4.DESIGUALDAD Y JUSTICIA SOCIAL - El Papel Del Estado y La Sociedad Civil

El papel del
Estado y de la
sociedad civil
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Juan Carlos Palacios Cívico
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Índice
Introducción............................................................................................... 5
Objetivos....................................................................................................... 7
1. Fundamentos teóricos del estado de bienestar.......................... 9
2. Orígenes y evolución del estado de bienestar............................. 12
3. Estado de bienestar. Objetivos, políticas y modelos.................. 15

3.1. Los efectos del gasto social ......................................................... 19
3.2. El estado de bienestar en España y Cataluña ............................. 24
4. Crisis, sostenibilidad y perspectivas futuras.............................. 32
5. Los movimientos sociales y la lucha por la justicia social...... 36
Ejercicios de autoevaluación.................................................................. 41
Solucionario................................................................................................ 45
Bibliografía................................................................................................. 46
Anexo............................................................................................................ 49
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Introducción
En los módulos anteriores se han revisado los fundamentos teóricos de la jus-

ticia social y se han analizado los diferentes tipos de desigualdad, su evolución
y sus principales determinantes y efectos. Llegados a este punto resulta perti-
nente preguntarse por el papel desempeñado por el Estado y la sociedad civil
en la reducción de dichas desigualdades y en la promoción de la justicia social.
Con ese fin, el capítulo se inicia recuperando el debate teórico entorno al nivel
de responsabilidad que el Estado debe asumir en la solución de los problemas
–de diversa índole– que afectan a los ciudadanos de las sociedades capitalistas
modernas. Posiciones enfrentadas que explican la formación de instituciones
sociales (formales e informales) heterogéneas que representan distintos nive-
les de compromiso y responsabilidad social por parte de los Estados.
En el segundo apartado se plantea un recorrido histórico por los orígenes y

posterior desarrollo del estado de bienestar, que describe las razones de su apa-
rición e identifica las trayectorias y contextos específicos que han dado lugar a
modelos que, aun compartiendo gran parte de los objetivos, presentan carac-
terísticas y resultados particulares. Entre las diferentes razones que explican
su aparición, la extensión del sufragio universal justificó, en gran medida, la
mayor preocupación de los gobiernos por mejorar las condiciones de vida del
conjunto de una población, ante la que tendrían que rendir cuentas en las
siguientes convocatorias electorales.
Las discrepancias teóricas sobre el papel del Estado en la reducción de las de-
sigualdades han dado lugar a una extensa literatura empírica que ha tratado
de evaluar los resultados de las políticas sociales de los Estados. Para ello, los
diferentes estudios se han propuesto contrastar si los efectos (positivos y ne-
gativos) apuntados en el debate teórico son o no respaldados por la evidencia
empírica. En el tercer apartado se sintetizan las conclusiones de dichos estu-
dios y se evalúan los posibles efectos del gasto social, comparando los niveles
de pobreza y desigualdad y su evolución para los diferentes modelos de esta-
do de bienestar. En este mismo epígrafe se describen las principales políticas
que dan forma al Estado del bienestar y se analiza el gasto social de España y
Cataluña con el objetivo de identificar las particularidades de su modelo de
bienestar y sus principales déficits sociales en relación con la zona euro.
En los últimos tiempos son muchas las voces que aseguran que el estado de
bienestar se encuentra en crisis. A lo largo del cuarto apartado nos propondre-
mos contrastar dicha afirmación, evaluando los argumentos que la sustentan
y analizando los retos y amenazas a los que se enfrenta la protección social
en el actual contexto de globalización. La lucha por la justicia social no es,
sin embargo, patrimonio exclusivo del Estado. Las propias contradicciones del
estado de bienestar y su incapacidad para dar respuesta a las reivindicaciones
de determinados colectivos explican, en gran medida, la conformación de los

movimientos sociales. Organizados en torno a unos objetivos específicos, los
movimientos sociales representan los anhelos de la sociedad civil por trans-
formar la realidad y promover la justicia social mediante mecanismos no ins-
titucionales. En el último apartado, se analizan los diferentes tipos de movi-
mientos sociales y sus principales características, las razones de su formación
y los principales retos y problemáticas en el actual contexto de globalización.
Objetivos
Los objetivos de este módulo son los siguientes:
1. Identificar los diferentes modelos de estado de bienestar, las razones que

explican su conformación y sus principales instrumentos y características.
2. Evaluar los resultados de las políticas sociales promovidas por el Estado,

distinguiendo entre los efectos de estas en el crecimiento, la desigualdad
y la pobreza.
3. Analizar los principales retos y problemáticas a los que se enfrenta el estado

de bienestar en el actual contexto de globalización.
4. Entender el papel de los movimientos sociales en la lucha por la justicia

social, las razones de su aparición y creciente protagonismo y las princi-
pales transformaciones, oportunidades y amenazas asociadas al desarrollo
de las TIC y al proceso de globalización.
1. Fundamentos teóricos del estado de bienestar
Las bases epistemológicas del estado de bienestar derivan de la idea de Estado

mantenida por diferentes corrientes de pensamiento. Siguiendo a Picó (1987),
vamos a sintetizar los planteamientos centrales de las tradiciones liberal-de-
mócrata, marxista y socialdemócrata sobre el concepto de Estado y de estado
de bienestar.
(1)
La tradición� liberal-demócrata concibe el Estado� como� un� «conjunto� de Un ejemplo de dichos grupos
puede encontrarse en los sindica-
instituciones�políticamente�neutrales�y�ajenas�a�otras�fuerzas�sociales,�ne-
tos y organizaciones de consumi-
cesarias�para�crear,�definir�y�reforzar�el�marco�regulador�en�el�que�operan dores.
las�fuerzas�económicas�políticas�y�sociales» (Picó, 1987). De ese modo, el

papel del Estado pasa por arbitrar los intereses de los diferentes grupos que
conforman la sociedad, sin asumir un rol protagonista en el cambio social.
Para la tradición liberal, el estado de bienestar surgió para dar respuesta a las
demandas surgidas con la Revolución Industrial y a la complejidad de las so-
ciedades modernas, con el fin último de resolver las crisis de crecimiento y
sin cuestionar las estructuras fundamentales de la organización social. Dentro
de la tradición liberal-demócrata, se desarrolla el concepto de corporatismo
(Schmitter y Lehmbruch, 1979), entendido como un sistema que articula gru-
pos con intereses y funciones diferenciadas1, con los que el Estado acuerda
una suerte de monopolio representativo. Un acuerdo propuesto con el doble
objetivo de ejercer el control social de las masas y sus reivindicaciones y de
legitimar el Estado y su política económica.
La tradición�marxista rechaza el término estado de bienestar y opta por referir-

se al concepto como simples transformaciones del Estado capitalista moderno.
El�objetivo�de�dichas�transformaciones�no�sería�otro�que�el�de�intentar�le-
gitimar�el�papel�de�un�Estado,�al�servicio�de�la�clase�capitalista, que resulta
imprescindible para garantizar el proceso de acumulación y la provisión de
bienes y servicios fundamentales que no resultarían rentables para el capital
privado. A tal objetivo, también ha servido la propia democracia política, con
la que se persigue aburguesar, desmovilizar y dividir la clase trabajadora, al
Karl Heinrich Marx
propiciar un progreso asimétrico dentro de esta.
Dentro de la tradición marxista habría que diferenciar entre el enfoque�ins-

trumentalista y el enfoque�estructuralista. El primero ha centrado su análisis
en la naturaleza de la clase gobernante y asume la instrumentalización (direc-
ta o indirecta) del Estado y del poder político por parte de esta en la defensa
de sus propios intereses de clase. Por su parte, los estructuralistas vinculan las
funciones del Estado no solamente a los intereses de una sola clase, sino a
la propia estructura social. En esa línea, Claus Offe defiende que la principal
contradicción del capitalismo radicaría en su intento de armonizar el interés
privado que lo sustenta, con los procesos de socialización que de él derivan,
generándose contradicciones entre «eI impulso a la reproducción del capital

y el intervencionismo que adopta el Estado sobre el intercambio; entre el fo-
mento del trabajo productivo y la protección al trabajo improductivo; entre
la presión fiscal y el deseo de inversión privada; entre el sentido de dependen-
cia respecto al Estado y sus valores anclados en la filosofía del individualismo
posesivo» (Picó, 1987). A pesar de dichas contradicciones, para Offe, el estado
de bienestar ya no resultaría reversible, al haber asumido funciones esenciales
tanto para el funcionamiento de la economía como para el bienestar de mu-
chos grupos sociales.
(2)
Para la tradición�socialdemócrata, dentro de la cual destacan autores como Otros autores, como A. Wagner,
desvinculan el desarrollo del esta-
L. Blanc y F. Lasalle, la�mejor�forma�de�aumentar�el�bienestar�de�los�traba-
do de bienestar con la llegada a
jadores (y del conjunto de la sociedad) pasa�por�participar�en�las�institucio- las instituciones de los partidos re-
presentantes de los intereses de los
nes�y�defender�en�ellas�los�intereses�de�la�clase�obrera, para lo que se hacía trabajadores. En su «ley del Esta-
absolutamente necesario la aprobación del sufragio universal y la constitución do», el economista alemán defien-
de que es el nivel de desarrollo de
de partidos y sindicatos. De ese modo, la abolición de la propiedad privada una sociedad el que determina el
aumento del gasto público y de las
dejaba de ser la vía para construir una sociedad socialista; planteándose, en su
funciones del Estado, por la mayor
lugar, la reconquista del Estado en beneficio del conjunto de la sociedad, el complejidad social existente y nivel
cultural de la población y la consi-
desarrollo de servicios sociales colectivos y la aplicación de políticas redistri- deración de los bienes públicos co-
butivas que permitieran reducir las desigualdades. De ese modo, las libertades mo bienes elásticos y superiores, lo
que acaba generando mayores de-
políticas se conciben como el paso previo para alcanzar la emancipación eco- mandas de intervención.
nómica y, en última instancia, la democracia total2.
Dentro de la propia teoría económica, las primeras referencias al concepto de

bienestar pueden encontrarse en los trabajos del economista A. Pigou Wealth
and Welfare (1912) y The Economics of Welfare (1920), en los que asume el ob-
jetivo de Bentham de «maximizar la felicidad para el máximo número» de
personas y los conceptos de felicidad y bienestar social se definen a partir de
la agregación de las utilidades individuales. El mayor respaldo teórico que el
estado de bienestar recibiría desde la teoría económica vendría de los trabajos
de J. M. Keynes. Elaborada en un contexto de crisis de la economía de mercado
y del capitalismo en general, la teoría keynesiana supuso la elaboración de un
modelo que implicó la superación de la crisis del 29 y, al mismo tiempo, la
formulación de un conjunto de ideas que propiciaron la transformación del
sistema económico inspirado en la teoría liberal pero sin llegar a cuestionarlo.
Su aplicación práctica mostraba los mecanismos económicos en los que debía
basarse el naciente Estado social: intervención del Estado en el mercado, au-
mento del gasto y del sector público, inversiones públicas, redistribución de la
renta hacia los grupos de menor renta (por su mayor propensión al consumo)
o reorganización de las condiciones de trabajo y retribución.
(3)
Una de las contribuciones teóricas fundamentales vendría del ámbito del de- El Estado social de derecho pue-
de considerarse como una fase
recho y, más concretamente, de la teoría�del�Estado formulada por H. Heller.
previa al estado de bienestar, al li-
En ella, el jurista alemán vincula la aparición del Estado�social�de�derecho3 mitar sus aspiraciones a garantizar
las necesidades básicas de todos
los ciudadanos.
a la naturaleza social del hombre y a la necesidad de ordenar la vida común

a partir de normas y normatividades; haciendo posible, como resultado, el
equilibrio entre las diferentes clases sociales mediante el imperio de la ley.
2. Orígenes y evolución del estado de bienestar
Más allá de los planteamientos teóricos expuestos en el punto anterior, el naci-

