MANUAL

MANUAL DE
PLANIFICACIÓN Y
GESTIÓN PARTICIPATIVA
DE CUENCAS Y MICROCUENCAS

….Una propuesta con enfoque de desarrollo local

William Zury Ocampo

zuryw@yahoo.es
 AGRADECIMIENTOS
AGRADECIMIENTOS
El autor deja constancia de su agradecimiento a las siguientes personas e
instituciones que de una u otra forma colaboraron para que el presente manual se
haya construido y pueda llegar a manos de ustedes como usuarios y usuarias del
mismo.

A Virmania Rojas, mi esposa, por el inquebrantable y permanente apoyo moral y

familiar; y, a Juan Torres Guevara por la reiterada motivación personal. La fuerza
anímica de estas dos personas ayudaron al autor a tomar y mantener la decisión de
escribir la presente obra.

A Mario Añazco, por su importante respaldo y apoyo institucional. En este nivel

también se ubican Charles K. Jordan, Miguel Andrade, Paulina Soria y Roberth
Yaguache.

A Leoncio Loján, por la edición final y mejoramiento de los contenidos. A Carlos

Alberto Andrade, por el diseño y diagramación y, especialmente, a Paulina Soria quién
durante todo el proceso apoyó con las revisiones y tratamiento gráfico desde la visión
comunitaria y participativa.

A Omer Rentergen y Chémel Paladines, por la riqueza inicial de sus investigaciones,

aportes técnicos-metodológicos y validación de herramientas participativas con
enfoque de microcuencas.

A Javier Rojas y Sinda Castro, por ser las personas que en forma permanente
participaron en la sistematización de varias técnicas y herramientas metodológicas,
así como en la estructuración y revisión de borradores del manual. En el caso de
Javier Rojas, es coautor del tema de Servicio Ambiental Hídrico. Otros actores que
también aportaron en esta fase son: María Quirola, Aleyda Matamoros, Paulina
Cadena, Benjamín Macas, Fernando Gahona, Nikolay Aguirre, Jamil Ramón, Augusto
Fébres, Iván Dione y Tulio Santoyo.

3
Con mayor mérito se reconoce la participación y colaboración de las comunidades,
líderes/as y organizaciones campesinas e indígenas que apoyaron con sus
conocimientos prácticos y sabiduría ancestral, lo que permitió incorporar y validar
gran parte de los contenidos del libro.

En el plano institucional, se agradece principalmente al proyecto Desarrollo Forestal

Comunal -DFC- de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación -FAO-, por el soporte técnico, económico y de la autoría institucional que
le brindaron al autor para el desarrollo y consolidación de la presente obra.

En este mismo contexto, se reconoce al Servicio Holandés de Cooperación al

Desarrollo-SNV, al Proyecto Reducción de la Pobreza y Desarrollo Rural Local-
PROLOCAL y a la UNIGECC del Proyecto Binacional Catamayo-Chira/AECI/Plan
Binacional, por el auspicio institucional y de cofinanciamiento para la publicación de
la obra. A la UNIGECC, adicionalmente se le agradece por el aporte del material
fotográfico.

La presente edición en versión digital se hizo realidad gracias al aporte institucional y

financiero del Programa PROLOZA (Programa de Infraestructura Social y Productiva
para Loja y Zamora Chinchipe), que se ejecutó desde el 2005 al 2008, en el marco de
la gestión del Plan Binacional, Capítulo Ecuador y el financiamiento del Reino de
Bélgica. El Autor hace un reconocimiento especial a estas instancias, al igual que a la
Representación de la Cooperación Técnica Belga-CTB, a la Oficina de Cooperación
de la Embajada de Bélgica en Ecuador y a la Agencia Ecuatoriana de Cooperación
Internacional -AGECI.

Existen otras personas e instituciones que sin duda han contribuido con sus
generosas ideas e información al enriquecimiento de los contenidos, vaya para ellos
y ellas también el especial agradecimiento.

William Zury Ocampo

El Autor
 CONTENIDO
CONTENIDO

PRESENTACIÓN 9

INTRODUCCIÓN AL MANUAL 11

Razón de ser del Manual 12

Consideraciones de partida del Manual 16
El contexto relevante de aplicación del Manual 18
Marco orientador del Manual (fin, propósito y objetivos de enseñanza-aprendizaje) 19
Los/as usuarios/as del manual 20
La estructura de los temas del Manual 20

Capítulo 1. LA “PROPUESTA” DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN PARTICIPATIVA DE

CUENCAS Y MICROCUENCAS 25

1. Entorno relevante de la aplicación de la “propuesta” 26

2. Ideología conceptual y metodológica de la “propuesta” 35
3. Las interacciones de los componentes de la “propuesta” 36

Capítulo 2. CONCEPTOS Y CARACTERÍSTICAS RELEVANTES DE LOS COMPONENTES

DE LA “PROPUESTA” DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN PARTICIPATIVA DE CUENCAS Y
MICROCUENCAS (Aspectos conceptuales, técnicos y metodológicos/institucionales) 45

1. El modelo del Desarrollo Humano Sustentable 46

2. Las bases de la metodología de la propuesta 49
3. La visiones de la Planificación de Cuencas 63
4. Las Cuencas y Microcuencas como unidades de análisis, manejo y gestión 63
5. Los pilares de la Propuesta 70
5.1. Pilar de la Planificación 71
5.2. Pilar de la Gestión 81
5.3. Pilar de la Producción/conservación 103
6. Los enfoques transversales de la Propuesta 112
7. El marco organizacional e institucional local y nacional 121

Capítulo 3. ENFOQUE TÉCNICO DE LA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE CUENCAS 129

1. Proceso de estudio y planificación de cuencas. 130

2. Programación del proceso de estudios y planificación de cuencas 132
2.1. Información preliminar 133
2.2. Planificación del diagnóstico 134
2.3. Diseño y ejecución de los estudios 137
2.4. Formulación del Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca 138
2.5. Sistema de Seguimiento, Vigilancia y Evaluación del Plan de Ordenamiento y Manejo
de la Cuenca (POMC) 141
3. Ejecución de estudios y planificación de cuencas 143
3.1. Propuesta de planificación y manejo de cuencas 144

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Capítulo 4. ENFOQUE PARTICIPATIVO DE LA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE
MICROCUENCAS 167

1. La planificación del desarrollo local 170

2. La Planificación estratégica de cuencas y microcuencas 176
2.1. Secuencia metodológica de la propuesta de Planificación Estratégica de
Microcuencas (PM) 177
2.2. Instrumental de apoyo para la construcci’on del Plan Estratégico 180
3. Planificación y Gestión Participativa de las Microcuencas comunitarias 193
3.1. Consideraciones básicas para incursionar en una propuesta participativa de
planificación y gestión de microcuencas 193
3.2. El Equipo Técnico Campesino (ETC) 195
3.3. La Identificación y selección de microcuencas comunitarias 197
3.4. El proceso metodológico de la planificación y gestión participativa de microcuencas 201
Primera Fase: El prediagnóstico y promoción 206
Segunda Fase: El diagnóstico y la planificación comunal 208
Tercera Fase. Diagnóstico y planificación a nivel de microcuenca 211
Cuarta Fase. Implementación y Gestión del Plan acordado de la microcuenca 221
3.5. Instrumental de apoyo para la planificación participativa de microcuencas 237

Capítulo 5. MÉTODOS Y HERRAMIENTAS PRACTICAS DE PLANIFICACIÓN, MANEJO Y GESTIÓN 261

1. Pautas metodológicas participativas para la formulación y ejecución de los componentes de
de la Propuesta: planificación, gestión y productivo/conservación) 264
1.1. Formulación de proyectos 264
1.2. Plan de acompañamiento institucional 273
1.3. Plan de fortalecimiento institucional 277
1.4. Elaboración de diagnósticos institucionales: La línea de base institucional 289
1.5. Seguimiento y evaluación en proyectos de desarrollo 292
1.6. Sistematización de experiencias 296
1.7. Identificación y caracterización de conflictos socioambientales en áreas de cuencas y
microcuencas hidrográficas 300
1.8. Plan para la incidencia política ciudadana 306
1.9. Sistema de información rural (SIR) 312
1.10. Plan de contingencia ante desastres de origen natural 316
1.11. Manejo de los ecosistemas de páramo 323
1.12. Planificación para el manejo de vertientes 327
1.13. Sistema de riego parcelario 336
1.14. Prevención y control de incendios forestales 339
1.15. Pago por servicios ambientales para la protección del recurso hídrico 343
1.16. Valoración económica del recurso hídrico: Internalización de variables ambientales 348
1.17. Planificación y manejo de zonas de amortiguamiento 351
2. Síntesis de las tecnologías y metodologías validadas por el proyecto DFC/FAO 359
3. Algunas experiencias concretas en la provincia de Loja-Ecuador y Departamento de Piura-Perú 365
3.1. Planes participativos de manejo de cuencas: Caso de las microcuencas del Río
Alamor, Provincia de Loja, Ecuador 365
3.2. Gestión compartida de cuencas binacionales: Estudio de caso de la cuenca binacional Catamayo-Chira 369
3.3. Sistema de gestión de cuencas. Caso: Concepción del Sistema de Gestión para la 375
Cuenca del Río Piura, Perú.

INDICE DE FIGURAS
Figura 1. Finalidad, propósito y objetivos de aprendizaje del Manual 19
Figura 2. Componentes de la propuesta técnica, metodológica e institucional de planificación y
gestión participativa de cuencas hidrográficas y microcuencas comunitarias 37
Figura 3. Tendencia de los conceptos de desarrollo 46
Figura 4. Los Momentos de la Extensión Participativa 55
Figura 5. Entradas, procesos y salidas del ecosistema Cuenca Hidrográfica 60
Figura 6. La cuenca hidrográfica como sistema, sus elementos e interacciones 61
Figura 7. Grados de control en los procesos de una cuenca o microcuenca 62
Figura 8. Croquis de tamaños relativos de cuenca, subcuenca y microcuenca 66
Figura 9. Componentes del pilar de la planificación de cuencas/microcuencas 74

6
 CONTENIDO
Figura 10. Componentes del pilar de la Gestión de Cuencas/microcuencas 87
Figura 11. Fuentes de conflictos personales presentes en una cuenca hidrográfica 94
Figura 12. Componentes del pilar de la producción y conservación de Cuencas/microcuencas 104
Figura 13. Zonas de amortiguamiento en una cuenca 110
Figura 14. Proceso de Programación para los estudios y planificación de cuencas hidrográficas 132
Figura 15. Flujo de los procesos que influyen en el Deterioro de Recursos Naturales las
cuencas y de otros espacios regionales 133
Figura 16. Perfil ecológico 154
Figura 16a. Zonificación altitudinal cuenca binacional Catamayo Chira 154
Figura 17. Triángulo de la sostenibilidad institucional 155
Figura 18. Problemática de Cuencas, sus efectos y las necesidades de disponer de directrices
de Manejo y Gestión 157
Figura 19. Los enfoques Multisectorial y Multidisciplinario de las acciones a tener en cuenta
en el Ordenamiento y Manejo de Cuencas 158
Figura 20. Esquema de ámbitos y momentos de la planificación del Desarrollo Local 171
Figura 21. Planificación Estratégica de una cuenca o microcuenca 177
Figura 22. Los componentes de la Teoría de la Organización Humana 185
Figura 23. Ejemplo de un closter o araña para reconfigurar la Visión 186
Figura 24. Estrella de la Misión 189
Figura 25. Esquema de un mapa estratégico de microcuenca 189
Figura 26. Ejemplo del Mapa Estratégico elaborado para la cuenca del Río Machángara (Azuay,
Ecuador) 190
Figura 27. Ejemplo de un organigrama para la gestión de un plan estratégico de cuenca 192
Figura 28. Proceso metodológico participativo para la planificación y gestión de microcuencas 203
Figura 29. Flujograma del proceso de planificación y gestión del Plan de Manejo de una
Microcuenca 204
Figura 30. Gradientes de uso y grado de complejidad 207
Figura 31. Mapa base y de tenencia 213
Figura 32. Mapa de uso actual 214
Figura 33. Mapa de problemas y ejes e interés común en una microcuenca 214
Figura 34. Mapa ecosocial de una microcuenca con enfoque CIPP 215
Figura 35. Mapa de estrategias de intervención con base a zonificación y priorización de
áreas y ejes comunes 217
Figura 36. Mapa de alternativas de ordenamiento y manejo 218
Figura 37. Mapa de problemas y ejes de interés común (intercomunales o de subcuenca) 219
Figura 38. El diseño predial, una estrategia para el manejo sustentable de microcuencas 224
Figura 39. Proceso de gestión comunal e institucional para el manejo de microcuencas 232
Figura 40. Ejemplo de un mapa base de microcuenca 243
Figura 41. Ejemplo de mapa base ampliada 243
Figura 42. Ejemplo de mapa de tenencia de tierra 244
Figura 43. Ejemplo de transecto 249
Figura 44. Ejemplo de análisis del sistema ecosocial con el enfoque CIPP 251
Figura 45. Ejemplo de problemas priorizados en un mapa de una microcuenca 253
Figura 46. Mapa de ejes de interés común en una microcuenca 253
Figura 47. Mapa de alternativas de manejo 254
Figura 48. Análisis de la problemática y planteamiento de alternativas de manejo en una
microcuenca 255
Figura 49. Secuencia de formulación de proyectos institucionales usando el marco lógico 266
Figura 50. Tablero para jugar y hacer proyectos comunitarios de microcuencas 271
Figura 51. Proceso metodológico para la aplicación del acompañamiento institucional 274
Figura 52. Metodología para el proceso de Sistematización aplicado a un caso práctico 299
Figura 53. Alcance de la meta 305
Figura 54. Mapa de poder (actores del entorno interno y externo) 311
Figura 55. Esquema del proceso de construcción y gestión del Plan de Contingencia 319
Figura 56. Esquema de un organigrama del Comité de Defensa Civil 322
Figura 57. Esquema del proceso de planificación para el manejo de vertientes 328
Figura 58. Externalidades a nivel de cuenca hidrográfica 344
Figura 59. Tipología de zonas de amortiguamiento y gradiente de uso y sobreuso 353
Figura 60. Relaciones, interrelaciones y conflictos ralacionados con las cuencas y zonas de
amortiguamiento 355

7
INDICE DE CUADROS

Cuadro 1. Diversas definiciones de cuenca hidrográfica 64

Cuadro 2. Matriz de involucrados 135
Cuadro 3. Matriz adaptada de Leopold para el análisis socioeconómico y cultural 140
Cuadro 4. Matriz de Marco Lógico 141
Cuadro 5. Matriz de análisis de los mecanismos de gestión institucional en relación con el
plan de la cuenca (nivel 1. Unidad directiva y de coordinación) 142
Cuadro 6. Matriz de análisis de desempeño de institucional 143
Cuadro 7. Clasificación de la capacidad de uso de la tierra según pendiente y profundidad 149
Cuadro 8. Clases y subclases para la capacidad de usos de la tierra 149
Cuadro 9. Proceso metodológico participativo para la construcción del Plan Estratégico. 178

INDICE DE RECUADROS

Recuadro 1. Montañas. 26
Recuadro 2. Los Andes 28
Recuadro 3. Descentralización y Desconcentración 32
Recuadro 4. Autonomía 32
Recuadro 5. Desarrollo Local 33
Recuadro 6. Desarrollo humano 47
Recuadro 7. Concepto de “Desarrollo a Escala Humana” 48
Recuadro 8. La extensión forestal participativa. Una visión diferente de la Extensión 52
Recuadro 9. Algunas definiciones de la Agroecología 58
Recuadro 10. Objetivos y alcances del enfoque agroecológico 58
Recuadro 11. Algunas definiciones de microcuencas 67
Recuadro 12. Conceptos de Ordenamiento, Manejo y Gestión de cuencas 68
Recuadro 13. Diagnóstico y de Planificación participativa 72
Recuadro 14. Ordenamiento Territorial (OT) 75
Recuadro 15. Diseño predial 78
Recuadro 16. Pisos altitudinales 79
Recuadro 17. Diferencias entre un programa y un proyecto 80
Recuadro 18. La Gestión Comunal 84
Recuadro 19. El por qué de la necesidad de Gestión Institucional 84
Recuadro 20. Fortalecimiento institucional 90
Recuadro 21. Conceptos e ideas básicas sobre los que son y cómo se manejan los conflictos 92
Recuadro 22. Conceptos e ideas básicas sobre negociación 93
Recuadro 23. Conceptos e ideas básicas sobre el seguimiento y evaluación 97
Recuadro 24. La comunicación y el desarrollo rural comunitario 100
Recuadro 25. Algunos conceptos e ideas de la sistematización de experiencias 100
Recuadro 26. Conceptos de incidencia 102
Recuadro 27. Incidencia política ciudadana 102
Recuadro 28. Manejo de vertientes 107
Recuadro 29. Paradigma del desarrollo sostenible 112
Recuadro 30. ¿Qué es la participación? 113
Recuadro 31. La importancia de la Participación Campesina 114
Recuadro 32. Síntesis de Términos de referencia de estudios de cuencas 135
Recuadro 33. Alcances específicos de los TdR de los estudios de la cuenca Catamayo-Chira 136
Recuadro 33a. Información específica del TdR para caracterizar una cuenca 148
Recuadro 34. Unidades de Paisaje (UP) 157
Recuadro 35. Proceso de identificación de la problemática y deterioro de cuencas
Recuadro 36. Metodología de la identificación y valoración de las matrices causa-efecto, y de
la estimación de costos, tomando como base los componentes, actividades y tareas del marco 159
lógico del Plan y sus programas y proyectos
383
GLOSARIO

8
 PRESENTACIÓN
Presentación
“……Las zonas superiores de las cuencas hidrográficas son los espacios
socioterritoriales donde, principalmente, en torno al agua como eje potenciador y a la
vez limitante de la vida, se asientan, dinamizan e interactúan las comunidades
campesinas e indígenas generadoras de actividades productivas y de conservación,
cuyas acciones, muchas de ellas tradicionales, ocasionan externalidades aguas abajo
con efectos positivos y/o negativos para otras comunidades rurales o poblaciones
urbanas ……”

En reiterados momentos y circunstancias las dependencias del Estado, las

Organizaciones no gubernamentales, la Cooperación Internacional y las mismas
Organizaciones Campesinas, han insistido en la importancia que debe darse a los
temas sociales y participativos en el manejo y gestión de los recursos naturales, de
manera que se potencie el involucramiento activo y decisivo de las poblaciones
locales. Con esta prioridad, se da énfasis a la dimensión humana en las actuaciones
de los programas tanto de conservación como de desarrollo rural sostenible
orientados, en este caso, al contexto de las cuencas.

Con este propósito, y como parte de la estrategia de gestión del conocimiento

generado en el proyecto DFC/FAO, la Representación del Ecuador de la
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FAO,
se honra el presentar el Manual Técnico Metodológico “PLANIFICACIÓN Y
GESTIÓN PARTICIPATIVA DE CUENCAS Y MICROCUENCAS HIDROGRÁFICAS”.
Este manual pretende fortalecer en los/as lectores/as el interés en un tema que,
desde la óptica de la planificación y desarrollo local, se lo considera integrador y
estratégico para potenciar procesos participativos y acciones conjuntas entre los
actores del campo y de las ciudades. Con esta visión, el enfoque del manual,
además de los temas técnicos, se centra en proporcionar pautas y directrices de
cómo las estructuras organizativas locales y los actores sociales que habitan en las
cuencas/microcuencas, se constituyen en los principales protagonistas de su propia
gestión y desarrollo socio-ambiental.

Es importante destacar dos aspectos que son abordados con mayor detenimiento en
el documento, estos son: el diagnóstico y planificación participativa, y la gestión
colaborativa de cuencas y microcuencas para, por un lado, operativizar las
actividades de los planes, programas y proyectos y, por otro, iniciar o mejorar los
procesos de fortalecimiento institucional y de participación ciudadana.

El propósito del manual se orienta a “compartir, con énfasis participativo, directrices,

procesos y herramientas metodológicas para el manejo y gestión de cuencas
hidrográficas y microcuencas comunitarias”

9
En este contexto y sin restar importancia a la visión técnica del manejo de cuencas,
el presente manual el autor lo ha organizado en cinco capítulos de análisis-reflexión
y de directrices conceptuales, metodológicas e instrumentales, en la perspectiva de
orientar la secuencia de los contenidos y los casos prácticos.

Se invita a los/as lectores/as o usuarios/as del manual a ampliar e innovar la visión

de la propuesta técnica-metodológica e institucional que se expone, para fines de
enriquecer la misma. De idéntica manera, motivarles para que, con la flexibilidad que
ofrecen los procesos participativos, pongan en práctica los conceptos, métodos e
instrumentos desarrollados en este documento, de manera que nuestras actuaciones
contribuyan en forma más efectiva al ordenamiento, manejo y gestión humana de las
cuencas y microcuencas hidrográficas, en particular de aquellas ubicadas en las
zonas andinas e interandinas, que es el ámbito donde nace y se orienta la concepción
y práctica de la propuesta del presente manual.

Como parte final de esta presentación, los representantes de la FAO en Ecuador,

hace expresa la gratitud y reconocimiento del autor Ing. William Zury Ocampo, por su
perseverancia y dedicación para que el presente Manual se haya podido elaborar y
publicar. Con este mismo propósito, se felicita al Proyecto de Desarrollo Forestal
Comunal DFC/FAO, por el respaldo institucional dado para que la gestión del
conocimiento quede plasmado en la presente obra.

Iván Angulo Chacón

REPRESENTANTE
FAO-ECUADOR

10
 INTRODUCCIÓN
Introducción al manual

Esta parte contiene:

• Razón de ser del Manual

• Consideraciones de partida del Manual
• El contexto relevante de aplicación del Manual
• Marco Orientador del Manual
• Los/as usuarios/as del manual
• La estructura de los temas del Manual

OBJETIVO:

Proveer orientaciones didácticas y pedagógicas sobre la génesis, concepción,

alcances, destino y proceso de estructuración del manual

RESUMEN:

El capítulo hace mención a temas de carácter introductorio de manera que los/as

usuarios/as comprendan la concepción, proceso y directrices en las que se
fundamenta el manual. Se enfatiza temas relacionados con la razón de ser del mismo
y su aporte a la planificación y gestión organizativa e institucional de los recursos
naturales de las cuencas y microcuencas hidrográficas, en particular de aquellas
ubicadas en las zonas andinas e interandinas, que es donde se genera la mayor
experiencia participativa que capitaliza el manual.

Igual, en esta parte, se presenta algunas consideraciones previas para entender los
alcances y limitaciones del documento, en la perspectiva de marcar la cancha de su
contribución al conocimiento y al desarrollo local sostenible. Por otro lado, se hace
referencia a la ideología metodológica con sus conceptos como los pilares que
sostienen la propuesta del manual.

Se aborda la secuencia y objetivos de aprendizaje encaminados a entender la ruta

con sus correspondientes conexiones entre los elementos conceptuales y los
metodológicos e instrumentales. También se expone la definición de los/as
potenciales usuarios/as para que el manual pueda servir como elemento de
motivación y de guía técnica - metodológica que fortalezca la capacidad propositiva y
participativa de los talentos humanos y de las entidades involucradas en procesos de
manejo y gestión de las cuencas y microcuencas hidrográficas.

