236 1. La Administracion burocratica y la nueva gestion publica 1.1. Burocracia y management: la burocracia como forma de organizacion El término burocracia, es un término equivoco, que se presta a muchas interpretaciones. Una primera acepcién, haria referencia al papeleo largo y tedioso con que se enfren- tan los ciudadanos cuando quieren algo de una Administracién; en otros casos se entien- de que se refiere a las oficinas publicas en si, derivada esta visién del termino semantico de burocracia, que viene de “bureau”, que quiere decir oficina, y del término “cratos’, que quiere decir poder, o sea seria algo asi como las oficinas desde donde se ejerce el poder. Una Ultima acepci6n haria referencia a los funcionarios, a las personas que intervie- nen en ese entramado. En cualquier caso, se debe reconocer que, sea cualquiera la acepcin con la que se use en términos coloquiales, se suele emplear en términos despectivos o denigratorios. Sin embargo, debemos aclarar que a los efectos del estudio de este tema, y centran- donos en lo que significa la burocracia para la ciencia de la Administracién, debemos precisar que burocracia es una forma de organizacién administrativa, que se da en un momento hist6rico determinado, el desarrollo del capitalismo, y que en consecuencia se liga inevitablemente al modo de produccién capitalista. Que ademés dicho térmi- no de burocracia se relaciona inevitablemente con lo ptiblico, con el poder del Estado moderno, y por ello seria una forma de organizacién administrativa del Estado, caracte- rizada por el uso de la jerarquia sobre la base de la aceptacién de una serie de normas escritas -reglamentos-, que definen el funcionamiento protocolario de los érganos ad- ministrativos. Es comtinmente admitido que, quien mejor ha definido el modelo burocratico, como forma de organizacién administrativa, es el aleman Max Weber, para el cual la burocracia es la forma de organizacién eficiente por excelencia, la organizacién llamada a resolver racional y eficientemente los problemas de la sociedad, y que por sus propias bondades podria incluso ser aplicada a las grandes empresas privadas. De cualquier manera es indudable que el modelo burocratico tiene una serie de ven- tajas, como la disciplina y el orden, la unidad de direccién, la racionalidad y precisién en el trabajo, la continuidad de la organizacién por encima de las personas que las prestan, etc. Sin embargo, a lo largo de la segunda mitad del siglo Xx, han sido mas los autores que se han manifestado para sefialar las deficiencias del modelo burocratico, achacandole di- versas ineficiencias, sobre todo desde el punto de vista de la eficacia en la prestacién de los servicios pubblicos a los ciudadanos, criticas que se conocen como las disfunciones de la burocracia.Dicho todo lo anterior, vamos a centrarnos por tanto en el estudio de la burocracia moderna, y a tal respecto y como afirma el profesor C. Gémez Bahillo, en sus lecciones sobre la burocracia y la Administracién publica, la burocracia moderna, cuyo desarrollo ha contribuido a la consolidacién del sistema capitalista, se ha caracterizado, en primer lugar, por su cardcter légico, que se manifiesta en la forma de resolver y administrar las cuestiones politicas, econémicas y sociales por medio de una division jerarquizada del trabajo, de una especializacién técnica de tareas y de un control y coordinacién de unos grupos sobre otros. Esto exige tiempo, eficiencia y concentracién de poder. La légica de la burocracia moderna es una ldgica de dominacién legitimada por el cumplimiento de la leyy la norma. En segundo lugar, por su carécter dindmico, dado que constituye una fuer- za decisiva en la sociedad postmoderna, que se ha extendido desde el poder ejecutivo y administrativo al conjunto de la sociedad y a cualquier tipo de organizacién. Eltérmino de burocracia utilizado por Max Weber respondea un concepto de tipo ideal que resume y sintetiza unas formas de accién social, especificas de las sociedades modernas, y que se basan en los principios de igualdad ante la ley, en la necesidad de una jerarquia normativa y enla relaci6n con el mercado, como norma fundamental de los procesos de interaccién social. Los elementos caracteristicas de la burocracia como sistema organizativo se podrian sintetizar, a modo de resumen, en el siguiente cuadro: Sistema organizado de mando y subordinacién mutua de las autori- dades inferiores por las superiores, Regula las relaciones entre los miembros de la organizacién y las fun- ciones de cada uno de éstos en relacién con suestatus y especializacién. Cumplimiento de la normativa general y de las instrucciones recibidas de la autoridad. Profesién que exige una serie de conocimientos especificos, que hay que demostrar a través de unas pruebas determinadas. La retribucién se produce més bien en relacién con las funciones des- empefiadas y no de acuerdo al trabajo realizado. El ejercicio de la Administracién Publica exige exclusividad y no per- mite la participacién en aquellas cuestiones privadas cuyo: puedan entrar en colisién con los publicos, Pero la concepcién weberiana resulta insuficiente para el funcionamiento de las orga- nizaciones publicas modernas debido a la rigidez de sus actuaciones, al excesivo forma- lismo en el andlisis y resolucién de problemas, a la toma de decisiones vinculadas exce- sivamente al reglamento... Se trata de un sistema cerrado con dificultad de innovacion y reacio a afrontar, con la rapidez necesaria, los cambios que se producen en los sistemas Politicos y econdmicos de las sociedades desarrolladas. La organizacién burocratica responde a un sistema de produccién en masa, con un ni- vel tecnolégico relativamente escaso, por lo que debido a los cambios socioecondmicos que ha experimentado la sociedad, su grado de respuesta y de eficiencia es reducido. El modelo burocratico, itil durante la fase de consolidacion y expansion del sistema capita- lista, resulta insuficiente en el actual contexto econémico y social. 237238 La falta de eficacia que, con frecuencia, encontramos en el procedimiento administrativo, suele deberse a que las mismas técnicas y elementos utilizados resultan, en ocasiones, con- traproducentes y provocan un efecto contrario al previsto. Bien debido a las circunstancias 0 bien al mismo contexto en el que la actividad se desarrolla, ya que con frecuencia no suele tener en cuenta las peculiaridades del mismo, Se quiere asegurar una respuesta de caracter general, objetivo e igual para todos, a través de un cumplimiento estricto del reglamento. La rigidez en la aplicacién de la norma produce dificultades tanto en la organizacién como en las relaciones que ésta mantiene con sus administrados o clientes. Las reglas son esenciales para garantizar un trato igualitario e uniforme, evitando la intromision de intereses y simpatias personales del funcionario, y pueden contribuir a aumentar la rapidez en la resolucién de los problemas y cuestiones planteadas, Pero una exagerada e inadecuada imposicién de las mismas conduce a la inflexibilidad y rigidez, generando el efecto contratio al deseado, especialmente en aquellos casos en los que, debido a su cardcter insdlito, no es posible la aplicacién de la norma establecida. Pero esta falta de eficiencia est4 también condicionada por una serie de factores estructurales: — Los objetivos de las Administraciones son de carécter politico, y en multiples ocasio- nes no son de naturaleza econdmica, por lo que su prestacién se hace a coste cero o a precios muy inferiores a los del mercado, y siempre menor que su coste real. Esto conduce necesariamente a la no rentabilidad econémica de los servicios publicos. —_ Elsistema presupuestario de la mayoria de los pafses desarrollados tiene un carac- ter anual, lo que en ocasiones conduce a la irracionalidad en la utilizaci6n de los recursos y en la distribucién del gasto. = Eldesarrollo de la politica econémica y social no depende, en muchas ocasiones, de las necesidades de los ciudadanos sino de las disponibilidades presupuestarias y de la coyuntura del mercado mundial y su repercusion en las economias nacionales. El concepto moderno de Administracién Publica sirve para designar al conjunto de procedimientos, mecanismos y formas sociales por medio de las cuales el Estado gestio- na -administra- tanto bienes como servicios publicos, reglamenta la actividad econé- mica privada y contribuye, a través de la politica econémica, al funcionamiento del mer- cado, La Administracién surge con el capitalismo, como un instrumento de dominacién y control, que es ejercido por el poder central y por el grupo social vinculado al mismo. La Administracién Publica constituye un poder publico. Su autoridad se manifiesta a través de las distintas politicas ptiblicas, de las normativas, de las regulaciones, de un re- pertorio de disposiciones y actos de caracter administrativo. Son tantas y tan pluriformes que estan presentes en todos los asuntos de la vida cotidiana. Algunas de estas manifes- taciones son de obligado cumplimiento para todos los ciudadanos y para el conjunto de las organizaciones sociales. EI paso de un sistema politico centralizado y autoritario a un modelo sociopolitico descentralizado y participativo ha supuesto la transformacion de las estructuras organi- zativas del poder. La Administraci6n Publica se ha tenido que ir adaptando al contexto y exigencias de los Estados democraticos y de las sociedades del bienestar. En los pri- meros estadios del capitalismo, su estructura y funcionamiento respondia -salvando lasdistancias— al modelo weberiano. Su actividad consistia en el cumplimiento de una re- glamentacién juridica que contemplaba los hechos y situaciones que habitualmente se producian en la sociedad las cuales afectaban a las relaciones econdmicas y sociales de los ciudadanos-, y requerian la intervencién del Estado. Este procedimiento, valido en un modelo productivo basado en una produccién en masa y con un bajo nivel de me- canizacién y tecnologia, resulta insuficiente hoy, ya que la intervencién del Estado en la sociedad civil afecta a multiples ambitos de la vida de los ciudadanos y la complejidad de la vida moderna exige respuestas eficaces y rapidas por parte del poder, para la solucién © prevencién de una diversidad de problemas politicos, econémicos y sociales. El Esta- do ha pasado de garantizar y proteger unos derechos y exigir unas obligaciones indivi- duales, a gestionar unos servicios y bienes puiblicos, que requieren enormes previsiones presupuestarias y grandes recursos humanos. La gestién exige necesariamente eficacia y eficiencia tanto en el procedimiento como en las resoluciones. Las funciones del Estado, a través de las Administraciones publicas, son resumidas por R. Mayntz, en las siguientes: “1, Reglamentacién de las relaciones entre una sociedad y su entorno; ello significa como minimo aseguramiento de las fronteras del sistema frente al exterior (seguridad exte- rior)... pertenece a este punto todo el extenso ambito de las relaciones internacionales. 