y de ejecución que crea empresas o participa en su gestión, que ejerce un
control sobre el sistema financiero que le posibilita canalizar efectivamente los re-
cursos conforme a las pautas planificadas, y que asienta buena parte de su poder
en la activa participación de los sectores populares y la recepción de sus demandas.
La contrapartida a los efectos de la tercera ola de globalización es la exigencia

de una redefinición de las políticas nacionales de desarrollo y, para ello, la rees-
tructuración de los Estados periféricos en base a una estructura del bloque en el
poder marcadamente distinta a la supuesta en la teoría tradicional del desarrollo.
Lo que implicará, seguramente, también nuevas respuestas a la pregunta sobre el
tipo de desarrollo deseable y el sendero para alcanzarlo.
Bibliografía
Amsden, A. H. (1992). Corea, un proceso exitoso de industrialización tardía. Bogotá:
Grupo Editorial Norma.
Banco Mundial (s.f.). World Development Indicators. Recuperado de: .
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Chains. Recuperado de:

realidad
económica
Nº 329 · AÑO 49
issn 0325-1926
Páginas 35 a 61
América Latina:
adiós industria, hola estancamiento*

Pierre Salama**
título original: amérique latine: good-by industrie, hello stagnation. traducción: irene
Brousse. en homenaje y referencia al artículo de díaz alejandro c. (1985), Good-bye finan-
cial repression, hello financial crash, Journal of Development Economic, 19(1), 1-24.
** profesor emérito del centre de recherche en économie de l’université paris-nord (cepn)
y centre national de la recherche scientifique-unités Mixtes de Recherche (cnRs -uMR).
Recepción del aRtículo: julio de 2019

aceptación: septiembre de 2019
América Latina: adiós industria, hola estancamiento / Pierre Salama
Resumen
el presente trabajo analiza las características de américa latina que, de alguna man-
era, explican su posicionamiento actual en el mercado mundial, y sus posibilidades de
desarrollo presente y futuro. pese a haber atravesado una década de reducción de la
pobreza de la mano de gobiernos progresistas, el continente ha sufrido una reprima-
rización de su economía –a diferencia de los países asiáticos– que lentamente deja ver
sus consecuencias y, pese a lo que se cree, no ha contribuido a reducir la desigualdad
estructural. con la reprimarización de la economía y la consiguiente desindustrial-
ización, la demanda de trabajo calificado propuesta por las empresas se ha vuelto rel-
ativamente más escasa, por debajo de la oferta de jóvenes graduados de escuelas y
universidades. la industrialización, en este sentido, aparece como un factor clave de
desarrollo, de generación de empleo directo e indirecto, y de crecimiento sostenible en
el tiempo. pero solo será posible si va acompañada de una mejora en la productividad
del trabajo que requiere de una apuesta a la tecnología.
Palabras clave: américa latina – industria – desigualdad – primarización – desarrollo
Abstract
Latin America: goodbye industry, hello standstill
this paper analyzes the characteristics of latin america which, in some way, explain
its current positioning in the world market, and its chances of present and future de-
velopment. in spite of having gone through a decade of poverty reduction guided by
progressive governments, the continent has suffered a re-primarization of its economy
- unlike asian countries - which is slowly showing its consequences and, despite general
belief, has not contributed to the reduction of structural inequity. With the re-prima-
rization of the economy and the following deindustrialization, the demand for qualified
work has become relatively scarce, below the supply of school and university graduates.
36
industrialization, in this sense, appears as a key factor in development and generation
of direct and indirect employment, and sustainable growth. But it will only be possible
if it is accompanied by an improvement in the productivity of the work that requires
an investment in technology.
Keywords: latin america - industry - inequity - primarization - development
Realidad Económica 329 / 1° ene. al 15 fev. 2019 / Págs. 35 a 61 / issn 0325-1926

Introducción
l
os países latinoamericanos son más o menos diferentes pero comparten
características comunes. algunos tienen una gran población (Brasil, con
207 millones de habitantes, o México, con 132 millones), mientras que
otros (como uruguay o los países de américa central) tienen un nivel de población
relativamente bajo. el producto interno Bruto (piB) per cápita es alto en Brasil, ar-
gentina, México (entre un cuarto y un tercio del de estados unidos), etc., un poco
menos en colombia y perú, y mucho menos en otros. algunos países son ricos en
recursos naturales, otros lo son mucho menos. Finalmente, no todas las poblaciones
tienen el mismo origen: más europeo en el cono sur de américa latina; más indí-
gena en los países andinos, américa central y México; o africano en países como
Brasil y el caribe. sus historias no son exactamente las mismas, ni las luchas por
sus respectivas independencias. sin embargo, tienen muchos puntos en común que
constituyen, de alguna manera, las seis heridas de américa latina.
1. son países profundamente desiguales y los que lo eran menos (argentina,

chile) han seguido esa senda en estos últimos 34 años. la distribución del ingreso
es mucho más desigual que en los países avanzados. peor aún: después de im-
puestos y transferencias sociales, mientras que el indicador de desigualdad de Gini
baja de 10 a 15 puntos en una escala de 1 a 100 en los países avanzados, su reduc-
ción en américa latina es solo de 2 puntos. ninguno de estos países ha implemen-
37
tado una reforma fiscal que permita la reducción de la desigualdad. los impuestos
son regresivos y las transferencias sociales luchan por compensar esta regresivi-
dad, especialmente en colombia y México.
2. los empleos formales en 2015, incluidos los empleos del sector público,
varían entre el 30% del empleo total, en Bolivia; el 37%, en perú; el 42%, en colom-
bia; el 53%, en Brasil; el 54% y el 62% respectivamente en México y argentina; y,
por el contrario, los empleos informales son muy importantes. la informalidad y

la indigencia disminuyeron en la década de 2000, especialmente en países lidera-

dos por gobiernos progresistas, pero con la reciente crisis volvieron a aumentar, al
igual que la pobreza, especialmente en argentina y Brasil, y en una Venezuela muy
afectada por una crisis económica sin precedentes. el gasto social (salud, educación,
jubilaciones) ha aumentado más (argentina, Brasil, Venezuela) o menos (colombia,
México), lo que contribuyó a la baja estructural de la pobreza y a la casi desapari-
ción del analfabetismo de los jóvenes. pero con la crisis o la desaceleración del crec-
imiento, el aumento de la corrupción en la mayoría de los países y el tráfico de
drogas, la violencia está aumentando de nuevo, así como la pobreza y la desigual-
dad.
3. estos últimos cuarenta años se caracterizaron, finalmente, por una tendencia

al estancamiento del piB per cápita, más particularmente en México. contraria-
mente a una idea relativamente compartida, estas economías han sido poco o nada
emergentes, a excepción de la primera década de 2000. por lo tanto, no han con-
vergido o lo han hecho poco hacia el nivel de ingreso per cápita de los países avan-
zados, a diferencia de muchos países asiáticos. Brasil, país emblemático por su peso
económico, por la influencia de la política liderada por el presidente lula da silva
(2003-2011) y el resultado de las últimas elecciones presidenciales, que llevaron
a la extrema derecha al poder en 2019, no conoció esta convergencia. su piB per
cápita, medido según la vara de los estados unidos, es aproximadamente el mismo
que en 1960, aunque en la década de 1960 a 1970 y en la primera década de 2000
se acercó al del país del norte (luque, silber y Zagha, 2019).
4. en las últimas décadas, la mayoría de estas economías se han reprimarizado:

sus exportaciones se componen cada vez más de materias primas. los compor-
tamientos rentistas se han acentuado. una tasa de inversión relativamente
38 mediocre lo demuestra1. es insuficiente para sostener un crecimiento elevado y
perdurable que pueda facilitar una mejora significativa y duradera en la situación
social de una gran parte de la población. por otro lado, con la reprimarización, las
1
los países que no se reprimarizaron, como los de américa central y México, están cerrando sus cuentas
corrientes con las entradas masivas de remesas de sus trabajadores inmigrantes en los estados unidos.
las transferencias hacen de algún modo de materias primas (...) al generar los mismos comportamientos
rentistas.

restricciones externas retrocedieron drásticamente en la década de 2000. la ex-

portación de materias primas hizo aumentar significativamente los ingresos de ex-
portación, de modo que, a pesar del creciente déficit en la balanza comercial de
productos industriales nacionales, la balanza comercial se mantuvo positiva, in-
cluso cuando la caída en el precio de las materias primas y los volúmenes exporta-
dos en la década de 2010 hicieron que la situación fuera más tensa, lo que generó
que a partir de 2016 existiera un déficit en la balanza comercial2. este último tendió
a compensarse con la llegada de capitales, atraídos por los diferenciales de tasas
de interés y las perspectivas de ganancias, cuando parecieron sólidas. Finalmente,
la reprimarización se realizó sin tener en cuenta el ambiente, con el consiguiente
cuestionamiento de los derechos obtenidos por las poblaciones indígenas –de-
vueltas cada vez más a su condición anterior de “subciudadanos” en los países andi-
nos–, y el deterioro en la salud de los agricultores y mineros3. así, se la justifica,
cuando no se la legitima, por los recursos presupuestarios derivados de la ex-
plotación de estas materias primas que sirven, en el mejor de los casos, para finan-
ciar un aumento del gasto social (escolaridad, salud) y que el sacrificio de la
generación presente pueda ser beneficioso para las generaciones futuras.
5. la mayoría de los países latinoamericanos están poco integrados en las ca-

denas de valor internacionales. la comisión económica para américa latina
(cepal) distingue dos tipos de integración: upstream, que mide para un país de-
terminado la proporción de bienes intermedios importados, incorporados en sus
exportaciones; y downstream, que mide la proporción de bienes intermedios ex-
portados por un país, incorporados en las exportaciones de otros países. en Brasil,
la participación upstream fue de 11,4%, en 2000 y de 10,7%, en 2011, mientras
que en china fue de 37,2% y 32,1%, respectivamente. la caída en los porcentajes
39
chinos es indicativa del esfuerzo de ese país para integrar sus líneas de producción.
la participación downstream es mayor para Brasil (17,1%, en 2000 y 24,5%, en
2011) que para china (10,8% y 15,6% respectivamente) ya que Brasil exporta más
materias primas a china, que las incorpora a sus exportaciones (ocde, caF y
cepal, 2016).
2
para un análisis en profundidad, ver salama, 2018a.
3
Hay mucha literatura hoy sobre este tema. Ver svampa, 2017.

6. Finalmente, todas las economías latinoamericanas están experimentando una

desindustrialización precoz, incluida la de México, país especializado en la ex-
portación de productos manufacturados ensamblados a la que volveremos. la
desindustrialización en México concierne a la industria cuya producción está des-
tinada esencialmente al mercado interno y se manifiesta sobre todo en un profundo
desequilibrio en sus intercambios internacionales con china.
es imposible comprender estas evoluciones si no se tiene en cuenta el contexto

internacional en el que se desarrollan. Ya sean relativamente cerradas comercial-
mente (y abiertas financieramente) o más abiertas, sufren algunos de los efectos
perjudiciales de la globalización, aun si en algunos aspectos lograron separarse du-
rante los gobiernos progresistas de la última década.
La globalización ya no es lo que era.

América Latina se encuentra en un punto de inflexión
los términos “ganadores” y “perdedores” se usan a menudo en la literatura
económica. las naciones que “ganan” serían aquellas que están experimentando
un aumento en su participación en el comercio mundial y viceversa. algunos países,
principalmente en asia, aumentaron su participación relativa en el producto in-
terno bruto mundial entre 1980 y 2018.
inversamente, los países latinoamericanos vieron caer varios puntos su partic-

ipación. si nos limitamos al comercio internacional de productos manufacturados,
en 2017 solo México estuvo presente (en el décimo lugar) entre los diez exporta-
dores más importantes del mundo; Brasil ocupó el 30° lugar tanto en exportaciones
como en importaciones, según la organización Mundial del comercio (oMc). en
40 otras palabras, el aumento de las exportaciones de materias primas de américa
latina solo compensó marginalmente su relativa marginación.

Cuadro 1.
Comercio internacional de productos manufacturados.
País Puesto Exportaciones En % País Puesto Importaciones En %
China 1 2125 16,8 EUA 1 1874 14,8
Alemania 2 1263 10 China 2 1152 9,1
EUA 3 1127 8,9 Alemania 3 887 7
Japón 4 604 4,8 Hong –Kong 4 511 4
Corea del Sur 5 511 4,1 Francia 5 478 3,8
México 10 333 2,6 México 10 330 2,6
Brasil 30 77 0,6 Brasil 30 112 0,9
Nota: Exportaciones e importaciones en miles de millones de dólares.
Rango y porcentaje en relación con el comercio mundial de estos productos, 2017.
Fuente: Carta IEDI, N°892, 2018. Sobre datos de la OMC.
Apertura poco o no controlada, globalización y fragmentación
No sacamos conclusiones en relación a los supuestos beneficios del libre comercio sobre el creci-
miento, como suele ocurrir en las instituciones internacionales. Éstas creyeron ver en la creciente
apertura al comercio internacional la causa del dinamismo del crecimiento y, a la inversa, a la baja
apertura como causa fundamental del débil crecimiento de América Latina. Esta relación es cues-
tionada no solo teórica sino también fácticamente. En su enfoque teórico, así como en sus análisis
descriptivos, falta una variable entre apertura y crecimiento: la del papel desempeñado por el Es-
tado (Salama, 2006, pp. 87-112, para una presentación de la literatura. Bairoch, 2005, para un
análisis histórico). La apertura puede ser controlada por una política industrial. Esto es lo que
hacen y siguen haciendo los países asiáticos. Por otro lado, la apertura sin política industrial, sin
control, puede no promover el crecimiento, como sucedió en México, por ejemplo.
Finalmente, limitar los países a naciones no es en sí mismo relevante. La globalización va acom-
pañada de fragmentación territorial. En efecto, produce consecuencias negativas en ciertas re-
giones dentro de las naciones, incluidas aquellas que aparentemente son ganadoras, e
indirectamente en segmentos de clases sociales. De hecho, las naciones están compuestas por 41
territorios en los que se concentran los beneficios de la globalización y otros en los que predomi-
nan las pérdidas. En los territorios que ganan con la mundialización, la proporción de aquellos
que experimentan una evolución favorable de sus salarios es mayor que en los territorios que
pierden, en donde se concentran niveles medio y bajo de calificaciones, salarios bajos, amenazas
al empleo y precarización acentuada.

esta evolución tiene dos causas esenciales: la primera es la competencia muy

fuerte de los nuevos países emergentes con bajos salarios, no compensada por una
brecha de productividad suficiente; la segunda es que las ganancias financieras
provienen de “ninguna parte”. se sacan de la plusvalía y, como ésta puede ser insu-
ficiente para satisfacer los apetitos de los accionistas, la solución puede encontrase
en una reducción relativa de masa salarial en el valor agregado producido. cuando
el crecimiento es bajo, tiende a prevalecer un juego de suma cero: más ganancias;
dentro de estas ganancias, más de ellas destinadas a las finanzas (dividendos, in-
tereses); y, consecutivamente, menos salario. uno aumenta, el otro disminuye de
manera absoluta. cuando el crecimiento es mayor, el aumento de la proporción de
ganancias no significa necesariamente salarios más bajos, sino un crecimiento
menor de estos con respecto a las ganancias.
a esta evolución de los salarios y a su creciente dispersión se agrega un aumento

de los empleos de tiempo parcial y, sobre todo, una precarización del trabajo. en
américa latina, estas tendencias se han visto frustradas por medidas político-in-
stitucionales. en varios países, el salario mínimo ha aumentado más fuertemente
que la productividad laboral. esto ha permitido una reducción de las desigualdades
para el 90% de la población asalariada –en favor de los más pobres y en detrimento
de las clases media-baja y media–, en tanto el 10% restante ve sus salarios y, en
general, sus ingresos aumentar fuertemente.
paradójicamente, la menor apertura latinoamericana ha sido acompañada por

una liberalización de su economía: el estado interviene menos en el mercado de lo
que podría, mientras que la mayor apertura de los países asiáticos, exceptuando
Hong Kong, fue acompañada por una importante política industrial. así, apertura
y liberalización son dos cosas diferentes. la poca apertura no significa que no
42 pueda haber efectos de contagio, o que sean de menor amplitud, cuando se produce
una crisis financiera en los países avanzados4.
4
se pudo ver en 2008-2009. la crisis financiera en los países avanzados provocó un crisis crunch (gran
falta de liquidez), por lo que las filiales de las empresas multinacionales repatriaron una parte importante
de sus ganancias para compensar la falta de liquidez de las empresas matrices en los países avanzados,
lo que expresó un cambio de la economía mundial. los fundamentos de los países emergentes de américa
latina, incluso si son relativamente buenos, y su bajo grado de apertura, no son baluartes suficientes

con la globalización comercial, la división internacional del trabajo ha cambiado

profundamente. algunos países del sur, en asia, se han convertido en talleres del
mundo; otros, en américa latina, se han especializado una vez más en la ex-
plotación de sus recursos naturales, con la notable excepción de México y los países
de américa central5. se han reprimarizado. las exportaciones de productos man-
ufacturados representaban el 51% del total de las exportaciones brasileñas en
2006, 70% para las importaciones; el resto de las exportaciones se componían de
productos agrícolas y materias primas (minas y combustibles). poco más de diez
años después, en 2017, las exportaciones de productos manufacturados de-
scendieron al 36%, con 74% para las importaciones (iedi, 2018). por lo tanto, la
transformación fue rápida y, de hecho, comenzó a fines de la década de 1990. a la
inversa, a nivel mundial las exportaciones de productos manufacturados repre-
sentaban el 70% de todas las exportaciones en 2017, a lo que debería agregarse
un 12% correspondiente a la categoría “otros productos manufacturados”, según
la oMc. Finalmente, el 80% de las exportaciones mundiales son realizadas por diez
países, entre los cuales México está en la cola del pelotón.
Amplitud de la globalización y mutación de sus formas.

a. las exportaciones globales están creciendo a un ritmo mucho más rápido que
el piB global (gráfico 1).
contra las solidaridades de los balances de las empresas transnacionales (filiales y madres). Ver tooze,
2018.
43
5
México se ha especializado en la exportación de productos manufacturados principalmente a los estados
unidos y canadá. sin embargo, a diferencia de muchos países asiáticos, México y centroamérica se han
concentrado principalmente en las actividades de montaje, con la excepción en parte de ciertos sectores,
como la industria automotriz, en la que el número de fabricantes de equipos ha aumentado gracias no a
una política industrial sino a la llegada de empresas transnacionales. la creciente apertura no tuvo efectos
positivos sobre el crecimiento, ya que los efectos multiplicadores sobre el piB fueron bajos, lo que explica
por qué México fue, entre los principales países de américa latina, aquel con el crecimiento más bajo de
los últimos veinticinco años. la complejización de su tejido industrial también es débil y/o muy aparente
y engañosa.

Gráfico 1.
Tasa de crecimiento del PIB mundial, exportaciones mundiales, en valor y volumen,
1980 – 2017.
Fuente: WTR/OMC.
en la década de 1990 y especialmente en la de 2000 se produjo una pertur-

bación de la división internacional del trabajo en la industria mundial gracias al
desarrollo de internet, a la reducción del costo del transporte y a la capacidad de
algunos países asiáticos para adaptar su oferta muy rápidamente a los cambios re-
44 pentinos en la demanda mundial.
se pasó así de una relación entre dos actores a una relación entre un actor (el
dador de órdenes) y n actores ubicados en diferentes países (receptores de ór-
denes), especialmente en el sur pero también en el norte, lo que resultó en una
ruptura de la cadena internacional de valor.

el intercambio de bienes industriales sur-sur se ha desarrollado. sin embargo,

los países latinoamericanos en general han participado poco en el proceso de rup-
tura de la cadena de valor. permanecen relativamente cerrados, con la excepción
en cierta medida de México y algunos países centroamericanos. en general, sin em-
bargo, los países latinoamericanos han podido abrirse más al exterior sin que pe-
sara como en el pasado la restricción externa, gracias a los logros obtenidos por la
explotación de materias primas principalmente hacia china, lo que les permitió
importar más productos manufacturados. esta fase parece haber terminado y las
restricciones externas están reapareciendo con fuerza en economías que se han
vuelto menos industrializadas y más vulnerables a las evoluciones de los
volúmenes exportados y de los precios de las materias primas.
la globalización financiera ha adquirido amplitud. no experimenta la misma

desaceleración que la globalización comercial. es particularmente importante
desde 1995 en el mundo, y en américa latina lo es desde 2010 para la inversión
extranjera directa y la inversión de cartera, aunque todavía baja para los derivados
financieros (abeles, perez calvantey y Valdecantes, 2018).
con la apertura creciente, el empleo y el trabajo están sometidos a restricciones

externas cada vez mayores. el empleo tiende a volverse más precario y con el auge
de internet, la uberización de las actividades se vuelve cada vez más importante a
menos que exista una voluntad política de proteger más a los empleados. Éste fue
el caso de varios países latinoamericanos gracias a la llegada de gobiernos progre-
sistas en la década de 2000: la informalidad disminuyó, los salarios reales aumen-
taron más rápido que la productividad laboral y se desarrolló la protección social
en detrimento, es cierto, de la competitividad. Hoy, con el retorno de las derechas,
45
se cuestionan estas conquistas. la precariedad, la pérdida de categoría y la de-
sigualdad de ingresos están aumentando. ¿Hasta qué punto estas evoluciones son
sostenibles en términos políticos?
b. desde 2008, la globalización se ha debilitado, el crecimiento de las exporta-

ciones mundiales ya no supera claramente al del piB mundial; a veces es inferior a
él. Ésta es una situación nueva para américa latina y un desafío. desde 2008, la
globalización parece estar agotándose. las exportaciones mundiales crecen ahora

Gráfico 2.
Aceleración de la globalización financiera. La segunda ola de la mundialización económica su-
peró a la primera.
Nota: En % del PIB de los países de la muestra. Antes de 1970, se calcula multiplicando por dos los activos fi-
nancieros exteriores.
Fuentes: Federico y Tena-Junguito (2017); Lane y Milesi-Ferretti (2017); Obstfeld y Taylor (2004); Reserva fe-
deral: Flow of funds accounts; FMI: estadísticas sobre balanza de pagos; Banco Mundial; Departamento del
Tesoro estadounidense; análisis del McKinsey Global Institute; cálculo de la BRI.
a un ritmo cercano al del piB mundial. desde 2012, se multiplicaron las medidas
proteccionistas. con el ascenso de donald trump a la presidencia de los estados
unidos (2017) podrían ser más importantes y generalizarse.
la globalización parece ceder el paso a la desglobalización por dos razones. la

primera de orden tecnológico: es posible relocalizar la producción de ciertas ac-
tividades en los países avanzados gracias al auge de la revolución numérica, la
misma revolución que ayer permitía deslocalizar con mayor facilidad. la segunda
46 razón corresponde a los efectos nocivos de la globalización en la cohesión social:
más desigualdad de ingresos, empleos suprimidos y movilidad reducida se tra-
ducen a menudo en un proteccionismo cada vez más pronunciado.
la guerra comercial que se vislumbra es fuente de peligros múltiples para

américa latina: las medidas anunciadas por la administración estadounidense ex-
igen contramedidas, que alientan a sobrepujar. a diferencia del juego de ajedrez

en el que las reglas son fijas y los jugadores pueden prever las posibles reacciones
a su decisión y modularlas, aquí las reglas no son fijas y el juego puede derrapar
rápidamente, sobre todo porque no enfrenta a dos actores (estados unidos y china)
sino a varios actores, incluidos europa, Japón y, por supuesto, otros países. los efec-
tos sobre unos repercuten en otros, ya sea directamente –china, por ejemplo,
tratando de encontrar mercados diferentes a los que estados unidos volvió más
complicados– o indirectamente, a través de un menor crecimiento, el aumento del
desempleo, las crisis políticas que alimentan el populismo de derecha. debilitada,
américa latina está poco preparada para hacer frente a todos estos desafíos, pero
si nos referimos a su historia puede encontrar resortes para rebotar y encontrar
políticamente soluciones a los desafíos económicos que la agreden.
Una desindustrialización precoz

las tasas de crecimiento del piB fueron ligeramente más altas en la primera dé-
cada de 2000 que en la de 1990, acompañadas por una desindustrialización más o
menos pronunciada según los países, especialmente en los sectores productores
de bienes sofisticados, lo que llevó, a largo plazo, a una especialización en bienes
con poca tecnología, amenazados a su vez por la competencia de los países de bajos
salarios.
después de una cierta etapa de desarrollo, es habitual observar una disminución

relativa de la participación del sector industrial en el piB en favor de los servicios
sin que haya necesariamente desindustrialización. el término “desindustrial-
ización” generalmente se reserva para una baja absoluta del valor agregado de la
industria y/o una reducción relativa del peso de la industria nacional en la industria
mundial en economía abierta. en américa latina, este fenómeno tiende a ocurrir
mucho antes que en los países avanzados, de ahí el uso del término “temprano” 47
cuando el ingreso per cápita al inicio del proceso de desindustrialización corre-
sponde a la mitad del de los países avanzados en el momento en el que comienza.
la participación de la industria de procesamiento brasileña en la industria de
procesamiento global (en valor agregado) fue de 1,8% en 2005, y de 1,7% en 2011,
después de haber sido de 2,7% en 1980, según la base de datos 2013 de la confer-
encia de las naciones unidas sobre comercio y desarrollo (unctad). según la

Gráfico 3.
Desindustrialización temprana en Argentina, Brasil, Chile y México.
Industria, valor agregado, índice 100=1965.
Fuente: Castillo M. y Martini Nieto A. (2016).
misma fuente, en china esta proporción era de 9,9% en 2005 y de 16,9% en 2011.
Bajó, entonces, relativamente en Brasil mientras que aumentó considerablemente
en china. las exportaciones de productos manufacturados disminuyeron en tér-
minos relativos en Brasil: del 53% del valor de las exportaciones en 2005, cayeron
al 35% en 2012, en favor de las exportaciones de materias primas agrícolas y min-
eras. Y es solo desde febrero de 2016 que crecieron nuevamente tras la fuerte de-
valuación y la caída de los precios de las materias primas.
48
en Brasil, más allá del éxito de algunos sectores industriales como la industria
aeronáutica, hasta cierto punto la automotriz, o la del petróleo, la desindustrial-
ización se desarrolló desde la década de 1990 y se acentuó en los 2000 con una
pérdida relativa de la competitividad de la industria de procesamiento, a lo que
hay que agregar una infraestructura de transporte deficiente (ferrocarriles, insta-
laciones portuarias y aeroportuarias, carreteras) y capacidades energéticas insu-
ficientes.

combinados, el tipo de cambio real frente al dólar, la tasa de salario y la pro-

ductividad laboral miden el costo unitario del trabajo y su evolución. es un indi-
cador de la competitividad de la economía. una competitividad insuficiente se
expresa en una disminución de rentabilidad de algunas empresas, lo que puede ll-
evar a su eliminación y al despido de empleados y, en última instancia, a un debili-
tamiento del tejido industrial.
los datos promedio no siempre son pertinentes. la dispersión en torno a la

media es particularmente alta en las economías semiindustrializadas, más que en
las economías avanzadas. los niveles de productividad son muy diferentes según
los sectores y dentro de los sectores, así como los salarios con calificaciones equiv-
alentes, dependiendo del tamaño de las empresas y su nacionalidad. el tipo de cam-
bio afecta principalmente a los sectores expuestos pero de manera diferente, según
si la participación de las importaciones sea más o menos importante en la produc-
ción de una mercancía.
en cualquier caso, a largo plazo el tipo de cambio se apreció mucho, particular-

mente en Brasil; el costo de la mano de obra aumentó significativamente, especial-
mente el de la mano de obra poco calificada; y la productividad laboral aumentó
muy poco, especialmente en la industria, donde pasó del índice 100, en marzo de
2002, a un máximo de 115,3, en septiembre de 2013, y luego cayó a 105,6, en di-
ciembre de 2015 (intituto Brasileño de Geografía y estadística, desestacionalizado).
todas estas evoluciones juegan en contra de la competitividad, promueven la desin-
dustrialización a través de una disminución de la rentabilidad en el sector expuesto
a la competencia internacional y, en última instancia, constituyen un indicador de
crisis potencial.
49
esta temprana desindustrialización se explica así en la mayoría de los países:
1, por una tendencia hacia la apreciación del tipo de cambio real frente al dólar,
salpicada de crisis de tipos de cambio brutales ya sea por un exceso de dólares
(Brasil, etc.)6, por un alto diferencial de inflación con los países avanzados junto
6
provocada, a la vez, ya sea por la afluencia neta de dólares consecutiva a la bonanza proveniente de la
venta de materias primas y a la entrada de capitales, o por las transferencias de ingresos de los inmi-
grantes de estados unidos (México, para el período anterior a 2012).