miento del estado de bienestar y su posterior desarrollo no pueden entenderse
sin tener en cuenta el contexto histórico en el que ambos tienen lugar. Acon-
tecimientos como la Revolución Industrial y el deterioro de las condiciones de
los trabajadores industriales, la consiguiente expansión del movimiento obre-
ro, la aprobación del sufragio universal, las Guerras Mundiales o la crisis del
29 justifican, en gran medida, la superación del Estado liberal burgués. Como
resultado, desde finales del siglo XIX comenzaron a discutirse y a aprobarse
programas gubernamentales que mostraban una mayor preocupación y sensi-
bilidad por las problemáticas sociales y por la situación de los más desfavoreci-
dos. Dentro de estos, los tres�programas�de�mayor�relevancia,�considerados
como�los�precursores�del�actual�estado�de�bienestar se corresponden con
el programa�de�seguros�sociales�impulsado�por�el�canciller�alemán�O.�V.
Bismark�en�Alemania, los planes�Beveridge�en�Reino�Unido y el New�Deal
impulsado�por�el�presidente�Roosevelt�en�los�EE.�UU.
Ante la difícil situación que afectaba a los obreros alemanes tras la crisis de
1874 y basándose en las ideas incluidas en el Manifiesto de Eisenach en 1833,
1834 y 1839 el canciller alemán O. V. Bismark impulsó la aprobación de tres
leyes aseguradoras (enfermedad, accidente y jubilación) destinadas a mejorar
las condiciones de vida de los trabajadores. A pesar del liderazgo estatal, las
contribuciones recaían, casi en su totalidad, en manos de los trabajadores y
empresarios, minando el poder adquisitivo de los salarios y limitando consi-
derablemente su capacidad de luchar contra la pobreza. Estas dificultades, sin
embargo, no fueron un impedimento para que el canciller O. V. Bismark fue-
se considerado, por gran parte de la literatura, como el padre del estado de
bienestar.
Otto von Bismarck

Al otro lado del Atlántico, la participación activa del Estado en la economía,

trascendiendo su papel de mero árbitro neutral, resultaba difícil de imaginar
en los EE. UU., uno de los países más liberales del mundo, en el que el indi-
viduo y el interés privado han ocupado un lugar central dentro de su orde-
namiento social durante los últimos siglos. Es por ello que el nacimiento del
Estado social estadounidense tuvo que esperar al estallido de una de las cri-
sis más importantes de la historia del capitalismo: la Gran Depresión. Ante
la gravedad de la misma, los electores estadounidenses decidieron, en 1933,
dar las riendas del país al demócrata F. Roseevelt. El cambio de rumbo se hizo
presente desde un principio:
Franklin D. Roosevelt
«La medida de esta restauración descansa en el grado en que apliquemos valores sociales
más nobles que la mera ganancia monetaria. La felicidad ya no depende solo de la pose-
sión del dinero; descansa en la alegría del logro, en la emoción de esfuerzo creador. La
alegría y el estímulo moral del trabajo no deben depender de la búsqueda insensata de
ganancias que se desvanecen.»
Discurso de toma de posesión de Franklin D. Roosevelt (Boorstin, 1998)
Bajo el nombre de New Deal, el presidente Roosevelt puso en marcha un am-

bicioso programa de reformas con el objetivo de sanear el sector financiero
y reactivar la economía. Durante su primer mandato, se adoptaron medidas
como el abandono del patrón oro, la devaluación del dólar en un 40 %, la
aprobación de leyes y regulaciones bancarias y de un fondo de garantía de
depósitos, el aumento del gasto y de la inversión pública o la reducción de las
superficies cosechadas mediante el pago de indemnizaciones compensatorias.
Durante su segundo mandato, la Administración Roosevelt aprobó la Social
Security Act, mediante la que se reconocía y fomentaba la acción sindical y
se creaba un sistema nacional de pensiones y un seguro obligatorio de des-
empleo. Además de sentar las bases de la Seguridad Social estadounidense, el
New Deal sirvió para reforzar el pensamiento keynesiano, que fundamentaría
teóricamente el desarrollo del estado de bienestar, y para demostrar el impor-
tante papel que puede tener el Estado a la hora de corregir los enormes costes
sociales que podía causar el sistema capitalista.
Durante la siguiente década, la grave situación social de la posguerra allanó

el camino para que las ideas de W. H. Beveridge, planteadas y rechazadas en
1917, tuvieran un mejor recibimiento en el Reino Unido. Con sus informes
de 1942 (Social Insurance and Allied Services) y 1944, el economista y político
laborista fijaba las bases para instaurar un sistema público de seguridad social.
Se recuperaban los anteriores seguros que habían ido aprobándose en Gran
Bretaña, se añadían nuevas prestaciones y se modificaban los mecanismos de
financiación, al no hacer recaer todo el peso en el Estado, sino exigir a todos
los trabajadores una contribución uniforme.
Con el nuevo mecanismo, el Estado podría eliminar la pobreza y asegurar un

nivel de vida mínimo para el conjunto de los ciudadanos (a la vez que in-
crementaba la productividad y competitividad de la economía), liberando al
hombre de riesgos como la enfermedad, el fallecimiento, la vejez, los acciden-
tes de trabajo, la invalidez, la maternidad o el desempleo. Es importante se-

ñalar que, a diferencia de los programas desarrollados por Bismarck, el siste-
ma británico de seguros tenía alcance universal, por lo que el derecho a las
prestaciones cubría a todos los miembros de la colectividad y no solo a los
contribuyentes.
Lejos de ser una excepción, los tres casos expuestos anteriormente no fueron
más que los primeros ejemplos de un cambio de paradigma que acabarían asu-
miendo la mayor parte de los países desarrollados. De ese modo, tras�la�Segun-
da�Guerra�Mundial,�los�gobernantes�de�los�países�participantes�pusieron
en� marcha� modelos� de� planificación� que� consolidarían� el� Estado� como
el�principal�agente�organizador�de�la�vida�política,�económica�y�social.
Como resultado, estos países vivirían el más rápido y sostenido crecimiento
económico desde los inicios del capitalismo, con la particularidad de que, por
primera vez, parte de ese crecimiento era destinado a mejorar el bienestar de
los ciudadanos mediante políticas distributivas y de programas sociales. Aun
con matices, un nuevo concepto de Estado sería asumido por partidos de iz-
quierda y de derecha, alcanzándose un contrato social que consagraría el es-
tado de bienestar y garantizaría la paz social.
(4)
Ante el estallido de las crisis del petróleo, las ideas keynesianas comenzaron Principalmente, mediante la re-
ducción del gasto público.
a ser cuestionadas por su incapacidad para dar respuesta a un escenario de
estanflación, en donde la alta inflación convivía con el estancamiento de la
economía y la destrucción de empleo. La necesidad de estimular la actividad
económica y de reducir el crecimiento de los precios, simultáneamente, dio
alas al pensamiento monetarista, que abogaba por reducir el papel del Esta-
do en economía y confiar en la acción del libre mercado como garante de la
eficiencia económica. De ese modo, la defensa keynesiana de la intervención
estatal fue dando paso a programas basados en los planteamientos monetaris- Los conflictos bélicos que afectaron a los
países productores contrajeron la oferta
de petróleo y llevaron el precio del barril,
tas, de privatización, desregulación y estabilización4, destinados a reducir las a finales de los setenta, por encima de los
80 dólares
distorsiones estatales y el peso del sector público.
3. Estado de bienestar. Objetivos, políticas y modelos
Actualmente, pueden reconocerse dos� grandes� enfoques� sobre� el� tipo� de

igualdad que debe promoverse en una sociedad: la igualdad�de�oportunida-
des y la igualdad�de�posiciones. Aun compartiendo el objetivo de reducir las
tensiones sociales derivadas del problema distributivo, se trata de enfoques
con implicaciones muy diferentes respecto a cómo organizar la distribución
en una sociedad, como podemos ver en el siguiente recuadro:
Igualdad de oportunidades frente a igualdad de posiciones
Por un lado, los defensores de la igualdad�de�oportunidades aceptan las diferencias

entre individuos, por grandes que puedan ser, siempre que sean el resultado del lo-
gro, el esfuerzo, la capacidad o el éxito individual. Según este enfoque, la garantía de
justicia social vendrá de asegurar que todos los individuos tienen las mismas opor-
tunidades de alcanzar el éxito social. El principio meritocrático permite combinar la
justicia social con los incentivos necesarios para el crecimiento económico.
Por el contrario, los defensores de la igualdad�de�posiciones aspiran a que las po-

siciones sociales dentro de la estructura social estén próximas entre sí, permitiendo
la movilidad social al estrecharse las distancias entre grupos. Según este enfoque, la
igualdad de oportunidades es una quimera, por las dificultades existentes para visi-
bilizar gran parte de las variables y contextos que determinan, en última instancia,
el reparto desigual de la renta.
A pesar de esto, en la práctica todas las actuaciones del Estado afectan, en

mayor o menor medida, al bienestar de los ciudadanos:
El estado�de�bienestar se puede entender como el conjunto de inter-

venciones públicas que, de manera clara y explícita, tienen por objetivo
mejorar el bienestar de la población, reducir la pobreza y las desigual-
dades, garantizar la igualdad de oportunidades o reducir la incertidum-
bre ante situaciones de riesgo o necesidad (desempleo, jubilación, viu-
dedad…), al suavizar la percepción de ingresos a lo largo del ciclo vital.
Dichas intervenciones pueden agruparse, siguiendo las funciones tradicional-

mente atribuidas al Estado, en los siguientes ámbitos:
• Producción: en este punto tienen una especial relevancia aquellos servi-

cios fuertemente vinculados al bienestar de las personas, como la sanidad,
la educación o los servicios de ayuda a las familias (escuelas para niños de 0
a 3 años, asistencia –residencial o domiciliaria– para personas dependien-
tes, ancianos o con necesidades especiales…) (Navarro, 2004) o la provi-
sión de vivienda social y de transporte público.
• Estabilización: según la cual el Estado se convierte en un sujeto dinamiza-

dor de la actividad económica mediante los instrumentos que le brinda la
política económica (fiscal, monetaria o internacional). Tienen especial re-
levancia aquellas intervenciones destinadas a garantizar el pleno empleo,
favoreciendo las condiciones para la creación de empleo por parte del sec-
tor privado o expandiendo el empleo público cuando sea necesario.
• Regulación: el bienestar de los ciudadanos dependerá, en gran medida,

del marco normativo vigente. De ese modo, el gobierno puede aprobar
regulaciones destinadas a garantizar, entre otras, las condiciones de trabajo
(jornada laboral, salario mínimo, etc.), los derechos de los consumidores o
el derecho a vivir en un entorno saludable (leyes medioambientales, salud
pública, etc.).
• Redistribución: una de las actuaciones propias del estado de bienestar tie-

ne que ver con la redistribución de la renta y la protección de los más des-
favorecidos. Para ello, la política fiscal constituye un instrumento funda-
mental. Por el lado de los ingresos, será fundamental la instauración de
impuestos progresivos que graven, en mayor medida, a las rentas y patri-
monios más altos y que permitan generar recursos suficientes; de ese mo-
do, la contribución de cada ciudadano a las cargas públicas pasa a depen-
der de su capacidad de pago. Entre los impuestos más progresivos destaca
el impuesto sobre la renta de las personas físicas, en el que se establece
un mínimo de renta exento de tributación y una tarifa progresiva que fija
tipos impositivos más altos (de forma escalonada) a medida que aumenta
la base imponible. Por el lado del gasto, serán igualmente fundamentales
las transferencias sociales (monetarias y asistenciales) con el objetivo de
garantizar sus condiciones de vida y su capacidad de consumo. Dentro de
estas pueden distinguirse los programas sociales de carácter más asisten-
cial, mediante los que se garantiza la supervivencia y unas mínimas con-
diciones de vida para aquellas personas y familias que carecen de un nivel
mínimo de recursos, y los vinculados a la Seguridad Social, mediante los
que se pretende crear redes de seguridad que prevengan y combatan deter-
minados riesgos y situaciones en las que se deja de percibir una renta por
causas ajenas a la voluntad del receptor (desempleo, jubilación, viudedad,
accidentes, invalidez, etc.). Un segundo criterio de clasificación hace refe-
rencia a la cotización previa y prolongada del beneficiario, según la cual
puede diferenciarse entre prestaciones contributivas y no contributivas.
Tal y como veíamos en el módulo «La igualdad de oportunidades y la justi-