2. Reglamentaci6n de las relaciones entre los miembros del sistema, y ello tanto en- tre los individuos como entre los grupos (orden interno). 3. Aseguramiento de la capacidad de accién del sistema politico-administrativo, so- bre todo garantizando el abastecimiento de los recursos necesarios. 4. Prestaciones de abastecimiento y servicios. 5. Conduccién del desarrollo social hacia determinados objetivos; tales objetivos pueden ser, entre otros: integracién nacional, igualdad social, construcci6n del so- cialismo, democratizacién, asi como también crecimiento econdmico, mejora de la salud publica 0 elevacién del nivel educativo". 1.2. Las Teorias del management Se han producido muchos intentos clasificatorios de las distintas teorias del management, pero en realidad todas ellas se reconducen a mostrarnos un listado, mas o menos cronolgico de los distintos autores, o bien de las distintas técnicas o herramientas que se han ido utilizan- do en los procesos de toma de decisiones en la gestién ptiblica a lo largo de los tiltimos afios. Asi, en la década de los afios cincuenta, destaca Peter Drucker, que publicé un libro llamado La prdctica del management, donde empieza a propugnar la utilizacién del mar- keting y la innovacién como técnicas de los directivos En los aftos sesenta, estuvieron de moda las teoria X e Y de Douglas McGregor. En dicha década se empieza a propugnar por los autores ~sobre todo estadounidenses- la posicién del liderazgo en la organizacién, la orientaci6n al cliente, la gestion del conoci- miento, la organizacién inteligente, y la gestion por competencias. 23940 En los afios ochenta, se empieza a hacer hincapié por todos en la gestién con calidad, la atenci6n al cliente, y al personal; en los afios noventa ha irrumpido la planificacién estratégica con una extraordinaria fuerza. En los ultimos quince aitos, las Teor/as del Management se han articulado a través de una serie de herramientas o técnicas de gestién empresarial, que se pueden clasificar en dos grandes grupos: — La técnica de direccién general de la organizacién, que son las mas especificas gerenciales. - Las técnicas especificas de una funci6n o area especializada de la empresa. Deberia afiadirse un tercer grupo, el de las técnicas de desarrollo de habilidades directivas. El grupo de las técnicas de direccién general se caracteriza por considerar a la organi- zacidn en un conjunto, centrandose en: ~ Favorecer la capacidad de anticipacién y adaptacién a los cambios den entorno (perspectiva estratégica). — Garantizar el buen desarrollo de las operaciones y la consecucidn de los objetivos organizativos establecidos (perspectiva operativa).. En el grupo de las técnicas principales son: 1 La Planificacién estratégica, cuyos contenidos se centran en el anilisis y prospec- cién del entorno actual y futuro de una organizaci6n, el diagnéstico de sus capa- cidades organizativas, la fijacién de objetivos a medio plazo y la determinacion de las estrategias y planes de actuacion para conseguirlos. 22 La gestidn de los procesos de Cambio Organizativos, cuyo énfasis recae en la de- terminacién e implantacién de las estrategias de cambio planificado y en los roles y responsabilidades para la gestion del mismo. 3. La Direccién de Objetivos, que se caracteriza por su orientaci6n a la accin y a la consecuci6n de los objetivos organizativos establecidos para un determinado pe- riodo de tiempo. La Direccién por Objetivos (DPO) —que también se conoce como APO, denominandola igualmente, la Administracién por Objetivos- presupone que el marco estratégico de una actuacion de una organizaci6n ha sido establecido con anterioridad. Hay un desarrollo del proyecto, un seguimiento, y una evaluacién. 42 La Direccién de Proyectos, que constituye un tipo de técnica de gestién general consistente en la elaboracién de los proyectos segtin los objetivos fijados que se lleva a cabo por la propia Administracién, pudiendo definirse el proyecto como “conjunto ordenado de actos que buscan resultados concretos'. En el grupo de las técnicas especificas relativas de una determinada funcién o activi- dad empresarial, destacan: 1° El Marketing, que comprende la investigacién de mercados, la definicién del pro- ducto o servicio, la determinacién del precio, la seleccién de los canales de distri- bucién y la comunicacién de la oferta a sus potenciales clientes.2. La Direccién de Operaciones, que aborda todas las cuestiones relativas a la gestion de los procesos productivos, con especial énfasis en los temas de productividad y mejora de la calidad; la Investigacién Operativa, basada en modelos matematicos, contribuye de manera significativa en este apartado. 3. El Disefio Organizativo, cuyo énfasis se centra en proponer y evaluar las alternati- vas organizativas mas adecuadas, en términos de eficacia, en funcidn de las tareas a realizar por una organizacién y del entorno de trabajo en que esta opera. 42 La Direcci6n de Recursos Humanos, referidas al ciclo de gestién de los Recursos Humanos (reclutamiento y seleccién, evaluacién del desempefio, recompensa, formaci6n y desarrollo de carrera) y a las Relaciones Laborales. 5.° La gestion de servicios, como enfoque integrador de las especificidades de este tipo de organizaci6n en los ambitos de Marketing, Recursos Humanos y Direccién de Operaciones. 6° La Gestion financiera, centrada en la obtencién y uso eficiente de los recursos fi- nancieros (andlisis de inversiones, gestion de la tesoreria, andlisis de los distintos mercadbos de capitales y gestion del endeudamiento). 72 La Gestion de Sistemas de Informacién, enfoque globalizador de los distintos sis- temas de informacién de la empresa (contabilidad, bases de datos, etc.) asi como de las tecnologias de tratamiento de la informacién necesarias (hardware y soft- ware). 8.° El Control de Gestién, entendido como un proceso mediante el cual los directivos se aseguran que los recursos de una organizacién se obtienen y se emplean de manera eficaz y eficiente en la consecucién de los objetivos perseguidos. Las técnicas de desarrollo de habilidades directivas estan adquiriendo una importan- cia creciente. De capacitar para la funcién directiva se esta pasando de manera creciente a la capacitacién para el liderazgo del cambio organizativo. Dichas técnicas se centran en desarrollar, entre otras, las habilidades de toma de decisién (andlisis y resolucién de problemas); negociacién y gestion del conflicto; liderazgo (direccién de equipos, técnicas de comunicacién, direccién de reuniones); trabajo en equipo; creatividad e innovacién; asumir la complejidad, la ambigiiedad y la incertidumbre. Si bien es cierto que las técnicas de gestién empresarial dificilmente constituirén una respuesta valida para todos los problemas del sector puiblico, también lo es que muy probablemente podrdn contribuir de manera significativa a la resolucion de algunos de esos problemas, Se trata, pues, de acotar los limites en positivo, identificando aquellos Ambitos y procesos de la gestién publica en que la implantacién de dichas técnicas pue- de convertirse en un factor de modernizacién. De todas formas hay que sefialar, para finalizar, que los cambios en las sociedades avanzadas actuales se producen a una velocidad de vértigo, esto afiadido al desarrollo tecnolégico imparable, a los problemas derivados de la globalizaci6n..., todo ello hace que las respuestas de hoy y las técnicas que hoy aprendemos, estén posiblemente ya obsoletas, para responder a los problemas que nos demanda la sociedad. 241242 1,3. La nueva gestion publica y la funcion gerencial en las Administraciones Publicas: el management publico El término gerente se refiere, dentro de la empresa privada, a aquella persona que asume las responsabilidades en la direccién y gestion de dicha empresa, en orden a la obtencién de unos resultados, normalmente los beneficios, para los accionistas 0 duefios de la empresa. Y para ello utiliza unas herramientas a las que conocemos como management. En términos académicos, la expresion gerenciar se define como el arte de pensar, pla- near, tomar decisiones adecuadas, actuar de manera que las cosas realizadas den resulta- dos dptimos, previstos y analizados con anterioridad; y en consecuencia con ello la fun- cién gerencial se basa en la accién de aplicar eficientemente modelos, técnicas y estilos gerenciales, con la finalidad de mejorar las relaciones organizacionales e impactar en la vision, mision y propésito de la empresa o de la Administracién publica. El traspaso de dichas técnicas a la Administracién publica no ha sido facil; muchas veces por la resistencia de las organizaciones -y de las personas- a los cambios, otras, derivadas por la especificidad de la Administracién, y otra por los cambios sociales que se producen a mas velocidad que la adaptacién a dichos cambios que hacemos en la Administracién. Pero sea como sea, la evolucién en la forma de gestionar y dirigir las Ad- ministraciones ptiblicas con las técnicas del management son imparables, y asi se habla del management publico. Pero ello nos produce no pocas disfunciones. Tradicionalmente se