Gráfico 4.
Costos unitarios del trabajo en las economías latinoamericanas, 1990-2010.
Fuente: Frenkel R. y Rapetti M. (2011).
con un mantenimiento relativo del tipo de cambio nominal (argentina) o, final-

mente, por transferencias masivas de ingresos de trabajadores inmigrantes de los
estados unidos (México); 2, por la evolución del salario real más allá de la tasa de
crecimiento de la productividad, en sí misma baja.
Mientras que los países latinoamericanos permanecen fijos en un cuadrante

caracterizado por una baja densidad industrial per cápita y una proporción igual-
mente baja de la industria (valor agregado) en el piB, los países asiáticos progresan
apostando a la industrialización basada cada vez más en productos de alta tec-
50 nología y exportaciones de productos complejos7.
7
la complejidad de una economía depende de la inversión en investigación y desarrollo: cuanto más alta
es, mayor es la probabilidad de que la economía pueda producir productos complejos. las exportaciones
tienen dos características: su ubicuidad y su diversificación. la ubicuidad depende de la escasez, que de-
pende de los recursos naturales que el país tiene o no tiene, o de la capacidad de producir bienes sofis-
ticados que solo unos pocos países pueden hacer. para aislar esta última y construir un indicador de
complejidad tratamos de utilizar la diversidad de las exportaciones para medir el grado de ubicuidad y,
por lo tanto, de complejidad. para dar un ejemplo: pakistán y singapur tienen un piB similar y ambos ex-

Gráfico 5.
Argentina: tipo de cambio real multilateral (2011=100) y déficits de la balanza de cuenta co-
rriente en millones de dólares, 2011-2017.
Nota: Para facilitar la lectura del gráfico, recordemos que una curva decreciente significa una apreciación de
la moneda nacional. Los tipos de cambio se expresan en términos reales para tener en cuenta los diferen-
ciales de inflación.
Fuente: Geres sobre datos del Banco Central (BCRA).
Gráfico 6.
Brasil, tipo de cambio real efectivo, 1994=100, 1988-2018.
51
Fuente: Bradesco

Gráfico 7.
México, tipo de cambio nominal y real, 2005 -2017.
Fuente: BANXICO.
¿Por qué hay que privilegiar la industria?

los economistas se preguntan sobre la necesidad de privilegiar la industria. sus
argumentos parecen tener sentido. el crecimiento fue mayor a principios de la dé-
cada de 2000 que a finales de los años noventa y, después de todo, lo que importa
es el crecimiento, sea proveniente de la exportación de materias primas o de otro
sector. así, desde este punto de vista, la reprimarización de las economías lati-
noamericanas no sería algo malo: menos dependencia a pesar del aumento de las
52
portan 133 productos principales, por lo que la diversidad de sus exportaciones es similar, pero los pro-
ductos exportados por pakistán también lo son por otros 28 países, cuyas exportaciones, por otra parte,
están poco diversificadas. Éste no es el caso de singapur: solo otros 17 países exportan productos simi-
lares a los suyos y sus exportaciones están muy diversificadas. el grado de complejidad de la economía
de singapur es, por lo tanto, más alto que el de pakistán, cuyo ingreso per cápita es mucho más bajo. con
estas dos variables, diversidad y ubicuidad, podemos construir un indicador. el grado de complejidad de
las exportaciones latinoamericanas es bajo y está disminuyendo, a diferencia de lo que se observa en
muchos países asiáticos (Hausmann, Hidalgo et al., 2014).

importaciones de productos industriales, una restricción externa en vías de de-

saparición (mientras el auge de las ventas en valor de materias primas siga al
mismo ritmo), y menor inflación gracias a un doble efecto: 1), de la apreciación de
la moneda nacional que provoca una reducción relativa del precio de los productos
importados; y 2), de su mayor competitividad que se expresa en precios más bajos.
a estos argumentos se les puede señalar que la riqueza que proviene de la renta
es aleatoria y sobre todo, no es tan sólida estructuralmente como la que proviene
de la explotación de la fuerza de trabajo, especialmente si se realiza utilizando tec-
nologías sofisticadas que permiten producir bienes complejos, portadores de una
inserción positiva en la división internacional del trabajo. tiende a producir, a
través de la apreciación de la moneda que crea, una desindustrialización. Basta con
que las rentas bajen para que la dependencia externa, que se creía desaparecida
ayer, reaparezca con fuerza. la devaluación-depreciación de la moneda nacional
puede entonces impedir una recuperación suficiente de las exportaciones indus-
triales debido al debilitamiento del tejido industrial.
un segundo argumento, más serio, debe ser tomado en consideración: ¿quién

está detrás del término “industria”? en Brasil, este sector está compuesto por la in-
dustria de transformación y las industrias extractivas; en argentina, la manufactura
de origen agrícola se distingue de la de origen industrial. al realizar comparaciones
a lo largo del tiempo es importante tener en cuenta los servicios que eran internos
a las empresas en el pasado, que desde entonces se han subcontratado y a menudo
se cuentan en los servicios. por lo tanto, es necesario comparar perímetros equiv-
alentes, lo que no siempre es fácil cuando no se indica la metodología. en aras de
la conveniencia, consideraremos aquí la industria de transformación, recordando
53
que es cada vez más difícil no incluir las tecnologías de la información y la comu-
nicación (tic), especialmente con la cuarta revolución industrial, llamada digital,
que cobra amplitud.
tanto los trabajos de Kaldor, los de Vervoorn sobre la relación entre las tasas
de crecimiento de la industria y la productividad laboral, los de Hirschman sobre
los efectos de encadenamiento hacia adelante y atrás de la industria y sus sectores
más dinámicos, o los de thirwall sobre los límites del crecimiento cuando las ca-

pacidades de importación de otros países juegan como restricciones para el auge

de sus exportaciones, muestran el papel estratégico de la industria para el crec-
imiento y su capacidad para generar empleos en otros sectores.
cuando comparamos los diferentes sectores, clasificados según la importancia

relativa de la formalidad de sus empleos y la cantidad de empleos indirectos crea-
dos, observamos que en la argentina de 2013 por cada empleo directo creado en
la industria se crearon 2,45 empleos indirectos, muchos más que en el comercio,
la restauración o la construcción civil, donde predominan los empleos informales
según coatz y schteingart (2016, p. 37).
de manera más general, según Berger, chen y Frey (2017), los empleos creados
indirectamente en el sector servicios gracias a la creación de un puesto de asalari-
ado “calificado” de la industria manufacturera serían mucho mayores en los países
emergentes que en estados unidos, ya que las desigualdades de ingresos son may-
ores así como la propensión al consumo, al menos en los dos países latinoameri-
canos analizados por los autores (Brasil y México). los segmentos más acomodados
de la población gastan más en servicios, lo que genera más empleos.
el aumento de la demanda de los hogares, como resultado del aumento de su

poder adquisitivo, se ve cada vez más satisfecho mediante la importación de pro-
ductos industriales, posible gracias a la flexibilización de la restricción externa y
en detrimento de la oferta nacional menos competitiva. el aumento de los salarios
reales, necesario considerando la amplitud de las desigualdades, podría no haber
tenido este efecto negativo si se hubiera decidido una política industrial orientada
al aumento de la productividad laboral, y si los gobiernos hubieran favorecido una
depreciación controlada de su tipo de cambio, como se hizo en china.
54
tales modelos se han vuelto insostenibles. la reprimarización de las economías
conduce generalmente a daños irreversibles en el medio ambiente, en los modos
de vida y en la salud de las poblaciones circundantes. produce naturalmente una
apreciación de la moneda nacional, vector de desindustrialización y de una mayor
vulnerabilidad económica y social.

así, el modelo a seguir pasa por un refuerzo de la industria gracias a un apoyo

consecuente a los sectores de alta tecnología, lo que implica esfuerzos coherentes
en investigación y desarrollo, en línea con los que hacen países como corea del sur.
la hipótesis de este trabajo es que solo la industria, entendida en un sentido amplio
–incluyendo los llamados servicios dinámicos– ofrece posibilidades de salida por
lo alto. solo ella puede asegurar una integración positiva en la división internacional
del trabajo. pero moverse en esta dirección es confrontar los comportamientos ren-
tistas. existen oportunidades de recuperación, pero para que sean sostenibles no
deben basarse exclusivamente en devaluaciones masivas aun cuando éstas sean
necesarias.
existen capacidades de rebote, pero son cada vez más escasas. una recuperación
sostenible del crecimiento es posible si en paralelo se realizan esfuerzos sustan-
ciales para mejorar la productividad del trabajo. implica fortalecer los sectores
prometedores del futuro y no debilitarlos. la demanda interna también debe ser
más dinámica y la competitividad debe incrementarse para que el aumento de la
demanda no sea satisfecho solo por las importaciones. parece un oxímoron. sin
embargo, es la única vía para salir duraderamente de la crisis y/o de la desacel-
eración económica. el impulso de la demanda interna debería pasar por una re-
ducción de las desigualdades sociales. Ésta podría lograrse mediante una reforma
tributaria progresiva. pasar de un sistema fiscal regresivo a uno progresivo sería
una revolución y presupone que muchos conflictos estén resueltos; puede obser-
varse la dificultad de que eso suceda. para evitar que el aumento de la demanda
lleve a un aumento de las importaciones se debería, al mismo tiempo, devaluar la
moneda, evitar que se aprecie nuevamente mediante mecanismos de esterilización,
y definir una política industrial diseñada para aumentar la productividad del tra-
55
bajo. el camino es empinado y es el único posible.
Los efectos de la globalización y la reprimarización

sobre la distribución del ingreso
la globalización tiene efectos sobre el volumen de empleo (tiempo completo
versus tiempos parciales en aumento), la estructura de los empleos (baja califi-
cación versus alta calificación), las formas de empleo (precariedad o incluso uber-

ización, desafiliación) y sobre la distribución de los ingresos del trabajo (deforma-

ción de la curva de lorenz8). la inserción en la división internacional del trabajo
puede llevar a un proceso de degradación cuando se privilegian las actividades de
renta en detrimento de aquellas que exigen una calificación importante. estas
evoluciones pueden verse frustradas por las políticas económicas seguidas por los
gobiernos. es lo que sucedió, en parte, en américa latina.
los datos oficiales sobre la distribución del ingreso muestran que la proporción
en el del 1% más rico crece en los países avanzados, pero disminuye en los países
emergentes de américa latina, mientras que la del ingreso del 40% más pobre cae
en los primeros y aumenta en los segundos. Hoy sabemos que la realidad es más
compleja: no es seguro que la desigualdad haya disminuido en américa latina en
los últimos veinte años, aunque es cierto que entre el 30 y el 40% de la población
de menores recursos ha visto aumentar su ingreso relativo. como resultado, la po-
breza absoluta ha disminuido más o menos según los países. pero sí es cierto que
el ingreso del 1% más rico ha aumentado relativamente, como en los países avan-
zados, lo que desmiente las afirmaciones de los gobiernos. Finalmente, es cierto
que las capas medias y bajas han experimentado un deterioro relativo en su nivel
de vida. estas evoluciones son mucho más pronunciadas que en los países avanza-
dos. algunas han sido negadas, particularmente en Brasil, incluso por muchos int-
electuales que alabaron el advenimiento de un país de clases medias (lo cual es
relativamente inexacto), la reducción de la pobreza (lo cual es exacto) y la reducción
relativa de los ingresos de los ricos (lo cual es incorrecto), y convirtieron al suyo
en un discurso inaudible.
con la reprimarización de la economía y la consiguiente desindustrialización,

la demanda de trabajo calificado propuesta por las empresas se ha vuelto relativa-
56 mente más escasa, por debajo de la oferta de jóvenes graduados de escuelas y uni-
versidades. en otras palabras, la reprimarización ha favorecido la creación de
empleos no calificados justo cuando aumentaba la calificación, lo que lleva a una
descalificación real, sufrida aún más por los jóvenes que acceden al estatus de clase
8
la intersección de las ordenadas (los porcentajes de la población) y las abscisas (los porcentajes del in-
greso distribuido) define una línea curva denominada “curva de lorentz”, que representa la distribución
personal de los ingresos.

media. los datos son elocuentes: el 38% de los asalariados con educación superior
completa ocupan empleos menos calificados que aquellos a los que podrían pre-
tender; este porcentaje se eleva a 44% para el grupo de edad de 24 a 35 años. estos
porcentajes eran inferiores en 2012: 33,4% y 38,4%, respectivamente, en Brasil (O
Valor, según datos de ipea y pnad del 13 de diciembre de 2018. salama, 2012;
Rocha, 2014; colacce, 2018, p. 24). la disminución de las desigualdades en los in-
gresos puede ocultar una reducción relativa en la proporción de ingresos de las
clases media-baja y media.
el mercado laboral explica lo esencial de la disminución de la desigualdad en el

ingreso, de la tolerancia, pero también de las frustraciones y la ira futuras (salama,
2012; Rocha, 2014; amarante y colacce, 2018, p. 24). esto se debe principalmente
al aumento relativo en los ingresos del 40% más pobre de la población, pero esta
reducción en la desigualdad del ingreso a menudo oculta una reducción relativa en
la proporción de ingresos de las clases media-baja y media.
Más precisamente, la indexación del salario mínimo según la inflación y el crec-

imiento del piB, como sucede en Brasil, son, al mismo tiempo, la causa principal
de las reducciones de la pobreza y de las desigualdades en los salarios e ingresos.
la conjunción del aumento en el salario mínimo y el desajuste entre la oferta y la
demanda de trabajo –a su vez generado por la opción de favorecer la reprima-
rización de la economía– explica lo esencial de la modificación en la distribución
de los ingresos provenientes del trabajo.
la oferta y la demanda de empleo están cambiando en la mayoría de los países.

la oferta está cada vez más calificada gracias a una extensión de la duración de los
57
estudios. por otro lado, la demanda de trabajo lo está menos por dos razones: a) la
industria de transformación está perdiendo importancia en términos relativos. el
peso de las ramas caracterizadas por un bajo nivel de tecnología crece relativa-
mente, mientras que el de tecnología alta y media-alta disminuye relativamente.
las empresas que utilizan técnicas poco sofisticadas tienden a favorecer los em-
pleos no calificados o poco calificados a diferencia de las demás; b) el sector de los
servicios y comercio, naturalmente protegido de la competencia internacional, ab-
sorbe cada vez más empleos y, con la excepción de ciertos sectores, también utiliza

más trabajo menos calificado. de esta tijera entre oferta y demanda de empleos
surge un proceso de desafiliación y desclasificación. un asalariado calificado con
un empleo que no corresponde a su calificación recibe un salario más alto del que
hubiera tenido si hubiera permanecido en la escuela por menos tiempo. los que
han estudiado más años, en comparación con los que lo han hecho menos tiempo,
ciertamente ganan más, pero la brecha entre los ingresos de estas dos categorías
se reduce, con la excepción de los tramos más altos.
Conclusión. Un futuro poco prometedor, a menos que…

américa latina no ha experimentado un milagro económico. la reprimarización
de sus economías condujo a una mayor vulnerabilidad y acentuó una desindustri-
alización temprana. la pobreza ha disminuido –medida en términos absolutos, lo
que significa que podría haber desaparecido– pero los ingresos relativos de las
clases media-baja y media han disminuido, lo que finalmente ha provocado frus-
tración. las categorías más ricas se enriquecieron y, cuando llegó la crisis, los par-
tidos progresistas fueron designados más fácilmente como chivos expiatorios
porque habían negado el enriquecimiento de los más ricos y el empobrecimiento
relativo de una gran parte de las capas medias, y porque se vieron afectados, como
los demás partidos, por la gangrena de la corrupción. el presente es preocupante,
¿son mejores las perspectivas de futuro? la respuesta no es optimista, a menos
que...
la difusión de las nuevas tecnologías en todo el mundo es más rápida que en el

pasado, pero también es más desigual entre las naciones y dentro de ellas. es más
lenta en américa latina, inclusive en los países más poderosos del subcontinente
americano como Brasil, México, argentina, colombia y chile. desde este punto de
58 vista, américa latina acentúa su retraso con relación a los grandes países asiáticos
y a los países avanzados. es desigual. algunas empresas adoptan rápidamente
nuevas tecnologías, otras o bien frenan su adopción o bien se revelan incapaces de
hacerlo con la suficiente rapidez. la dispersión de los niveles de productividad, ya
muy elevada, en el sector industrial en sentido amplio se acentúa. es de temer que
crezcan las desigualdades en los ingresos laborales (medidos en salarios promedio)
entre las empresas, las que adopten estas tecnologías y las que no lo hagan a la al-
tura de las necesidades para seguir siendo competitivas. a estas crecientes de-

sigualdades entre empresas se suman las generadas por el uso de estas tecnologías.
los empleos rutinarios están siendo reemplazados en parte por una mayor autom-
atización en algunos sectores, lo que lleva a una bipolarización de los empleos (al-
tamente calificados-poco calificados) que puede acentuar una bipolarización del
ingreso laboral.
las revoluciones industriales no produjeron a mediano plazo un aumento del

desempleo porque, precisamente, se crearon muchos empleos para fabricar nuevas
máquinas. si no producimos estas máquinas –como ocurre en américa latina– el
riesgo de no poder evitar un aumento del desempleo es real. estos efectos tardan
en aparecer, aun cuando en algunos sectores como la industria automotriz o las fi-
nanzas comienzan a manifestarse. incluso si esta difusión es más lenta que en otros
lugares, tiende a acelerarse y estos efectos aparecerán más claramente en la medida
en que américa latina se retrase. a diferencia de los países avanzados y algunos
países asiáticos, américa latina es un consumidor de estas tecnologías que no pro-
duce, ni siquiera parcialmente. así, las oportunidades de empleos creados por la
producción de estas tecnologías son escasas; solo quedan las generadas por su uso.
es posible también que las llamadas actividades informales crezcan, esta vez como
resultado de la incapacidad relativa para crear suficientes empleos nuevos en los
sectores de productividad creciente (salama, 2018b).
la revolución digital está en marcha, no se puede detener y como ayer con la

revuelta de los luditas británicos o de los canuts de lyon, sería un error ver en una
revolución tecnológica la causa de la pérdida de los empleos destruidos por el
maquinismo y progreso técnico.
59
es necesario constatar que los países latinoamericanos pasaron al lado de la
nueva revolución industrial al adoptar una actitud relativamente pasiva hacia la
globalización y las rentas que podían obtener de ella. esta vía fácil debe aban-
donarse. se alcanzan los límites de los modelos rentistas. es el momento de una
nueva forma de insertarse en la división internacional del trabajo que pasa por
nuevas alianzas de clase, las únicas capaces de asumir políticamente una reforma
fiscal sustancial, una distribución menos desigual del ingreso, una política indus-
trial menos clientelista.

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61

La Revista Perspectivas de Políticas Públicas es editada por el Departa-
mento de Planificación y Políticas Públicas de la Universidad Nacional de
Lanús con periodicidad semestral y arbitrada por especialistas externos.
Está abierta a las contribuciones nacionales e internacionales en los campos
de la Ciencia Política, la Sociología, la Administración Pública, el Derecho
Público y demás disciplinas y abordajes de intervención que tienen por ob-
jeto, desde sus propias perspectivas teórico-metodológicas, el análisis y eva-
luación de las políticas públicas y el papel desempeñado en ellas tanto por
el estado como por los actores de la sociedad. El contenido de la revista está
orientado a especialistas, investigadores, estudiantes de posgrado y formu-
ladores de políticas públicas.
La Revista está catalogada “Nivel 1” por el CAICyT e indexada en LATINDEX.
Se edita desde 2011 cada seis meses.
N° 16 – PRIMER SEMESTRE DE 2019

ÍNDICE – Artículos
Victoria Castro Demiryi
Políticas de promoción y estímulo de la innovación: La importan-
Lautaro Zubeldía y Diego Hurtado
cia de la implementación de instrumentos
ISSN 1853-9254
Políticas Tecnológica e Industrial en Contexto Semiperiférico: la (edición impresa)
Martín Aguerre y Gerardo Denegri y Gustavo Acciaresi
Producción Pública de Medicamentos en Argentina (2007-2015) ISSN 2362-2105
(edición digital)
Políticas de promoción sectorial en Argentina: el caso de las plan-
Dirección Postal: 29 de Sep-
Mariano Javier Salomone
taciones forestales y la conformación del sector foresto-industrial
tiembre 3901 1826
Todo fallo es político. Fragmentos de ecología política en la Su- Remedios de Escalada
Rodrigo Carmona y Bárbara Couto
prema Corte de Justicia de Mendoza Pcia.de Buenos Aires,
Políticas e intervención institucional sobre producción y empleo Argentina
Facundo Solanas
en municipios del Conurbano Bonaerense Tel: (+54 11) 5533-5600
int. 5138
Políticas Públicas, MERCOSUR y Educación Superior: la Mercosuri- Canjes: int. 5225
Arlette Pichardo Muñiz
zación del Estado acreditador
perspectivas@unla.edu.ar
La Evaluación. Una mirada desde América Latina y el Caribe www.unla.edu.ar
Reseñas
Elecciones y partidos en América latina en el cambio de ciclo
Manuel Alcántara, Daniel Buquet y María Laura Tagina (Coord.)
62 Reseña de Emilio Sánchez

Daniel García Delgado, Cristina Ruíz del Ferrier y Beatriz de An-
Élites y captura del Estado. Control y regulación en el neoliberalismo
chorena (Comps.)
tardío
Reseña de Juan Manuel Ortega
Argentina y Brasil. Industrialización, contexto internacional y
Alberto Sosa y Cristina Dirié
relaciones bilaterales (1940-2010)
Reseña de Amílcar Salas Oroño
Director de la Revista: Carlos M. Vilas.
Realidad Económica 329 / 1° ene. al 15 fev. 2019 / issn 0325-1926

realidad
económica
Nº 329 · AÑO 49
issn 0325-1926
Páginas 63 a 90
El ahorro de divisas como objetivo de la

política industrial
Martín Burgos*
* licenciado en economía de la universidad de Buenos aires (uBa) y magíster de la escuela

de altos estudios en ciencias sociales (eHess-parís, Francia). coordinador del departa-
mento de economía política del centro cultural de la cooperación (ccc). doctorando en
desarrollo económico en la universidad nacional de Quilmes (unQ), Roque sáenz peña
352, B1876BXd, Bernal, Buenos aires, argentina. martinburgos@gmail.com
Recepción del aRtículo: agosto de 2019

aceptación: noviembre de 2019
El ahorro de divisas como objetivo de la política industrial / Martín Burgos
Resumen
en el presente artículo, proponemos una metodología para realizar una política in-
dustrial orientada hacia el ahorro de divisas, una de las problemáticas principales de
la economía argentina que se fue agudizando desde 2011. a pesar de tratarse de un
enfoque novedoso, remitimos a varios textos clásicos de la economía industrial, en par-
ticular a los del período de sustitución de importación, cuyos autores se enfrentaron a
situaciones similares en circunstancias distintas. este trabajo es la culminación de re-
flexiones que comenzaron en el marco del centro de economía y Finanzas para el de-
sarrollo argentino (cefid-aR), en 2013, y luego se aplicaron a la industria de tierra del
Fuego en un trabajo realizado para el Ministerio de industria, cuando ya la restricción
externa se tornaba cada vez más acuciante. su actualización y publicación se da en el
contexto de numerosas discusiones sobre cuáles son las políticas públicas a seguir para
revertir el proceso de endeudamiento y empeoramiento del sector externo que tuvo
lugar durante el gobierno de Mauricio Macri.
Palabras clave: divisas – industria – importaciones – exportaciones – desarrollo
Abstract
Foreign currency savings as an industrial policy goal
in the present paper, we propose a methodology to carry out an industrial policy
oriented towards the saving of foreign currencies, one of the main problems of the ar-
gentine economy, which was exacerbated since 2011. Being a novel approach, we refer
to several classic texts of industrial economy, in particular the period of import substi-
64 tution, when the authors face similar situations, in different circumstances. this is the
culmination of some reflections that began in the ceFidaR in 2013 and then were ap-
plied to the industry of tierra del Fuego in a work done for the Ministry of industry,
when the external constraint became increasingly pressing. its updating and publica-
tion take place within the framework of the numerous discussions on the public policies
to be followed in order to reverse the process of indebtedness and worsening of the
external sector that took place during the Macri government..
Keywords: currency - industry - imports - exports - development

Introducción
a
unque la coyuntura económica recesiva y el alto nivel de endeudamiento
externo que deja la presidencia de cambiemos induce al pesimismo res-
pecto del futuro, es necesario poder generar los instrumentos necesarios
para sortear la restricción externa sin sacrificar el crecimiento industrial. este de-
safío implica retomar ciertas discusiones que ya se daban a fines del gobierno kir-
chnerista, pero con un grado de conciencia de los límites estructurales al desarrollo
más agudo. para volver sobre estas discusiones es necesario remitirse a aquel con-
texto de incremento de demanda e inicio de presiones sobre el dólar, causas y con-
secuencias del crecimiento industrial.
luego de décadas de retroceso manufacturero –que se plasmó en una tendencia

a la reducción de la participación de la industria en la economía– entre 2003 y 2011
argentina logró consolidar un crecimiento industrial con fuerte creación de empleo
de manera continua y sostenida (tavosnanska y Herrera, 2010; Kulfas, 2016). este
cambio de tendencia, enmarcado en un nuevo contexto macroeconómico y un
fuerte crecimiento promedio, admite como comparación histórica más cercana el
período 1964-1974.
en ese marco, la industria tuvo un crecimiento destacado: promedió el 10%

anual durante la primera parte del período, para luego crecer a un ritmo similar al
65
del resto de la economía. ese crecimiento industrial, como ocurrió en otros mo-
mentos de nuestra historia, fue acompañado de un crecimiento de las importacio-
nes, cuyas proporciones hubiesen creado la típica restricción de divisas que
conocen los países con estructura productiva desequilibrada de no haber sido por
el excelente comportamiento de las exportaciones.
la evolución de las importaciones entre 2003 y 2012 se explica en un 83% por

su uso en bienes de capital, bienes intermedios, piezas y accesorios, y combustibles;

es decir por los requerimientos del sistema productivo local (Kulfas et al., 2015;
Burgos, 2011). aunque no se puedan imputar todas esas importaciones a la indus-
tria nacional, ya que las necesarias para los otros sectores –como la agricultura, la
minería, los servicios, así como el propio funcionamiento del estado (en especial
en lo que refiere a la estructura hospitalaria)– han sido relevantes, puede conside-
rarse a la industria como una gran demandante de divisas. este carácter “importa-
dor” de la estructura productiva se tradujo en un aumento del coeficiente de
importaciones durante la década pasada que para varios autores supone cierta con-
tinuidad respecto del régimen de convertibilidad y un desafío para la política in-
dustrial actual (azpiazu y schorr, 2010).
a esta fuerte demanda de divisas para importaciones se le sumó la remisión de

utilidades, que se fue acrecentando a lo largo de la década y se convirtió en otra
importante fuente de demanda. esto ha sido producto de la marcada extranjeriza-
ción de la industria argentina que tuvo lugar durante los años de la convertibilidad
(azpiazu y schorr, 2010), la cual se ha extendido hasta nuestros días y solo pudo
revertirse en el sector de servicios públicos y de energía.
Hasta 2014, las cuentas externas se complementaron con exportaciones indus-

triales relevantes y con el favorable comportamiento de los precios internacionales
de los commodities. Éste estuvo asociado a la expansión notable de la producción
agropecuaria, que aportó las divisas necesarias para compensar la demanda de im-
portaciones por parte del sector productivo, la remisión de utilidades, así como
para hacer frente al pago de la abultada deuda externa que había acumulado el país
hasta 2001. luego de un proceso de negociación, esta deuda fue reestructurada de
manera tal que los pagos pudieran realizarse con una quita sustancial.
66 entre los distintos sectores mencionados como los que ostentan el mayor im-
pacto negativo sobre la balanza de pagos, la industria es sin dudas uno de los más
relevantes aunque no sea el único. en consecuencia, aunque el ahorro de divisas
sea un problema de índole macroeconómica, su resolución requiere operar sobre
lo micro y sobre lo meso-económico.

enfocar la industria desde la problemática de las divisas es simplificar –y

mucho– las numerosas dimensiones de un sector fundamental para el desarrollo
económico y social. la sustitución de importaciones no tiene por único objetivo el
ahorro de divisas: la industrialización genera impactos importantes en términos
de empleo y de tecnología que abre el espacio hacia una perspectiva dinámica de
las ventajas en el comercio internacional. sin olvidarnos de estos aspectos del es-
tudio industrial, nuestro trabajo buscará restringirse a la cuestión del ahorro de
divisas.
este trabajo sería más ajustado si existiera una Matriz insumo -producto (Mip)
confiable para argentina. otra alternativa posible es la de realizar un estudio de
grandes agregados sectoriales con un índice de sustitución de importación global
que mida la variación anual del coeficiente de importación sobre el producto (Bau-
mann y paiva Franco, 2006; santarcángelo, 2013). sin embargo, esa metodología
no contempla la diferencia sustancial entre el uso de las importaciones realizadas,
de tal forma que no se diferenciará entre un aumento de las importaciones de bie-
nes de capital o de consumo.
ante estas dos alternativas, en este estudio queremos presentar una herra-
mienta intermedia, más simple y flexible dada la información disponible, limitán-
donos a la estructura de costo de cada producto (equivalente a las columnas de la
Mip). el proceso de sustitución de importaciones que se deriva de dicha herra-
mienta implica pasar por etapas que van desde la sustitución del bien final hasta
la del intermedio o, alternativamente, desde la materia prima hasta el bien inter-
medio y si fuera posible hasta el bien final. el límite de esta herramienta es que no
se puede profundizar en las relaciones intersectoriales ni en los sectores de insu-
67
mos de uso difundido. en ese sentido, los costos indirectos de cada producto que-
dan fuera del alcance de esta metodología 1.
1
la única manera de superar este límite es trabajar desde la Mip, por lo que es necesario reiterar la ne-
cesidad de su confección para poder enriquecer el estudio. al trabajar con las importaciones directas y
no con las indirectas, se podría suponer que los datos de los requerimientos de importaciones por pro-
ducto están subestimados aunque, en verdad, sería necesario restar de los costos importados directos e
indirectos las partes exportadas por argentina hacia el socio comercial.

