CRIMEN SIN CASTIGO

En Mxico la principal preocupacin ciudadana es la inseguridad, incluso por encima de temas tales como la desaceleracin econmica o el desempleo. En el presente escrito se tratar de dar un panorama del por qu la sociedad mexicana tiene dicha percepcin, si bien subjetiva, debido a la atencin que dan los medios informativos a los hechos delictivos. Otra de las razones por las que la ciudadana percibe como uno de los principales problemas la inseguridad, es debido a la impunidad y la pobre actuacin del Ministerio Pblico en diversos delitos, temas stos que trataremos ms adelante. Ya Csar de Beccaria sealaba en su obra De los delitos y las penas que uno de los mayores frenos de los delitos no es la crueldad de las penas, sino la infalibilidad y, por consiguiente, la vigilancia de los magistrados y la severidad de un juez inexorable, la cual, para que sea una provechosa virtud, debe ir acompaada de una legislacin suave1; es tambin dicho autor quien seala que la certeza de un castigo, aunque moderado, har siempre una mayor impresin que el temor de otro ms terrible unido a la esperanza de la impunidad2 Es por lo anterior que para mejorar nuestro sistema penal no es suficiente el aumento de penas (estrategia ms comnmente seguida por nuestros legisladores), sino el lograr un verdadero compromiso de las instituciones encargadas de la persecucin del delito, quien debe consignar ante la autoridad judicial a los presuntos responsables, a fin de que sta determine la culpabilidad o inocencia, y en su caso, imponga la pena prevista en la ley. Causas del crimen en Mxico y la variable institucional Durante dcadas ciencias como la criminologa y la sociologa criminal han planteado y debatido sobre las causas del crimen; las diversas posturas planteadas sobre los factores que determinan el nivel de ilcitos y violencia pueden agruparse en dos corrientes principales: la sociologa criminal y el enfoque neoinstitucional del crimen y la justicia penal. En cuanto a la sociologa criminal, se establece una correlacin entre el fenmeno delictivo y variables socioeconmicas como la desigualdad, el nivel de instruccin (educacin), el desempleo, el crecimiento o estancamiento de la actividad
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Citado por Guillermo Zepeda Lecuona, Crimen sin Castigo, Procuracin de justicia penal y Ministerio Pblico en Mxico, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2004, p.35 2 Op. Cit. 1, p.155

econmica, la pobreza y la concentracin urbana, entre otras. Un ejemplo de lo anterior es establecido por un estudio europeo, el cual seala que un crecimiento nulo o negativo en el consumo per capita conduce al incremento de las tasas sobre delitos patrimoniales en diversos pases europeos y en los Estados Unidos3 Por otro lado, el enfoque neoinstitucional surgi a finales de los aos sesenta. Este enfoque sostiene fundamentalmente que la decisin de un potencial delincuente se da racionalmente con base en la ganancia esperada del ilcito contra la probabilidad de ser atrapado y la magnitud de la pena que eventualmente le sera aplicada. El principal aporte de este enfoque es que subraya la importancia de las instituciones al establecer que la determinacin de delinquir no slo depende de que el posible victimario se vea en la necesidad de hacerlo por el desempleo, por frustracin ante la desigualdad y las expectativas econmicas desfavorables, sino que adems, el delincuente incluir en su clculo la posibilidad real de ser sorprendido y sancionado en defensa de las normas mnimas de convivencia social. Existe tambin una tercera va, el enfoque eclctico, el cual se ha estado integrando desde hace poco ms de una dcada y la cual combina las virtudes de ambos enfoques. Otro de los modelos que se abre paso en la criminologa contempornea es el denominado enfoque interaccionista, el cual concibe al fenmeno delictivo como una interaccin entre posibles delincuentes en busca de ocasiones para delinquir, y posibles vctimas que tratan de no ofrecer oportunidades para que su patrimonio o integridad fsica sean afectados. Dicha interaccin se da en un entorno institucional y social del que se derivan las percepciones de los posibles delincuentes y vctimas sobre ganancias, prdidas y riesgos del delito. En lo que a nuestro pas respecta, el doctor Quiroz Cuarn ha llegado a conclusiones desalentadoras: podemos afirmar que nuestra criminalidad evoluciona y se transforma, y que los organismos encargados de perseguir y reprimir el crimen cada da quedan ms a la zaga y alejados del criminal. ste es un signo claro de la crisis del Estado frente al derecho por inercia, por rutina o por hbito nos hemos acostumbrado a la impunidad en nuestro pas la regla es el crimen sin castigo4
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S. Field, Trenes in Crime and Their Interpretation: a Study of Recorded Crime in Post War England and Wales, HMSO, Londres, 1990, referido y citado por Jan J. M. Van Dijk, Cmo interpretar las estadsticas delictivas, Revista Mexicana de Procuracin de Justicia, Procuradura General de Justicia del Distrito Federal, vol. 1, nm. 1, traduccin de Alberto Aragn B., Mxico, Febrero de 1996. Citado por Guillermo Zepeda Lecuona Op. Cit. 4 Citado por Guillermo Zepeda L. op. cit.

