Introduccion Caso practico Se presenta, para el abordaje de este apartado de la materia, el siguiente caso: Caso: El control de la admi n estatal [a Fuente: Femandez, M.-L (2013). El control deta administraciinestatal,»««Confuencia, —6(13). hitpsMbaigltauncu.edu.arfobjetos_digtales/583Sirevista-confluencia2012-13-025-femandez pd Introduccion EI control de la hacienda ptiblica lo debemos enmarcar en su propia naturaleza, o sea, que el control puiblico emana del ejercicio del poder, constituyéndose en una funcidn indelegable que tiene que manifestarse en todo el accionar del gobierno. Es el medio indispensable que nos va a brindar la informacién para corregir las decisiones en relacién con las autorizaciones del presupuesto; evitar procedimientos discrecionales de los administradores; conocer y medir las responsabilidades de los funcionarios actuantes, y optimizar y dotar de transparencia al servicio piiblico prestado por el Estado. Los distintos momentos de! control —preventivo, concomitante o ulterior o critico— nos orientan para responder la pregunta: ,quién ejerce el control? Y aqui trabajaremos con los poderes que lo ejercen, si los consideramos internos 0 externos, y veremos qué unidades operatorias lo ejercitan. EI aspecto referido al control de legalidad o formal, 0 de mérito o sustancial, nos permitira profundizar sobre el accionar del Estado, comparando si los actos y hechos se ajustan a lasnormas establecidas y, paralelamente a ello, si cumplen con los aspectos de eficiencia, eficacia y economicidad, al vincularlo con los objetivos concretos establecidos previamente. La rendicién de cuentas de lo ejecutado a Io largo del ejercicio es denominada cuenta de inversién del ejercicio. En esta cuenta se consolida todo lo realizado y abarca todo el sector del Gobierno, considerando la administracién central y los organismos descentralizados, Su estructura y procedimiento de presentacién son analizados exhaustivamente, se observa la verdadera relacién entre lo autorizado y lo realmente ejecutado EI control, se suele decir, es un predicado republicano; todo sistema republicano tiene como propio un sistema de control que hace a su misma esencia y justifica su existencia. Es el instrumento que permite verificar esa correspondencia entre medios y fines puiblicos. Ya hemos dicho que la hacienda publica es dependiente, ello significa que el érgano volitivo, en representacién del pueblo, otorga mandato (a través del presupuesto) al poder administrador, finalmente, el mandante debe controlar el cumplimiento de aquel mandato por parte del mandatario. Queda claro, entonces, que para una plena vigencia del sistema democratico no es suficiente con el equilibrio de poderes, la divisién de estos, la indelegabilidad de sus funciones y el pluripartidismo, si no se ejerce el control de la gestién como corresponde. Esto se debe a que, a diferencia del émbito privado, lo que esta en juego es Ia utilizacién de los dineros publicos en procura de la atencién de las necesidades de la comunidad. Como se denominan los érganos responsables de esta instancia? Si lo queremos analizar en el orden nacional, el control externo lo lleva a cabo la Auditoria General de la Nacién; en cambio, si lo queremos analizar en los érdenes provinciales, el organismo es el Tribunal de Cuentas. En el caso presentado al comienzo de la lectura, se puede analizar que el concepto del control del aparato a través del cual actiia el Estado, también llamado administracién estatal, logra importancia debido a la evolucién de! conocimiento del control, que ya no se limita a la simple deteccién de errores y correccién de desvios que han ocurrido; sino que surge como un inestimable apoyo de la toma de decisiones, capaz de reorientar acciones y metas hacia lo que es mejor para las organizaciones y sus integrantes. En este aspecto, comprobar la exactitud con que se efectiian las decisiones de gobierno, evitar desviaciones, redelimitar metas a conseguir y cursos de accién a transitar, hacen del control una ocupacién importante que es necesario estudiar, comprender, explicitar.1. Definicion y caracteristicas Las caracteristicas peculiares y particulares que pertenecen al sector ptiblico y que lo distinguen del sector privado determinan