cia social en un mundo globalizado», trabajos como el de Hacker (2012) dife-
renciaban las intervenciones públicas atendiendo al momento en el que eran
ejecutadas. De ese modo, el politólogo estadounidense distingue las políticas
sociales en función de su carácter redistributivo o predistributivo. Dentro de
este segundo grupo se incluirán todas� aquellas� políticas� e� intervenciones
públicas�dirigidas�a�reducir�las�desigualdades�en�origen,�pasando�de�la�ló-
gica�de�la�reparación�a�la�lógica�de�la�preparación. Con el fin de restablecer
los equilibrios entre las partes negociadoras y de empoderar al conjunto de la

ciudadanía y activar sus capacidades potenciales, el Estado puede regular las
condiciones que determinan la distribución primaria de la renta (mercados,
activos, contratos, derechos de propiedad, etc.). En función del ámbito sobre
el que se actúe, las políticas predistributivas pueden agruparse en las siguien-
tes categorías:
• Políticas�de�mercado�de�trabajo: creación de empleo de calidad, equidad

salarial, fijación de un salario mínimo, condiciones dignas de trabajo, pro-
cesos de negociación colectica, leyes de protección del empleo, fortaleci-
miento de los sindicatos, incentivos para el emprendimiento o inspeccio-
nes de trabajo efectiva.
• Políticas�educativas: que garanticen el acceso universal a todas las eta-

pas académicas y la formación continuada de los trabajadores o la puesta
en marcha de programas educativos destinados a garantizar las segundas
oportunidades en edades adultas.
• Políticas�de�mercado: aprobación de leyes antimonopolio, de regulacio-

nes que impidan la extracción de rentas por parte de determinados grupos
con mayor poder de mercado o de negociación, de normas que regulen
sectores estratégicos y el acceso a determinados bienes básicos como la vi-
vienda (regulación de los alquileres y de los precios de vivienda), de una
renta básica universal (véase el recuadro a continuación) o la liberación de
algunos activos (reforma agraria, nacionalización, expropiación, etc.).
• Políticas�inclusivas�y�antidiscriminación: destinadas a visibilizar y co-

rregir situaciones de exclusión social que limiten las oportunidades de de-
terminados grupos por motivos de clase, género, raza, religión, orientación
sexual, edad o cualquier otro factor que impida su plena integración en la
sociedad. Especialmente relevantes serán las regulaciones que garanticen
la participación de dichos colectivos en la vida política, económica, labo-
ral y social y las campañas de sensibilización y capacitación en los espacios
educativos (formales e informales) y en los medios de comunicación.
El objetivo de la cohesión social no pasaría por escoger entre un tipo u otro

de intervenciones, sino por una combinación eficaz de ambas que responda a
las particularidades del contexto sociopolítico en el que se aplican.
Renta básica universal
La renta básica universal (RBU) constituye una de las más recientes y vigorosas pro-
puestas en materia de Seguridad Social. El debate en torno a esta figura distributiva
se ha revitalizado en los últimos años por los efectos potenciales de la robotización
en la demanda de trabajo y por la puesta en marcha de proyectos piloto, como el
llevado a cabo en Finlandia en 2015.
La RBU supone el pago,�por�parte�del�Estado,�de�una�renta�periódica�incondicio-

nal�(sin�contraprestación)�a�todos�los�ciudadanos�o�residentes�de�un�territorio
por� el� simple� hecho� de� serlo. La cuantía percibida sería la misma para todos los
ciudadanos o residentes, independientemente de su capacidad económica o circuns-
tancias personales y familiares. Con ello, se podrían cubrir las necesidades materiales
de sus perceptores y, en última instancia, se haría posible la existencia autónoma y en
plena libertad de estos. Para ello, bastaría con un importe no muy elevado, inferior al
salario mínimo, compatible con otras fuentes de renta pero incompatible con otras
prestaciones de menor importe.
Su naturaleza predistributiva deriva de su carácter universal, que permitiría mejorar

el poder de negociación de los trabajadores y evitar que sus perceptores fueran es-
tigmatizados o cayeran en la trampa de la pobreza. A ello habría que añadir, según
sus defensores, otras ventajas, como la reducción del trabajo ilegal o el aumento del
autoempleo, el cual pasaría a ser menos arriesgado que en ausencia de RBU. Por el
contrario, sus detractores defienden que la RBU reduciría los incentivos para trabajar
y estudiar, aumentaría la dependencia del Estado y erosionaría los valores cívicos que
definen las sociedades democráticas.
Diversos estudios evalúan la viabilidad y los efectos de implantar la RBU. Para el caso
catalán, Arcarons, Raventós y Torrens (2013) plantean un ejercicio de simulación, con
una RBU de 7.968 euros anuales para los mayores de dieciocho años y de 1.594 euros
anuales para los menores de dieciocho años, que sería financiada por una triple vía:
la eliminación de todas las prestaciones de menor importe, el menor gasto adminis-
trativo asociado a no tener que controlar quién tiene derecho a la prestación y quién
no, y un tipo impositivo fijo y único para el IRPF del 49,57 % (la RBU no tributaría
por IRPF). Dicho tipo impositivo permitiría mantener el resto de partidas de gasto
social que conforman el estado de bienestar, reducir el índice de Gini en doce puntos
y mejorar la situación del 55 % de los declarantes, si se consideran individualmente,
y del 87 % si añaden las personas a cargo de dichos declarantes.
La gran heterogeneidad de fórmulas mediante las que pueden concretarse las

intervenciones anteriores permite identificar diferentes modelos�de�estados
de�bienestar. Para ello, y aun reconociendo la diversidad de criterios utilizados
para establecer una tipología de estados de bienestar (grado de corporativismo,
grado de institucionalización, etc.), nos basaremos en el criterio político, según
el cual pueden distinguirse cuatro modelos diferentes de estados de bienestar:
• Modelo�anglosajón o liberal: característico de los países europeos anglo-

sajones, Australia, Canadá y Estados Unidos. Con un bajo nivel de previ-
sión, la intervención estatal se considera el último recurso a la hora de
garantizar las condiciones mínimas del individuo. La pobreza, por tanto,
lejos de concebirse como un problema social, se considera un problema
individual fruto de las decisiones personales.
• Modelo�continental o bismarkiano: característico de países como Alema-

nia, Bélgica, Austria, Francia u Holanda. Los beneficios sociales no adop-
tan la forma de derechos universales, sino que se ligan al empleo de los
trabajadores y sus familias, reforzando, con ello, la estratificación social y
la familia tradicional.
• Modelo�nórdico o socialdemócrata: característico de países como Suecia,

Finlandia, Noruega o Dinamarca. En el modelo nórdico, la pobreza y el
bienestar son entendidos como una responsabilidad del conjunto de la
sociedad; lo que explica que la prevención y las medidas predistributivas
se constituyan en el eje central del modelo, que la distribución de la renta

sea más equitativa y que la protección social sea de las más altas. La pro-
visión de protección social tiene, además, carácter universal y se vincula
al principio de ciudadanía.
• Modelo�mediterráneo o sureño: característico de países que, como Gre-

cia, Italia, España o Portugal, desarrollaron su estado de bienestar de for-
ma más tardía. En el modelo sureño, la familia desempeña un rol central
en detrimento del Estado. Si bien algunas prestaciones, como la salud o la
educación, son universales, la mayor parte de la protección social se en-
cuentra vinculada al trabajo y descansa gran parte de las responsabilidades
en las redes familiares. Como resultado, el gasto destinado a protección
social es menor que en otros modelos.
3.1. Los efectos del gasto social
(5)
Los estudios que han evaluado el impacto del gasto social se han centrado en Desde un índice de Gini de 0,44
a 0,29.
evaluar los efectos de este sobre la pobreza, la desigualdad y el crecimiento
económico. Entre la literatura que ha abordado esta cuestión, Brandolini y
Smeeding (2007) concluyen que, en promedio, los sistemas de redistribución
han conseguido reducir la desigualdad en los países de la OCDE en casi un
tercio; si bien, dicha reducción se produce de forma muy desigual entre países5.
En la tabla 1 podemos observar cómo ha evolucionado el nivel de desigualdad

durante los últimos años en la Unión Europea y una selección de países agru-
pados según su modelo de bienestar.
Tabla 1. Coeficiente de Gini antes y después de transferencias
Modelos del Países Antes de trans- Después de Diferencias

bienestar ferencias transferencias*
2010 2015 2010 2015 2010 2015
UE 50,0 51,8 30,5 31 19,5 20,8
Modelo nórdico Dinamarca 51,3 51,7 26,9 27,4 24,4 24,3
Suecia 52,7 56,7 24,1 26,7 28,6 30
Finlandia 45,8 47,4 25,4 25,2 20,4 22,2
Modelo continen- Alemania 55,4 56,4 29,3 30,1 26,1 26,3

tal
Bélgica 46,5 48 26,6 26,2 19,9 21,8
Francia 49,2 50,2 29,8 29,2 19,4 21
Austria 47,9 47,6 28,3 27,2 19,6 20,4
Países Bajos 44,2 46,1 25,5 26,7 18,7 19,4
Fuente: elaboración propia a partir de Eurostat.
*Incluyendo pensiones
Modelos del Países Antes de trans- Después de Diferencias

bienestar ferencias transferencias*
2010 2015 2010 2015 2010 2015
Luxemburgo 46,3 48,1 27,9 28,5 18,4 19,6
Modelo anglosa- Reino Unido 53,6 55,4 32,9 32,4 20,7 23

jón
Irlanda 53,9 51,1 30,7 29,8 23,2 21,3
Modelo medite- España 46,8 50,8 33,5 34,6 13,3 16,2

rráneo
Italia 47,5 48,6 31,7 32,5 15,8 16,1
Grecia 49,1 60,7 32,9 34,2 16,2 26,5
Portugal 50,0 64,1 33,7 34,0 16,3 30,1
Fuente: elaboración propia a partir de Eurostat.
*Incluyendo pensiones
(6)
De los datos incluidos en la tabla 1 se derivan varias conclusiones interesantes. Esta es la redistribución realizada
por el mercado, antes de que me-
Si comparamos los resultados de 2010 con los de 2015, puede observarse un
die ningún tipo de redistribución
aumento�generalizado�de�la�desigualdad�de�rentas�de�mercado6, más acen- pública.
tuado en aquellos países en los que la crisis económica ha sido más severa. Al
analizar las diferencias entre los diferentes modelos de bienestar, observamos
que el modelo nórdico es el más eficaz a la hora de reducir la desigualdad,
de modo que los países de ese grupo son los menos desiguales de la muestra.
En el otro extremo, se situarían el modelo anglosajón y el mediterráneo, que
agrupan los países más desiguales. Si atendemos al origen de su desigualdad,
pueden observarse algunos cambios significativos entre 2010 y 2015: mien-
tras que en 2010 la mayor desigualdad del modelo anglosajón se debía, prin-
cipalmente, a una distribución más desigual de las rentas de mercado y la del
modelo mediterráneo a un sistema redistributivo menos efectivo, en 2015 ve-
mos que la desigualdad de rentas de mercado en el modelo mediterráneo ha
aumentado considerablemente, convirtiéndose en su principal determinante.
(7)
Para la evaluación de los efectos de las políticas del bienestar en la reducción Situación en la que se encuentra
la población cuya renta disponible
de la pobreza, incluimos en la tabla 2 la tasa AROPE (que es el acrónimo de
se sitúa por debajo del 60 % de la
At Risk of Poverty or Exclusion [‘en riesgo de pobreza o exclusión’]), que mide el mediana de la renta disponible na-
cional (después de transferencias
porcentaje de personas afectadas por al menos una de las siguientes formas de monetarias y sociales).
pobreza: pobreza monetaria7, pobreza material severa8 o pertenencia a unida-
(8)
des familiares con baja intensidad de trabajo9. Situación en la que se encuen-
tra la población sin acceso a bie-
nes y/o servicios básicos (vivienda,
Tabla 2. Indicadores de pobreza relativos a la Unión Europea (2010-2015) mantener la temperatura de la ca-
sa, electrodomésticos, gastos ines-
2009 2015 Tasa de variación perados, etc.).
Tasa AROPE 23,3 23,8 2,15 % (9)

