_ Los debates de la politica _ educativa en el nuevo milenio Conversaciones con los protagonistas de la toma de decisioneser Gee a ‘Tor debts dea pollicsedcata en el nacvo miei ‘hace: conn con sro dates a Sonor hiner Aue rope oy, 2011 160 p.23e16em. alien Educa / Rosana Pere) on IsaN 7857-05029 | ules bate ile Coleccin dirigida por Roxana Perazza com Direccin editorial Diego F. Barros Edicion vita Boccia om Ccorrecién Cecilia Biagio ne os debates de la pre in Los debates de | sunanaan : : Pear politica educativa en el nuevo milenio Conversaciones con los protagonistas Diseho de apa ‘Gustavo Mac Produceién industial Pablo Sibione de la toma de decisiones © Copyight que Grupo Editor S.A Frandaco Aca de Figen 32 (CIBOAA. Clad de eros Aes “elf yo 4867-7000 Eat edtoril@sique.comar- tp: www aiquecomar Hecho el depésito que preven a ley 11723 Gustavo Fabian laies Ub O& EDICION ARGENTINA ISBN 978587.0602996 Primera ein Lrepoducin toto pac dete material en csi forma que Seo, kc o modieada y Porcilqier meso o prosdimenta,searmeciice, erates, inermaice, mage y ote clue {pode opens no autorands orl edsores, via derechos resevados,esiloaly consttuye un elt sta eins termind de impr agoto de 2011 trea Ce Imprerores, afer 1231, Cuda de Geos Ae, 1. El modelo de los noventa ¢De dénde venimos? Parece interesante plantearse algunas reflexiones que nos permi- tan ubicar el contexto en el que las conversaciones que sostendrin el anilisis de este trabajo se dieron. ;Qué era lo que ocurrfa en la regién cuando estos actores claves empezaron a teunirse? Por qué es posible ubicar sus conversaciones como producto de un contexto regional? {Eran tantos los elementos comunes para que ese dislogo se produjera? {Bran tantos los elementos comunes como para pensar en una conver- sacién regional? Qué rol jugaron los organismos internacionales en la generacién de estos espacios regionales? El final de la década del novenca y el comienzo del milenio encuen- tran a los ministerios de educacién de la regién en un proceso de duelo por los resultados no logrados por las reformas emprendidas a lo largo de diez afos, y sus reflexiones estin vinculadas con la elaboracién de tuna nueva agenda. Cémo fue el proceso de transicién entre el “duelo” respecto de las ppoliticas aplicadas en la década de los noventa y la construccién de una “nueva agenda’? Este es uno de los interrogantes que trataremos de responder a lo largo de este trabajo. Durante la década del noventa, se instalaron en América Latina algunos conceptos ¢ jdeas que llegaron a monopolizar el debate de politica educativa de la regién. Los objerivos de equidad y de cali- aparecieron como una sintesis de una serie de otros propésitos sgacidn que conformaron las estrategias politicas en la 4999), Estos conceptos se presentaban como una2 Los debates dea poltica educativaen el nuevo milenio innovacién respecto de las décadas anteriores, dado que los programas piiblicos habfan estado mas centrados en metas cuantitativas, como tasas de escolarizacién, cantidad de insumos distribuidos, de edificios, entre otras. Los noventa se caracterizaron por la irrupcién de nuevos objetivos que interpelaban a los sistemas a su mejora cualitativa, y en «ste sentido, implicaron una verdadera ruptura en materia de objetivos, contenidos y formatos de politica. De politicas que se limitaban a pro- ducir un aumento de la cantidad de alumnos, de cargos docentes, de edificios, libros distribuidos, cursos de capacitacién de maestros, entre ‘otros, se pasaba a la biisqueda de un aumento en los indicadores de aprendizaje de los alumnos, Ademds de la cercan‘a en el tiempo de las reformas iniciadas en los diferentes paises latinoamericanos, llama la atencién la similitud entre los contenidos y la organizacién de las mismas. Por supuesto que cada una de estas tiene sus matices, pero en general se basan en principios muy similares, tales como la descentralizacién, la autonomia escolar, la redefinicién de los contenidos curriculares, cl abandono de la tradicién enciclopedista y su reemplazo por documentos curriculares basados en la adquisicién de competencias y la instauracién de sistemas centraliza- dos de evaluacién de la calidad (Braslavsky y Gvirtz, 