¿LA IRRELEVANCIA DE LOS ESTADOS UNIDOS?

Las variables domésticas en la política de defensa argentina

“Lo que un hombre intenta

hacer o no hacer depende menos
de las circunstancias exteriores
que de las individuales.”1

INTRODUCCIÓN

La proliferación de actores transnacionales, la interrelación entre actores

sociales y políticos de diversos Estados, y la interdependencia económica han
vuelto poco clara la distinción analítica entre los ámbitos domésticos y externos
de un país en los estudios de política exterior. Pese a ello, esa distinción
analítica sigue siendo de utilidad para explicar las continuidades y rupturas en
la acción externa de un Estado. (Van Klaveren, 1992) En efecto, luego del
boom académico en los estudios de política exterior que se produjo en los `80
durante las transiciones democráticas en la mayoría de los países
latinoamericanos, el consenso dominante en la literatura de relaciones
internacionales durante los ´90 hizo hincapié en las variables domésticas o
internas de la política exterior. (Russell, 1990; Colacrai de Trevisan, 1992;
Russell, 1995; Busso, 1999; Eissa, 2005)

Ahora bien, si se piensa a la política exterior como dividida analíticamente en

tres componentes (Diplomático, Económico – comercial y Defensa), y se
analiza específicamente la dimensión de la defensa, ¿se podría sostener que
la variables domésticas han sido también las determinantes en la agenda
de defensa aún teniendo presente el rol hegemónico de los Estados
Unidos en la región?

Una afirmación negativa sería la respuesta más obvia a esta pregunta a la

luz de la historia reciente en las relaciones entre los Estados Unidos y
Latinoamérica. Concluida la Segunda Guerra Mundial, los Estados Unidos
definieron sus requerimientos de seguridad en términos de la competencia
bipolar con la Unión Soviética (URSS) (Tulchin, 1990). La Doctrina Truman y el
Principio de Contención (Kennan, 1947/2001) sostenían que la URSS debía ser
“contenida” mundialmente más que derrotada en un enfrentamiento global. 2 En
este contexto el objetivo político de Estados Unidos hacia América Latina fue
conseguir las condiciones “en las cuáles la subversión estuviera ausente o al
menos controlada.” (Tulchin, 1990: 222) La meta fue lograr la estabilidad de la
región sin importar si para lograrlo se tuviera que brindar apoyo a gobiernos no
democráticos. Sin embargo la escalada en la actitud de confrontación de la
Unión Soviética en diversas partes del planeta y la crisis de los misiles en
Cuba, abrieron un amplio debate en los Estados Unidos en donde el
compromiso con la democracia, de por si ambivalente, quedó completamente
erosionado. Tanto Kennedy como su sucesor Johnson adoptaron el concepto

1
Stuart Mill, John, Del gobierno representativo, Tecnos, Madrid, 1985, p. 77.
2
Ambas potencias reconocían que esa posibilidad era inviable debido la Destrucción Mutua Asegurada
(DMA).

1
de contrainsurgencia3, formulado por Maxwell Taylor, como uno de los
componentes de la política de defensa. En Argentina esta doctrina se reflejó en
el PLAN CONINTES (CONMOCION INTERNA DEL ESTADO - 1959)4 que
consistió en poner a las Fuerzas Armadas (FF.AA.) y de seguridad a efectuar
tareas de seguridad interior (Romero, 1994 y Rapoport, 2000). Producido el
golpe de Estado en 1966, el dictador Juan Carlos Onganía alineó la política
exterior con los EE.UU. y adscribió a la Doctrina de la Seguridad Nacional
“fundada en una hipótesis de guerra interna permanente en distintos frentes
(…)”, donde las FF.AA. no solo debían defender la integridad territorial sino
fundamentalmente “las fronteras ideológicas que separaban, dentro de cada
comunidad, a los partidarios del bloque occidental y cristiano de los adherentes
al mundo comunista” (Rapoport, 2000: 631). Esta doctrina estuvo vigente hasta
bien entrado los años ochenta en Latinoamérica.5

Si se analizan las dos últimas décadas del Siglo XX se verificaría que la crisis
centroamericana, que monopolizó durante los ochenta la política de EE.UU.
hacia Latinoamérica, llegó a su fin a principios de los noventa gracias al trabajo
del Grupo Contadora6. El éxito de este proceso de paz, el fin de la Guerra Fría
y el creciente flujo migratorio de mexicanos hacia Estados Unidos, produjo una
diferenciación en la percepción de seguridad de los Estados Unidos con
respecto a Latinoamérica: Centroamérica pasó a ser relativamente más
relevante que Sudamérica para ese país. Pero en su conjunto, la
profundización de la hegemonía estadounidense, la escasez de recursos
vitales para los países desarrollados, las dificultades económicas y la
inestabilidad política de la región, “la evaporación de cartas alternativas de
vinculación política (Unión Soviética) o económica (Europa Occidental), habían
hecho de América Latina un actor internacional con estrechas posibilidades de
diversificación y menores espacios de proyección” (Tokatlian y Russell, 2003:
95).