un especial campo de accién en el que se debe desenvolver el control. Considerando este Ambito de aplicacién, surge la separacién del control interno y el control externo, y esas circunstancias exigen que, para una adecuada aplicacién de estos conceptos, se deben tener en cuenta permanentemente aquellas particularidades. La necesidad que surge en el sector piiblico de satisfacer los requerimientos de informacién para la toma de decisiones en los distintos niveles jerdrquicos se ha visto beneficiada en los tiltimos afios con la incorporacién de equipos informaticos, que han permitido el apoyo logistico en esta materia. EI concepto de control, en forma genérica, para la hacienda del Estado, asume un particular significado, desde el momento en que los actos de Gobierno que se desarrollan con la gestién de hacienda son precisamente de las més importantes funciones gubernamentales. De tal forma, constituyen actos de control la disposicién constitucional que ordena el Congreso al establecer que se debe fijar anualmente el presupuesto de la administracién de la nacién. Asimismo, es de vital importancia determinar si lo que se compré es lo que se autorizé en el presupuesto y, ademas, si se realizé de conformidad con las normas y leyes en la materia, estableciendo de esta forma el control de la legalidad del gasto, como se lo denomina genéricamente Se podria decir que la naturaleza del control es sustancialmente administrativa, pues se limita a verificar y expresar conformidad o disconformidad con la rendicién de cuentas del Poder Ejecutivo, sin que el acto encierre elaboracién o creacién de derecho, a través de normas juridicas generales que determinen conductas, que es la propia funcién legislativa. Podemos inferir, por lo tanto, que el control es una de las manifestaciones de la funcién administrativa; en este sentido, el control llevado a cabo por el Poder Legislativo de los actos del Ejecutivo y del manejo y destino, dado a los fondos publicos, es un cumplimiento del mandato constitucional. En este caso, se puede afirmar que el Poder Legislativo acta, llevando a cabo la funcién administrativa de control y realizando un conjunto de actividades encaminadas a ese fin. Asi, podriamos afirmar que el control de la ejecucién del presupuesto tiene, desde luego, una finalidad técnico-legal, pero también persigue un objetivo de tipo politico. La finalidad técnico-legal esté vinculada con la regularidad de los actos, mientras que la de alcance politico es laevaluacién y apreciacién de la orientacién general del gobierno del Estado, costo y eficiencia de los organismos oficiales y adecuacién de la actividad desarrollada a los planes de accién econémicos y sociales. El concepto de control est4 ampliamente difundido. En toda institucién, es necesario organizar un régimen de control que permite fiscalizar el cumplimiento de las reglamentaciones y normas adoptadas (control de la legalidad) y el cumplimiento de los objetivos y metas (control de gestién), Tomando la definicién Oscar J. Collazo (1984) El control permite entender la determinacién de los actos a realizar y la prevision de los hechos a ocurrir, como también el conocimiento simulténeo de actos y hechos ocurridos y su posterior juzgamiento, encaminado a conocer los causales determinantes y las repercusiones emergentes. (citado en Ortega, 2010, https://goo.su/CGeVFZN) El control recae sobre los actos y sobre los hechos administrativos, con el reflejo presupuestario que se produce en el ejercicio de la funcién. En el acto, existe una declaracién de voluntad, en cambio, en el hecho, esa situacién no se produce, aunque en ciertos casos tal voluntad lo ha precedido, Por eso, se manifiesta que los actos se determinan, ya que existe mayor grado de previsién; mientras que los hechos se prevén, contemplando el caso de su acaecimiento Desde este punto de vista, el control se puede concretar de modo diverso, segiin diferentes criterios. Veamos distintas situaciones: 1. Segin el momento de su realizacién, el control puede ser © Preventivo: cuando tiene lugar antes de la gestién, se determinan los actos a realizar y se prevén los hechos a ocurrir. © Concomitante o continuo: cuando opera simultaneamente al conocimiento de los hechos y de los actos ocurridos. © Ulterior o critico: cuando se verifica la gestién cumplida y su posterior juzgamiento, encaminado a conocer las causas determinantes y las repercusiones emergentes. 