Enmque Beexatss Bauesranos - El presente es un articulo instrumental de la Constitucién para expre~ sar las responsabilidades del Estado en materia de salud y los principios segiin los cuales debe guiar su accién en la materia. Estas normas son eje~ cutadas mediante decisiones politicas y acciones administrativas que son imperativas. Comienza sefalando que el Estado determina la politica nacional de salud. El contenido de esta politica debe ser coherente con los principios constitucionales que rigen el derecho a la protecci6n de la salud y que he- mos comentado a propésito del articulo 7. En breve sintesis, esta politica nacional de salud debera contémplar la proteccién de la salud individual, del medio familiar y de la comunidad, tanto por accién directa del Estado, que no solamente determina sino también participa obligatoriamente de la politica nacional de salud, como por la de los interesados. Un acépite espe- cial de la politica de salud deberd estar dedicado a los incapaces, también en coherencia con la parte final del articulo 7. La responsabilidad de disefiar, normar, conducir y supervisar la apli- czci6n de esta politica corresponde al Poder Ejecutivo, Segiin las reglas de organizacion de, este Poder, caeré bajo la esfera de responsabilidad del Mi- nistro de Salud en los términos en que un ministro es responsable constitu cionalmente, es decir, tanto politica como administrativamente. La norma es interesante porque establece uno de los pocos deberes de atencién social del Estado en esta Constituci6n, en la que el Estado de Bien- estar ha sido sustituido por uno que en ciertos aspectos recuerda al Estado Policia. Sin embargo, la responsabilidad por la salud publica ha sido tradi- Gionalmente atribuida al Estado, aun en los perfodos de menor compromiso de éste con la sociedad a lo largo del siglo XIX. El sentido final de la politica nacional de salud es, como dice el texto del articulo, « (..) facilitar a todos el acceso equitativo a los servicios de salud». Por tanto, también es responsabilidad del Poder Ejecutivo, y de los érganos ejecutores de todos los niveles, el procurar que todos y cada uno de los pe- ruanos puedan tener proteccién equitativa de su salud. El concepto proteccién equitativa es evidentemente estandar pero for- ma parte de una norma juridica exigible y deberd ser definido, probable- mente, en el texto normativo que contenga las reglas de la politica nacional de salud exigida por este articulo constitucional. En nuestro criterio, la proteccién equitativa significa, cuando menos, el acceso a la proteccion preventiva de la salud, tanto en términos educaciona~ les y de servicios puiblicos basicos (a los que también el Estado est obligado por el articulo 58), como en la prestacién de servicios curativos sobre la base de la igualdad de oportunidades. ———_Cartruio I: Los penecos sociauss ¥ sconcuacos§ —____ también juridicamente exible al Poder Ejecutvo,segin es Jo, que Ia cobertara de la protectin de la salud Se incremente regres: mente y sea integral en el twanscutso del Ueripo, adem oe enc descentralizada.H artcuo 9 de la Constitucion ace ue de mene ent Ja protecci6n a la salud sea una norma no programética del Estado, ; ‘una responsabilidad que le puede ser exigida por vias legales. . spn Sana En en pen entre lo que dispone el articulo ‘bajo comentario y una politica que, mas ane fs se inclina por una opcién que privilegia la privatizacién de la es decir, esimposible contradiccion Articulo 10.- El Estado reconoce el derecho universal y progre- sivo de toda persona a la seguridad social, para su protecci6n frente a las contingencias que ley y para la elevacién de su calidad de vida. La seguridad social es el derecho que asiste a la persona para que la sociedad provea instituciones ¥ mecanismos a través de los cuales pueda obtener recursos de vida y de soluciones para ciertos problemas preesta~ blecidos. Normalmente la misma persona toma precauciones para poder afrontar los problemas que puedan presentérsele en los més diversos campos de la vida: salud, empleo, desgracias personales, accidentes, etc. También en esto ayudan las familias a sus miembros. Sin embargo, durante el siglo XX el mundo empez6 a considerar necesario que fuera la sociedad misma la que estableciera mecanismos de seguridad, complementarios a los anteriores, para las personas que viven en ella. Por ello se instauré el sistema