En el nuevo siglo, especialmente a partir de septiembre de 2001 se observa

una fragmentación de las agendas de defensa de los países latinoamericanos
debido, básicamente, a la superposición de dos dimensiones: a) la dominada

3
Este concepto tiene dos variantes el estadounidense y el francés, éste último utilizado en la guerra en
Indochina y Argelia.
4
Formulado durante el gobierno de Juan Domingo Perón en 1954 y aplicado a partir de la gestión de
Arturo Frondizi.
5
En Argentina la Ley Nº 16.970 fue recién derogada el 13 de abril de 1988 al sancionarse la Ley de
Defensa Nacional Nº 23.554.
6
En enero de 1983, los cancilleres de Colombia, México, Panamá y Venezuela se reunieron en la isla de
Contadora, con el propósito de plantear una iniciativa de paz conjunta para el conflicto centroamericano,
creando al efecto el Grupo de Contadora. El 22 de julio de 1985, el Grupo se dirigió a la comunidad
latinoamericana, invitándola a participar, de manera más decidida, en las tareas que promovía Grupo,
mediante el establecimiento de un mecanismo de apoyo político, que facilitara el éxito de la gestión del
grupo. Poco después, los cancilleres Dante Caputo de la Argentina, Olavo Setúbal de Brasil, y Enrique
Iglesias de Uruguay se reunieron en la ciudad uruguaya de Punta del Este entre el 21 y 23 de junio, con el
objeto de analizar la situación de Centroamérica y los temas referidos a la posición económico-financiera
del continente. El día 23 los tres coincidieron en apoyar la posición del Grupo de Contadora. Si bien el
Grupo Contadora no logró establecer una fórmula de paz aceptabe para todas las partes involucradas,
sentó los fundamentos para que emergiera dicho plan en los años siguientes El llamado Acuerdo de Paz
de Esquípulas, surgió gracias a los esfuerzos de Contadora y permitió reformular completamente la
política centroamericana.

2
por la Agenda de los EE.UU. y b) la correspondiente a las realidades regionales
(Hirst, 2004). El encrecruzamiento de esos dos planos ha dejado “intersticios”
que han permitido a algunos países de la región fijar posiciones frente algunos
issues de la agenda de seguridad de los Estados Unidos (terrorismo y
narcotráfico, por ejemplo) que no se corresponden con los intereses de la
potencia hegemónica. Entonces la respuesta de cada país no se ajusta
totalmente a las políticas diseñadas en Washington, sino que también responde
a la realidad regional en la cual están insertos. Como resultado de la
intersección de esas dos dimensiones “se ha desarrollado una gran
diferencia entre la Región Andina y el Cono Sur, en lo referente a los
contenidos de las agendas de seguridad” (Hirst, 2004: 107). Frente a la
securitización7 de las nuevas amenazas y a la persistente influencia
política de los Estados Unidos para tratar de involucrar a las Fuerzas
Armadas en la lucha contra el narcotráfico, los países del Cono Sur no
han acompañado las pretensiones de EE.UU. Entre esos países se
encuentra Argentina, que ha rechazado la posibilidad de que las Fuerzas
Armadas participen en la lucha contra el narcotráfico (Saín, 2003).

En este contexto, la pregunta que se hace este proyecto es la siguiente:

pese a la asimetría de poder de Estados Unidos y a su presencia
hegemónica en la región, ¿ha podido Argentina diseñar su agenda de
defensa autónomamente? y ¿cuáles han sido las variables que han
influido en la conformación de la misma?.

La presente tesis sostendrá que la manera en que algunos temas de la

agenda de defensa se han “problematizado”8 en la Argentina se ha debido
a la influencia de las variables domésticas, más que a la presencia
hegemónica de EE.UU. en el continente.

Con el fin de responder la pregunta se analizará la evolución de la agenda de

defensa de la argentina, prestando especial atención a temas tales como el
narcotráfico, terrorismo y amenazas tradicionales entre 1983 y 2003, buscando
dar cuenta de las variables que han intervenido en la problematización de esos
temas. Se realizará una comparación entre tres periodos (1983 – 1991, 1991 –
2001 y 2001 – 2003) que han sido seleccionados en función de cambios en la
política de los Estados Unidos y en la orientación de la política exterior
argentina.

ESTADO DE LA CUESTION

En los estudios de defensa y de política exterior predominó durante

muchos años la perspectiva geopolítica. Esta perspectiva elabora “pautas
de acción política a través de la evaluación de los factores geográficos y
fundamentalmente del espacio y su prospectiva” (Colacrai, 1992: 23).