Se entiende por intensidad de
trabajo el porcentaje de tiempo
Tasa de pobreza monetaria 16,4 17,3 5,49 % trabajado en un año respecto al
que se podría haber trabajado.
Fuente: elaboración propia a partir de datos de Eurostat
*Mide el porcentaje de población entre cero y cincuenta y nueve años que vive en hogares con una baja intensidad de traba-
jo.
2009 2015 Tasa de variación
Tasa de pobreza material 8,2 8,1 -1,22 %
Baja intensidad de trabajo 10,3 10,7 3,74 %
Fuente: elaboración propia a partir de datos de Eurostat
*Mide el porcentaje de población entre cero y cincuenta y nueve años que vive en hogares con una baja intensidad de traba-
jo.
En la tabla 2 puede observarse que, tras�la�crisis�económica y las políticas de

ajuste, todos�los�indicadores�de�pobreza�(excepto�el�de�pobreza�material)
han�aumentado.
El efecto del estado de bienestar en los niveles de pobreza ha sido también

analizado por Dubet (2011). Con ese fin, el autor calcula un índice sintético
de intervención del Estado benefactor y un índice de desigualdad de ingresos
(basado en el porcentaje de la población considerada pobre) y evalúa la posible
correlación entre ambos.
Gráfico 1. Estado benefactor e índice sintético de inequidad-pobreza
Fuente: Dubet (2011)
Los datos representados en el gráfico 1 muestran claramente que los países

con estados de bienestar más desarrollados son menos desiguales y presentan
menos problemas de pobreza.
En la tabla 3 puede observarse cómo han evolucionado los diferentes tipos de

pobreza y las diferencias existentes entre los distintos modelos de Estados del
bienestar.
Tabla 3. Indicadores de pobreza según el modelo de bienestar, 2009-2015
ARO- Pobre- Pobreza Baja intensi-

PE (%) za mo- material dad del trabajo
netaria
2009 2015 2009 2015 2009 2015 2009 2015
UE-28 23,3 23,8 16,4 17,3 8,2 8,1 9,2 10,7
Modelo nórdi- Dinamarca 17,6 17,7 13,1 12,2 2,3 3,7 8,8 11,6
co
Suecia 15,9 18,6 13,3 16,3 1,6 1,1 6,4 8,7
Finlandia 16,9 16,8 13,8 12,4 2,8 2,2 8,4 10,8
Modelo conti- Alemania 20,0 20,0 15,5 16,7 5,4 4,4 10,9 9,8
nental
Bélgica 20,2 21,1 14,6 14,9 5,2 5,8 12,3 14,9
Francia 18,5 17,7 12,9 13,6 5,6 4,5 8,4 8,6
Austria 19,1 18,3 14,5 13,9 4,6 3,6 7,1 8,2
Países Bajos 15,1 16,4 11,1 11,6 1,4 2,6 8,5 10,2
Luxembur- 17,8 18,5 14,9 15,3 1,1 2,0 6,3 5,7

go
Modelo an- Reino Unido 22 23,5 17,3 16,6 3,3 6,1 12,7 11,9
glosajón
Irlanda 25,7 26,0 15 16,3 6,1 7,5 20 19,2
Modelo medi- España 24,7 28,6 20,4 22,1 4,5 6,4 7,6 15,4
terráneo
Italia 24,9 28,7 18,4 19,9 7,3 11,5 9,2 11,7
Grecia 27,6 35,7 19,7 21,4 11 22,2 6,6 16,8
Portugal 24,9 26,6 17,9 19,5 9,1 9,6 7 10,9
Fuente: elaboración propia a partir de Eurostat
Los datos vuelven a recoger un aumento generalizado de la pobreza, con la

excepción de la pobreza material, que se reduce para el conjunto de la Unión
Europea. Nuevamente, los modelos anglosajón y mediterráneo, con un gasto
social y un nivel de protección menores, vuelven a mostrar los peores resul-
tados.
Por último, el análisis de los efectos del gasto social se ha centrado en evaluar
el impacto sobre el crecimiento económico. De los estudios que han abordado
la cuestión no se desprenden, sin embargo, resultados concluyentes. Si bien
encontramos trabajos como Persson y Tabellini (1994), Rodrik (1999), Castles
(2005), Easterley (2007), Berg y Ostry (2011), Furcieri y Zdzienicka (2011) o
Berg y otros (2012), que confirman la correlación positiva entre ambas varia-
bles, también encontramos otros, como Kaldor (1957), Okun (1975), Lazear y
Rosen (1981), Barro (2000) o Arjona y otros (2003), que encuentran una corre-
lación negativa, o que, como Benabou (2000 y 2002), Bleaney y otros (2001)
o Benhabib (2003), encuentran una relación no lineal y no directa, al hacer
depender los efectos del destino del gasto o el nivel del desarrollo.
(10)
Más allá de los debates teóricos o de los análisis econométricos, lo que parece Además del aumento del gasto
social, en su explicación, trabajos
innegable es que el desarrollo del estado de bienestar tras la Segunda Guerra
como Crafts (1995), Abramovitz
Mundial coincidió con uno de los mayores ciclos de crecimiento económico (1986), Ayres y Warr (2009), Te-
min (2002) o Eichengreen (1996)
(tanto en intensidad como en duración) de la historia del capitalismo, tal y identifican otras variables explicati-
vas como la reconstrucción del ca-
como puede observarse en la tabla 410. pital físico y las infraestructuras de
Europa y de Japón, la difusión de la
Tabla 4. Crecimiento anual del PIB real per cápita entre 1870 y 2008 Segunda Revolución Tecnológica,
la era del petróleo barato o las me-
1870-1913 1913-1950 1950-1973 1973-2008 nores diferencias de productividad
entre sectores.
Europa occidental 0,8 0,8 4,1 1,9
América Latina 1,9 1,4 2,6 1,2
Asia 0,5 0,1 3,9 3,4
África 0,6 0,9 2,0 0,7
Mundo 1,3 0,9 2,9 1,8
Fuente: elaboración propia a partir de Madison (2010)
Asimismo, trabajos como el de Lindert (2004) explican la relación entre el cre-

cimiento de postguerra y el aumento del gasto social en base a cuatro factores:
• la mayor eficiencia de los sistemas públicos de pensiones, de educación

y de salud
• el aumento de la productividad (resultado de la acumulación de capital
humano)
• la mejor aceptación social de los procesos de internacionalización de la
economía
• la mayor contribución fiscal de las rentas del trabajo
(11)
Los defensores del gasto social y de su impacto positivo en el crecimiento des- En el módulo «Revisando los
determinantes y los efectos de la
tacan, como principales factores, la mayor estabilidad que genera para las in-
desigualdad», al analizar la rela-
versiones, una propensión al consumo más alta para las rentas bajas o el au- ción entre igualdad y crecimien-
to económico, incluimos trabajos
mento de la productividad asociado al acceso generalizado a la salud y a la empíricos que, como Berg y Ostry
educación. Por el contrario, aquellos autores que abogan por un menor gasto (2011), detectaban una correla-
ción positiva entre ambas varia-
social aluden a los efectos perversos que dicho gasto tiene sobre los incenti- bles.
vos (a ahorrar, invertir, trabajar…) y a la menor propensión a invertir de los
sectores más desfavorecidos. A los efectos anteriores, podría añadirse el efecto
indirecto asociado a la reducción de la desigualdad11.
3.2. El estado de bienestar en España y Cataluña
Una de las características del estado de bienestar español se corresponde con

el grado de descentralización competencial, en el que conviven competencias
propias y/o gestionadas por una sola Administración con competencias com-
partidas por varias Administraciones, como es el caso de las políticas activas de
empleo, la vivienda o el apoyo a la familia. Respecto al primer grupo de com-
petencias, el Estado básicamente asume las prestaciones vinculadas al trabajo
(como el subsidio de desempleo y las pensiones), las Administraciones auto-
nómicas se responsabilizarían de la provisión pública y universal de sanidad
y educación y de determinadas prestaciones asistenciales específicas (como la
renta mínima) y las Administraciones locales asumirían gran parte de las polí-
ticas e intervenciones vinculadas a la asistencia social (Idoate y Molina, 2008).
En el presente epígrafe, se evalúa el nivel de desarrollo del estado de bienestar

español y catalán y sus principales déficits. Aun reconociendo la importancia
de los aspectos cualitativos (relacionados con la calidad del servicio, los crite-
rios de elegibilidad o el nivel de institucionalidad o de eficacia), el análisis que
se presenta a continuación, a modo de primera aproximación, se centra en
comparar el esfuerzo inversor en protección social realizado por España y Ca-
taluña con el realizado por el resto de países miembros de la Eurozona. Dicha
comparación se realiza a partir de los datos publicados por Eurostat e Idescat,
al seguir ambos organismos metodologías de cálculo homogéneas.
Tabla 5. Gasto en protección social per cápita (en unidades de poder de compra)
2006 2008 2010 2012 2014 2014/2006
UE-19 6.742 7.292 7.918 8.196 8.504 1,26
Cataluña 4.587 5.236 5.757 5.601 5.648 1,23
España 4.435 5.094 5.605 5.555 5.565 1,25
Bélgica 7.836 8.652 9.356 9.846 10.372 1,32
Alemania 7.762 8.122 8.982 9.405 10.035 1,29
Estonia 1.189 1.792 1.923 2.012 2.245 1,89
Irlanda 6.689 7.844 8.359 8.373 8.089 1,21
Grecia 3.981 4.888 5.228 4.777 4.165 1,05
Francia 8.338 8.901 9.527 10.033 10.436 1,25
Italia 6.561 7.073 7.481 7.600 7.683 1,17
Chipre 3.550 4.051 4.566 4.783 4.567 1,29
Letonia 903 1.331 1.528 1.533 1.690 1,87
Lituania 949 1.581 1.644 1.723 1.796 1,89
Luxemburgo 14.358 16.047 17.554 18.552 19.817 1,38
Fuente: elaboración propia a partir de datos de Eurostat e Idescat

2006 2008 2010 2012 2014 2014/2006
Malta 2.335 2.685 3.037 3.232 3.573 1,53
PaísesBajos 8.808 9.588 10.535 11.117 11.374 1,29
Finlandia 8.678 9.456 10.209 10.725 11.312 1,21
Portugal 3.517 3.774 4.145 3.995 4.240 1,25
Eslovenia 3.430 3.845 4.231 4.277 4.282 1,94
Eslovaquia 1.303 1.865 2.215 2.354 2.522 1,45
Austria 8.051 8.876 9.947 10.827 11.702 1,30
Desviación�estándar 3576 3806 4135 4413 4703 0,27
Coeficiente�de�variación 66,08 62,55 62,24 64,12 65,93 19,12
Protección social
Según el SEEPROS, el concepto de protección social comprende todas las intervenciones

de organismos destinados a aligerar las cargas que representa para las familias y los indi-
viduos un conjunto de riesgos o necesidades, siempre que no haya un acuerdo simultá-
neo (recíproco o individual).
(12)
De los datos incluidos en la tabla 5 pueden extraerse varias conclusiones in- En 2014, el gasto per cápita en
protección social de Luxemburgo
teresantes. En primer lugar, destaca el crecimiento generalizado (también para
era más de once veces superior al
los casos catalán y español) de la protección social durante el periodo analiza- gasto per cápita de Letonia.
do, explicado, principalmente, por los efectos en el desempleo de la crisis del