Recientemente un estudio realizado por la Fundacin Mexicana para la Salud sobre inseguridad ciudadana logr mostrar asociaciones entre variables econmicas e indicadores delictivos como la tasa de crecimiento del PIB y la tasa de empleo con el homicidio. Dicho estudio hace hincapi en que la salida a este problema es disear polticas econmicas que promuevan la creacin de empleos, mejorar el poder adquisitivo del salario y alentar un reparto ms equitativo del ingreso. El cambio no slo debe darse en los Cdigos, tambin debe operarse a fondo en las procuraduras, el Ministerio Pblico y la Polica Judicial, instancias en las que hay un estigma de ineficiencia. Diversos estudios han revelado que el fenmeno delictivo en nuestro pas obedece a un conjunto de variables estructurales e institucionales, como la probabilidad de captura y efectividad de las instituciones de justicia, siendo stas ltimas variables de alta sensibilidad, es decir, variables institucionales como el desempeo de las procuraduras y las policas pueden mejorar rpidamente mediante polticas bien fundadas y dirigidas, en tanto que las polticas dirigidas a las variables estructurales demandan generalmente trminos ms prolongados para dar resultados y mostrar mejoras. El corazn de la impunidad Una variable utilizada con frecuencia en los estudios sobre estructura de la procuracin de justicia es el nmero de fiscales (en el caso de Mxico de ministerios pblicos) por cada 100 000 habitantes. Para 2000, en Mxico el promedio de agentes del Ministerio Pblico por cada 100 000 habitantes fue de 5.14. En comparativa con algunos pases de Europa y Norteamrica se desprende que el promedio en dichos pases es de 9 fiscales por cada 100 000 habitantes. Desde luego dicha comparativa es sumamente relativa, ya que existe una gran diversidad en cuanto al sistema penal de los distintos pases, por ejemplo, muchos de ellos tienen un filtro previo para atender casos de menor cuanta. Otra variable es el nmero de agencias; durante el mismo ao, en Mxico el promedio de agencias del Ministerio Pblico fue de 2.6 por cada 100 000 habitantes. Por otro lado, en cuanto a servidores pblicos adscritos a dichas agencias, Mxico registra en promedio 9 veces ms servidores pblicos que la media de 25