7
Se refiere al proceso por el cual fenómenos que eran domésticos y no militares adquirieron “relevancia
en el escenario estratégico como amenazas y/o fuentes de riesgo e inestabilidad para los Estados”. Gorgal
(2004: 300).
8
Existen muchas cuestiones, pero no todas son problematizadas. Cuando una cuestión es problemátizada
ingresa en la agenda pública y ese proceso implica una definición de las agendas estatales que
intervendrán en su resolución. (Villanueva, 1993)

3
Si bien en América Latina los debates entre las distintas corrientes de
pensamiento de las relaciones internacionales forjadas fuera de la región9
no fueron desconocidos, y se incorporaron al debate internacionalista
latinoamericano teniendo en cuenta las particularidades regionales
(Russell, 1992; Colacrai, 1992), en los estudios de defensa continuó
predominando el pensamiento geopolítico.

Este pensamiento cobró “una singular dinámica, como perspectiva de análisis

muy vinculada a la estrategia nacional”, a partir de los años cuarenta. En ello
tuvo gran influencia el impulso que cobraron esos trabajos en los institutos
superiores de las Fuerzas Armadas (Colacrai, 1992: 23).

En los años ’50 y ’60 en América Latina la geopolítica continuó siendo un

enfoque predominante y uno de los tres que tuvieron preeminencia en el ámbito
más amplio del debate sobre política exterior.10 En Argentina, Chile y Brasil
esos trabajos desarrollados en la matriz geopolítica (Russell, 1992),
tomaron a la misma no como una herramienta de análisis, sino como un
determinante de la política exterior.

En los años setenta se perfiló una vertiente que, a partir del reconocimiento de
la situación de dependencia, señaló “la necesidad de trabajar por una
geopolítica de la integración para la liberación”. Este vertiente no fue uniforme,
pues si bien puso el acento en la necesidad de una integración en el cono sur,
algunos de sus trabajos tendieron a separar a Brasil de ese proyecto por
considerarlo gendarme de Estados Unidos en América del Sur (Colacrai, 1992:
25). Esta vertiente fue dejada de lado con el advenimiento del golpe de estado
en marzo de 1976 y fue sustituida por estudios que insistieron en la adscripción
de Argentina a occidente y a la Doctrina de la Seguridad nacional, que ya
mencionamos (Colacrai, 1992).

Durante los ochenta el pensamiento geopolítico, asociado al realismo clásico11

en tanto el Estado es visto como un “ente abstracto, racional y unificado”,
continuó siendo un campo de estudio, poniendo el énfasis en el rol de
Argentina en el sistema de poder regional y en la necesidad de establecer un
balance de poder con Brasil (Colacrai, 1992: 26).

9
La literatura de relaciones internacionales reconoce tres debates. El primero post Primera Guerra
Mundial entre realistas (Hobbes, Locke, Morguentau) e idealistas (Kant). El segundo se produjo en el
marco más amplio de las ciencias sociales entre las décadas de los cincuenta y los sesenta donde se
criticaba la falta de rigurosidad científica en la disciplina. El tercer debate se produce entre neorrealistas
(Waltz) y neoinstitucionalistas (Keohane, Nye). Producida el fin de la Guerra Fría, algunos autores
sostienen que se está produciendo una convergencia entre éstas dos últimas corrientes.
10
El primero de los otros dos, fue legatario del realismo e incorporaba en sus estudios “un conjunto
variado de reflexiones sobre el sistema interestatal y la estructura internacional desde una perspectiva
periférica”, considerando a la integración y la cooperación regional “como la vía adecuada para
descongelar el poder mundial”. El segundo fue desarrollado principalmente en México y Brasil, hizo
hincapié en la inserción histórica de nuestros países en el sistema capitalista mundial y dio origen a los
trabajos enmarcados dentro de lo que se conoció como Teoría de la Dependencia (Russell, 1992).
11
Ver nota 9.

4
Paralelamente durante los ochenta, y en la medida que autores
provenientes de las ciencias sociales abordaron la temática de la defensa,
fue que aparecieron otras perspectivas.

Una primera perspectiva que tuvo fuerte impulso durante los ochenta y la
segunda mitad de los noventa fue el de las relaciones cívico – militares. Estos
trabajos buscaron responder a la pregunta de cuál era el rol de las instituciones
militares latinoamericanas en democracia. Es decir, trabajos que analizaban la
cuestión militar y el control civil de las Fuerzas Armadas (Janowitz, 1989;
López, 1990; Hunter, 1995; Huntington, 1995; Fontana, 1996; Norden, 1996;
Hunter, 1997; Saín, 1998; Diamint, 1999; Garreta, 2001; Vigliero, 2004).