2. Segiin el érgano que lo ejerce, el control se considera: © Interno, cuando se lo practica por quien realiza la gestién o por érganos que dependen de él© Externo, cuando se lo hace por érganos ajenos a esa gestién. 3. Segiin su alcance, el control se encuadra del siguiente modo: + Legalidad o formal, cuando se controla que se ajuste a las normas establecidas + Sustancial o de mérito, cuando se analiza si la gestién: © se realizé en la oportunidad debida; © fue eficiente, es decir, si se prestaron mas y mejores servicios respecto al consumo de riqueza que se operd para prestarlo, o de otra manera, si se maximizaron servicios por unidad de costos 0 se minimizé el costo por unidad de servicios, optimizando el uso de los recursos asignados; © fue eficaz, lo que significa evaluar el indice de satisfaccién de las necesidades piiblicas, el grado de elasticidad y de adaptabilidad de! programa y de los servicios a los cambios verificados en el ambiente. Es decir, si con ella se cumplieron los fines perseguidos; © fue efectiva, es decir, si el servicio prestado fue real y verdadero. Considerando la evaluacién de los resultados y efectos de la accién cumplida, debemos analizar: la verificacién del grado de cumplimiento de los objetivos y metas previstas y el ptimo empleo de los recursos asignados; + el andlisis cualitativo de las desviaciones entre los objetivos y metas programados y los recursos y efectos de la ejecucién; + la determinacién de la causa de las desviaciones y/o de la ineficiencia en la gestion de los recursos asignados; + la asignacién de las responsabilidades consiguientes;+ la definicién de las medidas correctivas a adoptarse; + la provisién de fundamentos sdlidos en la formulacién de los fines y programas con los que se realimentard la adopcién de politicas, el planeamiento y la presupuestacién en su caso. De esta manera, se combinan los andlisis de eficacia y eficiencia con los de control sustancial 0 de mérito. Si relacionamos el esquema de control de legalidad vigente en nuestras legislaciones, combinado con el jurisdiccional- institucional, se puede establecer: + Control preventive © Organo directivo: Congreso, legislaturas © concejos deliberantes. El alcance se manifiesta en la materia de ley u ordenanza de presupuesto, normas y operatorias. © Organo ejecutivo: Poder Ejecutivo o departamento ejecutivo. El alcance lo definen las reglamentaciones, circulares y normativas, y se orienta a la ejecucién del presupuesto en las etapas del gasto. © Tribunales de cuentas: controles preventivos en los actos que disponen gastos. * Control continuo o concomitante © Interno: a cargo de las secretarias de hacienda o las contadurias generales. El alcance esta dado por el control del registro financiero patrimonial y legal. © Externo: considerado como parlamentario delegado del Tribunal de Cuentas. El alcance supone seguir el desarrollo y registro de las operaciones financieras, patrimoniales y legales, complementando adicionalmente los pedidos de informes; considerando como parlamentario directo al Congreso, legislaturas 0 concejos deliberantes. El alcance supone seguir la evolucién del aspecto financiero e intervenir en aspectos que hacen al endeudamiento a largo plazo, pedidos de informes cuando se crean convenientes o interpelaciones de aspectos y temas particulares. 2. El control de gestion El control en la etapa de ejecucién del presupuesto requiere una permanente y continuada informacién de la gestién econémica, financiera y patrimonial, que permita analizar la evoluciénde la utiizacién de los créditos y presupuestos que han sido sancionados oportunamente. El presente desarrollo se concreta a un nivel desagregado (micro), que permite el conocimiento de diferentes altemativas de solucién a los problemas que se puedan presentar a lo largo del ejercicio, a la hora de tomar decisiones. Se concreta a comienzos del ejercicio financiero y periédicamente en el curso del ejercicio, con el objeto de establecer el resultado esperado del presupuesto, Debe ser llevado a cabo por la autoridad maxima