2000). Hay una politica de Estado que se refiere ala ecucacién que esté dentro del objetivo de equidad y justcia social, Ese objetivo plan- tea metas de presupuesto, de evaluacién de la caerera magiste -y monitoreo de ls escuela. Los principales problemas estin aso- ciados a calidad y equidad. Cuando hablamos de calidad de la ‘educacién, hablamos de curriculum, infraestructura, textos edu- cativos, profesores, capactacion de los docentes,etaera (Reunién del Didlogo Regional de Polticas Educativas, representante mexicano en a reunién, Lima, junio de 2003). Asi se empezaba a percibir el avance de una nueva interpelacién de las sociedades a los sistemas educativos, centrada en demandas asocia- «das a la competitividad, la eficiencia y Ia actualizacién, entre otros fac- tores. El documento Educacién y Conocimiento, gje de la sransformacién productioa con equidad (CEPAL-UNESCO, 1992) permite observar algunas de las nucvas demandas que recibia el mundo educativo: “La El modelo delos noventa 23 estrategia propuesta coloca a la educacién y al conocimiento en el eje de la transformacién productiva con equidad como émbitos necesarios para impulsar el desarrollo de la regién y como objetivos alcanzables ‘mediante la aplicacién de un conjunto coherente de politicas”. La nueva agenda educativa aparecia como una respuesta a las demandas de modernizacién ¢ incorporacién de las sociedades a una ‘economia global y del conocimiento. Ya no patecian suficientes las metas de escolarizacién. La demanda a los sistemas educativos era de otro orden: debian ser capaces de transmiir nuevos saberes y compe- tencias que permitieran a la sociedad insertarse en un nuevo momento del desarrollo planetario. EI documento mencionado sirve como ejemplo de un momento del desarrollo de las politicas sociales, en el que sumaron protagonismo los Dtganismos internacionales. Las limitaciones presupucstarias permiticron a dichos organismos tener gran influencia en la construccidn cle las agendas, La similitud en materia de contenidos y de estructuracién de las reformas podria hacer pensar en un discurso regional, capaz.de superar Jos limites de las estrategias nacionales. Estructuralmente, tal como hemos planteado, las reformas muestran un niicleo duro que incluye Ja descentralizacién, las reformas curiculares, los dispositivos de eva- Juacién, la distribucién de materiales educativos, la capacitacién de ‘maestros como clementos centrales, y una organizacién dada con el formato administrativo de los programas educativos. La propia idea de “teforma” ocupé el lugar del concepto de politica: en los discursos foriles y esctitos de la década, es posible encontrar una asidua utiliza- ‘elénn de la reforma educativa para denominar, de un modo genético, Jas politicas educativas. © Laexistencia de un discurso regional puede ser pensada como wn con to de reglas, ideas y valores que establecen lo que es posible pensar o ‘en materia de politica educativa (Foucault, 1999). La conformacién discurso educativo regional, a lo largo de la década del noventa, ser pensada desde la concepcin de discurso global, en el sentido ‘modo de articulacién y construccién de contenidos, de grandes itudes mas alld de las fronteras nacionales en América Latina. caracteristica de escala regional del discurso de politica educa- ppensar en las razones por las cuales semejantes equivalencias hhaberse producido en escenarios nacionales de importantes ‘culeurales, econémicas y politicas, entre otras.24 Los debates de a poltica educativa ene nuevo milenio Ms allé del fendmeno de la influencia de las agent lcs, es preciso pensar también en una coyuntura internacional en la que Jas fronteras nacionales perdieron fuerza en cuanto al acotamiento de realidades, problemsticas 6 temas. Se trata de la existencia de procesos slobales que superaron la capacidad de los Estados nacionales de produ- Cir cortes de sentido sobre sus propios territorios. La misma existencia de tun programa como el de Dialogo Regional de Politicas Educativas, cuyas actas son objeto de andlisis de este trabajo, y que tuvo una continuidad de cinco afios, obliga a pensar en nuevas redes de debate y circulacién de informacién que superan el marco