A partir del fin de la Guerra Fría y de la disminución de los conflictos

interestatales en la región, surgieron en los noventa un conjunto de estudios en
Latinoamérica y Argentina que buscaron redefinir el papel de las Fuerzas
Armadas. Ante la pregunta sobre qué hacer con estas instituciones se
desarrollaron dos líneas de trabajo interrelacionadas que tenían como
consecuencia reinsertar a los militares en tareas de seguridad interior:

a) Una serie de trabajos comenzaron a estudiar las llamadas nuevas

amenazas: fenómenos que eran meramente policiales habían adquirido
relevancia estratégica por interés e impulso principalmente de los
Estados Unidos. Estos trabajos sostenían que para hacer frente a esas
amenazas, debido a su magnitud, era necesario involucrar a las Fuerzas
Armadas en el combate de las mismas (Rial, 1996; Vigliero, 2005;
Paltrock, 2005; Armerding, 2005; Dammert & Bailey, 2005);

b) Paralelamente otro conjunto de publicaciones buscaron desdibujar la

frontera teórica entre seguridad interior y defensa, porque sostenían que
la naturaleza de las amenazas y la creciente interdependencia hacían
fácticamente imposible distinguir entre amenazas de origen interno o
externo (Armerding, 2005). En esta corriente podemos ubicar un
desarrollo teórico que sostiene que el foco de la seguridad debía pasar
del Estado a las personas y que el objetivo es garantizar la “seguridad
individual” de las mismas: dicho concepto es el de “seguridad humana”
(PNUD, 1994; Diamint, 2001; Proyecto Millenium, 2003; Armerding,
2005; Velasco, 2005).

La consecuencia es doble porque por un lado, si no hay diferencia entre

defensa y seguridad interior, no tiene sentido prohibir que las Fuerzas Armadas
intervengan en temas de seguridad interior. Y en segundo lugar, ya a nivel
internacional, este concepto se asocia al Principio de No Indiferencia por el cual
la comunidad internacional con el fin de garantizar la seguridad humana en
determinados países podría llegar a intervenir militarmente en los mismos,
violando el tradicional principio de no intervención.

Este último debate no está cerrado y es relevante para el trabajo, porque la

definición de los conceptos no es neutral, con lo cual no es lo mismo hablar de
defensa, seguridad interior o seguridad humana. Como sostenía Wittgenstein
“el límite de mi lenguaje es el límite de mi mundo”.

5
Entonces, entender qué variables afectan la conformación de la agenda de
defensa en Argentina, implica también definir que es lo que se entenderá por
defensa porque esa definición conceptual implica la conformación de un tipo de
agenda de defensa, una determinada distribución de recursos presupuestarios
al interior del Estado y un rol para las Fuerzas Armadas, que para este trabajo
debe estar alejado del que tuvieron en la historia argentina reciente.

Asimismo el trabajo espera aportar a las relaciones internacionales como

disciplina, la incorporación de instrumentos analíticos de los estudios de ciencia
política, dado que se entenderá a la política de defensa, y consecuentemente
a la política exterior, como una “política pública”. Esto significa no pensar al
Estado como un ente racional y unificado, sino que en el proceso de
construcción de la política intervienen (y deben intervenir) actores políticos y
sociales.

MARCO TEORICO

Desde la vertiente neo realista, Keneth Waltz (1988) sostuvo que aquellos que
intentaban explicar la conducta de los Estados a través de las características
individuales o del tipo de régimen político, cometían un error de reduccionismo.
Estas teorías sostenían que un conjunto de fuerzas internas producían
determinados resultados externos. Según Waltz “el esfuerzo por predecir los
resultados internacionales a partir de las características nacionales conduce a
conclusiones poco impresionantes” (Waltz, 1988: 96). Waltz se preguntaba, sí
la conducta de los Estados se debía a las características nacionales de éstos,
“¿de qué modo podemos dar cuenta de las semejanzas de resultados que
persisten o recurren, incluso, en el caso de que los actores varíen?” (Waltz,
1988: 99). Según el autor para explicar esas continuidades es necesario
recurrir a teorías del tipo sistémicas, porque éstas “explican por qué las
unidades diferentes se comportan de manera similar y, a pesar de sus
variaciones, producen resultados dentro del rango de lo esperado” (Waltz,
1988: 108). En cambio una teoría sobre política exterior intenta explicar
por qué los Estados se comportan de manera diferente “a pesar de
poseer una colocación similar dentro del sistema” internacional (Waltz,
1988: 108).

Por otro lado, Robert Keohane y Joseph Nye (1988) sostuvieron que las teorías
realistas afirmaban que en el escenario internacional existía “un potencial
estado de guerra en el que el comportamiento de los Estados se encontraba
dominado por el constante peligro de un conflicto militar.” En cambio el tipo
ideal que ellos proponían, la interdependencia compleja, suponía que:

a) Las sociedades están conectadas por canales múltiples, los cuales

incluyen nexos informales entre las élites gubernamentales como
acuerdos formales entre las cancillerías, nexos informales entre élites no
gubernamentales y organizaciones transnacionales;
b) la agenda de las relaciones internacionales tiene múltiples temas que no
están ubicados en una jerarquía clara. Esta ausencia de jerarquías

6
 implica que “la seguridad militar no domina consistentemente la
agenda.”
c) La fuerza militar no es empleada entre los gobiernos cuando
predomina la interdependencia compleja. Los conflictos no desaparecen,
por el contrario hay más conflictos de distinta naturaleza. Pero no en
todos los conflictos es posible utilizar la fuerza militar.

