CHANG Diálogo Productivo Con Ha-Joon Chang - Misión Productiva

Diálogo Productivo con Ha-Joon Chang | Misión Productiva 26/5/23 19:07
DIÁLOGOS PRODUCTIVOS
Diálogo Productivo con Ha-Joon Chang
Ha-Joon Chang es un economista surcoreano que se ha desempeñado durante las últimas décadas investigando
y enseñando sobre desarrollo económico y globalización. Ha publicado numerosos libros y artículos con gran
impacto en la discusión económica global. En esta nueva edición de Diálogos Productivos nos cuenta sobre la
ventana de oportunidad que abre en los países en desarrollo la explicitación de la política industrial de los países
desarrollados, el rol de la burocracia en el desarrollo económico, la posibilidad de que las políticas ambientales se
transformen en una nueva forma de “patear la escalera” y la inJuencia de las grandes empresas en el desarrollo,
entre otros temas.
 Por Misión Productiva  24/05/2023
Ha-Joon Chang es un economista surcoreano que se ha desempeñado durante las últimas décadas investigando
y enseñando sobre desarrollo económico y globalización. Ha publicado numerosos libros y artículos con gran
impacto en la discusión económica global. En esta nueva edición de Diálogos Productivos nos cuenta sobre la
ventana de oportunidad que abre en los países en desarrollo la explicitación de la política industrial de los países
desarrollados, el rol de la burocracia en el desarrollo económico, la posibilidad de que las políticas ambientales se
transformen en una nueva forma de “patear la escalera” y la inJuencia de las grandes empresas en el desarrollo,
entre otros temas.
Misión Productiva: La primera pregunta que queríamos hacerte es sobre «El Buen Samaritano». ¿Creés que sus
conclusiones siguen vigentes o que se modiEcaron de manera sustantiva? En este último caso, ¿qué
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cambiarías?
Publiqué otro libro antes, en 2002, llamado «Kicking Away The Ladder». Era un libro académico, pero escrito de
forma relativamente accesible, así que mucha gente lo leyó. Tiene dos ediciones en español. Una se publicó en
España y se tradujo como «Retirar la Escalera». Pero 10 años después, hubo otra traducción al español de Siglo
Veintiuno en México, que se tradujo como «Pateando la escalera».
«Bad Samaritans» se tradujo al español como «¿Dónde están los buenos samaritanos?». Este libro fue mi primer
libro popular, dirigido al público en general. Se basaba en «Kicking Away The Ladder», cuyo tema principal era la
política comercial e industrial, y también instituciones como la burocracia, la banca central. Pero en «Los
samaritanos» también hablé de política, corrupción, cultura, y desarrollé una serie de cosas diferentes. Han
pasado más de 20 años desde que se publicó «Kicking Away The Ladder» y más de 15 desde que se publicó
«Where are the Good Samaritans?». Es triste, pero no creo que haya nada que cambiarle al libro. Los países
ricos se comportan de la misma manera, tratando de imponer políticas económicas e instituciones e incluso
estereotipos culturales tales como “Los latinoamericanos son vagos” o “Argentina es corrupta”. Siguen utilizando
esta retórica para dirigir el mundo. Se han producido algunos cambios marginales: el Fondo Monetario
Internacional, que hasta 2005 abogaba por la plena convertibilidad de la moneda y la apertura total del mercado
de capitales, se ha vuelto más cauto al respecto. Me temo que no hay mucho que cambiar en el libro, salvo de
forma marginal. Hay un cambio muy reciente bastante sustancial, que es que ahora los americanos y los
europeos están haciendo abiertamente política industrial.
MP: ¿Creés que el papel del Estado ha cambiado en las economías desarrolladas?
Exacto, porque siempre han estado haciendo política industrial, pero en secreto, ahora lo hacen abiertamente. Lo
hacían en nombre de la Seguridad Nacional, la pandemia COVID y el cambio climático. Están invirtiendo enormes
cantidades de dinero en el desarrollo de energías renovables, por lo que se vuelven más abiertos al respecto. Así
que ese es otro cambio bastante signiicativo, pero en realidad incluso eso es más un cambio superEcial, porque
estuvieron haciendo todas estas cosas en secreto durante mucho tiempo.