La reducción del coeficiente de importaciones. Industria y divisas

la noción de industrialización por sustitución de importaciones remite crono-
lógicamente al modelo de desarrollo latinoamericano que empezó en las décadas
del 30 y del 40, y terminó con las dictaduras militares de los años 70. luego del
largo paréntesis neoliberal, algunos debates de aquellos tiempos parecen volver al
centro de la escena en este siglo XXi.
el origen del crecimiento de la industria en argentina está íntimamente vincu-

lado a la crisis económica de 19292, cuando la recesión europea frenó las exporta-
ciones argentinas de alimentos, y llevó al país a una severa restricción de divisas
que lo obligó a sustituir los productos que ya no se podían importar. Raúl prebisch
fue el economista que mejor supo interpretar ese contexto. su enfoque del centro
y la periferia trataba de captar el cambio del escenario internacional que resultó
del ascenso de los estados unidos como país predominante.
pudo mostrar que, si bien la crisis fue generalizada, su impacto fue muy distinto
en los países del centro y en los de la periferia: aunque las exportaciones cayeron
para todos, los países periféricos se encontraron en desventajas por la remisión de
utilidades que realizaban las filiales de las empresas multinacionales a las casas
matrices instaladas en los países centrales.
sumado a esto, prebisch veía con preocupación la evolución desfavorable de los

términos de intercambio para los países exportadores de materias primas, espe-
cialmente los que, como argentina, exportaban alimentos. este dato se plasmaba
en la elasticidad-renta mayor de los productos industriales que importaban los paí-
ses latinoamericanos y una elasticidad-renta menor de los productos agropecua-
68 rios que exportaban. la explicación propuesta fue que estados unidos, a diferencia
de Gran Bretaña, no necesitaba importar materias primas dado que las obtenía de
2
sin entrar en los detalles del debate sobre los orígenes de la industrialización en nuestro país, es nece-
sario aclarar que varios estudios mostraron una dinámica de la industria nacional en los años previos a
la crisis de 1929 que matiza la importancia de la restricción de divisas como causante del nacimiento in-
dustrial. en ese sentido, debe reconocerse que el mercado interno durante los años veinte ya estaba lo
suficientemente desarrollado como para generar una oferta local de productos (Villanueva, 1972; schvar-
zer, 1998).

su propio territorio, por lo que las estructuras económicas definían relaciones de

jerarquía, en las cuales el centro cíclico ejercía influencia sobre las economías pe-
riféricas (prebisch, 1986).
estos rasgos se profundizaban por la política económica llevada a cabo por es-
tados unidos, donde el proteccionismo tuvo un profundo arraigo y fue determi-
nante para el desarrollo económico de ese país 3. esa política comercial fue, en un
primer momento, obligada por las guerras de independencia y el bloqueo británico,
pero también incentivada bajo la influencia de los sectores industriales y de líderes
políticos como alexander Hamilton. como resultante, además de tener un coefi-
ciente de importaciones muy bajo (calculado en 3% de su pBi), estados unidos
tenía un superávit de balanza de pagos estructural. para los países latinoamerica-
nos, el efecto de ese reacomodamiento del escenario internacional era una restric-
ción de la nueva divisa (el dólar) que se prolongará a partir de entonces y dará
lugar a las realidades del stop and go (pare y siga) entre las décadas del 50 y del
70.
ante esa situación, la propuesta de prebisch consistió en industrializar los paí-

ses periféricos para que ellos empiecen a recoger los frutos de la mayor producti-
vidad industrial, de la misma manera que lo hiciera estados unidos más de un siglo
antes. desde entonces, se convirtió en una constante de la literatura asociar la in-
dustrialización con la problemática de las divisas. esa relación fue fundamental
para los estructuralistas latinoamericanos, y resultó en importantes aportes para
el desarrollo de sus ideas en el marco del naciente modelo de sustitución de im-
portaciones.
69
pero la industrialización no solo se realiza con el objetivo del ahorro de divisas,
sino que también tiende a crear empleos de calidad y generar espacios de produc-
ción donde pueda desarrollarse una tecnología nacional (Fitzgerald, 1998). para
crear esa industria, la política sustitutiva implica una planificación de las políticas
industriales necesarias para el desarrollo. adolfo dorfman, quien realizó grandes
3
los datos utilizados por chang (2003) dan cuenta de un promedio de aranceles para estados unidos su-
periores al 40% entre 1820 y 1950.

aportes a la política industrial y a su interpretación histórica, proponía la confec-

ción de un listado de criterios que puedan orientar la definición de las industrias
prioritarias, enmarcado dentro de un sistema. esos criterios deberían tener en
cuenta los objetivos de contribución al proyectado cambio de la estructura indus-
trial, con máxima productividad, máxima sustitución neta de importaciones, y todo
eso sin descuidar el empleo. claro que todos esos objetivos en su conjunto y simul-
táneamente no podrían lograrse, por lo que proponía buscar un “óptimo” que equi-
librase los múltiples objetivos (dorfman, 1983).
el propio prebisch (1986) tenía consciencia de que el proceso de industrializa-

ción no redundaba obligatoriamente en una reducción del coeficiente de importa-
ciones, dado que este proceso genera un cambio en la estructura de éstas por el
cual los bienes de capital, intermedios, de piezas y partes, toman un lugar prepon-
derante por sobre los bienes de consumo:
Hay, pues, que admitir, según ya se ha explicado, la posibilidad de que tenga que re-
ducirse el coeficiente de importaciones, ya sea en conjunto o en dólares, reduciendo
o suprimiendo artículos no esenciales, para dar lugar a más amplias importaciones
de bienes de capital. en todo caso, la necesidad de cambiar la composición de las
importaciones parecería indispensable para proseguir la industrialización. (p. 496)
en consecuencia es posible que el coeficiente de importaciones no se reduzca

cuando se realiza el proceso de industrialización: dependerá de cuántas divisas se
ahorren reduciendo las importaciones de los bienes de consumo y cuántas se gas-
ten por el aumento de los bienes de capital e insumos importados.
70
si la industrialización gasta más divisas de las que ahorra, es que su impulso
obedece a otros objetivos como el del empleo, el acervo tecnológico o el fomento
de un sector considerado estratégico. pero si el objetivo es lograr un ahorro de di-
visas, entonces será necesario reducir el coeficiente de importaciones.
Marcelo diamand en su libro Doctrinas económicas, desarrollo e independencia

desarrolla la cuestión de la sustitución de importaciones planteando que el creci-

miento económico debería reducir cada vez más el coeficiente de importaciones, y

propone la formulación macroeconómica del problema:
Y= X
K
donde Y es el crecimiento del pBi; X, las exportaciones en divisas; y K, el coefi-
ciente de importaciones como relación entre importaciones y pBi. esta cuestión,
de índole macroeconómica, en cuanto trata de la restricción de divisas, encuentra
su respuesta en una política industrial que se fije en los gastos de divisas realizados
por cada sector de la economía. esa política debe tener una planificación y criterios
para poder seleccionar sectores sobre los cuales operar mediante subsidios, pro-
tección y las distintas herramientas disponibles. en consecuencia, si bien es un pro-
blema macroeconómico, la reducción del coeficiente de importaciones se realiza
en un nivel micro/meso-económico.
para facilitar la comprensión del análisis que realizaremos, nos pareció ade-
cuado reformular el coeficiente de importaciones en términos de valor agregado
para dar cuenta de la composición de partes nacionales e importadas en el proceso
de producción. de esa manera, la aplicación del objetivo de ahorrar divisas será
más fácil a nivel sectorial o de una empresa.
se comenzará por expresar el consumo aparente nacional (can) de un pro-

ducto compuesto por la cantidad importada y la cantidad producida localmente:
can = Qi + Qn
71
siendo:
Qi la cantidad del bien final importado, y
Qn la cantidad del bien final de producción nacional.
si valorizamos en dólares los mismos datos, tendremos que:

dt = VM + VBp
siendo:
dt la demanda total en dólares,
VM el Valor del bien final importado, y
VBp el Valor Bruto de producción del bien final nacional.
a su vez, el bien final de producción nacional se compone del valor agregado

(salario y ganancia), el valor de insumos importados, y el valor de los insumos na-
cionales:
VBp = Va + Vipi + Vipn
siendo:
Va el Valor agregado,
Vipi el Valor de los insumos y partes importados, y
Vipn el Valor de los insumos y partes nacionales.
sobre esa base, podemos expresar el coeficiente de importaciones agregado

(macroeconómico) de la siguiente manera:
72
Σ VM + Σ Vipi
Σ Va
Que es la suma de las importaciones (para consumo final y para consumo in-
termedio) en relación al valor agregado total. sustituir importaciones por produc-
ción nacional significa que subirá Va, caerá VM y subirá Vipi dentro de la ecuación

del coeficiente de importaciones. por lo tanto, esta formulación nos permite con-
templar el cambio en la estructura de importación de la economía o del sector.
este coeficiente, como resultado de la sustitución de importaciones, podrá subir

o bajar. Bajará si la reducción de VM es mayor que el aumento de Vipi. en rigor, la
reducción de VM puede ser menor que el aumento de Vipi pero esa diferencia debe
ser menor que el aumento del Va. de lo contrario, la agregación de valor implicará
un aumento del coeficiente de importaciones, generando un proceso de industria-
lización con pérdidas de divisas.
en términos analíticos, el proceso de sustitución de importaciones redundará

en una reducción del coeficiente de importaciones si:
(VM0 – VM1) – (Vipi1 – Vipi0) > 0
donde los subíndices indican el tiempo transcurrido (t=0 y t=1).
la herramienta propuesta es una alternativa a la clásica matriz insumo producto

(Mip), que contiene todos los sectores y sus relaciones horizontales y verticales.
algunos de los supuestos que se requieren para operarlo son comunes a la Mip,
también algunos de sus límites, pero la ventaja que le encontramos es una mayor
flexibilidad para el análisis previo a la realización de políticas sustitutivas secto-
riales.
Los márgenes y los límites de la sustitución de importaciones

73
algunas de las críticas al concepto de sustitución de importaciones pasan por
la cuestión de la eficiencia que lograría la industria en tal proceso, al considerar
que los precios de los productos fruto de esa industrialización serían superiores a
los internacionales. la idea no puede defenderse desde un razonamiento neoclá-
sico, dado que la medida de eficiencia propuesta en sus manuales radica en una di-
ferencia de precios de mercado entre la producción nacional y la foránea. desde
ese enfoque, difícilmente se pueda llevar adelante una política que sustituya im-

portaciones, en tanto serían escasos los sectores que pudiesen cumplir tales con-
diciones.
la respuesta a esa crítica neoclásica fue siempre la conocida perspectiva de las

“ventajas dinámicas” la cual asegura que, si bien en términos estáticos la industria-
lización podía ser ineficiente, las numerosas externalidades que generaba podían
lograr ventajas superiores a las que ofrecía la especialización en una materia prima
sin procesar.
sin embargo, nos parece adecuado también llamar la atención sobre una efi-
ciencia estática que pueda ser medida en términos de divisas para mostrar los lí-
mites de la sustitución de importaciones. Marcelo diamand (1973), por ejemplo,
sostenía que existía un “costo límite” para la política de sustitución de importacio-
nes, que definió como el menor costo necesario para que el ritmo de sustitución
alcance a mantener equilibrado el sector externo con pleno empleo:
los problemas que encara la política basada en la preservación del equilibrio ex-
terno por la vía de la sustitución de importaciones provienen de la dificultad para
lograr un ritmo permanente y sostenido de reducción del coeficiente de importa-
ciones, que baste para compensar el crecimiento del producto. (p. 71)
es necesario sustentar la industrialización desde una medida de la eficiencia

que sea diferente a la habitualmente planteada por la economía neoclásica. la efi-
ciencia no se puede medir comparando el precio nacional de un producto con su
precio internacional, sino que está dada en función del ahorro de divisas que se
obtenga: cuanto mayor ahorro de divisas, mayor eficiencia. la ineficiencia estará
74
marcada por la producción local de un producto que signifique pérdida de divisas.
este último sería el caso de una industria donde importar el producto final sería
más barato que importar los insumos o maquinaria necesarios para producir ese
producto localmente, sea por problemas relacionados con la escala de producción
o por el capital físico inicial requerido4.
4
al proponer un cambio del concepto de eficiencia en su sentido “estático”, no se nos escapa que una in-
dustria puede ser ineficiente en términos estáticos por no ahorrar divisas; pero si genera mayor tecno-
logía, por ejemplo, puede alcanzar una eficiencia “dinámica”.

Medir la eficiencia en función del ahorro de divisas se sostiene desde los reite-
rados problemas de balanza de pagos que conoció argentina, problema que es
común a todos los países periféricos. desde ese punto de vista, se puede entender
que sea sustentable la existencia de una industria que, aunque tenga precios supe-
riores a los internacionales, permita un ahorro de divisas para la economía nacio-
nal. la medida de la eficiencia neoclásica, en cambio, al poner el acento en la
comparación de precios en el mercado, pone en duda la existencia de la industria
en países con “ventajas relativas” en la extracción de recursos naturales.
esta medida de la eficiencia en términos de ahorro de divisas debe calcularse

como la diferencia entre la masa de divisas gastada en el bien final importado, por
un lado, y la masa de divisas gastada en los insumos y las partes importadas del
bien final, por el otro. la masa de divisas ahorradas mediante el proceso de susti-
tución de importaciones podría calcularse como la diferencia entre la producción
nacional del bien final, valorizada al precio medio ciF de las importaciones del bien
final, y el valor de los insumos y partes importadas para su fabricación (en dólares
ciF). o sea:
Qn * p(VM) – Vipi 5 > 0
donde p(VM) es el precio medio ciF del bien importado final.
esta ecuación nos marca la diferencia entre las divisas que tendríamos que gas-
tar si importáramos lo producido en el país, y el costo en divisas que significa la
producción nacional. como lo vemos, el análisis propuesto se asemeja a los reali-
zados a partir de la matriz insumo-producto, ya que la estructura de costos secto-
75
riales de donde surgen los componentes importados y nacionales del valor bruto
de producción forman la matriz de coeficientes técnicos que se utilizan en la matriz
5
en rigor, debería sumarse la porción del valor de la maquinaria importada utilizada para fabricar el pro-
ducto nacional en la ecuación. esta fórmula para el ahorro de divisas se equipara a la desarrollada por
diamand (1973), aunque este autor le agrega la relación de aranceles sobre el valor del bien final impor-
tado y sobre los bienes intermedios importados (protección efectiva). en este trabajo no los tendremos
en cuenta, ya que los aranceles son pagados en pesos y su impacto sobre la eficiencia es relativa dados
los bajos niveles de aranceles actuales respecto de los existentes en los años 70.

insumo-producto6 . la ventaja metodológica de realizar el análisis a través del pre-

sente esquema del ahorro de divisas es que puede llevarse a cabo para un sector
con un requerimiento de información menor al necesario en otros enfoques.
el indicador de este ahorro de divisas que proponemos es un coeficiente que

relaciona las divisas requeridas por la industria y las que se deberían haber gastado
de no existir esa industria. este coeficiente se puede calcular de la siguiente forma:
Qn * p(VM) – Vipi
Qn * p(VM)
en orden a dar un ejemplo numérico de lo expuesto anteriormente, nos referi-

remos al trabajo sectorial realizado sobre el régimen de tierra del Fuego en el cual
se evalúa su impacto en términos de ahorro de divisas. en el mismo se midió el
costo importado unitario con los datos de comercio exterior y de producción na-
cional, y el precio unitario mundial en función de datos del comercio internacional.
como resultado, encontramos que en los equipos de aire acondicionado, en pro-
medio, la industria de tierra del Fuego permite ahorrar (ver cuadro 1) entre un
10% y un 30% de divisas en los años analizados (Burgos y Romero, 2014).
por lo tanto, partiendo de los autores clásicos de la sustitución de importación,

se podría pensar que la industria no es una simple “demandante” de divisas que
vive de la oferta generada por las exportaciones agropecuarias sino que también
permite ahorrar divisas, aún sin exportar. esto es toda vez que las industrias per-
miten abastecer el mercado interno gastando menos divisas que si tuviéramos que
importar el producto terminado. el razonamiento precedente podría parecer pa-
76
radójico si miramos el crecimiento que tuvo el coeficiente de importaciones du-
rante el kirchnerismo, o el incremento del déficit comercial de varios sectores
industriales. Éste, justamente, es el argumento liberal por el cual se pretende culpar
al sector industrial por la restricción de divisas. la explicación de esa paradoja está
6
incluso si se tuvieran los datos de los requerimientos indirectos de importaciones (importaciones nece-
sarias para la fabricación de partes locales), las mismas se sumarían al Vipi de forma vectorial, y nos
reencontraríamos con la Mip.

Cuadro 1.
Ahorro de divisas de equipos de aire acondicionado
Precio
Costo im-
mundial Ahorro de Ahorro de
Producción portado en
Años CIF en divisas en divisas en
en unidades dólares CIF
dólares por dólares porcentaje
por unidad
unidad
2007 1.005.852 - 192 - -
2008 1.373.662 - 234 - -
2009 570.897 225 280 31.395.736 20%
2010 1.138.006 248 279 34.709.746 11%
2011 1.800.535 227 258 55.579.605 12%
2012 1.548.830 254 360 162.959.845 29%
2013 1.652.856 232 352 198.199.437 34%
Fuente: Elaboración propia en base a datos provistos por el Ministerio de Industria, INDEC y Trademap.
en que la industria es un instrumento para alivianar el peso de las importaciones

que requieren el crecimiento y las pautas de consumo de nuestro país.
La agregación de valor a las materias primas

una de las claves para el desarrollo argentino en las décadas por venir está en
encontrar la forma de agregarle valor a los recursos naturales de los cuales dispo-
nemos en abundancia y que en la actualidad se exportan en gran cantidad: estos
son los productos agropecuarios, de la minería o de la pesca, a los que se podrían 77
agregar los bienes industriales con baja diferenciación (metales básicos, por ejem-
plo).
el circuito tradicional de esos productos es la exportación de la materia prima

y, posteriormente, la importación del mismo producto pero transformado, indus-
trializado por el país socio. en estos casos, la sustitución de importaciones consis-
tiría en agregarle valor en nuestro territorio a las materias primas como los cultivos

de cereales, carnes, algodón, minerales, etc. hasta llegar al consumidor final. se

suele señalar que la sustitución en ese sentido (desde la materia prima hacia el
producto industrializado) no provoca pérdidas de divisas, aunque muchas veces
se pierde de vista que para la extracción de un recurso natura, se requieren cuan-
tiosas divisas en maquinaria e insumos. un caso relevante es el de la soja, en el cual
el paquete tecnológico utilizado incluye numerosos insumos importados (como el
glifosato, aunque exista también producción nacional) y maquinaria agrícola cuya
producción consiste, en gran parte, en un ensamble de piezas importadas. para la
minería a cielo abierto, la cuestión de los requerimientos de importaciones se
vuelve más crucial, dado que no hay producción nacional para gran parte de los in-
sumos, camiones y maquinaria necesarios.
en consecuencia, el estudio del impacto en términos de divisas también reviste

interés en el análisis de los sectores vinculados con los recursos naturales, dado
que puede existir pérdida de divisas al tratar de agregar valor a las materias primas.
nos centraremos en el caso de los recursos naturales que se exportan y que des-
pués vuelven transformados en bienes industriales, a los fines de evaluar las im-
plicancias en divisas de agregar el valor en territorio argentino.
para expresarlo, se requiere examinar la composición del bien final importado

–VM– que contiene la materia prima exportada por nuestro país –Vipi(m)– como
un espejo del ejercicio que realizamos hasta ahora, a través de la composición del
valor bruto de producción del producto importado:
VM = Va(m) + Vipi(m) + Vipn(m)
78
donde (m) es el subíndice de los componentes del bien final importado.
para agregarle valor a la Vipi(m) y lograr producir VM se necesitará importar

las partes/insumos/maquinarias –Vipn(m)–, lo que presentará una primera fuente
de pérdida de divisas, a la vez que se dejará de exportar la materia prima (segunda
fuente de pérdida de divisas).

para simplificar, supondremos que todo el valor importado por nuestro socio
comercial es la materia prima que le exportamos y que él transformó. por consi-
guiente, agregarle valor a la materia prima exportada permite un ahorro de divisas
si se cumple que:
Qn * p(VM) - Vipi(m) - Vipn(m) > 0
es decir que las cantidades del bien final valorizadas al precio de importación
deben ser superiores a la suma del valor de las piezas/insumos importados nece-
sarios para procesar la materia prima y las divisas perdidas por no exportar la ma-
teria prima. la agregación de valor a las materias primas que antes se exportaban
seguramente dará una ventaja de precios y se podrá exportar el producto con
mayor valor agregado. existen varios ejemplos de bienes fabricados a partir de ma-
teria prima local que se exportan o tienen esa potencialidad en la actualidad: ade-
más de los aceites, pellets y agrocombustibles, los derivados manufacturados de
origen agropecuario se completan con productos más complejos como calzados de
cuero, leche en polvo o muebles de madera. en la ecuación de divisas de esos pro-
ductos se podría compensar parte de las divisas requeridas para importar maqui-
narias con las exportaciones de producto terminado logradas.
La profundización de la sustitución de importaciones

la industrialización, como proceso complejo, se refleja ante todo en el cambio
en la composición de las importaciones: de importarse bienes de consumo final,
se empiezan a importar bienes de capital e insumos para la producción nacional.
de ahí que se volvió común distinguir dos fases de la industrialización: una primera
etapa centrada en la producción de bienes de consumo final sustitutiva de las im-
portaciones, y una segunda etapa en la cual se sustituyen productos con tecnología 79
más sofisticada, con requerimientos de capital mayores y que necesitan de una
mano de obra más calificada.
la primera fase del proceso de sustitución de importaciones implica mucho más

que una modificación estática entre origen importado y origen nacional del pro-
ducto que satisface el consumo de la población. Ésta implica también la generación

de una demanda derivada de insumos, bienes de capital, partes y piezas, que mo-
difica la estructura de importaciones del país.
la segunda fase de la sustitución de importaciones empieza con la producción

local de las partes, piezas, bienes de capital e insumos necesarios para la produc-
ción, los que requieren mayor escala, mayor tecnología y mayor capital7.
aldo Ferrer, en su obra clásica La economía argentina, define la primera etapa

como el modelo de “economía industrial no integrada”, que consiste en realizar una
sustitución de importaciones “fácil”, limitada a los últimos eslabones de la cadena
industrial cuya complejidad técnica es menor. avanzar en la sustitución de impor-
taciones hacia los bienes de industria “pesada” significa pasar hacia una “economía
industrial integrada”, dado que en esos productos está la posibilidad de asimilar el
progreso técnico y científico, central en el desarrollo.
a partir de los años 60 se impulsa la etapa más “compleja” del modelo de sus-
titución de importaciones, con grandes inversiones en los sectores de insumos (quí-
mica, petroquímica, metales básicos, celulosa y papel) y de bienes de consumo más
complejos (sector automotriz), apoyadas por capitales extranjeros, fuertemente
por el estado, y por un sector concentrado de capital nacional.
sin embargo, en esa segunda etapa es cuando pueden aparecer procesos de in-
dustrialización que sean ineficientes en términos de divisas: los requerimientos de
divisas para comprar los insumos importados y las maquinarias necesarias para
producir pueden ser mucho mayores que los necesarios para la importación del
producto final. si bien en los primeros eslabones de la producción de bienes finales
80
es menos probable que esto ocurra, a medida que se avanza en la segunda fase de
industrialización (sustitución de las partes, piezas, insumos y maquinarias) el dé-
ficit de divisas es más probable. puesto en términos de diamand (1973):
7
la profundización de la sustitución de importaciones implica, en términos de la matriz insumo-producto,
una mayor complejidad en los datos y detalle de las filas y columnas. en definitiva, a mayor desarrollo,
mayor cantidad de “casilleros” y mayor interrelación entre las industrias.

el proceso de sustitución de importaciones se caracteriza por rendimientos decre-

cientes. a medida que la integración de la industria local progresa en profundidad,
pasa a abarcar etapas para las cuales se vuelve reducido el mercado disponible y
aumenta la necesidad de aportes de tecnologías complejas. cobra también mayor
volumen la densidad de capital por unidad de producto –en gran porcentaje del
equipamiento importado- lo que significa un costo cada vez mayor, tanto en térmi-
nos de inversión de capitales internos como en términos de divisas por cada dólar
sustituido. (p. 71)
a esto se le puede sumar, en algunos sectores específicos, la falta de una materia

prima clave en el país y/o el alto ritmo del cambio tecnológico, lo que vuelve la pro-
ducción de un bien de capital o insumo prácticamente imposible. por último, el
ritmo de obsolescencia de un producto en muchos casos es muy veloz, lo que difi-
culta todo proceso de sustitución profundo (diamand, 1973)8.
El esquema completo del ahorro de divisas: las exportaciones

unas de las diferencias más notables entre la actual industria nacional y la exis-
tente durante el modelo de sustitución de importaciones es la presencia de altos
coeficientes de exportaciones en una gran cantidad de rubros, muchos de los cuales
se incorporan en las cadenas de valor globales (Gereffi et al., 2005). si bien las ex-
portaciones argentinas a mediados de los años 70 empezaban a ser representativas,
y mostraron que el modelo de sustitución de importaciones estaba lejos de ago-
tarse (amico, 2011), el nivel alcanzado era menor al de la actualidad, donde las ex-
portaciones de manufacturas de origen industrial han llegado a proporciones tan
importantes que se han convertido, en los últimos años, en el mayor agregado ex-
portador de argentina.
81
8
sobre este punto, la visión de Ferrer (1963) fue muy distinta: para él, el ensamble de bienes finales ge-
neraba un importante déficit comercial del sector industrial, que constituía una gran rigidez de las im-
portaciones al ciclo interno: cuando crecía el mercado interno, crecía la industria y su requerimiento de
importaciones de bienes de capital e insumos. al contrario, la etapa de producción nacional de insumos
y de bienes de capital permitía ganar autonomía respecto de las importaciones, contribuía a aliviar los
requerimientos de importaciones del modelo y reforzaba la economía ante los ciclos mundiales. sin em-
bargo, en la última actualización de su libro, Ferrer (2008) pareció acercarse al argumento de diamand
al afirmar que “la disminución del coeficiente de importaciones tropieza, al profundizar el proceso de
industrialización, con ciertos límites difíciles de superar” (p. 267).