Esto implica que no existe un único escenario en donde los Estados

interactúan entre si. Para los autores ambos tipos ideales son
instrumentos analíticos útiles para estudiar la conducta externa de los
países desarrollados.

A fin de poder analizar el proceso de diseño de la agenda de defensa en la

Argentina, utilizaré el modelo de interdependencia compleja de Keohane y Nye.
Pero a los efectos de poder aplicarlo a un análisis de política exterior en un
país periférico, considero importante realizar algunas observaciones analíticas
previas.

El modelo de Interdependencia Compleja elaborado en 1977 establecía que

este sólo era aplicable a los países democráticos y desarrollados. Sin embargo,
treinta años después y como consecuencia de la globalización y la integración
a nivel regional, sostendré que el modelo es aplicable también a los países en
desarrollo en tanto sean repúblicas democráticos (Kant, 2001), lo cual es el
caso de los países del Cono Sur.

En segundo lugar Robert Keohane y Joseph Nye sostienen que tanto el tipo
ideal de la Interdependencia Compleja como el Realista no sirven para
entender la política exterior de los Estados.12 Según los autores para analizar
las políticas exteriores bajo el modelo de la Interdependencia Compleja, habría
que responder dos preguntas: 1) ¿Qué margen de opción tienen los países en
la interdependencia compleja o “cuan fuertes son las limitaciones externas”; 2)
“¿qué es lo que determina las respuestas que se eligen?.” (Keohane y Nye,
1988). Para responder a la primera pregunta, se debería analizar como variable
independiente a las influencias y presiones del sistema internacional,
intentando responder “cuan severamente limitan a los gobiernos”. Mientras que
para responder a la segunda se requeriría un análisis de los procesos de toma
de decisión de los Estados y sus estructuras internas (Keohane y Nye, 1988).

Si el modelo es aplicable a un país no desarrollado, debería observarse un

desdibujamiento de la diferencia de la política interna y la política exterior, y
que la seguridad militar no domine constantemente la agenda o en otras
palabras que los países ricos y poderosos no puedan apelar a su estatus de
potencia militar en todas las cuestiones. Entonces la posibilidad de negociación
“variará considerablemente según las áreas de cuestiones” (Keohane y Nye,
1988).

En efecto, el escenario político internacional “se ha convertido en un juego de

ajedrez tridimensional en el que sólo se puede ganar si se juega tanto de

12
Como vimos Keneth Waltz sostiene que una Teoría Sistémica no sirve para analizar la política exterior.

7
manera vertical como horizontal. En el tablero superior, el de los temas
militares interestatales clásicos, Estados Unidos probablemente seguirá siendo
la única superpotencia en los próximos años, y tiene sentido hablar de
unipolaridad o hegemonía en los términos tradicionales. Pero en el tablero
intermedio, que incluye a los asuntos económicos entre Estados, la distribución
de poder ya es multipolar (...) No tiene mucho sentido calificar eso de
hegemonía estadounidense. Asimismo, en el tablero inferior, el de los asuntos
transnacionales, el poder está ampliamente repartido y organizado de manera
caótica entre actores estatales y no estatales. No tiene sentido calificar esto de
mundo unipolar o imperio estadounidense” (Nye, 2003).

En este tablero que describe Joseph Nye, que es resultado de los cambios
producidos tanto a nivel global como doméstico, se hace más complejo el
proceso de toma de decisión y ha llevado a la política exterior a ser un “(...)
área cada vez menos diferenciada y separada del resto del proceso político
doméstico“ (Russell, 1990).13

Así, teniendo en cuenta lo precedente, considero que la política exterior es

“(...) la acción política gubernamental que abarca tres dimensiones
analíticamente separables - político/diplomático, militar/estratégica y
económica - y que se proyecta al ámbito externo frente a una amplia gama de
actores e instituciones gubernamentales y no gubernamentales, tanto en el
plano bilateral como multilateral“ (Russell, 1990 y Colacrai, 2004). En este
sentido, consideraré a la misma como una política estatal (Oszlak y
O’Donnell, 1982); en donde, tanto los actores sociales como los estatales14
determinan el ritmo y las alternativas del proceso de toma de decisión.

De esta manera y siguiendo a Putnam (1988), creo que una explicación de los
determinantes domésticos de la política exterior debe poner especial énfasis en
los partidos políticos, actores sociales, grupos de interés (económicos como no
económicos), legisladores, opinión pública, elecciones, prensa y no únicamente
en los agentes del poder ejecutivo y en las instituciones.15

Entonces cuando me refiero al actor estatal no estoy pensando en un Estado

monolítico que actúa racionalmente dada la complejidad de elementos que lo
forman, las relaciones que se establecen con la sociedad, las distintas
percepciones que se establecen entre ellos y las distintas capacidades de
influenciarse mutuamente. Por otra parte, si bien en el proceso de toma de
decisión intervienen actores sociales y estatales, articulados en un complejo
mecanismo social de interacciones e influencias mutuas, en el caso de la