11
 Se finaliza el tratamiento de la temática con la orientación del contexto relevante de
aplicación de la propuesta de manual, la cual se cimienta en las zonas superiores
de las cuencas hidrográficas, que en nuestro caso corresponden a la región andina
e interandina.

Razón de ser • El por qué de la relevancia del Manual……

del manual Las cuencas hidrográficas han sido consideradas desde tiempos remotos como
las unidades o espacios geosociales y políticos más adecuados para la
planificación y desarrollo, aunque, como la historia y literatura lo demuestra, su
mayor énfasis se ha orientado hacia temas de carácter hidrológico. De allí, la
importancia para el ordenamiento y manejo con fines energéticos y de provisión
de agua para consumo humano y para riego, relegándose a un segundo plano el
tratamiento de los elementos biológicos y la participación de los actores locales
que dependen o interactúan con los recursos de estas áreas.

En los centros de Educación Superior e Instituciones de Desarrollo públicas y

privadas relacionadas con el tratamiento de los recursos naturales y la
construcción de infraestructura hidráulica, la prioridad de las asignaturas y de las
actividades de planificación e intervención, se ha orientado, en su mayoría, a lo
técnico-científico.

En este contexto, la propuesta de este manual, por un lado, retoma la información

y lecciones positivas de la visión técnica-científica y, por otro, incorpora
conocimientos de las experiencias contemporáneas de manejo y gestión
participativa de cuencas y microcuencas. Las alternativas han emergido de la
sociedad civil organizada, tanto del sector citadino como de las mismas
comunidades campesinas e indígenas circunscritas en el espacio de las cuencas
y de las zonas de influencia directa.

La articulación de estas dos corrientes posibilitará integrar los avances

tecnológicos con las realidades y capacidades locales considerando las
necesidades, intereses, expectativas y compromisos de los/las usuarios/as
rurales y urbanos de las cuencas. Esta integración de saberes aplicada con
equidad, participación y concertación, constituyen las bases para emprender en
nuevos procesos de desarrollo local para la gestión colaborativa de cuencas y
microcuencas hidrográficas.

12
 INTRODUCCIÓN
• ¿Por qué la cuenca es una unidad base para la planificación y el
desarrollo?

Bajo esta interrogante subyacen otras como: ¿Qué tiene de especial la cuenca
como unidad? ¿Cuáles elementos hacen que el manejo de recursos naturales sea
más eficiente o eficaz bajo un enfoque de cuenca hidrográfica? Estas y otras
inquietudes tienen su respuesta en la presencia y dinámica del recurso hídrico,
tanto por la viabilidad de demostrar y evaluar el funcionamiento del ciclo y régimen
hidrológico en el marco de un enfoque sistémico, como en la ineludible interacción
hídrica de las poblaciones aguas arriba y aguas abajo.

Esta visión hídrica conlleva a otras incógnitas: ¿Por qué el agua es más
importante que el suelo, la vegetación, el aire, la fauna y otros?, ¿Acaso el agua
es más vital? Al respecto pueden haber muchas afirmaciones; sin embargo,
según el enfoque del manual, existen otros factores, actores y acciones de
carácter humano, organizativo e institucional que, de alguna manera, hacen que
el agua preceda (no excluye) en prioridad a la intervención de los otros recursos
naturales de una región determinada.

Los argumentos socioeconómicos y organizativos de mayor valor para los

pobladores de las comunidades andinas, se focalizan en los siguientes aspectos:

(i) Por estrategia cultural de sobrevivencia asociada a la seguridad alimentaria,

realizan sus actividades productivas de uso del suelo con base en la verticalidad
del territorio, de ahí que el trabajo cotidiano lo ejecutan en la parte alta (el cerro),
la parte media (la ladera) y la parte baja (el valle);

(ii) Existencia de ancestrales relaciones de parentesco, de solidaridad y de

intercambio y comercio entre la comunidades de los distintos pisos altitudinales;

(iii) Existencia de diversas estructuras organizativas (tradicionales y creadas por

influencia de entidades externas) en relación a la gestión del agua, llámense
estas Juntas de Usuarios, Juntas de Regantes, Comités de Agua, entre las
principales;

(iv) La mayoría de conflictos sociales sean estos por causas legales, territoriales o de
contaminación, se generan a partir del uso o abuso en el aprovechamiento del
recurso hídrico; y,

(v) Paradójico al punto anterior, la mejor estrategia de movilización y convocatoria

para los trabajos colectivos (migas, prestamanos y otros) de las comunidades,
incluyendo a la gente de los poblados semiurbanos, se dan en torno al agua
como recurso articulador.

13
Estos argumentos y otras estrategias que se dan tradicionalmente en la
cosmovisión campesina e indígena, especialmente del contexto rural andino,
tienen directa correspondencia con el ámbito de actuación de las microcuencas,
en estrecha dependencia e interacción con el acceso, el uso y la administración
del agua.

Esta fundamentación de tendencia social, aunque tome como eje de sinergia el

recurso agua, evidencia la necesidad de considerar el ordenamiento, manejo y
gestión de las cuencas y microcuencas con mayor integralidad, donde lo más
apropiado es intentar manejar los recursos naturales con base en una
organización humana en vez de una organización hídrica.

En materia de planificación territorial y ambiental, existen otras propuestas con

base en otras unidades de manejo, como por ejemplo: bioregiones, ecosistemas,
zonas de vida, pisos altitudinales, zonas agroecológicas, unidades de paisaje,
áreas silvestres protegidas, corredores ecológicos y biológicos, etc. También
existe una propuesta de ordenamiento territorial que se basa en divisiones
políticas (cantones, provincias, distritos, departamentos, estados, regiones,
países, etc.); de hecho, en esta propuesta por lo general los limites políticos
administrativos no coinciden con los límites geográficos de las divisorias de las
cuencas, lo que acarrea, ante todo, incompatibilidades para la gestión eficiente y
coordinada del agua y del enfoque sistémico de cuencas.

Aunque se están generando avances sustanciales de visión conjunta de estas

propuestas, la mayor debilidad radica en que las planificaciones tienen sus
propias directrices, técnicas y metodologías; esto afecta a la integralidad en el
tratamiento de los recursos naturales de las cuencas, y a la gestión participativa
de las poblaciones locales.

Los mejores avances de manejo comunitario y participativo de recursos

naturales, incluidos los promovidos por el proyecto DFC/FAO en los Andes del
Ecuador, se dan en el nivel de las parcelas campesinas y, en menor proporción,
en unidades mayores pero independientes de pisos agroecológicos y de
ecosistemas, como bosques nativos y páramos andinos.

En las zonas andinas e interandinas, varias organizaciones de desarrollo

públicas y privadas como las ONG´s locales, los proyectos de cooperación
externa y los gobiernos municipales conjuntamente con las organizaciones
campesinas e indígenas, han desplegado valiosos esfuerzos que se orientan
hacia el trabajo de cuencas y microcuencas. Se encuentran en las fases de
aplicación y validación y, además, muchas de ellas requieren ser sistematizadas
para compartir sus lecciones y aprendizajes. Aquí es donde la propuesta del
manual puede apoyar la consolidación de los trabajos y métodos que se están
promoviendo.

14
 INTRODUCCIÓN
Desde la perspectiva institucional aún existen debilidades y expectativas para
promover y/o fortalecer estructuras de gestión en el contexto de socioterritorios
con características microregionales. Los Comités de Cuenca, Consejos de
Cuenca, Autoridades de Cuencas, entre otras se proyectan con potencialidades
para construir instancias interinstitucionales locales con capacidad de gestión y
de concertación para promover procesos participativos.

• El por qué del enfoque de desarrollo local en la unidad cuenca….

El desarrollo local, representa una oportunidad y desafío para fortalecer la

gestión de los gobiernos locales y la sociedad civil circunscriptos en los espacios
como los departamentos, provincias, cantones, distritos, parroquias, etc.;
espacios en los cuales la unidad cuenca o microcuenca es una de las
posibilidades viables de planificación, ordenamiento y desarrollo de los territorios
locales.

En las actuales tendencias de carácter modernizador y de descentralización de

los países andinos, el traspaso de las competencias desde los gobiernos
centrales hacia los gobiernos locales es una realidad en cuanto a distribuir los
recursos y servicios. En esta tendencia la gestión ambiental y, en particular el
recurso hídrico que proviene de las cuencas hidrográficas, es un tema relevante
a ser manejado en el contexto local.

Toda planificación de cuencas o microcuencas, requiere estar vinculada a las

planificaciones de los gobiernos locales, sean estos, por ejemplo: Planes de
Desarrollo Municipal (PDM), Planes de Desarrollo Cantonal (PDC) o Planes de
Desarrollo Provincial (PDP), y Planes de Desarrollo Parroquial (PDP).

En el desarrollo local se promueven procesos participativos y de concertación

entre el gobierno local y la sociedad civil, procesos que en todo momento
promueven la formulación, implementación y gestión de las diferentes
alternativas, tecnologías y metodologías para fines del ordenamiento, manejo y
desarrollo de cuencas y/o microcuencas.

Un aspecto o principio básico que considera el manual, es la generación de

capacidades locales (institucionales y de talentos humanos) para la aplicación y
sostenibilidad de la propuesta técnica y metodológica de planificación y gestión
participativa de cuencas y microcuencas. Esta capacidad creada o fortalecida,
constituye un aporte substancial para promover y vigorizar los procesos de
desarrollo local.

15
 Consideraciones de • El Manual pone énfasis en la metodología participativa y de gestión. Sobre la parte

partida del manual

técnica y científica existe abundante información tanto en la misma FAO como en
otras Organizaciones que promueven el manejo de los recursos naturales.

En la sección final de la Bibliografía de cada capítulo, se resalta algunos

documentos claves relacionados con los principales temas tratados en el manual
y que, posiblemente, ameritan ser consultados para fortalecer el conocimiento de
los/as lectores/as.

• El aporte sinérgico del manual está dado por el sinnúmero y diversidad de

lineamientos generales y pautas estratégicas orientadas a fortalecer los procesos
de organización, planificación, ejecución, evaluación e, incluso, negociación;
procesos que, en la mayoría de textos de carácter técnico, se aborda a un nivel
bastante somero. El Manual tiene una oportunidad para apoyar a los decidores
de las instituciones públicas y privadas y a los/as técnicos, extensionistas y líderes
comunitarios, en la clarificación de su marco y roles para pensar, decidir y actuar
entorno al manejo y gestión integral y participativa de las microcuencas y cuencas
hidrográficas.

• El enfoque técnico correspondiente al CAPÍTULO 3, toma como sustento teórico

extractos que sobre el tema ha generado la FAO1 en particular, del Manual de
Ordenamiento de Cuencas Hidrográficas, Estudio y Planificación (Sheng, 1992).

Con aportes del autor, se complementa, adapta y actualiza esta parte de la

propuesta técnica alimentándola fundamentalmente con elementos participativos
de gestión de cuencas.

• Para el enfoque participativo del CAPÍTULO 4, el insumo teórico y práctico

proviene, en buena parte, de documentos relacionados con el tema,
principalmente de las publicaciones y experiencias generadas en el transcurso de
los 10 años de actuación del proyecto “Desarrollo Forestal Comunal” DFC/FAO en
Ecuador. Entre los de mayor consulta, sobresalen las herramientas de gestión:
Planeamiento comunitario, Plan de acompañamiento, Manejo de los bosques
nativos andinos y Metodología para la planificación participativa.

Insumos especiales provinieron, por un lado, de la propuesta preliminar de trabajo

de Microcuencas Comunitarias (Zury y Rentergen, 1996) y, por otro, de las tres
sistematizaciones de experiencias de microcuencas del proyecto DFC, a saber:
(i) Acompañamiento al manejo de la microcuenca Joyapa, (ii) Participación
comunitaria en el manejo de los recursos naturales en la microcuenca Turucucho
y (iii) Acompañamiento al manejo y uso sustentable de los recursos naturales de la
microcuenca Tundo-Papayal. Los documentos borrador de los estudios de criterios
para la selección y priorización de microcuencas para las zonas del DFC de Azuay
y Chimborazo, fueron también importantes fuentes de consulta para este fin.
Un soporte general para el análisis y reflexión de la temática social y participativa
Organización de las Naciones
comunitaria, representó el libro “Construyendo Cambios, Desarrollo Forestal
1

Unidas para la Agricultura y la

Alimentación. FAO. Comunitario en los Andes”.

16
 INTRODUCCIÓN
• Los dos enfoques precedentes, en especial el participativo se complementan,
actualizan y ajustan con base en los aportes propios del autor, producto de la
formación y experiencia académica y práctica desarrollada como docente
universitario y su trayectoria profesional en Organismos de desarrollo y
conservación local e internacional, en especial, durante su trabajo de campo en el
Proyecto DFC/FAO de Ecuador.

Finalmente, como soporte técnico y metodológico del enfoque participativo, se

incluye el CAPÍTULO 5, en el que se resalta los métodos y herramientas prácticas
de planificación, manejo y gestión participativa de microcuencas. Este capítulo,
además de la cuota del autor, se alimenta de experiencias del proyecto DFC/FAO
y de otros autores personales e institucionales.

• Las herramientas técnicas y metodológicas del DFC validadas a nivel de parcelas

campesinas y comunales, han sido, gracias a su flexibilidad, en buena medida el
punto de partida para adaptarlas a unidades de mayor dimensión territorial y
social como las microcuencas, subcuencas y cuencas hidrográficas andinas o de
zonas de montaña. Esta elasticidad, así mismo, se proyecta para los métodos y
herramientas de este manual, por lo que pueden ser adaptables a diferentes
circunstancias y posibilidades de planificación de cuencas en otros contextos
latitudinales, sociales y ecológicos. Para promover estas herramientas se
requiere como condición básica e ineludible, la participación activa de los actores
locales de la microcuenca o cuenca a intervenirse.

• Para finalizar, conviene explicar que el Manual no tiene el interés, ni la intención

de ofrecer “recetas” aplicables a todas las circunstancias de las cuencas y
microcuencas de los Andes. Sin embargo, existen ciertas pautas y herramientas
metodológicas comunes que pueden ser aprovechadas para replicarlas en otros
espacios del contexto andino e interandino, y en otras cuencas donde se requiere
potenciar las capacidades de los pobladores locales para que ellos mismos
diagnostiquen, planifiquen, ejecuten y evalúen sus propios proyectos de
desarrollo rural y de conservación de los recursos naturales.

17
El contexto relevante El Manual tiene como contexto mayor de aplicación la región andina de sur América

de aplicación del y, en forma específica, los Andes del Ecuador.

manual En el contexto hídrico se enfatiza su aplicación a las zonas altas de las cuencas,
subcuencas y, ante todo, a las microcuencas receptoras y aportantes de agua donde
se localizan las fuentes o nacimientos de este recurso, conocidos en el mundo
campesino como “ojos de agua”. Se prioriza su aplicación cuando existe interacción
hidrológica entre las poblaciones o comunidades locales.

Por la orientación y énfasis del manual, las subcuencas no son el foco principal de
atención de la “propuesta” técnica y, metodológica/institucional. No se excluye su
importancia y son tomadas en cuenta para el diagnostico y planificación.

En términos del contexto humano, el manual se orienta hacia las microcuencas donde
se asientan e interactúan comunidades campesinas e indígenas, pero también donde
estas comunidades tienen relaciones sociales o económicas con poblaciones
urbanas.

En cuanto a los aspectos organizativos, la propuesta metodológica y de gestión del

manual tendrá mayor aplicabilidad si ya existen estructuras organizacionales
comunitarias e institucionales con tendencia al manejo de recursos naturales.

La flexibilidad de las técnicas y metodologías, posibilita extenderse a otros contextos

que no sean los andinos. Algunos elementos de la metodología también han sido
validados en zonas interandinas y del trópico seco, sin embargo, para su aplicación,
necesariamente se tienen que hacer los correspondientes ajustes de acuerdo a cada
realidad. Una condicionante primordial para garantizar esta extensión, es la
necesidad de que en las microcuencas o unidades de análisis (por ejemplo: pisos
altitudinales) exista el involucramiento y decisión de las poblaciones locales.

18
 INTRODUCCIÓN
Marco orientador La Figura siguiente, esquematiza el marco orientador del manual

del manual FINALIDAD

Contribuir al desarrollo humano sustentable de las poblaciones

rurales asentadas en las zonas superiores de las cuencas
hidrográficas de la región andina

OBJETIVO
Proveer orientaciones
didácticas y pedagógicas
sobre la génesis,
concepción, alcances,
destino y
proceso de estructuración
del manual
OBJETIVO
OBJETIVO
Proporcionar elementos
Promocionar las bases
teóricos y conceptuales
ideológicas, técnicas y
dirigidos a fundamentar los
metodológicas de la
componentes técnicos,
propuesta de cuencas y
metodológicos y de gestión
microcuencas
de la propuesta

CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2
Introducción al manual La concepción de la Componentes de la
propuesta del manual propuesta

PROPÓSITO

Compartir, con énfasis participativo y de desarrollo local, conceptos,

directrices, procesos y herramientas técnico-metodológicas para el
manejo y gestión de cuencas
hidrográficas y microcuencas comunitarias

CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5

Enfoque técnico de Enfoque participativo de Herramientas prácticas
planificación y gestión planificación y gestión participativas

OBJETIVO OBJETIVO
Facilitar, con enfoque Facilitar, con enfoque
OBJETIVO
técnico, pautas y procesos participativo, lineamientos
Facilitar métodos, técnicas,
metodológicos para y procesos técnico-
instrumentos y estrategias
enriquecer los diagnósticos y metodológicos para construir
para la planificación, manejo
planes de ordenamiento, diagnósticos y propuestas
y gestión de microcuencas
manejo y gestión de de desarrollo y gestión de
cuencas hidrográficas microcuencas comunitarias

Figura 1. Finalidad, propósito y objetivos de aprendizaje del Manual

19
Los/as usuarios/as El Manual se orienta a intercambiar prácticas y saberes entre la visión convencional

del manual
técnica y la visión participativa comunitaria en torno al manejo y gestión de cuencas
y microcuencas. La concepción y desarrollo de los contenidos teórico-prácticos,
especialmente de la temática metodológica, procura recoger las experiencias y
potencialidades de estas dos visiones para que las propuestas técnicas y las
estructuras organizativas e institucionales de cuencas sean fortalecidas.

En el marco de este enlace de saberes, el manual puede ser de interés para un

público más amplio y diverso como son: los decidores de las instituciones públicas y
privadas; los/as docentes y estudiantes universitarios; los/as directivos, técnicos y
extensionistas de las ONG´s y Proyectos de Cooperación; y, fundamentalmente,
los/as líderes comunitarios de las OSG´s y de las comunidades de base.

Estos usuarios/as son los/as principales facilitadores/as de los procesos de

planificación y gestión institucional para el desarrollo rural, en consecuencia, se
espera que puedan utilizar este libro como material de apoyo y consulta para sus
diferentes campos de acción y decisión.

La estructura de los El manual ha sido estructurado en cinco capítulos de análisis-reflexión y de directrices

temas del manual

conceptuales, metodológicas e instrumentales que orientarán, paso a paso, los
procesos técnicos y participativos de planificación y gestión de cuencas y
microcuencas hidrográficas.

Estos capítulos son:

1. La “propuesta” de planificación y gestión participativa de cuencas y

microcuencas. En esta parte se interioriza la ideología conceptual y
metodológica que fundamenta la propuesta participativa de
cuencas/microcuencas; se evidencia las diferentes bases, características y
elementos, así como la descripción gráfica y narrativa de la secuencia e
interacciones que existen entre los diferentes componentes que la integran.

2. Conceptos y características relevantes de los componentes de la

“propuesta” de planificación y gestión participativa de cuencas y
microcuencas. Este capítulo da cuenca de los aspectos teórico-conceptuales,
técnicos y metodológicos/institucionales que encierra la propuesta. Aborda las
bases metodológicas, las visiones de la planificación de cuencas, el espacio
cuenca/microcuenca como unidad de planificación y desarrollo, los enfoques
transversales y el marco organizacional e institucional. Se da especial énfasis a
la descripción de los pilares de la propuesta la planificación, la gestión y la
producción/conservación como los componentes técnicos, metodológicos y
estratégico-institucionales a ser considerados en los procesos de intervención de
las cuencas y microcuencas.

20
 INTRODUCCIÓN
3. El enfoque técnico de la Planificación y Gestión de las Cuencas. Enfatiza el
proceso de programación de los estudios y planificación de cuencas desde el
abordamiento de la visión técnica-científica, aunque abonada con procesos de
índole participativo y de gestión compartida.

Prácticamente en este capítulo se describe la sustancia del enfoque técnico, en lo

que concierte a la realización de los diagnósticos o caracterizaciones biofísicas,
socioeconómicas e institucionales, para pasar a la formulación y ejecución de los
planes de ordenamiento, manejo y desarrollo de las cuencas.

4. El enfoque participativo de la Planificación y Gestión de Microcuencas. Se

refiere a la corriente participativa y comunitaria. Esta corriente, partiendo desde
la planificación del desarrollo local de unidades socioterritoriales mayores, es
abordada en términos más prácticos desde los procesos metodológicos
participativos: a) la Planificación Estratégica con enfoque de Microcuencas y/o
cuencas y b) la Planificación y Gestión Participativa de Microcuencas
Comunitarias.

5. Métodos y Herramientas prácticas de Planificación, Manejo y Gestión

participativa de Cuencas y Microcuencas. En este capítulo, que viene a ser el
soporte instrumental del Manual, se presentan las pautas metodológicas para la
formulación y ejecución de los componentes de los pilares de la propuesta, el
detalle del método del enfoque participativo de la planificación y gestión de
microcuencas y un compendio de herramientas participativas y de sondeo rural
rápido que apoyan los procesos de diagnóstico, planificación y gestión de
cuencas y microcuencas.

Al final de cada capítulo se presenta una Bibliografía Consultada y de Referencia

Teórica, en la que, además de señalar las referencias utilizadas, se resalta algunos
documentos donde se encuentran varios temas técnicos tratados en el manual y que,
posiblemente, ameritan ser consultados para fortalecer el conocimiento de los/as
lectores/as.

21
 CAPíTULO 1
CAPÍTULO 1
LA PROPUESTA DE PLANIFICACIÓN Y
GESTIÓN PARTICIPATIVA DE CUENCAS Y
MICROCUENCAS
ASPECTOS CONCEPTUALES, TÉCNICOS, METODOLÓGICOS E
INSTITUCIONALES
 CAPíTULO 1
CAPITULO1

Este capítulo contiene:

1. Entorno relevante y aplicación de la propuesta

1.1. Las montañas y Los Andes, cabeceras de las cuencas hidrográficas
1.2. El espacio local, un contexto vinculante para el manejo y gestión de cuencas
y microcuencas
2. Ideología conceptual y metodológica de la “propuesta”
3. Las interacciones de los componentes de la propuesta

OBJETIVO

Proporcionar los lineamientos de bases ideológicas, técnicas y metodológicas de la

Propuesta de Cuencas y Microcuencas.

RESUMEN

El capítulo en una primera parte hace referencia al entorno relevante de la concepción

y aplicación futura de la propuesta. Este entorno se conceptualiza y describe en
términos de dos ámbitos: (i) las particularidades que encierran las montañas y los
andes, como las cabeceras de las cuencas hidrográficas y (ii) el espacio local, como
un contexto ineludible y vinculante para el ordenamiento, manejo y gestión de
cuencas y microcuencas.