(13)
2009 y el mayor gasto en pensiones derivado del envejecimiento de la pobla- Un segundo indicador del nivel
de dispersión existente lo encon-
ción. Dicho crecimiento ha sido mucho mayor para el caso de los países exso- tramos en el coeficiente de varia-
ción que, para 2014, muestra una
cialistas de la Europa del Este; recogiendo el importante esfuerzo con el que variación promedia del 65 %.
estos países han intentado compensar el enorme déficit social que presenta-
ban, en 2006, respecto al resto de países de la Eurozona. Un segundo aspecto a
destacar se corresponde con las enormes diferencias existentes entre países12,
lo que muestra una Europa a varias velocidades en la que aún se está muy
lejos de conseguir la perseguida convergencia social13. En�el�caso�catalán�y
español,�el�gasto�per�cápita�en�protección�social�es�un�50�%�inferior�al�del
conjunto�de�la�eurozona. En la tabla 6 se incluye el peso del gasto en protec-
ción social en el PIB para los diferentes países de la eurozona y para Cataluña.
Tabla 6. Peso del gasto en protección social en el PIB
2006 2008 2010 2012 2014 2014/2006
UE-19 18,0 18,0 19,9 20,0 20,2 1,1
España 12,7 13,8 16,6 17,6 17,7 1,4
Cataluña* 16,1 17,6 20,5 20,7 20,2 1,3
Bélgica 17,0 17,4 18,7 19,5 19,9 1,2
*Aun procediendo de diferentes fuentes, la metodología seguida en su cálculo es la utilizada por el SEEPROT.
2006 2008 2010 2012 2014 2014/2006
Alemania 19,8 18,6 19,9 18,8 18,8 0,9
Estonia 9,3 11,5 14,2 12,3 12,0 1,3
Irlanda 10,6 13,5 16,3 14,3 12,6 1,2
Grecia 15,1 17,0 18,8 21,0 20,1 1,3
Francia 21,5 21,8 23,6 24,2 24,7 1,1
Italia 17,4 18,1 19,9 20,5 21,3 1,2
Chipre 9,2 8,8 10,5 11,3 12,1 1,3
Letonia 8,9 9,1 14,2 11,4 11,5 1,3
Lituania 9,8 12,1 14,1 12,0 11,4 1,2
Luxemburgo 16,9 17,0 18,6 18,8 18,7 1,1
Malta 13,3 13,3 13,7 14,0 13,2 1,0
Países Bajos 14,6 14,7 16,6 16,8 16,9 1,2
Portugal 14,8 15,0 17,1 18,2 18,8 1,3
Eslovenia 16,1 15,5 18,1 18,5 17,9 1,1
Eslovaquia 12,9 12,5 15,2 14,9 15,0 1,2
Finlandia 19,8 19,4 22,8 23,8 25,4 1,3
Austria 18,1 18,2 18,5 19,7 20,0 1,1
Desviación�estándar 4,15 3,64 3,33 4,01 4,35
Coeficiente�de�variación 28,00 23,86 19,17 23,17 25,12
*Aun procediendo de diferentes fuentes, la metodología seguida en su cálculo es la utilizada por el SEEPROT.
El hecho de que los países que presentaban un mayor gasto per cápita mues-
tren también un mayor peso del gasto en protección social en el PIB, permite
explicar dichas diferencias no solamente a partir de su mayor nivel de renta,
sino de otros factores vinculados a conceptualizaciones específicas del estado
de bienestar (tal y como veíamos en el epígrafe anterior) o al momento y con-
diciones en que su implantación tuvo lugar. En ese sentido, el menor grado de
protección social de países como España o Portugal ha de entenderse, también,
en base a un desarrollo mucho más reciente que el de otros países de la euro-
zona. Por otro lado, la menor protección social de los países del bloque del Este
se explica, en gran parte, a partir de los duros procesos de liberalización a los
que fueron sometidos los países ex socialistas en su transición al capitalismo.
(14)
Dentro de los países con mayor protección social es necesario distinguir entre Un buen ejemplo puede encon-
trarse en el caso español, en don-
aquellos en donde la crisis ha tenido un impacto muy negativo en el empleo
de el mayor crecimiento en el pe-
y en el PIB (como España, Portugal, Grecia o Italia), en los que el mayor peso so de la protección social en el PIB
ha sido compatible con un debili-
del gasto social se explica, principalmente, en base a dos factores: el gasto tamiento de los componentes es-
creciente en prestaciones por desempleo y un descenso más pronunciado del tructurales del Estado del Bienes-
tar, como consecuencia de las polí-
PIB; y aquellos países en donde el gasto social ha tenido un comportamiento ticas de austeridad implementadas.
menos cíclico (como en Francia, Finlandia, Bélgica, Alemania, Luxemburgo
o Austria), mostrando, con ello, un desarrollo más estructural del estado de
14
bienestar .
En las tablas 5 y 6 constatábamos el déficit social existente tanto en España

como en Cataluña. A continuación, en la tabla 7 se desagrega el gasto social
en las diferentes partidas que lo componen con el objetivo último de identi-
ficar las áreas de protección social en donde tienen lugar los mayores déficits.
Según el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales, los riesgos y las necesidades
que motivan el gasto social serían los relacionados con: las enfermedades, la
invalidez y la incapacidad, los accidentes de trabajo, las enfermedades profe-
sionales, la vejez, la supervivencia, la maternidad, las cargas familiares, el fo-
mento de la ocupación, el paro, la vivienda, la educación y la pobreza.
Tabla 7. Distribución del gasto en protección social por tipologías en España*/**
2006 2008 2010 2012 2014 2014/2006
Exclusión social 59,90 58,12 49,22 51,19 59,46 0,99
Paro 522,90 582,42 763,44 796,27 642,12 1,23
Discapacidad 377,86 394,69 408,86 418,82 440,35 1,16
Vivienda 41,98 47,88 50,10 34,00 25,56 0,61
Familia 299,30 339,79 342,45 310,17 316,52 1,06
Enfermedad 1.575,30 1.693,42 1.642,77 1.537,98 1.554,82 0,99
Pensiones 1.608,03 1.769,65 1.914,21 2.102,31 2.212,69 1,37
Supervivencia 486,10 495,59 507,82 543,75 590,58 1,21
*En unidades de poder de compra per cápita.
**No incluye los gastos de administración y otros.
(15)
En� el� caso� español,� las� partidas� que� más� crecen� se� corresponden� con� el La tasa de paro en España pasó
del 9,03 % en 2006 al 23,7 % en
gasto�en�pensiones�y�en�prestaciones�por�desempleo. En este último caso,
2014.
tal y como avanzábamos anteriormente, dicho aumento se debe al fuerte in-
cremento del desempleo en España15, no compensado por la menor tasa de (16)
Según los datos del Servicio Pú-
16 blico de Empleo Estatal, la tasa de
cobertura . Por su parte, el aumento de las pensiones se explica por el enve- cobertura por desempleo pasaba
jecimiento de la población, pero también por la apuesta política del Gobierno del 78,44 % en 2010 al 58,85 %
en 2014.
del PP por mantener el poder adquisitivo de las pensiones durante la crisis,
convirtiéndola en una de las pocas partidas sociales independientes del ciclo
económico que no ha sufrido recortes durante dicho periodo. Las prestaciones
que han sufrido una mayor reducción son las ayudas a la vivienda, por los
límites a las desgravaciones fiscales a la compra, promoción y rehabilitación

de vivienda impuestos por el gobierno de José Luís Rodríguez Zapatero, en un
primer momento, y por la eliminación de dichas desgravaciones por parte del
gobierno de Mariano Rajoy.
En la tabla 8 se incluye el gasto per cápita en Cataluña, para cada una de las
partidas, entre 2006 y 2014.
Tabla 8. Distribución del gasto en protección social por tipologías en Cataluña*/**
2006 2008 2010 2012 2014 2014/2006
Exclusión social 61,9 86 106 117 135 2,18
Paro 553,27 693 872 791 635 1,15
Discapacidad 345,19 386 396 412 422 1,22
Vivienda 25,13 34 49 32 15 0,60
Familia 217,23 285 290 227 226 1,04
Enfermedad 1.418,86 1.570 1.619 1.454 1.411 0,99

Tasa�de�paro�en�España�entre�1990�y
Pensiones 1.539,59 1.680 1.934 2.081 2.297 1,49 2017(arriba)�y�porcentaje�de�parados
con�cobertura�respecto�al�total�de
parados�(abajo)
Supervivencia 422,7 447 480 502 534 1,26
(17)
Los datos a nivel catalán muestran una evolución muy similar a la observada Según datos de Idescat, la tasa
de paro en Cataluña era del 20,6
para el conjunto del Estado, un resultado que, por otra parte, resulta lógico
% en 2014.
si tenemos en cuenta que tanto los objetivos de déficit como gran parte de
las directrices de gasto han sido fijadas por el Gobierno central, limitando el
margen de decisión de las autonomías. Las dos diferencias más importantes se
encuentran en el menor gasto en prestaciones por desempleo (consecuencia
de la menor tasa de desempleo de Cataluña17) y el fuerte incremento del gasto
en exclusión social que, entre 2006 y 2014, creció un 118 %.
En la tabla 9 se incluye la evolución del gasto social por tipologías para el

conjunto de la zona euro.
Tabla 9. Distribución del gasto en protección social por tipologías en Europa*/**
2006 2008 2010 2012 2014 2014/2006
Exclusión social 102,52 114,01 123,71 132,35 144,33 1,41
Paro 415,68 421,72 532,13 517,69 513,09 1,23
Discapacidad 494,51 519,68 544,35 576,91 607,42 1,23
Vivienda 109,81 113,57 121,42 120,47 125,02 1,14

2006 2008 2010 2012 2014 2014/2006
Familia 544,67 573,52 607,11 624,01 668,46 1,23
Enfermedad 1.976,09 2.127,98 2.265,43 2.348,12 2.455,30 1,24
Pensiones 2.612,26 2.767,95 2.934,43 3.138,58 3.291,75 1,26
Supervivencia 521,72 526,59 536,47 558,58 573,85 1,10
A nivel europeo, los datos muestran un menor impacto de la crisis en el presu-

puesto destinado a políticas de protección social, permitiendo un crecimiento
generalizado en todas las partidas consideradas.
Tras comparar la evolución de cada partida de gasto, un segundo aspecto in-

teresante pasa por evaluar el desarrollo desigual de las políticas e identificar
las prioridades sociales de los gobiernos, comparando los recursos destinados
en España y en Cataluña con los destinados en la eurozona.
Gráfico 2. Comparación del gasto en protección social per cápita (2014)
(18)
Tal y como puede observarse en el gráfico 2, las� partidas� que� más� dinero Esa es una de las diferencias
principales con el modelo anglosa-
reciben� (en� los� tres� territorios)� son� las� destinadas� a� cubrir� los� gastos� de
jón, en el que la cobertura estatal
salud�y�de�pensiones18. Respecto a la comparación con la zona euro, hay que es mucho menor y los planes de
pensiones privados tienen una ma-
destacar que el gasto� social� per� cápita� de� España� y� Cataluña� es� inferior yor importancia relativa.
para�todas�las�partidas�de�gasto,�excepto�para�la�destinada�a�prestaciones
por�desempleo, un déficit social especialmente significativo en el caso de los
servicios de salud y de ayuda a las familias y a la tercera edad.
A pesar de ser uno de los pilares del estado de bienestar, entre las partidas
incluidas en las estadísticas oficiales de protección social no se encuentran los
gastos en educación. Para los datos relativos a España y Cataluña se recurre a
las estadísticas publicadas por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, y
para los datos europeos se recurre nuevamente a Eurostat. En el caso español es