de lo nacional, La importancia relativa de la relacin ciudad-regién parece dis- rminuir con respecto a la imporcancia de las telaciones que in- terconectan varias ciudades de diferentes regiones y paises (J. Las nuevas actividades se concentran en polos especificos, y ello implica el incremento de disparidades entre los polos urbanos y sus respectivos entornos (Castells, 1999). Al mismo tiempo, debe reconocerse en las similitudes discursivas, Ja constitucién de una nueva burocracia récnica en los ministerios de la regidn, que “dialogaba” a través de publicaciones, reuniones inter- nacionales, seminarios, y que participaba de un de construccidn de los discursos regionales de politica. Por supuesto que no se trata de plantear la inexistencia de diferencias o elementos nacionales en las estrategias de politica, pero los propios objetivos de calidad y equidad, la denominacién de los programas de politica como “reformas”, su conformacién en una suma de iniciativas, de evaluacién de la calidad y la informacién, por ejemplo, aparecen entre las similitudes, més alli de que codos los programas euvieran algunos elementos propios. Estas elites técnicas constituidas en los ministerios, en didlogo con los especialistas de los organismos internacionales, insertos en redes y siste- ‘mas de discusién entre funcionarios, hicieron del Estado un dmbito de produccién de saberes y conocimientos vinculados con la educacin en general, y las politicas educativas en particular: “A diferencia del pasado, {en que el conocimiento se producfa en las universidades, y el Estado se constituia en un espacio de aplicacién, el cambio de lo siltimos afios es que el Estado se ha yuelto ademas de un dambito de aplicacién, uno de El modelo delos noventa 25 roduccién de conocimiento educativo” (Tedesco, 2006). Buena parte del saber acerca de temas, como las evaluaciones de lidad, los programas compensatorios y la formacién para la gestién, sron construidos por esas redes de funcionarios y consultores que produjeron conocimiento en el mbito del Estado. © Los aportes de R. Cowen (2000: 32) referentes a la necesidad de supe- cl anilisis de la politicas educativas, entendido como el estudio de los jstemas educativos, hijos de los Estados nacionales y de las relaciones de ocder del siglo XIX, asf como los planteos de M. Castells (1999), en el sen de pensar en redes que vinculan espacios y actores por encima de las fisico-cspaciales, permiten pensar que, més alli de las evencuales, is, pocemos estar asistiendo a un periodo en el cual las politicas ducativas tendrin una escala global, nacional y municipal. La propia exis- ia de dispositivos de evaluacién, como el Programme for International Assessment (PISA)', el Trends in International Mathematics and as herramientas que impactaban sobre los sistemas, En este punto, podemos reconocer la influencia de las agencias nternacionales, aunque debemos observarlas en el marco de un pro- fo estructural de supranacionalizacién de los discursos de politica iva. Particularmente, el Banco Mundial (BM) se volvié una uiganizacién de fuerce produccién de conocimiento educativo, y en ese sntido tuvo una influencia importance sobre la discusin regional, Peco mas alld de la existencia de organismos y agencias de coope- cién e informacién, los procesos de formulacién de politicas se ven snciados por relaciones y vinculos que superan las fronceras de lo onal. Y en el marco de ese proceso, no aparece el rol de las agencias mo determinante en los procesos de construccién. ; supuestos de un modelo de politica educativa n las primeras reuniones del ciclo analizado, ocurridas en el 10 del 2003, se observa en las reflexiones de los tomadores de por ln OCDE, del que paricpan das por los jvenes de 15 as para26 Los debates de a poltica educativa en el nuevo milenio decisiones, modos de abordar y pensar las politicas educativas influen- ciadas por la década del noventa. Estas continuidades se evidenciaban, muy especialmente, en una visién a través de la cual las estrategias piiblicas en educacién quedaban reducidas a un conjunto de progra- ‘mas puntuales. Al tespecto, Marcela Gajardo (1999) sostiene que en los noventa, “la estructuracién de las politicas