En una segunda sección se presenta una profundización de la ideología conceptual

y metodológica en que se fundamenta la propuesta participativa de
cuencas/microcuencas.

Para la compresión de esta parte, se hace una descripción gráfica y de interpretación

rápida de los diferentes elementos y componentes que integran la propuesta y, ante
todo, se presenta una explicación de la secuencia, conectividades e interacciones que
se dan entre éstos, lo que permite entender la lógica y coherencia de la propuesta.

25
 La propuesta de Cualquier intervención o proceso de desarrollo local, que puede ser un plan, un

planificación y gestión programa, un proyecto, una investigación, o un aporte científico y práctico para el
desarrollo rural andino, debe partir de una propuesta que ideológicamente se alinee
participativa de en algún modelo de desarrollo contemporáneo o en construcción. Pero ¿qué sucede
cuencas y en la realidad?: la mayoría de procesos o intervenciones no disponen de una

microcuencas
propuesta clara que refleje este sustento y que, por tanto, explicite su propia
orientación o concepto definido del desarrollo.

Una propuesta debe tener una concepción metodológica u oferta de su proceso de

desarrollo. En esta perspectiva conviene definir lo que es una metodología: “la
metodología reflexiona sobre los métodos y técnicas tomando en cuenta aspectos
políticos, filosóficos y éticos sobre el desarrollo. En otras palabras la metodología
refleja el concepto ideológico y orienta la selección de métodos (saber qué hacer o
cómo saber qué hacer) y técnicas (arte de hacer o saber hacer) para lograr los
objetivos inscritos en cada concepto de desarrollo. De ahí que, diferentes conceptos
de desarrollo suponen diferentes metodologías” (Grundmann y Stahl, 2002)

1. Entorno
relevante de
1.1. Las montañas y Los Andes, cabeceras de las cuencas hidrográficas

aplicación de la ……Las zonas de Montaña

“propuesta” El desarrollo sostenible tiene en las zonas de montaña todo el perfil de un reto particular.
Las especificidades de montaña, o los rasgos característicos de los ecosistemas de las
montañas y las tradiciones culturales típicas de ellas, determinan, en las condiciones
contemporáneas del mundo, la necesidad de estrategias propias de desarrollo. Más
información se destaca en el Recuadro 1.

Montañas / Recuadro 1

El agua de muchos de los ríos más importantes del mundo se genera en las montañas.
Las regiones montañosas abarcan más del 20% de la superficie de la Tierra, pero solo
el 10% de la población mundial vive en ellas. Entre las poblaciones de las montañas
figuran algunos de los pueblos económicamente más pobres, pero culturalmente más
ricos del mundo. Vastas poblaciones que habitan en altitudes inferiores dependen de las
montañas para su suministro de agua. Estas pueden utilizar, además, la energía
producida por los ríos de montaña, así como los productos de los bosques montañosos.
Numerosas especies de plantas y cepas medicinales, se encuentran en microhabitats
montañosos específicos. Muchos pueblos aprovechan los paisajes montañosos para
satisfacer sus necesidades recreativas y espirituales.

26
 CAPíTULO 1
No solo las montañas altas y escarparas suscitan particular interés. Las cadenas
montañosas relativamente bajas tienen valores similares y pueden ser especialmente
importantes como centros de diversidad biológica. Al mismo tiempo, pueden verse
gravemente amenazadas a causa de su proximidad a los centros de población
humana.

Debido a sus vertientes abruptas y a su mayor grado de exposición al viento, la lluvia

y la nieve que las tierras bajas y llanuras que las rodean, las montañas están sujetas
a coacciones ambientales más intensas. Actualmente, los entornos montañosos se
encuentran seriamente amenazados. En Europa, casi la mitad de los bosques,
muchos de ellos en regiones montañosas, son víctimas de graves perjuicios
causados por la contaminación, incluidas las lluvias ácidas. La erosión, tanto la
natural como la resultante de la tala de bosques y el deficiente manejo de tierras, está
conduciendo a un aumento de sedimentación de los ríos aguas abajo y a un descenso
de la productividad local.

En regiones montañosas como el Himalaya, los Andes y las tierras altas de Etiopía,
la pobreza es intensa. Las culturas y los estilos de vida tradicionales están en peligro.
Hay diversos problemas de salud, incluidas las enfermedades respiratorias, diarreas
en las zonas tropicales, y el cáncer en las regiones del norte.

Es necesario mantener los entornos montañosos en las condiciones más próximas

posibles a su situación original para maximizar la conservación a nivel mundial,
nacional y local. Cuando las fronteras entre países atraviesan cordilleras montañosas
es necesario establecer una cooperación internacional para protegerlas.

Las acciones prioritarias son:

• El mantenimiento de vastas superficies en su estado natural.

• La ejecución de programas para restaurar los bosques montañosos, mejorar el
manejo de praderas y fomentar actividades de recuperación.
• El establecimiento de amplios programas sociales para los habitantes de las
montañas.

Según Escobar y Zúñiga (1995), las cuencas pequeñas de montaña, en función de su

manejo, son de gran importancia debido a las características especiales y particulares
que poseen. Entre estas sobresalen:

• Tienen relieve muy accidentado con pendientes fuertes.

• Presencia de erosión acelerada debido a las pendientes pronunciadas,
suelos poco profundos, sobre uso de los mismos y cauces inestables.
• El régimen hidrológico y la calidad de la escorrentía son muy sensibles al
uso de la tierra y el agua.

27
• Son las fuentes iniciales del sistema hidrológico y corresponden a las
áreas críticas de las cuencas grandes. En zonas húmedas, estas cuencas
tienen valores altos de rendimiento hídrico, por lo que son muy
importantes para las zonas bajas.
• La densidad de población es alta y en general con penetración antrópica
en las vertientes.
• En función de las condiciones climáticas, algunos pisos altitudinales tienen
gran potencial agrícola de alta rentabilidad como hortalizas, flores y
ganadería de altura.
• El manejo de estas cuencas pequeñas es bastante complejo, pero se
puede simplificar subdividiéndolas en pisos altitudinales o zonas
ecológicas homogéneas.

Así mismo, en las pequeñas cuencas de montaña y/o microcuencas andinas

predomina una variedad de usos de los recursos hídricos. El agua se usa para:
consumo humano y de los animales, agricultura, artesanía, construcción,
procesamiento de productos, piscicultura, etc. El mayor volumen de agua se utiliza
para riego. En los sistemas de aprovechamiento hidráulico como canales,
reservorios, pozos, etc. se combinan varios usos: riego, generación eléctrica,
bebederos, etc.

……. Las Zonas de los Andes

Los Andes forman un espacio particular de los sistemas de montaña con su

problemática y potencialidades del desarrollo. El Recuadro 2 que sigue respalda esta
afirmación.

Los Andes / Recuadro 2

Según Gómez Molina y Adriene V. Little, en CCTA, CCAIJO e IDEAS (1999), las
montañas de los Andes se extienden a través de 70 grados de latitud a lo largo de la
margen occidental de América del Sur. Comprenden una sección de los 15,000
kilómetros de cordilleras del Nuevo Mundo, tienen una longitud de 7250 km y cubren
una área continua de más de dos millones de km2. La cordillera andina se extiende
desde la costa del Mar Caribe, en Venezuela y Colombia a una latitud de 11° Norte
hasta Tierra del Fuego, aproximadamente a 55° Sur.

Ciertas características de las montañas de los Andes las hacen únicas entre las zonas
altas del mundo. Estas incluyen:

1. Cambios abruptos de altura que resultan en una sucesión vertical de ecozonas

que varían desde el bosque lluvioso y el desierto en niveles más bajos hasta la
tundra de montaña y por último la nieve y el hielo permanentes en lo más alto.

28
 CAPíTULO 1
2. Una enorme amplitud en latitud, que trae variaciones considerables en clima,
suelo, vegetación y uso de la tierra a través de la región.

3. La gran anchura longitudinal de los Andes, particularmente en Colombia y en la

subregión central. El ancho máximo (más de 200 km) tiene lugar entre las
latitudes 15° y 20° Sur, en la “rodilla “andina, en Bolivia. (Esta área, además, es
una de las más altas en términos de altura media).

4. Los tres factores anteriores se combinan para presentar un aspecto masivo. El

volumen total de la cadena andina es de alrededor de cinco millones de kilómetros
cúbicos.

5. Esta escabrosidad sugiere montañas muy jóvenes. En consecuencia, los suelos

son inmaduros y generalmente no diferenciados, y el desarrollo biogeográfico es
relativamente reciente.

6. Finalmente, la posición de barrera Norte-Sur que ocupan los Andes, los sitúa
perpendicularmente a las grandes circulaciones atmosféricas y oceánicas. Esto
genera considerables diferencias macro y micro climáticas entre las laderas
orientales y occidentales y las tierras bajas adyacentes.

Todos estos factores interactúan para producir un conjunto muy heterogéneo de clima
y, por lo tanto, una distribución compleja de ecozonas. Son de suma importancia los
efectos de latitud, altura y topografía.

…….Los Andes sudamericanos, una tierra difícil,

pero siempre generosa2

Los levantamientos geológicos que dieron lugar a Los Andes empezaron entre el
paleoceno y el oligoceno, hace 60 millones de años. El volcanismo evolucionó de
manera diferente, con exteriorizaciones efusivas al sur y más explosivas al norte,
situaciones que fueron determinantes en la configuración de la cordillera. Pero esto
no implica que la actividad volcánica haya cesado; por el contrario, la existencia de
muchos volcanes en actividad advierte que todavía puede producirse una serie de
eventos geológicos.

El plegamiento andino, que sigue la dirección norte-sur, y las llanuras sedimentarias

adyacentes, atraviesan varios países sudamericanos, extendiendo su presencia e
influencia desde Venezuela hasta Chile. Sin embargo, se puede percibir más
2
Tomado textualmente de claramente sus imponentes macizos y grandes nudos y cadenas entre Colombia y
Kenny - Jordan, et al 1999. Bolivia, cruzando Ecuador y Perú.

29
Los Andes conforman un inmenso corredor biológico que cubre más de cuatro mil
kilómetros de largo. Puede llegar, en ciertos lugares, a una amplitud entre vertientes
de más de 300 kilómetros, y culmina en diversas partes como una prolongación que
alcanza hasta el mar, erigiendo fantásticos acantilados. Su extensión alcanza un
millón 200 mil kilómetros cuadrados, a lo largo de los cuales puede llegarse
fácilmente a altitudes superiores a los cinco mil metros sobre el nivel del mar.

La fisiografía (altitud y topografía) y el clima (precipitación, temperatura, vientos y

heladas) permiten identificar varios pisos ecológicos que, verticalmente, parten desde
las nieves perpetuas, siguiendo por las yungas, punas, páramos y bosques nublados,
hasta llegar a los valles. Estos ecosistemas albergan una diversidad biológica que se
ha adaptado originalmente a tan extremos cambios climáticos y pluviales,
conformando una amplia gama de recursos que ofrecen a la región ventajas
comparativas excepcionales frente a otras partes del mundo.

Culturas preincaicas poblaron estas regiones, dejando inestimables huellas de su

organización social, producción, costumbres y cosmovisión. Entre tales, se cuentan
las chibchas, quitus, cañaris, chachapoyas, huancas, chancas, waris y aymaras.
Luego vinieron los quechuas y su imperio inca, la última gran cultura de Los Andes,
que ha dejado huellas de su influencia desde Bolivia hasta Colombia, conviviendo con
muchas de las sociedades ya establecidas.

El imperio inca supo aprovechar y capitalizar los conocimientos y las experiencias de

varias organizaciones socioculturales para desarrollar una importante tecnología
autóctona en Los Andes, ganándole terreno y productividad a la adversidad
geográfica y climática para garantizar la seguridad alimentaria y la calidad de vida de
sus habitantes.

Andenes, reservorios y canales de riego subsisten, a despecho del tiempo, para

mostrar la riqueza y el valor de una tecnología, cuando ésta es el resultado de la
capacidad de innovación y adaptación a la realidad local, y de un tipo de organización
social que responde a las necesidades y exigencias del momento.

Lamentablemente, más de un millón de hectáreas de andenes y sistemas de riego

abandonados y destruidos tan solo en Los Andes peruanos, aún cuando se ha venido
utilizando técnicas modernas de recuperación, dan cuenta de la injustificable pérdida
de una serie de prácticas y valores culturales orientados por un concepto tecnológico
integrador.

Los testimonios históricos de todas esas culturas, sin embargo, enseñan que Los
Andes son mucho más que un impresionante escenario paisajista, deslumbrante ante
los ojos del mundo, y solamente comparable con la belleza imponente del Himalaya
y de Los Alpes. Así como ayer, también hoy, para el desarrollo de las miles de
comunidades que conviven en sus valles y pendientes, el valor que tienen es
incalculable. Es esta perspectiva en Los Andes:

30
 CAPíTULO 1
• Han prodigado el cultivo de productos alimentarios tan apreciados como el maíz y
la papa, base de la alimentación de una buena parte de la población mundial.

• Han permitido la domesticación de tubérculos y cereales que han configurado la

dieta de los antiguos pobladores andinos, como amaranto, lupino, quinua, olluco,
oca, mashua, entre otros, que están siendo revalorizados por sus cualidades
nutricionales.

• Poseen hábitats para la fauna, como los camélidos sudamericanos, reconocidos

por su fina fibra y abastecedores de la proteína animal para los antiguos
habitantes, que constituyen una alternativa potencial para la actual alimentación
popular.

• Tienen las cabeceras de las cuencas donde se originan las fuentes de agua, aun
cuando han sido afectadas por la pérdida de cobertura vegetal, pero no siempre
son manejadas y aprovechadas adecuadamente para la producción y la vida de
las poblaciones locales.

• A pesar de su estado de degradación, los bosques nativos andinos, en sus

diversos pisos, son herencia de recursos arbóreos, cuyo manejo y
aprovechamiento puede proveer frutos, medicinas, alimentos diversos y madera
para fines múltiples.

Es en ese entorno ecológico, tan diverso y complejo, pero al mismo tiempo

desafiante, los antiguos habitantes andinos construyeron su nicho, convivieron con él,
y lo aprovecharon armónicamente sin destruirlo, para compartirlo en reciprocidad.
Cultura y naturaleza andinas se entrelazaron para adaptarse mutuamente. Una
cultura que logró desarrollar formas tecnológicas y de vida respetuosas con los
ecosistemas y tradiciones. Una naturaleza magnánima, que en medio de su
complejidad, anidó y mantuvo biológicamente diversas sociedades en el tiempo.
Desgraciadamente, los siglos posteriores marcaron grandes cambios, no todos
favorables para ese hábitat y esas culturas que aprendieron a resistir en medio de la
adversidad.

1.2. El espacio local, un contexto vinculante para el manejo y gestión de

cuencas y microcuencas

La estrategia de modernización de los Estados, a través de los procesos de

descentralización y desconcentración de competencias y recursos hacia los
gobiernos locales, es una realidad indiscutible en la región andina. Conceptos sobre
estos temas se explican en los Recuadros 3 y 4.

31
Descentralización y Desconcentración / Recuadro 3

La descentralización consiste en la “transferencia definitiva de funciones atribuidas,

responsabilidades y recursos, especialmente financieros, materiales y de origen
nacional y extranjero, de que son titulares las entidades de la Función Ejecutiva, hacia
los Gobiernos Seccionales Autónomos, a efectos de distribuir los recursos y servicios
de acuerdo con las necesidades de las respectivas circunscripciones territoriales”.

Por su parte, la desconcentración del Estado es el “mecanismo mediante el cual los

niveles superiores de un ente u organismo público delegan en forma permanente el
ejercicio de una o más de sus atribuciones, así como los recursos necesarios para su
cumplimiento, a otros órganos dependientes, provinciales o no, que forman parte del
mismo ente u organismo”.

El concepto de descentralización significa una transferencia definitiva a los gobiernos

seccionales, mientras que la desconcentración, es solo de una delegación de orden
jerárquico que, una vez cesada la necesidad, puede volver a ser nuevamente
asumida por el organismo superior.

Autonomía / Recuadro 4

La autonomía es otro concepto de importancia relacionado con el tema del desarrollo

local, y tiene que ver con el “estado y condición del pueblo que goza de entera
independencia, sin estar sujeto a otras leyes que a las dictadas por él y para él”. Este
concepto determina que puede tomar sus decisiones que no afectan a otros pueblos
o a la nación en general.

Esta potestad, por ejemplo, la pueden tener los municipios, provincias y regiones.
Bajo esta premisa, surge la Autonomía Administrativa, que consiste en la “libertad que
le concede a una región, provincia, pueblo o ciudad, para dirigir según normas y
órganos propios, todos los asuntos concernientes a su administración regional,
provincial o municipal”

Cabe aclarar que autonomía no significa soberanía. Los entes autónomos pueden
tomar sus propias decisiones pero siempre sometidos a la soberanía estatal.

En el contexto señalado en los recuadros anteriores la tendencia del ordenamiento

del territorio se orienta hacia el Desarrollo Local, proceso en el cual se da énfasis al
desarrollo de los gobiernos locales y la sociedad civil circunscripta en los espacios
geopolíticos y administrativos como los departamentos, provincias, cantones,
distritos, parroquias, etc. En estos espacios socio-territoriales las cuencas o
microcuencas son una de las posibilidades viables de planificación, ordenamiento y
desarrollo de los territorios locales.

32
 CAPíTULO 1
El gobierno local y la sociedad civil son las estructuras que promueven el desarrollo
local …..aunque la sociedad civil local es la fuente de origen y de legitimidad del
gobierno local, las responsabilidades y capacidades de ambos son diferenciadas.
Mientras en la sociedad civil distinguimos ciudadanos, asociaciones, instituciones
con y sin fin de lucro, que interactúan y plantean distintas propuestas y demandas
hacia el espacio local y el gobierno, el gobierno local constituye el principal
instrumento promotor y regulador de este tipo de desarrollo…….Yurjevic, A (2002).

El desarrollo local consiste en movilizar a una población comprometida con un

proyecto de desarrollo que conjugue actitudes y prácticas sociales con ideas
económicas factibles y priorizables, proceso en el cual le corresponde una
responsabilidad singular al gobierno local. Ver Recuadro 5.

Por tratarse de un desarrollo orientado hacia la satisfacción de las necesidades

humanas no puede estructurarse desde arriba hacia abajo, ni imponerse por ley ni por
decreto; el proceso para que tenga empoderamiento debe surgir de las capacidades,
aspiraciones y voluntades de la población.

Para avanzar hacia un desarrollo local, es necesario considerar tres grandes

dimensiones: su gobernabilidad, su estrategia de desarrollo de largo plazo y los
escenarios de oportunidades que respondan a las necesidades de su población.

De éstas, la dimensión de gobernabilidad se ha constituido en un tema desafiante que

ha concertado el interés de los actores de los socioterritorios locales de índole
político-administrativo, y de cuencas/microcuencas. Bajo esta percepción, la
gobernabilidad viene a ser ….un esfuerzo compartido entre la sociedad civil local y
su gobierno, la cual requiere de conductas democráticas, respeto a los derechos de
las personas y a su dignidad, igualdad ante la ley y las oportunidades, transparencia
en la gestión gubernativa, participación ciudadana, fomento y equidad económica y
social.. La gobernabilidad de un determinado territorio depende directamente de la
forma en que se articule y ejerza el poder político, social y económico local para lograr
movilizar los recursos necesarios con el fin de mejorar la calidad de vida de la
población local.

Desarrollo Local / Recuadro 5

Según Yurgevic (2002) muy posiblemente el desarrollo vertical, centralizado y

convencional dominante ha generado sociedades locales incompletas, ya que no existen
en ellas todos los actores sociales, agentes de desarrollo ni agentes económicos
necesarios. También esto se debe a que la sociedad local ha sido muy poco estimulada
e incentivada a descubrir y vivir sus necesidades.

33
Bajo estas consideraciones, el énfasis puesto en lo local, se diferencia de otras visiones
de desarrollo por recuperar la dimensión territorial y organizar una economía por y para
los miembros de las comunidades locales. De aquí la importancia de diferenciar
espacios rurales, pueblos y ciudades pequeñas, cada uno con sus aportes distintos y
desafíos propios, siendo la complementariedad entre ellos una urgencia y una condición
para el desarrollo local. Esto no significa que se trate de un modelo autárquico o cerrado.
El enfoque local y territorial puede hacer aportes a definiciones regionales y nacionales,
escalas que superan la comunidad.

Esta perspectiva significa percibir al territorio como un agente de transformación social y

reconocer que a través de la historia se han ido formando comunidades territoriales como
consecuencia de las relaciones y vínculos de sus miembros. Estos a través de este
proceso de interacción y relación con su entorno ecológico han construido una identidad
y una cultura propia que los diferencia de otras colectividades. Este aspecto es
considerado como una fortaleza del ámbito local empleada tanto con fines económicos
(denominaciones de origen, por ejemplo), sociales (elaboración de planes educativos y
de programas sociales específicos), y ambientales (particulares formas de ordenamiento
espacial, uso del suelo, o manejo del agua).

El ámbito de los recursos locales es muy amplio y variado, abarcando desde elementos
físicos donde se incluyen las infraestructuras de todo tipo, hasta factores de índole
tecnológicos, económico-financieros, recursos humanos, socioculturales y ambientales.
Todos estos factores constituyen elementos importantes en el desarrollo buscado
siempre que sean integrados de manera adecuada, se ajusten a cada espacio y se
complementen e interactúen con el resto de los medios e instrumentos existentes en el
área.

Los escenarios de desarrollo local se ven ampliados y fortalecidos cuando se

aprovechan bien las demandas especificas de la sociedad mayor (nacional e
internacional) y cuando se amortiguan los efectos negativos de una competencia
internacional, las más de las veces fundada en subsidios exagerados cuando se trata de
importaciones traídas de países del norte y en bajo costo de la mano de obra y sobre-
explotación de los recursos naturales cuando tienen su origen en países del sur.

Los escenarios de desarrollo local no se dan en forma espontánea, sino que se inducen
a través de estrategias públicas y privadas coherentes que ajustan los medios con los
fines, las urgencias con las posibilidades, los intereses individuales con los colectivos y
las políticas con las instituciones que corresponda.

La aplicación de técnicas y métodos sin una propuesta basada en una concepción

ideológica y enfoque metodológico, lo convierte el algo eventual, fuera de contexto,
improvisado y muchas veces contradictorio al desarrollo que aspiran las poblaciones
locales de una cuenca o microcuenca.