Muchos autores mostraron que el impulso a las exportaciones industriales era

una de las claves para salir del esquema de stop and go en el que entró la economía
argentina durante el modelo de sustitución de importaciones. las herramientas
que se propusieron para impulsar las exportaciones fueron variadas y muchas lle-
garon a implementarse. como primer ejemplo, prebisch sostenía que era necesario
implementar un mercado interno “ampliado” a la totalidad de la región para darle
una escala de producción más conveniente a las industrias latinoamericanas. de
esa manera, las escasas exportaciones industriales que se pudieron llevar adelante
se realizaron casi todas a países miembros del alalc, integración regional que él
mismo alentó para ese propósito.
esas exportaciones industriales se beneficiaron, además, de las políticas espe-

cíficas llevadas a cabo en esos años, como los reembolsos de importaciones tem-
porarias y el sistema de draw-back (subsidio a las exportaciones); las mismas que
preconizaba un autor como diamand para salir del callejón sustitutivo.
Ferrer (2008), en la actualización de su libro La economía argentina, volvió

sobre este punto apoyando la salida exportadora de la industria nacional:
la elevación del coeficiente de importaciones, impulsado por la transformación de

la estructura productiva, una vez superadas las primeras fases del proceso de sus-
titución de importaciones, plantea dos cursos de acción para un país de desarrollo
industrial tardío. uno es cubrir la creciente demanda de importaciones (generada
en gran medida por la expansión industrial) con divisas producidas por las expor-
taciones de productos primarios. otro curso de acción consiste en hacer converger
los cambios en la estructura de oferta con la transformación de la composición de
82
las exportaciones, haciendo participar crecientemente en ellas a los productos de
los sectores que lideran el desarrollo, esto es, manufacturas (…). [este último curso
de acción] constituye, en última instancia, el único compatible con la formación y el
desarrollo de una economía industrial avanzada. (p.273)
en la actualidad, el crecimiento de las exportaciones de manufacturas de origen

industrial representa un tercio del total de exportaciones, por lo que debemos in-
cluir esa variable en nuestro estudio.

para simplificar la exposición, consideraremos que el producto final se exporte

en su totalidad. podemos expresar el valor bruto de producción del bien exportado
de la siguiente forma:
VBp(x) = Va(x) + Vipi(x) + Vipn(x)
donde (x) es el subíndice de los componentes del bien final exportado.
Volviendo sobre el esquema de ahorro de divisas básico, lo único que implicaría

la exportación del producto que se desea sustituir sería que su exportación no ge-
nera pérdida de divisas sino solo ganancia. las divisas que se gastaran para los re-
querimientos de importaciones de la producción se recuperarían con la
exportación del bien final.
La remisión de utilidades
las inversiones extranjeras directas (ied) tuvieron un lugar trascendente en el
debate industrial argentino en particular, y en el mundo en general. Varios autores
las consideraron un complemento ideal de las políticas de sustitución de importa-
ciones porque su instalación en el país generaba empleo, divisas y tecnología.
desde el punto de vista de las empresas multinacionales, saltar las barreras

arancelarias de los países periféricos mediante inversiones que les aseguraban ga-
nancias de carácter monopólicas en mercados internos cada vez más dinámicos
tenía un gran atractivo. las filiales instaladas eran, la mayor parte de las veces, una
copia a pequeña escala y menor tecnología de las empresas matrices. esa menor
83
productividad asociada a otras restricciones –como la prohibición de exportar que
les dictaba la casa matriz– hicieron que los vínculos comerciales de las filiales fue-
ran casi exclusivamente orientados hacia el mercado interno. de esa manera, la po-
lítica que más convenía a ese nuevo actor era un tipo de cambio bajo (que mejorara
el valor del consumo aparente en dólares) con altas tarifas aduaneras que le per-
mitieran una reserva de mercado frente a importaciones de competidores inter-
nacionales (notcheff y azpiazu, 1994).

la orientación mercado-internista de las filiales de las empresas transnaciona-

les fue una de las principales críticas de autores como prebisch o diamand a la ex-
tranjerización de la economía. por un lado, varias de las inversiones se radicaban
en los sectores de servicios y bancarios, que las empresas nacionales podían operar
con similar calidad. en consecuencia, esas inversiones extranjeras no generaban
ni empleo adicional, ni aportaban divisas, y empleaban una tecnología semejante
a la utilizada en el ámbito local (prebisch, 1982). asimismo, al reproducir las pautas
de consumo del primer Mundo, condicionaban enormemente la creación de nuevas
formas de producir esos bienes o generar nuevos bienes para el mercado interno.
el balance de divisas de las firmas multinacionales, para diamand, resultaba

una variable fundamental entre los criterios a utilizar para la evaluación de una ra-
dicación de capital. por eso el autor se mostraba más complaciente ante inversiones
realizadas en sectores con fines de exportación que en sectores vinculados con la
demanda interna. sin embargo, como ya lo mencionamos, ese objetivo no era el
que buscaban las empresas transnacionales. en ese sentido, diamand (1973) cri-
ticaba al desarrollismo por confundir necesidad de capital con restricción externa.
paradójicamente, la sustitución de importaciones –que tuvo como motivo inicial

la restricción de divisas derivada de la crisis de 1929 y la necesidad de la economía
nacional de encontrar mayores grados de autonomía– terminó siendo liderada por
las ied en su fase más compleja, con el mismo objetivo de ganar autonomía en la
política nacional. como resultado, si bien el coeficiente de importaciones se redujo,
sus resultados en términos de divisas se discuten, tanto por la remisión de utilida-
des a sus casas matrices como por los fuertes gastos de divisas que requirieron sus
inversiones iniciales, especialmente en el período 1958-1962 (Braun, 1973).
84 si bien el período del gobierno desarrollista marcó una importante ola de in-
versiones extranjeras, la mayor extranjerización de la economía se realizó durante
el período neoliberal, y más particularmente durante la vigencia de la convertibi-
lidad del peso. ese rasgo de la economía argentina resulta ineludible y de difícil
pero necesaria reversión, por lo que es necesario complementar el esquema básico
de ahorro de divisas agregándole el destino de las ganancias.

estas utilidades son una parte del valor agregado –Va– que la empresa elige re-
mitir a su casa matriz, por lo que su impacto sobre el ahorro de divisas será nega-
tivo:
Q * p(VM) – Vipi – u(x) > 0
siendo u(x) el valor de las utilidades remitidas al exterior.
de esa manera, la eficiencia de la sustitución de importaciones tendrá un mar-

gen más acotado en el caso de que la empresa transnacional remita utilidades al
exterior, ya que ese gasto de divisas se suma a los insumos y bienes de capitales
importados necesarios para fabricar el bien localmente.
una versión más acabada del esquema de sustitución de importaciones con el

criterio de ahorro de divisas debería tener en cuenta que, desde los años 70, la es-
trategia de las grandes empresas de estados unidos y de europa fue cambiando.
tal como lo menciona enrique arceo (2011), esas empresas pasan de ser “multi-
nacionales” a ser “transnacionales”, al desagregar su producción a nivel mundial.
Hoy las filiales de esas empresas buscan reducir costos laborales y de esa manera
gran parte de la producción se trasladó hacia países con salarios bajos. así, el flujo
de mercancía cambió dado que los bienes industriales terminados o semitermina-
dos son exportados por los países periféricos y consumidos por los países centrales.
a esto se le suma el advenimiento del Mercosur y el arancel externo común que

fomentó estrategias de “mercado ampliado” de parte de las empresas transnacio-
nales, lo que tuvo un impacto directo sobre el intercambio comercial entre los paí-
85
ses miembro. en efecto, las exportaciones intra-Mercosur crecieron de manera
sostenida en los últimos veinte años, con una fuerte presencia en esos flujos de las
empresas transnacionales.
de esa manera, se volvió muy común en nuestro país la existencia de empresas

transnacionales que exportaran a distintos países, lo que nos lleva a completar el
esquema tomando en cuenta las utilidades y las exportaciones. sin embargo, es ne-
cesario aclarar que las restricciones institucionales son enormes, empezando por

las propias decisiones de las empresas transnacionales sobre las compras de partes
del producto, a veces realizadas a un proveedor general de la compañía.
Conclusiones
en el escenario económico actual, los debates que rescatamos de la historia eco-
nómica nacional muestran una vigencia renovada. el endeudamiento externo y las
dificultades en la balanza comercial nos obligan a ser creativos para lograr sortear
la restricción externa sin afectar el crecimiento económico y la distribución del in-
greso. de nada serviría reducir las importaciones si esa reducción es efecto de una
caída de la industria. desde el punto de vista productivo, todo crecimiento debe
contemplar el ahorro de divisas como uno de los objetivos de la política industrial.
si bien la industrialización no debe ni puede restringirse al objetivo de reducir el
gasto de divisas, ya que los objetivos de creación de empleo y de tecnología nacional
resultan imprescindibles para el desarrollo del país, la cuestión de las divisas se
vuelve prioritaria en un contexto de restricción externa.
en este trabajo se ha tratado de mostrar la complejidad de la sustitución de im-

portaciones en un mundo en el que la división técnica del trabajo avanzó de tal ma-
nera que alcanza niveles internacionales, fragmentando la producción a lo ancho y
largo del globo. en este escenario, referirse solo al clásico coeficiente de importa-
ciones no puede ser suficiente, porque no tiene en cuenta algunos factores clave
del panorama industrial argentino, como son las exportaciones o la remisión de
utilidades.
Resulta evidente, por otra parte, que una política de sustitución de este tipo
debe atender – de modo insoslayable– a las restricciones de tecnología, escala, es-
86 tructuras de propiedad empresaria e imperativos regionales involucrados. en otras
palabras, una visión estructural sistémica resulta indispensable, lo que obliga a co-
locar el análisis parcial realizado para enfocar la crítica cuestión de las divisas en
el adecuado marco de cambio estructural necesario para el desarrollo.
según lo mencionado, una política industrial sustitutiva encontrará sus límites

en una eficiencia medida en términos de divisas, por la cual producir localmente

será ventajoso si los costos de las partes y componentes necesarios para la pro-
ducción son menores que lo que cuesta la importación del producto final. esa efi-
ciencia, si bien en los primeros eslabones de la sustitución de importaciones y en
los sectores estudiados resulta en principio fácil de lograr, se torna dificultosa en
la sustitución de bienes intermedios y los distintos productos que requieren fuertes
inversiones y/o escala de producción. debe destacarse, por lo tanto, que la indus-
trialización –para lograr el objetivo de la reducción de divisas– debe cumplir los
esquemas propuestos para ahorrarlas, sector por sector.
por último, si se admite la necesidad de un proceso para sustituir importaciones,

es necesario advertir que eso implicará una elevada inversión en maquinarias im-
portadas en el momento inicial que habrá que financiar con divisas, problema si-
milar al que se vivió durante el período desarrollista de 1958-1962. Éste fue
eludido en el trabajo, debido a los supuestos adoptados según los cuales el valor
de la maquinaria importada estaba implícito en el valor de los insumos importados
(Vipi), y como tal tenía que ser calculado en forma anual (por su depreciación).
pero, en rigor, una fuerte política de sustitución concentrará los requerimientos de
divisas al inicio del plan debido a las inversiones en maquinaria importada.
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realidad
económica
Nº 329 · AÑO 49
ISSN 0325-1926
Páginas 91 a 104
Sistemas nacionales de innovación

Tecnología
tecnológica en países altamente

industrializados y en desarrollo
Eduardo Dvorkin*
* Profesor titular de la Facultad de Ingeniería de la Universidad de Buenos Aires (UBA). In-

geniero electromecánico y doctor en Ingeniería Mecánica. Presidente de SIM&TEC SA.
Miembro de la Academia Nacional de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales.
RECEPCIÓN DEL ARTÍCULO: agosto de 2019

ACEPTACIÓN: septiembre de 2019
Sistemas nacionales de innovación tecnológica en países altamente industrializados y en desarrollo / Eduardo Dvorkin
Resumen
El presente trabajo se propone un modelo simple para caracterizar los sistemas na-
cionales de innovación tecnológica. Dicho modelo se basa en las contribuciones de
Oscar Varsavsky acopladas al triángulo de Sabato e incorpora el rol del Estado.
Durante su desarrollo, se demuestra que el modelo propuesto es aplicable tanto
para los países altamente industrializados como para los países en desarrollo. También
se analizan métricas para la evaluación de los sistemas nacionales de innovación tec-
nológica.
Palabras clave: Innovación tecnológica – Estado – Industria – Desarrollo – Ciencia
Abstract
National technological innovation systems in highly industrialized and developing
countries
This work aims to create a simple model to characterize the national systems for
technological innovation. Said model is based on the contributions made by Oscar
Varsavsky, coupled with Sabato's triangle, also incorporating the State's role.
Throughout its development, the proposed model is shown to be applicable for both
highly industrialized countries as well as developing countries. Metrics are also ana-
lyzed, in order to evaluate the national systems for technological innovation.
Keywords: Technological Innovation - State - Industry - Development - Science
92
1. Introducción
La gestión de los sistemas nacionales de innovación tecnológica (IT) es de fun-
damental importancia para todos los países, ya que la IT es hoy el factor clave para
aumentar el Producto Interno Bruto (PIB), para crear nuevos y mejores empleos,
y para generar y aplicar conocimiento en la búsqueda de mejorar las condiciones
de vida de la población. Los desarrollos tecnológicos también implican cambios
culturales para quienes trabajan en ellos, para quienes producen con los cambios
incorporados en los métodos de producción, y para quienes consumen los nuevos
productos, a menudo reemplazando a productos con nombres muy establecidos,
“tecnología, en el sentido antropológico, es el elemento más decisivo de la cultura”
(Herrera, 1973).
Por supuesto, diferentes países y administraciones gubernamentales producen

diferentes políticas de IT, las que necesariamente están de acuerdo –para cada pe-
ríodo histórico– con los objetivos nacionales hegemónicos del país en ese período.
En la segunda sección de este trabajo discutiremos el rol impulsor del Estado,

más precisamente el rol de las administraciones gubernamentales en los sistemas
nacionales de IT, considerando tanto a los países altamente industrializados como
a los países en desarrollo. Sin embargo, muchos de los modelos de IT existentes,
que se revisarán brevemente en la tercera sección de este documento, no identifi-
93
can al agente líder de entre todos los agentes que tienen un rol específico en los
procesos de IT. Por lo tanto, proponemos un nuevo modelo, basado en las contri-
buciones de Varsavsky (1974/2013) acoplado al triángulo de Sabato (Sabato & Bo-
tana, 1975/2011). Este nuevo modelo incorpora a los Estados nacionales como la
fuerza impulsora en los procesos de IT.
En la cuarta sección discutiremos las métricas relevantes para la evaluación del

desempeño de los sistemas nacionales de IT.
2. El rol del Estado

Es importante analizar los sistemas nacionales de IT considerando dos entornos
diferentes: países altamente industrializados y países en desarrollo. El concepto
de IT es diferente en cada caso (Branscomb, 1993).
Países altamente industrializados: en estos países, la IT implica innovación ab-

soluta; es decir, el desarrollo de productos, servicios y procesos que expanden el
mapa de los productos y servicios disponibles internacionalmente y de las tecno-
logías disponibles para la producción. En los países altamente industrializados, la
IT está asociada a grandes empresas multinacionales (GEMs) y también a pequeñas
y medianas empresas (PYMEs).
Países en desarrollo: en estos países, la IT es normalmente local; es decir, se re-

fiere al desarrollo de productos, servicios y procesos que solamente son nuevos
para el país o incluso para una empresa. La IT local generalmente se desarrolla en
el marco de políticas de sustitución de importaciones.
Para dedicarnos al análisis de diferentes sistemas nacionales de IT, primero de-

bemos responder dos preguntas básicas:
• ¿Son los procesos de IT impulsados por las demandas del mercado? o
• ¿los impulsan los Estados siguiendo sus objetivos nacionales? (Mazzucato,

2011).
Para responder esas preguntas, consideraremos los dos entornos diferentes dis-
94 cutidos anteriormente.
Países altamente industrializados

Comenzamos analizando el rol del gobierno en los Estados Unidos. En The Break
Through Institute (2010) se presenta una revisión histórica de los procesos de IT
que contribuyeron al liderazgo tecnológico de los Estados Unidos. El informe ana-
liza las siguientes tecnologías: agricultura, ferrocarriles, industria de la aviación,
motores a reacción, microchips, informática personal, internet, GPS, energía nu-

clear, combustibles sintéticos, energía eólica, energía solar y biotecnología. Se de-
muestra que todos ellos fueron desarrollos tecnológicos impulsados por y desde
el Estado.
En Mazzucato & Semieniuk (2017) se analizan las tecnologías que se sumaron

para conformar los productos Apple I (IPhone, IPad, IPod) y se demuestra que
todas ellas fueron desarrolladas bajo el liderazgo y la participación directa de las
agencias gubernamentales de los Estados Unidos. Además, en la misma referencia
se demuestra que las agencias del gobierno estadounidense están presentes en
todas las etapas de los procesos de IT, desde la investigación básica hasta el des-
pliegue tecnológico final.
En Mazzucato (2011) también se menciona que incluso Google, generalmente

considerado como un prototipo de emprendimiento privado “de garaje”, se desa-
rrolló sobre la base de una subvención de la NSE.
En Wade (2014), el autor comenta:
En el período previo a la Segunda Guerra Mundial, el complejo militar-industrial

existente se fortaleció (se llama más exactamente el complejo gobierno-militar-in-
dustrial). En décadas posteriores, este complejo lanzó una serie de innovaciones
fundamentales, que incluyen la bomba atómica, la bomba de hidrógeno, la tecnolo-
gía de misiles, la energía nuclear civil, las computadoras, el transistor, el trabajo pre-
paratorio en el láser y los satélites. El enfoque dominante de la política industrial
selectiva tomó la forma de apoyo del gobierno para la investigación básica en una
gran cantidad de laboratorios militares. De ahí la ironía: Estados Unidos ha tenido
tres tipos de política industrial. Primero, la Segunda Guerra Mundial; segundo, la 95
Guerra de Corea; y tercero, la Guerra de Vietnam. El enfoque en lo “básico” y “mili-
tar” evitó los problemas ideológicos en torno a la política industrial, porque incluso
los fundamentalistas del mercado aceptaron que el gobierno debería financiar el
desarrollo de nuevas armas y sistemas de inteligencia.
Además, la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzada de Defensa de Es-

tados Unidos (DARPA, por sus siglas en inglés) desempeñó un rol fundamental en
la transformación de Silicon Valley, en el centro planetario de innovación en infor-
mática y semiconductores.
Es posible afirmar que Silicon Valley, en California, y el sector de la biotecnología

alrededor del MIT, en Cambridge-Massachusetts, en lugar de ser ejemplos del em-
prendedurismo privado lo son del liderazgo estatal en los procesos de IT.
Con respecto al papel del Estado en Europa, de German Federal Ministry of Eco-
nomic Affairs and Energy (2019) obtenemos la siguiente declaración del ministro
de Asuntos Económicos y Energía de Alemania:
Nuestro Estado ha asumido directamente la responsabilidad de la creación y el man-

tenimiento de la prosperidad desde los tiempos de Ludwig Erhard. Su enfoque pro-
gramático de “prosperidad para todos” formula una promesa política de gran
alcance para todos los ciudadanos en todos los estratos de la sociedad y, en Alema-
nia, el Estado ha intervenido una y otra vez en el sector económico con su política
industrial: desde el establecimiento de Airbus en 1969 a través de los “intentos de
rescate” para empresas individuales (Salzgitter, Holzmann, Opel, Quelle) al asenta-
miento de empresas fotovoltaicas o la producción de semiconductores y microchips.
Algunas intervenciones fallaron porque se quedaron cortas y el Estado no es, en
principio, el mejor emprendedor; y porque, a diferencia del caso de Airbus, por
ejemplo, estaban dirigidos a efectos aislados, desencadenaban asignaciones erró-
neas, pero no satisfacían ninguna función estratégica.
Y también:
96
En algunos casos, estamos descubriendo que la totalidad de las decisiones comer-
ciales individuales tomadas por las compañías en un país no es suficiente para equi-
librar y prevenir cambios en las fuerzas y la prosperidad. Esto se debe a que una
empresa tiene la vista puesta en su propio avance y no en el de todo el país. Es en
estos casos, y solo en estos casos, que la activación, promoción y protección de la
política industrial encuentra su justificación. Si las fuerzas del mercado dentro de
la economía de un país no pueden mantener su fuerza innovadora y su competiti-
vidad, entonces es responsabilidad y tarea del Estado intervenir.
Hay una paradoja interesante: en los casos discutidos de Estados Unidos y Ale-
mania, es bastante evidente que el fuerte rol del Estado sobre la IT se basa en ar-
gumentos pragmáticos más que en argumentos ideológicos: lograr el liderazgo
mundial en IT es parte de los objetivos nacionales de esos países, incluso al precio
de contradecir su ideología hegemónica.
En el caso de Japón, el Estado asume abiertamente el papel principal en el pro-

ceso de IT y fomenta a través del Ministerio de Comercio Internacional e Industria
(MITI, por sus siglas en inglés) una cooperación muy estrecha entre la industria, la
universidad y el Estado (Harayama, 2001).
China, por su parte, es una sociedad donde se ha impuesto una combinación

muy exitosa de centralismo socialista y emprendedurismo capitalista, en Institute
for Security and Development Policy (2018) se discute un resumen de la planifica-
ción china de IT y es bastante evidente que el rol del Estado es fundamental.
Por lo tanto, en los cuatro casos analizados de países altamente industrializados

(Estados Unidos, Alemania, Japón y China) podemos afirmar que los procesos de
IT fueron y son impulsados por el Estado.
Países en desarrollo
Para ilustrar el papel del Estado en los países en desarrollo, nos centraremos
en Argentina.
La historia argentina muestra cortos períodos de administraciones que apoya-

ron la participación del Estado en el desarrollo local de la IT. Los más importantes
fueron durante las presidencias de Juan Perón (1946-1952 / 1952-1955), Néstor 97
Kirchner (2003-2007), y Cristina Fernández de Kirchner (2007-2011 / 2011-
2015). Entre esos cuatro mandatos presidenciales hubo largos períodos de admi-
nistraciones que se opusieron a la participación del Estado en el desarrollo de IT
local.
Entre 1946 y 1955, muchos proyectos importantes de IT se emprendieron bajo

el liderazgo del Estado. Quizás el más importante fue el establecimiento, en 1950,
de la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) que ha liderado desde enton-
ces el desarrollo de aplicaciones nucleares en campos como la medicina, la gene-
ración de energía y otros. También desempeñó un papel fundamental en el apoyo
tecnológico de las PYMEs locales en muchas áreas; por ejemplo, con respecto a la
metalurgia y la soldadura, la industria argentina desarrolló su expertise tecnológico
moderno impulsada por la CNEA, de propiedad estatal, que hizo uso de su poder
de compra para hacer avanzar proveedores de alto nivel. La primera y más impor-
tante acería argentina, SOMISA, se estableció también durante esos años.
Durante el período 2003-2015, el Gobierno desarrolló varios proyectos de tec-

nología avanzada: diseño local y fabricación de radares, diseño local y fabricación
de satélites geoestacionarios de comunicaciones, diseño local y fabricación de pe-
queñas instalaciones nucleares para fines experimentales y médicos, diseño local
y fabricación de aviones militares, diseño local y fabricación de equipos ferrovia-
rios, etc. Para todos estos casos, el estilo tecnológico se basó en una versión espe-
cífica del triángulo de Sabato; es decir, en la interacción de las empresas
tecnológicas del sector público, el sector científico y las PYMEs bajo el sistema de
compre estatal.
Para los períodos restantes, con gobiernos que se oponían a la intervención es-
tatal en IT, no podemos hablar de un sistema nacional de IT.
3. El modelo Varsavsky - Sabato (VS)

En esta sección, proponemos un modelo simple que puede proporcionar una
98 hoja de ruta para el análisis de diferentes sistemas nacionales de IT. Este modelo
incorpora los siguientes ingredientes:
Los objetivos nacionales: son conjuntos de objetivos y políticas específicas que,

en un período de tiempo determinado, guían las acciones de la administración gu-
bernamental. Éste es, al mismo tiempo, un concepto ideológico y muy práctico (Var-
savsky, 1974/2013).
El estilo tecnológico (ET): llamaremos así al “conjunto de características cuali-

tativas generales, comunes a todas las ramas de la tecnología (y la ciencia), desea-
bles porque son directamente deducibles de los objetivos nacionales, y prácticas,
en el sentido de que ayudan a tomar decisiones porque no son compatibles con
otras propuestas” (Varsavsky, 1974/2013).
También tenemos que incorporar al modelo los siguientes tres agentes que
están incluidos en el triángulo de Sabato original (Sabato & Botana, 1975/2011):
el sector científico, las empresas tecnológicas del sector público y la industria pri-
vada.
Los modelos existentes

En lo que sigue revisamos brevemente los modelos existentes para explicar los
procesos de IT y para todos ellos podemos hacer la misma observación, que es que
no responden la pregunta fundamental: ¿quién lidera los procesos de IT?
El triángulo de Sabato: los tres agentes –la administración gubernamental, el

sector científico y la industria privada– están al mismo nivel, no hay jerarquía entre
ellos.
La triple hélice: este modelo se desarrolla en referencias (Leydersdorff & Etz-

kowitz, 1996 y 2000; entre otras). Los tres agentes utilizados en el triángulo de Sa-
bato ahora interactúan entre sí y se modifican a sí mismos debido a la interacción.
No hay agente líder.
Innovación abierta: este modelo incorpora los mismos tres agentes, pero el líder
es el sector de la industria privada (Leydersdorff & Ivanova, 2016). Está más orien- 99
tado al análisis de los procesos de IT dentro de una empresa que al análisis de los
procesos nacionales de IT.
El modelo acoplado
El modelo que hemos ensamblado se esquematiza en la figura 1.
Figura 1.
El modelo acoplado Varsavsky - Sabato
En el modelo acoplado Varsavsky - Sabato (VS), las decisiones fundamentales

de IT se generan aplicando los objetivos nacionales con sus ET asociados. Luego,
esas decisiones se transforman en políticas gubernamentales de IT que se “bom-
100 bean” a cada nodo del triángulo inferior en un proceso de arriba hacia abajo; cada
uno de los nodos triangulares interactúa con los otros dos nodos. Con este modelo
reconocemos que la administración del gobierno tiene el papel principal en la de-
finición de los procesos de IT. Este criterio, como se discutió anteriormente, es com-
patible con el papel de los gobiernos actuales, ya sea en países altamente
industrializados como en países en desarrollo.
Comentarios
1. Para los países altamente industrializados, en el nodo “industria” podemos
ubicar GEMs y PYMEs. Sin embargo, en los países en desarrollo, este nodo normal-
mente está asociado a las PYMEs porque las GEMs operan recurriendo a la IT que
desarrollan en el extranjero en su sede; por lo tanto, no son parte del sistema na-
cional de IT. También es importante notar que para los países en desarrollo el uso
de tecnología no local por parte del sector privado de producción implica un flujo
saliente de divisas debido al intercambio de bienes y dinero entre las sucursales
de las empresas locales y no locales y también entre la sucursal local y los provee-
dores desarrollados en el extranjero y distribuidos por todo el mundo (no locali-
zación de las cadenas productivas en el país). Este comercio entre empresas es muy
difícil de controlar por los Estados nacionales. También hay flujos salientes de di-
visas debido al pago de regalías (por lo general, las sucursales pagan regalías a la
sede, independientemente de que sean la misma empresa) y también debido a los
dividendos pagados por las sucursales locales a la sede (Dvorkin, 2017; Grondona,
2014).
2. Debemos señalar la relevancia de la interacción entre los nodos del triángulo.

Por ejemplo, el desarrollo de la tecnología incorpora investigación científica pero
excede largamente la investigación científica; tiene que incorporar el conocimiento
pragmático acumulado en la “industria”, el conocimiento sobre la disponibilidad
de materia prima y energía, sobre las especificaciones de la materia prima y su con-
trol de calidad, sobre la maquinaria de producción específica que se utilizará, sobre
el sistema de calidad que puede asegurar repetitividad de las producciones de la
serie, sobre la disponibilidad de energía y sobre los aspectos financieros del desa-
rrollo.
101
4. Medición de los resultados de los sistemas de IT
En los casos en que el resultado del proceso de IT es un producto que representa
una innovación absoluta, las patentes se pueden utilizar como una métrica para
medir el aporte del sistema de desarrollo tecnológico, ya sea para el país completo
o para una empresa específica. Sin embargo, con respecto al desarrollo de nuevos
procesos, patentar no es siempre la opción preferida y en muchos casos se utiliza
la política de secreto industrial en lugar de registrar una patente; es decir, los de-
sarrolladores solo evitan la difusión del conocimiento necesario para reproducir
el proceso. En estos casos, la métrica a utilizar tiene que incorporar un balance
ponderado de los recursos requeridos por el nuevo proceso en comparación con
los procesos previamente existentes, del desperdicio de materias primas que pro-
duce el nuevo proceso (scrap), de las tolerancias de producción en la nueva salida
del proceso, de los nuevos efectos ambientales del proceso, etc.
En casos de innovación local –por ejemplo, sustitución de importaciones en los

países en desarrollo–, dado que no existen patentes para medir la producción del
sistema IT, se deben considerar diferentes parámetros: por lo general, el más im-
portante es el ahorro en divisas que a mediano y largo plazo producirá la innova-
ción local (las de corto plazo generalmente requieren una inversión inicial
importante en divisas [Ferrer, 2015]). También se deben considerar los nuevos tra-
bajos desarrollados por la innovación local, etc.
5. Conclusiones
Se discutió un nuevo modelo desarrollado para describir los sistemas nacionales
de IT; El nuevo modelo se basa en las contribuciones de Varsavsky junto con el co-
nocido triángulo de Sabato e incorpora la acción de la administración gubernamen-
tal como la principal fuerza impulsora de los procesos de IT. El nuevo modelo es
aplicable tanto a los países industrializados como a los países en desarrollo.
También se discute la medición de los resultados del sistema nacional de IT.
102
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104
realidad
económica
Nº 329 · AÑO 49
16 de noviembre al 1° de diciembre de 2019
issn 0325-1926
Páginas 105 a 151
IX Jornada Debate Cátedra Libre de Estudios
Agrarios Ing. Agr. Horacio Giberti
La cuestión agroalimentaria*
Carlos Carballo, Omar Príncipe, Nahuel Levaggi,
Mercedes Caracciolo
* Como es tradicional desde la creación de la “Cátedra Giberti” de la Facultad

de Filosofía y Letras (UBA), también en el 2019 se realizó la iX Jornada anual,
el 29 de agosto. Fue organizada por la Cátedra Libre de Estudios Agrarios “ing.
Agr. Horacio Giberti”, el instituto Argentino para el Desarrollo Económico (iADE)
y la revista Realidad Económica y auspiciada por el Centro Cultural de la Coo-
peración “Floreal Gorini”.
IX Jornada Debate Cátedra Libre de Estudios Agrarios Ing. Agr. Giberti La cuestión agroalimentaria
Resumen
A pesar de que el sector agropecuario de Argentina detenta una capacidad produc-
tiva que podría alimentar varias veces el número de habitantes existentes en el país,
los problemas estructurales existentes en el mismo y las políticas económica y agro-
pecuaria vigentes, determinaron en los últimos años un escaso crecimiento sectorial.
La fuerte devaluación del peso desde fines de 2015 hasta hoy, la falta de compensación
de la misma con cobro de derechos a la exportación de los productos agroexportables,
la apertura de la importación a productos primarios y agroalimentarios, la desregula-
ción total en las cadenas de comercialización internas y externas, la concentración del
uso del suelo fundamentalmente en cinco o seis cadenas orientadas a la exportación,
el empobrecimiento de las economías regionales, y el debilitamiento de la pequeña y
mediana producción agropecuaria en todas las regiones, entre otros, fueron los ejes de
una política económica para el sector agropecuario que lejos de traccionar al resto de
la economía, condujeron a primarizar las cadenas, reduciendo el valor agregado indus-
trial, la demanda de fuerza de trabajo y concentrando aún más la oferta productiva. El
objetivo de esta novena Jornada es analizar y debatir sobre estos temas.
Palabras clave: Política agropecuaria – sector agroalimentario – Acceso alimentos
Abstract
Ninth IADE Debate Conference - Open Professorship of Agrarian Studies "Agr. Eng.
Horacio Giberti" The Agri-food Issue
Despite the Argentine agrarian sector’s productive ability to feed several times the
country’s existing number of inhabitants, its structural issues and the current economic
and agrarian policies have determined little growth in recent years. The strong deval-
uation of the Argentine peso since late 2015 up to date, its lack of compensation by
way of collection of export agro-goods taxes, the opening for importation of primary
goods and agri-food products, the total dis-regulation in internal and external trade
106 chains, the concentration of the use of land - fundamentally among five or six export-
oriented chains -, the impoverishment of regional economies, the weakening of smaller
and intermediate agrarian production in all regions, among other issues, have been the
axes of an economic policy for the agrarian sector, which, far from pulling along the
rest of the economy, fostered the primarization of chains, reducing industrial added
value, demand for workforce and further concentration of productive supply.
Keywords: Agrarian policy - Agri-food sector - Access to food
Realidad Económica 329 / 1° ene. al 15 feb. 2020 / Págs. 105 a 151 / issn 0325-1926
Segunda mesa redonda
La producción agropecuaria y la problemática de acceso a los