MP: ¿Considerás que la política industrial explícita

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para desarrollar la economía?
Los estadounidenses y los europeos, ya hacían mucha política industrial en secreto, pero ahora la están haciendo
abiertamente y de una manera cada vez más agresiva. Creo que eso da un mayor espacio político a los países en
desarrollo para llevar a cabo estas políticas. Además, como lo están haciendo de forma tan agresiva y a gran
escala, quienes no lo hagan se van a quedar atrás, especialmente en lo que respecta a las tecnologías
relacionadas con el clima.
MP: En cuanto a la tecnología climática, esta política medioambiental que está empezando a extenderse por
todo el mundo sobre reducción de emisiones, entre otras tendencias similares, ¿es una nueva forma de patear la
escalera o tenemos alguna ventaja como economías subdesarrolladas para aprovechar esas nuevas políticas?
El papel que desempeñe dependerá en gran medida de cómo lo aborden los países en desarrollo, porque, para
empezar, en la OMC (Organización Mundial del Comercio) no existen restricciones a las subvenciones
relacionadas con las tecnologías climáticas. De modo que la OMC tiene tres tipos diferentes de regímenes para
las subvenciones. Uno es el de las subvenciones totalmente prohibidas, como las subvenciones a la exportación.
Hay subvenciones que se denominan recurribles, lo que signiica que se pueden utilizar hasta que alguien las
impugne, y en esa categoría entran las subvenciones a la I+D. Pero en la práctica, se permite porque es una
subvención que todos los países poderosos utilizan, y no van a desaEarse unos a otros. Así que en la práctica, no
se ha llevado ningún caso al tribunal de conciliación en relación con las subvenciones a la I+D. Luego hay
subvenciones que están totalmente permitidas, como las relacionadas con la tecnología medioambiental.
MP: ¿Creés que esto durará para siempre? ¿no podríamos ver quizá una regulación sobre tipos de productos y
tipos de huellas?
En teoría, sí. Pero básicamente, la OMC se ha vuelto irrelevante, porque los estadounidenses y los europeos
pensaban que podían controlarla por completo pero han fracasado a la hora de impulsar una serie de iniciativas.
La primera fue un acuerdo multilateral de inversión que se impulsó a inales de los noventa. En realidad,
Argentina estaba con los países ricos en ese momento debido a la dirección política del momento. Pero los
países en desarrollo básicamente se resistieron. Entonces los americanos, especialmente, pero también los
europeos, vieron que no pueden utilizar la OMC como quieren. Así que más o menos se han desentendido, parece
que los estadounidenses ni siquiera acuden a las reuniones. ¿Quién va a hacer estos cambios en la OMC? La
forma en que los países en desarrollo se comporten en la OMC marcará una gran diferencia, distinto de lo que
ocurría antes.
Corea debería impedir que los países ricos utilicen el cambio climático como una forma de patear la escalera.
Porque algunos de ellos ya utilizan medidas que exigen el mismo nivel de emisiones de gases de efecto
invernadero y otras normas medioambientales, a pesar de que ellos crearon todos los problemas y ahora lo
utilizan como forma de proteger la economía. Los países en desarrollo en la ONU están haciendo ruido al
respecto, pero, dependiendo de la fuerza y el éxito con que lo impulsen, esta llamada “patada a la escalera verde”
podría ser muy destructiva o no tanto. Así que en estas cuestiones climáticas, mucho depende de cómo los
países en desarrollo tomen medidas colectivas.
MP: Sos famoso por apoyar la política industrial, pero al mismo tiempo hay muchas experiencias que
demuestran que la política industrial puede fracasar. En tu opinión, ¿qué cosas no debería hacer nunca una
política industrial?