34

2. Ideología
conceptual y
metodológica
de la
“propuesta”
3
Para fines de este libro, el
término Extensión Rural
Participativa, se nutre y parte
de los principios, técnicas,
métodos y herramientas,
aunque adaptados a la
unidad microcuenca, de la
metodología de Extensión
Forestal Participativa,
validada por el proyecto
DFC/FAO en los andes del
Ecuador. 1993 al 2003.
CAPíTULO 1
La concepción ideológica, y la “propuesta” técnica, metodológica y estratégica-
institucional, se sostienen en el modelo de Desarrollo Humano Sustentable (DHS),
modelo que según el Programa de las Naciones Unidas para Desarrollo (PNUD,
1994.) “pone al ser humano en el centro del desarrollo, considera al crecimiento
económico como un medio y no como un fin, protege las oportunidades de vida de las
futuras generaciones y de las actuales y respeta los sistemas naturales de los que
dependen todos los seres vivos”. La esencia del desarrollo humano sostenible es que
todos/as tengan igual acceso a las oportunidades de desarrollo, ahora y en el futuro”
La propuesta de cuencas y microcuencas en su naturaleza es compatible con este
nuevo paradigma y, de hecho, su concepción, técnicas, métodos y enfoques, han sido
cuidadosamente diseñados para contribuir al desarrollo humano local de las familias
rurales de los Andes. Por tanto, la propuesta en sí mantiene sintonía con la cultura
andina y responde a las realidades, necesidades, intereses y sueños de las
comunidades y poblaciones que viven en las cuencas/microcuencas y en sus zonas
de influencia aguas abajo.
La “propuesta” se fundamenta en tres bases metodológicas:
• La base metodología participativa. Esta se afirma en conceptos de desarrollo
social, parte de valores como justicia, equidad, responsabilidad en la toma de
decisiones, democracia y sostenibilidad. Para efectos prácticos la metodología se
sustenta en la “Extensión Rural Participativa3”, la misma que se orienta a potenciar
las capacidades de las comunidades campesinas e indígenas, para que ellas
mismas: diagnostiquen, planifiquen, ejecuten y evalúen sus proyectos o
propuestas de desarrollo local. Hay estrategias metodológicas como: el dialogo
de saberes; aprender haciendo; capacitación de campesino/a a campesino/a; de
la parcela a la comunidad y de ella a la microcuenca, entre las principales.
En el contexto de las cuencas, los procesos de extensión participativa deberían
dar respuestas apropiadas para que se identifiquen y prioricen los problemas, se
motiven para solucionarlos con las propias capacidades y la asistencia técnica y,
se haga seguimiento y evalúe en forma participativa la marcha de proyectos o
acciones individuales y colectivas de las mismas comunidades locales.
• La base metodología sistémica. Esta se afianza en la Teoría General de
Sistemas propuesta por Johansen (1991) en la que se analiza las totalidades y las
interacciones internas y externas con su medio. Por otro lado, al centrarse en la
unidad cuenca, se evidencia las características de un sistema: entradas y salidas
de energía, límites definidos y estructura interna de subsistemas jerarquizados.
• La base metodología agroecológica. Esta persigue una producción limpia de
carácter orgánico, con aplicación de prácticas sencillas y de bajo costo. Se
orienta a la sostenibilidad de los sistemas productivos y socio-culturales, en
correspondencia con la protección y conservación de los recursos naturales.
35
 Su metodología se caracteriza por: la diversificación de la producción, la
generación de recursos permanentes, el mejoramiento de la dieta y seguridad
alimentaria, principalmente de los niños, e involucra en forma directa la
participación activa y liderazgo de la mujer en el sistema. El ingreso económico a
través de la comercialización de excedentes demuestra las bondades de este
sistema, que necesita intensificarse.

Con base en la concepción ideológica y metodologías señaladas, se han

seleccionado, adaptado e innovado los componentes, las técnicas, métodos y
herramientas metodológicas que se incluyen en este manual.

3. Las En la Figura 2 se esquematiza los elementos y las relaciones de los diferentes

interacciones
componentes que integran la ideología conceptual y metodológica de la “Propuesta”
de cuencas y microcuencas. En sí, el proceso secuencial y de conectividades de sus

de los
componentes es el siguiente:

componentes de
(i) Se inicia y termina con la orientación de la propuesta hacia al modelo emergente
de Desarrollo Humano Sustentable (DHS). Con este fin la propuesta, en el

la “propuesta”
ámbito de las cuencas y microcuencas, se orienta a fortalecer los procesos de
Desarrollo Local de las familias que habitan en los espacios socioterritoriales
andinos.

(ii) La propuesta se asienta en la concepción ideológica y metodológica de lo

agroecológico, lo sistémico y la extensión rural participativa. Esta última, es la
base donde se pone mayor énfasis en su profundización.

No por ello, los otros enfoques metodológicos son menos importantes; al hablar de
cuencas se debe tener una visión sistemática de sus componentes, en especial lo
relacionado con el ciclo hidrológico, así como el flujo de entradas, procesos y salidas
que, en términos sociales, culturales, productivos y de comercio, desarrollan las
poblaciones locales.

36
 CAPíTULO 1
Desarrollo Humano Sustentable

EJES TRANSVERSALES MARCO ORIENTADOR E

PROPUESTA TÉCNICA,
PARTICIPACIÓN, EQUIDAD, INSTITUCIONAL:
METODOLÓGICA
RENTABILIDAD, MEDIO POLÍTICO, ESTRATÉGICO
E INSTITUCIONAL DEL
AMBIENTE Y LEGAL
MANUAL
Y SOSTENIBILIDAD (LOCAL Y NACIONAL)

PLANIFICACIÓN GESTIÓN PRODUCCIÓN/CONSERVACIÓN

Programación proceso
Diseño de estudios
Diagnósticos
Planes estratégicos de cuencas y
microcuencas
Planes de desarrollo local
Planes ordenamiento, manejo
y desarrollo a nivel de cuencas y
microcuencas
Planes comunales
Planes prediales
Programas y proyectos
Planes contingencia
Producción de plantas
Entidades u organismos de gestión de Plantaciones y sistemas
cuencas/microcuencas agroforestales
Procesos de fortalecimiento e innovación Manejo de plantaciones
organizacional e institucional de entidades Manejo de bosques nativos
y equipos de cuencas y microcuencas Conservación de suelos
(Plan fortalcimiento, negociación y manejo Manejo de páramos
conflictos, habilidades gerenciales) Protección y manejo de fuentes de
Gestión de planes manejo cuen/mic. agua (vertientes)
Gestión planes unidades menores/zonas Protección contra incendios
Acompañamiento comunal e institucional Manejo de riego parcelario
Sistemas de seguimiento y evaluación Manejo de zonas de
Sistemas o mecanismos comunicación e amortiguamiento
información Mecanismo de pago por servicio
Procesos sistematización experiencias ambiental hídrico
Incidencia política en lo local, regional y
nacional (participación, concertación,
derechos, cabildeo, movilización, etc)

VISIÓN Cuencas Microcuencas VISIÓN

CONVENCIONAL Hidrográficas comunitarias PARTICIPATIVA Y
TÉCNICA CONCERTADA

Metodología Metodología Metodología

Agroecológica de Extención Rural Sistemática

Figura 2. Componentes de la propuesta técnica, metodológica e institucional de

planificación y gestión participativa de cuencas hidrográficas y microcuencas
comunitarias

En las cuencas de la región andina predomina la actividad agropecuaria, donde los

sistemas agrícolas, forestales y pecuarios tienen que orientarse a una producción
sostenible agroecológica que garantice la seguridad alimentaria y la búsqueda de
mercados alternativos. Por otra parte, los ecosistemas naturales y artificiales,
además de ser protegidos, deben manejarse como fuente de producción de bienes y
servicios ambientales. En el caso de las cuencas, el servicio ambiental hídrico es uno
de los principales a considerarse.

37
(iii) Las bases metodológicas indicadas confluyen hacia el contexto biofísico y
sociocultural de la cuenca hidrográfica y microcuenca comunitaria. En la cuenca
hidrográfica, el énfasis del abordaje de la propuesta se alimenta de la visión
técnica convencional, entendida ésta como el aporte mayoritario de carácter
técnico-científico. En las microcuencas comunitarias, el abordaje procede de la
visión participativa, la cual se deriva del saber y hacer de la gente local
(endógena), pero asociado a un proceso de búsqueda de decisiones conjuntas y,
si es posible, consensuadas.

(iv) Las bases metodológicas y espacios socioterritoriales respaldan y se articulan a

los tres pilares de la propuesta: la planificación, la gestión y la
producción/conservación. Estos pilares en términos operativos, se constituyen
en la oferta tecnológica, metodológica e institucional de la propuesta. Cada uno
encierra y conlleva diferentes prácticas o técnicas, métodos, herramientas y
estrategias comunitarias e institucionales que posibilitan el ordenamiento, manejo
y desarrollo de las cuencas/microcuencas. Cada pilar es abordado y analizado,
dependiendo de su énfasis, desde, el punto de vista técnico o participativo.

Con la planificación, se busca la información relevante del contexto de la

cuenca/microcuenca y de su área de influencia, al igual que de los instrumentos
directrices de carácter institucional y comunitario que orientarán en el tiempo y el
espacio las intervenciones estratégicas, técnicas, financieras y de gestión en cuanto
a procesos, planes, programas y proyectos.

En esta perspectiva, la propuesta contempla los siguientes métodos e instrumentos

de planificación:

1. Programación del proceso de planificación de cuencas.

2. Diseño de estudios de cuencas.
3. Diagnósticos o caracterización de cuencas/microcuencas.
4. Planes estratégicos de cuencas/microcuencas.
5. Planes desarrollo local.
6. Planes de ordenamiento, manejo y desarrollo a nivel de cuencas y microcuencas.
7. Planes comunales e intercomunales.
8. Planes prediales en unidades de paisaje.
9. Programas y proyectos de los planes de ordenamiento, manejo y desarrollo.
10. Planes de contingencia.

Con la gestión, se utilizan diversas estrategias, procesos, mecanismos gerenciales,

estructuras organizacionales e institucionales que, sin duda, posibilitan fomentar la
participación, coordinación y concertación de los actores internos y externos (pero
relacionados) de la cuenca/microcuenca. Con este pilar, por un lado, se logra que lo
planificado (planes, programas y proyectos) y las ofertas tecnológicas subyacentes se
puedan desarrollar y, por otro, se consigue que se genere una institucionalidad local
para la gestión integral de estas unidades de planificación y desarrollo.

38
 CAPíTULO 1
Con esta finalidad, la propuesta considera los siguientes procesos y estrategias de
gestión:

1. Entidades u organismos institucionales y comunales para la gestión de

cuencas/microcuencas.
2. Procesos de fortalecimiento e innovación organizacional e institucional de
entidades locales y de cuencas.
2a. Plan de fortalecimiento institucional.
2b. Procesos de negociación y manejo de conflictos.
3. Gestión de planes de manejo de cuencas y microcuencas.
4. Gestión de planes de unidades menores (pisos, unidades paisajes, comunal,
predial).
5. El acompañamiento comunitario y el institucional.
6. Sistemas de seguimiento y evaluación comunitaria e institucional.
7. Sistemas o mecanismos de comunicación e información institucional y
comunitaria (Ejemplo sistema información campesina).
8. Procesos de sistematización de experiencias comunitarias e institucionales.
9. Incidencia política en lo local y nacional (procesos de participación y
concertación ciudadana).

Con el tercer pilar, producción y conservación, se promocionan las técnicas para el

manejo productivo y la conservación de los recursos naturales renovables de la
cuenca/microcuenca, con lo cual, dependiendo de los objetivos del ordenamiento
(protección, desarrollo o rehabilitación), se interviene con acciones prácticas con la
participación activa de los pobladores y las instituciones locales.

Con este propósito, la propuesta contempla las siguientes prácticas productivas y

conservacionistas:

1. Producción de plantas.
2. Plantaciones forestales masivas y en sistemas agroforestales.
3. Manejo plantaciones forestales y agroforestales.
4. Manejo de bosques nativos.
5. Conservación de suelos en laderas.
6. Manejo de Páramos.
7. Protección y manejo de fuentes de agua (vertientes).
8. Manejo de riego parcelario.
9. Protección contra incendios forestales.
10. Manejo de zonas de amortiguamiento internas y externas.
11. Mecanismo de Pago por servicio ambiental hídrico.

(v) Todos los elementos de la “propuesta”, descritos en los puntos anteriores, se

cruzan transversalmente con los enfoques de participación, equidad,
rentabilidad y medio ambiente.

39

La gobernabilidad se nos
4
presenta como un esfuerzo
compartido entre la sociedad civil
local y su gobierno, la cual
requiere de conductas
democráticas, respeto a los
derechos de las personas y a su
dignidad, igualdad ante la ley y
las oportunidades, transparencia
en la gestión gubernativa,
participación ciudadana, fomento
y equidad económica y social
(Yurjevic, 2002).
Estos enfoques, confluyen al eje de la sostenibilidad de la propuesta (oferta
conceptual, técnica y metodológica/institucional) y, con ello también, dan
respuesta a la práctica de los componentes principales del paradigma del
desarrollo sostenible.
(vi) Todos los elementos de la “propuesta”, requieren de un marco organizacional e
institucional que fortalezca las estructuras locales, los procesos de
gobernabilidad4, la normatividad y las políticas para la gestión sostenible de
cuencas/microcuencas en el nivel local, regional y nacional.
En este sentido, el sistema natural, el proceso productivo y el nivel tecnológico que
se dan en una cuenca/microcuenca, mantienen intercambio con su entorno
inmediato, el cual está representado por el ambiente organizacional y el ambiente
institucional, que sirven de apoyo y/o afectan el funcionamiento y el desempeño de
los procesos naturales y productivos.
40
 CAPíTULO 1
Bibliografía
CCTA, CCAIJO, e IDEAS. 1999. La gestión de microcuencas una estrategia para el
desarrollo sostenible en las montañas del Perú. Lima, Perú.

ESCOBAR, R. Y ZUÑIGA, T. 1995. Apuntes de cuencas hidrográficas. INEFAN.

Quito, Ecuador.

GRUNDMANN, G y STAHL, J. 2002. Como la sal en la sopa. Conceptos, métodos

y técnicas para profesionalizar el trabajo en las organizaciones de desarrollo.
Ediciones Abya-Yala. Quito, Ecuador.

JOHANSEN, B. 1991. Introducción a la teoría general de sistemas.

KENNY-JORDAN, CH., HERZ, C., AÑAZCO, M. y ANDRADE, M. 1999.

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Ecuador. Quito, Ecuador.

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Superior de Planificación del Desarrollo Rural. Loja, Ecuador.

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PNUD. 1994. Informe sobre el desarrollo humano. México, PNUD.

YURJEVIC, A. 2002. Modelos y enfoques de desarrollo. Documento de análisis del

Diplomado Superior el Planificación del Desarrollo Local. UNL. Loja. Ecuador

LEY Especial de Descentralización del Estado y Participación Social del Ecuador.

1997. Quito, Ecuador.

41
 CAPíTULO 2
CAPÍTULO 2
CONCEPTOS
Y CARACTERÍSTICAS DE LOS
COMPONENTES DE LA “PROPUESTA” DE
PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN
PARTICIPATIVA DE CUENCAS Y
MICROCUENCAS
 CAPíTULO 2
CAPITULO2
Este capítulo contiene:

1. El modelo del Desarrollo Humano Sustentable

2. Las bases de la metodología de la propuesta: la base de la extensión rural
participativa, la base agroecológica y la base sistemática
3. Las visiones de la Planificación de Cuencas
4. Las Cuencas y Microcuencas como unidades de análisis, manejo y gestión
5. Los Pilares de la Propuesta: planificación, gestión, producción/conservación
6. Los enfoques transversales de la Propuesta
7. El Marco Organizacional e Institucional local y nacional

OBJETIVO:

Proporcionar elementos teóricos y conceptuales dirigidos a fundamentar los

componentes técnicos, metodológicos y de gestión de la propuesta

RESUMEN:

El capítulo en la primera parte hace referencia a la profundización de la ideología

conceptual y metodológica en que se fundamenta la propuesta participativa de
cuencas/microcuencas.

Se hace una descripción gráfica y de interpretación rápida de los diferentes

elementos y componentes que integran la propuesta y, ante todo, la explicación de
la secuencia, conectividades e interacciones que se dan entre éstos, a fin de entender
la lógica y coherencia de la propuesta.

En una segunda sección se presenta los conceptos y características de la propuesta

con la finalidad de contar con un soporte teórico de los modelos de desarrollo, de las
bases metodológicas, las visiones técnica y participativa, y la consideración de los
espacios cuenca y microcuenca como unidades de planificación y desarrollo.

En la tercera sección del capítulo, se enfatiza el tema de los pilares técnico-

metodológicos como son la planificación, la gestión, el técnico productivo y de
conservación. Cada un estos pilares encierra varios temas y alternativas de actuación
para el ordenamiento y manejo de cuencas y microcuencas; no obstante, la descripción
de los mismos se hace a nivel conceptual, de su importancia y/o necesidad y, con
indicación rápida de los procesos de aplicación. Se llega a este nivel de análisis, por
cuanto en los capítulos siguientes se retoma estos temas de una manera más detenida.

45
 Se finaliza el capítulo con un análisis reflexivo sobre el marco organizacional e
institucional, para comprender los factores y actores que influyen positiva o
negativamente en la implementación de los componentes y de las condiciones para
el funcionamiento de las estructuras de gestión de cuencas/microcuencas y de otras
entidades de desarrollo local.

Conviene señalar que algunos elementos descritos en esta sección, en particular los
provenientes de los pilares de la propuesta (planificación, producción/conservación y
gestión), en los capítulos 3, 4 y 5, se describen en forma más pormenorizada los
procesos metodológicos acompañados, además, de sus correspondientes
herramientas e instrumentos didácticos.

1. El modelo Los conceptos del desarrollo, en forma progresiva, han incorporado nuevas variables

del desarrollo
y enfoques, volviéndose más complejos, desde el desarrollismo inicial (simple
crecimiento económico), hasta el paradigma del desarrollo sostenible de la Comisión

humano
Brundtland de 1987 y de la Cumbre de la Tierra realizada en 1992. Con estos
avances logrados, queda la incertidumbre sobre el devenir de la construcción del

sustentable
nuevo paradigma o nuevos paradigmas del desarrollo. La figura 3, procedente de
CCTA, CCAIJD e IDEAS (1999) ilustra dichos conceptos.

VARIABLES Y ENFOQUES INCORPORADOS

EN CADA CONCEPTO DE DESARROLLO

Desarrollo
pueblos
indígenas
Simple Equidad Equidad en
Crecimiento Desarrollo
relaciones de Humano
Económico género Sustentable
Preocupación
ambiental Desarrollo
Sostenible
Mujeres en
desarrollo

40 50 60 70 80 90 2000
AÑOS
Fuente: CCTA et al, 1999.
Figura 3. Tendencia de los paradigmas del desarrollo.

46
 CAPíTULO 2
El nuevo paradigma del desarrollo, que debe afirmarse en las variables positivas
de los modelos de la historia y responder a los retos actuales y del futuro, tiene que
ser por fuerza más integrador, complejo (rico en determinaciones) y realista. Al
crecimiento económico, en lo que tenga de viable, debe unírsele ahora la
conservación del medio ambiente y la superación de la inequidad y la pobreza, lo que
envuelve cambios en el diseño tecnológico, la organización social y, más
ampliamente, en la cultura en su conjunto. En cierto modo, en esta dirección se
mueve la propuesta del desarrollo humano sustentable.

El paradigma del desarrollo humano sostenible ha sido principalmente propuesto por

el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). De su informe sobre
el desarrollo humano (PNUD, 1994), se reproducen las referencias sobre el concepto,
en el recuadro 6.

Desarrollo humano / Recuadro 6

“(...) se necesita un nuevo paradigma de desarrollo que coloque al ser humano en el

centro del desarrollo, considere el crecimiento económico como un medio y no como
un fin, proteja las oportunidades de vida de las futuras generaciones al igual que de
las generaciones actuales y respete los sistemas naturales de los que dependen
todos los seres vivos.” (pp. 4 y 5)

“Los seres humanos nacen con cierta capacidad en potencia. El propósito del
desarrollo consiste en crear una atmósfera en que todos puedan aumentar su
capacidad y las oportunidades puedan ampliarse para las generaciones presentes y
futuras. El verdadero fundamento del desarrollo humano es el universalismo de las
reivindicaciones vitales de todos.” (p.15)

“El concepto de desarrollo sostenible plantea el problema de si son aceptables los

estilos actuales de vida y si hay alguna razón para transmitirlos a las generaciones
siguientes. Por cuanto la equidad en una generación debe ir a la par de la equidad
entre generaciones, una reestructuración importante de las pautas mundiales de
ingreso y consumo puede ser una precondición necesaria de toda estrategia viable de
desarrollo sostenible.” (p.21)

“El concepto de desarrollo humano sostenible (...) pone al ser humano en el centro
del desarrollo y muestra decididamente que las desigualdades de hoy son tan
grandes que sostener las modalidades actuales de desarrollo equivale a perpetuar
desigualdades semejantes para las generaciones futuras. La esencia del desarrollo
humano sostenible es que todos tengan igual acceso a las oportunidades de
desarrollo, ahora y en el futuro”. (p.22)

“En un paradigma del desarrollo humano sostenible, los individuos y las instituciones
deben pasar a ser aliados en la causa común del mejoramiento de las oportunidades
vitales y futuras. Para que ello ocurra, deben establecerse firmemente las bases de una
sociedad civil, en que el gobierno sea plenamente responsable ante el pueblo (...). (p. 23)

47
 El desarrollo humano, por tanto, es “...un proceso que permite ampliar la gama de
opciones de las personas, brindándoles mayores oportunidades de educación,
atención médica, ingreso, empleo y abarcando el espectro total de opciones
humanas, desde un entorno físico en buenas condiciones hasta libertades
económicas y políticas…”(PNUD, 1993).

Otro concepto emergente relacionado con el paradigma del desarrollo humano

sustentable, es “desarrollo a escala humana” que se hace referencia en el Recuadro
7 (Astorga, 1995).

Concepto de “Desarrollo a Escala Humana”5 / Recuadro 7

El concepto de Desarrollo Humano, del Centro de Alternativas de Desarrollo y la

Fundación Dag Hammarskjold, implica varios elementos que no considera el
concepto tradicional de desarrollo.

1. En primer lugar, el Desarrollo Humano es preocupación de todos los pueblos en todas

las etapas en que viven. No existen aquellos que pueden decir que lo han alcanzado.
Todos tenemos la preocupación.
2. En segundo lugar, es necesario decir que el mercado no es el mecanismo que permite
generar el desarrollo humano. Hay millones de personas, hombres y mujeres que no
participan ni tienen acceso al mercado de bienes y servicios y son invisibles a ese
mecanismo que no les puede ofrecer ninguna alternativa en la satisfacción de sus
necesidades. Por otra parte, hay necesidades humanas cuyas satisfacciones no se
transan en el mercado, por ejemplo el reconocimiento social, la autoestima y otros.
3. En tercer lugar, el desarrollo humano no es un problema de recursos, ya que ellos
existen en el globo terráqueo y en la región. Los recursos son finitos, pero existen,
están allí y la tecnología podría permitir un uso insospechado de ellos.
4. En cuarto lugar, el desarrollo humano no se mide con los indicadores tradicionales.
Aún existe el desafío de encontrar indicadores cuantitativos y cualitativos que
permitan medirlo.
5. El concepto de satisfacción de necesidades de hombres y mujeres se plantea como
un problema actual y de futuro, lo que implica una forma que no se agota en un
momento de la historia, sino que se mantiene a través del tiempo. Las necesidades
de los pueblos antiguos y los actuales son, en el fondo, las mismas. Por eso, al
hablar de Desarrollo Humano consideramos que implícitamente debe ser sostenible
o sustentable, lo que agrega o refuerza a los elementos mencionados anteriormente.
6. El uso que se haga de los recursos naturales, sean o no renovables, debe tomar en
consideración las necesidades de las generaciones futuras. No se puede
comprometer en el presente las posibilidades de las próximas generaciones.
7. La capacidad de mantener vida o capacidad de carga de un área es limitada. Aún
cuando la tecnología permite aumentar la productividad de un área, siempre hay un
límite que no permite la satisfacción de necesidades si la población de esa área
5
Adaptado de sobrepasa ese límite. El número de habitantes del planeta Tierra no puede crecer
ASTORGA. L. 1995. indefinidamente.