ha entendido el modelo de organizacién burocratico como in- eficiente e improductivo; y el modelo de gestién privada derivado de las técnicas del management, como lo moderna, lo eficaz, lo eficiente; y de ello se deriva una apreciacién muy libre de algunos gestores ptiblicos de que hay que olvidar los corsés buracraticos ~entre ellos los derivados del principio de legalidad-, para imponer medidas modernas, que suelen ser la apreciacién que hace el gestor de lo que es necesario y moderno, cum- pla o no la legalidad vigente. En esta dualidad hemos vivido en la Administracién en los iltimos quince afios. Este fendmeno ha sido analizado con una gran lucidez por el profesor Joan Prats Ca- tala, al cual en gran parte nos remitimos ahora, y que afirma que una de las transforma- ciones mas llamativas de las Administraciones Publicas de nuestro tiempo (afios 80 y 90) ha sido y est siendo la irrupcién del management en todas las cacharrerfas administra tivas del mundo. El fendmeno esta generando inevitablemente confusi6n. Principalmen- te porque, a diferencia de lo que sucedié con “las modernas técnicas de gestion” de las reforma administrativas de los afios 50 y los 60, el management no se presenta ahora como un mero afadido tecnocratico al orden tradicional de la legitimidad legal de las Administraciones, sino como portador de un propio factor de legitimidad, representa- do por los valores de eficacia y eficiencia. Por lo demés estos valores han dejado de ser una mera invocacién retorica justificativa del poder tecnocratico para configurarse como verdaderos valores proclamados constitucionalmente y exigidos socialmente como con- dicion de legitimidad.Resulta asi que a la legitimidad legal tradicionalmente exigida a las Administraciones Pblicas se ha afiadido no sélo la exigencia de los valores de la equidad social y de la par- ticipacién, planteados por la transicién al Estado Social y Democrético de Derecho, sino que, en los tltimos afios, la legitimidad de las Administraciones Publicas exige, ademés, la eficacia y la eficiencia en el uso de los recursos puiblicos, Lo cual responde a una nece- sidad y demanda social derivada, entre otras razones: a) Del hecho de que las Administraciones manejan ingentes recursos puiblicos (entre el 35 y el 50% del PIB en los pafses de la OCDE), que no son al fin y al cabo sino sustracciones fiscales coactivas de los patrimonios o del potencial de renta priva- da, de cuyo uso sensato hay que dar cuenta cabal en toda sociedad que quiere organizarse decentemente. b) Del descubrimiento de que muchas politicas y programas ptiblicos no tienen los impactos econémicos y sociales que formalmente justificaron su adopcién, sino otros inesperados o perversos, muchas veces vinculados al fenémeno de los cor- porativismos econémicos, sindicales o sociales, que no justifican en términos de eficiencia econémica ni de equidad social la detraccién de recursos y libertad pri- vada que tales politicas y programas impusieron. ©) De que la eficacia y la eficiencia de la gestion publica se han convertido hoy en una condicién de supervivencia y en un factor o directriz de reforma no sélo del propio Estado Social sino para el logro dela competitividad y en consecuencia del propio de- sarrollo econémico de cada pais, sin el cual no cabe ninguna politica social sostenible. La confusion procede también del hecho de que el management, si se quiere, las iencias de la gestidn, lejos de responder a un paradigma bien establecido, se expresa en contenidos y formas muy plurales, a veces contradictorios, y, sobre todo, sin una corporacion académica especializada que pueda reivindicar el monopolio o la hegemonia intelectual sobre el campo. Asi las cosas, nada tiene de extrafio que la demanda publica de racionalizacién geren- cial se haya orientado hacia las empresas consultoras y las escuelas de negocios. Y las res- puestas aportadas por éstas, independientemente de sus méritos, no han podido dejar de introducir confusién. Especialmente porque, como era casi inevitable, se han pretendido trasladar mecdnicamente los principios y técnicas de management empresarial en entor- no privado a la gestion de bienes y servicios publicos en entornos de no mercado y con fuerte componente de “autoridad’” En otras palabras, se ha ignorado generalmente que el marco “institucional” de la gestién publica y de la gestion privada responden a principios, valores y normas diferentes. Todo lo cual no ha dejado de producir algunos excesos que hoy justamente se denuncian, pues la reivindicacién, por ejemplo, de mayor libertad de actuaci6n para los gestores puiblicos, desde el argumento de hacerles iguales a los gesto- res privados, ha producido la anulacién de los viejos y estuipidos sistemas de control, pero sin sustituirlos por un nuevo y verdadero sistema de rendicién de cuentas y de responsa- bilidad, El desconocimiento u olvido de las constricciones constitucionales ¢ instituciona- les de la gestién publica, ha llevado a bastantes politicos y gerentes poco escrupulosos a ver en el management el saber legitimador no de un nuevo y mas eficiente sistema de responsabilidad, sino de una mayor libertad de accién, la cual, desbridada, no ha podido sino incrementar la arbitrariedad del poder y, con ella, el potencial de corrupcién. 243244 La irrupcién del management esta transformando las Administraciones en torres de Babel, dada la pluralidad de enfoques, lenguajes, tecnologias, marcos conceptuales y has- ta valores que van penetrando la organizaci6n y la accion administrativa y el pensamiento y el lenguaje de los administradores. De todos modos, algunas causas de la confusién pa- recen irse felizmente superando. En particular merece destacarse el abandono creciente dela ilusion infundada de que el management empresarial privado pueda trasladarse mi- mética y mecdnicamente a las Administraciones Publicas. Esta ilusion sigue desde luego todavia presente en la practica (no siempre ingenua) de muchas empresas consultoras y en la cabeza de algunos politicos y administradores que siguen impropia, pero no siem- pre ingenuamente, creyendo que el management es un repertorio de técnicas de gestion perfectamente intercambiables entre la empresa y las Administraciones Publicas. Pero gran parte de la confusién procede también de la incapacidad del Derecho Ad- ministrativo para entender y establecer un didlogo fecundo con el management piiblico. Lo que, por lo demas, no tiene nada de extraiio, dado el acartonamiento de la corpora- cin administrativista en el paradigma “antidiscrecional”. Una de las hipotesis que vamos aqui a desarrollar, tal y como de forma clarividente ha expuesto Joan Prats, es que la sustantividad o especificidad cientifica del Derecho Administrativo, construida trabajo- samente entre el ultimo tercio del siglo pasado y el primero del actual, ha plasmado en un paradigma que atiende y resuelve los problemas de legitimidad del Estado Liberal de Derecho, pero que ha sido irrelevante e indiferente al desarrollo del Estado Social y De- mocratico, y resulta ajeno cuando no contradictorio con el desarrollo de la racionalidad gerencial pretendida por el management de hoy. Todo este proceso general resulta desde luego mucho més notorio en el caso espafiol. Baste con sefialar que la primera funcién de racionalizacién de la autocracia franquista jugada por el Derecho Administrativo resulté coherente con el paradigma clasico, cuya raz6n histérica de ser ha sido principalmente garantizar mediante el control judicial las libertades econémicas y el orden social auténomo del mercado frente al riesgo de la ar- bitrariedad de los poderes puiblicos. El Derecho Administrativo jugé sin duda un papel destacable, pues aunque no superé en los hechos el estadio de la mera legalidad admi- nistrativa y cierto liberalismo econémico, ayudé discretamente a la racionalizacién del Estado y al desarrollo de la autonomia de la sociedad civil. Ademés, la confusion doctrinal consciente entre legalidad administrativa y Estado de Derecho empujé ideolégicamente la transicion hacia este. Con lo cual debe reconocerse que, desde el reformismo franquis- ta, el Derecho Administrativo también ayudé a sentar las bases juridicas y econémicas de la transicién democratica espafiola, La paradoja esta en que cuando parecia que el paradigma del Derecho Administrativo habia conseguido su pleno reconocimiento cons- titucional, una serie de importantisimos nuevos hechos o realidades obligan a plantear transformaciones radicales en el sector puiblico, las cuales no sdlo no encajan sino que cuestionan frontalmente el paradigma tradicional. No se piense, sin embargo, que desde el management se contempla confortablemente lacrisis del Derecho Administrativo. Las ciencias del management han vivido una interesan- tisima crisis y renovacion de paradigmas, y el management publico no es todavia sino un paradigma emergente. Por eso la oposici6n corriente entre Derecho Administrativo ymana- gement constituye en si otra fuente de confusién que convendria aclarar. Desde el DerechoAdministrativo se sigue no queriendo entender el management, considerandosele alo sumo como un repertorio de técnicas de mera ejecucién de decisiones, con origen en la empresa privada y de sospechoso tufo norteamericano. Se quiere seguir ignorando que el manage- ment representa hoy el saber tedrico y practico sobre las organizaciones més reconocido internacionalmente; que lejos de ser un repertorio de recetas supuestamente universales es un proyecto intelectual y una practica profesional fundamentales en un mundo de organi- zaciones. Por comodidad o por cerrazén corporativa no se quieren conocer las aportaciones del management a la teoria de la decisién, al disefio organizativo, a la gestion estratégica, a la gestién financiera oa la de los recursos humanos, por ejemplo. La consecuencia es que no se llegan a comprender toda una serie de procesos reales, que se denuncian como “huidas’, y, lo que es peor, no se llegan a obtener toda una serie de conceptos y técnicas que permiti- rian salvar viejos e irrenunciables