13
Ver también Russell, Roberto (1990: 9); Couloumbis, Theodore y Wolfe (1979: 119) y Mena, Carlos
(1989: 54, 199 y 200).
14
Fabian Reppeto distingue tres tipos de actores: sociales, estatales e internacionales. Repetto, Fabián,
“Una mirada institucional a las políticas sociales”, sin datos, pp. 10-11.Una versión anterior de este
trabajo fue publicada en Perfiles Latinoamericanos Nº 12, México, julio-diciembre de 1998. Siguiendo a
Repetto consideraré a los Partidos Políticos como Actores Sociales.
15
Ver también Putnam, Robert , “Diplomacy and domestic politics: the logic of two-level games”, en
Evans, Jacobson & Putnam (comp.), Double-edged diplomacy. International bargaining and domestic
politics, University of California Press, Berkeley and Los Angeles, 1992. Con el término instituciones me
refiero no solamente a las organizaciones sino también a normas, leyes, decretos, arreglos
consetudinarios, etc.

8
política exterior, la decisión final y la implementación, queda a cargo del actor
estatal.16

En síntesis, sostendré que la política exterior como política estatal, será

el resultado final del proceso de toma de decisión, originado en una
situación problemática, que se ha introducido en la agenda.

Ahora bien, ¿cuáles son las variables que influyen en que una cuestión se
problematice, ingrese en la agenda y adopte una determinada resolución?.

Las variables que influyen en la hechura de la política exterior podían ser

clasificadas en: a) variables sistémicas, entendidas como todos los factores
externos que influyen en la toma decisión de la política exterior; b) variables
individuales, se refiere a “creencias individuales, imágenes, valores,
capacidades, actitudes, talentos y experiencias previas” e intereses17; c)
variables institucionales, es decir instituciones y “prácticas institucionales y
todos los aspectos de la estructura gubernamental que limitan o fortalecen las
elecciones que realizan los tomadores de decisión” y d) variables económico
sociales, es decir, el sistema de creencias y de valores predominante en una
sociedad, los factores económicos y los factores sociales (Tomassini, 1989;
Russell, 1990; Russell, 1991 y Van Klaveren, 1992).18

Pero estas variables no influyen en la política como un todo, sino que deben
distinguirse al menos dos etapas en el ciclo de la política.

La primera etapa es el ingreso en la agenda pública. Esta primera fase ya

involucra una definición del problema aceptable para el público y tratable por el
gobierno. En este primer momento será importante el marco en el cual se
desarrolla el debate, porque son los acontecimientos sociales y los actores
sociales quienes se encargan de convertirlos en cuestiones y ofrecen su
primera problematización. Sin embargo de esto no se sigue que la cuestión
ingrese en la agenda gubernamental y menos aún que se le de un
tratamiento prioritario: el gobierno además de regular y de actuar como
filtro de las cuestiones públicas, puede actuar como iniciador de las
mismas (Villanueva, 1993) y en el caso de la política exterior, y
específicamente en la dimensión defensa, un actor externo también puede
cumplir ese rol (Eissa, 2005).

Una vez que ingresa en la agenda gubernamental, el problema debe ser

definido. Villanueva (1993) entiende por definición de problema, el proceso por
el cual una cuestión “es estudiada, explorada, organizada y posiblemente
cuantificada por los interesados (...) La manera como se ha definido un

16
Para Fabian Reppeto los actores sociales y estatales poseen cinco características comunes: a) capacidad
de negociación, b) capacidad de descifrar el contexto, c) capacidad de representación, d) capacidad de
movilización social y e) capacidad de acción colectiva. Sin embargo, el actor estatal está en condición de
“(...) movilizar un recurso que le es propio: capacidad de autoridad (...)”; es decir, “(la) posibilidad de
ejercer el poder público en función de que, en última instancia, las políticas son fijadas e
implementadas por el Estado”. Repetto, Fabian (10-11). La negrita es mía. Ver también, Putnam,
Robert (1988: 432 y 433).
17
Geddes, 1994.
18
No estamos siguiendo exactamente la clasificación, que con algunas diferencias, hacen estos autores.

9
asunto público condiciona la configuración de los instrumentos, modos y
objetivos de la decisión pública, las opciones de acción”. Existe una
interdependencia conceptual entre la definición y la solución, porque “la
solución forma parte de la misma definición del problema.”

Entonces tenemos un proceso que dista de ser ordenado, racional, como un

guión de una obra de arte que tiene comienzo, desarrollo y fin, todo
lógicamente articulado. En cambio el proceso de toma decisión es “un proceso
desaliñado, desordenado, en el que se mezclan y sobreponen sin cuidado y
claridad varios problemas y respuestas, varios actores, la decisión y la
imposición, la actividad intencional y la inercia” (Villanueva, 1993).