En primer lugar, creo que depende de cómo se deina la política industrial. Desde mi primer libro, he trabajado con
la deinición de que la política industrial es una política sectorial que se hace en beneEcio de la economía en
general, no en beneEcio del propio sector. Empleando esta deinición, no se puede tener un régimen industrial
que drene dinero de las arcas del Estado sin aportar nada. Si se protegió la industria del automóvil en Corea en los
años 70, fue porque, al menos en teoría, se haría crecer esta industria y se conseguiría que genere producción,
buenos puestos de trabajo, exportación, lo que está haciendo ahora. Los sacriicios que se hicieron en Corea de
los años 60 y 70 al no poder conducir coches bonitos fue, al menos teóricamente, más que compensado por sus
beneicios posteriores. El punto es que el éxito o fracaso de una política industrial concreta debe considerarse a
escala de la economía nacional. Incluso si al sector en sí no le va muy bien, si a largo plazo hace otras
contribuciones a la economía nacional, debería considerarse un éxito. Ese es el primer punto, lo que signiica que
no se puede juzgar el éxito o no de la política industrial simplemente evaluando los impactos del sector. Puede
que tenga mucho éxito para el propio sector, pero quizá esté frenando el cambio estructural necesario.
MP: ¿Cómo se construye un Estado que tenga la capacidad de funcionar con ese tipo de política industrial?
Creo que aquí hay dos niveles de problemas. Uno es la competencia técnica, y no creo que sea realmente un
problema, especialmente para un país como Argentina. Si nos ijamos en el documento de política industrial de
Corea del Sur en los años 60 y 70, un estudiante podría haberlo escrito. Todos fueron escritos por abogados o
ingenieros con ciertos conocimientos de ciencias económicas. No había una teoría económica soisticada porque
los indicadores de rendimiento eran bastante obvios: ¿Está exportando? ¿Gana cuotas de mercado? ¿Está
aumentando el contenido local de su producción?
MP: Así que no es cierto que usted dijera que Corea tenía una tecnocracia muy buena en los años 60 que ayudó
a la política industrial.
Alguien dijo que Corea tenía una política de selección de 200 años. Si se reiere simplemente a la meritocracia,
Corea del Sur tenía más de 1.000 años de tradición al respecto. Pero lo que hay que preguntarse es qué tipo de
competencias se seleccionaban. Porque el antiguo estilo de examen de servicio civil no era sobre competencia
técnica, sino que era sobre ilosofía política y literatura. Eso probablemente estuvo bien en su momento. En
segundo lugar, esa tradición había decaído bastante a lo largo del siglo XIX y XX a medida que estos países
fueron invadidos por las potencias imperiales. En China, en Corea, estas burocracias se volvieron muy corruptas.
Así que, en teoría, seleccionaban a la gente mediante pruebas, pero también establecían un montón de programas
especiales de contratación y ascenso para amigos. A inales de los sesenta, el Banco Mundial daba dinero al
gobierno surcoreano para que enviara gente a Pakistán y Filipinas a formarse en política económica.
MP: Acá en Argentina hay un paper que leemos mucho que se llama “El Estado como problema y como
solución” (The State as Problem and Solution) de Peter Evans. Es un paper de los años 90 donde él dice que han
habido tres olas con respecto a la consideración del Estado. La primera fue en la segunda posguerra donde hubo
un consenso en que el Estado era una solución para el desarrollo que estaba en parte unido a la condición, el
dinero AG, la política industrial, el dinero AG y así sucesivamente. Luego hubo una reacción contra eso en los
70, 80 y 90, que fue la visión neoliberal que concebía al Estado no como solución, sino como problema. Hay un
tercer punto de vista que considera que el Estado puede ser una solución, pero también puede ser un problema,
y lo importante sería la calidad del Estado. Empezaron a pensar que puede haber Estados desarrollistas o
Estados depredadores. Consideran a Japón, Corea o Taiwán como Estados desarrollistas. Estos últimos tipos de
Estado tienen algunas condiciones, una de ellas es que tienen esta burocracia como un pilar importante para
aplicar una buena política industrial. Así que después de decir esto y después de escucharte, ¿creés que este
marco es un poco erróneo?
No estoy seguro de que se pueda decir que esta buena burocracia se heredó simplemente de la historia, hubo
que construirla. En segundo lugar, creo que hay que hacer foco en qué competencias se necesitan. No se trata de
competencias técnicas en el sentido de contratar a trabajadores con doctorados en Chicago. En Corea del Sur,
eran abogados que sabían economía de nivel básico. En Taiwán, y esto es en China, la mayoría de los burócratas
económicos eran en realidad cientíicos e ingenieros. Así que la competencia necesaria no es la economía, ni la
administración pública, sino la inteligencia general y la capacidad de gestionar cosas. Exactamente qué
competencia se necesita es una cuestión muy importante, porque cuando se dice que se quiere aumentar la
capacidad de formulación de políticas de los funcionarios del gobierno de, por ejemplo, Uganda, ¿qué se hace? El
Banco Mundial les da mucho dinero para enviarlos a cursos de economía en Estados Unidos o el Reino Unido, y
luego piensan que han contribuido a la calidad de la elaboración de políticas en esos países. En conclusión, se
trata más de política que de competencias técnicas, porque si se tiene una determinada formación política, se
pueden conseguir bastantes cosas con personas con una formación económica muy básica.