valores del paradigma tradicional al situarlos en formulas nuevas compatibles con los valores gerenciales de la eficacia y la eficiencia. Desde el management, el Derecho Administrativo es percibido como un factor de freno 0 bloqueo de los procesos de racionalizacién gerencial. No conociendo otro Derecho Admi- nistrativo que el del proyecto antidiscrecional, el management se asombra de que se siga viviendo la discrecionalidad como problema y no como la ocasién y oportunidad de servi- cio responsable a los intereses generales. La descalificacién del Derecho Administrativo por el management se ha convertido en casi una constante de las politicas administrativas de la década de los 80. Basta un conocimiento minimo de la cotidianeidad administrativa para saber como ven y viven el Derecho Administrativo los directivos puiblicos, y no sdlo en Espa- fia, Puede pensarse desde luego que tal actitud es inherente a todo poder, que siempre ten- der a configurar como libertades juridicas lo que son meras potestades. Pero el reproche no es sdlo politico sino también doctrinal. Por ejemplo, para Loschak, dadas la inevitabili- dad y hasta la conveniencia de grados diferentes de discrecionalidad en tantos émbitos del quehacer administrativo, el mantenimiento del paradigma tradicional esta convirtiendo la legitimidad en legalidad formal y transformando el Derecho Administrativo en mera forma 0 molde que nada tiene que aportar al ejercicio positivo de la discrecionalidad, con lo que se permiten paraddjicamente la apertura de brechas en el Estado de Derecho por las que la arbitrariedad se reintroduce de nuevo en el funcionamiento de los poderes ptiblicos. Crozier llega a ver en la racionalidad legal dominante la causa principal de la extraordinaria rigidez de la Administracién Publica y de la pardlisis de las tentativas de adaptacion de la misma, Willke habla de los costes de inadaptacién de! concepto tradicional de legalidad, costes que proceden no sélo de la pretension de una normativizacién excesiva de la vida administrativa, sino del proceso de huida de un régimen administrativo que esta de espal- das a las realidades de la sociedad moderna. Los testimonios podrian seguir alargandose. Baste con la cita de Caillosse que, haciéndose eco del debate generado en Francia, sefiala: “el Derecho Publico, antes un instrumento privilegiado de modernidad, se considera hoy portador de una ideologja refractaria a la innovacién, que contintia asegurando a las Admi- nistraciones un tratamiento privilegiado, obstaculiza la introduccién de una cultura empre- sarial y mira con desconfianza las iniciativas en favor de la competitividad y la rentabilidad”, Pero contra lo que pudiera creerse, ninguno de los autores citados considera perma- nente ni insalvable la oposicién actual entre Derecho y Management de las Administracio- nes Publicas. Antes al contrario, abogan por un replanteamiento radical de los supuestos 245246 basicos del Derecho administrativo tradicional que deje de ver en la discrecionalidad el caballo de Troya del Estado de Derecho, para pasar a considerarla como un elemento fun- damental de la teoria administrativa moderna, que también el Derecho debe contribuir a perfilar, como instrumento de mejora de la eficacia y fiabilidad de las politicas. O, como sefiala Steele, el Derecho administrativo ha de sustraerse de la sujecién o servicio domi- nante de la practica privada de la abogacia, que le acantona en una concepci6n garantista y procedimental que no contempla otro progreso que la reforma de la revisi6n judicial, para centrarse en la mejora de la adopcién de decisiones. Y en este mismo sentido, Davis, desde su reconocido liderazgo académico, sefala que en la nueva etapa del Derecho Ad- ministrativo “el foco de la investigacién cambiaré pasando de la revision judicial y las sal- vaguardias procedimentales al preterido ochenta o noventa por ciento de procedimientos administrativos para los que tales salvaguardias y revision son irrelevantes. El futuro radica en la mejor comprensién del ejercicio informal de la discrecionalidad sin revisi6n judicial’. Contra las reacciones primarias de tantos administrativistas y managers, lejos de ver entre el Derecho y el Management una relacién antinémica, creemos firmemente que el mutuo reconocimiento, comprensi6n e intercambio entre ambos, son la condicién de la transformacién cualitativa y sostenible de nuestras Administraciones Publicas. Necesitamos una renovacién gerencial de nuestras Administraciones Puiblicas tanto como una renovacién paralela y coherente de su Derecho. Ambos procesos deben avan- zar conjuntamente y en didlogo, pues responden a las exigencias constitucionales igual- mente inexcusables del Estado Democratico y Social de Derecho y de los principios de eficacia y eficiencia. Tal didlogo no se producird sin tensiones y hasta contradicciones, lo que no es nada nuevo en la historia del Derecho puiblico, que ha tenido que irse sucesi- vamente acomodando desde el inicial e irrenunciable principio del Estado de Derecho a los nuevos principios constitucionales del Estado Social y Democratico y a los igualmente irrenunciables hoy principios de eficacia y eficiencia. La gran tarea actual nos parece ser, precisamente, la de hallar el 6ptimo histrico de equilibrio entre estos principios en ten- sin, lo que implica esfuerzo tanto de renovacién del Derecho Administrativo, como de elaboracién del Management especifico de las Administraciones Publicas. Conla finalidad de contribuira evitar confusiones de partida y a ayudar a enmarcar las tareas antes enunciadas, el profesor Joan Prats, apunta una serie de hipdtesis de partida. 1.3.1. Coincidencia paradigmatica de fondo entre el Derecho Administrativo tradicional y el management de la ordenacién cientifica El paradigma tradicional del Derecho administrativo, resumido por algunos como el “proyecto antidiscrecional', no sdlo es coherente sino que se implica necesariamente con el paradigma del management representado por la teorfa clasica de la burocracia y la or- denacién cientifica del trabajo. En otras palabras, conforme a los respectivos paradigmas iniciales, Derecho y Management, racionalidad legal y racionalidad gerencial de las Ad- ministraciones Publicas, no sélo no son antinémicos sino que se implican y superponen mutuamente como consecuencia de la asuncién por ambos de unos mismos supuestos, valores, problemas y métodos.Esta hipétesis se corresponde con posiciones doctrinales muy generalizadas. Como sefiala Arthurs, los supuestos conceptuales y percepciones ideolégicas del paradigma del Derecho ‘Administrativo se corresponden plenamente con el sistema de dominacién legal-racional de Weber. Como hoy subraya con aparente unanimidad la doctrina angloamericana, la afirmacion del dualismo entre la sociedad civil y el Estado, la creencia en la posibilidad de programar nor- mativamente toda la accién estatal,yla necesidad por parte de los agentes econémicos de ase- gurar la maxima predictibilidad de las decisiones publicas, situaron el proyecto intelectual del Derecho administrativo en la produccién y ejecucién correcta de las normas yen la consiguien- tereducci6n del espacio de la discrecionalidad, practicamente identificada con la arbitrariedad. Este proyecto se corresponde e implica con el derivado de la racionalidad burocratica weberiana y con la ordenacién cientifica del trabajo del primer management. Procede dar aqui por conocidos el concepto y los rasgos del tipo ideal de burocracia de Weber. Baste con sefialar que, conforme al propio Weber, la burocracia es un tipo organizativo racio- nalmente superior a todo otro conocido, con el correlato logico de que el progreso admi- nistrativo pasa por la tarea de la implantacién universal del tipo burocratico, es decir, de estructurar normativamente el universo de los comportamientos organizacionales. Las normas organizativas, seguin Weber, pueden ser juridicas o técnicas, pero el conocimien- toy aplicacién de unas y otras exigen un conocimiento especializado, que es el propio del burécrata 0 administrador ptiblico, que debe ser dotado de un estatuto juridico especial que marque la nitida separacién entre sociedad y estado, politica y Administracién. La linea de pensamiento organizativo conocida como"ordenacién u organizacién cien- tifica del trabajo’, aunque concernida directamente con el problema de la eficiencia en la organizacién y no del poder en la sociedad, coincide plenamente con los supuestos del tipo ideal de dominacién legal de la concepcién weberiana. Taylor compartia plenamente la vision maquinal de la organizacién. Creia que ésta -como cualquier otra parte de la realidad- se encuentra gobernada por regularidades definidas, por leyes que pueden ser descubiertas mediante la observacién y la experimentacién, las cuales, una vez conocidas permitirian determinar la forma de ejecucién objetivamente mejor para cada tarea. Estos supuestos llevaban necesariamente a separar el trabajador del puesto de trabajo, la pla- nificacién 0 normacién de la ejecucién, centraban la funcién de las ciencias del manage- ment en el descubrimiento de principios organizativos y en la generacién de técnicas de gestién de pretendido valor universal, y basaban la funcién de los directivos o managers en cuidar de la correcta formulacién y ejecucién de las normas y principios organizativos. Como se sabe, la sintetizacién por Woodrow Wilson de la teoria burocratica y la or- denacién cientifica, daré nacimiento a la Ciencia de la Administracién norteamericana, que se movera inicialmente tomando pie en estos mismos supuestos. En efecto, en su “El estudio de la Administracién Publica’, Wilson establecié cuatro premisas mayores: 1. Lagobernacién consiste en dos procesos separados: la politica y la Administracion. 2. LaAdministracién puede y debe constituirel objeto de una Ciencia diferente de la politica 3. El estudio cientifico de la Administracién Publica conduce al descubrimiento de principios nomotéticos andlogos al de las leyes en las ciencias fisicas. 4. Laaplicaci6n de tales principios aseguraré una mayor economia y eficiencia. 