deiominado de seguridad social. Los tér- minos indican que se trata de formas de seguridad que la propia sociedad disefia y ejecuta para sus miembros. La seguridad social ha dicho Javier Ne- ves es el més reciente y avanzado mecanismo de previsién. Su universa~ (020 Noyes Musca, Javier, Javier, «La seguridad social en la Constitucténe, en La Constitucién Peruana de i979 y sus problemas de aplicacin, Francisco Eguiguren (director, Cultural Cuzco Editores, Lima, 1987, p. 204.Hidad te peruite comprendey a tudas las personas y su integsidad te hace obarcar todas las coutingencias suctales El concepto moderna de seguridad suclal se Construye en este sighs, a partir de las propuestas del Man eve Hilje, los principlos de ba Declaracién Universal de Derechos Husnanos y Las horinas de la Organiza ion Lnternaetonal del Trabajo, ‘Que haya seguridad social no quiere deeir que sea solo eL Estado el que deb cabrir sus costes AE tapoco e1 Unico que brinde los servicios. Puede urrir que participen dando los servicios de la seguridad social las institu ‘Cones privadas, pero aun asi, My dimension publica de solids ide ser elit uni o de otra forma, corresponde al ul que no pi Tstado un papel central € de los mecanisinos de seguridad socal ion el diseno, la eecucton, la atenciOn y la ev en las que 1a seguridad social atiende a las personas, 1 la legislacion y s¢ denominan contingenclas. Entre enfermedad que impide trabajar, la incapacidad Las circunstanc deter estan La jubilacion, para el trabajo, el desempleo, ete La seguridad social ene que ser financlada porque requiere de ingen prestar debidamente los servicios a que est obligada. Las cuotas que pagan los afiliados al sistema tienen Ja finalidad de cubrir estos {gastos y por ello, en realidad, son los trabajadores activos los que financian los gastos, Esto obliga a cdlculos que comprenden, entre otras cosas, un cul- dadoso balance de la poblacién ocupada que cotiza a la seguridad social, y la poblacion beneficiada por ella, A medida que estos iltimos legan a ser un numero significativo, el sistema o bien entra en crisis, 0 bien impone cargas economicas muy grandes a quienes trabajan. Este upo de problema tiene dos manifestaciones distintas en los patses del primer mundo y del tercero. En el primer mundo, la seguridad social es elemento central de la organizaci6n social cautelada por el Estado. La difi- cultad se presenta cuando por Ja elevada esperanza de vida de la poblacién, la proporcion de usuarios de la seguridad social es muy grande; por const- guiente, son cada vez més los que pretenden beneficios que los que apor- tan, En los paises del tercer mundo el universo de personas con trabajo es proporcionalmente menor que en los paises desarrollados por el desempleo y subempleo extendidos y, por consiguiente, quienes cotizan a la seguridad social son sélo una parte del total de la poblacién que podria trabajar, sien do su ingreso -ademas muy bajo. Esto ha hecho que en ambos grupos de paises los sistemas de seguridad social hayan debido reajustarse mediante el incremento de cotizaciones y la reduccién de beneficios y contingencias cublertas. tes recursos p = 220- Cannan Wi Len ues la seguridad social sufre hoy un proceso de redinensinne Dn eter iutento y reajuste en précticainente todos los Estados. Tambsés ella ha ves jrido en el Pera, No obstante, una cosa es decir que delve ver auceruizat no deba existir. Por io pronto, esto ietuallzada y redimnensionada, y otra que {illo ha sido descartado por los paises del primer mundo. En vera un retroceso historico para la humanidad el que se diera marcha postulado de que también la soc jedad tiene funciones de corresponsabilidad ieolidaridad, por los que debe dar seguridad a las personas en contingen clas que ten wcién con la vida, Ja salud, la jubllacién o los accidentes personales, Fn dltima instancla, la seguridad social contribuye objetivamente a que lus personas vivan mejor en la sociedad, pese a sus problemas y contingen- clas, A esto es alo que alude correctarnente la parte final del articulo Debe tenerse en cuenta, en adicion, que el fundamento central de las obligaciones establecidas en este articulo se encuentra en el articulo 1 de la Constitucién. La defensa de la persona humana y el respeto de su seguridad quedarian reducidos a simple declaracién de intenciones si el Estado y la sociedad parecieran de obligaciones precisas como la