48
 CAPíTULO 2
Finalmente, en el marco de las actuales tendencias de carácter descentralizador de
los países de la región andina los conceptos de desarrollo humano y desarrollo a
escala humana que se han descrito, encuentran un espacio local para que los
mismos se logren llevar a la práctica. En este sentido, el Desarrollo Local, hoy más
que nunca, representa una oportunidad y desafío a la vez para fortalecer la gestión
de los espacios geopolíticos y administrativos como los departamentos, provincias,
cantones, distritos, parroquias, etc., en los cuales, la unidad cuenca es una de las
posibilidades viables.

2. Las bases Estas bases, como se ha venido mencionando, sustentan la concepción ideológica y

de la
metodológica de la propuesta u oferta técnica, metodológica y
estratégica/institucional del manual.

metodología Se pone mayor énfasis en la metodología de la Extensión Rural Participativa (ERP),

de la propuesta:
puesto que es el origen de donde proviene la propuesta, sobre todo, de microcuencas
y, además, porque un buen número de técnicas, métodos, herramientas y estrategias

la base de la
que se utiliza para el abordaje de los procesos de planificación y de gestión, se
asumen bajo esta metodología de extensión.

extensión rural
participativa,
A. La metodología de la Extensión Rural Participativa (ERP)

la base En el marco de la búsqueda de Desarrollo Humano Sustentable en la región andina,

agroecológica y
el enfoque de la Extensión Rural Participativa tiene sus raíces en, al menos, tres
corrientes de pensamiento: (a) la educación popular, (b) el sondeo o diagnostico rural

la base
participativo y (c) la extensión forestal participativa.

sistemática (a) La Educación Popular (EP)6

Esta propuesta desarrollada por Freire (1999), se la conoce también como educación
concientizadora. En los planteamientos de este autor, el individuo aparece como un
ser limitado y a la vez abierto para el mundo, marcado por su circunstancia, aunque
capaz de superar sus determinaciones e interferir creativamente en su propia
existencia.

6
La información base
proviene de los documentos
del Dr. Andrés Yourjevic y de
las discusiones que sobre los
mismos se dieron en el
diplomado de Planificación del
Desarrollo Rural. UNL. 2002.
Loja, Ecuador.
Las ideas de Freire, comenzaron a ser conocidas cuando surgieron las primeras
evaluaciones sobre el impacto de su método de alfabetización para adultos. En este
método, el proceso de alfabetizar empezaba por la investigación de lo que la gente
veía y el lenguaje que utilizaba en el lugar donde realizaba sus actividades. Del
conocimiento obtenido sobre la cultura y el vocabulario de la población, se extraían
las palabras generadoras de riqueza silábica y de contenidos vitales para los
participantes.

49
En las sesiones de trabajo, el grupo era conducido a reflexionar sobre el ser humano
en cuanto a creador de cultura, o sea, como constructor de modos de vida. Las
palabras trabajadas en la alfabetización eran, por tanto, aquellas utilizadas por los
participantes y las situaciones analizadas eran extraídas de sus vivencias. Todo
giraba alrededor de las condiciones de vida en la localidad, asentándose la educación
del adulto analfabeto en la vida misma de los educandos. Durante las discusiones,
se orientaba la reflexión hacia la apropiación crítica de lo que acontecía en la vida de
la población local. La búsqueda de esta concienciación era el objetivo fundamental
del proceso. La persona primero se concienciaba para luego alfabetizarse.

Así mismo, al organizar los trabajos de alfabetización a partir del diálogo entre los
participantes, la educación era práctica de dialogo, práctica de respeto a las
posiciones de los demás y práctica de democracia. El desarrollo de la conciencia
crítica se efectuaba en la reflexión y en el debate sobre las experiencias de vida de
los participantes.

A la final, la educación popular se entendió como una defensa de los intereses de la

población más humilde, produciendo el método una identificación entre política y
educación. La discusión de las condiciones de vida de los adultos analfabetos, en
realidad correspondía a la discusión de las circunstancias de vida de los sectores más
desfavorecidos de la población.

(b) El Diagnóstico Rural Participativo (DRP)

Este planteamiento invoca a la participación como una filosofía y un modo de hacer

desarrollo. A lo largo de su existencia se ha generado una diversidad de métodos que
permiten a la población local expresarse, fortalecerse, compartir y analizar sus
conocimientos y experiencias de vida, así como planificar y actuar.

El centro de este enfoque radica en la necesidad de que los problemas y desafíos de

una comunidad sean realizados por la población local ya que ésta tiene una
percepción que difiere significativamente de aquella que llevan los agentes de
extensión u organismos de asistencia pública o no gubernamental. La calidad de vida
que logra una comunidad rural debe descansar en los aprendizajes, prácticas,
habilidades y destrezas de su población local, así como en todos los recursos físicos
disponibles para satisfacer las necesidades básicas en forma segura y sostenida. Así
el bienestar alcanzado constituye un bienestar responsable, porque tiene como base
criterios de equidad social y de sustentabilidad ambiental.

También plantea la necesidad que el proceso de búsqueda de respuestas a los

problemas percibidos por la gente, constituya un proceso de construcción de poder al
interior de la comunidad. Así las prioridades de desarrollo se transforman en un
consenso y en un compromiso para sus miembros.

50

La metodología del DRP se
7
ha dispersado por muchos
latitudes, con aplicaciones
parciales y modificaciones de
su versión original, elaborada
en el Instituto de Estudios del
Desarrollos de la Universidad
de Sussex.
CAPíTULO 2
El Diagnóstico Rural Participativo –DRP- (Chambers, 1994) para su operatividad
cuenta con una metodología7 que ayuda a que la comunidad siga una lógica que le
permita identificar sus problemas prioritarios y encontrar las soluciones que ellos
consideran adecuadas. El DRP se lo realiza en cuatro pasos:
En el primer paso los miembros de la comunidad (con el apoyo logístico externo
cuando corresponda) realizan un diagnóstico de la situación que les preocupa. Para
esto construyen figuras, matrices, tablas, mapas, diagramas, entre otros, que les
provean la información útil y les entregue potenciales caminos de solución. En el
segundo paso los participantes suman sus capacidades y conocimientos de su
realidad para llevar a cabo el análisis de la información recolectada, evaluar
alternativas de soluciones posibles y construir una lista de prioridades que refleje el
consenso al que han llegado. El tercer paso consiste en construir soluciones con
base a las experiencias, prácticas y aprendizajes de cada uno de los participantes, en
las cuales prime el buen juicio. En el cuarto paso proceden a identificar las posibles
contribuciones externas, que sumadas a los recursos locales permitirán resolver los
desafíos identificados siguiendo las prioridades establecidas. Un proceso de esta
naturaleza hace que la ética y la experiencia del DRP estén basadas en la
responsabilidad individual y colectiva.
(c) La extensión Forestal Participativa
Como respuesta a los procesos de reforma agraria en los países andinos, una de las
soluciones que se dio fue implementar programas de asistencia técnica para los
productores agropecuarios. Así surge la extensión rural, a fines de los años 60, como
un modelo de apoyo técnico estatal para incrementar la productividad agropecuaria y
forestal en las tierras de las unidades de producción y de las comunidades
campesinas beneficiarias de la reforma agraria.
Desde entonces hasta entrados los años 80, este modelo de extensión se sustentó
en el concepto de transferencia tecnológica, para promover la aplicación de paquetes
productivos que correspondían a la llamada agricultura moderna: instalación de
monocultivos, uso de semillas híbridas, aplicación masiva de agroquímicos y alta
mecanización, con el fin de maximizar los rendimientos por unidad de superficie.
Más temprano que tarde, la realidad demostró que esta propuesta tecnológica,
imitada de las áreas rurales de los países industrializados, era inviable en las
condiciones sociales, económicas y ecológicas de la mayor parte de los Andes.
Es evidente que este modelo de extensión no buscó, ni necesitaba la participación de
los campesinos y las campesinas en la elaboración de las propuestas técnicas
agropecuarias, ni en la validación de las mismas. Se preocupó más por la adopción
del paquete tecnológico que por sus posibilidades de adaptación. La verticalidad de
acción y la subestimación de las capacidades y destrezas de los hombres y mujeres
del campo, salvo valiosas excepciones en algunos países, fueron las características
comunes en este modelo de extensión.
51
 Como el proceso era muy poco participativo, tampoco se les consultaba a las
comunidades ni se les permitía plantear sus proyectos de acuerdo a sus deseos,
capacidades e intereses. Mucho menos, se tomaba en cuenta sus valores culturales,
sus conocimientos y prácticas ancestrales (religiosas, sociales y productivas).

En definitiva, los procesos de extensión aplicados durante cuarenta años del siglo
pasado, no ha cumplido un verdadero rol social que es lo que demanda el modelo de
desarrollo rural sostenible y, menos, han contribuido para el emergente paradigma del
modelo de desarrollo humano sustentable.

Con base en el aprendizaje de las lecciones del pasado, sumado a los aportes de las
ciencias sociales y forestales en lo que se refiere al diseño de metodologías
participativas y sistemas forestales y agroforestales integrales, se configuró un
contexto favorable para que se inicie un cambio que replanteó profundamente la
concepción y práctica de la extensión en los Andes.

Esta nueva corriente que, así mismo, atravesó por un largo periodo de prueba,
ajustes y aceptación a nivel comunitario y de las instituciones de desarrollo, llegó a
tener creciente peso en los sistemas de extensión forestal desde mediados de los
años 80. La credibilidad se dio al comprobarse la contribución de estos procesos de
extensión al bienestar y estímulo de la iniciativa productiva y empresarial de las
familias campesinas pobres de las comunidades rurales, marcando una notable
diferencia con los objetivos del modelo de extensión anterior.

Recogiendo las experiencias y las lecciones obtenidas por diversos proyectos y

programas de desarrollo rural, (ver Recuadro 8) hoy se entiende la extensión forestal
participativa como el puente que hace posible la vinculación entre la propuesta
conceptual y las acciones prácticas del desarrollo forestal comunitario, a través de un
proceso que busca el fortalecimiento de las capacidades locales para gestionar el
manejo sostenible de los recursos naturales renovables.

La extensión forestal participativa. Una visión diferente de la Extensión / Recuadro 8*

• Se trata de un sistema, porque relaciona entre sí varios actores y componentes:

el hombre y la mujer del campo, recursos naturales, tecnologías, culturas,
concepciones, producción, mercados, agentes externos y organización
comunitaria.
• El sistema, precisamente por las formas variadas en las que se presentan sus
componentes, es flexible, adaptable a las diferentes realidades, pero siempre
parte de bases conceptuales participativas.
• Propicia el diálogo de saberes y exige cambio de actitudes, tanto en los
* Información tomada de
Construyendo Cambios,
extensionistas como en los promotores y miembros de las comunidades, en el
Jordan, Hertz, Añazco, sentido de confiar en las capacidades internas de la comunidad y de establecer una
Andrade, 1999. relación de corresponsabilidad con el resto de actores sociales del desarrollo rural.

52
 CAPíTULO 2
• Es dinámico, es decir, experimenta ajustes, cambios y mejoras, porque se
retroalimenta a partir de los conocimientos que permanentemente se construyen
en forma colectiva, en la búsqueda de soluciones a los problemas que impiden el
desarrollo.

Fundamentados en la visión y características de este sistema de extensión, se

pueden recrear las conceptualizaciones resaltadas en los dos recuadros que siguen.

…...Los procesos de Extensión Rural, en especial, los de carácter participativo,

deben tender a:

….. Potenciar y fortalecer las iniciativas de los campesinos y las campesinas para que
ellos/as mismos/as diagnostiquen su realidad, planifiquen el cambio teniendo en
cuenta el pasado, negocien los apoyos necesarios para realizar el plan, ejecuten
acciones, y evalúen y controlen los resultados de sus acciones que, tomando en
cuenta su cultura, conocimientos, tradiciones y aspiraciones, satisfagan algunas de
sus mas importantes necesidades sociales, económicas y ambientales……

……En esta perspectiva:

….la Extensión Forestal Participativa ha sido concebida como el proceso de

comunicación entre la comunidad y los agentes y facilitadores de desarrollo, mediante
el cual, en forma conjunta, se produce la reflexión, formulación y ejecución de un plan
de desarrollo forestal comunitario, siempre guiado por metodologías participativas de
planificación y gestión, y compuesto por propuestas tecnológicas productivas con las
que, a la vez, se satisface necesidades sentidas por la comunidad y se construye un
ambiente sano…...

La extensión forestal participativa se plantea como un proceso cooperativo horizontal

entre técnicos, extensionistas, promotores, promotoras y familias campesinas, sobre
la base de enfoques modernos de equidad, respeto, rentabilidad económica y uso
racional de recursos naturales. Así entendida, la extensión no puede ser una línea
más de trabajo institucional, sino un sistema que involucra todas las acciones de
desarrollo forestal.

Para poner en la práctica estos conceptos y con ello operativizar el proceso de

acompañamiento para el desarrollo comunitario, este nuevo enfoque debe
complementarse con nuevos lineamientos o estrategias de la extensión
participativa, en su relación con las comunidades rurales. En forma resumida, estos
lineamientos son:

53
• La familia campesina, en sus distintas variaciones y manifestaciones, es el sujeto
principal de la extensión. Los otros actores se comunican con ella a través de las
organizaciones comunales, sus directivas, y los promotores y promotoras
campesinas dedicados a la capacitación de la familia.

• Las promotoras y promotores comunales son los responsables de la organización

y capacitación de la comunidad para ejecutar proyectos productivos. Estos
promotores, que han sido capacitados por extensionistas de las agencias de
desarrollo, no son necesariamente remunerados, pero sí reciben de sus
comunidades otros beneficios para compensar sus trabajos.

• Todo programa de extensión debe tener un eje dinamizador central. Por ejemplo,
el eje del desarrollo forestal comunitario es el bosque o el árbol, considerados
como un medio de apoyo a otras alternativas de desarrollo presentes en la
comunidad (agricultura, ganadería, leña, madera, riego, etc.), como parte de un
plan de desarrollo integral progresivamente construido.

• El éxito temprano es motivador; por lo tanto, el desarrollo de la comunidad

comienza desde lo singular, lo pequeño, lo sencillo, para luego pasar a acciones
más complejas, más integrales y más productivas. No se debe crear falsas
expectativas: lo que se dice y se promete debe cumplirse. Esta es otra razón para
no sobreestimar las capacidades de la comunidad, ni de la organización que
ejecuta la extensión.

• Por más pequeña que sea, toda actividad productiva debe tener beneficios claros
y concretos, como parte del plan de desarrollo local o comunal, elaborado por y
con la gente del lugar. La comunidad sabrá definir las prioridades en cuanto a sus
necesidades y demandas, en las cuales incluirá las actividades que arrojen
rendimientos y logros rápidos, como parte de una propuesta que aporte a la
solución, por lo menos parcial, de las necesidades inmediatas de la comunidad.

• La mujer participa, conjuntamente con el hombre, en los procesos de toma de

decisiones, de tal manera que se asegura un reparto equitativo de las cargas de
trabajo y de los beneficios sociales, ambientales y económicos del desarrollo.
Favorecer a la mujer campesina en los proyectos productivos y en las posiciones
de liderazgo es aplicar acciones positivas hacia ella, como un serio compromiso
que se toma para revertir la discriminación negativa que ha sufrido por siglos.
Hacer efectivos los derechos de mujeres y hombres de manera equitativa.

• La participación es el poder de decisión. A medida que se logra resultados

visibles, se aumenta la participación. La participación es un derecho y una
responsabilidad de todos y todas, y la extensión debe estimular permanentemente
la presencia activa de la gente en las acciones que incidan positivamente en su
propio desarrollo.

54
 CAPíTULO 2
• Dentro de la comunidad se pone en práctica sistemas de trabajo que permiten
analizar y mejorar todo proceso de desarrollo, de modo que se convierta en una
escuela donde sean los mismos campesinos y campesinas quienes investigan y
adaptan cada componente del desarrollo forestal comunitario a sus necesidades
y condiciones de vida.

• Se respeta los conocimientos y la cultura tradicionales, ya que estos elementos,

integrados con los aportes validados de los centros de investigación y de otras
experiencias campesinas, permiten formar una base sólida para el desarrollo. No
hay que olvidar que, para aumentar la productividad de las propuestas, es
fundamental tecnificar los procesos.

• Finalmente, problemas o diferencias de diversa naturaleza pueden presentarse en

cualquier momento de la interacción comunidad-agentes externos. Es necesario
tratar estas desavenencias mediante diálogos abiertos y transparentes, antes que
degeneren en conflictos. Las acciones en favor del desarrollo forestal comunal
serán viables, siempre y cuando los actores trabajen apoyados en consensos.

Con base en la experiencia desarrollada en varios proyectos comunitarios,

particularmente forestales, ha sido posible identificar grandes momentos de la
extensión participativa, aplicables en su totalidad o solo algunas que, a su vez, se
realizan en diferentes momentos, con múltiples acciones y con el uso de diversas
herramientas metodológicas. Estos momentos se ilustran en la Figura 4 y párrafos
siguientes.

10. Intercambio 1. Acercamiento 2. Diagnóstico

9. Sistematización 3. La Prueba

Extensionista
Promotor/a

8. Reprogramación 4. Planificación

7. Evaluación 6. Seguimiento 5. Ejecución

Figura 4. Los Momentos de la Extensión Participativa (Kenny-Jordan et al, 1999).

1. Acercamiento. El objetivo es seleccionar la organización o comunidad con quién

se va a establecer una relación productiva de colaboración, por lo mismo debe reunir
características que permitan esa relación de trabajo, por ejemplo: interés o voluntad
en la propuesta, recursos naturales suficientes, capacidad de gestión, entre otros.

55
2. Diagnóstico participativo. Una vez concretada la selección, se hace un diagnóstico
de la situación social, ambiental y económica de la comunidad, tratando de dar
prioridad a las necesidades más apremiantes y destacando las oportunidades de
lograr probables éxitos y beneficios inmediatos.

3. Implementación de acciones de prueba. Solo después de haber discutido a

profundidad la situación de la comunidad, se trata con ella el tipo de cooperación,
intentando siempre relacionar ésta con uno de sus principales ejes productivos. Se
acuerda desarrollar una actividad como prueba, con el propósito de mostrar que
conjuntamente se puede trabajar y lograr resultados concretos.

4. Planificación comunal. Tras la culminación exitosa de la prueba, se entra en una

etapa de planificación, que se inicia con giras de observación a fin de que conozcan
otros ejemplos exitosos de desarrollo comunitario. La planificación puede hacerse en
etapas, pero debe terminar con un plan forestal comunal de desarrollo que recoja los
deseos de la comunidad, según sus necesidades y capacidades de ejecución. La
formulación del plan forestal va acompañada de la designación de las personas
encargadas por la comunidad para liderar su ejecución: los promotores comunales.

5. Ejecución del plan comunal. El promotor comunal, con el apoyo del extensionista,
lidera la ejecución del plan comunal, en esta experiencia de desarrollo forestal. Se
organiza mingas de trabajo para ejecutar diferentes labores. Los comuneros que
participan en los diferentes trabajos son reconocidos y estimulados por la comunidad,
según sus costumbres locales. Las acciones se desarrollan respetando un calendario
forestal o agrícola, con la finalidad de minimizar los riesgos climáticos.

6. Seguimiento. Con un acompañamiento continuo el o la extensionista, en

coordinación estrecha con los o las promotoras de la comunidad, participa en la
búsqueda de soluciones a los problemas que afectan la marcha del plan de trabajo
comunal. Darle efectividad al apoyo logístico, coordinar con otras instituciones
involucradas y superar limitaciones en la aplicación de metodologías o tecnologías
son algunas de las acciones de seguimiento que permiten mejorar los niveles de
eficiencia en el trabajo.

7. Evaluación. Los trabajos continuamente se someten a evaluación según normas

de calidad y eficiencia previamente fijadas por la comunidad, con apoyo del
extensionista y de la agencia de desarrollo. Se elabora indicadores sociales,
económicos y ambientales que la misma comunidad registra en su cuaderno
comunal, para realizar el análisis correspondiente con ayuda del extensionista.

8. Ajustes a la programación. Los resultados de los procesos de evaluación son

utilizados para llevar a cabo la reprogramación de los trabajos y diseñar,
eventualmente, un nuevo plan forestal anual de trabajo. Tales planes son flexibles y
aprovechan las oportunidades de desarrollo que se presentan, reajustando objetivos
y cronogramas de trabajo cuando se estime conveniente.

56
 CAPíTULO 2
9. Sistematización. Es la etapa en la que se documenta la experiencia, se organiza
la información y se construye lo que más tarde será la memoria histórica. Esta
memoria recoge la experiencia vivida, pero sobre todo las lecciones aprendidas. De
otro lado, es la base para la elaboración de nuevos materiales de apoyo al proceso.

10. Intercambio de experiencias. El paso final de la extensión. Armada de confianza

por los trabajos exitosos realizados, la comunidad intercambia su experiencia con
otras, para masificar sus propuestas. Este intercambio se realiza a través de giras de
observación, talleres, ferias y congresos campesinos, aplicando metodologías de
aprendizaje en las que se destaca el diálogo y el análisis en grupo, de los problemas
y soluciones formulados colectivamente.

B. La metodología de la base agroecológica

En el planteamiento de Desarrollo Rural Humano y Agroecológico (DRHA) propuesto

por CLADES (Consorcio Latinoamericano de Agroecología y Desarrollo) al evaluar un
conjunto de experiencias de desarrollo rural en comunidades diversas de distintos
países que viven en ecosistemas variados, se constató que se había logrado impactar
en cuatro variables que estaban presentes en todos los proyectos: 1) aumentar los
ingresos de las familias campesinas, 2) fortalecer la seguridad alimentaria, 3) mejorar
las relaciones de género y 4) aumentar la sustentabilidad de los ecosistemas
campesinos.

En el contexto de la variable cuatro, el enfoque plantea que el desarrollo rural requiere

de innovaciones tecnológicas que fortalezcan una agricultura sustentable.

En este sentido una razón importante que explica el deterioro material de las
comunidades campesinas, tiene que ver con la asimetría que existe entre la
naturaleza del conocimiento tecnológico disponible y las necesidades de tecnología
que se requieren para aumentar la productividad de la pequeña propiedad
campesina. La brecha tecnológica actualmente existente ha significado el paulatino
colapso de la economía campesina, sin que existan signos de que este grave
fenómeno pudiera revertirse a través de la estrategia convencional que se ha seguido
a la fecha.

En este marco conceptual articulado al Desarrollo Rural Humano Agroecológico

(DRHA), se considera que: las ciencias de la agricultura no pueden confundirse con
la revolución verde, la agroecología está en la perspectiva de la evolución de las
ciencias de la agricultura. A la Agroecología se la define como “un enfoque que
propone un conjunto de principios científicos avalados por las ciencias de la
agricultura y de la ecología para diseñar y manejar sistemas productivos
sustentables”. Indudablemente, a estos principios agroecológicos se agregan los
aportes que hace el conocimiento tradicional campesino.