247248 Para Weber, la burocracia era el medio inevitable para vincular la raz6n y el conocimiento y hacer posible a la vez las relaciones capitalistas. Weber enfatizé la relacion simbidtica entre raz6n y legitimidad y afirmé que era dicha relacion la que hacia posible la dominacién social en la era moderna (capitalist). Aunque reconocié muy diversos tipos de racionalidad, enfati- 26 la racionalidad instrumental inherente a la accién intencional. Esta racionalidad al servicio de la accion intencional presupone una concepcién social cuyos valores tiltimos se refieren alaeficiencia mas que ala ética. Y su plasmacién seré la“organizacién legal-racional”o buro- cracia que expresa la preeminencia de la racionalidad instrumental en la sociedad moderna. Los criterios 0 exigencias de esta organizacion eficiente en que se plasmaba el ideal de racionalidad instrumental de valor pretendidamente universal son bien conocidos: seleccién y promocién de los funcionarios exclusivamente sobre la base del mérito (su- perando las concepciones patrimonialistas inherentes al clientelismo politico del sistema de cesantias 0 despojos -el “spoil sistem’-); definicién y delimitacién de las funciones oficiales exclusivamente sobre la base de reglas impersonales; divisién sisteméatica del trabajo; jerarqufa imparcial de oficios; capacitacién de los funcionarios sobre la base del conocimiento y manejo de reglas técnicas y normas juridicas; consistencia y regularidad de los actos administrativos que deberian producirse por escrito; prohibicién de propie- dad de los medios de Administracién y de adquirir o transferir los oficios 0 cargos publi- cos, y, por ultimo, sometimiento a un Jefe de Estado elegido o monarquico. 1.3.2. Tendencias en la renovacién de los paradigmas tradicionales del derecho y el management de las Administraciones Publicas Nuestro segundo objetivo consiste en constatar que tanto el paradigma tradicional del Derecho Administrativo como del management se hallan en crisis, y que existe un amplio y profundo movimiento de renovacién. En Espaiia ha sido Luciano Parejo quien ha tenido el valor y el mérito de plantear, desde la corporacién académica, la renovacion necesaria, Igual fendmeno es observable en el Ambito angloamericano. Como sefiala Ga- lligan, “los administrativistas perciben hoy que las concepciones tradicionales del rule of lawyy los valores y principios en que se basa no s6lo son instrumentos inadecuados para encarar los problemas de legalidad y legitimidad del Estado Moderna, sino también que el desarrollo de los nuevos instrumentos requeridos esta conectado directa e inevitable- mente a las grandes cuestiones de la teoria politica, constitucional y organizativa’. La crisis 0 inadecuacién de instrumentos procede, en primer lugar, de la contradic- cién entre el Derecho Administrativo del “proyecto antidiscrecional y la revision judicial” y las exigencias de legitimacién del Estado Social. Tal contradiccién, cuya constatacion es también una constante del Derecho Administrativo y la Ciencia de la Administracion norteamericana, ha podido obviarse mientras el desarrollo econémico y el incrementalis- mo del gasto social no han conocido limites. De este modo, Estado de Derecho y Estado Social han podido coexistir como dos legitimidades paralelas y complementarias, que se ignoraban desde su respectiva irrelevancia. Y en este contexto, todas las llamadas ala renovacién del Derecho Administrativo, aunque no faltaron y procedian de voces clara- mente autorizadas, tuvieron escaso eco doctrinal y nula influencia practica. Pero comoes bien sabido, la crisis econdémica de los 70 y la correspondiente crisis fiscal del Estado, alteraron completamente la situacién. En los afios previos, el desarrollo del Estado Social, respondiendo a un imperativo constitucional, pero carente de embridamiento juridico, generé indeseables efectos perversos en forma de corporativismo social y burocratico, Clientelismo politico, arbitrariedad y derroche de recursos. La crisis fiscal del Estado des- tapé todas las perversiones expuestas e hizo entrar en crisis al propio Estado Social. La comunidad académica internacional ha asumido los retos planteados por esta cri- sis, yen busqueda de las nuevas formulas de legitimaci6n 0 “gobernabilidad” correspon- dientes a nuestro tiempo, esta produciendo progresivas e importantisimas respuestas en el Ambito politico y de la teoria organizativa. En particular, en este ultimo y en el del management ptiblico que le corresponde, se ha abandonado el tipo ideal burocratico como paradigma universal de racionalidad organizativa, para pasar a una teoria organi- zativa que se instala en la contingencia y sitda la racionalidad del disefio organizativo y la gestién de los recursos en funcién de la naturaleza de las tareas, el tipo de entorno yel nivel tecnoldgico existentes en cada caso. Y de entre las consecuencias que obviamente se desprenden de este fenémeno queremos resaltar a los efectos de este trabajo: el re- conocimiento de la racionalidad de la fragmentacién organizativa de las Administracio- Nes Publicas (dificilmente compatible con la concepcién estatutaria de la Administracién Publica) y la necesidad de producir nuevos instrumentos y formulas de integracién; la necesidad de una teoria de la decisién administrativa asimismo plural, que reconozca grados diversos de discrecionalidad necesaria y contemple en dicha discrecionalidad la Oportunidad de desarrollar nuevas formas de racionalidad mediante la incorporacién a una renovada teoria del control de los hallazgos de la teorla de la organizacién y las po- liticas publicas, y, finalmente, la urgencia de desarrollar nuevos marcos conceptuales y técnicas instrumentales con que responder al reto de las nuevas relaciones interorgani- zativas, puiblicas y privadas, que son condicién de la gobernabilidad de nuestro tiempo. En 1993, la conocida revista Politiques et Management Public dedicé un numero especial al tema “Droit et Management Public’. El numero se encabeza con un excelente trabajo de un sociélogo, Patrice Duran, que llega a la conclusin de que, en la situacién actual, “resulta claro que el management puiblico necesario no podra hacerse al margen del Derecho; pero el Derecho tampoco podra ya prescindir del management’: Para Duran las dificultades para la necesaria articulacion de las dos disciplinas no proceden de los saberes concernidos, cuya sinergia le parece evidente, sino del conflicto entre los expertos y sus respectivas po- siciones de poder. La colaboracién exige, no obstante, més alla de las inevitables querellas corporativas, superar la concepcién simplista de la racionalidad instrumental comtin tanto al management de lastécnicas de gestién” como del positivismo legalista. Desde la obra monumental de H. Simon se ha puesto fin a la ilusién de un mundo simple y ordenado en el que se conjugarian jerarquia y competencia, en el que el pen- samiento dirigiria la practica y en el que las consecuencias son previsibles, Lejos de ello vivimos en el mundo de la racionalidad limitada, lo cual obliga a instalar el management no en el mundo del control sino en el de la responsabilidad. Gobernar deja de ser el cumplimiento de reglas y normas para convertirse en la gestién de una accién colectiva Cuyos agentes manejan margenes inevitables de libertad y en la que la fijacién de fines y resultados resulta tan problemética como la movilizacién de los recursos y la determina- 249250 cién de las consecuencias. El management deja de ser concebido principalmente como planificacion y control para visualizarse ante todo como direccién, estrategia 0 politica, 0, mejor, como asuncién de la responsabilidad por la accién colectiva. EI nuevo management puiblico rompe con el management cienttifico y con la raciona- lidad instrumental universal del “one best way’, al afirmar que la direccién responsable de la accién colectiva no puede visualizarse slo en funcién de la aplicacin del conocimien- to cientifico a los asuntos practicos, pues implica también irremisiblemente la accién hu- mana, y ésta no puede entenderse ni reducirse a la logica de aplicacién de la ciencia. La direccién de los asuntos publicos es asunto de conocimiento y de accién; pero el uso practico del conocimiento cientifico no puede por si garantizar ningun resultado “cienti- ficamente” preestablecido. No hay, ni ha habido ni puede haber un management ptiblico ni privado que sea simple aplicacién de las ciencias del management, como tampoco puede concebirse una practica juridica en funcién exclusivamente de la aplicacién de las normas. Cuando as‘ se hace se confunden los planes de la ciencia y de la accién, y se cae en el error de evaluar la practica con los criterios de la ciencia, ignorando que pertenecen a planos diferentes, que no puede plegarse el mundo a la voluntad y que resulta perverso pretender sustituir la autoridad del politico por la del experto. La accién tiene sus propias reglas que no son las del pensamiento. La ciencia del derecho no es el derecho practico del mismo modo que las ciencias del management no son el management y no pueden por si solas pretender definir lo que es digno de interés. Wildavsky no se ha cansado de recordar que la “cogitacién” pertenece a un orden diferente al de la “interaccién’, y que la elaboracién de soluciones intelectuales no significa en absoluto su puesta en practica. Como le gustaba sefialar, “quienes toman las decisiones son los individuos; pero lo que determina los resultados son las interacciones". El management resulta asi ante todo un conjunto de practicas servidas por la reflexién, en el que se mezclan necesariamente el pragmatismo y el conocimiento cientifico. En tanto que practica el management se define menos por las disciplinas cientificas en las que puede apoyarse que por el uso que efectivamente hace de ellas, siguiendo combina- ciones diversas en funcién de cada tipo de problema a resolver. Desde esta concepcién, el Derecho juega en relacién con el management un triple rol: 1) por un lado es el marco