seguridad social. Por otra parte, debe anotarse que existe una norma que desarrolla los alcances de la seguridad social y de la salud. Nos referimos a la Ley N° 2 0, Ley de modernizacion de la seguridad social en salud, publicada el 17 de mayo de 1997. El referido dispositivo es un complemento de la Ley de salud, ya comentada anteriormente, y que prioriza el libre acceso a prestaciones a cargo de entidades publicas, privadas o mixtas. En el sentido expuesto, el Estado tiene como deber primordial ya no la debida prestacién y acceso gra~ tuito a la salud, sino la «promocién de sistemas de previsién para la salud", Jo cual trastoca, evidentemente, el objetivo principal de las prestaciones de salud a cargo del Estado, cuya concepcién bésica entendida como un servicio y no como negoci En un pronunciamiento del Tribunal Constitucional dentro del Expe~ diente N° 050-2004~Al/TC -con relacién a las acciones de inconstituciona- lidad contra las Leyes N° 28389 (que aprobé la reforma constitucional de los articulos 11, 103 y Primera Disposicion Final y Transitoria) y N° 28449 (que establecié las nuevas reglas pensionarias del Decreto Ley N° 20530), de junio de 2005 sefiala en sus considerandos que “La seguridad social es una garan- tia institucional que se concreta en un complejo normativo estructurado al amparo de la doctrina de la contingencia, por lo que requiere de la presencia de un supuesto féctico al que acompaiia un estado de necesidad (cese en el empleo, viudez, orfandad, invalidez, entre otras) que condiciona el otorga~ miento de una prestacién pecuniaria o asistencial”. ad, veria sen el 21-P Se ee Articulo - El Estado garantizaol libre acceso a prestaciones de salud ya pensiones, a través de entidades piblicas, privadas o mixtas. Supervisa asi funcionamiento, La ley establece 1a entidad del Gobi que administra los regimenes de pensiones a cargo del Estado", En concordancia con la orlentacién econémica general de la Constitu- clon, se establecen tres aspectos importantes para la seguridad social: ~ Hlibre acceso a las prestaciones de salud y a las pensiones. Con ello, la Constitucién pretende que cada persona, sin que importe su condicién de vida o trabajo dentro de la sociedad, pueda participar de los meca- nismos de seguridad social. H articulo ratifica que las prestaciones de salud y las pensiones podrén ser ejecutadas a través de entidades piblicas, privadas o mixtas. ‘Tal vez las entidades privadas que mayor importancia comienzan a te~ ner actualmente en los sistemas de seguridad social en el Peri sean las Asociaciones de Fondos de Pensiones (AFP), entidades privadas que han sido autorizadas a brindar sistemas de pensiones de jubilacién para buena parte de los trabajadores del pais. ~ Finalmente se establece que el Estado supervisa el eficaz funcionamien- to de estas entidades piiblicas y privadas, lo que corresponde por natu~ raleza de poder publico al Estado. Es un deber establecido en la Consti~ ‘tucién al que no puede rebuir. Esta actividad es ejercida en la actualidad por la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones. El régimen de pensiones de los funcionarios y servidores piblicos del Estado es el regulado por el Decreto Ley N* 20530 (26 de febrero de 1974). Actualmente es administrado por el Ministerio de Economia y Finanzas, segun el articulo 10 de la Ley N* 28449 (publicada el 30 de diciembre del 2004), norma que regula las nuevas reglas de este régimen, sin embargo, el pago de las pensiones sigue a cargo de las entidades en las que presté servicios el beneficiario (las mismas que por mandato de la Segunda Dispo- sicin Transitoria del Decreto Supremo N° 016-2005-EF (publicado el 27 de enero del 2005) continuaran reconociendo, declarando y calificando los derechos pensionarios del mencionado régimen. Vale decir que el Tribunal {499 Pérrafo agregado mediante la Ley 28389, publicada et 17 de noviembre de 2004, ~22- a — Caviruto i: Los nen Constitucional (con relacién al proceso de inconstitucionalidad contra la I ry N° 26835, fallé eliminando la competencia exclusiva de la ONP para calilies derechos pensionarios del Decreto Ley 20530. Articulo 1 Los fondos y las reservas de la seguridad social son intangibles. Los recursos se aplican en la forma y bajo la responsabilidad qui laley. La intangibilidad de los fondos y reservas de la seguridad soctal indi que sus,recursos no pueden ser utilizados