pases presentada por el estudio de HEUNI5. Esto se debe, como ya se mencion, al diseo del sistema penal de otros pases, en los que las fiscalas tienen un filtro previo a los asuntos que son sometidos a investigacin. Por ltimo, dentro de las variables que pueden ilustrar la capacidad de respuesta de las procuraduras frente a la demanda de los usuarios de sus servicios, est la cantidad de asuntos por cada agencia del M.P. Durante 2000, cada agencia del ministerio pblico en Mxico recibi en promedio 556 denuncias. En cuanto a los recursos destinados a la Seguridad Pblica, segn informacin publicada en el D.O.F. en enero de 1999, se destinaron en promedio $51.60 per capita al Fondo de Aportaciones para la Seguridad, siendo Baja California Sur la entidad que ms pesos per capita aporta ($280.00), y el Edo. de Mxico la que menos aporta con tan slo $31.00 per capita. Por otro lado, en lo que al uso de dichos recursos respecta, la tarea de las procuraduras de justicia consiste en asignar sus escasos recursos a la investigacin de los delitos para determinar si en los asuntos que son hechos de su conocimiento existe delito que perseguir y, en ese caso, identificar, capturar y presentar al presunto responsable. Para determinar la efectividad aquellos casos en que la procuradura haya concluido la investigacin y agotado su intervencin en la satisfaccin de la expectativa constitucional y ciudadana de justicia. Consideramos como conclusin efectiva de las averiguaciones las siguientes determinaciones del M.P: Consignar la averiguacin, siempre y cuando se logre poner a disposicin de los tribunales al presunto responsable. Considerar que el asunto no corresponde a su competencia, ya sea por que no pertenece a la materia penal, es de competencia federal, se trata de un menor infractor, o corresponde a otro Estado. Aquellos casos en los que se determine que no hay delito que perseguir, o en los que la ley permite que pueda dejar de ejercerse la accin penal. En cuanto a las averiguaciones consignadas sin detenido, no deben considerarse como efectivamente resueltas, pues las procuraduras no terminan an su cometido, pues est pendiente el cumplimiento de las rdenes de aprehensin respectivas por parte de la polica ministerial.
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Op. cit. 3

Por otro lado, las averiguaciones archivadas definitivamente, slo el caso de la prescripcin no se considera como una forma efectiva de terminar una averiguacin. La prescripcin busca brindar seguridad jurdica a las personas involucradas en la investigacin, evitando que permanezcan en esa condicin indefinidamente. En Mxico, el indicador de efectividad promedio durante 2000 fue de 18.25% en el desahogo de averiguaciones previas, el cual resulta sumamente bajo al compararlo con la efectividad de entre 45 y 55% de algunos pases europeos, o pases como Japn, el cual tiene un indicador de efectividad del 60% En cuanto a la impunidad, es la averiguacin previa la primera y ms restrictiva etapa del llamado efecto embudo de la justicia penal, lo anterior en el sentido de que del total de delitos cometidos slo una parte son denunciados, y de ellos slo una mnima parte son resueltos o consignados. Los costos de las vctimas en Mxico En lo que a los costos de las vctimas respecta, se pueden distinguir cuatro tipos: Costos de reportar el ilcito. De participar en la averiguacin previa y en el proceso penal. Recuperar los objetos materia del delito. Obtener la reparacin del dao. Respecto de los costos de denunciar, las inercias operativas y la ley del menor esfuerzo, disfrazadas bajo argumentos de exceso de trabajo y de prioridades de poltica criminal, han establecido costos de acceso a la procuracin de justicia. el aumento del nmero de delitos de querella necesaria, la tardanza y la deficiente atencin y capacidad de reaccin al recibir los reportes, as como la exigencia de ratificacin de la denuncia para iniciar las investigaciones, entre otras, constituyen dificultados con las que se logra discriminar a usuarios con menor inters en el caso y que slo las personas con algn inters particular, que desconocen los costos de denunciar, o bien aquellos con slidas convicciones cvicas, insistan en reportar los ilcitos. En cuanto a los costos de la averiguacin previa y durante el proceso se pueden sealar los tiempos de traslado; los retrasos, suspensiones, diferimiento o cancelacin de audiencias; la coadyuvancia, que en ste caso se traduce como el inters que tiene el ofendido en su asunto, por lo que es l quien debe reunir pruebas y presentar