superior responsable de la marcha general de la ejecucién del presupuesto. Este control se realiza en sus dos variables fundamentales: ingresos y egresos. El control requiere de etapas y pasos sucesivos que determinan la siguiente secuencia: 1.En primer lugar, se debera analizar la realidad imperante, dado que el proyecto de presupuesto que se ha elaborado, en el aspecto financiero, data de casi un cuatrimestre anterior al momento de poner en marcha la ejecucién de todos los programas de accién de Gobierno, y esto puede haber producido ciertas variantes y cambios de situaciones que requieran un replanteo de las situaciones, seguin los créditos autorizados definitivamente y los objetivos a cumplir. 2. En este aspecto deberé programarse y verificarse si se deben producir 0 no cambios 0 ajustes cualitativos o cuantitativos. Esta confrontacién establecerd desvios de importancia que conduzea a tomar decisiones de cierta envergadura, o si, por el contrario, se pueden solucionar mediante ajustes de aumentos 0 disminuciones, tanto en lo que hace al aspecto financiero como de actividades y tareas a llevar a cabo. 3. Es muy importante el andlisis de los desvios, dado que la naturaleza de estos puede desembocar en la necesidad de producir una rectificacién del presupuesto aprobado, si no puede solucionarse mediante ajustes dentro de los niveles de autorizaciones para gastos aprobados al comienzo del ejercicio presupuestario. 4. La mayor importancia en esta instancia esta dada por el equilibrio presupuestario, dado que, si la magnitud de los desvios produce diferencias de magnitudes considerables, se deberan producir ajustes o decisiones para incrementar recursos propios 0 acceder al uso del crédito0, en su defecto, proceder a una marcada contencién del gasto puiblico 5. Estos desvios requieren de una asignacién de responsabilidades en cuanto a las motivaciones y condiciones que se han determinado. También, dependerd de si las situaciones que los originaron son productos de la responsabilidad operativa del funcionario que debe llevar a cabo el programa de accién definido, o si, por el contrario, la responsabilidad radica en estimaciones de las variables de determinacién de los ingresos 0 en el resultado del balance financiero preventivo. 6. El sentido de la etapa de justificaciones es establecer las motivaciones y consideraciones que llevaron a que se produjeran dichos desvios. No se trata de la justificacién que lleva consigo el castigo o la falta de cumplimiento de los principios presupuestarios analizados. 7. En la etapa de decisiones alternativas correctivas, estas deben ser propuestas por los sectores de mayor responsabilidad de la conduccién del proceso (ministro de Economia en los niveles nacionales y provinciales 0 secretario de Hacienda o Finanzas en los municipios © comunas). Las distintas modalidades propuestas serén acompafiadas de aspectos financieros —con evaluacién de costos— y de andlisis de objetivos y programas concretos de Gobierno, que pueden sufrir alteraciones o postergaciones en su cumplimiento. 8. En la titima etapa de toma de decisiones colectivas, es donde nuevamente se debe abocar el responsable maximo en la conduccién juntamente con su gabinete, para concretar, en definitiva, las diferentes soluciones propuestas. A\los efectos de visualizar los pasos enunciados, a continuacién se desarrolla el flujograma que describe el proceso. Figura 1: Sistema de presupuesto y control presupuestarioPresupuesto Realidad Desvio Andlisis de los Desvios Asignaciones de Responsabilidades Justificaciones Decisiones allemativas cortectivas Toma de decisiones comectivas Fuonte: elaboractén propia, Referencias Aldao, M. G. (2015). Administracién financiera gubernamental, un enfoque comparado entre la Naci6n y la provincia de Cordoba. http:/www.cba.gov.ar/wpcontent/4p96humuzp/2015/10/Administraci¥C3%B3n_Financiera_Guber namental.pdt Fernandez, M. I, (2013). El control de la administracién estatal. Confluencia, 6(13). https://bdigital.uncu.edu.ar/objetos_digitales/5635/revista-confluencia2012-13-025-fernandez.pdf Ortega, 0. (2010). Presupuesto y Control de Gestién en la Administracién Publica (tesis de grado). http://bibliotecadigital.econ.uba.ar/download/tpos/1502-0229_OrtegaO.pdf