institucional en el que nacen las organizaciones y que constrifie la libertad de accién de los actores; 2) por otro, es también instrumento para la obtencién de finalidades especi- ficas; 3) finalmente, también es objeto de la practica gerencial en la medida en que ésta, ala vista del proceso de aplicacién 0 inaplicacién de las normas se constituiré en agente para su defensa 0 su modificacién, y ello tanto en relacién al derecho-instituci6n como al derecho meramente instrumental. Para entender debidamente lo anterior es necesario situarse en una concepcién no positivista del Derecho, es decir, superar una concepcién del que identifica la norma ju- ridica con un orden que debe ser obedecido; que distingue netamente el derecho y los hechos, y que confunde el derecho con la burocracia a través de extender la juridicidad a toda relaci6n intraorganizativa. La metéfora del Derecho como reglas de juego es valida, pero a condicién de aceptar que las normas forman parte del juego mismo, ya que los actores, aun orientados y constrefiidos por las normas, retienen espacios de libertad de cuya interaccién puede resultar la evolucién o cambio de las propias normas. Si el Dere-cho puede analizarse como marco institucional y como instrumento, como constriccion y.como recurso, es precisamente porque su utilizacion esta siempre sujeta a una aprecia- cién subjetiva. No hay determinismo estricto, y sobre este dato se erige tanto la concep- cién actual del management como la concepcién renovada del propio Derecho. Hacién- dose flexible y més incierto y dinémico cuanto mis libres e interdependientes resultan los actores, el Derecho queda marcado por la ambigiiedad y la aleatoriedad, debiendo integrar la incertidumbre en su concepto mismo desde el reconocimiento de que no exis- te una racionalidad prescriptiva capaz de guiar por si sola el comportamiento humano. 1.3.3. Algunas lineas de colaboracion entre el Derecho y el Management para la renovacin positiva de las Ciencias de la Administracién Nuestro tercer y ultimo propésito consiste en constatar como la renovacién del mana- gement publico, por un lado, y la del Derecho Administrativo, por otro, esté sentando las bases claras y precisas para una interaccién fecunda, tanto a nivel académico como de la Practica profesional de la direccién publica. Esto deriva de la coherencia basica observa- ble en las lineas de renovacidn tanto del Derecho como del Management Publico. A titulo meramente enunciativo destacaremos las lineas siguientes: ~ En primer lugar, como consecuencia del abandono de la universalidad de la racio- nalidad organizativa burocratica, la nueva racionalidad managerial plantea la ne- cesaria diversificacién organizativa y de régimen juridico de las Administraciones Publicas. La vieja concepci6n de la Administracién como persona juridica unica do- tada de un Estatuto juridico se hace altamente inadecuada, dado que la diversidad de tareas, entornos y tecnologias a desarrollar en cada caso plantea la racionalidad de una diversidad organizativa, de privilegios administrativos, de régimen de recur- sos humanos y financieros y de formas de actuacién y relacién con los ciudadanos u otras organizaciones publicas y privadas. En definitiva, el Derecho Administrative debe hacerse necesariamente mas complejo y plural, tal como ya ha sucedido con el management desde su instalacién en la teoria de la contingencia, y asumnir el ries go de fragmentacién derivado de la nueva racionalidad, y el reto de encontrar las nuevas formas y mecanismos de integracién cuyo afinamiento y desarrollo es una de las grandes tareas comunes al Derecho y al Management Publico renovados. — En segundo lugar, el Management puiblico ha abandonado el concepto y la técnica de la planificacién normativa y la rigida separaci6n entre planificaci6n y ejecucién que de ella se derivaba, anticipando asi el camino que actualmente comienza a recorrer el De- recho Administrativo al revisar la teoria tradicional de la programacién de la Adminis- tracién porla Ley y abandonar el correspondiente concepto de Administracién como ejecucién normativa para sustituirlo por la idea basica de disposicin de recursos (hu- manos, financieros, tecnolégicos) para fines, en marcos normativos determinados y en entornos diversos, pero cada vez més cambiantes y complejos. La Ley ya no sdlo es norma abstracta y general que contiene en sila “ratio” de toda futura decisién ad- ministrativa sino que es también apoderamiento a cada particular Administracién de un ambito de decisién propio y auténomo, aunque racionalmente diferente en cada caso, por la propia contingencia antes aludida de la nueva racionalidad organizativa. 251252 En tercer lugar, el abandono por el management de la ilusion infundada de que todo comportamiento organizativo sdlo es racional en la medida en que se en- cuentra previamente previsto y normado, con la consiguiente revalorizacién de la autonomia y responsabilidad de los managers y el personal en general, se co- tresponde con el actual movimiento de revalorizacién de la discrecionalidad y la responsabilidad subjetiva en el Derecho Administrativo. Afortunadamente se encuentra ya asumida la distincién obvia entre discrecionalidad y arbitrariedad, aunque tal distincién poco aporte a la construccién de una nueva y mas necesaria teoria juridica de la discrecionalidad. También va gozando de general aceptacién la idea del pluralismo o diversidad de la discrecionalidad necesaria, dada la diver- sa base racional para la determinacién del “6ptimo” de discrecionalidad de cada situaci6n. Con mas dificultades va imponiéndose también la idea de la necesidad de la participacién de los interesados (incluidos los portadores o exponentes de intereses difusos). Pero todas estas aportaciones no hacen sino circunscribir el problema juridico clave de qué hacer con el nticleo cada vez mayor de decisiones discrecionales. En este sentido, la aceptaci6n y la reinserci6n de la discrecionalidad en el Derecho pasa por diversos caminos hasta ahora propuestos, ninguno de los cuales consiste desde luego en situar la discrecionalidad en el Ambito de lo politi- co, eliminando plenamente la revisi6n jurisdiccional y no admitiendo otro control que el parlamentario y el politico. Antes al contrario, la gran tarea juridica esta en definir el aporte del Derecho al buen aprovechamiento de la oportunidad de racionalidad que la discrecionalidad supone. Y en este sentido las vias a explorar son muy diversas: desde la institucionalizacion del control de gestién y la evalua- cién de programas, al fortalecimiento de los Tribunales de Cuentas o la creacion de instancias objetivadas supervisoras de la gestion y con facultades para exigir responsabilidad personal, sin olvidar la necesidad de un replanteamiento de las relaciones entre discrecionalidad y poder judicial al que después nos referiremos. En cuarto lugar, al abandono por el management de la idea de planificacién nor- mativa y a su sustitucion por los conceptos y técnicas de anilisis y gestién estra- tégica, corresponde una nueva percepcién del rol del Derecho Administrativo, ya no sélo como marco o cauce sino también como instrumento de accién para fines 0 transformaciones especificas. El Derecho se configura asi, en gran parte, como un instrumento o recurso mas entre la panoplia de recursos o formas de accion de entre las que deberd optarse de modo diverso y racionalmente fundado en cada caso, Se habla asi de uso selectivo y estratégico del Derecho, lo que plantea pro- metedores desarrollos de la teoria de la produccién de las normas juridicas, capa- ces de situarla mas alld del plano formal o procedimental en que actualmente se encuentra. En particular la conexi6n de la teoria juridica con la teoria econémica de las regulaciones y el andlisis decisional de la teoria de la organizacién parecen caminos prometedores que ya han comenzado a ser recorridos. En quinto lugar, a la aceptacién por el Management de la teoria econdmica de los bienes ptiblicos se corresponde la aceptacién por el Derecho Administrative de que la Ley no puede fijar de manera precisa los fines, intereses y objetivos publicos asi como de que éstos, aunque siguen siendo responsabilidad indeclinable de lospoderes puiblicos, dependen cada vez mas de la relacién de dichos poderes entre si y de la colaboracién ciudadana. Al desarrollo desde el management publico de las teorias y técnicas de construccién y gestién de redes interorganizativas, 0 a la construccién de un marketing publico desde la configuracién de los usuarios como cliente, o hasta desde la proclamacién de un nuevo principio de “receptivi- dad’, se corresponde el creciente interés del Derecho Administrativo por las rela- ciones interadministrativas, las diferentes formas convencionales 0 participadas de gestion desbordantes del acto administrativo tradicional 0 el desarrollo de la posicién juridica del ciudadano frente a los servicios ptiblicos prestacionales. 1.3.4, Hacia un nuevo modelo de Administracién Puiblica Los cambios contextuales en el ciclo econdmico, también han contribuido a la crisis del modelo burocratico, ya que este habia sido concebido para garantizar y proteger unos derechos de una forma objetiva y plenamente regulada. En las sociedades de bienestar, el estado, a través de sus Administraciones, se ha convertido en gestor de una variedad de servicios que requieren, en muchas ocasiones, actuaciones e intervenciones muy com- plejas, las cuales se tienen que prestar tanto en contextos expansivos del ciclo econémico como en épocas de restriccién, en las que las demandas ciudadanas resultan mayores. La politica de prioridad de gasto y de gestién de recursos limitados constituye una de las funciones primordiales de las Administraciones publicas en el estado de bienestar. En las sociedades desarrolladas, la Administracién publica esta, “en primer lugar, fuerte- mente cuestionada como centro de definicién del interés general de la sociedad, también est cuestionada como organizacién eficiente y como organizacién eficaz en la prestacién de servicios de calidad a sus clientes. En segundo lugar, ha perdido sus limites tradicionales, siendo una organizacién difusa; asi se han desarrollado enormemente sus lineas de cola- boracién con las empresas publicas y privadas y las organizaciones no gubernamentales ~privatizaciones, ‘contracting out; desregulaciones, etc.