MP: Entonces, ¿por qué Corea y Japón tuvieron éxito y Brasil y Argentina no? ¿Fue sólo que estábamos un poco
equivocados con nuestras ideas en ese momento? Evans dice que las capacidades estatales de Brasil no eran
tan fuertes como en Corea y el papel de las élites en Brasil era mucho más fuerte que en Corea lo que les
permitía inouir en el Estado.
Es cierto. A mi amigo Eric Reiner le encanta decir que América Latina es Estados Unidos donde el Sur ganó la
Guerra Civil. ReJejando eso, Corea es como Argentina donde hubo una reforma agraria. Si dejas de tener clase
terrateniente y tu clase Enanciera no se ha desarrollado, entonces potencialmente tenés la posibilidad de
perElar básicamente tu agenda nacional con el desarrollo del capitalismo industrial. Sin embargo, esa estructura
no produce necesariamente el resultado correcto porque también necesitas agencia.
En los 50’ teníamos un presidente que era miembro de una rama de la antigua familia real. En algún momento a
inales de 1950, el ministro de agricultura le informó que tenían una terrible escasez de arroz y el presidente
estalló y dijo que el problema era que los coreanos todo lo que querían era comer es arroz, “¿por qué no comen
carne de res? ¿Por qué no comen trigo?” preguntó. El ministro de agricultura estaba demasiado asustado para
decirle que no producíamos esas cosas. Así que con esta clase de presidente el desarrollo económico tenía poca
prioridad.
Por el contrario, nuestro dictador militar, el general Park, era un tipo muy desagradable, pero se preocupaba por la
vida de la gente corriente de una manera paternalista. Hay un famoso pasaje de su autobiografía en la que dice
que, durante el período colonial japonés viajaba en un tren y delante de él estaba sentado una hermosa joven de
secundaria que estaba leyendo un libro de poesía en francés, y sus manos eran blancas y hermosas, y entonces él
dice “yo odiaba esas manos, estas son las manos de las personas que arruinaron su país, sentados en su tierra,
leyendo poesía francesa, mientras que los campesinos se mueren de hambre, los japoneses están robando el
país”. Así que cuando tenés gente con esta perspectiva completamente diferente obtienes un resultado muy
diferente incluso con la misma estructura.
En Argentina no hubo reformas agrarias, que hubieran sido más restrictivas para la política industrial, pero
¿signiica eso que el resultado que se ha producido era totalmente inevitable? Yo creo que no.
Ya he mencionado diferentes tipos de cuestiones implicadas en esto. Por un lado, si la naturaleza de la burocracia
estaba determinada por la historia y el legado. Es muy fácil decir que hubo un gran servicio civil durante 2.000
años. Pero en esos años este servicio civil no produjo nada, así que creo que hay que mirar la historia, pero
teniendo cuidado acerca de qué parte del presente se va a explicar con la historia. La segunda cuestión es la de
las competencias técnicas: en realidad no se necesitan tantas competencias técnicas para que estas políticas
funcionen. En tercer lugar, tus políticas vienen dadas por tu estructura social, por tu historia, que están limitadas
por lo que podés hacer. Incluso dentro de la misma estructura diferentes élites pueden producir resultados muy
diferentes.
A la gente le suelen gustar las respuestas sencillas, pero lo que intento decir es que hay que analizar los
diferentes aspectos con detenimiento, porque de lo contrario nos limitaremos a encontrar lo que nos parezca
conveniente en los ejemplos de otros países y lo utilizaremos para apoyar nuestros argumentos o criticar las
propuestas de los demás.