alimentos
Alimentación saludable y agroecología
Carlos Carballo
ingeniero agrónomo. Magíster en Política y Gestión de la Ciencia y la Tecnología del Centro de Estudios Avan-
zados de la Universidad de Buenos Aires (CEA-UBA). Profesor de Extensión y sociología Rurales. Coordinador
de la Cátedra Libre de soberanía Alimentaria en la Facultad de Agronomía de la UBA (CaLisA-FAUBA) desde
su creación, en 2011, hasta abril de 2019.
A
partir de una nueva crisis alimentaria se hace manifiesta una de las con-
secuencias más graves del modelo de crecimiento adoptado por nuestro
país en las últimas décadas, en las que las decisiones con respecto al qué, 107
quiénes, cómo, por qué y para qué se producen y consumen los alimentos quedaron
libradas a la decisión de los actores clave en el sistema Agroalimentario Argentino
(sAA). Las organizaciones y movimientos sociales han destacado la necesidad de
que se adoptasen en forma urgente un conjunto de medidas para atender deman-
das sociales complejas –como la alimentación, la vivienda y el trabajo– de un ele-
vado porcentaje de la población argentina.
Aunque primen las urgencias dadas por la crisis alimentaria y se procure lograr
la seguridad alimentaria, al incorporarse temáticas relacionadas con el carácter de
“sano” o “saludable” también se avanza sobre propuestas –con diferentes grados
de visibilización y de adhesión– relacionadas con el comercio-precio justo, el con-
sumo responsable y la solidaridad entre organizaciones de productores responsa-
bles y consumidores/ciudadanos solidarios. Esto favorece el fortalecimiento de
numerosas experiencias, así como el reconocimiento de los distintos eslabones o
etapas del sAA, su dinámica, las interrelaciones existentes y el rol de los actores
participantes.
A pesar de la mayor precisión en los diagnósticos, algunos temas significativos

permanecen ausentes, situación explicable tanto por la complejidad de la actual
coyuntura –nacional, regional e internacional– como por las limitaciones para pen-
sar más integralmente un Plan nacional de Desarrollo que sea económica, social,
ambiental, cultural, política y éticamente más equitativo y sustentable. Ello incide
en las dificultades para relacionar políticas para la coyuntura con políticas de me-
diano-largo plazo que, necesariamente, implican transformaciones en la estructura
y en la democratización de la economía y la sociedad.
sin cuestionar las intenciones o criterios con que se evalúa el escenario actual,
se considera que priman los abordajes parciales, que toman aspectos particulares
de la sumamente interrelacionada problemática del sAA, su concentración y trans-
nacionalización no pueden soslayarse si se quieren superar las “emergencias” ali-
mentarias periódicas que se sucedieron en los últimos cien años. Es necesario
democratizar ese sistema desde la producción al consumo, lo que necesariamente
implica participación social y un rol del Estado enmarcado en objetivos de justicia
y sustentabilidad. A tal fin, es necesario incorporar al debate marcos normativos
108 que contribuyan a la integralidad de las propuestas y orienten las medidas que con-
sideramos urgentes.
La agricultura familiar –cuya caracterización debe ser profundizada– es valo-

rada ahora por su posibilidad de contribuir a la alimentación saludable de la po-
blación y al desarrollo sustentable. Para ello, no solo hay que superar su sistemática
discriminación negativa, sino que –además de la reglamentación de la Ley de Agri-
cultura Familiar y la asignación de los correspondientes recursos– es necesario ar-

ticularla con otras propuestas, como las de “protección de cinturones verdes pro-
ductivos”, arraigo y “Marcha al Campo”, en las que se detiene esta ponencia. La
transición hacia la soberanía alimentaria implícita en ellos se asienta sobre tres pi-
lares: la agroecología, la economía social y la participación activa de los ciudada-
nos/consumidores.
Introducción
nos encontramos ante un viejo problema, pero en un contexto particular que
caracterizamos como emergencia alimentaria. Atender a esta cuestión constituye
una prioridad, comprender sus características y sus causas ayudaría a visibilizar
la problemática alimentaria y nutricional como un componente fundamental de la
soberanía alimentaria, la justicia y la sustentabilidad económica, social, ambiental,
cultural, política y ética de nuestra sociedad.
La gravedad de la problemática alimentaria, nutricional y de salud de la pobla-

ción comienza a reconocerse como parte de una crisis alimentaria que deja expues-
tas algunas de las consecuencias más negativas de las políticas de las últimas
décadas y de la política neoliberal ejecutada desde 2015. La proximidad de las elec-
ciones para elegir autoridades del Estado hace que la temática esté presente no
solo en los reclamos, sino también en los foros y debates en los territorios. En mu-
chos casos, la seguridad alimentaria de la población aparece como un objetivo in-
mediato, para lo cual se consideran necesarias medidas de distinta índole que
–según las propuestas– inciden en la producción, circulación y consumo de alimen-
tos.
Aunque primen las urgencias dadas por la crisis, al incorporarse temáticas re- 109
lacionadas con el carácter “sano” o “saludable” de los alimentos también se avanza
sobre propuestas –que gozan de distintos grados de visibilización y adhesión– re-
lacionadas con el modelo productivo agrario, el comercio-precio justo, el consumo
responsable y la relación entre las organizaciones de productores responsables y
consumidores/ciudadanos solidarios. Algunos de estos aspectos se encuentran in-
corporados en las medidas propuestas para la emergencia alimentaria: asistencia
directa a comedores escolares y comunitarios; disminución de precios, costos e im-

puestos; apoyo a la autoproducción; generación de empleo e incremento de los in-
gresos de asalariados y jubilados; regulación del etiquetado de los alimentos y su
publicidad; apoyo a la agricultura familiar; etcétera.
La “agricultura familiar” es crecientemente valorada por su potencialidad para

contribuir a la alimentación saludable de la población y a un modelo distinto de
producción y consumo de alimentos, la agroecología constituye una referencia im-
prescindible al respecto. Para ello, no solo hay que superar la sistemática discrimi-
nación negativa hacia quienes poseen menos recursos, sino que –además de la
urgente reglamentación de la Ley de Agricultura Familiar y asignación de los co-
rrespondientes recursos– es necesario articular estas propuestas con otras. Con-
sideramos que la participación organizada y consciente de la sociedad urbana es
fundamental.
Situación actual
Entre junio de 2018 y junio de 2019 las ventas en los supermercados y shop-
pings cayeron 12,6% y 22,9%, respectivamente, a precios constantes; el 72% de
los consumidores abandonó o redujo el consumo de carne vacuna, y aumentó el de
fideos y arroz en el 50% de la población. Por otra parte, creció considerablemente
la asistencia de niños a los comedores escolares y de familias enteras a comedores,
merenderos y centros de distribución de alimentos. Es alarmante la falta de ali-
mentos provistos por el Estado en los demás lugares, que no se logra compensar
con la solidaridad de los vecinos e incrementa el reclamo de una Ley de Emergencia
Alimentaria.
110 Todo ello sucede sin que pueda decirse que en el país faltan los alimentos bási-
cos que conforman la dieta de la mayoría de los argentinos y en base a los que se
calcula la Canasta Básica Familiar. Este faltante solo ocurriría con las frutas y ver-
duras, si consumiéramos lo que se recomienda; pero eso solo lo hace una mínima
parte de los habitantes.
superada la mayor sequía de los últimos cincuenta años, se recuperó la produc-

ción de los principales granos y se alcanzaron nuevos récords de producción (147
mil toneladas) y exportación; del mismo modo creció la exportación de carnes. Pero
también se dio un aumento en el costo para alimentarse: la Canasta Básica Total y
la Canasta Básica Alimentaria se sitúan en $30.338 y $12.087, respectivamente;
por debajo de esos valores las familias son pobres o indigentes. En 2018, la pobreza
alcanzó al 35% de la población y a más del 50% de los niños; la indigencia –perso-
nas que no tienen lo mínimo para comer– superó los 3 millones de personas. La
desocupación rebasó el 10% y el 43,9% de los ocupados son trabajadores infor-
males, cuyos ingresos medios son de $10.283 por mes, por debajo del salario mí-
nimo legal; el 80% de ellos carece de aportes, jubilación y obra social. Persiste la
pobreza rural y también la migración proveniente del campo de las familias de pro-
ductores y de los trabajadores sin tierra.
Un problema tradicional en un nuevo contexto

Problema tradicional:
“siempre hubo pobres”, afirman algunos. Estudios y referencias no faltan para
demostrarlo. Pobreza y explotación en el “granero del mundo”, como se denuncia
en El estado de las clases obreras en Argentina a comienzos de siglo (Bialet-Masse,
1904); la falta de trabajo y la miseria urbana generalizadas en los años 30, la Dé-
cada infame; el hambre de “nuestros changuitos” que “clama al cielo”, destacada
por el presidente Juan Perón cuando proclamó la nueva Constitución nacional, en
1949; el Programa Alimentario nacional (PAn) que promovió el presidente Raúl
Alfonsín, en 1983, y aprobó rápidamente en el Parlamento, como una política pú-
blica para atender la emergencia alimentaria dejada por la dictadura militar. Más
recientemente, la desocupación y pobreza masiva de 2001-2003, época en que in- 111
cluso se intentó paliar el hambre con la “soja solidaria” y una mal llamada “leche
de soja” resultante de la elaboración en escuelas y comedores populares de los gra-
nos transgénicos donados por el mundo de los agronegocios.
Es importante destacar que se siguen generando alimentos para más de 400

millones de personas, o –más apropiadamente– materias primas para los cerdos,
aves, peces, vacas, etcétera, que consumen sectores medios de la población mun-
dial. Ahora bien, más de 800 millones de hambrientos del mundo –y los de Argen-
tina– y una proporción tres veces superior de malnutridos constituye solo una re-
ferencia secundaria para quienes manejan el sistema Agroalimentario Mundial
(sAM). En Argentina y en el mundo sobran alimentos, ya que la producción supera
el consumo medio per cápita estimado por los organismos internacionales.
La diversidad de programas alimentarios con creciente articulación –inicial-

mente– y el reconocimiento de los derechos básicos de la población vulnerable a
través de la Asignación Universal por Hijo (2008) no alcanzaron totalmente sus ob-
jetivos, por lo que asistimos a la no cumplida promesa de “pobreza cero” y “hambre
cero” (2015), tal como se manifiesta a través de la demanda social y de numerosos
indicadores.
Nuevo contexto mundial y nacional:

Contexto internacional: A nivel mundial, distintos pensadores reconocen la exis-
tencia superpuesta de cuatro crisis, situación inédita en la historia del capitalismo:
la crisis económico-financiera, que se generaliza a partir de la “crisis de las hipo-
tecas” de 2008; la crisis energética; y la crisis alimentaria, a las que se suma con
sus múltiples y catastróficas consecuencias la crisis climática global (Beinstein,
2009). Además de estas cuatro crisis, comienza a hacerse evidente la crisis del tra-
bajo, consecuencia de la acelerada expansión de la robótica y la inteligencia artifi-
cial (factores que caracterizan la Cuarta Revolución industrial en curso). La crisis
del trabajo tiene una amplia repercusión en nuestro país debido al elevado nivel
de concentración existente en todos los sectores de la economía y los servicios.
En Argentina, son ampliamente conocidas las consecuencias de los fenómenos

112 mencionados, aunque aún sorprenda la magnitud alcanzada por la crisis alimen-
taria, con indicadores claros relacionados con el acceso al consumo. La crisis ali-
mentaria también expresa otros indicadores como los referidos a la malnutrición,
provocada no solo por el elevado procesamiento industrial de los alimentos o “ul-
traprocesamiento”, sino también por la contaminación resultante de la desapren-
siva aplicación de agrotóxicos por parte de la mayoría de los productores en,
prácticamente, todos los sistemas productivos y todos los territorios del país.
Contexto argentino: La crisis alimentaria podría resultar impensable en un gran

productor de alimentos como Argentina; sin embargo, está presente más allá de
que no exista un contexto de guerra o catástrofe natural que la pueda justificar. De
aquí que no se deberían independizar las propuestas para esta emergencia: se debe
atender en conjunto la mirada más integral del sAA y la del sAM. Tomando como
referencia las principales orientaciones de las propuestas conocidas, y atentos a
los objetivos de esta ponencia, se reflexiona a continuación sobre las tres proble-
máticas que se deben contemplar en el momento inicial del análisis: la alimentación
y la salud de la población, el hacinamiento urbano y los territorios despoblados, y
la agricultura familiar.
La alimentación no saludable y la enfermedad: Alrededor del 70% de los habi-

tantes de Argentina padece de sobrepeso u obesidad, una tendencia creciente que
también se observa a nivel internacional –según denuncia la Organización Pana-
mericana y la Organización Mundial de la salud– como obvio resultado de cambios
culturales y alimentarios (pensemos en la pésima alimentación con que nos saturan
las grandes empresas a través de todos los medios de comunicación, ante la pasi-
vidad o complicidad de los Estados). La población con colesterol alcanza al 30% y
el 10% posee diabetes, mientras aumenta la predominancia de distintas enferme-
dades no transmisibles (EnT), muchas de ellas consideradas como epidemia por
la Organización Mundial de la salud.
A pesar de la falta de estadísticas y el evidente no registro de situaciones de in-

toxicación aguda o crónica, los 500 millones de toneladas (o 500 mil millones de
litros) de agroquímicos aplicadas anualmente y la toxicidad de los productos utili-
zados impactan directamente en quienes los aplican, los ocupantes de áreas pró-
113
ximas, el ambiente en general y también en los alimentos que llegan a los mercados.
La problemática de las frutas y hortalizas en los grandes mercados concentradores
ha sido sistemáticamente denunciada.
Hacinamiento y territorios vacíos: según el Censo nacional de Población y Vi-

vienda 2010, más del 90% de los 45 millones de habitantes viven en urbes que en
algunos casos son parte de grandes conglomerados urbanos; estos y el resto de las
capitales de provincia cuentan con 4.000 habitantes/km2, aunque la situación sea
explosiva en algunas áreas, como sucede en 4.286 villas donde se asientan 3,5 mi-
llones de habitantes con una densidad de 8 mil habitantes/km2, según el Registro
nacional de Barrios Populares (2016). Además, existen otros 12 millones de habi-
tantes cuyo hogar está por debajo de las condiciones mínimas adecuadas. Una ele-
vada proporción de jóvenes urbanos definidos como la generación “ni-ni”, ya que
ni estudian ni trabajan, son integrantes de estas comunidades.
La población rural, por su parte, cayó drásticamente a menos de 5 millones de

personas, dispersas en 2,7 millones de km2, con una densidad de 1,8
habitantes/km2, un verdadero desierto, facilitador de todo tipo de negocios legales
–aunque no sean legítimos, como el extractivismo– e ilegales. El avance de los agro-
negocios y la frontera agraria generó aumentos de producción y exportación, pero
multiplicó los problemas estructurales, degradó el medio, empobreció y expulsó a
muchos de sus habitantes; aspectos que nos es imposible cuantificar debido a la
falta de estadísticas recientes o confiables.
Es similar la cantidad total de población en las áreas rurales a la existente en

villas, barrios, asentamientos urbanos y periurbanos pobres.
Más allá de la emergencia

El desequilibrio territorial y la crisis alimentaria son mucho mayores que los
señalados por los indicadores demográficos o de nivel de vida, ya que quedan in-
tegrados al problema otros aspectos, como la desigualdad; la concentración de la
riqueza y la marginación; la pobreza; el deterioro ambiental; el desempleo, subem-
pleo y trabajo informal; las adicciones; la inseguridad; la enfermedad; la falta de
oportunidades; la desesperanza. no es de extrañar, por tanto, que la compleja pro-
114 blemática alimentaria y nutricional multiplique reclamos, denuncias y propuestas
de distinta índole.
Es urgente actuar, pero una vez más pareciera que la preocupación por la crisis
alimentaria lleva a enfrentarla pensando solo en lograr lo antes posible la seguridad
alimentaria de la población. La experiencia reunida por el tratamiento de sucesivas
emergencias alimentarias y nutricionales, la masividad de la malnutrición, la epi-
demia de enfermedades no transmisibles y la trama de relaciones económicas, so-

ciales, ambientales, culturales, políticas y éticas de la actual crisis desafían a la so-
ciedad a desarrollar líneas que consideren la situación de urgencia como el primer
paso hacia una estrategia tendiente a generar alternativas sustentables.
El árbol no puede impedirnos ver el bosque y enfrentar las causas; la crisis ali-
mentaria que se está atravesando debe posibilitar acuerdos sociales y una planifi-
cación a fin de poder decir nunca más a la pobreza, el hambre, la desnutrición y la
malnutrición. Ello no será posible si no se pone la mirada en el largo plazo y se re-
construye la capacidad del Estado.
Medidas para atender la emergencia alimentaria (EA):

Entre las propuestas públicamente conocidas para atender la EA en la actual
crisis, agrupamos por su objetivo un conjunto de medidas; en algunos casos son
propuestas aisladas, pero en otros forman parte de programas que incluyen a varias
de ellas.
Asistencia directa: aprobar una Ley de Emergencia Alimentaria y nutricional

(existen varios proyectos que dieron lugar a diversos tipos de reclamos en los dos
últimos años). Reforzar además los presupuestos del programa Políticas Alimen-
tarias y los destinados a comedores y huertas. no estaría del todo clara la necesidad
de implementar una Canasta Básica de Primera infancia o incluso la actualización
de los componentes de la actual Canasta o la formulación de una Canasta Básica
saludable.
Disminución de costos y precios: facilitar la incorporación de bioinsumos, se-

millas y plantas mejoradas y la producción agroecológica; eliminación de la inter- 115
mediación no necesaria entre productores/elaboradores y consumidores, lo que
implica generar y fortalecer canales alternativos; eliminación del iVA a los alimen-
tos.
Promoción de la autoproducción de alimentos en pequeñas superficies, me-

diante programas urbanos y rurales en todos los niveles del Estado.
incremento de los ingresos de los asalariados, pensionados y jubilados; gene-

ración de empleo.
Apoyo a la agricultura familiar: reglamentación y financiamiento presupuestario

de la Ley de Agricultura Familiar a fin de avanzar en sus objetivos, compras públicas
a organizaciones de la agricultura familiar. Constitución e implementación de una
posible Ley de Góndolas, estableciendo que un porcentaje de la comercialización
de alimentos en cadenas y supermercados sean de productores locales. Los agri-
cultores familiares y la economía popular deberían complementarse con similares
posibilidades en supermercados y autoservicios locales.
Algunas de esas propuestas propugnan la transición a la producción agroeco-

lógica, el fortalecimiento de diversos mecanismos de comercialización directa, la
eliminación de intermediarios, asegurar mercados a la producción campesina y/o
la agricultura familiar, pymes, organizaciones asociativas, etcétera.
Etiquetado frontal y didáctico de los alimentos, como parte de políticas públicas

de información, educación y concientización que orienten cambios saludables en
el consumo; implementación de campañas masivas de educación saludable.
Regulación y control de la publicidad de alimentos, especialmente los dirigidos

a niños.
Fomento y apoyo a las organizaciones de consumidores solidarios, de defensa

de los consumidores y de la economía social y popular que participan en la pro-
ducción, elaboración, distribución y consumo solidario de alimentos.
116 En un país con más de 40 millones de habitantes en las ciudades, es fundamental

que las organizaciones gremiales y los movimientos sociales urbanos dinamicen
su preocupación por la alimentación ciudadana. Consideramos muy valiosas al res-
pecto las contribuciones del Primer Foro Agrario nacional y Popular, del Foro Fe-
deral de la Economía Autogestiva y Popular, y los Aportes para un Plan nacional
de Desarrollo de COOPERAR, al igual que las propuestas de los movimientos socia-
les. Los seis proyectos de Ley presentados por estos últimos deberían ser parte de
la agenda a debatirse en el conjunto de la sociedad.
no obstante, el tema central sigue siendo cómo crear y sostener empleo de ca-
lidad en un mundo donde crece continuamente la población y también la automa-
tización. Al respecto y atentos a la necesidad de ampliar el acceso a la alimentación
saludable y al cuidado del medio ambiente se considerarán específicamente dos lí-
neas de trabajo a mediano y largo plazo directamente relacionadas con la agricul-
tura familiar y con los desequilibrios existentes en los territorios.
Políticas de mediano-largo plazo referidas a la agricultura familiar:

El crítico análisis sobre la realidad nacional y agraria realizado hace dos meses
por el Primer Foro nacional, “Por un Programa Agrario soberano y Popular”, definió
una línea de acción –antes, durante y después de las próximas elecciones– que tiene
que ver con el impulso de un programa que contemple la necesidad de una reforma
agraria integral y popular. Esta bandera no es nueva en Argentina, pero debe refe-
rirse a un contexto muy particular. América Latina ofrece diversos ejemplos de re-
voluciones y reformas agrarias, algunas fueron impulsadas por la Alianza para el
Progreso –y más recientemente, incluso, por el Banco Mundial– mientras que otras
fueron llevadas a cabo por organizaciones y movimientos populares.
Pero en Argentina, donde nunca hubo procesos de esas características, ¿a qué

tipo o tipos de reforma agraria nos estamos refiriendo ahora? ¿Cuáles deberían ser
sus objetivos? ¿Qué aspectos debería abarcar su integralidad? ¿Quiénes deberían
ser los actores responsables de su planeamiento y quiénes sus beneficiarios?
¿Queda restringida solo a agricultores familiares, campesinos e indígenas? ¿Abarca
también la Ley de Agricultura Familiar? ¿Qué rol juegan los consumidores/ciuda- 117
danos en estos procesos?
El complejo debate en el que se debe profundizar no es ajeno al análisis integral

del modelo hegemónico de producción agraria, sus causas, consecuencias y alter-
nativas; tampoco es ajeno a la necesidad de dar respuesta al hacinamiento, la inse-
guridad, la desocupación, la pobreza, la falta de alimentos, el no acceso a una
alimentación saludable y el desaliento. Al respecto, se considera que existen dos
temas en los que se puede ir avanzando para contribuir a clarificar los objetivos
de la sociedad.
Por un lado, se debe hacer foco en el arraigo de quiénes todavía permanecen en

la producción y las áreas rurales: no puede perderse ni un productor, ni un joven,
ni un trabajador rural más; deben permanecer en las áreas rurales, pero no autoex-
plotándose o permitiendo su explotación, sino con dignidad y esperanza para ge-
nerar y sostener alternativas y también para enseñar y compartir sus
conocimientos. Hay mucho dicho y hecho al respecto y, tal como lo analizan y pro-
ponen Gandulfo y Rofman (2019), a través de “sistemas locales de producción y
consumo de alimentos saludables” pueden promoverse distintos tipos de asocia-
ciones entre productores y consumidores que fortalezcan tramas solidarias, más
allá de las ventajas que de por sí proporciona la relación directa productor-consu-
midor o la promoción de canales cortos de abastecimiento. Las diversas situaciones
existentes en los territorios seguramente generarán “sistemas locales” que con-
templen sus particularidades. La problemática de las ciudades con menos de 100
mil habitantes, por ejemplo, es distinta de la de las grandes urbes, no en todas se
dan los mismos procesos. Las grandes ciudades y su relación con el periurbano que
las rodea también tienen sus propias características, como se hace evidente a través
del proyecto de ley de “protección de cinturones verdes productivos” impulsado
por el Movimiento de Trabajadores Excluidos-CTEP. El arraigo de los productores
establecidos allí implicaría dar continuidad a la producción de productos frescos
de calidad a menor precio y sostener una importante fuente de trabajo.
Por otra parte, la “Marcha al Campo”, una propuesta menos conocida pero en
debate desde hace más de dos décadas, consiste en el traslado planificado y volun-
tario de grandes grupos de familias a un territorio rural próximo o distante, con el
118 objetivo de poblar, facilitar el trabajo digno, el cuidado del ambiente, la producción
y elaboración de alimentos saludables, el desarrollo local y regional. Esta propuesta
trasciende la colonización tradicional, sino que se asocia en mayor medida con la
“Reforma Agraria integral” que promueven organizaciones y movimientos sociales,
de la que bien podría ser un primer paso si se planteara con la escala y condiciones
políticas y presupuestarias adecuadas. implica una política de Estado, de largo
plazo, ordenada a través de un Plan nacional que requiere de la participación de
múltiples actores. Para algunos podría ser la añorada “vuelta al campo” del que
fueron expulsados; pero será necesario también contemplar a otro tipo de intere-
sados. A pesar de las menciones, son mínimas las reflexiones y propuestas desde
las organizaciones sociales o la academia. El proyecto de ley “La Marcha al Campo”
(Gallo Mendoza, 2019) puede ser un primer paso en ese aspecto.
119
“Defender otro modelo agropecuario”