importante señalar qué parte del gasto no se encuentra territorializado, lo que
dificulta la comparación del esfuerzo inversor del Estado y las Autonomías.
Tabla 10. Peso del gasto en educación en el PIB
2006 2008 2010 2012 2014 2014/2006
UE-19 4,7 4,7 5,0 4,8 4,8 1,02
España 4,0 4,2 4,5 4,2 4,1 1,03
Cataluña 3,0 3,8 3,8 3,4 3,0 1,00
Alemania 4,0 3,9 4,4 4,2 4,2 1,05
Estonia 6,0 6,7 6,6 6,3 5,7 0,95
Irlanda 4,6 5,0 5,0 5,3 4,8 1,04
Grecia 3,6 3,8 4,1 4,5 4,4 1,22
Francia 5,5 5,4 5,6 5,5 5,5 1,00
Italia 4,5 4,4 4,4 4,1 4,0 0,89
Chipre 5,7 6,1 6,7 6,1 5,7 1,00
Letonia 5,7 6,3 6,2 5,7 5,9 1,04
Lituania 5,4 6,1 6,4 5,8 5,4 1,00
Luxemburgo 4,7 4,9 5,8 5,8 5,3 1,13
Malta 5,5 5,2 5,6 5,8 5,6 1,02
Países Bajos 5,2 5,3 5,6 5,5 5,4 1,04
Austria 4,8 4,9 5,1 5,0 5,0 1,04
Portugal 6,8 6,7 7,6 6,2 6,1 0,90
Eslovenia 6,3 6,1 6,5 6,5 6,0 0,95
Eslovaquia 3,9 3,5 4,2 4,1 4,1 1,05
Finlandia 6,0 5,8 6,6 6,4 6,4 1,07
UE-19 4,7 4,7 5,0 4,8 4,8 1,02
Desviación�estándar 0,98 1,00 1,06 0,92 0,88
Coeficiente�de�variación 19,7 19,5 19,3 17,4 17,3
(19)
De los datos incluidos en la tabla 10 cabe destacar, en primer lugar, el menor El gasto no territorializado del
Ministerio de Educación, Cultura y
esfuerzo en educación realizado por España y Cataluña, al situarse 0,7 y 1,8
Deporte es asignado a cada comu-
puntos porcentuales del PIB por debajo del valor de la zona euro. Un segundo nidad en función de su peso po-
blacional.
aspecto a destacar deriva de las diferencias entre el gasto de Cataluña y Espa-
ña. A pesar de que el dato de Cataluña sea una estimación19, esta se encuentra
muy alejada del peso del gasto en educación en España; una distancia que es
reducida en el año 2008 pero que vuelve a crecer después de la crisis, mostran-
do unos recortes en el gasto en educación en Cataluña superiores a la media
del resto de comunidades.
4. Crisis, sostenibilidad y perspectivas futuras
Comenzábamos el presente módulo revisando los fundamentos teóricos del

estado de bienestar. Lejos de cerrarse, el debate teórico se ha reavivado en las
últimas décadas con la aparición de tensiones y contradicciones que, para al-
gunos autores, muestran la insostenibilidad del modelo y, para otros, la nece-
sidad de profundizar en su desarrollo.
Tal y como comentábamos en el segundo apartado, en la década de los setenta

las crisis del petróleo desplazarían al pensamiento keynesiano como paradig-
ma económico dominante, generándose un nuevo clima académico y político
contrario a la intervención estatal y al aumento del gasto público, en el que
tuvieron lugar o se promovieron ciertas transformaciones estructurales (enve-
jecimiento de la población, cambios en las estructuras de los hogares, globali-
zación económica, aumento de la desigualdad, nuevos flujos migratorios, etc.)
que aumentarían las dificultades y reforzarían las posiciones más críticas con
el estado de bienestar.
El reconocimiento generalizado de la crisis del actual modelo no conduce, sin

embargo, a un consenso sobre cuáles son los motivos del agotamiento o el
sentido y magnitud de las reformas que habría que llevar a cabo. Entre los
diferentes análisis, pueden diferenciarse tres�grandes�interpretaciones�de�la
crisis que, a su vez, contendrán múltiples matices y diferencias:
• Crisis�económica�y�fiscal: para algunos autores, la asunción por parte del

Estado de un exceso de responsabilidades presenta tres problemas. Por un
lado, coarta la iniciativa personal y menoscaba los incentivos y el esfuerzo
individual; por otro, aumenta la burocracia y ralentiza y dificulta los pro-
cesos económicos, afectando como consecuencia al bienestar colectivo, y,
por último, aumenta las dificultades� para� financiar� un� gasto� público
(especialmente el gasto social) desproporcionado respecto a los ingresos
fiscales. Una desproporción que se ve agravada en un mundo en el que
las empresas deben competir globalmente y en el que, frecuentemente, la
rebaja del impuesto sobre beneficios y de las cotizaciones sociales se con-
ciben como posibles vías de aumentar la competitividad empresarial, las
exportaciones y, en última instancia, el crecimiento económico.
• Crisis�estructural-sistémica: desde una perspectiva marxista, autores co-

mo J. O’Connor o C. Offe explican la crisis a partir de la contradicción
existente entre las dos funciones principales del Estado capitalista: el apo-
yo�de�la�acumulación�y�valorización�del�capital y la legitimación�so-
cial�del�sistema. De ese modo, el intento de legitimar el sistema mediante
la provisión de servicios sociales choca con las necesidades de un capital
en expansión que necesita valorizarse en mercados ya saturados al borde
de la sobreproducción y con problemas para sostener la tasa de ganancia.

Por tanto, el Estado capitalista no solo no habría conseguido resolver sus
contradicciones intrínsecas (que conducen a crisis periódicas), sino que al
intentar asumir dos objetivos antagónicos (maximización de la riqueza y
promoción de la igualdad y la justicia social) ha acentuado y enfatizado
las mismas. A pesar de ello, para autores como Offe (1994), el estado de
bienestar se habría convertido en una estructura irreversible, al exigir su
desaparición: «la abolición de la democracia política misma y de los sin-
dicatos y cambios fundamentales en el sistema de partidos».
• Crisis� políticosocial: para algunos autores como N. Luhman (1993), la

crisis del estado de bienestar resulta de una crisis teórica que afecta al pa-
pel de la política en la sociedad. En su opinión, la política�ha�ido�ocu-
pando�el�centro�del�sistema (la sociedad), obviando los propios límites
de los medios políticos y desbordando�el�Estado. La solución a la crisis,
por tanto, pasaría por devolver a la política su función propia, dejando
que parte de los problemas que son actualmente asumidos por esta, pue-
dan ser resueltos desde otros contextos sociales. Otros autores, como el
sociólogo francés P. Rosanvallon (1995), centran su análisis en cómo el
estado de bienestar ha transfigurado el concepto de la solidaridad. En su
opinión, «el Estado, como agente central de redistribución, y por tanto de
organización de la solidaridad, funciona como un gran intermediario, que
sustituye la confrontación de los individuos y los grupos» y oculta las re-
laciones sociales y el proceso de solidaridad, que al no ser concebida como
un resultado de la acción del Estado no puede sostenerse. De modo que la
solidaridad pasa a ser «más un lema que una praxis vivida» (Kirsch, 1983).
Las propuestas de reforma planteadas, lógicamente, se encuentran estrecha-

mente relacionadas con el diagnóstico realizado.
(20)
Para el enfoque�neoliberal, su propuesta pasa por reducir�el�papel�del�Estado Un buen ejemplo de ello puede
encontrarse en las reformas consti-
en�economía�al�mínimo�indispensable e implementar políticas antiinflacio-
tucionales planteadas durante los
nistas de contención del gasto, que restablezcan los equilibrios macroeconó- años de la crisis en donde la amor-
tización de la deuda y el pago de
micos y estimulen la inversión. En dicho enfoque, se reivindica el papel de la sus intereses fueron priorizados en
libertad y de la iniciativa privada como motores del sistema, en detrimento de detrimento del gasto social.
la igualdad y la justicia social. Las políticas de austeridad con las que Europa
respondió a la crisis del 2009 se basan en el ideario monetarista, marcando
un límite a la implementación autónoma de políticas sociales y a la actuación
20
discrecional del sector público . Como resultado, muchos gobiernos han op-
tado por reducir las cantidades asignadas a algunos programas sociales, por la
supresión de otros o por la privatización de servicios anteriormente asumidos
por el Estado21.
(21)
Es importante señalar que, en épocas de crisis, existe una tendencia natural hacia
el déficit fiscal, resultado de la contracción de los ingresos públicos, fruto de la menor
recaudación por IRPF (menos trabajadores), por IVA (menos consumo) y por impuesto
de sociedades (menos beneficios empresariales), y del aumento del gasto público, conse-
cuencia, principalmente, del aumento de gasto por prestaciones por desempleo y por los
mayores intereses vinculados a la expansión de la deuda.
La crisis del estado de bienestar ha de entenderse, necesariamente, en el con-

texto de crisis que atraviesa la socialdemocracia. Si bien esta sigue defendien-
do la vigencia del estado de bienestar y la necesidad de promover la igualdad
de oportunidades como garantía última de libertad, en las últimas décadas ha
enfrentado grandes dificultades para dar respuestas a los retos de la sociedad
actual y para construir un discurso y una propuesta propia, capaces de aban-
derar la justicia social en un mundo globalizado. Las respuestas a la crisis, des-
de la tradición socialdemócrata, han venido por una triple vía: la recuperación
del concepto de ciudadanía, la adopción de modelos neocorporativistas o el
tránsito hacia una postsocialdemocracia en donde se acepte reducir el peso del
Estado keynesiano a cambio de fomentar mecanismos de regulación autoges-
tionaria e intrasocial.
(22)
La primera de las vías relaciona el agotamiento del estado de bienestar a su Vinculando, con ello, el dere-
cho al bienestar tanto al derecho
incapacidad por alcanzar el ideal de plena ciudadanía universal. En esa línea,
a recibir como a la obligación de
David Harris en su obra La justificación del estado de bienestar (1990) vincula ayudar a los otros.
la solidaridad y la responsabilidad social de los ciudadanos a su sentimiento

de pertenencia a la comunidad22 y defiende que el Estado ha de garantizar
las necesidades materiales y espirituales de todos los ciudadanos (mediante
mecanismos de redistribución) y el ejercicio de su libertad real de elección.
El corporativismo, por el que se rigen en la actualidad modelos como el aus-

triaco y el sueco, se basa en un pacto social explícito entre el Estado, los traba-
jadores y los empresarios en el que las responsabilidades para alcanzar el pleno
empleo y garantizar los servicios universales son compartidas, algo que en la
práctica aumenta el protagonismo del Estado pero también el compromiso
ciudadano con el bienestar social, a la hora, por ejemplo, de pagar impuestos.
Otra de las alternativas, el pluralismo�del�bienestar, plantea la necesidad de

avanzar hacia una auténtica sociedad del bienestar (Robson, 1976). La idea
es que el estado de bienestar tiene que ir más allá de la resolución de ciertos
problemas sociales y asumir retos positivos que permitan el perfeccionamien-
to y el crecimiento de los diferentes individuos. Para ello, es�imprescindible
corresponsabilizar�a�los�ciudadanos�con�su�propio�bienestar,�participando
activamente,�junto�al�Estado�y�las�instituciones,�en�su�provisión.
Aún es pronto para saber cuál será el futuro del estado de bienestar y qué
visión logrará imponerse en su reforma; si bien ya pueden apreciarse algunos
elementos comunes que apuestan por una mayor presencia del capital privado
y de sus lógicas de gestión, como son la mayor descentralización, la aplicación
de nuevos instrumentos de acceso a los servicios (copagos, vales, etc.) y de