Para afirmar estas puntuaciones en los Recuadros 9 y 10 se presenta una síntesis de

algunas definiciones y objetivos de la agroecología:

57
Algunas definiciones de la Agroecología / Recuadro 9

Para la IIRR (1996), la Agroecología se perfila como una disciplina que delinea los
principios ecológicos básicos para estudiar, diseñar, manejar y evaluar
agroecosistemas desde un punto de vista integral, que incorpore dimensiones
culturales, socioeconómicas, biofísicas y técnicas, para entender sus interacciones.

Olivera (2000) la define como ciencia agrícola holística y sistémica, orientada a lograr
una agricultura sana y sostenida, basada en el manejo adecuado de los recursos
naturales, el respeto al medio ambiente los conocimientos y técnicas tradicionales de
los campesinos; de igual forma, estudia los fenómenos ecológicos dentro de las
actividades de predio, la microcuenca o cuenca hidrográfica.

Altieri (1999), sostiene que la Agroecología sirve de paradigma puesto que define,
clasifica y estudia los sistemas agrícolas desde una perspectiva ecológica y
socioeconómica. A más de la salud de los sistemas agrícolas, define los principios
ecológicos necesarios para desarrollar sistemas de producción sostenibles dentro de
marcos socioeconómicos específicos.

Objetivos y alcances del enfoque agroecológico / Recuadro 10

Al conjugar el criterio de la IIRR, Coordinadora Ecuatoriana de Agroecología –CEA- y

Altieri, la Agroecología persigue los siguientes objetivos:

• Diversificar la producción agrícola en el tiempo y en el espacio.

• Lograr una dinámica productiva estable en el tiempo capaz de enfrentar
obstáculos y adversidades naturales.
• Responder a las necesidades sociales de las familias y comunidades rurales.
• Generar la autosuficiencia alimentaria y productiva, para satisfacer las
necesidades humanas y de ingresos.
• Integrar el conocimiento y las percepciones ambientales de los campesinos a
esquemas de innovación agrícola que intenten vincular la conservación de
recursos y el desarrollo rural.
• Minimizar los impactos al medio ambiente. Mantener, regenerar y conservar los
recursos naturales y la producción agrícola (suelo, el agua, los nutrientes y el
germoplasma).
• Obtener un potencial económico que permita mejorar los niveles de vida de la
población local.
• Desarrollar tecnologías adecuadas a los grupos sociales del campo, que sea
culturalmente aceptable, mediante una acción concertada, democrática y
sostenible.
• Conseguir la capacidad de autogestión agrícola para lograr un efecto multiplicador
con base en el desarrollo sostenible.
• Lograr capitalizar el predio y adecuar las ganancias económicas.

58
 CAPíTULO 2
Altieri (1999), asegura que uno de los rasgos que ha caracterizado a la Agroecología
en su búsqueda de nuevos modelos de desarrollo, es que el conocimiento de los
agricultores locales, sobre el ambiente, las plantas, suelos y los procesos ecológicos,
recupera una importancia sin precedentes.

Los trabajos de desarrollo agrícola deben hacerse con un enfoque desde abajo, es
decir que comience por lo que existe en la zona de trabajo, o sea conservar y
fortalecer la lógica productiva de los campesinos mediante el uso de sus técnicas
tradicionales y de nuevas alternativas viables.

La incorporación del conocimiento tradicional campesino facilita el desarrollo de

estrategias agrícolas más apropiadas y sensibles a las complejidades de la
agricultura rural, que estén hechas a la medida de las necesidades de grupos
campesinos específicos y de los agroecosistemas regionales.

Por ello es muy importante el encuentro entre el saber tradicional campesino y el

saber de las ciencias agronómicas, en particular de aquellas corrientes que han sido
influidas por la ecología como una base no sólo académica sino también ética y
política (CEA, 1998).

C. La metodología de la base sistémica

Esta metodología se afianza en la Teoría General de Sistemas (Johansen, 1991), en

la que se analiza las totalidades y las interacciones internas y externas con su medio,
de allí que al abordar esta totalidad lleva consigo una visión integral.

Según el análisis de CCTA, CCAIJO e IDEAS (1999), el enfoque que primaba era el
de disciplinas, destacándose la especialización y el reduccionismo, el detalle de tal o
cual componente. Esto ha llevado, en las últimas décadas, a la fragmentación de la
realidad y no sólo en lo específico, sino inclusive en niveles mayores, tales como la
división naturaleza-sociedad, naturales y sociales, lo que permitía a unos estudiar la
naturaleza sin preocuparse mucho de los humanos que la habitaban y trasformaban,
y a otros a analizar los procesos sociales sin interesarles mucho el escenario y las
condiciones ambientales en las que ocurrían, so pretexto de no caer en el
“determinismo geográfico”.

El enfoque de sistemas surge como una metodología que permite cruzar información
fina proveniente de las diferentes disciplinas de la ciencia y así poder reconstruir la
realidad. Las matrices, los modelos y las posibilidades de simular, se vuelven parte
del enfoque de sistemas y, a la vez, se crea la posibilidad de formar los llamados
grupos interdisciplinarios, los sistemas expertos, los bancos de información, entre
otras cosas. La idea de acercarse a una realidad compleja, muchas veces de
comportamiento impredecible o de baja predicción, son parte de las implicancias que
ha generado el enfoque de sistemas.

59

Figura 5. Entradas, procesos y
salidas del ecosistema Cuenca
Hidrográfica.
Fuente: CCTA, CCAIJO e IDEAS, 1999
El Ecosistema Cuenca
El concepto de cuenca desarrollado por el uso del agua, hoy es componente de
muchas disciplinas del conocimiento, entre ellas la ecología. En la práctica y
dependiendo de su grado de intervención con actividades agropecuarias, la cuenca
se ha transformado en un Agroecosistema. La cuenca se presta para el estudio de
ecosistemas naturales y, como unidad para la planificación, para la gestión del
desarrollo.
En la estructura y dinámica de una cuenca hidrográfica se encuentran las
características típicas de un sistema, como: entradas y salidas de energía, límites
definidos, estructura interna de subsistemas jerarquizada, partes que no cambian
mayormente en el tiempo, objetivos, entre otros (Ver Figura 5).
Los insumos naturales que entran al
agroecosistema son la energía: solar, hídrica y
eólica, y gases como el CO2; los insumos
externos que ingresan dependen de cada sector,
en zonas de agricultura tradicional son mínimos,
principalmente: productos veterinarios, semillas
y alimentos elaborados; sin embargo, la acción
humana está presente en todas las cuencas
hidrográficas. Estos insumos a través de la
interacción de los diversos componentes del
agroecosistema dan lugar a procesos como el
flujo de energía, ciclo de nutrientes e hidrológico,
erosión y las actividades agropecuarias que
generan productos que salen de la cuenca
como: suelo, agua, oxígeno, animales,
alimentos, frutos, etc. (Cabrera & Rojas 2002).
En la dinámica sistemática de una cuenca hidrográfica todos sus componentes
interactúan armónicamente entre sí; en el análisis es de gran importancia considerar
la interacción de cada uno de sus elementos constitutivos como un conjunto de partes
estrechamente interconectadas, en el cual hay que tener en claro las relaciones entre
sus partes, esto permitirá llegar a conocer y comprender la dinámica real de la
cuenca, en donde la suerte de cada uno de los elementos depende de lo que ocurra
con los otros (Vásquez, 1997). Esta concepción es la que se conoce como enfoque
sistémico que referida a cuencas, recibe la definición de Enfoque Sistémico de
Cuencas, el mismo que se muestra en la Figura 6, tomada de Vásquez (1997).
60
 CAPíTULO 2
ELEMENTOS SOCIOCULTURALES

• Creencias
• Conocimientos
• Normas
• Pautas de conducta
• Instituciones
• Tecnología
• Relaciones sociales predominantes
• Estado y sistema político
• Valores
• Relaciones y patrones
• Clases sociales y grupos
• Educación

SUBSISTEMA
ELEMENTOS NATURALES SOCIO CULTURAL ELEMENTOS ECONÓMICOS

• Atmósfera • Sistemas de producción

• Clima • Distribución de ingresos
• Suelo Consumo
• Subsuelo Empleo
• Hidrología Ocupación

SUBSISTEMA
SUBSISTEMA

ECONÓMICO
• Flora CUENCA Tenencia de tierra
NATURAL

• Fauna HIDROGRÁFICA Tamaño de la propiedad

• Aspectos problemáticos Tipos de cultivo
- Tala, erosión, Mercado
contaminación de suelos y Crédito
aguas Uso de la tierra
- Sequía Número de predios
- Inundaciones Sistemas agrícolas
- Drenaje y salinización Ingreso per cápita
SUBSISTEMA
DEMOGRÁFICO

ELEMENTOS DEMOGRÁFICOS

• Crecimiento poblacional
• Tamaño y distribución de la
población por: edad, sexo y
ocupación
• Población económicamente activa
• Relación tierra agrícola/ambiente

Figura 6. La cuenca hidrográfica como sistema, sus elementos e interacciones

Fuente: Vasquez, 1997

Con esta orientación sistémica se trata de resaltar que el ser humano interactúa
directamente con los demás componentes del sistema cuenca/microcuenca, por tanto
se convierte en proveedor de insumos, dinamizador de procesos y usufructuador de
productos y servicios, de ahí que se ubica en el centro de las interacciones.

Un sistema cuenca puede ser definido como un conjunto de objetos que interaccionan
de manera regular e interdependiente (Figura 6). La ingeniería de sistemas se aboca
a la toma de decisiones con relación a aquellos aspectos del sistema que están
sujetos a un cierto grado de control para alcanzar objetivos dados (Solano, 1986). El
gráfico de la Figura 7 ilustra esta definición.

61
 ENTRADAS MEDIO AMBIENTE SALIDAS

CONTROLABLES DESEABLES

PARCIALMENTE
CONTROLABLES INDESEABLES

NO CONTROLABLES NEUTRALES

SISTEMA CUENCA

RETROALIMENTACIÓN

Figura 7. Grados de control en los procesos de una cuenca o microcuenca.

En esta concepción, todo sistema puede ser caracterizado por:

1. Una regla que determina que cualquier objeto debe ser considerado como parte
del sistema o del medio que lo rodea (la frontera del sistema).

2. Un enunciado de las interacciones de entrada y de salida con el medio.

3. Un enunciado de las interrelaciones entre los elementos del sistema, las

entradas y salidas incluyendo cualquier interacción externa entre entrada y
salida (retroalimentación).

La tarea de la gestión de cuencas en esta visión de sistema consiste en modificar las

entradas controlables o parcialmente controlables de tal manera que lleve al máximo
las salidas deseables y al mínimo las indeseables.

Las entradas controlables y las parcialmente controlables son llamadas variables de

decisión. Cuando a cada variable de decisión se le asigna un valor particular el
conjunto resultante de decisiones es llamado “política”. En general habrá
restricciones limitantes que reducirán las políticas posibles. Una política que no viola
los limitantes es una política factible. El subconjunto compuesto por todas las
políticas factibles es llamado “espacio de política”.

62
 CAPíTULO 2
3. Las Para la planificación de cuencas se destacan dos visiones: la convencional o técnica

visiones
y la participativa o social. La unión de las dos tendrá un efecto sinérgico.

de la
• La visión convencional. Esta visión pone énfasis a lo técnico, predomina y hasta
se impone el conocimiento profesional e institucional. Proviene del soporte

planificación
académico y de la influencia de las políticas de intervención de las instituciones
estatales y privadas.

de cuencas Por lo general, esta visión ha predominado en las decisiones y actuaciones de las
instituciones públicas, organismos de desarrollo, organizaciones no
gubernamentales, proyectos de cooperación, centros de educación, entre otros. Los
resultados de esta visión han contribuido a la generación de importante información
temática y descriptiva básica, y a una serie de instrumentos como los planes de
manejo o planes maestros de cuencas. En la práctica, aún se requiere que dicha
información base, sea más democrática en cuanto a su acceso y uso para la sociedad
civil y, que sea alimentada con procesos participativos y de gestión para su
aplicabilidad en la práctica.

• La visión participativa. En esta visión los saberes y prácticas provienen de las

comunidades campesinas y/o poblaciones locales. Con toda justicia, también
pugnan porque sus conocimientos, prácticas, cultura y decisiones se respeten y
valoren, de ser posible, con la misma validez que los conceptos y métodos
externos. Esto tiene su razón de ser, en vista de que son las poblaciones locales
las que conocen sus realidades, limitaciones y capacidades y, por consiguiente,
las que en último término deciden la pertinencia y viabilidad de las intervenciones
endógenas y exógenas.

En vista de que el manual se orienta a construir el puente que conecte el intercambio

y ejercicio de saberes y haceres entre la visión convencional técnica y la visión
participativa comunitaria en torno al manejo y gestión de cuencas y microcuencas,
la concepción y desarrollo de los contenidos teórico-prácticos de la metodología,

4. Las cuencas
procura recoger las experiencias y potencialidades de estos dos enfoques.

Al menos dos términos vinculados que se usan en el transcurso del manual y son parte

y microcuencas
medular de la propuesta técnica y participativa, merecen ser explicados y
conceptualizados es esta sección. Estos términos son: cuenca hidrográfica y

como unidades
microcuenca comunitaria con sus subunidades subyacentes. Además, se hace un
breve señalamiento a conceptos relacionados con estas unidades de planificación y

de análisis,
desarrollo, como son: el ordenamiento, el manejo y la gestión.

manejo y
gestión

63
 • Cuenca hidrográfica. Es una unidad hidrológica que ha sido descrita y utilizada
como unidad físico-biológica y también, en muchas ocasiones, como una unidad
socioeconómica-política para la planificación y ordenación de los recursos
naturales. No hay un tamaño definido de cuenca, puede tener una dimensión de
varios miles de kilómetros cuadrados hasta la de unos pocos kilómetros
cuadrados (Sheng, 1992)8. En todo caso, según clasificaciones hidrológicas se
trata de unidades extensas que van desde 1000 a 3000 kilómetros cuadrados.

• El concepto de cuenca ha sido tema de amplia discusión por parte de

especialistas que han aportado con la finalidad de unificar los criterios. En el
cuadro 1 se exponen algunas definiciones, diferenciadas en términos de las
visiones hidrológica y ampliada, extraídos de la abundante literatura de cuencas.

Cuadro 1. Diversas definiciones de cuenca hidrográfica9.

Visión hidrológica Visión ampliada

“El área que recoge la lluvia que alimenta una “(...) la cuenca se constituye en un espacio inmediato
corriente se conoce con el nombre de superior de integración horizontal de la microrregión”
cuenca”(Tamayo, 1949) (Dourojeanni, 1991)

“Las cuencas fluviales son sistemas complejos a través

de los cuales se transmiten rápidamente los efectos de
las actividades humanas sobre el ciclo hidrológico a las
Es el área de alimentación de una red natural de
comunidades y ecosistemas de aguas abajo. Todas las
drenaje, cuyas aguas son recogidas por un colector
prácticas de utilización de agua y tierras afectan la
común” (Urbina, 1979)
calidad y el caudal del agua, desde las aguas de
cabecera hasta la zona costera” (UICN-PNUMA-WWF,
1991)

“(..) se puede definir un área de escurrimiento como
una cuenca de captación del paisaje, que incluye
laderas, riachuelos y lagos, de los cuales todo el caudal
sale a través de una desembocadura común del flujo....
un área de escurrimiento es un ecosistema de tamaño
conveniente con fronteras definibles” (Odum, 1990)
La cuenca hidrográfica es un sistema ambiental
organizado, de relaciones complejas al interior y
exterior de ella, en donde los componentes (naturales,
socioeconómicos y culturales) están definidos por
estructuras y procesos que conforman un sistema de
sustentación adaptado” (De Moya, 1992)

“(...) la cuenca o cualquier otra unidad hidrográfica,

“(...) se toma a la cuenca hidrográfica como unidad
aunque comprenda ecosistemas distintos, forma en
ecológica, de planificación y de gestión”(Llerena, 1991)
realidad una unidad ecológica de gran valor” (Margalef)

“Es el área natural o unidad de territorio, delimitada
por una divisoria topográfica (Divortium acuarum),
donde ocurre el ciclo hidrológico que capta la
precipitación y drena el agua de escorrentía
(superficial y subterránea) hasta un colector común,
denominado río principal”.
“Es un sistema complejo, abierto, cuyos elementos
biofísicos, sociales y económicos se encuentran en
estrecha interrelación, un sistema abierto a flujos,
influencias y líneas de acción, que atraviesan sus
fronteras; recibe y da”. (CEPAL; citado por Torres,
1989)

La FAO la define como la unidad hidrológica que ha

“Es el área natural en la cual el agua que cae por sido descrita y utilizada como unidad físico-biológica,
precipitación se une para formar un curso de agua socioeconómica y política para la planificación y
principal” (Faustino, 1973). ordenación de los recursos naturales (Escobar 1994,
Fournier 1975)
“Es el sistema, área o ámbito geográfico, delimitado
8
SHENG T.C. 1992. “Es una unidad territorial y ambiental delimitada por por el divortium aquarum, donde ocurre el ciclo
Manual de Campo para la una línea divisoria de aguas que tributa a una red hidrológico e interactúan los factores naturales,
Ordenación de Cuencas natural de drenaje que tiene una salida única ” sociales, económicos, políticos e institucionales y que
Hidrográficas. Estudio y varían en el tiempo” (Vásquez, 1997)
Planificación de cuencas. Integrando todos los aspectos que están inmersos en
Guía FAO Conservación 13/6. una cuenca, se la ha definido como un sistema
biológico, físico económico y social (Hernández,
9
Adaptado de CCTA et al. 1993). Este sistema es complejo, dinámico e
1999. interrelacionado entre sí.

64
 CAPíTULO 2
Como se puede apreciar, el concepto de cuenca ha evolucionado desde la visión
hidrológica hasta una visión más integral y holística, donde a más de la interacción
hidrológica se consideran otros elementos. Así mismo, en el concepto actual y
ampliado se destacan, además del agua, elementos y aspectos económicos,
sociales, culturales, enfoque sistémico, etc. que denotan la importancia de considerar
al ser humano como la parte central de la gestión integral de cuencas.

Un concepto actual emitido por Escobar (2003) en el Tercer Congreso

Latinoamericano de Manejo de Cuencas Hidrográficas, señala que “la cuenca no es
solo un ámbito geográfico, ella acoge una población humana que aprovecha los
recursos que hay en ella, ese uso genera a menudo conflictos en un escenario que
es social y económico y que requiere también mecanismos de concertación. En este
sentido, la cuenca debe ser considerada como una unidad de planificación, en ella los
habitantes deben ser los actores protagónicos y sus organizaciones comunitarias
deben constituirse en la base de desarrollo local”.

En cuando a las competencias de intervención, en el nivel de la cuenca se definen

las grandes limitaciones y potencialidades de los recursos naturales existentes.
Como consecuencia, el Plan de Ordenamiento y Manejo se orienta a establecer las
políticas de uso de dichos recursos con base en las demandas que sobre éstos
ejerce la población humana.

En la cuenca, de acuerdo a clasificaciones hidrológicas, existen unidades intermedias

denominadas subcuencas que tienen entre 150 a 1000 kilómetros cuadrados. Estas
subunidades, a un nivel de planificación global de la cuenca, vienen a ser unidades
donde se definen las estrategias que orientarán los programas para el uso y
protección de los recursos naturales.

• Microcuenca comunitaria. Es el área natural receptora de montaña donde fluyen

las primeras aguas hacia colectores comunes de orden mayor, está circunscrita a
un territorio limitado por la divisoria de aguas o filos de los cerros, las laderas y los
valles y, en ella, se dinamiza la actividad cotidiana de las comunidades
campesinas e indígenas que mantienen permanente interacción e
interdependencia económica, socio-cultural y ambiental (Zury et al, 1996). En
adición a este concepto, las microcuencas constituyen el espacio práctico donde
se ejecutan los proyectos y acciones y, con ello, se cristalizan las políticas,
estrategias y programas diseñados en los niveles de cuenca y subcuenca,
respectivamente.

Podría decirse que no existe una superficie definida de las microcuencas; sin
embargo algunos autores (Vásquez, 1997; CCTA, CCAIJO e IDEAS 1999)
concuerdan que los tamaños de las microcuencas se encuentra entre los 15 y 150
kilómetros cuadrados (1500 y 15 000 hectáreas).

En el presente manual, las microcuencas de menor tamaño son las de mayor

prioridad para la aplicación inicial de la propuesta técnica y metodológica/institucional,
inclusive con extensiones menores a 15 kilómetros cuadrados (1500 hectáreas). La
condición imprescindible, es la presencia y participación de las poblaciones locales y
su interacción hidrológica, socioeconómica y ambiental.

65
En las condiciones de la región andina, existe un gran número de microcuencas que
hacen posible emprender en una propuesta masiva de manejo participativo e integral
de estas unidades. Se podría decir que las microcuencas son las células de la
planificación que configuran el ordenamiento y manejo de una subcuenca o una
cuenca. Las microcuencas pertenecen en la mayoría de los casos a una sola
comunidad, lo cual facilita la formulación y ejecución de los planes de manejo. La
lógica de gestión de microcuencas es muy diferente a la de cuencas, dado que en
esos pequeños espacios las mismas comunidades toman las decisiones para la
actuación (CCTA, CCAIJD e IDEAS, 1999).

La estructura y dinámica de una microcuenca coinciden con las de cualquier

ecosistema, obviamente, tomando en cuenta las especificidades y las
particularidades socioculturales de las montañas y región andina. Por tanto, también
presentan las características de un sistema.

Al igual que las cuencas, también las microcuencas tienen una serie de definiciones
que se reproducen en el recuadro 11.

Para ilustrar los conceptos de la cuenca con sus subunidades de análisis, manejo y
gestión se presenta la Figura 8.

SUBCUENCA

CUENCA
MICROCUENCA

TRIBUTARIO II

Figura 8. Croquis de tamaños relativos de cuenca, subcuenca y microcuenca

Como se evidencia en la Figura 8, existen otras unidades menores que están

localizadas en el interior de las microcuencas. Estas unidades toman varios nombres
que desde el punto de vista técnico se las conoce como tributarios, mientras que los
campesinos las denominan quebradas, vertientes u ojos de agua.

66
 CAPíTULO 2
Según Rosales (1990), las quebradas podrían definirse como tuberías de agua de
régimen natural, permanentes corrientes provenientes de “puquios” y manantiales.
Son zonas de transición entre la tierra de producción (cultivos, pastos, etc.) y los
sistemas acuáticos de aguas subterráneas. Esta posición de transición hace que con
frecuencia las quebradas presenten una gran diversidad, convirtiéndolas en
ecosistemas más productivos, de funciones esencialmente ecológicas, como las de
brindar agua para el consumo humano, la agricultura y la ganadería, así como ser
fuente -directa o indirecta- de alimentación y de conservación genética,
principalmente de frutales silvestres.

Algunas definiciones de microcuencas / Recuadro 11

Las microcuencas “son las cuencas de pocas hectáreas, son generalmente las
usadas para investigaciones” (Urbina, 1979).

Es un espacio delimitado por una divisoria de aguas que tributan a una red
natural de drenaje, en cuyo interior están contenidos recursos naturales,
sociales, políticos e institucionales, los mismos que se interrelacionan (Apuntes
preliminares de la guía de Manejo Concertado de vertientes 2003. Loja,
Ecuador).