Omar Príncipe
Agricultor familiar cooperativista de Villa Eloísa, santa Fe. Ex presidente y secretario de la Federación Agraria
Argentina (FAA). Ex presidente del Centro de Juventud Agraria de Villa Eloísa y presidente del Centro Pri-
mario de AFA-sCL de Villa Eloísa. Presidente de la Cooperativa de Carnes Alternativas Federadas y director
titular del Distrito Vi de la FAA (Centro y sur de santa Fe).
B
uenas tardes a todas y todos. Quiero agradecer, en el nombre de Carlos,
a toda la Cátedra por la invitación; a Guido, que me está acompañando, y
a todo el panel. La verdad es que es un orgullo venir a participar de estas
Jornadas y no es para nada un esfuerzo, como decía Carlos, sino que venimos a nu-
trirnos aquí. En mi caso, es doble el orgullo y el honor de estar acá porque también
para mí, como dirigente agrario y del movimiento cooperativo, es un momento que
me da la Cátedra para hacer visible que en el sector agropecuario “parece que está
todo bien” y la verdad es que sabemos que no es así.
En otras oportunidades tuve la posibilidad de venir a hablar a otra de las Jorna-

das que hizo la Cátedra como presidente de la Federación Agraria Argentina y
podía, de alguna forma, plantear la discusión, el debate, la denuncia y la propuesta
institucional de la Federación Agraria Argentina. En este caso, lo hago como diri-
gente de base, del movimiento cooperativo, estamos haciendo un esfuerzo enorme
para hacer visible lo que no hace visible la conducción de la Federación Agraria Ar-
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gentina, que no es un problema interno de distintas visiones, sino que con estas
Jornadas se pone de manifiesto que cuando no hay una entidad que representa los
intereses de la agricultura familiar, de los pequeños y medianos productores que
hacen visible el mapa agropecuario de la Argentina, cuando no denuncia la con-
centración y que el modelo agrario se está llevando puestos a miles de chacareros
y agricultores familiares, espacios como la Jornada de hoy son importantes.
no puedo salir de la coyuntura: hace horas se conoció por los medios que el pre-
sidente de la nación va a enviar un decreto de necesidad y urgencia para promulgar
la Ley de semillas. El Foro de Agricultura Familiar y las entidades de base salimos
a oponernos y a denunciar este mecanismo, con el silencio cómplice de algunas en-
tidades que sabemos que están muy contentas y que operan para que salga el de-
creto. El silencio y la complicidad de la Federación Agraria Argentina son dolorosos
para nosotros.
Aprovecho esta jornada para hacer visible esto que los panelistas que me ante-
cedieron y el panel anterior han planteado claramente. Hay algo que se repite en
lo que estábamos hablando, que tiene que ver con la necesidad de cambiar el mo-
delo agrario de Argentina. Esto lo ha planteado de forma brillante Carlos, no solo
con el diagnóstico sino también con la propuesta. Este modelo viene siendo de una
concentración feroz de la producción y de las cadenas, se está consolidando y nos
quieren hacer creer que es el que tiene que tener la Argentina para los próximos
años. Por eso, es muy importante la unificación de las distintas organizaciones y
de los ámbitos de debate, de las universidades, y también plantear la unificación
de criterios y propuestas para poder hacer frente a esta situación.
Hay algo que han logrado instalar: la idea de que el campo es todo lo mismo.
Cuando se habla de la industria, todos hablan de los subsidios que necesitan las
pymes industriales para poder ser sustentables. Esto también pasa con el comercio:
las pymes comerciales necesitan también una política pública distinta e incluso hay
organizaciones que han hecho visibles las distintas problemáticas y sus propuestas.
Pero cuando hablamos del campo, se lo ve como el gran ganador de los últimos
años y todos nos referimos a ese famoso “sector agropecuario” que es el más pu-
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jante de la Argentina, el que crea divisas. “El campo es el que genera mano de obra
y no hay que ‘ponerle el pie encima’ porque es el que puede salvar al país con una
cosecha”, esto es lo que se dice y podemos seguir enumerando distintas frases que
nos engloban como un sector homogéneo. En realidad, cuando dicen eso, se basan
en los números macroeconómicos y pasamos entonces a festejar que la Argentina
produce este año 147 millones de toneladas de grano, lo que representa el verda-
dero éxito de ese modelo, no solo por la producción sino porque de esa forma nos
“insertamos” en el mundo, lo cual hace posible que ingresen y se liquiden divisas
en el país y que a partir de ahí se pueda hablar de ese famoso “crecimiento de la

torta” que en algún momento se va a repartir entre los distintos sectores sociales.
Hoy los números indican, como decía Carlos, que la Argentina produce más de
140 millones de toneladas, pero tenemos los índices de pobreza e indigencia más
altos de los últimos años. El 50% de nuestros chicos está en la pobreza, y mientras
nosotros estamos acá, los movimientos sociales están movilizando a miles y miles
de argentinos que piden por una Ley de Emergencia Alimentaria. no hay forma de
esquivar y de no ver que este modelo agrario, que para algunos es exitoso, esconde
un fracaso enorme y también esconde que es un modelo de exclusión social, no
solo de pequeños y medianos agricultores sino de casi la mitad de la sociedad ar-
gentina.
¿Cómo llegamos a producir casi 150 millones de toneladas de granos con lo que
ha pasado en los últimos años? Tuvimos una inflación de un 50% interanual, y a su
vez lo que más aumentaron fueron los alimentos. Entre un mes y el otro parece que
hubiera pasado un siglo, pero en ese año que la inflación general fue del 50%, los
alimentos crecieron un 64%. no sé este mes de cuánto va a ser, pero lo que más
aumenta son los alimentos, con cuatro años de una Argentina con sus insumos
agropecuarios totalmente dolarizados: todos los fertilizantes y los demás insumos
que usamos los agricultores están dolarizados. Uno de los más importantes es el
gasoil. El libre mercado permite que nosotros exportemos, pero la importación de
alimentos, como se decía en el panel anterior, ha inundado de alimentos y de ma-
nufacturas, con un impacto enorme sobre todas las economías regionales del país,
con una timba financiera que es el verdadero negocio de pocos y que lleva las tasas
de interés a niveles exorbitantes de un 70%. Pero cuando los productores agrope-
cuarios o los agricultores familiares vamos al sistema financiero, las tasas son del
122 100%, lo que hace inviable cualquier modelo productivo en la Argentina.
Entonces, nos preguntamos: ¿cómo puede ser que con este panorama que se
vive en la Argentina el campo esté produciendo casi 150 millones de toneladas de
granos? Allí es donde tenemos que hacer visible quiénes son los que ganan con esa
producción en la Argentina y quiénes vamos perdiendo con este exterminio (uso
esta palabra porque es lo que está pasando con muchos pequeños y medianos agri-
cultores familiares en nuestro país). Esto está clarísimo y sustentado con muchos
datos. Carlos indicaba uno de estos datos, el de los censos oficiales que van mar-
cando que en 2002 había 320.000 productores, con una tendencia decreciente
desde entonces. Esa concentración de los agricultores siguió y en 2018 supimos
que hubo más de 80.000 productores menos, con una cifra de 237.000 productores.
La concentración de números sigue avanzando, pero hay otra que es menos visible.
Hay agricultores que todavía figuran en las cifras. En la Pampa húmeda, donde se
siembra trigo, maíz y soja, se está dando un fenómeno en estos últimos años: hay
agricultores que no venden el campo, es decir, que siguen teniendo las cincuenta o
cien hectáreas, pero se convirtieron en rentistas, siguen figurando como agricul-
tores, pero resultan ser víctimas de este modelo de concentración porque ya no
pueden seguir adelante con el paquete tecnológico que les impone el modelo. Los
agricultores alquilan el campo a un pool de siembra o a otro productor más grande
y se convierten en rentistas que siguen teniendo su propiedad pero ya no trabajan
más el campo. Esto va generando cada vez más este desierto del que hablaba Carlos:
cada vez tenemos menos agricultores y la expansión se da en cultivos de extensión.
Quiero ofrecerles algunas cifras, porque esa desaparición no es solo del agri-
cultor, sino de todo el sistema de producción de insumos, de financiamiento, de
cooperativas, que va también concentrándose. Un pequeño productor, cuando ya
no tiene acceso al financiamiento, no es sujeto de crédito. no puede ir al banco para
sacar un crédito para comprar fertilizantes. La que nos financia es la cooperativa,
pero la cooperativa no tiene más espalda como para apoyarnos. Ahí nosotros, al no
tener financiamiento y enfrentar la competencia de los grandes grupos, nos debi-
litamos y perdemos la capacidad de comercialización y de producción desde la coo-
perativa. Cuando un productor alquila sus cincuenta hectáreas a un pool de
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siembra, esa comercialización ya no pasa por la cooperativa, sino que va directa-
mente a Cargill, y el financiamiento de ese pool de siembra lo hace el banco.
El banco privado dice: “Yo te voy a prestar para que vos siembres las cincuenta
hectáreas, pero vos tenés que comercializar por el banco, porque el banco tiene un
sistema de comercialización directa con Cargill”. Así, el pueblo desaparece: la co-
mercialización, todo lo que pasaría con la gente que trabaja en el acopio privado
del pueblo, de la cooperativa, toda esa cadena de trabajo y de valor agregado. Hace
cinco años, el movimiento cooperativo había llegado al 9,5% del total de exporta-
ciones de granos en la Argentina. El dato de hace dos o tres meses que cité antes
dice que el movimiento cooperativo tiene hoy el 4,5% de ese total, o sea que hemos
retrocedido cinco puntos, y por supuesto que la concentración de esa exportación
se reparte entre cuatro o cinco empresas: Bunge, Cargill, Vicentin y alguna otra. La
concentración que vemos no solo se da en la exportación sino en todo lo que queda,
que son los productores que trabajamos para el mercado interno. El exterminio
que se ha hecho de productores lecheros y tamberos en estos últimos años es te-
rrible. Leía que hay 9.500 tambos en la actualidad y que hace una década eran
17.000. De esos 9.500 tambos, 6.500 producen la misma cantidad de leche que
otros 355. Hay 355 tambos en la Argentina que producen lo mismo que 6.500. Esto
muestra la concentración que hay a todos los niveles.
Cuando digo que quieren consolidar el modelo agropecuario, podría dar mu-
chísimos ejemplos, pero voy a dar solo tres. Uno es el del acuerdo entre el Mercosur
y la Unión Europea, que se defiende con el argumento de que vamos a competir en
un mercado de 400 millones de personas. El segundo ejemplo es el de la visión de
los funcionarios del gobierno actual. Quiero leer un tuit de un funcionario del Mi-
nisterio de Agroindustria, que es uno de los responsables del cambio rural en la
Argentina. Es un tuit de hace unos días, cuando se conocía la noticia de que la Ar-
gentina había alcanzado el récord de producción de granos. Dice lo siguiente: “La
insensatez de la reforma agraria. Cambiar la estructura de propiedad de la tierra
tenía sentido en países con un agro muy atrasado. En Argentina, el campo es el sec-
tor más dinámico. 2019: Récord de producción. Habría que reclamar reforma in-
dustrial más que reforma agraria”. Éste es un tuit de un funcionario de
Agroindustria del gobierno actual.
124 El tercer ejemplo es una nota del diario La Nación del 25 de agosto de 2019 que
habla de la sustentabilidad del modelo agropecuario de las grandes empresas y
nombra a Los Grobo, con 187.000 hectáreas y toda la cadena de producción, que
llegan hasta el producto que se vende en el supermercado. Adecoagro tiene
258.000 hectáreas de soja y maíz más 40.000 hectáreas de trigo. Veo estos números
y lo comparo con mi pueblo: todo el distrito son 36.000 hectáreas, donde vivimos
3.000 argentinos. son diez pueblos como el mío manejados por una sola empresa.
Adecoagro tiene además un tambo de última generación en Venado Tuerto, con

10.000 vacas. También está Managro, con 60.000 hectáreas de maíz y de soja. El
desafío es cómo consolidar y hacer sustentable la recuperación de carbono, las bue-
nas prácticas agrícolas.
Por eso, y solamente a título de planteo, nuestro desafío es no solo sobre pro-
puestas de políticas públicas, sino también ganar en la opinión pública la idea de
que el modelo agrario es un modelo de exclusión y concentración, que nos va a lle-
var a una Argentina realmente desierta en todo el interior. Para tratar de cerrar,
creo que hay que tener propuestas a corto, mediano y largo plazo. Creo que dentro
de esas propuestas tiene que haber un cambio o una mejora en el régimen imposi-
tivo, que tiene que estar basado en el principio de proporcionalidad y de progresi-
vidad, especialmente en el impuesto a las Ganancias, el iVA y la segmentación de
las retenciones. Es fundamental el planteo de políticas segmentadas y diferencia-
das, porque sí creemos que las retenciones pueden ser una herramienta con la que
el Estado puede establecer un equilibrio en el tema de los cultivos extensivos. Res-
pecto del impuesto a los cheques y a las Ganancias, junto con la coparticipación de
las provincias, hay mucho para trabajar.
Otro tema sería el de facilitar los procesos de transformación y comercialización.

no quiero abundar en eso porque lo han planteado anteriormente, pero es estra-
tégico incorporar al movimiento cooperativo como herramienta para los pequeños
y medianos productores, con la creación de mercados centrales, regionales, terri-
toriales, que permitan que el productor llegue al consumidor en forma directa y la
creación de todo lo que significa valor agregado de origen regional como parte de
esto. También, apoyar la competitividad de los pequeños y medianos productores
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con una serie de políticas de financiamiento que tengan que ver con el ciclo pro-
ductivo, la compra pública y el precio mínimo sostén para las economías regionales;
ampliar y mejorar la Ley de Emergencia Agropecuaria, reglamentar y fondear la
Ley de Agricultura Familiar. se ha mencionado el tema de la Junta nacional de Gra-
nos: la Federación Agraria Argentina tiene presentado un proyecto de creación de
una Agencia Federal de Estímulo a la Producción Agropecuaria, como una forma
de intervenir y establecer un equilibrio dentro de este tema; también, promover
un modelo sustentable, basado en la agroecología como centro de un modelo agro-

pecuario distinto.
Respecto de los proyectos para trabajar en el Congreso de la nación, creo que

la Ley de Contratos Agrarios es indispensable en este momento para salir de los
contratos accidentales, para pensar en el largo plazo, no solamente para hablar de
las buenas prácticas sino para poner un límite a los grandes grupos que trabajan
miles y miles de hectáreas; una Ley nacional de Tierras, con un instituto nacional
de Tierras, a contramano de lo que ha hecho este gobierno, que ha rematado las
tierras para que alguna inmobiliaria o algunos amigos hagan sus negocios.
Como dije antes, sobre la Ley de semillas, debe permitirse el uso gratuito de los
productores, que sea de orden público, como un gran banco. También hay que dis-
cutir una Ley nacional de Producción Lechera, de porcinos y vacunos, con foco en
la alimentación saludable y en los pequeños y medianos productores.
Para cerrar, porque creo que me excedí en el tiempo –y también en el peso-, creo
que más allá de estas propuestas concretas, tenemos que defender un modelo agro-
pecuario que contemple qué alimentos producimos, en qué lugar los producimos
y quiénes los producen. En definitiva, no solo tenemos que esforzarnos para que
nuestra producción sea rentable y sustentable, que los agricultores podamos vivir
de esa producción, sino también volver a recuperar la identidad; cuando produci-
mos un alimento, ese alimento nos debe identificar como localidad, como familia,
por los saberes de nuestros antepasados y del conjunto de esa región. Yo he viajado
a Europa cuando estaba en la Federación Agraria, uno va a una región y come el
queso o el aceite de oliva, o toma la cerveza o el vino de esa región, con el orgullo
de quienes los producen. A 100 kilómetros de ahí se come el queso de otra región,
126 y eso no significa una competencia entre ellos, sino valorar la identidad propia.
Creo que el modelo agrario tendría que estar basado en la diversificación produc-
tiva agroecológica, que vuelva a contemplar al pequeño y mediano agricultor. Mu-
chas gracias.
La disputa por el sentido

Nahuel Levaggi
Coordinador nacional de la Unión de Trabajadores de la Tierra (UTT) y referente del Foro Agrario nacional.
G
racias por la invitación a todos los compañeros y compañeras. La mayoría
de las cosas ya fueron dichas y por eso vamos a tratar de aportar algo que
no haya sido dicho, como para darle una vuelta de tuerca a todo esto y
tomar un par de cosas de la mesa anterior, que me pareció sumamente interesante.
En realidad, en todo esto, como lo dijo Omar en un momento, hay una disputa
de sentido en lo general, cuando nosotros y nosotras hablamos de la “unidad del
campo”. Eso es lo primero que tenemos que meternos en la cabeza, porque si ha-
blamos de cómo disputar el sentido común es para generar una correlación de fuer-
zas que nos permita transformar la realidad que estamos viviendo porque si no
vamos a seguir haciendo encuentros para hablarnos a nosotros mismos, donde
todos estamos de acuerdo, pero las cosas van a seguir como están. si construimos
un pensamiento crítico es para que las cosas cambien. Aquí hay un elemento fun-
damental: los actores sociales que vamos a hacer que eso cambie, y para eso tene-
mos que ganar las cabezas, empezando por las nuestras.
Retomo algo que dijo Carlos en el panel anterior sobre esta contradicción entre
la gran cantidad de alimentos que produce la Argentina y el hambre que hay. Ahí
tenemos una falacia porque lo que se produce no son alimentos sino materia prima 127
que se exporta. no hay ningún tipo de política pública referida a la producción de
alimentos, esa es la primera disputa por el sentido que tenemos que dar. nosotros
y nosotras, cuando armamos el Foro por un Programa Agrario soberano y Popular,
básicamente, nuestro postulado primario fue pensar de qué manera garantizamos
alimentos sanos a precio justo para el pueblo. Esa es la primera disputa por el sen-
tido que tenemos que dar, así ponemos algo sobre la mesa que nos incluye a todos
y todas. Cuando salimos al espacio público y hacemos los “verdurazos” y los “feria-
zos”, el éxito de esa medida tiene que ver con que nuestra acción de protesta es
para resolverle un problema al que está al lado. Así nos ganamos a esos vecinos y
vecinas y por otro lado ponemos sobre la mesa el problema general. En la Argentina
nunca se ha discutido un programa alimentario. nunca hemos tenido una política
pública que discutiera quién produce los alimentos, cómo se los produce y para
quién se los produce.
Ahora tenemos las elecciones del 27 de octubre. Ya pasaron las PAsO, viene un
nuevo gobierno, pero no hay una discusión sobre esto, cuando todos sabemos que
es el principal problema. si hablamos con la dirigencia política que va a asumir el
gobierno nos dice que el principal problema son los alimentos, pero no hay un de-
bate público. Los alimentos salen de la tierra, de la producción agropecuaria. El Mi-
nisterio de Agroindustria se construyó desde el primer momento para una
corporación, la del “campo rico”. Es uno de los únicos ministerios construidos para
una corporación. Cuando pensamos en una política pública, en cómo está estruc-
turado el Estado, generalmente pensamos en políticas totalizadoras que den res-
puesta a una necesidad general de la población: esta estructura genera condiciones
para que el agronegocio maximice sus ganancias. En todo caso, ordena y controla
un poquito esa corporación, (pero) en ningún momento está en función de algo to-
talizador.
¿se entiende lo que planteo? nosotros y nosotras seguimos pensando con un

esquema sectorizado, donde planteamos algo tan esencial como lo de los alimentos
y no hay ninguna estructura del Estado que diga cómo se producen alimentos sanos
y a precios accesibles para el pueblo. Hoy no la tenemos. Hay, a lo sumo, cosas suel-
tas y en todo caso, desde el sector de los pequeños productores, nosotros levanta-
128 mos la mano y decimos que somos los que producimos los alimentos, pero tenemos
los pueblos fumigados y nos están matando. Los consumidores dicen que no pue-
den pagar, y frente a eso lo que hace el Estado, básicamente, es comprar alimentos
de pésima calidad y entregar bolsones a los más pobres y, por otro lado, hay un
sector al que el gobierno anterior había levantado un poco y éste lo destruyó, pero
no tenemos una política estructural para el sector. A lo sumo, se discute la cuestión
de la salud de los pueblos fumigados, pero no hay que separar la producción de la
cuestión de la salud, y el futuro presidente lo aclaró después de que se conoció el

fallo sobre lo que pasó en Entre Ríos. Tenemos las mentes colonizadas, un ejemplo
de eso es el planteo de que “el campo es uno solo”, es decir, que hay un solo modelo
de producción de alimentos, básicamente porque no se cuestiona la producción de
alimentos y, a lo sumo, se habla de la generación de divisas.
Cuando nosotros planteamos el modelo de producción de alimentos nos con-

testan: “Y… pero el campo tiene que producir divisas”. Y sí, ¿quién está diciendo
que no hay que hacer eso también? El tema no es hacer eso solamente para bene-
ficiar a Monsanto-Bayer. Todos los productores que están afiliados a las entidades
que le hacen el juego a ese modelo saben que hay una cuestión corporativa, de iden-
tidad, como si uno estuviera en contra, lo cual es un logro muy fuerte de esas enti-
dades que se han constituido como una corporación cerrada, sin grietas en su
interior –más allá de lo que venía expresando Omar–, pero no hay fisuras en el plan-
teo del modelo. Ahí tenemos el ejemplo de lo que pasó con la 125, donde el peón
hacía el corte de ruta para defender las ganancias del patrón, mientras al costado
tiraban la leche en la zanja.
Lo que nosotros tenemos que plantear es que no existe una disyuntiva entre
producción y no producción, ni hay una cuestión de ataque a un individuo. Acá la
discusión es sobre el modelo concentrado de agronegocios, del cual el productor,
incluso el que está en la Mesa de Enlace, también es víctima. Porque, como decía
Omar, la mayor cantidad de los productores que integran las entidades que defien-
den a rajatabla este modelo son víctimas y también están desapareciendo. Por eso
digo que es una disputa por el sentido, porque si no ¿cómo podemos explicar que
la actual conducción de la Federación Agraria esté a favor de sus propios verdugos,
129
los de su base social?
Voy a poner otros ejemplos y después voy a detenerme en algunas cuestiones

un poco más concretas. Alguien me preguntó por qué este gobierno había sacado
el monotributo social agropecuario, un impuesto de costo cero que le garantizaba
al pequeño productor la obra social y el aporte jubilatorio. no fue un problema de
plata sino un problema de concepción de clase: “¿por qué te tengo que pagar el mo-
notributo si yo me pago lo mío?”. Esa fue la discusión con el subsecretario de Agri-

cultura, santiago Hardie.
Acá hay una disputa plena por el sentido. La mejor herramienta que tenemos
para dar esa disputa es el alimento, porque es lo que nos une a todos los que esta-
mos acá y los que están afuera. Ha habido un avance enorme de esa discusión en
estos últimos tiempos, como dijo Carlos, con el tema de exponerlo crudamente.
Cuando nosotros nos paramos en Plaza de Mayo y regalamos verdura, eso es un
avance tremendo en la discusión, pero porque tenemos el poder de los alimentos,
que es uno de los mayores que tenemos. De hecho, es el mayor poder que tienen
las multinacionales. Bayer-Monsanto lo tienen porque incluso en muchos de los
alimentos que producimos nosotros dependemos de ellos. nosotros y nosotras,
esta noche, dependemos de Bayer y Monsanto para comer, porque la dolarización
de los insumos para la producción nos afecta siempre.
si hay algo que no modificaron el gobierno anterior y el actual y los que los pre-
cedieron, fue ese modelo de producción agropecuaria, y por ende el de producción
de alimentos. sí, en todo caso, hubo algunas políticas compensatorias, más de asis-
tencia, pero el modelo, desde 1492 hasta la fecha, es exactamente el mismo y se ha
profundizado cada vez más la concentración. La matriz productiva, la de la tenencia
de la tierra, la de la comercialización, fue la misma a lo largo del tiempo y lo que se
ha dado es una profundización de esta concentración, que es lo que antes explicaba
Omar. Esa concentración de la matriz productiva y de la de comercialización, y de
ese consumo atomizado e idiota que todos y todas tenemos en la cabeza, hace que
ese modelo sea exitoso y que hoy no se discuta la producción de alimentos. Estamos
por cambiar el gobierno y no se pone sobre la mesa quién produce los alimentos,
cómo los produce, parece que no es un tema para discutir porque es “piantavotos”
130 y porque ni siquiera está ganada la clase dirigente que se ha puesto a pensarlo. no
hay una estructura del Estado que piense la alimentación en la Argentina. Yo soy
gobierno dentro de mi organización, la Unión de Trabajadores de la Tierra. Cuando
todos los compañeros y compañeras nos sentamos, pensamos qué es lo importante
y lo que vemos importante lo jerarquizamos y le dedicamos militancia, recursos y
trabajo. Evidentemente, si en el Estado argentino no hay una instancia que piense
en la alimentación, hay como una orejera que no nos permite escuchar.
En lo que sí ha habido un avance es en que el sector está en un proceso de dis-

puta de sentido que nos incluye a nosotros y nosotras. Una de las cuestiones que
empezamos a pensar hace un tiempo es esta idea de que el campo es uno solo, que
es una de las consecuencias mayores de la 125. Por eso hay que salir a mostrar “el
otro campo”, eso fue lo que hicimos todos estos años. El año pasado, cuando se inau-
guraba la exposición de la sociedad Rural, hicimos un tractorazo en la puerta mos-
trando ese “otro campo”. Este año hicimos algo parecido con el “alimentazo” en
Plaza de Mayo, pero también nos empezamos a preguntar por qué somos el otro
campo cuando somos los que producimos alimentos. Y por qué hablamos de “eco-
nomías regionales”: ¿acaso la soja no es un producto “regional”? ¿O en Chubut o
Tierra del Fuego se produce soja?
si seguimos hablando en esos términos es porque tenemos la cabeza ganada

por una matriz productiva y un esquema de producción agropecuaria de la oligar-
quía. nosotros seguimos reproduciendo eso constantemente. En un momento de-
terminado es importante identificarnos y decir: “Yo sí existo” o “somos el otro
campo”. El paso siguiente es que nos preguntemos: “¿Por qué el otro campo?”. Ten-
dríamos que decir, en cambio, “somos el campo”. ¿Por qué ellos tienen un ministerio
y nosotros una secretaría? Ese es un debate que no tiene que ser sectorial y corpo-
rativo, porque si no deberíamos preguntarnos por qué son más importantes los in-
tereses de ellos que los nuestros. nosotros, al hablar de todo esto, estamos
pensando en el bien común y por eso es tan importante profundizar el debate y
hablar de los alimentos y no centrarnos en la problemática del pequeño productor.
Cuando hablamos de nuestros problemas estamos hablando de los tuyos también.
si mañana desaparecen todos los pequeños productores, pasado mañana la Argen-
tina se queda sin verdura. Ahí hay una cuestión de sentido, de comunicación y de
131
romper esos cercos, porque si ahora tenemos una campaña presidencial y en nin-
gún momento está sobre la mesa la problemática de la producción de alimentos o
el modelo agropecuario, hay un consenso general para que se diga: “muchachos y
muchachas, de eso no se habla”. Pero si hablamos de la cantidad de productores a
los que representan las entidades de la Mesa de Enlace y los que representamos
en la Unión de Productores Familiares, ahí vamos a ver quiénes son más. Pero del
otro lado están las divisas y el Producto Bruto interno y eso solamente se contra-
pone con decisión política fuerte. Esa decisión política fuerte se logra con una
fuerza social organizada, rompiendo esa “orejera” en la disputa por el sentido. La

mayor tarea que tenemos hoy nosotros y nosotras es instalar el problema y que el
conjunto de la sociedad entienda que los miles y miles que estábamos hoy –yo tam-
bién estaba– reclamando la emergencia alimentaria, no significa que eso se re-
suelve con más bolsones que vengan de Desarrollo social. nosotros tenemos que
democratizar la matriz productiva: tenemos que multiplicar y cuidar los tambos y
las agroindustrias locales, no puede pasar que haya que traer un litro de leche
desde 400 kilómetros para poder consumirlo. Hay un montón de medidas y de pro-
puestas concretas y realizables con decisión política que permitirían resolver el
problema de miles y miles. Pero tenemos una dirigencia política muy enfrascada
en repetir las mismas acciones. Parece que para hablar de los problemas del campo
hay que empezar por las retenciones. Cuesta hacer entender que el verdadero pro-
blema no es el de las retenciones sino el de lograr poner la comida en la mesa. De
esto hay que empezar a hablar cuando planteamos nuestros problemas. no estoy
diciendo que no haya que hablar de las retenciones, pero primero hay que hablar
de esto.
El Foro por un Programa Agrario soberano y Popular se propuso dar un paso

proveniente de aquellos que producimos los alimentos, que no se limite a presentar
una lista de indicaciones, porque después sucede que se genera una mirada de com-
pasión hacia nosotros, los pequeños productores, y eso nos pone en un lugar có-
modo, que es el de pensar nuestras reivindicaciones. Cuando se da esa situación y
vamos con nuestra lista, nos escuchan y nos dicen: “bueno, te armo una mesita, así
empezás a jugar con tus cositas”, pero después van a sentarse con la Mesa de Enlace
para decidir las políticas. si nosotros planteamos otro modelo, no podemos empe-
zar por hablar de los problemas de la agricultura familiar. Tenemos que plantear
otro modelo, integralmente. Eso fue lo que hicimos con el Foro: construimos una
132 propuesta integral de otro modelo agropecuario, entre la necesidad concreta e in-
mediata y la gran consigna de la soberanía alimentaria o la reforma agraria, que
nos pone contentos cuando lo decimos y nos enorgullece cuando nos miramos al
espejo, pero después todo sigue como estaba. si realmente nosotros y nosotras
queremos transformar esta realidad, hay que hacer cosas que sirvan y no las que
nos dejen contentos, porque de un lado hay un sector que está desapareciendo y
que la pasa mal en el campo, y en la ciudad hay gente que tiene hambre. ¿Qué ha-
cemos con respecto a eso?
Desde el lugar que nosotros ocupamos nos propusimos dar un paso. Esa fue la
tarea del Foro y eso es lo que hoy estamos impulsando, instalando y fortaleciendo.
El crecimiento que hemos tenido ha sido enorme, pero nada es de la noche a la ma-
ñana y esos pasos hay que darlos. incluso en la exposición de Mercedes se vio que
el conjunto es mucho más grande. nosotros estamos multiplicando las hectáreas
en producción totalmente agroecológica, además de que esto es sano, nos permite
dar de comer a nuestros compañeros y también nos hace ganar más plata, porque
nuestros insumos no están dolarizados. Muchas gracias.
133
Circuitos cortos de producción, comercialización y consumo en la Agri-

cultura Familiar y la Economía Social, Popular y Solidaria: tipología y
propuestas de políticas
Mercedes Caracciolo
Licenciada en sociología, especialista en Desarrollo Rural y en Economía social y solidaria. integrante de la
Asociación Lola Mora y del Centro de Estudios y Formación de la Cooperativa de Consumo La Yumba. Miem-
bro fundadora y honoraria del Foro de Universidades y Agricultura Familiar y del Consejo Asesor de inves-
tigación y Desarrollo Tecnológico para la Agricultura Familiar del instituto nacional de Tecnología
Agropecuaria (iPAF-inTA) de la Región Pampeana.
Presentación
Voy a referirme a los circuitos cortos de comercialización en Argentina, limitán-
dome a aquellos que forman parte del mundo, por ahora pequeño, de la agricultura
familiar, campesina e indígena y de la economía social, popular y solidaria (en ade-
lante AF y EsPys). Mi objetivo es presentar una tipología de espacios comerciales
alternativos a través de los cuales este sector canaliza sus productos, analizando
algunos temas que me parecen relevantes para comprender sus alcances y sus de-
safíos y poniendo el foco principalmente en la relación con uno de sus actores: las
y los consumidores. Para terminar, voy a plantear algunos lineamientos de políticas
134
(hacia adentro de las organizaciones y públicas) que contribuyan para que lo al-
ternativo deje de serlo y pueda llegar a ser una nueva institucionalidad orientada
al abastecimiento con una perspectiva de soberanía alimentaria.
Marco teórico-metodológico
Esta presentación se inscribe dentro de los marcos teóricos de la economía so-
cial o popular en transición o búsqueda de formas solidarias; es decir, se vincula
con aquellos enfoques que valorizan el trabajo de los que viven de su trabajo, sean
actividades unipersonales, familiares o asociativas; que bregan por una economía
que pueda resolver las necesidades legítimas de todos sus habitantes cuidando a
un tiempo el medio natural que sustenta esas necesidades para avanzar hacia la
reproducción ampliada de la vida (Coraggio, 2010). Asimismo, asumo la teoría de
Bourdieu (2001) que sostiene que la posición de los agentes en los diferentes cam-
pos en los que actúan se define según el volumen y la estructura de los capitales
que poseen (económico, el más importante para el autor, social, cultural, simbólico
y político). Algunos de sus conceptos los tomo para proponer la construcción de
tramas de valor en la economía social, popular y solidaria (Caracciolo, 2014). Así,
podemos comprender que los mercados son un campo en el que juegan actores
con diferentes capitales y que de las relaciones entre ellos surgirán determinadas
reglas que favorecerán más a unos que a otros. Por otra parte, para abordar la com-
prensión de los mercados me baso en Melo de Lisboa (2004), quien sostiene que
los mercados funcionan desde la antigüedad y que son construcciones políticas
que reflejan en cada momento correlaciones de fuerza y no el resultado del libre
juego de la oferta y la demanda guiado por una mano invisible. Para Melo de Lisboa
es necesario diferenciar una sociedad de mercado como la actual, que pretende au-
torregularse, de una sociedad con mercados que constituyen espacios necesarios
para el intercambio de productos.
El sistema agroalimentario atraviesa desde hace años un proceso de concentra-