testigos personalmente; la confrontacin, amenazas y represalias a las que puede llegar a ser sujeto. Y en lo que a los costos de recuperar los objetos materia del delito y obtener la reparacin del dao podemos mencionar la incertidumbre y corrupcin sufridas durante el proceso, as como los daos que pueden llegar a sufrir los bienes. Procuracin de justicia penal y los derechos humanos El respeto a los derechos de los indiciados y procesados, as como a los de las vctimas, est vinculado con el principio de legalidad, el cual es fundamental en materia penal. El sistema penal ha sido diseado para impedir a toda costa la violacin de los derechos fundamentales de las personas. La accin penal ha sido tomada por el Estado con el propsito de que sea un representante social quien impulse oficiosamente la investigacin de los delitos, evitando la impunidad y relevando a las vctimas de los costos del impulso de las investigaciones y el proceso, al menos en teora, sin embargo, los resultados del diseo institucional no han sido los esperados, la expectativa de justicia de las vctimas suele ser defraudada y el inters personal de ser resarcidos o indemnizados pocas veces se concreta. Desde luego, los derechos humanos de las vctimas y de los presuntos responsables son de la misma jerarqua; pero no puede negarse que los actos de molestia que pueden tener las procuraduras sobre la esfera de derechos de los presuntos responsables son ms delicados o graves que aquellos que pueden tener sobre las vctimas, pues puede implicar para el indiciado y procesado incluso la prdida de la libertad y el trastorno de su existencia en tanto se realiza la investigacin y se determina su situacin jurdica. En el caso de que las procuraduras violasen los derechos humanos o llevasen a un inocente ante los tribunales, el Poder Judicial debe vigilar el cumplimiento de las formalidades establecidas para garantizar el respeto a los derechos ciudadanos. Si a pesar de estos controles se presentase una violacin a los derechos fundamentales, queda expedita la posibilidad de solicitar el amparo de la justicia federal mediante el juicio de amparo o juicio de garantas. A pesar de lo anterior, en la dcada de 1990 se consider que la creacin de una institucin autnoma encargada de vigilar la observancia y el respeto a los derechos humanos poda ser una respuesta a la demanda de instrumentos ms accesibles para

denunciar las violaciones a los derechos humanos, de esta forma surgen la CNDH y las CDH de las diversas entidades. Dichos organismos investigan las quejas recibidas para determinar si se ha violentado algn derecho fundamental y, en su caso, emiten recomendaciones no vinculatorias a las entidades gubernamentales responsables de las violaciones investigadas. La subversin de los principios del sistema penal Principio de legalidad: el imperio de la oportunidad El subsistema penal mexicano se pronuncia decididamente por el principio de estricta legalidad. Para ser vlido, el cumplimiento de las atribuciones del poder pblico debe apegarse a los mandatos legales. En virtud del principio de legalidad, no puede considerarse que las atribuciones del M.P. sean discrecionales, pues el representante social no tiene que elegir entre varias opciones, sino que la ley le establece muy claramente los requisitos que se deben reunir para consignar una averiguacin o para determinar y proponer el no ejercicio de la accin penal. Sin embargo, se han encontrado indicios de que de facto, en las procuraduras, paralelamente a los mandatos legales y carentes de sustento constitucional, se han desarrollado criterios y procesos de operacin que implican la instauracin del principio de oportunidad, por ejemplo, algunas procuraduras sin otro fundamento que circulares o directrices de operacin, discriminan algunas denuncias, dejando de abrir una investigacin de los hechos reportados o envindolas a archivo. El principio de persecucin pblica u oficiosa: la privatizacin del derecho penal Este principio tiene estrecha relacin con el anterior en virtud de que el hecho de que las procuraduras acaten el marco constitucional y legal implicara que tomaran el papel activo en la investigacin exhaustiva y la defensa de los intereses sociales y particulares lesionados por los ilcitos. El principio de persecucin pblica se traduce en nuestro sistema penal en la facultad-deber exclusivo del Estado para investigar los delitos y acusar a los presuntos responsables oficiosamente. Sin embargo, de acuerdo con el estudio realizado por Guillermo Zepeda Lecuona, las procuraduras incumplen sistemticamente este principio. Las vctimas permanecen en absoluto abandono frente a la delincuencia, ya durante el proceso penal las procuraduras pocas veces impulsan de oficio, por lo que la vctima debe coadyuvar o impulsar informalmente el expediente, los costos de la