estaba dada por programas, y proyec- tos de innovacién y cambio", que en la mayoria de los casos encontra- ban equipos y formatos administrativos ad hoc. La idea de la politica ‘ordenada alrededor de una suma de programas aparece como una nota caracteristica de las reformas educativas en los paises de la regién a lo largo de dicha década. Un programa de motivacién de los profesores, terminalidad de media, alfabetizacién de adultos, equipamiento de escuelas, provisién de libros y puesta en marcha en la formacién a dis- tancia para maestros, profesores y también para los alfabetiza~ dotes. Queremos crear la universidad abierta para la formacién dde maestros. Vamos a trabajar con el modelo de Espaiae Ingla- terra, con un programa de cucores y centro regionales. Los pro- sgramas los van a armar las universidades, y estamos contfiados en que vamos poder construir un programa muy cficiente con videos, Internet, peliculas, ee (Palabras de un viceministo, Reunién del Dislogo de Politicas Educativas, Montevideo, abril de 2003). La cita anterior acerca de “lo que estén haciendo” parece ilustrativa de esta idea de presentar la politica como un conjunto de programas, Esta modalidad implicaba asociar un objetivo a una unidad administraiva ‘como modo de abordarlo. Los equipos seleccionados no necesariamente se encontraban asociados o articulados con los regulates y orginicos del sistema, En la mayorfa de los casos, se trataba de perfiles que provenfan de afuera de la estructura del Estado y que encontraban st origen en el ‘mundo académico, més que en la burocracia del sistema. Laiidea de asociar la gestién de las acciones del Estado en educacién a una setie de unidades con una cierta autonomfa de las tradicionales buroctacias puiblicas parecia un modo de “pasar por arriba” de las 4 El modelo de los roventa 27 estructuras tradicionales, intentando ganar en dinémica e impacto en dichas acciones piiblicas. La visién era que el Estado y sus estructuras de organizacién detenian, encarecian y dificultaban las dinémicas de gestiGn, y distanciaban a los beneficiarios de los implementadores, aparecian detris de los discursos y mecanismos elaborados: Se introdujeron nuevas tecnologias de gestién como la nocién de “proyecto” (0 programa) que cobré fuerza a parte del re- cchazo de las viejas concepciones de Ia planifcacién o la pro- ‘gramacién sectoral, otorgando prvilegio alo parcial (Martinez Nogueira, 2004), El discurso analitico segments el proceso y ocasion6 tratamien- 10s aislados y unidimensionales de decisiones singulares suel- tas, contra su intencién original de entender la politica como tun curso de accién integrado por decisiones interdependiences y complementarias. Es aqui que los politdlogos han preferido cstudiar la formacién de la agenda del gobierno; los adminis- iplementacién, y los economistas se han tradores piblicos, la dedicado enteramente ala construccin y seleceién de las opcio- nes de politica (Aguilar Villanueva, 1992). i Este momento del debate de politicas piiblicas encontraba detris de la discusién sobre su eficiencia, la percepcién de las dificultades, ra articular los tiempos regulares del Estado con la dinémica que se etendia dar a las acciones, y en ese marco, se encontré en el modelo Jos programas una respuesta posible. [La sumatoria de programas fue el formato que adquirieron las refor- Jas como un modo de evitar los efectos negativos que posta producir ‘estructura de los sistemas, dado que quienes gerenciaban dichos pro- as no provenian de las estructuras ordinarias de la burocracia, ni jculaban con estas estructuras. Por el contrario, los programas pre- jan dialogar con las escuelas por encima de la burocracia educativa la una de las jurisdicciones y de los mandos medios del sistema, En el dmbito de la gestién se generé un programa [...] que nenta mejorar la gestién escolar. Parte de dar recursos a las pata que tomen decisiones de uso auténomo en el me-El modela de los noventa 29) s0s no dejaban de ser marginales respecto de los presupuestos escolares. Los discursos enunciados establecen claramente una prioridad y a ‘veces quedan monopolizados por los aspectos pedagégicos, situados por encima de los aspectos de