ción económica en cada uno de sus eslabones (producción, industrialización, dis-
tribución y consumo), al ritmo de los vaivenes de los ciclos de acumulación de
capital de la economía mundial. se consolida de este modo un esquema de corpo-
raciones multinacionales con capacidad de imponer condiciones en las economías
135
domésticas acerca de quién produce, qué y cómo se industrializa, cómo se distri-
buye y, en definitiva, qué alimentos consume la población (soler Montiel, 2007).
Asimismo, con la capacidad de apropiarse del valor generado por buena parte de
los agricultores familiares y de otros actores de la economía social y popular y de
las pymes. Coyunturalmente, el sector se ve muy afectado por las políticas de este
gobierno: particularmente, por los tarifazos, la dolarización de los insumos y la
caída de la capacidad de consumo de la población. En los periurbanos, vemos cre-
cientemente afectada la tenencia de la tierra por la presión de desarrolladores in-
mobiliarios.
En lo metodológico, recurrí a estudios basados en encuestas a integrantes de

diversos espacios comerciales realizadas por varias instituciones y tesistas, así
como a mi propia observación participante y no participante luego de muchos años
de actuación en el sector y de tres años como integrante de la Cooperativa de Con-
sumo La Yumba.
¿A qué llamamos, entonces, espacios, canales o mercados alternativos de co-

mercialización? “A aquellos espacios que escapan a la lógica del capital, consistente
en maximizar una tasa de ganancia sobre el capital invertido –mercados conven-
cionales– y buscan la satisfacción de las necesidades de las y los actores que parti-
cipan en intercambios principalmente comerciales aun cuando las experiencias
existentes evidencian que también se realizan intercambios sociales, culturales y
políticos” (Alcoba, Dumrauf et al., 2011). “se hacen amigas y amigos, aprenden
otras formas de ser mujer –me decía una feriante–, se politizan, pelean por el es-
pacio, etcétera”.
Algunos antecedentes empíricos de este trabajo se ubican en 20121, en relación

con el inTA, y en 2017, como parte del Observatorio de la Comercialización de la
Agricultura Familiar del Foro de Universidades y Agricultura Familiar de la Región
Pampeana.
En un trabajo muy reciente editado por inTA (2019)2 en el Marco del Proyecto
Mercados y Estrategias Comerciales3 utilizamos como criterio principal clasifica-
1
Ya en 2012, en el Programa en Economía solidaria de la Universidad de san Martín (UnsAM) junto con
el iPAF Pampeano y el Pro-Huerta del inTA y la secretaría de Agricultura Familiar (Caracciolo, Dumrauf,
Moricz et al., 2012), identificamos y caracterizamos seis modalidades alternativas de comercialización
136
de la AF respecto de las convencionales, sin intermediarios o con mínima intermediación: 1) ferias del
productor al consumidor, 2) compre público, 3) relación directa productor-consumidor con gestión es-
tatal, 4) comercializadoras de intermediación solidaria (Cis), 5) cooperativas mayoristas o federaciones
de cooperativas, 6) cooperativas de comercialización de agricultores familiares (Caracciolo et al., 2012).
2
En 2019, se realizó un Proyecto Específico del inTA coordinado por sergio Dumrauf.
3
En 2017, en el marco del Foro de Universidades y Agricultura Familiar, elaboramos un proyecto de Ob-
servatorio de la Comercialización de la Agricultura Familiar en donde nos propusimos analizar las di-
mensiones que diferencian a unos espacios de otros, entre otras cuestiones.
torio de los espacios comerciales al tipo de actor encargado de organizar y decidir

en cada uno y a los actores con los que se relaciona. Así, planteamos cuatro tipos:
productores, consumidores, intermediación solidaria y Estado. Es decir, en princi-
pio, dejando de lado la modalidad feria, bolsón de verduras, comercio minorista o
mayorista, etcétera; y también dejando de lado la forma jurídica porque no serían
variables determinantes como la señalada antes. Esta tipología es la que voy a pro-
fundizar hoy.
Contextualización de los espacios comerciales alternativos de la Agricultura Fami-

liar y la Economía Social, Popular y Solidaria
El origen de la mayoría de las experiencias de circuitos cortos que voy a comen-
tar se relaciona con movimientos sociales agrarios (la feria franca de Oberá, en
1995, se convirtió en todo un hito), campesinos, asambleas barriales, de desocu-
pados u otros que pelean por generar o mejorar sus ingresos, escapar a la inter-
mediación parasitaria, vender sus productos en forma directa a los consumidores,
encarar una actividad económica en el marco de la economía social o popular o
comprarle a esta economía. Primero, en el nEA (noreste argentino); y luego de la
crisis de 2001, en todo el país. Las Ferias de la AF y de la EssyP parece que vinieron
para quedarse.
Actualmente, solo un porcentaje reducido de la producción de alimentos frescos

y/o procesados provenientes de la agricultura familiar pasa por estos canales al-
ternativos. El grueso de la producción, sobre todo de frutas y hortalizas, se canaliza
por los mercados convencionales. sin embargo, el dato de la existencia en el país
de unos 800 puntos de venta en ferias, mercados sociales o populares, cooperativas,
comercializadoras, etcétera, según sostienen informantes calificados, da cuenta de
un crecimiento importante si lo comparamos con alrededor de 140 ferias que re- 137
levó un estudio también del inTA, en 2009. Los circuitos cortos vienen creciendo.
Existe un segmento de consumidores que se siente atraído por estos productos

y comercios alternativos. Las motivaciones prioritarias, aunque para nada exclusi-
vas, no parecen económicas y tienen más que ver con razones políticas de apoyo a
otra economía, a la agricultura familiar, a la economía social, solidaria, popular, a
la búsqueda de formas más justas de vinculación entre los actores económicos. En

forma diferente, en Europa y en Estados Unidos, las experiencias conocidas parecen
ser traccionadas por los consumidores que demandan productos que contribuyan
a mejorar el medio ambiente y la calidad de los alimentos, productos orgánicos,
valorización de lo local (Craviotti et al., 2017). En Argentina, sin embargo, en los
últimos años comenzó una demanda creciente de sectores de ingresos
medios/altos por productos, en particular, frutas y verduras agroecológicas u or-
gánicas.
Estos espacios alternativos son circuitos comerciales cortos porque su principal

herramienta es eliminar la intermediación parasitaria (máximo un eslabón, que no
necesariamente es de proximidad geográfica, como ocurre en las Comercializado-
ras de intermediación solidaria-Cis). interpelan, ponen en cuestión a las llamadas
cadenas de valor agroalimentarias en temas tales como las semillas, los insumos,
los bienes naturales y la elaboración de alimentos que se encuentra en manos de
empresas que buscan maximizar ganancias y no alimentar de la manera más sana
a la población o cuidar el ambiente.
Hacia adentro del sector, nos venimos problematizando algunos nudos o cues-
tiones que tienen que ver con: 1) el tipo de actor económico que organiza y decide
en el espacio: productores, consumidores, intermediación solidaria, sector público;
2) el tipo de reproducción de los productores y del espacio comercial (deficitaria,
simple o ampliada); 3) el tipo de trabajo/trabajador que gestiona el espacio y el
cómo, la gestión; 4) las relaciones con los y las consumidores; 5) qué políticas im-
plementar entre nosotras y nosotros, los que estamos en los circuitos por ahora al-
ternativos; y, por último, 6) en qué políticas públicas deberíamos concentrar
nuestras demandas.
138
Estos son los interrogantes a los que me voy a referir a continuación:
1. Tipo de actores que organizan y deciden en el espacio con quienes se relacio-

nan, nombres de algunas experiencias y lugares de venta y distribución.
La tabla 1 presenta una tipología de circuitos cortos de comercialización que
son espacios comerciales alternativos de la Agricultura Familiar y la Economía so-
Tabla 1.
Circuitos cortos de comercialización. Espacios comerciales alternativos de la Agricultura Familiar
y la Economía Popular y Solidaria
Quiénes deciden/ Qué hacen y con quién Forma social
Experiencias Principales tensiones
organizan se relacionan del trabajo
1.1. Ferias de la AF y la ES
1.1. Productores fa- 1.1. Trabajo volunta-
1.1. Consumidores (Tres Arroyos, Oberá, La *Producir o comercializar
miliares rio
Banda)
1.2. Almacenes de la UTT,
1.2. Consumidores, co- *La gestión
1.2. Productores fa- Cooperativa de productores 1.2. Trabajo coopera-
mercio minorista, Es- *Trabajo político o para el
miliares organizados 2 de setiembre Pilar, Los tivo
tado, CIS mercado
Pibes, Fopal, Mecopo
*Precios a los productores vs.
Cooperativa de Consumo La
precios a los socios/consumi-
Compran a producto- Yumba, Cooperativa de Con- Trabajo voluntario,
dores
2. Consumidores res y distribuyen a so- sumo Consol, Mecopo, Or- asalariado, monotri-
*La gestión
cios/consumidores ganización Los Pibes, butista
*Trabajo político o para el
Almacoop
mercado
*Remuneración de las y los
Colectivo Solidario, Caraco- trabajadores como variable de
les y Hormigas, Almacén Au- ajuste para asegurar el precio
3. Comercializadoras Compran a producto-
togestivo y Mercado que fija el productor y el precio
de Intermediación res y venden a consu- Trabajo cooperativo
Territorial, Más cerca es más razonable al consumidor.
Solidaria (CIS) midores
Justo, Mecopo, Puente del *La gestión
Sur, Iriarte Verde *Trabajo político o para el
mercado
4.1. Feria Manos de la Tierra
4.1. Conecta/facilita,
(UNLP), Feria de la ES
compra a productores
4. Sector público (UNLAM), Ferias de la ES 4.1 Voluntario, asala- 4.1 Garantizar la inocuidad de
y vende a
4.1. Intermediario (UNICEN), Feria Agronomía riado, universidades los alimentos que se comer-
población/consumido-
(UBA), etc. (insertas en uni- públicas cializan en espacios públicos
res
versidades o ministerios)
4.2 El Prohuerta (MDS/INTA)
4.2. Compra a produc- le compra semillas hortíco- 4.2 Cupo mínimo para AF y
4.2. Comprador tores y vende a pobla- las a Cooperativa Fecoagro 4.2 Asalariado estatal ESPyS y mecanismos de finan-
ción/consumidores para familias, escuelas y ciamiento de pronto pago
otras instituciones sociales 139
Nota: los textos en color de la última columna de la derecha (la columna “Principales tensiones”) identifican
las tensiones que parecen comunes a los diferentes tipos de espacios comerciales.
cial, Popular y solidaria.
Antes que nada, hay que señalar que son tipos puros. En la realidad, una misma
organización puede funcionar como productora, como consumidora y también
como comercializadora solidaria, aun cuando no es lo habitual.
1. Productores organizadores que venden a: a) consumidores como en la gran

mayoría de las ferias francas que funcionan en todo el país en terrenos municipales,
con una frecuencia habitualmente semanal, a veces sin más apoyo que el aval de
una ordenanza del Consejo Deliberante, b) la UTT con sus Almacenes de Ramos
Generales o los feriazos o alimentazos en diferentes plazas del país; cooperativas
mayoristas de frutas y verduras como la Cooperativa mayorista 2 de setiembre, de
Pilar, o el Mercado Mayorista Agroecológico también de la UTT, en Lanús, o la Or-
ganización social y Política Los Pibes, Mecopo.
La principal tensión tendría que ver con la gestión de los tiempos entre dos ta-
reas diferentes que son producir y comercializar en manos del mismo actor, con la
disputa por los recursos de todo tipo que ello implica.
2. Consumidores organizadores en relación directa con productores. nodos de

consumidores, Cooperativa de Consumo La Yumba, Cooperativa Consol, Organiza-
ción Los Pibes, Mecopo, Almacoop.
Le compran a la AF y la EsPys y distribuyen entre sus socios/integrantes.
La forma predominante, la que en general aspiran alcanzar, es la de cooperativa

de consumo. Por cierto, existen muchas organizaciones que funcionan de hecho,
sin ninguna figura jurídica, con los problemas que esta situación les acarrea para
140
moverse en la compra de productos.
La forma social del trabajo predominante es voluntaria, y existe también la con-

tratación para algunas tareas puntuales de técnicos y/o administrativos.
La principal tensión de las formas organizativas que representan a los consu-

midores organizados consiste en ser fieles al mandato de sus socios/integrantes y
consumidores: acceder a mejores precios que los supermercados, pero hacerlo
comprando productos provenientes de la economía social/popular (siempre que

ésta los produzca). En este punto, se diferencian entre las que, en caso de faltante
de un producto, se proveen de pymes nacionales; y las que para responder a sus
consumidores le compran a pequeñas, medianas o aún grandes empresas en fun-
ción de los precios, principalmente.
3. intermediarios organizadores que se autodenominan Comercializadoras de

intermediación solidaria (Cis). son referentes en esta modalidad: Más Cerca es
más Justo, el instituto para la Producción Popular, Colectivo solidario, Caracoles y
Hormigas, Puente del sur, la Cooperativa Despierta Voces y el Mercado Territorial
de la Universidad de Quilmes, el Transformador, Mecopo, iriarte Verde, Popularia,
entre otras muchas.
En general, forman cooperativas de trabajo, es decir que predomina el trabajo

asociativo, cooperativo y se relacionan con los productores en tanto que provee-
dores y con los consumidores en tanto que compradores. Una tensión que caracte-
rizaría a este espacio tiene que ver con que, al priorizar una remuneración justa a
las y los productores y a las y los consumidores, el valor agregado que queda para
los integrantes de la cooperativa de trabajo en general no permite una remunera-
ción adecuada.
4. sector público organizador.
4.1. El sector público como intermediario se expresa en las ferias o bolsones

agroecológicos que funcionan en varias universidades (UnLP, UnQUi, UBA, UnLAM,
UnGs, UniCEn, UnMdelP y otras). Predomina el trabajo voluntario de feriantes,
141
estudiantes y docentes de esas casas de estudio.
Una tensión con las ferias en universidades tiene que ver con la inocuidad, con
la sanidad de los alimentos que se comercializan en sus recintos.
4.2. El compre público –que en lo que hace a alimentos no funciona práctica-

mente en Argentina– ha sido muy bien analizado como propuesta de política pú-
blica en una publicación de inTA4. Y se contempla en la Ley 27.118 de Reparación

Histórica de la Agricultura Familiar que aún no ha sido reglamentada y carece de
presupuesto.
Cuando el Estado es el que organiza el proceso, el trabajo es asalariado, de su

personal técnico y administrativo. En el estudio mencionado de inTA se señalan
dos puntos de tensión en esta modalidad comercial, uno referido a la necesidad de
definir un cupo mínimo para este sector, y el otro tiene que ver con el estableci-
miento de mecanismos de financiamiento para un pronto cobro por parte de los
productores. El compre público también surgió como propuesta del reciente Foro
Agrario nacional5.
2. Tipo de reproducción socioeconómica de productores y de los espacios comer-

ciales 6
no pocas veces los aparentes problemas de comercialización constituyen el mo-
mento más visible de una situación que se origina en la esfera de la producción por
restricciones en la tierra, el agua, las maquinarias o herramientas, etcétera. En estos
casos, de situaciones de reproducción deficitaria, un mercado alternativo no resol-
vería los problemas. La esfera de la producción es clave: se comercializa, en prin-
4
Está contemplado en “la ley de reparación histórica de la Agricultura Familiar (ley 27118), que en el ar-
tículo 22, plantea la prioridad absoluta de las compras públicas a los productores de la Agricultura Fa-
miliar, genera un importante hecho político a partir del cual poder avanzar en la institucionalización de
estas políticas. sin embargo, se cree necesario avanzar en otras normativas (leyes, resoluciones), que
permitan establecer un cupo mínimo para la compra de alimentos a la Agricultura Familiar, así como
prever mecanismos de financiamiento adecuados que permitan un pronto cobro por parte de los pro-
ductores familiares” (Dumrauf, Lopez saubidet, Moricz, Mosse, Viteri; 2015).
142 Organizado por más de ochenta organizaciones vinculadas al sector agropecuario (producción, indus-
5
trialización, comercialización, consumo y ciencia y tecnología) con una participación de más de 3.000
personas de todo el país con el objetivo de elaborar propuestas de políticas públicas para presentar a
los diferentes partidos políticos. se realizó el 7 y 8 de mayo en el Club Ferrocarril Oeste.
6
La reproducción puede ser deficitaria (el valor agregado obtenido no permite una remuneración digna
del trabajo, no alcanza a renovar los insumos, la materia prima y la maquinaria en el mismo nivel para
reiniciar un nuevo ciclo productivo), simple (remunera siempre al mismo nivel el trabajo, pero no mejora,
está estancando) o ampliada (amplía entre un ciclo y el otro las posibilidades de mejorar su trabajo y su
vida).
cipio, lo que se produce. Los crecientes controles estatales en temas bromatológicos

desafían al sector en el sentido de garantizar la inocuidad de los alimentos, más
allá de los registros o controles públicos.
Las ferias de relación directa entre productores y consumidores, por su frecuen-

cia, por la infraestructura simple que requieren, son opciones frecuentes para los
productores de reproducción simple.
Las organizaciones de comercialización y consumo, o más aun, las que están en

el compre público, tienen requisitos más exigentes que solo pueden cumplir los
productores familiares más capitalizados, por sus posibilidades de asegurar cierta
cantidad, calidad y continuidad de la producción.
La reproducción de este tipo de espacios comerciales alternativos no está ase-

gurada. solo una pequeña proporción de estas modalidades alternativas obtiene
excedentes. Asignarle un precio justo al productor y un precio razonable al consu-
midor, en muchos casos estrecha el margen de ingresos, y es la retribución de los
propios trabajadores y trabajadoras de las Cis o de las cooperativas de consumo la
variable de ajuste. En el informe iPOD de junio pasado de la Confederación Argen-
tina de la Mediana Empresa (CAME), en promedio la diferencia de precios entre
productor y consumidor de una canasta de treinta verduras y frutas de las más con-
sumidas, fue de cinco veces más. En nuestra cooperativa, el precio del bolsón de
verduras tiene un diferencial entre productor y consumidor de 0,5 veces (que in-
cluye el flete y otros gastos de comercialización a cargo de la cooperativa). Entre el
60 y el 70% del precio que paga el consumidor queda para el productor según el
relevamiento de Comercializadoras solidarias (Observatorio de la EsyP, 2019). En
143
los supermercados es exactamente al revés.
3. Organización del trabajo y gestión.

Los espacios comerciales analizados se diferencian en cuanto a la forma social
del trabajo: voluntario, asociativo, asalariados del mismo espacio, del Estado, de
OnGs, etcétera. En general, las ferias, con alta participación de los productores de
subsistencia, cuentan con trabajo voluntario y de asistencia de técnicos asalariados
del Estado o de OnGs que se fueron formando a partir de sus experiencias. En las
cooperativas de consumo predomina el voluntario o remunerado por la propia coo-

perativa y en el Estado el trabajo está a cargo de técnicos y administrativos asala-
riados que garantizan cierta sostenibilidad, aunque el compromiso con la calidad
de la gestión suele ser muy variable. Por su parte, las experiencias de intermedia-
ción o comercialización solidaria están mayormente organizadas como cooperati-
vas de trabajo, es decir, predomina el trabajo asociativo. La gestión de estos
espacios comerciales es un tema de tensión en general, suele observarse una limi-
tada especialización y diferenciación de roles y de responsabilidades, y tensiones
entre el trabajo para el mercado y el trabajo político. Las remuneraciones son, en
general, bajas, y predomina la figura del monotributista con las restricciones que
la misma tiene en materia de seguridad social para las y los trabajadores. El trabajo
se asienta en un fuerte compromiso político con la experiencia.
4. Relación con los consumidores.

En todas las modalidades analizadas se observa un cuidado especial del o la
compradora hacia el o la productora de la AF o de la EssyP, por valorizar su trabajo,
por su palabra, por respetar sus costos. Al mismo tiempo, el vínculo suele tener
algún punto de tensión: por los productos que no llegaron, por el envase, por lo
que se estropeó en las bolsas, por el etiquetado, por la falta de fecha de vencimiento,
etcétera.
En algunas experiencias, los consumidores se organizan en nodos de consumo,

en otros, en cooperativas, aunque lo habitual es el consumidor no organizado, el
79% de los clientes son individuales y el 11% son compras colectivas (Observatorio
2019). De las experiencias revisadas es posible identificar tipos de consumidores
según los motivos por los cuales compran en este tipo de mercados no convencio-
144 nales: a) productos frescos, naturales, sanos, salud; b) productos más baratos que
en los supermercados, verdulerías y otros comercios minoristas; c) precio y calidad
de productos diferentes, specialities, ricos, calidad del diseño, turistas, sectores de
ingresos medio/altos y altos; d) productos/productores de la Economía social y
solidaria, Popular, Agricultura Familiar que daría cuenta de un consumidor ligado
por valores y prácticas en relación con otras formas de organizar la economía, es
decir más político. La mayoría de las y los consumidores de estos espacios buscan
calidad de los productos y buscan a productores de otra economía (social, solidaria,
popular, agricultura familiar). Y buscan ambas cosas: lo económico y lo inmaterial

(Dziencielsky, 2019). sin embargo, entre los motivos económicos de sus compras
hay aspectos que son medianamente poco aceptados y que se relacionan con la lo-
gística de la distribución, con la falta de practicidad de las compras, con la limitada
variedad de productos y con la falta de tarjetas para el pago (CEFEss, 2017; Dzien-
cielsky, 2019).
Con respecto al perfil socioeconómico de las personas consumidoras de las co-

mercializadoras, redes y grupos de consumo y ferias, predominan mujeres de edad
intermedia (30-40) y avanzada (41-60), con estudios universitarios, de ocupacio-
nes asalariadas permanentes y cuentapropistas, con ingresos de clase media. Mo-
ricz y Mosse señalan que estos datos coinciden en gran medida con otros estudios
(Caracciolo y Basco, 2013).
Asimismo, en cuanto a las formas de difusión de este tipo de canales, el estudio

mencionado coincide con los datos recabados por otros estudios (Alcoba et al.,
2011) que señalan la importancia de las redes personales como forma de difusión
de los canales cortos. se preguntan los autores Moricz y Mosse sobre el impacto
que tendría una estrategia de comunicación orientada a atraer consumidores aje-
nos a las redes interpersonales más inmediatas.
En el estudio que realizamos en el CEFEss de La Yumba, relevamos que los pro-

ductos más consumidos son: panificados, pastas, dulces, aceites, tapas de tarta y
empanadas, productos de limpieza, lácteos, quesos, yerba y tomate triturado; es
decir, son productos de consumo masivo, no specialities como señalan en otro es-
tudio Moricz y Mosse (2019).
145
A los socios que compran en La Yumba se les solicitó en las entrevistas que for-
mularan propuestas para mejorar la cooperativa, tanto en el proceso de compra
como en los productos. Estas son sus sugerencias: seguir mejorando la calidad de
los productos (controlar fechas de elaboración y de vencimiento), incorporar más
variedad de productos (huevos, lácteos, frutas y verduras, carnes, pasta fresca). Y
en cuanto al proceso de compra: días y horarios de entrega más amplios, mayor
frecuencia, adecuar los locales (nodos) para la venta de alimentos, tener un local
apto para que la venta sea más masiva, llegar a más gente y poder comprar en cual-
quier momento y con todos los productos a la vista, incorporar tarjetas para el
pago. imágenes y mejor descripción de los productos en las ventas por internet,
mayor frecuencia de compra (quincenal en lugar de mensual). La maduración de
la cooperativa ha permitido incorporar varias de las propuestas de sus socios.
En síntesis, los problemas más recurrentes en los espacios comerciales alter-

nativos, según surge de los estudios mencionados (CEFEss de la Cooperativa La
Yumba, 2017; Moricz, Mosse y Manzoni et al., 2018; Dziencielsky, 2019) y de mi
propia experiencia con el sector serían: 1) las compras por internet –la mayoría de
las intermediadoras solidarias y algunas cooperativas de consumo utiliza este
medio, aunque no es exclusivo porque algunas como La Yumba o Colectivo solidario
se combina con la venta en locales propios– llegan mayormente a un consumidor
de ingresos medios, no pocos consumidores sostienen que les gusta ver y tocar el
producto que van a elegir; 2) la frecuencia de la entrega de pedidos suele ser quin-
cenal o mensual, pero la demanda de los sectores populares es más frecuente (poca
plata y pocas compras); 3) la oferta de productos no cubre el tipo de producto de-
mandado por cada tipo de consumidor o consumidora, poca variedad, en algunos
casos faltan las hortalizas pesadas y/o las frutas o faltan las gaseosas o cierto tipo
de galletitas; 4) los precios no son significativamente inferiores a los de las grandes
cadenas porque éstas remuneran mal el trabajo del productor o productora; 5)
nuestros espacios no ofrecen productos de inferior calidad a un precio también in-
ferior como hacen los supermercados; 6) la incomparablemente mayor capacidad
financiera de los súper que también han logrado financiarizar la compra y venta
de alimentos.
Como es posible observar, varias organizaciones han avanzado en lo que hace a