Siguiendo a Keohane y Nye, no existirá una única configuración de variables y

de actores en el proceso de política exterior. Cada cuestión tendrá una
configuración particular que también variará a lo largo del tiempo. Esta
dinámica en definitiva me posibilitará ver cuáles han sido las variables que han
influido en la configuración de la agenda de defensa en los temas y períodos
elegidos para realizar la investigación.

HIPOTESIS

Por todo lo expuesto voy a argumentar que:

a) Aunque el ingreso en la agenda de defensa de Argentina de los

issues narcotráfico y el terrorismo entre 1983 y 2003 se ha debido a
las presiones políticas de los EE.UU., la problematización de esos
issues no ha respondido a los intereses de la política exterior de
ese país.

b) Las variables domésticas han influido en la problematización de los

issues de la agenda de defensa que hemos elegidos para estudiar.

c) Entre el conjunto de variables domésticas que pueden influir en la

problematización de los temas de la agenda, las variables
individuales, entendidas como intereses de los actores, son las que
han tenido un rol relevante.

c1) En particular resultó decisivo en el caso argentino, la

convergencia de intereses entre los actores políticos
(funcionarios del Poder Ejecutivo, legisladores y políticos de la
oposición) y actores sociales (académicos especialistas en el
tema, ONG´s) en problematizar al narcotráfico y el terrorismo
como temas que no debían recibir tratamiento de la agenda de
defensa.

Esta constelación de actores debió resistir las presiones en sentido contrario,

no solamente de los actores del Departamento de Defensa de los Estados
Unidos, sino también de algunos líderes políticos argentinos, académicos

10
especialistas en el tema y de importantes sectores de las propias Fuerzas
Armadas.

METODOLOGIA

A fin de poner a prueba las consideraciones hipotéticas realizaremos un

análisis longitudinal de tres temas de la agenda de defensa de argentina entre
1983 y 2003, según la siguiente periodización: a) 1983 – 1991, b) 1991 – 2001
y c) 2001 – 2003.

Esos temas son:

a) Narcotráfico;
b) Terrorismo.

Ambas son consideradas en la literatura como “nuevas amenazas”, es

decir temas que a partir de los ’90 ingresaron en la agenda de la
seguridad estratégica, cuando hasta entonces habían constituido
problemas únicamente de la seguridad interior (Gorgal, 2005; López,
2003). Se han elegido estos temas porque son dos de los temas más
importantes de la agenda de defensa de los EE.UU. hacia la región: el
primero desde la década de los ’80 y el segundo con posterioridad a los
atentados del 11 de septiembre del 2001.

c) Escenarios de conflicto originados por la amenaza proveniente de

un tercer Estado, que pone en riesgo la soberanía, la continuidad del
Estado y la vida de sus habitantes. En este punto indagaré la evolución
de las potenciales hipótesis de conflicto con Brasil, Chile y el Reino
Unidos y se ha incorporado al debate la posibilidad de existencia de una
amenaza tradicional que afecte a la región (Cono Sur19) como un todo.

Las fechas elegidas están vinculadas a los siguientes eventos externos e

internos: el retorno a la democracia, el cambio del modelo económico, la
constitución del MERCOSUR, la disolución de la Unión Soviética, el fin de la
convertibilidad en Argentina y, el atentado del 11 de septiembre en New York.
A fin de controlar la variable institucional, el período de estudio se inicia con el
retorno a la democracia en nuestro país. Este análisis longitudinal nos permitirá
analizar los cambios en la agenda de defensa y los factores que han influido en
dichos cambios, con lo cual podremos evaluar la influencia de las distintas
variables en la conformación de la agenda de defensa de nuestro país.

19
Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay.

11
 1983 – 1991 1991 – 2001 2001 – 2003
Contexto Externo Guerra Fría, Colapso de la Guerra contra el
bipolaridad. A URSS y Terrorismo.
nivel regional se hegemonía de los Hegemonía de los
destaca la guerra EE.UU. EE.UU. Concepto
contra el Unimultipolaridad. de soberanía
narcotráfico y efectiva.
contra las
guerrillas
centroamericanas
Contexto Interno Democratización e Convertibilidad. Fin de la
Hiperinflación. Modelo económico convertibilidad:
Modelo económico de renta financiera alto desempleo y
de renta financiera (Basualdo, 2001) pobreza. Nueva
(Basualdo, 2001) Plan de Industrialización
Plan Austral. Convertibilidad en por sustitución de
1991. importaciones.
Agenda de Amenaza Nuevas Nuevas
Defensa tradicional: Amenazas: amenazas:
hipótesis de securitización del narcotráfico y
conflicto con Brasil Narcotráfico terrorismo
y Chile (durante Amenaza Amenaza
los primeros años tradicional: tradicional:
’80 con Brasil y inexistente. inexistente o
hasta el ’91 con amenazas
Chile). En el caso tradicionales a la
del Reino Unido, región (Atlántico
el conflicto Sur, Recursos
continúa, pero se Hídricos y/o
han establecido Recursos
mecanismos de Alimentarios.
confianza mutua
desde 1993.