gestión (incentivos monetarios), la profesionalización de los programas o la
tendencia generalizada por someterlos a procesos de evaluación de resultados.
5. Los movimientos sociales y la lucha por la justicia

social
En los epígrafes anteriores veíamos cómo el nacimiento del estado de bienes-

tar y la creciente preocupación social por parte de los gobiernos se debían, en
gran parte, a la presión ejercida por parte de diferentes colectivos, organizados
en torno a determinados objetivos sociales (mejora de las condiciones labora-
les, derecho a voto, etc.). El desarrollo del estado de bienestar parecía situar
las conquistas en materia de bienestar en el ámbito meramente institucional,
relegando a los movimientos sociales a un segundo plano. En esa línea, auto-
res como Claus Offe vinculan la reactivación de los movimientos sociales con
la crisis de gobernabilidad del estado de bienestar Europeo (Offe, 1989). De
ese modo:
Las contradicciones entre la democracia liberal y el estado de bienestar

habrían ido politizando y organizando a una sociedad civil que, a través
de procedimientos políticos no institucionalizados, se habría propuesto
alcanzar nuevas conquistas sociales.
El auge de movilizaciones estudiantiles, feministas, pacifistas o ecologistas du-

rante la década de los sesenta despertó el interés de los académicos por definir
el fenómeno y entender sus principales características y las razones de su for-
mación. Estos esfuerzos, sin embargo, no permitieron delimitar de forma clara
su significado y han acabado incluyendo dentro del mismo a todos aquellos
colectivos sociales que persiguen, en un sentido amplio, la transformación so-
cial.
Entre las múltiples definiciones encontramos la incluida en Tilly (2010), que

equipara los movimientos sociales con las conductas racionales de los actores
colectivos que buscan integrarse en un sistema político determinado, o la de
Ibarra (2005), que define los movimientos sociales en base a su pretensión de
«lograr reconocimiento, desarrollo y protección de unos intereses y necesida-
des individuales o colectivas, que esos movimientos consideran que expresan
el bienestar colectivo».
(23)
Los primeros trabajos que se proponen explicar las causas del fenómeno lo Entre los más importantes de
estos recursos estarían el tiempo, el
hacen desde el individualismo metodológico, al centrar su análisis en las pre-
dinero, el liderazgo, los medios de
ferencias de los individuos y en los costes y beneficios de sus miembros al comunicación o el grado de profe-
sionalización.
participar en las diferentes movilizaciones sociales. Uno de los máximos re-
presentantes de este enfoque fue el economista y sociólogo estadounidense
(24)
Mancur Olson, quien vio en el volumen de recursos del que disponen las or- Definida, según Touraine
23 (1987), como «el conjunto de mo-
ganizaciones y en el sistema de incentivos (positivos o negativos, materiales delos culturales, cognoscitivos,
o simbólicos), los dos principales determinantes para el éxito de su causa y la económicos, éticos y estéticos con
los cuales una colectividad cons-
participación de sus miembros. Otros autores como Tarrow, Mc Adam o Tilly truye sus relaciones con el medio».
centraron sus análisis en las condiciones políticas que contextualizan el na-
cimiento y desarrollo de los diferentes movimientos sociales y que permiten
explicar los ciclos de protesta en función de las ventanas de oportunidad que
se vayan generando y que sean favorables a los intereses de los diferentes mo-
vimientos. Dentro del ámbito político se situará también el análisis de Alain
Touraine. Para el sociólogo francés, la crisis de la modernidad lleva a una mul-
tiplicidad de conflictos que, a su vez, generan un conjunto de sujetos y actores
cuyo estudio debe entenderlos en relación con el sistema en el que se inser- Dentro�de�los�nuevos�movimientos
sociales�podríamos�situar�el�feminismo,
tan, superando los análisis puramente sistémicos o individualistas (Touraine, el�ecologismo�y�los�movimientos
altermundistas�o�antiglobalización
1987). En ese sentido, los movimientos sociales son resultado del conflicto,
como antagonismo entre actores que contraponen proyectos de sociedad y
luchan por la historicidad24 de las sociedades.
La literatura clasifica los diferentes movimientos sociales en base, principal-

mente, a tres criterios:
• Según�la�forma�de�organización. Puede diferenciarse entre movimien-

tos�sociales�tradicionales y nuevos�movimientos�sociales. Dentro de los
movimientos�tradicionales se engloban aquellas luchas que tuvieron lu-
gar durante los siglos XIX y XX, con un cierto grado de organización for-
mal y de politización y en las que la pertenencia al colectivo venía dada,
principalmente, por las condiciones objetivas y compartidas por sus parti-
cipantes; lo que permite establecer una relación más directa entre los mis-
mos. Dentro de los movimientos sociales tradicionales suelen ubicarse lu-
chas como la del movimiento obrero, el sufragismo, el antiextractivismo o
las luchas antiimperialistas de liberación nacional o contra las dictaduras.
Durante la segunda mitad del siglo XX y gracias al desarrollo de las tecno-
logías de la información, los movimientos sociales comienzan a cambiar
la forma tradicional de movilización, dando lugar a lo que ha pasado a
conocerse como nuevos�movimientos�sociales o movimientos�en�red.
Estos se caracterizan por basarse en redes de interacción más informales
y descentralizadas, su capacidad para combinar el ámbito local con el glo-
bal, la defensa de reivindicaciones menos cuantitativas y una composición
más plural que aúna identidades heterogéneas que buscan crear marcos
interpretativos para definir identidades colectivas. La comunicación y las
nuevas tecnologías de la información se han convertido en los principales
mecanismos de reclutamiento. Dentro de los nuevos movimientos socia-
les podríamos ubicar al feminismo, al ecologismo o a los movimientos al-
termundistas o antiglobalización.
• Según� el� nivel� de� iniciativa. Castells diferencia entre los movimientos
proactivos, orientados a transformar las relaciones humanas, y los reacti-
vos, orientados a conservar determinadas categorías fundamentales de la

existencia (nación, dios, familia o etnia) que sienten amenazadas.
• Según�el�objetivo�que�persiguen. Podemos diferenciar entre movimientos

redistributivos y de�reconocimiento. Durante más de ciento cincuenta
años, las reivindicaciones redistributivas ocuparon el centro de la acción
de los movimientos sociales, dando lugar a conflictos históricos entre cla-
ses sociales o entre norte y sur. En las últimas décadas, sin embargo, las
reivindicaciones han abandonado, cada vez más, la aspiración de alterar la
redistribución de la renta y la riqueza para reclamar el reconocimiento de
unas minorías que padecen algún tipo de exclusión o marginación social,
aceptando sus diferencias e integrándolas en la sociedad.
(25)
Para autores como Richard Rorty, Brian Barry o Todd Gitlin, la razón última de Para Fraser, dos ejemplos de di-
cha subordinación serían la cosi-
la exclusión se encuentra en la estructura socioeconómica, por lo que la lucha
ficación de la mujer o la violencia
por la justicia social debe seguir centrada en cambiar las propias estructuras machista.
económicas. Esta visión, sin embargo, no es compartida por autores como Iris
Marison Young, que alertan de que las políticas que, en aras de la redistribu-
ción, ignoren el reconocimiento de las diferencias pueden acabar imponien-
do las reglas del grupo dominante al conjunto de la sociedad. Otras autoras,
como la socióloga estadounidense Nancy Fraser, intentan reconciliar ambos
enfoques al identificar en la sociedad grupos afectados simultáneamente por
ambas injusticias (distributiva y falta de reconocimiento). Un ejemplo de es-
tos grupos bidimensionales podría encontrarse en la discriminación que su-
fren las mujeres, explicable tanto por razones relacionadas con la estructura
productiva y laboral (trabajo retribuido frente a trabajo no retribuido) como
por un modelo androcéntrico que está presente en la mayoría de ámbitos de
25
nuestro día a día y que explica la subordinación de su estatus .
La lucha por el reconocimiento de la diferencia estaría presente en gran parte

de los movimientos sociales actuales. Las movilizaciones en favor del multi-
culturalismo, la igualdad de género, los derechos del colectivo LGTBIQ, los de-
rechos humanos, la soberanía nacional o la autonomía subnacional son solo
algunos ejemplos. De ese modo, en opinión de Nancy Fraser, la reivindicación
del estatus habría pasado a convertirse en la principal reivindicación de la lu-
cha social, desplazando a un segundo plano la aspiración de alterar la distri-
bución de la renta. La autora también destaca el efecto de la globalización en
las luchas por la justicia social, al descentrar el marco nacional en el que tra-
dicionalmente tenían lugar las mismas y generar las siguientes problemáticas:
• Reificación: el alcance global de los medios de comunicación e informa-

ción y los flujos migratorios están suponiendo la hibridación de todas las
culturas. En esos contextos, cada vez más multiculturales, la lucha por el
reconocimiento puede no dirigirse a la interacción respetuosa mediante
las diferencias, sino al aumento del nacionalismo, la intolerancia o el au-
toritarismo.
• Desplazamiento: en un momento en el que la globalización está aumen-

tando la desigualdad, la centralidad de las luchas por el reconocimiento,
lejos de completar y enriquecer la lucha por la redistribución, pueden mar-
ginarla, eclipsarla y desplazarla.
• Desencuadre: la conformación de enclaves étnicos o la implementación

de políticas económicas exclusivamente nacionales (proteccionismo, key-
nesianismo, etc.) generan ciertas contradicciones, al forzar un marco na-
cional para la resolución de procesos que son, eminentemente, transna-
cionales.
Por tanto, el nuevo marco creado por la globalización no solo está difi-
cultando la necesaria integración de las luchas por el reconocimiento y
por la redistribución, sino que, al anteponer la primera a la segunda, es-
tá aflorando un conjunto de contradicciones que comprometen la efi-
cacia misma de la lucha social.
Un buen ejemplo de ello lo encontramos en el crecimiento electoral de la ul-

traderecha, que ha aprovechado el descontento con la globalización de los tra-
bajadores de los países desarrollados (afectados por las deslocalizaciones em-
presariales, el estancamiento de los salarios reales o la pérdida de derechos
laborales) para instaurar su mensaje xenófobo y ultranacionalista en una par-
te del electorado. Por ese motivo, los importantes cambios en la estructura
socioeconómica (asociados al proceso globalizador) precisan de movimientos
sociales globales que vuelvan a hacer de la mejora distributiva su bandera y
devuelvan la lucha social al plano en el que se encuentran, hoy día, gran parte
de los determinantes últimos de la exclusión social.
Ejercicios de autoevaluación
1. ¿A qué tradición pertenecen los enfoques instrumentalista y estructuralista?
a) Socialdemócrata.
b) Liberal-demócrata.
c) Marxista.
d) Corporativista.
2. Para Claus Offe, el estado de bienestar es irreversible por...
a) las contradicciones internas del capitalismo.

b) haber asumido funciones esenciales.
c) la cooperación entre el sector público y privado.
d) Ninguna de las anteriores.
3. ¿Quién fue el autor de la teoría del Estado?
a) H. Heller.
b) J. M. Keynes.
c) C. Offe.
d) A. Pigou.
4. Entre los programas públicos considerados antecedentes del estado de bienestar está...
a) el programa de seguros sociales impulsado por el canciller Bismark.

b) los planes Beveridge.
c) el New Deal.
d) Todos los anteriores.
5. El primer plan Beveridge fue aprobado en...
a) 1917.
b) 1929.
c) 1942.
d) 1944.
6. La financiación del plan Beveridge...
a) corría exclusivamente a cargo del Estado.

b) corría exclusivamente a cargo de las empresas.
c) incluía participaciones uniformes por parte de los trabajadores.
7. Las funciones económicas atribuidas tradicionalmente al Estado son...
a) provisión, estabilización, regulación y redistribución.