146 la logística y practicidad de las compras mediante locales a la calle, vehículo propio,
entregas a domicilio, mayor variedad de productos, aun cuando la falta de escala
continúa incidiendo en los costos.
De todos modos, a nivel micro, para cada emprendimiento aislado esto parece
de difícil solución. La competencia con el supermercadismo es muy despareja.
Como plantean Viteri y Tapia (2019), los supermercados tienen su flota de vehícu-
los (propios o tercerizados) refrigerados y muchos computarizados; su variedad

de productos –miles–; el uso intensivo de TiCs; sus plataformas logísticas que les
permiten ahorrar tiempo, espacio y no perder calidad; con la compra ofrecen la
posibilidad de sacar plata, tarjetas de fidelización, descuentos, patios de comidas.
Además, hoy en día solo tratan con grandes distribuidores que cuentan con la lo-
gística, calidad y condiciones financieras para sostener las extensas cadenas de
pago de los supermercados. En términos generales, éstas son las razones que im-
pulsan a millones de consumidores a comprar en los supermercados.
Políticas hacia adentro de las organizaciones y del sector público para los circui-
tos cortos de producción, comercialización y consumo de alimentos
A través de mi participación en La Yumba y en varios espacios que estamos
construyendo están surgiendo propuestas con la idea de fortalecernos en el marco
de la EsyP, aunque aclaro que no hablo en representación de los mismos.
- Unirnos, organizarnos sectorialmente entre todos los espacios de mercadeo de

alimentos (como lo hicieron los gráficos, los textiles, frigoríficos) para planificar
y gestionar lugares de acopio, compras, ventas, acceso a financiamiento, comu-
nicación, etcétera. Pelear licitaciones en los municipios, en universidades y otros
espacios amigables. nos estamos organizando como grupo de Consumidores Po-
pulares a partir del Foro Agrario nacional y del de Cooperativas Autogestionadas
y Economía Popular realizados en Buenos Aires en los últimos meses para tratar
de construir tramas de valor con los actores vinculados a la producción de bienes
y servicios alimentarios. Empezando por identificarnos –hay muchísimas expe-
riencias de este tipo en todo el país que aquí en Buenos Aires no se conocen– y
comprarnos y vendernos entre nosotros.
147
- La comercialización está indisolublemente unida a la esfera de la producción, no
nos podemos desentender ni desconocer cómo se produce, con qué materias pri-
mas, tecnologías, qué problemas tienen los productores para bajar sus costos, et-
cétera. Con los proveedores hay que hablar y trabajar todos estos temas. Aceptar
sin más los precios que fijan los productores, o los que fijan las Cis, dificulta las
mejoras en la productividad. Deberíamos mejorar la productividad sin tener pru-
ritos. El problema no es la productividad en sí misma (por el contrario, nos per-

mitiría emplear menos tiempo, insumos o materias primas) sino cuando se la
apropia un empresario capitalista (Lipsich, 2018). Tenemos que superar el capi-
talismo con mayor eficiencia y eficacia para solucionar el acceso a alimentos
sanos, seguros y soberanos, entre otros temas. En nuestras economías se traduce
en mayor valor agregado por trabajador, trabajadora y por organización: para el
territorio hay que incorporar tecnologías. se puede mejorar la productividad me-
jorando la calidad de la producción, particularmente en temas de mejor proce-
samiento de materias primas, inocuidad, sanidad, conocer la trazabilidad,
monitoreo de la gestión de calidad, mejora continua (Gurisatti, Lipsich et al.,
2009), etiquetado de productos, y un tema central que es avanzar hacia una tran-
sición agroecológica. El Ministerio de Agricultura, el inTA, el instituto nacional
de Tecnología industrial (inTi), el servicio nacional de sanidad y Calidad Agroa-
limentaria (sEnAsA), el instituto nacional de Alimentos (inAL) y las universida-
des podrían experimentar, dar asistencia técnica y capacitar en el tema.
- Bajar los costos unitarios de la comercialización: los súper avanzan cada vez más
en este terreno. Mejorar la infraestructura para acopio, conseguir fletes propios.
El Estado tiene un papel importante en la construcción de una infraestructura
comercial.
- Capacitación y apoyo técnico en temas empresariales (porque somos organiza-

ciones con fines económicos, aunque no tengamos fines de lucro). Por ejemplo,
logística, estrategias de mercadeo, software, etcétera. Aquí podría haber apoyo
de las universidades nacionales.
- Hay mucho por mejorar en la comunicación dirigida a los que no están cono-
ciendo la EssyP, o que por ahora no adhieren políticamente pero que les interesa
148 comer más sano, más fresco. El tema es ver cómo llegamos a esa gente. En esto
también podría haber apoyo de las universidades nacionales.
- El consumo de alimentos sanos y accesibles es excelente para interpelar a los va-

rones y desnaturalizar su falta de involucramiento en el tema debido a la división
del trabajo según el género.
Políticas públicas
Para mover el amperímetro hacia un consumo popular que sea accesible, sano,
de calidad y fresco se requiere dejar de considerar a los actores de la AF y EPys
con una visión asistencial o de contención y pasar a implementar políticas que los
consideren actores económicos capaces de resolver las demandas socialmente ne-
cesarias de la población (Martínez, 2015). Para transitar desde el financiamiento
de las experiencias puntuales o focalizadas –tal como implementa actualmente de
manera muy eficiente el Programa Mercados solidarios de la secretaría de Econo-
mía social del Ministerio de Desarrollo social 2019– que encaren, mediante una
nueva institucionalidad que recoja lo que se está haciendo en los territorios. Polí-
ticas públicas que promuevan soluciones masivas de abastecimiento a nivel local,
de cada comuna, de cada barrio, vinculando a productores con consumidores lo-
cales, y no solo en lo que hace a la provisión de alimentos, sino también en lo refe-
rido a la vestimenta, energía, vivienda, etcétera (Martínez, 2015). En ciertos casos,
los productores necesitan mercados regionales o nacionales, para lo cual la Ley de
Agricultura Familiar propone la creación de una Red nacional de Comercialización7.
Por cierto: cinco años después de su formulación hemos avanzado en la mirada, y
podríamos aprovechar su demorada reglamentación para superar el enfoque pro-
ductivo y conectarla con las necesidades alimentarias de la población.
Carece de una lógica de efectividad socioeconómica que la gente que recibe el

salario social complementario que le da el Ministerio de Desarrollo social lo gaste
7
Ley 27.118 de Reparación Histórica de la Agricultura Familiar. ARTÍCULO 22. El Ministerio impulsará: 1.
La realización de ferias locales, zonales y nacionales, y pondrá especial énfasis en la conformación de
una cadena nacional de comercialización, articulando estructuras propias, cooperativas de productores
o instancias mixtas cuando resulten necesarias. 2. La promoción de marcas comerciales y denominaciones 149
de origen y otros mecanismos de certificación, como estrategia de valorización de los productos de la
agricultura familiar. 3. La compra de alimentos, productos, insumos y servicios provenientes de estable-
cimientos productivos de los agricultores y agricultoras familiares registrados en el Registro nacional
de Agricultura Familiar (REnAF) tendrá prioridad absoluta en las contrataciones directas que realice el
Estado nacional para la provisión de alimentos en hospitales, escuelas, comedores comunitarios, insti-
tuciones dependientes del sistema Penitenciario nacional, fuerzas armadas y demás instituciones pú-
blicas dependientes del Estado nacional. A tal fin se deberán suscribir convenios de gestión con las
distintas jurisdicciones a fin de fijar metas y objetivos a cumplir.
en las cadenas de supermercados y no le compre a la AF y EsyP. Parafraseando a

un ex senador: la Asignación Universal por Hijo no se puede ir por las cajas de los
súper, sino que se debe gastar en comprar a la misma AF y EsPys, porque si se com-
pra dentro de la trama la plata circula en su interior. Y, por cierto, el desarrollo eco-
nómico de este sector requiere subsidios con una lógica de desarrollo y no
asistencial. Antecedentes institucionales existen; organizaciones de producción,
comercialización y consumo popular, también. Falta la decisión política8.
Los alimentos no son lo mismo que los comestibles, productos poco sanos, ul-
traprocesados, con conservantes, saborizantes, endulzantes, sal, azúcar, etcétera.
Venimos diciendo que los alimentos no deben ser una mercancía más en manos de
la oferta y la demanda, del mercado, hoy –para peor– dolarizado. si queremos am-
pliar estos espacios, no alcanza con organizar o fortalecer a nivel micro una expe-
riencia aislada, por mejor que sea, ni alcanza con el microcrédito.
Es preciso planificar para vincular de la manera más efectiva las necesidades

de consumo de la población con la oferta de la AF y EsyP. La nueva institucionalidad
debería identificar las necesidades y relacionarlas con la oferta actual y potencial
de bienes y servicios alimentarios de cada territorio. De manera que las modalida-
des concretas que vaya a adoptar la relación de productores con consumidores en
cada territorio, sin duda, variarán: ferias, mercados concentradores cooperativos,
estatales o mixtos, almacenes autogestivos, cooperativas de consumo, de trabajo o
de comercialización, compre público, etcétera, para universalizar el acceso a los
alimentos. Es decir, construcción de tramas de agregación de valor con actores in-
8
A comienzos de 2015, la subsecretaría de Ejecución de Programas de la secretaría de Agricultura Familiar
150
(ssEPAF) propuso diseñar e implementar un Programa de Abastecimiento Local a partir de la producción,
transformación y comercialización de alimentos variados y sanos de los y las agricultoras familiares y
agroindustrias locales, cuya prueba piloto se llevó adelante en un par de municipios. A la vez, buscaba
mejorar la calidad, variedad y precios para acceder a los mismos por parte de los consumidores y reducir
la “importación” de alimentos de otras zonas y regiones del país. En el aspecto institucional, la propuesta
promovía la participación de organizaciones de agricultores y agricultoras familiares y, donde las hubiera,
de consumidores y consumidoras, asignando al sector público un lugar clave en temas de sanidad
(sEnAF), de oferta de espacios, generación de condiciones impositivas y bromatológicas, pero también
de financiamiento, asistencia técnica y articulación institucional a través de las coordinaciones provin-
ciales de la sAF y otras instituciones relacionadas al sector (Gentileza de susana soverna).
volucrados en la producción, comercialización, distribución, consumo, asistencia

técnica, financiamiento, etcétera, de bienes y servicios alimentarios. Es síntesis, se
requiere –para cualquiera de las modalidades reseñadas al comienzo– inversión
pública, orientada territorialmente y en articulación con las organizaciones exis-
tentes.
¿Y si no la hubiera, al menos en el corto plazo? Mi planteo no es de fuertes re-

quisitos de apoyo estatal para avanzar, se requiere mínimamente que la producción
vuelva a funcionar. En esto me sumo a la propuesta de estrategias intersticiales de
Erick Olin Wright (2015), aun en contextos políticos poco favorables en los cuales
hay un largo camino a transitar que avance más allá de lo testimonial tendiendo a
formas de abastecimiento de mayor alcance para todos y todas.
151
Realidad Económica 329 / Sumario
Globalización y desarrollo
Centro y periferia
Enrique Arceo
Páginas 9 a 34
Resumen
El artículo analiza las tres olas de expansión del modo capitalista de producción,
con especial énfasis en la última ola. Los primeros apartados se dirigen a elucidar el
impacto de la última etapa de la globalización sobre los países centrales, puntualizando
en la movilidad del capital y las nuevas relaciones de fuerzas sociales que impulsa, en
la secuencia neoliberalismo- globalización-financiarización, la concentración y la com-
petencia oligopólica, los efectos sobre la estructura económica global, y el fin del pe-
ríodo. El último apartado analiza el carácter dependiente de las formaciones
periféricas, para concluir en que “la contrapartida a los efectos de la tercera ola de glo-
balización es la exigencia de una redefinición de las políticas nacionales de desarrollo
y, para ello, la reestructuración de los Estados periféricos en base a una estructura del
bloque en el poder marcadamente distinta a la supuesta en la teoría tradicional del de-
sarrollo, lo que implicará, seguramente también, nuevas respuestas a la pregunta sobre
el tipo de desarrollo deseable y el sendero para alcanzarlo”.
Abstract
Globalization and development
This article analyzes all three expansion waves of the capitalist mode of production,
emphasizing on the last wave. The first sections aim to analyze the impact of the last
152
stage of globalization on central countries, particularly, mobility of capital and new re-
lations of social forces which foster concentration and oligopolic competitiveness in
the 'neoliberalism - globalization - financiarization' sequence, as well as its effects on
global economic structure, and the end of this period. The final section analyzes the
dependent nature of peripheral formations, to conclude that 'the effects of the third
wave of globalization will be matched will the demand for a re-definition of national
development policies, and, for this, the re-structuration of peripheral States which is
based on a power bloc structure that will be markedly different to that which is desig-
ned in the traditional development theory, which will also surely imply new answers
to the question on the type of desirable development and the path to achieve it'.
América Latina: adiós industria, hola estancamiento

Pierre Salama
Páginas 35 a 61
Resumen
El presente trabajo analiza las características de América Latina que, de alguna man-
era, explican su posicionamiento actual en el mercado mundial, y sus posibilidades de
desarrollo presente y futuro. Pese a haber atravesado una década de reducción de la
pobreza de la mano de gobiernos progresistas, el continente ha sufrido una reprima-
rización de su economía –a diferencia de los países asiáticos– que lentamente deja ver
sus consecuencias y, pese a lo que se cree, no ha contribuido a reducir la desigualdad
estructural. Con la reprimarización de la economía y la consiguiente desindustrial-
ización, la demanda de trabajo calificado propuesta por las empresas se ha vuelto rel-
ativamente más escasa, por debajo de la oferta de jóvenes graduados de escuelas y
universidades. La industrialización, en este sentido, aparece como un factor clave de
desarrollo, de generación de empleo directo e indirecto, y de crecimiento sostenible en
el tiempo. Pero solo será posible si va acompañada de una mejora en la productividad
del trabajo que requiere de una apuesta a la tecnología.
Abstract
Latin America: goodbye industry, hello standstill
This paper analyzes the characteristics of Latin America which, in some way, explain
153
its current positioning in the world market, and its chances of present and future de-
velopment. In spite of having gone through a decade of poverty reduction guided by
progressive governments, the continent has suffered a re-primarization of its economy
- unlike Asian countries - which is slowly showing its consequences and, despite general
belief, has not contributed to the reduction of structural inequity. With the re-prima-
rization of the economy and the following deindustrialization, the demand for qualified
work has become relatively scarce, below the supply of school and university graduates.
Industrialization, in this sense, appears as a key factor in development and generation
of direct and indirect employment, and sustainable growth. But it will only be possible
if it is accompanied by an improvement in the productivity of the work that requires
an investment in technology.
El ahorro de divisas como objetivo de la política industrial

Martín Burgos
Páginas 59 a 88
Resumen
En el presente artículo, proponemos una metodología para realizar una política in-
dustrial orientada hacia el ahorro de divisas, una de las problemáticas principales de
la economía argentina que se fue agudizando desde 2011. A pesar de tratarse de un
enfoque novedoso, remitimos a varios textos clásicos de la economía industrial, en par-
ticular a los del período de sustitución de importación, cuyos autores se enfrentaron a
situaciones similares en circunstancias distintas. Este trabajo es la culminación de re-
flexiones que comenzaron en el marco del Centro de Economía y Finanzas para el De-
sarrollo Argentino (Cefid-AR), en 2013, y luego se aplicaron a la industria de Tierra del
Fuego en un trabajo realizado para el Ministerio de Industria, cuando ya la restricción
externa se tornaba cada vez más acuciante. Su actualización y publicación se da en el
contexto de numerosas discusiones sobre cuáles son las políticas públicas a seguir para
revertir el proceso de endeudamiento y empeoramiento del sector externo que tuvo
lugar durante el gobierno de Mauricio Macri.
Abstract
Foreign currency savings as an industrial policy goal
In the present paper, we propose a methodology to carry out an industrial policy
154
oriented towards the saving of foreign currencies, one of the main problems of the Ar-
gentine economy, which was exacerbated since 2011. Being a novel approach, we refer
to several classic texts of industrial economy, in particular the period of import substi-
tution, when the authors face similar situations, in different circumstances. This is the
culmination of some reflections that began in the CEFIDAR in 2013 and then were ap-
plied to the industry of Tierra del Fuego in a work done for the Ministry of Industry,
when the external constraint became increasingly pressing. Its updating and publica-
tion take place within the framework of the numerous discussions on the public policies
to be followed in order to reverse the process of indebtedness and worsening of the
external sector that took place during the Macri government..
Sistemas nacionales de innovación tecnológica en países altamente

Tecnología
industrializados y en desarrollo
Eduardo Dvorkin
Páginas 91 a 104
Resumen
El presente trabajo se propone un modelo simple para caracterizar los sistemas na-
cionales de innovación tecnológica. Dicho modelo se basa en las contribuciones de
Oscar Varsavsky acopladas al triángulo de Sabato e incorpora el rol del Estado.
Durante su desarrollo, se demuestra que el modelo propuesto es aplicable tanto
para los países altamente industrializados como para los países en desarrollo. También
se analizan métricas para la evaluación de los sistemas nacionales de innovación tec-
nológica.
Abstract
National technological innovation systems in highly industrialized and developing
countries
This work aims to create a simple model to characterize the national systems for
technological innovation. Said model is based on the contributions made by Oscar
Varsavsky, coupled with Sabato's triangle, also incorporating the State's role.
Throughout its development, the proposed model is shown to be applicable for both
highly industrialized countries as well as developing countries. Metrics are also ana-
lyzed, in order to evaluate the national systems for technological innovation. 155
IX Jornada Debate Cátedra Libre de Estudios Agrarios Ing. Agr. Ho-

racio Giberti La cuestión agroalimentaria

Carlos Carballo, Omar Príncipe, Nahuel Levaggi, Mercedes Caracciolo
Páginas 105 a 151
Resumen
A pesar de que el sector agropecuario de Argentina detenta una capacidad produc-
tiva que podría alimentar varias veces el número de habitantes existentes en el país,
los problemas estructurales existentes en el mismo y las políticas económica y agro-
pecuaria vigentes, determinaron en los últimos años un escaso crecimiento sectorial.
La fuerte devaluación del peso desde fines de 2015 hasta hoy, la falta de compensación
de la misma con cobro de derechos a la exportación de los productos agroexportables,
la apertura de la importación a productos primarios y agroalimentarios, la desregula-
ción total en las cadenas de comercialización internas y externas, la concentración del
uso del suelo fundamentalmente en cinco o seis cadenas orientadas a la exportación,
el empobrecimiento de las economías regionales, y el debilitamiento de la pequeña y
mediana producción agropecuaria en todas las regiones, entre otros, fueron los ejes de
una política económica para el sector agropecuario que lejos de traccionar al resto de
la economía, condujeron a primarizar las cadenas, reduciendo el valor agregado indus-
trial, la demanda de fuerza de trabajo y concentrando aún más la oferta productiva. El
objetivo de esta Novena Jornada es analizar y debatir sobre estos temas.
Abstract
Ninth IADE Debate Conference - Open Professorship of Agrarian Studies "Agr. Eng.
Horacio Giberti" The Agri-food Issue
Despite the Argentine agrarian sector's productive ability to feed several times the
156 country's existing number of inhabitants, its structural issues and the current economic
and agrarian policies have determined little growth in recent years. The strong deval-
uation of the Argentine peso since late 2015 up to date, its lack of compensation by
way of collection of export agro-goods taxes, the opening for importation of primary
goods and agri-food products, the total dis-regulation in internal and external trade
chains, the concentration of the use of land - fundamentally among five or six export-
oriented chains -, the impoverishment of regional economies, the weakening of smaller
and intermediate agrarian production in all regions, among other issues, have been the
axes of an economic policy for the agrarian sector, which, far from pulling along the
rest of the economy, fostered the primarization of chains, reducing industrial added
value, demand for workforce and further concentration of productive supply
R e a l i d a d E c o n ó m i c a 329
Reseña / por Joaquín Lazarte
Paula Belloni y Francisco Cantamutto (coords.)
La economía política de Cambiemos.

Ensayos sobre un nuevo ciclo
neoliberal en Argentina.
Editorial Batalla de Ideas, Buenos Aires, 2019. 213 págs.
157
Reseña / La economía política de Cambiemos de Paula Belloni y Francisco Cantamutto
E
l libro que se reseña a continua- relaciones exteriores”, el autor y la autora
ción es el resultado de un análi- consideran que, tanto la sujeción del país
sis proveniente del enfoque de la al CIADI (Centro Internacional de Arreglo
economía política. Poniendo en juego dede Diferencias sobre Inversiones (CIADI),
bates centrales de la etapa económica, como las firmas de tratados de libre co-
abordajes originales y novedosas presen- mercio, provocaron una deliberada desa-
taciones de datos, los/as autores/as ca- tención a las correlaciones de fuerzas
racterizan de manera abarcativa el locales, entre otros factores, que consoli-
trayecto del modelo de acumulación local daron un ataque sistemático a la fuerza de
en el marco del proyecto neoliberal ar- trabajo.
gentino durante el gobierno de Cambie-
mos. Los seis capítulos que lo componen La inserción externa, el comercio exte-
el libro abordan un abanico temático que rior, las inversiones extranjeras el proceso
va desde reflexiones sobre la relación de endeudamiento son tópicos tratados
entre el programa económico y la bús- por Belloni y Wainer. El autor y la autora
queda de legitimidad social, hastacia el parten de los objetivos planteados por el
análisis sobre el mundo del trabajo du- propio Ggobierno para “reinsertar” a la
rante el gobierno de Ccambiemos. En ese Argentina en el mundoglobo: intentar
camino, abarcanpasando por su política “convertir al país en el supermercado del
exterior, su inserción en el mercado inter- mundo”, recibir una “lluvia de inversiones
nacional, la estructura económica en extranjeras” y el regresoregresar a los
clave de sectores ganadores y perdedo- mercados internacionales de crédito. Al
res, la dinámica de los capitales más con- analizar los principales indicadores eco-
centrados y el análisis de la lógica de nómicos que dan cuenta de estos aspec-
acumulación en esta etapa. Este libro, tos, Belloni y Wainer encuentran que los
además, tiene su antecedente en la publi-
cación de “Entre la década ganada y la dé-
resultados preponderantes indican un fra-
cada perdida”, donde algunos/as de

caso del paradigma propuesto por Cam-
biemos: un déficit comercial histórico,
los/as autores/as presentes, analizaron a una reprimarización de la canasta expor-
modo de balance, el ciclo económico de tadora, la ausencia de inversiones y un en-
158 los gobiernos kirchneristas bajo el mismo deudamiento externo exponencial. A,
enfoque de economía política. aspectos todos que vulneraron la econo-
mía argentina, y la volvieron volviéndola
La política exterior bajo el gobierno más dependiente.
de Cambiemos es analizadao por Ghiotto
y Pascual como una ofensiva contra el tra- Si pensamos en ganadores y perdedo-
bajo. Mientras que el Ggobierno la pre- res para analizar la estructura económica
sentó como una “desideologización de las que nos deja el gobierno de Macri, el capí-
tulo de Costantino –, a partir de un análi- les privilegiados en la etapa, más vincula-

sis de los liderazgos sectoriales al interior das a lo financiero que a lo productivo.
del Producto Bruto Interno y su vínculo
con las políticas económicas–, nos mues- En relación a los/as trabajadores/as
tra que durante el gobierno de Cambie- durante la gestión de Cambiemos, el capí-
mos la industria y la construcción tulo de Barrera Insúa y Pérez analiza
profundizaron su tendencia crítica, inicia- cómo fue el desenvolvimiento del mer-
dao en la última etapa de la gestión kir- cado de trabajo en este período en rela-
chnerista, mientras que el sector de ción con las políticas económicas
intermediación financiera acentuó su tra- orientadas hacia el sector y la resistencia
yectoria virtuosa presente en los años an- ejercida desde los sectores popularesel
teriores. Así, la autora encuentra que el campo popular. Los autores sostienen que
cambio en los liderazgos sectoriales en la el nuevo esquema económico pretendió
etapa más reciente está dado por los sec- doblegar la fuerza de trabajo y subordi-
tores primario-exportadores, las empre- narla al capital, dando lo que dio lugar a
sas de servicios públicos y las procesos de desalarización y vulneración
telecomunicaciones, que pasaron a estar de la calidad del trabajo, pero sin poder
entre los principales ganadores durante avanzar en una legislación que perdurase
la gestión de Cambiemos cambiemita. en el tiempo. En relación a la resistencia
social, Barrera Insúa y Pérez los autores
Para complementar esta mirada, estu- encuentran cambios en las lógicas del
diar el desenvolvimiento del capital con- conflicto laboral y un mayor protago-
centrado bajo la gestión de Macri resulta nismo de las organizaciones de las/os/as
esencial. En ese sentido, Cassini, García trabajadores/as de la economía popular y
Zanotti y Schorr particularizan en el es- el movimiento de mujeres.
tudio de las relaciones entre las medidas
llevadas por el Ggobierno y la emergencia Todos los análisis precedentes se com-
de las fracciones ganadoras-perdedoras plementan si comprendemos las disputas
del capital. Los autores encuentran que sociales entre las diversas fracciones de
159
los capitales del ámbito financiero, del clase y al interior del gobierno de Cambie-
sector bancario, el primario-extractivo y mos. Esta clave, presentada por Canta-
aquellas empresas cuyos precios involu- mutto y López, pone el eje en el
cran la intervención estatal, fueron loas entramado social que condicionóa al Ggo-
que más rentabilidad lograron en el pe- bierno a partir de vincular las políticas
ríodo, mientras que los segmentos indus- públicas con los discursos de los actores
triales fueron los perdedores. Los autores sociales. Los autores reflexionan acerca
tTambién encuentran modificaciones en dede laqué manera en que el bloque de
las lógicas de acumulación de los capita- poder que sostuvo los inicios del gobierno
de Macri fue corriéndose hacia posicio- terno marcaó el regreso exitoso de los
nes más críticas, mientras que, en las cla- acreedores extranjerosernos al proceso
ses populares, emergieron de acumulación y el poder económico. Por
movilizaciones multisectoriales, de orga- último, en el mercado de trabajo se ob-
nizaciones de la economía popular y del serva una crisis laboral de magnitudes
movimiento de mujeres, que fueron ero- pronunciadas, cuyas víctimas principales
sionando la legitimidad inicial. son los jóvenes y las mujeres.
Cada uno de los aportes de los/as au- Los capítulos fueron escritos a lo largo
tores/as complementa, críticamente, del 2018 y los primeros meses de 2019. El
otras interpretaciones sobre la etapa eco- ciclo político macrista a lo largo del último
nómica macrista. Mientras algunas claves año fue mostrando algunos elementos,
de lectura ponen el eje en los CEOs que muchos de ellos mencionados a lo largo
ejercen la función pública,, o bien –, desde del libro, que anticiparon la derrota elec-
otras perspectivas más cercanas al Ggo- toral de la fuerza gobernante en las elec-
bierno–, se habla de una “pesada heren- ciones primarias y generales. La
cia” o “turbulencia externas”, en este libro profundización del ciclo de endeuda-
se prioriza un análisis integral de la diná- miento, la aceleración de la inflación y la
mica económica y la lógica política que poca voluntad política para encauzar de-
marcaroncó los años del gobierno de mandas populares que se ofreciesenzcan
Mauricio Macri. como paliativos ante la crisis económica,
así como también la consolidación de un
A modo de síntesis, podemos mencio- frente opositor unitario, provocaron un
nar algunas conclusiones que el libro quiebre en la legitimidad electoral de la
aporta al hacer una lectura complemen- alianza Cambiemos. Seguramente los/as
taria de sus capítulos. En primer lugar, es investigadores/as reunidos en este libro,
notorio el brutal avance del capital sobre con la rigurosidad que los/as caracteriza,
el trabajo, bajo un intenso proceso de y bajo el enfoque de la economía política,
concentración económica y centraliza- complementen los aportes sistematizados
aquí con nuevas investigaciones que reto-
160
ción del capital. En segundo lugar, se ob-
serva una reestructuración regresiva del men los elementos estructurales y coyun-
sector industrial y el fortalecimiento de turales del último período, en pos de
una inserción internacional anclada en construir tanto un balance político y eco-
torno a las ventajas comparativas exis- nómico del gobierno macrista como de los
tentes. En tercer lugar, la agudización de desafíos que se abren en la nueva etapa
la dependencia anclada en el marco deen política nacional.
un ciclo acelerado de endeudamiento ex-

Realidad Económica 329

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IADE · Instituto Argentino para el Desarrollo Económico

Revista de Ciencias Sociales

J.C. Ibarra Warnes

Directora MARISA DUARTE

IADE · Instituto Argentino para el Desarrollo Económico

ISSN 0325-1926 ISSN e 2618-1711

Impresa en Publimprent S.A., Cóndor 1785, CABA

ALFREDO ERIC CALCAGNO Ex Comisión Económica para América Latina - Argentina.

Presidentes SALVADOR MARÍA LOZADA

Comisión Presidenta: MARISA E. DUARTE

Vocales JOSÉ MARÍA CARDO FLORA LOSADA

Vocales FRANCISCO ABRAMOVICH ARIEL SLIPAK

Revisoras NORMA BEATRIZ PENAS

Maxi Senkiw - Juan Raimondi

Sede del IADE

América Latina: adiós industria, hola estancamiento 35 a 61

El ahorro de divisas como objetivo de la política industrial ________________________________ 63 a 90

Sistemas nacionales de innovación tecnológica en países altamente

industrializados y en desarrollo ___________________________________________________________________ 91 a 104

La cuestión agroalimentaria ______________________________________________________________________ 105 a 151

Sumario ________________________________________________________________________________________________ 152 a 156

La economía política de Cambiemos. Ensayos sobre un nuevo ciclo

RECEPCIÓN DEL ARTÍCULO: septiembre de 2019

Realidad Económica 329 / 1º ene. al 15 feb. 2020 / Págs. 9 a 34 / issn 0325-1926

Las tres grandes olas de expansión del modo específicamente capitalista

La segunda ola se desarrolló desde las postrimerías de la Segunda Guerra Mun-

Realidad Económica 329 / 1º ene. al 15 feb. 2020 / Págs. 9 a 34 / issn 0325-1926

La consecuencia fue un profundo cambio en la división internacional del trabajo.

Realidad Económica 329 / 1º ene. al 15 feb. 2020 / Págs. 9 a 34 / issn 0325-1926

El impacto de la tercera ola en los países centrales

Ahora, la competencia tiene lugar en una amplia gama de actividades industria-

Realidad Económica 329 / 1º ene. al 15 feb. 2020 / Págs. 9 a 34 / issn 0325-1926

La reducción de tarifas se extiende asimismo a los países periféricos, los cuales

La movilidad del capital y una nueva relación de fuerzas sociales

Esa movilidad es resultado no solo de nuevas condiciones tecnológicas, sino

Realidad Económica 329 / 1º ene. al 15 feb. 2020 / Págs. 9 a 34 / issn 0325-1926

En los años setenta, el proceso de acumulación tendió a desacelerase sin que,

La alianza del capital productivo con la clase trabajadora se rompió y se con-

Esta movilidad, que es central para el neoliberalismo, determina una tendencia

Realidad Económica 329 / 1º ene. al 15 feb. 2020 / Págs. 9 a 34 / issn 0325-1926

Neoliberalismo, globalización y financiarización

El mercado financiero se expande, por el contrario, rápidamente. Las tasas de

La financiarización es particularmente importante en los Estados Unidos, donde

El crecimiento de los fondos de pensión y de inversión los ha transformado en

Realidad Económica 329 / 1º ene. al 15 feb. 2020 / Págs. 9 a 34 / issn 0325-1926

capital y la proliferación de nuevos agentes financieros que administran los fondos

Aunque con matices diferenciales, sobre todo en el caso de Alemania y Japón,

Concentración y competencia oligopólica

Realidad Económica 329 / 1º ene. al 15 feb. 2020 / Págs. 9 a 34 / issn 0325-1926

Paralelamente, se consolidó el control oligopólico sobre los mercados mediante

No es éste un fenómeno propio de la economía norteamericana. La Organización

El estudio determina en base a las cuentas nacionales la participación en el valor

Realidad Económica 329 / 1º ene. al 15 feb. 2020 / Págs. 9 a 34 / issn 0325-1926

El ingreso atribuido al capital intangible es, en estas condiciones, una ganancia

Si bien el mayor peso del capital intangible en la inversión y la generación de

Realidad Económica 329 / 1º ene. al 15 feb. 2020 / Págs. 9 a 34 / issn 0325-1926

El rápido crecimiento de este tipo de poder monopólico, basado en buena parte

Realidad Económica 329 / 1º ene. al 15 feb. 2020 / Págs. 9 a 34 / issn 0325-1926

La creciente importancia del capital intangible, resultado de las formas que

El impacto de la tercera ola en la estructura de la economía mundial

La periferia, incluida China en ella, pasó a exportar manufacturas en una pro-

Realidad Económica 329 / 1º ene. al 15 feb. 2020 / Págs. 9 a 34 / issn 0325-1926

mentarias y el crecimiento de la periferia no estuvo ya limitado por la demanda de

A medida que aumentó el peso de la periferia en la economía mundial, su con-