-... al tiempo, continua generando agencias aut6nomas 0 semiauténomas para la solucién de problemas novedosos..., final- mente, se enfrenta a procesos de descentralizacién territorial e internacionalizacion, con la consiguiente creacién de nuevos gobiernos intermedios hacia dentro, mientras, hacia fuera, pierde capacidad de toma de decisiones auténomas con el desarrollo de diferentes érganos internacionales 0 la revitalizacion de los anteriormente existentes. Tercero, se encuentra so- metida a diversos debates sin que sea sencillo hallar soluciones a los mismos; asi, no tiene claro si la gestién publica es un proceso técnico o politico, si basta con generar respuestas de gestion importadas del sector privado o sies necesario reciclarlas con los valores propios de lo puiblico, si es necesario desarrollar habilidades gerenciales o mayor sensibilidad ética, si hay que dar'empowerment'a los empleados puiblicos o hay que desarrollar politicas neota- yloristas centradas en medir rendimientos y en reducir plantillas, o bien si es imprescindible hacer todo ello a la vez, intentando encontrar en cada caso el equilibrio preciso” Este debate que desde hace més de dos décadas se est planteando en la sociedad, esta produciendo un cambio radical en la relacién existente entre la Administraci6n y los ciudadanos. El ciudadano ha pasado a ser un cliente de la Administracién, como titular de unos derechos, que le son garantizados por el Estado y que estan reconocidos en la 253254 Constitucién, y como usuario habitual de unos servicios publicos. Por ello, tiene unas ex- pectativas sobre las respuestas que espera de los organismos publicos para satisfacer sus demandas y necesidades. Por su parte, la Administraci6n, para ser receptiva a las expec- tativas de los ciudadanos, ha tenido que ir desarrollando una serie de reformas estruc- turales y de procedimiento, que demandan un cambio en las organizaciones publicas y que han dado lugar a unos procesos de reforma del sector en la mayor parte de los paises desarrollados. Reformas que se concretan en las siguientes actuaciones: = Profesionalizacién de los empleados pulblicos, lo que supone una formacién espe- cifica a las funciones de Administracién y de gestién que van a tener que desarro- lar en la prestacién del servicio y atencién al publico. ~ Descentralizaci6n, con el establecimiento de unas unidades administrativas que dispongan de un cierto nivel de autonomia para su funcionamiento y organiza- ci6n interna, y que posteriormente son evaluadas en funcién de los resultados. La descentralizacién ha producido unos nuevos centros de decisién politica y la aparicin de niveles administrativos, con competencias especificas y capacidad de administrar y de gestionar recursos. ~ Disminucién de reglamentaciones y normativas, dando una mayor capacidad de decisién a cada unidad administrativa, en funcién de la problemética peculiar y concreta que tienen asignada, a fin de aumentar la eficacia y la capacidad de reso- lucién de problemas segtin las circunstancias en las que éstos se presentan. Implantacién de un sistema de responsabilidad, compartida en la consecucién de los objetivos previstos. Ello implica el establecimiento de unas nuevas formas de relacin y de comunicacién. En la década de los afios ochenta se han ido introduciendo una serie de medidas y estrategias de modernizacién en las Administraciones en la mayor parte de los paises desarrollados, que esta suponiendo, como sefiala Losada Marrodan el paso: 1.2 De una Administracién expansiva, propia del estado de bienestar, a una Adminis- tracién equilibrada. La Administracién se presenta como la salvaguarda del interés colectivo y como defensora del interés particular de los ciudadanos, lo que esta conduciendo a un replanteamiento sobre la utilizacién de los recursos humanos y econdmicos, que resultan limitados, ante una demanda de prestaciones cada vez mayor y en proceso creciente. Ello obliga a un establecimiento de politicas ra- cionales, ante las peticiones ciudadanas, y de estructuras administrativas flexibles para incrementar la capacidad de respuesta a las exigencias y demandas sociales. 2.° De una Administracién centralista a una Administraci6n relacional. Los procesos de descentralizacién administrativa se han generalizado en muchos paises euro- peos con la finalidad de conseguir unos mayores niveles de eficacia. La Adminis- tracién relacional exige un acercamiento a la sociedad y a los agentes sociales, lo que repercute positivamente en los niveles de competitividad de las organizacio- nes puiblicas.3.° De una Administracién neutral a una Administracién competitiva y responsable. El objetivo de cualquier Administracién debe ser el responder, en el momento ade- cuado, a las expectativas de los ciudadanos, lo que requiere la existencia de unas estructuras y mecanismos de evaluacién y control de la propia actividad y de los resultados obtenidos. Esta politica de receptividad, que se ha introducido en las Administraciones puiblicas de los paises de la OCDE, ha supuesto un cambio estructural en la propia organizacién dando origen a unas unidades administrativas descentralizadas y reducidas en tamafio y funciones, que permiten prestar un servicio més eficiente a los ciudadanos. Para ello, “seré cada vez mas necesario que los organismos publicos, gestores de los servicios pu- blicos aprendan a aprender, a observar constantemente su entorno para adaptarse a él dentro de los limites establecidos por las normas de la democracia, y con la preocupacién fundamental de mejorar sus resultados sobre el propio terreno” La Administracién receptiva es aquella que: 1.2 Hace comprensible la organizacién administrativa al ciudadano, a través de unos adecuados canales de informacién y de una simplificacién de la estructura y del procedimiento administrativo. 22 Respondea las necesidades, exigencias y expectativas de los ciudadanos, conside- rados como clientes, respecto a la prestacién de determinados servicios. 3.° Es accesible, a través de su localizacién espacial, material (instalaciones) y tempo- ral, y por la comprensibilidad del propio procedimiento: claridad en los formula- rios, instrucciones... 42° Fomenta la participacién activa del ciudadano como persona individual y como miembro de asociaciones, grupos de intereses. Pero la receptividad hay que considerarla también desde la perspectiva del adminis- trado y de su experiencia en la relacién con la Administraci6n. El ciudadano se encuentra con diferentes programas y proyectos administrativos que le afectan directamente, y con una serie de servicios publicos con los que debe relacionarse con cierta frecuencia para solicitar algun tipo de prestacién o ayuda, o para dara la Administracién informacion so- bre sus actividades y resultados. La Administraci6n, por tanto, desarrolla un monopolio, en el momento en que presta unos determinados servicios al usuario y, a su vez, es capaz de crear un conjunto de obligaciones respecto a él: requerir datos (ejemplo, censo de poblaci6n, censo de vivienda, censo industrial....), impuestos.... La receptividad se traduce en la orientacién al cliente y en la busqueda de una gestién de calidad, Pero ambas respuestas, a pesar de que han mejorado las actuaciones publicas respecto a las expectativas de los ciudadanos, no han solucionado los problemas estructu- rales con los que se encuentra el sector publico: la adaptacién al contexto de una sociedad global y el desarrollo de la participacién ciudadana en la gestion de la actividad publica. El debate sobre la Administracion publica se debe centrar necesariamente en un contexto mucho més amplio que considere el papel del estado en una sociedad globalizada 255256 2. Las técnicas de direccién y gerencia publica 2.1. La direccién por objetivos 2.1.1, La visi6n empresarial de la direccién por objetivos (DPO) Como afirma José Enebral Fernandez, han pasado casi cincuenta afios desde que Pe- ter Drucker formulara los antecedentes de la "Direccién por Objetivos”; poco después George Odiorne contribuyé también muy sensiblemente a su popularizacion, y desde entonces otros muchos expertos han profundizado muy certeramente en el tema. En este periodo de tiempo, la DPO (0 como otros autores la denominan APO, en su version original) ha generado cientos de libros, mas de un millén de seminarios, etc, sin em- bargo, esta doctrina sigue dando mucho que hablar. Puede decirse, que la DPO llegd a Espajia en los afios 80, sobre todo de la mano de las multinacionales, no sin generar tanto escepticismo como expectacién. Es posible que al principio el sistema se aplicara con s6lo discreto rigor, seguramente por inexperiencia y precipitacion. Quizd se opté por echar a andar, de modo que la or ganizacion aprendiera sobre la marcha a trabajar por objetivos, y eso pudo enturbiar el marketing interno de la DPO, que atin hoy suscita algunas reservas o prevenciones. Ade- més, probablemente se forz6 el ambito de aplicacién, queriendo llegar hasta las bases. De entrada, pudo faltar -y tal vez siga faltando todavia, en algun caso- una perspectiva mas estratégica, sistémica y solidaria, a la hora de formular los objetivos. De hecho, los objetivos de cada individuo cada vez parecen menos individuales y més colectivos. Y, por otra parte, sobre todo al principio, los tales objetivos a menudo parecian més bien simples funciones o tareas, extraidas de las descripciones de los puestos de trabajo. Todo esto ha ido mejorando con la experiencia, afiadiéndose lo que estaba faltando (perspec- tiva) y eliminandose lo que estaba sobrando. Pero antes de avanzar en esta pequefia semblanza del sistema, hay que recordar que, como tantas otras cosas, la DPO parece tener una especie de doble cara: una, observa el cambio cultural en las relaciones