MP: Hay algo interesante sobre Corea y es que aquí en Argentina discutimos todo el tiempo el papel de las
grandes empresas en el desarrollo económico. Hay un punto de vista que dice que las grandes empresas son un
problema para el desarrollo económico. El caso coreano es bastante extraño porque al principio las élites eran
débiles y el Estado era fuerte. Pero el Estado creó una gran clase empresarial como Samsung, Hyundai, SK y LG,
que controlan una parte importante del PBI y no fueron un freno para el desarrollo. Esas grandes empresas son
quizá un problema debido al poder, pero al mismo tiempo son una parte muy importante de la increíble era y las
Eguras de Corea. ¿Son las grandes empresas un problema para el desarrollo?
En el caso coreano, la razón por la que decidieron promover las grandes empresas fue porque se dieron cuenta
de que es muy difícil entrar en sectores de alta tecnología que requieren mucha cualiEcación de los trabajadores
y mucha coordinación interna. Me reiero a sectores como las máquinas herramienta y los productos químicos
industriales.
Se hicieron muchos trabajos de montaje de bajos salarios inicialmente, pero los sectores a los que estaban
apuntando en última instancia necesitarían grandes empresas para producir a gran escala. El problema de la
segunda fase fue que al principio se entró en industrias de productividad relativamente baja, como la textil y la
construcción, pero luego hubo que promover la siguiente generación de industrias, lo que se hace mediante la
protección de la industria naciente, pero no es suiciente. Básicamente, estas empresas empezaron a adoptar
estrategias de diversiicación dentro del grupo empresarial y empezaron a conceder subvenciones cruzadas a
industrias incipientes dentro de ellas mismas, así como a obtener subvenciones y protección del gobierno. Así,
Samsung comenzó como una empresa textil y de reinado de azúcar y luego pasó a la electrónica, primero
electrónica básica y luego semiconductores para teléfonos móviles. Hyundai comenzó como una empresa de
construcción y se diversiicó en la construcción de automóviles, barcos y muchos otros sectores. LG empezó
produciendo cosméticos y dentífricos, y luego se pasó a la electrónica.
El problema fue que estas empresas eran muy dependientes de los subsidios de protección del gobierno y entre
1961 y 1983 todos los bancos eran propiedad del gobierno. Así que este último realmente controlaba quien
obtenía el dinero, y a menos que se aceptara la política industrial del gobierno no era fácil obtener préstamos de
los bancos. Al principio no hubo problemas, pero a medida que crecían, el gobierno empezó a liberalizar la
economía de forma limitada. A principios de los 80’, cerca de la mitad de los bancos fueron privatizados. Aunque
los bancos privados fueron muy fuertemente controlados por el gobierno, éste control era menos fuerte y, luego,
estas grandes empresas consiguieron dinero prestado en el extranjero por lo que cada vez más comenzaron a
presionar para la desregulación.
Luego de la década del 90’ tuvimos la crisis inanciera y los sucesivos gobiernos trataron de frenar el poder de
estos conglomerados, pero no con mucho éxito porque trataron de controlarlos mediante el fortalecimiento de las
legislaciones antimonopolio que todos sabemos que no son tan eicaces en el control de los grandes capitales.
MP: Ahora que ha terminado su último libro, ¿hay algún nuevo tema o investigación en el que esté pensando
para el próximo mes o año?
Ahora estoy iniciando varios proyectos de investigación sobre la política industrial verde, deinida de forma más
estricta y más amplia, que llamo “transformación estructural sostenible”. Intento utilizar una deinición más
amplia porque la política industrial ecológica se reiere principalmente a la transición energética que, por
supuesto, es lo más importante, pero no es sólo la energía lo que tenemos que cambiar, tenemos que desarrollar
diferentes modelos de transporte y coniar más en el transporte público. Para ello puede ser necesario construir
una gran cantidad de infraestructura en diferentes países que no se han organizado tanto y que necesitan una
forma totalmente diferente de planiEcación urbana. Hay muchas cuestiones que investigar, como el uso de
recursos minerales como el litio y el platino para desarrollar industrias manufactureras o la reorganización de las
cadenas de suministro mundiales. Tengo muchas ganas de investigar sobre estas temáticas, porque si nos
equivocamos en estas cosas no tendremos futuro.
Por Pablo Neira y Daniel Schteingart
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