organizacién del sistema, © por los aspectos administrativos, de regulacin, de comunicacién, entre otros, En este sentido, podemos sefialar una asimilacién entre discurso peda- y discurso de politica educativa. jotamiento de su eficiencia. Las escuelas estin definiendo auré- nomamente su uso, Esti teniendo un impacto favorable en la _generacin de ambientes y climas institucionales. (Palabras de un viceministro, Reunién del Dislogo Regional de Politicas Educativas, Montevideo, abril de 2003). La cita que acabamos de leer es un ejemplo del tipo de programas que se planteaban pasar “por encima” de las estructuras tradicionales del sistema, sin consttuir nuevas estructuras ni trabajar en la rein- genierfa de las tradicionales, sino creando iniciativas especificas que | encontraban sentido en s{ mismas, més allé de que no se integraran al En l erreno expecificn, dirfa que uno de los grandes problemas es cl tema de la gestién pedagégca. Si hablamas de la gestin pedags- ‘git moderna debemos inclu al resto de las organizaciones que es- tn interviniendo en el contexto de la escuela. Creo que hay que su- mar otras actores@ la discsién, ls empress privadas, por ejemplo, Para concluir, el tercer problema que verta, independientemente dde cémo estén organizados os sistemas nacionales, es el tema de la cransferencia pedagégica en téeminos de sistemas descentalizados. El préximo afto todo pasa alas regiones, emo hacemos las trans- ferencias pedagdgicas. Yo creo que hay que pensar los modos de transfer saberes pedagégicos en modelos descentralizados. 28 (os tates de pole on av meni sistema como tal. El ejemplo citado, sobre la transferencia de fondos directamente a las escuelas para la elaboracién de sus propias iniciat- vias, es una muestra del tipo de propuestas que podiamos observar en programas de pafses como México, Colombia, Chile, Argentina, El | Salvador, Ecuador, entre ottos, alo largo de estos afos. | Esta matriz para el abordaje de la politica educativa esté presente en los discursos de los viceministros en la primera parte del ciclo ana- lizado, cuando tendfan a formular los principales lineamicntos de su gestién aludiendo a una serie de programas especificos, sin refericlos a un nivel de politica més general, 0 a la articulacién de dichos progra- ‘mas de un modo que le diera sustento 0 legitimidad a ese conjunto de actividades en el contexto de una politica publica. (Palabras de un viceministro, Reunién del Dislogo Regional de Politicas Educativas, Lima, junio de 2003). ‘La cita anterior permite resaltar esta idea de priorizar la mirada pedag6gi- de los fenémenos educativos por sobre los restantesaspectos (administra legales, inancietos) propios de las politicas educativas. Los programas jados son de corte puramente pedagégico y atienden preferente- ke componentes, como el curriculum, los materiales y la formacién de . La idea de que puede pensarse en la mejora de los aprendizajes cconsiderar las regulaciones de la carrera profesional de los docences, el de financiamiento, los dispostivos de evaluacién ¢ informacién, ‘ejemplo, pierde de vista que esos procesos pedagégicos transcurren en (Palabras de un viceministro, Reunién del Didlogo Regional de de un sistema que encuadra y condiciona esos procesos. Politicas Fducativas, San José de Costa Rica, oceubre de 2003). dduda, las eformas encontraban en el discurso técnico pedagogi- niicleo de sentido y, en cierto modo, soslayaron la condicién de de la propia politica educativa, dejando de considerar los pro- jcionantes del aparato estatal, sus regulaciones y los espacios entes actores en el aparato paiblico. Es muy importante que le demos recursos a la escuela para que vaya ganando autonomia, porque es el modo de darles poder a los actores. Es muy importance que la eseuela reciba recursos, porque ellos priotizan y lo hacen muy bien. Y en general, deci dlen mejor que como lo hacemos nosoteos. Lo que se reserva la federacién es la evaluacién. Queremos mejorae la media social. En esta enunciacidn, se aprecia la idea de los recursos como un disposi- tivo que aportaba autonomfa a las instcuciones educativas respecto de los ‘mandos medios del sistema. Aunque en la mayora de estos casos, los recut=