Por lo expuesto, se han adoptado varias técnicas cualitativas para realizar la

investigación. En primer lugar, creo conveniente adoptar las entrevistas en
profundidad como técnica cualitativa, debido a que mediante ellas es posible
obtener los significados, conocimientos y percepciones que guían a las
personas entrevistadas respecto de la problemática de seguridad. El adjetivo
profundidad implica que “el espacio de encuentro entre el investigador y su
informante, tiene determinadas características que no aluden a un ligero
intercambio de palabras” (Mendicoa, 2003). En las técnicas cualitativas las
personas entrevistadas son valoradas no como un objeto de estudio, sino como
a un sujeto activo y pensante. La utilización de la técnica de entrevistas semi-
estructuradas permite conocer las construcciones y evaluaciones que los
entrevistados hacen de la realidad. Este tipo de entrevista es una
“improvisación controlada”: no debe haber demasiada improvisación para no
perder de vista el objetivo de la investigación, ni demasiado control como para
perder la información que se busca. Por ello, es importante que durante el

12
proceso de recolección de datos, no se impongan categorías y conceptos
previos del conocimiento del investigador.

Se prevé entrevistar a los ex Ministros de Defensa, ex Secretarios de Asuntos

Militares, ex asesores, ex Diputados Nacionales y Senadores Nacionales
pertenecientes a las Comisiones de Defensa, ex funcionarios de Cancillería y
ex militares.

A fin de triangular los dichos de los entrevistados, analizaré también la

producción académica referida a los temas en estudio y el campo de las
implementaciones. La triangulación nos permitirá contar con otros caminos
para tener una comprensión e interpretación más acabada del fenómeno que
estamos estudiando. La estrategia sugiere que “cuantos más datos diferentes
obtenga el investigador a propósito de un mismo problema”, más valiosa será
nuestra interpretación del mismo. (Mendicoa, 2003) Específicamente utilizaré la
triangulación intramétodo (Mendicoa, 2003), dónde “los métodos son
implementados de forma independiente, pero se enfocan hacia una misma
parcela de la realidad”, parcela o realidad que “quiere ser observada o
estudiada” por métodos diferentes.

En relación a la producción académica, no haré un recorrido por toda la

literatura (Mendicoa, 2003), sino más bien la idea es mostrar como se han
conceptualizado los temas seleccionados y específicamente como se ha
conformado la agenda para cada uno de esos casos.

En cuanto a los documentos, Taylor (1984) sostiene “que el investigador

cualitativo analiza los documentos públicos y oficiales para adquirir
conocimientos sobre las personas que los redactan (...), lo cual abre muchas
nuevas fuentes de comprensión.” Para Mendicoa (2003) “la observación
documental pone atención en los documentos de corte cualitativo”, los cuales
pueden ser cartas, artículos de periódicos, archivos de tribunales, proyectos,
entre otros. (Mendicoa, 2003)

Entre los documentos a relevar se encuentran el Libros Blanco de la Defensa;

revisión del libro blanco; leyes (Ley de Defensa Nacional, Ley de Seguridad
Interior, Ley Jaunarena y Ley de Inteligencia) y sus respectivos debates;
Decretos del Poder Ejecutivo, la Directiva Estratégica Nacional, la Directiva de
Planificación Militar y la Apreciación Estratégica Nacional; los documentos de
discusión del Grupo de Estrategia Nacional; los Mensajes del Presidente al
Congreso de la Nación y las Memorias Detalladas de la Jefatura de Gabinete.

ALCANCES Y PLAN DE TRABAJO

La presente investigación no pretende extrapolar conclusiones para el resto de

los países del Cono Sur ni busca formular una teoría general de política exterior
para los países periféricos. Si tiene como propósito contribuir con un caso de
estudio más a la disciplina, enriqueciendo el estudio a través de un enfoque
ecléctico que utilice el herramental de las relaciones internacionales y de la
ciencia política, para contribuir al análisis de las relaciones entre las variables
internas y externas en los procesos de toma de decisión de política exterior.

13
  AÑO 2006

Durante el año se prevé iniciar el trabajo de campo en las tres áreas señaladas:
entrevistas, documentos y producción académica en torno a los temas
elegidos.

El objetivo del año es tener finalizado para diciembre el Capítulo

correspondiente al marco teórico. Para lo cual:

Julio – Septiembre: realización de entrevistas, revisión de documentos y

búsqueda de bibliografía sobre políticas públicas y lectura de material para la
definición teórica del concepto “defensa”.

Octubre – Diciembre: elección de un marco analítico dentro del campo de las

políticas públicas; continuación de lectura para la definición del marco teórico; y
realización de entrevistas y revisión de documentos.

Enero – Marzo: Escritura del marco teórico

 AÑO 2007

Continuar con el trabajo de campo en las tres áreas señaladas, mostrando

avances de escritura al respecto.

 AÑO 2008

Espero dedicarlo a ir cerrando la investigación y terminar hacia fin de año una

versión preliminar de la investigación.

14
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