Una microcuenca comunitaria constituye una “unidad de vida” donde factores de

índole ecológico, social, político, legal y otros, se interactúan gracias a la acción
principalmente de las comunidades campesinas que, con sus costumbres,
tradiciones e intereses, se constituyen en los artífices del manejo y gestión de la
microcuenca, obteniendo, como estrategias de sobrevivencia y desarrollo,
beneficios (también daños) en el corto, mediano y largo plazo (PROMUSTA –
DFC, 1995; Zury et al, 1996).

Para las comunidades campesinas de Santa Ana10 la microcuenca es “nuestro

espacio geográfico con características propias, tanto de clima, cubierta vegetal
y suelo, como de realidades socioeconómicos y socioculturales, donde se
encuentran las captaciones y los riachuelos que tienen opción a recoger o
encauzar las aguas para uso de nuestras necesidades humanas, de los
animales y para riego de las parcelas”.

En estos territorios existe gente que tiene costumbres ancestrales de pastoreo,

siembra de cultivos, manejo de ganado y reforestación. Además, dentro de la
microcuenca existen sitios donde se mantiene cubierta vegetal virgen intacta
para el cuidado de los nacientes de agua. Las comunidades que están dentro
de la microcuenca están organizadas para apoyar la gestión del agua y el
Campesinos y campesinas
desarrollo y bienestar de nuestras familias. En cuanto a las partes, éstas las
10

de la microcuenca del río

Gordeleg Taller comunitario asemejan con los huaycos u hoyada refiriéndose a la microcuenca, a las
de conceptualización. Santa cuchillas o filos de cerro a la divisoria de agua (divortium acuarium) y, a las
Ana, Azuay, Ecuador. 2003 laderas como las vertientes donde se concentra la actividad humana.

67
Las microcuencas serranas constituyen ecosistemas de montañas, dentro de las
cuales se hallan los agroecosistemas campesinos, que juegan un papel muy
importante en la medida que son sociedades campesinas las que transforman y
moldean decisivamente estos agroecosistemas de trabajo. Es decir, tanto los
sistemas de producción campesinos (y las sociedades que los crean) como los
sistemas hasta cierto punto naturales forman un único ecosistema determinado
por la dinámica integral de la microcuenca (CCTA, CCAIJO e IDEAS 1999 ).

El ordenamiento, el manejo y la gestión de cuencas, son otros conceptos

subyacentes e interelacionados con las definiciones de cuencas y microcuencas y
que, amerita que se los conceptualice brevemente (ver Recuadro 12).

Conceptos de Ordenamiento, Manejo y Gestión de cuencas / Recuadro 12

Ordenamiento de cuencas

Este concepto tiene semejanza con lo que significa ordenamiento territorial, el cual Meier,
(1978) define como la “palanca fundamental de la planificación del espacio y del ambiente,
y que consiste en la organización de la ocupación de los espacios concretos, teniendo en
consideración el impacto o influencia de las actividades humanas sobre el medio
geográfico natural y el hábitat social”.

Visto de esta manera, el ordenamiento territorial, en el espacio cuenca tiene especial

importancia por que apunta a situaciones y ámbitos semejantes en cuanto a su
ordenamiento y manejo, lo que marca la diferencia es que en las cuencas hidrográficas
existe la interacción hidrológica e interacción socioeconómica de las poblaciones aguas
arriba y aguas abajo, además de las externalidades que se presentan por situaciones
naturales (atrópicas) y acciones humanas (antrópicas).

Con este antecedente comparativo, la ordenación de una cuenca hidrográfica es el

proceso de formulación y ejecución de un sistema de acción que incluye el manejo de los
recursos de la cuenca para la obtención de bienes y servicios, sin afectar negativamente
a los recursos naturales. Normalmente la ordenación de una cuenca hidrográfica debe
considerar los factores sociales, económicos e institucionales que actúan dentro y fuera el
área de la cuenca (Sheng, 1992).

El enfoque de ordenación de cuencas permite optimizar el aprovechamiento de los

recursos disponibles, armonizando la conservación y producción como elementos básicos
para alcanzar el desarrollo sostenible de la población. En este sentido, con las actividades
de ordenación de cuencas se persigue un cambio en el uso de la tierra que implica el
establecimiento de prácticas o medidas estructurales (terrazas, gaviones, tapón-cárcavas,
obras de arte para consumo humano, electricidad, riego, etc.) y no estructurales
(reforestación, manejo de pastures, protección biológica de fuentes de agua y suelos, etc.).

68
 CAPíTULO 2
Este cambio o reordenamiento con base en la capacidad de los recursos, busca como
efectos físicos positivos: la permanencia de los rendimientos de agua o flujo de las
corrientes, la estabilización del suelo y el mejoramiento de la calidad del agua. Como
efectos positivos socioeconómicos conlleva a buscar aumentos de la producción y
cosechas, daños evitados por inundaciones, mayor hidroenergía y agua para
consumo humano y para riego, entre otros (PROMUSTA-DFC, 1995).

Manejo de cuencas

Este concepto enfatiza la parte técnica del uso de suelos, agua, bosques y vida
silvestre. Se centra en la ejecución del conjunto de acciones que posibilitan el acceso
y uso de los recursos naturales, en particular del agua, tendientes a beneficiar a los
habitantes de la cuenca y de las poblaciones ubicadas “aguas abajo”. Analizado de
esta manera, el manejo de cuencas/microcuencas está mayormente relacionado con
la ejecución del Plan de Ordenamiento, Manejo y Desarrollo.

Según Seminario (1986), otros conceptos sobre manejo de cuencas que han ido
evolucionando desde la clásica visión hidrológica, se refieren a:

• “Es el arte y la ciencia de manejar los recursos naturales de una cuenca con el fin
de controlar la descarga de agua en calidad, cantidad y tiempo de ocurrencia”
• “Es el conjunto de técnicas que se aplican para el análisis, protección, rehabilitación,
conservación y uso de la tierra de las cuencas hidrográficas con fines de controlar y
conservar el recurso agua que proviene de las mismas”
• “Es una acción de desarrollo integral para aprovechar, proteger y conservar los
recursos naturales de una cuenca teniendo como fin la conservación y/o el
mejoramiento de la calidad medio ambiental y los sistemas ecológicos”

Torres (2000) plantea que el manejo de los recursos naturales de la cuenca y todo lo
que en ella ocurre, depende de las decisiones y acciones que realiza el ser humano.
Por lo tanto, su manejo debe hacerse en función de los intereses de las poblaciones
humanas debido a que de sus decisiones dependen las acciones de manejar
conservar y proteger los recursos naturales. Esta nueva visión y enfoque de manejo
de cuencas se integra con elementos de planificación e implementación que estén
acordes con los principios teóricos y prácticos del desarrollo sostenible.

En la actualidad también se ha promovido un modelo alternativo para el manejo de

cuencas, el mismo que mantiene la visión integral de la cuenca como sistema global
de interacciones de componentes biológicos, físicos, sociales y económicos, como
unidad de análisis para la planificación y especialmente para evaluar los efectos e
impactos globales. Pero en términos prácticos toma como unidad de manejo,
intervención y evaluación en sitio a los predios existentes en la cuenca, considerados
como la célula del manejo de la cuenca. Este enfoque considera que una cuenca
hidrográfica se encuentra dividida en predios, la intervención y manejo de predio en
predio permitirá su manejo total e integral para lograr un proceso sostenible del
manejo de las cuencas (Faustino, 1998).

69
 En conclusión, para el Manejo de Cuencas, además de las acciones contempladas
para el manejo de los recursos naturales, se deben tener muy en cuenta las
condiciones sociales y económicas iniciales y basarse en ellas para lograr su
desarrollo hacia niveles socioeconómicos más avanzados tendientes a mejorar la
calidad de vida.

Gestión de Cuencas

Es un proceso de administración de los recursos de la zona y la capacidad gerencial

para continuar con una visión de futuro, considerando las demandas y necesidades
sociales y culturales de la población que, a propósito, tiene que participar
activamente. La gestión implica toma de decisiones por actores con visión de futuro
a nivel individual y colectivo (PRONAMACHS - SNV 2002).

…....En su concepción general, el proceso de gestión implica la participación

entendida como “la capacidad que tienen los habitantes de formar parte de algo” y la
concertación entendida como “la capacidad de los hombres y mujeres de ponerse
de acuerdo en torno a un objetivo común”, es decir, es parte de la construcción del
futuro. En consecuencia la participación y la concertación, son caras de la misma
moneda, no se puede participar sin ponerse de acuerdo……

El tema de gestión de cuencas, es abordado con mayor detenimiento y como sección

separada en el numeral 5.2 del pilar de la gestión de la “propuesta”.

Como corolario de la conceptualización de estos tres términos muy utilizados en la

unidad cuenca/microcuenca, se puede concluir que para el ordenamiento, manejo y
gestión de cuencas, se debe analizar a la cuenca como una unidad conformada por
subcuencas y estas a su vez por microcuencas, por tanto las decisiones y acciones
que se planifiquen y se ejecuten deben apuntar a manejar y gestionar en forma
diferenciada estas subunidades, pero sin perder de vista que las mismas confluyan
en el ordenamiento de toda la cuenca.

5. Los pilares En términos operativos la planificación, la producción/conservación y la gestión,

de la propuesta
son los pilares funcionales de la oferta tecnológica y metodológica de la “propuesta”.
Cada uno de estos encierra y conlleva diferentes prácticas o técnicas, métodos,
herramientas y estrategias comunitarias e institucionales que posibilitan el
ordenamiento, manejo y desarrollo de las cuencas y microcuencas. Cada pilar es
abordado y analizado, dependiendo de su énfasis, desde la visión técnica o la visión
participativa.

70
 CAPíTULO 2
5.1 Pilar de la
planificación
Consideraciones generales del pilar de la planificación

Este primer pilar desde su acepción más general se lo concibe como:

….el proceso que implica el análisis de la situación pasada y actual para, con base
en ella, delinear el futuro de un sector o ámbito de intervención determinado (caso la
cuenca o microcuenca), el cual para fines de viabilidad se concreta en un plan de
acción que, limitado en el tiempo, organiza y reúne recursos humanos, materiales y
financieros para su implementación….

De este concepto se extrae la palabra plan como la expresión instrumental de la

planificación, cuyo significado según Méndez (1990) se lo entiende como:

Los planes facilitan organizar procesos que se fundamentan en las faces y momentos
del diagnóstico situacional, el análisis tendencial y prospectivo, la formulación de
estrategias y acciones, la instrumentación y ejecución de propuestas (proyectos), y en
la evaluación que retroalimenta los procesos para manenerlos vigentes.

Un concepto más avanzado señala que la planificación es un proceso de reflexión

que se lo desarrolla antes de actuar; es un proceso que además de ser anterior a la
acción, la preside y la dirige. Este proceso busca conocer el pasado, y la realidad
actual y establecer anticipaciones al futuro. Cuando se ha organizado todos los
conocimientos se está en capacidad de tomar decisiones en el presente. La
planificación es entonces el medio que permite darse la mano al presente, al pasado
y al futuro (Andrade M, 1996)

La planificación participativa se caracteriza porque se involucra a los actores locales

(agricultores, organizaciones campesinas, instituciones públicas y privadas de apoyo)
en todo el proceso de diagnóstico y definición de los lineamientos estratégicos y
operativos para el actual y futuro manejo de la cuenca/microcuenca. En esta parte es
importante resaltar que, los campesinos y campesinas (no los gobiernos o los
agentes externos), son quienes conocen y en última instancia los que toman las
decisiones sobre lo que se hace y hará día a día en el campo, por tanto su
participación es crucial para los procesos de planificación y la posterior ejecución de
los planes que se establezcan. En el recuadro 13 se amplían estos conceptos,
tomados de Andrade y Zury (1998).

71
Diagnóstico y Planificación participativa / Recuadro 13

El diagnóstico participativo, es la base para diseñar y construir el proyecto

comunitario o plan de cuenca/microcuenca . Durante esta fase se recoge la
información a partir de la cual se hará la planificación. Por ejemplo, si se va a trabajar
con una comunidad o microcuenca, durante el diagnóstico se investigan sus
características y condiciones específicas: ¿cuáles son las necesidades más
urgentes?, ¿cuáles son los problemas críticos y qué posibilidades hay de
resolverlos?, ¿con qué recursos cuenta?, ¿cuáles son los puntos fuertes y las
debilidades de la comunidad?, ¿cómo se ha organizado la gente?, ¿cuáles son los
valores, motivaciones, costumbres?, etc.

En un diagnóstico participativo, son los mismos habitantes de la localidad quienes

proporcionan información sobre su comunidad, analizan los problemas y proponen
soluciones posibles. La tarea del técnico/extensionista consiste en facilitar y estudiar
el trabajo. Actualmente se dispone de una variedad de métodos participativos que
facilitan el diagnóstico. Estos métodos utilizan diferentes herramientas que ayudan a
encontrar los datos relevantes, estructurar las discusiones y formular las
conclusiones. Por ejemplo, pueden usarse diferentes tipos de mapas, dibujos o
diagramas que presenten los datos en forma ágil y comprensible.

Una función importante del diagnóstico es que sirve de referencia cuando se quiere
dar seguimiento (monitorear) al proyecto y/o evaluar su desarrollo. En cualquier
momento se pueden comparar las condiciones actuales con las que se describen en
el diagnóstico inicial. Por esto se debe asegurar que el diagnóstico contenga
información que permita hacer comparaciones.

Finalmente, conviene señalar si no es suficiente la información de un diagnóstico

obtenida, por ejemplo, a través de un taller participativo o entrevistas
semiestructuradas, el mismo debe complementarse progresivamente durante el
trabajo cotidiano en las comunidades.

La planificación participativa, es un proceso que se realiza en diferentes momentos

de la vida de un proyecto, plan comunitario o plan de cuenca/microcuenca. Es un
momento culminante para tomar decisiones sobre la dirección que se pretende dar a
una propuesta de intervención y para definir las estrategias y procedimientos que se
seguirán para realizar las actividades específicas.

Cuando un plan o proyecto es el resultado de un buen proceso de planificación, hay

una relación directa entre la problemática que se desea resolver (o potencialidades
que se va a impulsar), los objetivos, las metas, las actividades, los insumos y el
presupuesto. Cuando la planificación es participativa, es conveniente involucrar a la
comunidad en la planificación a todos los niveles, es decir, en el diagnóstico de la
problemática y potencialidades, la definición de los objetivos generales e inmediatos,
la fijación de metas, la proyección de las actividades y el aporte del esfuerzo y los
recursos requeridos para realizar esas actividades.

72
 CAPíTULO 2
En la planificación de un espacio mayor y con visión integral, como por ejemplo, un
plan de cuencas comunitarias, deben participar hombres y mujeres de las
comunidades involucradas en dicho espacio socioterritorial. Cuando ellos y ellas no
cuentan con la experiencia o habilidades requeridas para planificar, se debe dedicar
suficiente tiempo a la capacitación, al menos, de los actores que liderarán el proceso
de diagnóstico y planificación. En este caso, hay que ofrecer una capacitación básica
sobre el proceso de planificación, sobre lo que son las cuencas y microcuencas,
sobre las estructura de organización entre comunidades y sobre las alternativas de
manejo que se podrían ejecutar en el futuro. No se trata de que los/las participantes
tengan que convertirse en técnicos o expertos, pero sí que conozcan lo suficiente
para poder opinar y para, mas adelante, evaluar las diferentes opciones y alternativas
que decidan implementar.

En esta modalidad de planificación, así mismo, predomina el enfoque de “abajo hacia

arriba” donde los pobladores locales son los protagonistas en la toma de decisiones
para el desarrollo, mientras que los profesionales y las instituciones involucradas
pasan a ser facilitadores de los procesos, en esta ocasión, de planificación de la
cuenca/microcuenca.

En este tipo de planificación también sobresale la concertación como un elemento

esencial que permite que los actores locales lleguen a acuerdos consensuados sobre
el ordenamiento, manejo y desarrollo de los recursos naturales de la
cuenca/microcuenca. Este es el momento clave que conecta la planificación con la
gestión y donde se produce en forma democrática el encuentro de intereses (dialogo
de saberes) y el establecimiento de compromisos (práctica de saberes) para
emprender en acciones coherentes y con perspectivas de sostenibilidad.

73
 Los componentes del pilar de la planificación

En el marco de la conceptualización, la “propuesta” de planificación y gestión de

cuencas/microcuencas del manual, contempla para la planificación los componentes
y herramientas que se detallan en la Figura 9.

5. Planes de desarrollo local

6. Planes de ordenamiento,
4. Planes estratégicos de manejo y desarrollo a nivel de
cuencas/microcuencas cuencas y microcuencas

3. Diagnóstico o caracterización 7. Programas y proyectos de los

de cuencas/microcuencas planes de ordenamiento, manejo
y desarrollo

2. Diseño de estudios de cuencas 8. Planes comunales e

intercomunales

1. Programación del proceso de 9. Planes prediales en unidades

planificación de cuencas de paisaje

10. Planes de contingencia

PILAR LA PLANIFICACIÓN DE
CUENCAS/MICROCUENCAS

Figura 9. Componentes del pilar de la planificación de cuencas/microcuencas

A continuación las herramientas de planificación, son descritas en forma rápida por

cuanto en la parte metodológica de los capítulos siguientes, un buen número de ellas,
se explican con mayor detalle. En sí, estas herramientas son:

1. Programación del proceso. Esta programación da cuenta de la posibilidad de

orientar y organizar interna y externamente, en forma eficiente, las capacidades
y potencialidades que se dispone o se requiere para los estudios y planificación
de cuencas, sean éstos: humanos, financieros, materiales, equipos, tecnologías,
metodologías, entre otros.

2. Diseño de estudios de cuencas. En este punto se clarifican las unidades de

estudio (cuenca, subcuenca, microcuenca o minicuenca tributaria), se definen, en
términos generales, la problemática y potencialidades, así como los objetivos y
prioridades de ordenación (protección, desarrollo, rehabilitación). En este diseño
se contempla la planificación del diagnóstico y la formulación de los términos de
referencia de los estudios.

74

11
Según Meir, E (1978) la
ordenación del territorio es
la “palanca fundamental de la
planificación del espacio y del
ambiente, y consiste en la
organización de la ocupación
de los espacios concretos,
teniendo en consideración el
impacto o influencia de las
actividades humanas sobre el
medio geográfico natural y el
hábitat social”.
CAPíTULO 2
3. Diagnósticos o caracterización de cuencas. Este tema se vincula con la
realización de estudios o caracterización de: a) los recursos naturales en términos
biofísicos y funcionales, b) la dinámica socio-cultural y económica de las
poblaciones de la cuenca y de su área de influencia, y c) los aspectos
institucionales y de índole normativo o legal.
4. Planes estratégicos de cuencas y microcuencas. Estos planes corresponden
a la visión de futuro de la cuenca/microcuenca y de sus zonas de actuación, en
términos de definir los grandes objetivos, políticas y lineamientos estratégicos
(técnicos, sociales, económicos, ambientales e institucionales) que guiarán en el
largo plazo el plan y los programas y proyectos de ordenamiento, manejo y
desarrollo. Estos lineamientos posibilitan configurar o reconfigurar las estructuras
organizacionales y de gestión institucional y comunitaria de la cuenca.
5. Planes desarrollo local (PDL). Este es un tema que en la actualidad y en el
futuro tendrá mucha fuerza y lógica para catalizar la planificación de
cuencas/microcuencas. En el marco de la descentralización de competencias del
Gobierno Central hacia los gobiernos locales, la planificación en el ámbito local
fortalece la gestión de los espacios geopolíticos y administrativos de los
departamentos, provincias, cantones, distritos, parroquias, etc., en los cuales, la
unidad cuenca es un eje de creciente interés y demanda para el manejo y
desarrollo de los recursos naturales y la gestión ambiental, en particular del agua.
Los planes de desarrollo local son instrumentos de planificación y ordenamiento
territorial11 (ver Recuadro 14), donde las políticas, programas y proyectos, así como
las estructuras o los comités de gestión de las cuencas/microcuencas, tienen que
articularse y aportar al proceso de desarrollo de un espacio socioterritorial mayor
que los limites geográficos de la unidad cuenca/microcuenca. No obstante, también
sucede lo contrario donde la cuenca encierra territorios políticos-administrativos de
desarrollo local (distritos, parroquias, cantones, etc.), en los que, sus planificaciones
son insumos para el Plan de ordenamiento, manejo y desarrollo de la cuenca.
Ordenamiento Territorial (OT) / Recuadro 14
Mendez (1992) lo define así: “El OT, es un proceso planificado (y una política de
estado) de naturaleza política, técnica y administrativa, que plantea el análisis de un
sistema socio espacial concreto, en lo que respecta a sus elementos constituyentes,
con el propósito de caracterizar problemas y evaluar recursos que presenta el espacio
dado, con la finalidad de darle curso a un proceso que conduzca a organizar y
administrar el uso y ocupación de ese espacio, de conformidad con las condiciones
naturales y los recursos naturales, de la dinámica social, de la estructura productiva,
de los sistemas de asentamientos humanos y de la infraestructura de servicios, para
prever los efectos que provocan las actividades socioeconómicas en esa realidad
espacial y establecer las acciones a ser instrumentadas con miras a que se cumplan
los objetivos del bienestar social, del manejo adecuado de los recursos naturales y de
la calidad de vida”.
75
De esta conceptualización y otras definiciones conceptuales de la ordenación del
territorio que van desde generales a específicas, surgen dos posiciones básicas
bastante evidentes: (i) la una revela que el proceso de ordenación territorial es una
mera planificación física, esto es asignación de usos de la tierra y localización de
población y actividades económicas en los espacios geográficos nacionales; y, (ii) la
ordenación territorial parece constituir un proceso integral y complejo cuyos fines
últimos se refieren al incremento del bienestar social y de la calidad de vida, proceso
en el cual interesa la consideración de parámetros de índole físico-territorial y
ambientales, sociales, culturales, económicos y político administrativos.

Visto de esta manera, el ordenamiento territorial en una cuenca tiene especial

importancia porque apunta a situaciones y ámbitos semejantes en cuanto a su
ordenamiento y manejo, diferenciados únicamente porque en las cuencas existe la
interacción hidrológica socioeconómica de las poblaciones aguas arriba y aguas
abajo, además de las externalidades (positivas o negativas) que éstas ocasionan.

De otra parte, los PDL son instrumentos estratégicos-políticos a través de los

cuales diferentes actores económicos, sociales y políticos, así como agentes de
desarrollo, construyen su visión de futuro y acuerdan las acciones para lograrlo.
Un aspecto adicional, es la articulación de las potencialidades y limitaciones
locales, con las oportunidades regionales y globales, dando con ello un cambio a
un nuevo paradigma de planificación, donde la fuerza e incidencia provine desde
lo local.

Estos planes se formulan bajo procesos participativos y consensuados, los

cuales, además de concordar con la metodología participativa de la “propuesta”,
conlleva a que los actores locales se involucren y empoderen de los procesos de
diagnóstico y planificación y se oriente a la conformación o fortalecimiento de los
comités de gestión o de desarrollo de dichos planes locales.

A manera de síntesis, según Ramón (2002) y adaptaciones del autor, un Plan de

Desarrollo Local (PDL), se construye siguiendo los siguientes momentos:

• Concertación local de los actores para el proceso de construcción del Plan.

• Promoción y comunicación de la importancia y proceso de construcción del Plan.
• Prediagnóstico técnico y autodiagnóstico comunitario.
• Construcción participativa del Plan de Desarrollo Local (PDL).
Fase A. Autodiagnóstico de las mesas de concertación.
Fase B. Panificación de las mesas de concertación.
• La hipótesis de desarrollo o visión de futuro.
• Identificación de líneas estratégicas.
• Planes, políticas y programas.
• Identificación y formulación de perfiles de proyectos.
• Estructuración del PDL.