sino para los fines a que esta autorizada, y dentro de los limites establecidos por las disposiciones vigen~ tes. Esta norma es importante particularmente en el Peri, porque durante mucho tiempo los gobiernos han recurrido sistematicamente a los recur- sos de la seguridad social -que son cuantitativamente significativos~ para financiar la caja fiscal 0 las obras piblicas. Esta modalidad se aplicé bajo formas de endeudamiento del Estado, pero de manera tal que ni el Instituto Peruano de Seguridad Social pudo recobrar esos recursos, ni el Estado tomé los compromisos necesarios para que el dinero mal utilizado fuera devuelto. Buena parte de la crisis del sistema de seguridad social del Pera se debe a esta circunstancia, Este hecho es digno de recordarse en favor de los derechos de los ase- gurados. Ellos han sido defraudados por el Estado mismo. Es pues inacepta~ ble que bajo pretextos de reforma del Estado y saneamiento del fisco, se diga para congelar los haberes de los pensionistas que el Estado no puede asumir esa carga. Si hoy en dia es dificil atender a los pensionistas y mantener los programas de la seguridad social, es porque el Estado no pagé lo que debia y tomé, en adicién, dinero que no era suyo. Es una cruel ironia que se mul- Upliquen los esfuerzos para pagar la deuda externa, mientras que la deuda intema simplemente se ignora, Por otro lado, la intangibilidad de los fondos y reservas es igualmente importante en el caso de 1os recursos de seguridad social administrados por entidades privadas, particularmente por las AFP. Estas instituciones llegan a manejar recursos de gran significacin en el contexto financiero nacional y por ello, a necestdad de garantizar que sean adecuadamente utilizados. Como es obvio, la masa de recursos de capital existente en la Seguridad Social tiene que ser invertida por quienes la administran. Por ello, las formas de colocacién de estos recursos, las cuotas que pueden ser invertidas en tal © cual tipo de riesgo y demas elementos de esta problematica, tienen qu° ser cuidadosamente legislados para, por un lado, facilitar el mejor 11 sv los recursos disponibles y, por el otro, asegurarse que los administradures -23-Enrique BrRNALES BALLESTEROS tendran cuidado y respeto por el dinero aportado por los inscrité i tema. Las AFP y otras entidades de seguridad social, como el propio: asain se convierten en grandes inversionistas que enen una responsabilidad n¢ - solo en el trabajo propio de la seguridad social, sino también en el entorne Amanciero y productivo del pais. Esta es otra razén adicional para que sug actividades y la disponibilidad de’sus recursos sean adecuadamente legis- ladas. Los fondos y reservas son cantidades de dinero que han sido asignados para atender las necesidades de la seguridad social. Pueden ser las reservas que hacen las empresas para pagar los derechos sociales a sus trabajadores; © los fondos como el constituido por los descuentos que todos los meses se hacen por seguridad social tanto a través del Instituto Peruano de Seguri- dad Social como de las AFP. La Constitucién dice que son intangibles, lo que quiere decir que no son susceptibles de apropiacién por ninguna persona ni autoridad. Obviamente, estos fondos tendrén que ser invertidos para garan- uzar su mantenimiento, pero esa inversién se hard en los términos y con las. responsabilidades para quienes los usen indebidamente. Es importante sefialar que sélo con estas precauciones se podré lograr la finalidad central del sistema de seguridad social: dar bienestar a quienes sean sus beneficiarios. 3. EL REGIMEN EDUCATIVO 3.1. La educacién bdsica ie - cacién tiene como finalidad el desarrollo in- a taural de la persona humana. El Estado reconoce y garantiza la libertad de ensefianza. Los padres ha familia tienen el deber de educar a sus hijos y el derecho de escoger los centros de educacién y de participar en el proceso educativo. El articulo transcrito marca una sustancial diferencia on ee cion de 1979 en materia educativa. De inicio, se ha pratt Primera parte del articulo 21 de la mencionada Carta, que decia: « ducacién como ony i Ja persona humana». La e cacion y ala cultura es inherente ala person’ MN desarrollo Ure, rac como er conocid parte el en cuent la humano mentam integral Ja form: asurea De acuerdc recibir cipante para su mensio En una fu laedu asumi carece arse meno enlas I alae Ja lab socie ) dere