investigacin y del proceso suelen endosrseles a las vctimas, contrario al principio de persecucin pblica. Los principios relacionados con la estructura del proceso y la verdad histrica: los laberintos del sistema penal El Ministerio Pblico concentra diversas facultades que no tienen como contrapeso un sistema de control eficaz; una vez iniciado el proceso penal ante el juez, el M.P. tiene atribuciones de gran alcance que son determinantes en la suerte del proceso y vinculan al mismo juez. Dentro del mismo proceso, hay ocasiones en que el M.P. llega a tener facultades que hasta cierto punto podran considerarse jurisdiccionales, al menos de manera indirecta, por ejemplo, presentar conclusiones no acusatorias obligando al sobreseimiento.

Cuatro propuestas para recuperar la vigencia de los principios constitucionales del sistema penal De la vigencia simultnea de los principios del derecho penal se espera que se concrete el valor ms alto de las instituciones legales: la justicia. Sin embargo, el grado de eficacia de los principios en el desempeo de las procuraduras de justicia es escaso y, en algunos mbitos, las finalidades para las que se han establecido los principios y sus salvaguardas y garantas se subvierten en la prctica. A partir de 1995 se ha incrementado el nmero de propuestas para tratar de sobreponerse a la crisis o inoperancia de la respuesta institucional ante el fenmeno delictivo. Los desafos y dilemas del Ministerio Pblico en Mxico: ni amanuense de la polica ni proyectista del Poder Judicial Los ministerios pblicos tienen atribuciones muy importantes y trascendentes, algunas similares a las de un juez; sin embargo, el representante social no goza de las garantas orgnicas, procesales y laborales similares a las de un juzgador, ni tiene los recursos humanos y materiales necesarios para corresponder a las expectativas sociales sobre su labor. Por ello, muchas de las propuestas van orientadas a fortalecer y transparentar las condiciones en las que el M.P. cumple con su labor.

Dichas propuestas pueden articularse en torno a dos lneas de accin: transformar el diseo institucional para terminar con las atribuciones sin control eficaz, y una serie de medidas para mejorar la efectividad y eficiencia en la administracin y direccin de los escasos recursos con que cuenta la procuracin de justicia en Mxico.6

Diseo institucional contra las atribuciones sin control eficaz El diseo institucional implica amplia discusin y consenso entre los diversos actores sociales involucrados, ms an cuando se trata de temas de tanto impacto social como la seguridad ciudadana y la justicia penal. De acuerdo a Guillermo Zepeda L.7, el punto crtico del sistema de seguridad ciudadana y justicia penal es la procuracin de justicia. Debido a la trascendencia social del tema, diversas organizaciones han manifestado la necesidad de transformar profundamente el marco institucional de la seguridad y la justicia. Algunas de dichas propuestas se refieren a la necesidad de que se descargue al M.P. de su carga de trabajo mediante la transferencia de atribuciones de las procuraduras al eslabn preventivo, ya sea estableciendo cierta clase de asuntos menores en los que la polica pueda intervenir. Incluso se ha planteado la posibilidad de que instancias policacas o administrativas puedan sancionar y hacer cumplir acuerdos vecinales, o imponer multas y otras sanciones como trabajo comunitario. Tambin se propone fortalecer y ampliar las atribuciones de la justicia cvica. Este tipo de propuestas buscan desahogar o filtrar la carga de trabajo de las procuraduras. Por otro lado, tambin existen propuestas para incrementar las atribuciones legales de los denunciantes y ofendidos, al grado de darles el derecho a ejercer la accin penal en ciertas circunstancias y para cierto tipo de delitos. Desarrollo organizacional contra la ineficiencia Algunos de los problemas ms graves en cuanto a las actuaciones de las procuraduras son aquellos en los que los intereses particulares de sus funcionarios se anteponen a la funcin social y a los objetivos legales de las instituciones. Estas orientaciones de facto permiten a las burocracias de las procuraduras incumplir o
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Guillermo Zepeda Lecuona, Crimen sin Castigo, Procuracin de justicia penal y Ministerio Pblico en Mxico, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2004, pp. 393 396. 7 Op. Cit. 6