jefes-colaboradores, y otra, atiende a la eficiencia de la organizacién, en la consecucidn de su futuro deseado. Aunque aceptemos lo de las dos caras (podriamos hablar incluso de alguna més), no hay duda de que se trata de un solo cerebro: la doctrina -y la consiguiente liturgia- de la DPO persigue la activaci6n y alineacién de los esfuerzos individuales, tras las metas deseadas. Como parece que sos- tenia Jack Welch, y sostendriamos igualmente todos nosotros, “son las personas, y no los objetivos, los que nos llevan a la meta’. En lo referido a la primera cara -las relaciones ver- ticales, es decir las relaciones jefe-colaborador-, el cambio cultural que la DPO pretende introducir en las organizaciones queda légicamente diluido o neutralizado, cuando se desvirtia 0 adultera su implantacién. Para que se dejen ver las virtudes de este sistema de direccién, se ha de producir el ‘empowerment’ en la medida justa y con autenticidad, delegando unidas la autoridad y la responsabilidad, en el mayor grado posible, a quienes estan preparados para asumirlas. Los mandos y directivos intermedios han de estar dis- puestos a ceder poder, y los trabajadores a asumirlo responsablemente en un clima deconfianza mutua, lo cual es satisfactorio para éstos y permite a aquellos asumir los roles que los nuevos tiempos demandan, y ejercer su dosis de liderazgo. Ya se ve que la DPO es bastante més que un impreso a cumplimentar al principio del afio: tiene mucho que ver con un estilo calido, participativo y profesional de ejercer la jefatura. El propio Drucker advierte que no se debe gestionar igual a personas diferentes, ni se debe gestionar igual a las mismas personas en diferentes momentos. De modo que la jefatura ha de ser bien consciente de lo que se puede exigir a cada persona y de la ayuda que va a necesitar. Pero también podemos detenernos en la coordenada horizontal: uno no puede sentirse completamente satisfecho de la consecucién de sus propios objetivos, si sus compafieros no alcanzan los suyos, en beneficio de los resultados globales. Esto nos introduce en la otra cara. Este rostro de la DPO es el que atiende a los resul- tados empresariales, Hemos de estar seguros de que la mayoritaria consecucidn de sus objetivos por los individuos, supondré una inequivoca aproximaci6n a los objetivos de la organizacién. Es decir: nuestros esfuerzos han de alinearse plenamente con la estrategia formulada para el corto y el largo plazo. Desgraciadamente, la experiencia demuestra que no siempre se produce esta sin- tonia 0 alineacién que, sin embargo, resulta tan palmariamente inexcusable. Algunos investigadores del tema -por ejemplo, Norton y Kaplan en su Balanced Scorecard- nos Proponen técnicas de gran utilidad, en la intencién de trasladar la estrategia formulada por la empresa, a la gestion cotidiana. El caso es que ha de acertarse plenamente en la formulacion de los objetivos, evitando ambigiiedades, activando la energia emocional de los individuos, y asegurando la contribucién ala totalidad. Hay que insistir en que la vision y la estrategia de la empresa deben alentar el compromiso de toda la organizacién. El mero acatamiento de las mismas -visién, estrategia, tactica, politi- cas, etc. estaria mas relacionado con el trabajo por tareas 0 funciones; pero el trabajo por ob- jetivos supone una distinta dimensién del compromiso: supone un compromiso personal, no tanto con el jefe como con la empresa en su conjunto. Esto se situa, no en una u otra cara de la DPO, sino en su cerebro mismo: en su esencia: en la génesis de la Direccién por Objetivos. Nos hablaba precisamente Peter Senge de la vision y estrategia compartida como una de las disciplinas de las organizaciones inteligentes. No importa -nos venia a decir Sen- ge- que la vision surja inicialmente del lider o de otros niveles de la organizaci6n, pero ha de ser realista, atractiva, estimulante y compartida; sobre todo compartida. La Alta Direccién ha de explicarse muy didécticamente, hasta alcanzar la energizaci6n -sinergi- zacion- de todos, tras los objetivos a corto y largo plazo. No podemos sorprendernos del solape existente entre diferentes postulados del management, y ademas diriamos que la DPO combina bien con todo. Otros muchos expertos coinciden en que la estrategia no ha de ser necesariamente algo personal del lider; pero si asi fuera, ha de quedar espacio al feedback, y considerar por lo tanto vivos los planteamientos correspondientes: 0 sea, dispuestos a renovarse cuando resulte preciso. Los acelerados cambios traidos por la sociedad de la informacién obligan a los altos directivos a replantearse constantemente sus estrategias, y a escuchar a otros niveles de la organizacién. 257258 El individuo que se conduce por objetivos -sabiendo qué debe conseguir y como debe hacerlo-se siente motivado y comprometido con el futuro dibujado para su empresa; siente que sus propios objetivos contribuyen claramente a la consecucién de los de la colectividad; se siente igualmente alineado con la cultura (valores, estilos de actuacidn, etc.) de la organi- zacién; tiene informacién del progreso (feedback); se sabe participe de las decisiones de su entorno; ve en la DPO un medio para su realizacion y su desarrollo profesional y personal. Sino fuera asi, habria liturgia pero no habrfa doctrina de Direccién por Objetivos. A todos estos postulados parece quedarles bastante futuro, a pesar de los cincuenta aos pasados. 2.1.2. La visién organizacional de la direccién por objetivos Entre las diferentes formas de gestion, la modalidad més conocida es la Direccién por objetivos o DPO, Durante casi medio siglo este modelo de sencilla conceptualizacién ha sido ampliamente utilizado en todos los ambitos organizativos. ‘Aunque la transparencia de su construccién haria creer que de modo més o menos formalizado, ha formado parte desde siempre del acervo comun de la Administracién, su “invenci6n" no se llev6 a cabo hasta 1954 por el conocido guru del management P. Druc- ker, apoyéndose fundamentalmente en la cibernética o ciencia del control de sistemas. La DPO (0 APO como la citan otros autores), es una técnica que hace posible una me- dicién precisa de la contribucién ofrecida por los distintos elementos de la organizacién para la consecucién de los objetivos de ésta, y por tanto la cuantificacion de lo que cada unidad e individuo ofrece para el logro de los objetivos de la institucién. La aportacién de Drucker consistié en entender que una medicién precisa sélo es posible cuando se determinan cuidadosamente los objetivos globales y los parciales y se formulan de modo explicito y claro. Por tanto, en su expresién més simplificada, la DPO consiste en la identificacién clara de los objetivos a conseguir y la medicién de los resultados concretos para su compara- cién con los objetivos prefijados. Dada la utilidad de la DPO para el control eficaz del rendimiento, originalmente solo se aprecié su interés para la valoracién y desarrollo de directivos, si bien su alcance va mas alld, siendo como minimo una eficaz técnica de planificacién y control. 2.1.3. Caracteristicas de la direccién por objetivos Entendiendo que la determinacién del sistema de objetivos es el elemento central de la DPO, conviene sefialar inicialmente una serie de criterios 0 guias para orientar el establecimiento de objetivos. a) El primer punto, y esencial, es que un objetivo debe referirse a los resultados (out- puts) de las actividades que se desarrollen y no a los recursos empleados. Estos se relacionarén con los objetivos y los resultados, pero el objetivo de un pro- ceso no se refiere a lo que entra (input) sino a lo que sale (output) del mismo.b) Ademis de esto, los objetivos han de: - Estar bien definidos y ser especificos y factibles. - Ser medibles en lo posible, o que al menos puedan verificarse. - Tener fechas ciertas, si asf lo exigen las actividades que se realizan. ~ Encuadrarse en los limites de responsabilidad de la unidad 0 centro. = Englobar una parte importante de las actividades de esa unidad. c) Estar vinculados con los objetivos mas amplios de la organizacién a la que la uni- dad o centro pertenece. ) Otro aspecto importante es que la definicién de objetivos tenga flexibilidad, lo que permita su revisién periédica, y su redefinicion ante cambios en el entorno. e) Finalmente, la participacién en el establecimiento de objetivos es un elemen- to esencial del método y su principal cualidad motivadora. La pauta basica de fijacién de objetivos debe iniciarse de abajo hacia arriba, aunque debe ser bidi- reccional, ascendente y descendente, para que se produzcan las interacciones adecuadas. Asi, los objetivos estratégicos y de politicas generales se fijan por el nivel politico de las Administraciones, estableciéndose por la unidad coordinadora el marco organizativo y presupuestario (Ministerio, Consejeria). 2.2. La programacion de proyectos Como afirman Ernesto de los Reyes y Miguel Angel Sanchez, el desarrollo de la Direc- cién y Gestion de Proyectos requiere el anilisis de las nuevas estrategias de gestién y el estudio de su aplicabilidad a este campo. La Gestion del Conocimiento es una estrategia que ha despertado un fuerte interés tanto en el mundo empresarial como en el académico. Se basa en la captura, almacena- miento, puesta a disposicin y difusién del conocimiento critico de una organizacion y la generacion de nuevo conocimiento facilitando y promocionando su flujo. El proyecto puede ser analizado y descrito como un proceso de transformacién de la informacién. Este se realiza mediante flujos desde el entorno hacia el proyecto, internos al proyecto y finalmente desde el proyecto hacia su entorno. La Norma UNE 66904-6, Gestidn de la Calidad, Directrices para la Calidad en la Ges- tién de Proyectos (equivalente a la ISO 10006), establece los criterios para el aprendizaje mediante la adecuada gesti6n de la informaci6n. La Guia de los Fundamentos de la Direc- cién de Proyectos establece y define estos flujos de informacion en funcién de las fases, los grupos de procesos y las reas de conocimiento del proyecto. 259