b) producción, estabilización, regulación y neutralidad institucional.
c) producción, estabilización, regulación y redistribución.
d) producción, estabilización, jurisdicción y redistribución.
8. Los impuestos que gravan con un mayor porcentaje las rentas altas son...
a) progresivos.
b) regresivos.
c) proporcionales.
d) transparentes.
9. Atendiendo al criterio político, los estados del bienestar pueden clasificarse según los si-
guientes modelos:
a) Occidental, oriental, báltico y sureño.

b) Anglosajón, continental, nórdico y mediterráneo.
c) Occidental, continental, báltico y sureño.
d) Anglosajón, oriental, nórdico y mediterráneo.
10. Los estudios empíricos concluyen que el aumento del gasto social ha tenido...
a) un impacto positivo en la reducción de la desigualdad.

b) un impacto negativo en la reducción de la desigualdad.
c) un impacto negativo pero estadísticamente no significativo en la reducción de la desigual-
dad.
d) un impacto positivo pero estadísticamente no significativo en la reducción de la desigual-
dad.
11. En 2015, los países más desiguales (de los incluidos en el módulo) eran los del modelo...
a) nórdico.
b) mediterráneo.
c) liberal.
d) bismarkiano.
12. Entre las causas de la época dorada, la literatura identifica...
a) la reconstrucción del capital físico en Europa y Japón.

b) la difusión de la Segunda Revolución Tecnológica.
c) la disponibilidad de petróleo barato.
d) Todas las anteriores.
13. Entre los argumentos que defienden el impacto positivo del gasto social en el crecimiento
se encuentra...
a) la menor propensión a invertir de las rentas altas.

b) la menor propensión a invertir de las rentas bajas.
c) la mayor propensión al consumo de las rentas altas.
d) la mayor propensión al consumo de las rentas bajas.
14. Las políticas activas de empleo son una...
a) competencia exclusiva de la Administración estatal.

b) competencia exclusiva de las Administración autonómica.
c) competencia exclusiva de la Administración local.
d) competencia compartida.
15. El gasto en protección social per cápita de la zona euro...
a) ha aumentado entre 2006 y 2014.

b) se ha reducido entre 2006 y 2014.
c) se ha mantenido constante entre 2006 y 2014.
d) ha evolucionado de forma muy irregular entre 2006 y 2014.
16. Los países de la eurozona con un mayor gasto en protección social per cápita...
a) presentan también un mayor peso en el PIB del gasto social.

b) presentan un menor peso en el PIB del gasto social.
c) presentan un peso similar en el PIB del gasto social.
d) se corresponden con aquellos países que han sufrido, en mayor medida, el impacto de la
crisis económica de 2009.
17. El gasto social que ha sufrido un mayor recorte relativo entre 2006 y 2014 ha sido...
a) educación.
b) discapacidad.
c) enfermedad.
d) vivienda.
18. «Las dificultades para financiar un gasto público creciente» es uno de los argumentos
utilizados por quienes explican la crisis del estado de bienestar como una crisis...
a) económica y fiscal.
b) sistémica.
c) políticosocial.
d) financiera.
19. Claus Offe considera que el estado de bienestar...
a) desaparecerá por las dificultades de financiar un gasto creciente e insostenible.

b) es irreversible, al suponer su desaparición la abolición de la democracia política misma.
c) desaparecerá por las contradicciones existentes entre las dos funciones principales del
Estado capitalista.
d) es irreversible en un mundo globalizado.
20. El sociólogo francés P. Rosanvallon explica la crisis del estado de bienestar por...
a) la legitimación social de un sistema construido para valorizar el capital.

b) el espacio central que ha ido ocupando la política en el sistema.
c) la ocultación, por parte del Estado, de las relaciones sociales y el proceso de solidaridad.
21. «La reducción del peso del Estado keynesiano a cambio de fomentar mecanismos de re-
gulación autogestionaria e intrasocial» es una propuesta planteada en el ámbito de la tradi-
ción...
a) liberal.
b) marxista.
c) socialdemócrata.
d) corporativistas.
22. El pluralismo del bienestar...
a) es el enfoque adoptado en la construcción del estado de bienestar austriaco y finlandés.

b) plantea la necesidad de corresponsabilizar a los ciudadanos con su propio bienestar.
c) incluye los modelos de bienestar desarrollados en sistemas políticos multipartidistas.
23. Para C. Offe, el resurgimiento de los movimientos sociales se debe a...
a) el retroceso en los estándares de bienestar.

b) el desarrollo de las TIC.
c) la crisis de gobernabilidad del estado de bienestar europeo.
24. M. Olson explica el éxito de los movimientos sociales y la participación de sus miembros
a partir de...
a) los lazos de solidaridad vigentes en una sociedad.

b) el volumen de recursos disponibles.
c) sus vínculos con los centros de poder.
d) el nivel de internacionalización de su causa.
25. Según A. Tourain, la aparición de movimientos sociales debe entenderse por...
a) la globalización de la economía.
b) las contradicciones intrínsecas del capitalismo.
c) la multiplicidad de conflictos que tienen lugar en las sociedades modernas.
d) el retroceso en los estándares de bienestar.
26. Según la forma de organización, los movimientos sociales pueden clasificarse en...
a) movimientos sociales tradicionales y nuevos movimientos sociales.

b) movimientos sociales en red y nuevos movimientos sociales.
c) proactivos y reactivos.
d) de redistribución o de reconocimiento.
27. Para Castells, los movimientos orientados a transformar las relaciones humanas se de-
nominan...
a) proactivos.
b) reactivos.
c) en red.
d) de reconocimiento.
28. Para autores como Richard Rorty, Brian Barry o Todd Gitlin, la razón última de la exclu-
sión se encuentra en...
a) el reconocimiento de las diferencias.

b) la falta de reconocimiento de categorías fundamentales de la existencia.
c) la estructura socioeconómica.
29. Para Nancy Fraser, un ejemplo de injusticia bidimensional sería la que sufren...
a) los colectivos LGTBIQ.

b) los trabajadores.
c) las mujeres.
d) las religiones minoritarias.
30. Para Nancy Frase, los problemas para integrar las luchas por el reconocimiento y por la
redistribución se han acentuado con la globalización, como consecuencia de...
a) la reificación.
b) el desplazamiento.
c) el desencuadre.
d) Todos los anteriores.
Solucionario
Ejercicios de autoevaluación
1.�c
2.�b
3.�a
4.�d
5.�c
6.�c
7.�c
8.�a
9.�b
10.�a
11.�b
12.�d
13.�d
14.�d
15.�a
16.�a
17.�d
18.�a
19.�b
20.�c
21.�c
22.�b
23.�c
24.�b
25.�c
26.�a
27.�a
28.�c
29.�c
30.�d
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Anexo
Tabla 11. Funciones del gasto social según SEEPROS
Tipo de prestación Descripción
Enfermedad / atención sanitaria Mantenimiento de la renta y apoyo en efectivo debido a

una enfermedad, con la excepción de los casos de inva-
lidez. También incluye la atención sanitaria destinada a
conservar, restablecer o mejorar el estado de salud de las
personas protegidas.
Invalidez Mantenimiento de la renta y apoyo en efectivo o en espe-

cie (excepto la atención sanitaria).
Discapacidad Situaciones de incapacidad de las personas con disminu-

ciones.
Vejez Mantenimiento de la renta y apoyo en efectivo o en espe-

cie (excepto la atención sanitaria) de la vejez.
Supervivencia Mantenimiento de la renta y apoyo en efectivo o en espe-

cie relacionada con la muerte de un miembro de la fami-
lia.
Familia Asistencia en efectivo o en especie (excepto la atención sa-

nitaria) relacionada con el embarazo
Fuente: Idoate y Molina (2008)

4.DESIGUALDAD Y JUSTICIA SOCIAL - El Papel Del Estado y La Sociedad Civil

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El papel del

Juan Carlos Palacios Cívico

Tiempo mínimo de dedicación recomendado: 4 horas

1. Fundamentos teóricos del estado de bienestar.......................... 9

2. Orígenes y evolución del estado de bienestar............................. 12

3. Estado de bienestar. Objetivos, políticas y modelos.................. 15

4. Crisis, sostenibilidad y perspectivas futuras.............................. 32

5. Los movimientos sociales y la lucha por la justicia social...... 36

En los módulos anteriores se han revisado los fundamentos teóricos de la jus-

En el segundo apartado se plantea un recorrido histórico por los orígenes y

de determinados colectivos explican, en gran medida, la conformación de los

Los objetivos de este módulo son los siguientes:

1. Identificar los diferentes modelos de estado de bienestar, las razones que

2. Evaluar los resultados de las políticas sociales promovidas por el Estado,

3. Analizar los principales retos y problemáticas a los que se enfrenta el estado

4. Entender el papel de los movimientos sociales en la lucha por la justicia

1. Fundamentos teóricos del estado de bienestar

Las bases epistemológicas del estado de bienestar derivan de la idea de Estado

las�fuerzas�económicas�políticas�y�sociales» (Picó, 1987). De ese modo, el

La tradición�marxista rechaza el término estado de bienestar y opta por referir-

Dentro de la tradición marxista habría que diferenciar entre el enfoque�ins-

generándose contradicciones entre «eI impulso a la reproducción del capital

nómica y, en última instancia, la democracia total2.

Dentro de la propia teoría económica, las primeras referencias al concepto de

a la naturaleza social del hombre y a la necesidad de ordenar la vida común

2. Orígenes y evolución del estado de bienestar

Más allá de los planteamientos teóricos expuestos en el punto anterior, el naci-

Otto von Bismarck

Al otro lado del Atlántico, la participación activa del Estado en la economía,

Discurso de toma de posesión de Franklin D. Roosevelt (Boorstin, 1998)

Bajo el nombre de New Deal, el presidente Roosevelt puso en marcha un am-

Durante la siguiente década, la grave situación social de la posguerra allanó

Con el nuevo mecanismo, el Estado podría eliminar la pobreza y asegurar un

tes de trabajo, la invalidez, la maternidad o el desempleo. Es importante se-

3. Estado de bienestar. Objetivos, políticas y modelos

Actualmente, pueden reconocerse dos� grandes� enfoques� sobre� el� tipo� de

Igualdad de oportunidades frente a igualdad de posiciones

Por un lado, los defensores de la igualdad�de�oportunidades aceptan las diferencias

Por el contrario, los defensores de la igualdad�de�posiciones aspiran a que las po-

A pesar de esto, en la práctica todas las actuaciones del Estado afectan, en

El estado�de�bienestar se puede entender como el conjunto de inter-

Dichas intervenciones pueden agruparse, siguiendo las funciones tradicional-

• Producción: en este punto tienen una especial relevancia aquellos servi-

• Estabilización: según la cual el Estado se convierte en un sujeto dinamiza-

• Regulación: el bienestar de los ciudadanos dependerá, en gran medida,

• Redistribución: una de las actuaciones propias del estado de bienestar tie-

Tal y como veíamos en el módulo «La igualdad de oportunidades y la justi-

los equilibrios entre las partes negociadoras y de empoderar al conjunto de la

• Políticas�de�mercado�de�trabajo: creación de empleo de calidad, equidad

• Políticas�educativas: que garanticen el acceso universal a todas las eta-

• Políticas�de�mercado: aprobación de leyes antimonopolio, de regulacio-

• Políticas�inclusivas�y�antidiscriminación: destinadas a visibilizar y co-

El objetivo de la cohesión social no pasaría por escoger entre un tipo u otro

Renta básica universal

La RBU supone el pago,�por�parte�del�Estado,�de�una�renta�periódica�incondicio-

Su naturaleza predistributiva deriva de su carácter universal, que permitiría mejorar

La gran heterogeneidad de fórmulas mediante las que pueden concretarse las

• Modelo�anglosajón o liberal: característico de los países europeos anglo-

• Modelo�continental o bismarkiano: característico de países como Alema-

• Modelo�nórdico o socialdemócrata: característico de países como Suecia,

se constituyan en el eje central del modelo, que la distribución de la renta

• Modelo�mediterráneo o sureño: característico de países que, como Gre-

3.1. Los efectos del gasto social