realizar negligentemente su trabajo o extraer recursos de los usuarios y de los procesados mediante prcticas corruptas y otras acciones delictivas. La forma propuesta para terminar con esas prcticas viciosas y lograr un mejor servicio es vincular el inters pblico y los propsitos legales de las organizaciones encargadas de procurar justicia, con los propsitos particulares de sus funcionarios, por medio de un adecuado esquema de incentivos, amparado por instrumentos eficaces de supervisin. Prevencin, informacin y poltica criminal Se requiere mejorar los esquemas de recoleccin, sistematizacin y seguimiento de la informacin estadstica de las diversas reas de la seguridad ciudadana y la justicia penal de todo el pas. Mediante convenios podra fortalecerse un sistema nacional de estadstica, permitiendo que la informacin proporcionada sea sujeta a validacin, verificacin y confirmacin, creando una instancia descentralizada y con autonoma tcnica para resguardar y organizar la informacin. Contar con estadsticas de mejor calidad permitira elaborar diagnsticos ms precisos que determinen aspectos de riesgo y de oportunidad, dar seguimiento y evaluar las polticas, elaborar indicadores objetivos de desempeo para servicio civil vinculado a resultados, as como para la asignacin de recursos. Depuracin y capital humano La depuracin de las organizaciones de seguridad y procuracin de justicia es apremiante. Debe disearse en primera instancia un adecuado sistema de ingreso, permanencia, promocin, supervisin y en su caso, sancin de los funcionarios de las procuraduras. Nueva organizacin para una mejor capacidad de respuesta Debe realizarse un rediseo de las agencias del M.P. y un incremento en su efectividad, pues no slo debe inducirse la actividad e impulso procesal de los investigadores, adems, debe mejorarse sustantivamente la posibilidad real de brindar el servicio y la calidad de sus investigaciones. Para desterrar prcticas corruptas y abusos de autoridad debe impulsarse un rediseo de las organizaciones de procuracin de justicia que facilite la comunicacin y la supervisin de los elementos y clarifique o reforme las facultades y atribuciones de cada funcionario. Infraestructura y tecnologa para la procuracin de justicia

Muchas de las medidas enunciadas requieren un soporte tecnolgico de vanguardia, por lo que el rea de adaptacin e instrumentacin tecnolgica debe ocupar un lugar central en la agenda de reformas al sistema de justicia. Los sistemas de informacin de antecedentes penales, del servicio civil y policial, las bases de datos delictivos y de poltica criminal, la posibilidad de encriptar la informacin transmitida por correo electrnico, sistemas de monitoreo va satlite, evidencia y peritaje de videograbaciones, entre otras, han demostrado ser una frontera en permanente expansin de la capacidad de reaccin de las procuraduras y policas. Conclusiones En cuanto al sistema de procuracin de justicia en Mxico, uno de los principales problemas es la impunidad, sta se debe tanto al gran rezago existente en el desahogo efectivo de las averiguaciones previas (lo que a su vez se debe a los pocos recursos destinados a las procuraduras) como a la concepcin que tienen los servidores pblicos de que el interesado en que se resuelva el asunto es la vctima, lo cual sera vlido si hablramos de un sistema basado en la venganza privada, sin embargo, cuando el Estado se adjudica a s mismo, a travs del Ministerio Pblico, el monopolio de ejercicio de la accin penal pretende caer precisamente en el supuesto de la venganza privada, y es (o debe ser) el mismo Estado el principal interesado en la procuracin de justicia y la seguridad ciudadana.

Jos Ismael Huerta Ledesma ismaelhuertal@hotmail.com