76
 CAPíTULO 2
• Socialización y ajustes del PDL.
• Lanzamiento y legitimización del PDL.
• Fortalecimiento institucional para la gestión del PDL.

Un avance sintetizado a manera de flujo de este proceso metodológico de

construcción participativa de planes de desarrollo, se hace referencia en el
Capítulo 4 del manual.

6. Planes de ordenamiento, manejo y desarrollo de cuencas y microcuencas.

Estos planes son los instrumentos que proporcionan las directrices técnicas para
el ordenamiento y manejo de recursos naturales. Además, con base en sus
objetivos, problemática y prioridades de intervención, presentan información del
contexto y recursos de la cuenca, las características socioeconómicas e
institucionales relevantes, y los programas y proyectos específicos a ser
ejecutados en el horizonte del plan.

El plan de manejo de una cuenca es un instrumento directriz ordenador e

integrador para el desarrollo optimo, racional y eficiente de sus recursos en
función de las necesidades del ser humano. Involucra esencialmente la forma de
aprovechar proteger y conservar los recursos de la cuenca mediante la
producción sostenida y el equilibrio ambiental.

El plan de manejo de una cuenca puede tener diferentes énfasis de acuerdo con
la “vocación” y/o tipo de aprovechamiento que se le está dando, que podría ser:
prevención, mejoramiento, rehabilitación, protección y conservación, y manejo
integral.

Para fines de ejecución, en los planes de manejo de la cuenca/microcuenca se

toma en cuenta la definición de planes más operativos a nivel de zonas de
intervención (piso altitudinal, zona agroecológica, unidad de paisaje, poblaciones
o comunidades, predial, entre otras) al igual que las actuaciones por ejes de
interés común (asuntos que benefician o afectan a todos los pobladores de la
cuenca o microcuenca), siendo el manejo del agua uno de los ejes que más
convoca y moviliza.

Tomando como base este propósito común, la secuencia de intervención de los

planes de cuencas/microcuencas, partiría con el agua y luego a los otros recursos
relacionados como el suelo y la vegetación y al final incluir otros componentes
sociales y económicos que, en conjunto, configuran la visión del manejo integral
de estas unidades socioterritoriales.

7. Planes Comunales. Estos planes merecen especial atención porque de ellos

nace la sinergia para mirar y actuar hacia la visión de microcuencas y
posteriormente de subcuencas y cuencas. Son relevantes porque en los
procesos de desarrollo rural las comunidades campesinas son el punto focal para
iniciar cualquier actividad de planificación o desarrollo productivo.

77
 En sí los Planes Comunales son instrumentos metodológicos de planificación
construidos y acordados por las mismas comunidades campesinas o indígenas,
con base en su contexto y las limitaciones y potencialidades. Refleja en forma
cronológica las actividades, aportes, responsabilidades y compromisos adquiridos
por la comunidad en un período determinado, por lo general un año calendario.
Además son instrumentos que permiten a las comunidades dar seguimiento y
evaluar el cumplimiento de las actividades planificadas y los compromisos
establecidos.

Si se unen dos o más planes comunales, éstos conforman los Planes

Intercomunales, en los cuales además de considerar las actividades especificas
de cada una, también se identifican las actividades comunes de comunidades
involucradas. Para estas actividades de interés común, en el plan intercomunal
se especifican las responsabilidades, aportes, tiempos y también estrategias de
cómo ejecutarlas de una manera conjunta. Estos planes, son generalmente
elaborados por organizaciones campesinas de grado superior (organizaciones de
segundo y tercer grado).

8. Planes Prediales. Con este tipo de planes a nivel de predios (fincas o parcelas
campesinas), se llega al nivel estrictamente de acción de los planes comunales y
con ello luego al plan de manejo de la cuenca/microcuenca. A este nivel de
planificación el conocimiento técnico y social se integran para hacer viables las
actividades planificadas y, sobre todo, aquellas que son acordadas entre los
propietarios y los agentes externos. El diseño predial se explica en el Recuadro 15.

Diseño predial / Recuadro 15

Andrade (2000) define y explica el diseño predial: Es una herramienta que forma parte
de un proceso de planificación participativa. La principal característica del diseño
predial es la incorporación de una visión sistémica. Se realiza a nivel del predio
familiar, ya sea una parcela de pocos metros cuadrados o una finca de varias
hectáreas.

El diseño predial nos permite articular todos los elementos naturales y socio-
culturales que componen un predio con las actividades agropecuarias y forestales
que se están estableciendo. Sirve para enriquecer el Plan Comunal con información
más real y con una visión de largo plazo. Ayuda a mejorar el seguimiento y la
evaluación, y a visualizar la apropiación de las tecnologías y metodologías por parte
de los campesinos y campesinas.

78
 CAPíTULO 2
Otra metodología innovativa que se utiliza como parte de los planes de
ordenamiento y manejo, es la planificación de Unidades de Paisaje (UP). Zury
(2000), en el marco del manejo de microcuencas, considera a las unidades
paisajísticas como sectores dentro de cada piso altitudinal (Recuadro 16) que se
caracterizan por poseer condiciones homogéneas en cuanto a: topografía,
recursos de agua, suelo y vegetación, grado de organización social, relaciones de
parentesco familiar, problemas y potencialidades y sistemas de producción
agroecológica. De ahí su importancia de diseñarlas como unidades de manejo
para su protección, rehabilitación o desarrollo productivo sustentable.

Pisos altitudinales / Recuadro 16

Para fines de planificación de cuencas y microcuencas, se las divide en: piso o parte
alta, piso o parte media y piso o parte baja. En el mundo campesino e indígena esta
verticalidad es muy manejada y conocida, en su orden, como: cerro, ladera y valle.
Desde el punto de vista más técnico, también se los conoce como pisos
agroecológicos: alto (páramo, cerro), medio (bosque nativo, cultivos de ladera) y bajo
(valle, cultivos).

Hay que destacar el papel determinante de la verticalidad, es decir del factor

altitudinal en la caracterización y funcionalidad ecológica y social de una
microcuenca. De acuerdo a este parámetro se conocen, principalmente, con base en
su fisiografía, hidrología y vegetación, tres partes comunes en toda microcuenca: la
alta, la media y la baja. Cada una de ellas, en términos ecológicos, con un
microclima, tipo de suelos, vegetación, fauna, cultivos y animales característicos; y,
en términos sociales, con sus poblaciones campesinas e indígenas, caracterizadas
por una lógica socio-productiva condicionada fuertemente al medio ambiente y su
cosmovisión cultural (CCTA, CCAIJO e IDEAS, 1999).

9. Programas y proyectos de los planes. Estas directrices, independiente del

nivel de zona o espacio de intervención que se considere, constituyen el horizonte
táctico de los planes estratégicos y de manejo de la cuenca/microcuenca. Es
importante resaltar que con base en los proyectos se puede acceder al
levantamiento de fondos para su financiamiento, al igual que la búsqueda y el
establecimiento de alianzas estratégicas para la operatividad de los mismos. Lo
más importante es que con ellos se consigue enfrentar los problemas y/o atender
las necesidades y demandas de familias del campo y la ciudad. Para diferenciar
entre lo que es un programa y un proyecto, ver Recuadro 17.

79
Diferencias entre un programa y un proyecto / Recuadro 17

Según FAO-PNUMA (1996) un programa representa un planteamiento conceptual a

mediano y largo plazo (por ejemplo, entre 5 y 15 años) que involucra una serie de
objetivos globales, sean sectoriales e intersectoriales, y suelen incluir metas y
acciones generales orientadas a cambios estructurales de tipo macroecómico, social
y/o legal-institucional. En cambio un proyecto de acuerdo a la FAO-PNUMA,
representa una extracción de un programa con objetivos intermedios, cuyas acciones
y metas suelen ser más especificas, las cuales se ejecutan y financian a corto o hasta
mediano plazo (de 2 a 5 años).

En relación con el plan de ordenamiento y manejo, los programas están mas

relacionados al ámbito total de la cuenca o de las subcuencas, mientras que los
proyectos se generan y desarrollan en el ámbito de las microcuencas y las
subunidades menores: pisos altitudinales, unidades homogénea de paisaje y
comunidades campesinas.

Los programas y proyectos deben provenir de las áreas o de lineamientos de la

planificación estratégica de la cuenca/microcuenca. Si el contexto territorial
mayor de estas unidades se circunscribe a un municipio, provincia, departamento
o región, es necesario que dichas estrategias, programas y proyectos se articulen
o estén en sintonía con las planificaciones que existan de estos territorios político-
administrativos.

En lo que concierne a la construcción de proyectos, éstos son tratados en el punto

1.1. del capítulo 5.

10. Planes de contingencia. Los planes de contingencia permiten analizar los

potenciales riesgos e impactos de fenómenos naturales recurrentes dentro del
espacio cuenca/microcuenca, permitiendo conjuntamente con los actores locales
generar e implementar propuestas de mitigación, preparación, respuesta y
rehabilitación ante la ocurrencia de estos fenómenos.

En los Andes, los fenómenos están mayormente relacionados con deslizamientos

o deslaves, incendios forestales e inundaciones. Sobre este último, por ejemplo,
en las partes bajas de las cuencas de la región fronteriza del norte del
departamento de Piura, Perú, y en menor proporción, del sur de la provincia de
Loja, Ecuador, la presencia recurrente del fenómeno del El Niño acarrea grandes
daños a la infraestructura física y productiva y la salud de la poblaciones locales.

El abordaje de un plan de contingencia se concentra en: la ubicación de las zonas

de mayor riesgo, identificación de los riesgos comunes y transversales, determinar
los factores de vulnerabilidad, determinar las medidas de mitigación, precisar las
acciones de preparación y respuesta, evaluar y realizar las acciones de
rehabilitación, y fortalecer un sistema de organización local para la gestión del plan.

80
 CAPíTULO 2
Como conclusión final sobre el pilar de la planificación, se reitera que esta
diversidad de planes, programas, proyectos y estrategias, se encuentran
descritos en los capítulos 3, 4 y 5 del manual.

5.2 Pilar de la Consideraciones generales de la Gestión

gestión Este pilar es abordado desde lo que significa gestión y desde sus ámbitos
relacionados con lo comunal e institucional, para llegar a profundizar el tema de
cuencas y microcuencas.

En este pilar también se hace un recorrido sobre los Organismos o Entidades de

Cuenca, que a nivel comunitario e institucional promueven la gestión ambiental.

a) Por qué es importante la gestión……

El hecho de contar con planes de cuencas o microcuencas, al igual que tecnologías que
posibiliten el establecimiento de obras productivas y de conservación, no garantiza que
lo programado se ejecute y, menos aún, que puedan ser apropiadas para los
pobladores locales.

Algo semejante ocurre con las entidades públicas y privadas e incluso comunitarias, las
cuales se han encargado del manejo de los recursos naturales y la tarea ambiental en
una determinada jurisdicción territorial. La sola existencia de las mismas no garantiza
que tengan las competencias, herramientas, políticas y estrategias para promover
procesos o sistemas de gestión.

Estas entidades presentan serias limitaciones y capacidad de gestión, por las siguientes
razones: a) no disponen de talentos actualizados, al igual que de equipos e
infraestructura moderna, b) se resisten al cambio y a la innovación institucional, c) hay
perpetuidad en los mandos de dirección, d) gerencian a lo interno (no toman en cuenta
el entorno cambiante) y centrados en normas administrativas y legales, e) les falta
capacidad para movilizar fondos locales y levantamiento de recursos externos,
f) toman decisiones autocráticas (prima el argumento de la autoridad y no la autoridad
del argumento), unidas a decisiones improvisadas, clientelistas y de corto plazo,
g) carecen de un marco orientador contemporáneo y h) predominan los trámites
burocráticos. Estas y otras formas arcaicas de gestión se traducen en la improvisación,
imitación e intrascendencia de las acciones que les competen.

Aunque hay avances por efecto de los procesos de descentralización y de las tendencias
de la globalización que conducen a procesos de mayor competitividad en una economía de
libre mercado, es necesario que los organismos de cuenca institucionales y comunitarios,
se enrumben en un proceso permanente de innovación institucional para que puedan llevar
a la práctica los planes de ordenamiento y manejo de cuencas o microcuencas, por
supuesto, si dichos planes también han sido construidos mediante procesos participativos.

81
El manual incluye una serie de estrategias, técnicas, directrices, pautas
metodológicas e instrumentos participativos para fortalecer las capacidades de las
entidades de cuenca/microcuenca y, con ello, mejorar los procesos de gestión de los
planes, programas y proyectos para el desarrollo y conservación.

b) Cuál es la diferencia entre administración y gestión ……

En la dinámica institucional se tiende a manejar los términos administración y gestión

como equivalentes. Al no existir claridad en lo que significan, su utilización lleva a
confundir entre lo que es un gerente y lo que es un administrador.

Según el Proyecto Nuevo Paradigma (Mato, et al. 2001) estas dos actividades
presentan las siguientes diferencias:

• La “gestión” se refiere al manejo de los fines (actividades que intervienen en el

entorno y son influenciadas por este), mientras la “administración” se refiere al
manejo de los “medios” (diferentes tipos de recursos materiales, recursos
financieros, etc.) e involucra actividades rutinarias en torno al manejo de dichos
medios.

• La pertinencia de las “decisiones gerenciales” deriva principalmente, de la

percepción de los/las gerentes sobre la dinámica del proceso de interacción entre
la actividad objeto de la organización y su entorno. Ellos/ellas deberían pasar la
mayor parte de su tiempo en los nodos de interacción entre la actividad meta y el
entorno, y no en sus oficinas.

• La pertinencia de las “decisiones administrativas” es aportada principalmente, por

manuales de normas y procedimientos, lo que explica por qué los/las
administradores/as deben pasar la mayor parte de su tiempo en sus oficinas.

• Como principio de anterioridad, las decisiones gerenciales preceden a las

decisiones administrativas; las primeras moldean la naturaleza, el rumbo y las
prioridades asociadas a los fines de la organización, las últimas se inspiran en las
primeras para viabilizarlas.

Para un administrador, la mayoría de las conexiones entre los diferentes factores que
él maneja están preestablecidas, mientras un gerente debe tener la habilidad de
percibir conexiones entre factores aparentemente desconectados. Muchas veces, el
éxito o el fracaso temporal de una organización llega a depender casi totalmente de
esa habilidad estratégica. Para tomar decisiones asociadas con el manejo de la
actividad fin, los gerentes necesitan emplear más tiempo en el contexto donde dicha
actividad fin se enlaza con el entorno relevante de la organización.

82
 CAPíTULO 2
c) Qué es gestión comunal e institucional y hacia dónde contribuye…..

…..En sus raíces prácticas, el proceso de gestión implica la participación entendida

esta como “la capacidad que tienen los habitantes de tomar parte de algo” y la
concertación entendida como “la capacidad de los hombres y mujeres de ponerse de
acuerdo en torno a un objetivo común, es decir, es parte de la construcción de futuro.
De allí que, la participación y la concertación son caras de una misma moneda, por
tanto no se puede participar sin ponerse de acuerdo las partes involucradas….

(PRONAMACHCS, 2002)

La gestión comunal………

El nivel comunal es uno de los primeros espacios para iniciar procesos de gestión de
cuencas. Las comunidades rurales mantiene formas propias de gestión comunal que
les ha permitido, a través de sus líderes/as y sus estructuras tradicionales promover
acciones por lo común colectivas (mingas, prestamanos, ferias y otras) para su
desarrollo y la búsqueda de beneficios para las familias campesinas.

Las comunidades de acuerdo a las oportunidades o amenazas que les presenta el

entorno externo, han tenido que adquirir otros mecanismos de hacer gestión
comunitaria. Aunque estas adaptaciones conllevan la pérdida de la cultura tradicional
de hacer gestión, también se incorporan nuevas estrategias y herramientas de
gestión más eficientes y ordenadas. De estos cambios surge la formación y
fortalecimiento de capacidades de los talentos humanos locales, que les ha permitido
mayor acceso a recursos, asistencia técnica, desarrollo empresarial y representación
en instancias de decisión.

Una evidencia del fortalecimiento de la capacidad de gestión comunal, es la presencia

creciente de promotores y promotoras campesinas con altas destrezas técnicas para
capacitar a las familias campesinas, así como de líderes y liderezas con capacidad
gerencial para dirigir las organizaciones locales hacia desafíos mayores. También se
evidencian innovaciones en la conformación y/o fortalecimiento de estructuras de
gestión comunal orientadas al tema productivo-ambiental como: comités
agroforestales, comités y comisiones de recursos naturales, comités y comisiones de
regantes, juntas de usuarios del agua, comités de microcuencas, entre otros.

En el Recuadro 18, se aprecia un ejemplo de la innovación de la gestión comunal

frente a los cambios del entorno.

83
La Gestión Comunal / Recuadro 18

Según Kenny-Jordan, et al (1999) antes, cuando predominaba el modelo de

crecimiento basado en el papel central del Estado, los esfuerzos de gestión de las
comunidades estaban dirigidos hacia afuera, hacia los representantes del aparato
estatal, configurando parte de un estilo paternalista de interrelación social. Las
diversas formas de gestión, basadas en memoriales, cartas, conversaciones directas
y hasta en movilizaciones sociales, tenían esas características.

Ahora que las funciones del Estado se han reducido notoriamente, las comunidades
rurales ha venido ejercitando otras formas de gestión que, sin descuidar sus
demandas ante el Estado, se ha enfocado en mirar más hacia adentro, hacia las
propias capacidades y recursos locales, y a diversificar las opciones y fuentes de
cooperación y de actuación social.

Se está incorporando progresivamente una lógica de gestión más gerencial de los

recursos naturales, integrando factores económicos, ecológicos, sociales y culturales
en el nivel local, y ejercitando con mayor dinamismo las capacidades de gestión de
las poblaciones rurales.

La gestión institucional…….

La gestión institucional es la dimensión más relevante de una organización porque

afecta, positiva o negativamente, todo el proceso de desempeño institucional. La
gestión tiene una influencia directa en la sostenibilidad institucional. A manera de
justificación de este tema, en el Recuadro 19, se da una vista rápida del por qué la
necesidad en emprender o fortalecer los procesos de gestión institucional:

El por qué de la necesidad de Gestión Institucional / Recuadro 19

En los actuales momentos en la región andina y otras regiones de mundo se está

viviendo un cambio de época, generado esencialmente por efectos de la
globalización, la informática y los procesos de descentralización de los estados
centrales a los gobiernos locales. Este nuevo paradigma de cambio global y nacional,
se refleja en la presencia de una serie de implicancias (presiones y oportunidades) en
el entorno de las instituciones de Desarrollo Local, en las que se encuentran las
estructuras y entidades de gestión de cuencas/microcuencas.

Estas implicancias que producen vulnerabilidad institucional, ameritan ser analizadas

en la perspectiva de prevenir o tomar las medidas mas adecuadas para enfrentar
estos nuevos desafíos; especialmente en aquellas instituciones que, como sucede en
un buen numero de Gobiernos Municipales y de Organizaciones de la sociedad civil
(las entidades de gestión de cuencas/microcuenca), que interactúan en un
determinado espacio socioterritorial, carecen de marcos orientadores o proyectos
institucionales, que les permita, de alguna manera, orientar las decisiones para
atenuar o adaptarse a las perturbaciones del entorno cambiante.

84
 CAPíTULO 2
Ante las nuevas exigencias del entorno lo que comúnmente han hecho las
instituciones locales, es improvisar acciones sin ninguna planificación que ordene sus
intervenciones de una manera objetiva, de largo plazo y que sea sostenible. En esta
misma perspectiva, cuando se produce sucesión de las autoridades que dirigen las
Organizaciones, no existen instrumentos, directrices y estrategias que posibiliten la
continuidad de las acciones sin que se produzcan los clásicos retrocesos, que lo que
hacen es desprestigiar la credibilidad institucional, igual que “duplicar triplicar o
cuadriplicar” esfuerzos y recursos.

La gestión institucional viene a ser el proceso del manejo dinámico de la interacción

que ocurre entre la organización y su entorno relevante; en otras palabras, la gestión
puede ser comprendida como el manejo del cambio hacia adentro y hacia afuera de
la organización. La gestión se puede expresar en cuatro aspectos básicos:

• Construir y compartir una visión de futuro (nueva coherencia).

• Identificar y consolidar elementos orientadores de referencia para el logro de los
objetivos demandados por esta visión de futuro.
• Tomar decisiones coherentes con estos elementos de referencia asociados a esta
visión de futuro.
• Construir las condiciones para que esta nueva coherencia sea institucionalizada.

(Proyecto Nuevo Paradigma, 2001)

En términos más amplios, en el marco de las Organizaciones de Desarrollo (públicas

y/o privadas, comunitarias e institucionales), la gestión es un “proceso” permanente
de toma de decisiones y promoción de acciones gerenciales, en su mayoría
concertadas para lograr que:

(i) Cuenten con un consistente proyecto institucional o marco orientador (misión,

visión, políticas, objetivos, estrategias, valores, principios, premisas, promesas,
etc.) de largo plazo y que esté en permanente sintonía con el entorno relevante
de actuación. Además, que el proyecto institucional esté articulado y aporte a
planificaciones locales mayores (planes cantonales, provinciales, regionales,
nacionales).

(ii) Dispongan de una sólida capacidad técnica, administrativa, financiera, analítica y

propositiva de manera que su desempeño institucional sea coherente y
correspondiente con su misión o razón de ser.

(iii) Ofrezcan a los socios, usuarios, clientes o consumidores bienes y servicios

(propuestas, proyectos, productos, insumos, procesos, etc.) eficientes, eficaces y
pertinentes.

85
(iv) Busquen la sostenibilidad interna de la institución y externa a nivel de sus
propuestas técnicas, metodológicas e institucionales de intervención.

(v) Mantengan alianzas estratégicas para generar sinergias y complementariedades.

(vi) Fomente procesos participativos y de concertación tanto al interior de la

organización como con los actores del entorno relevante en el cual actúa e incide.

(vii) Dispongan de una cultura de cambio para la innovación organizacional e

institucional.

(viii) Alcancen legitimidad social y apoyo de parte de los usuarios de los bienes o
servicios y de la sociedad en general.

d) La gestión de cuencas/microcuencas

En el contexto de las cuencas/microcuencas hidrográficas, la gestión es un proceso

de administración de los recursos de la zona y la capacidad gerencial para continuar
con una visión de futuro, considerando las demandas y necesidades sociales y
culturales de la población, la cual debe participar activamente en todo el proceso de
diagnóstico, ordenamiento, desarrollo y gestión de los planes de cuencas. La gestión
implica toma de decisiones por actores con visión de futuro a nivel individual y
colectivo (PRONAMACHS-SNV, 2002).

La gestión de cuencas tiene que ver con la capacidad gerencial que tienen los seres
humanos para dinamizar el accionar de las estructuras organizacionales y
administrativas y, aprovechar y proteger los recursos naturales de la
cuenca/microcuenca con el fin de obtener una producción óptima y sostenida para
beneficio de las poblaciones residentes y de aquellas generalmente asentadas
“aguas abajo”

Adicionalmente, la gestión de cuencas demanda de una institucionalidad que le

sustente en términos de legitimidad social y constitucionalidad jurídica. Esta
institucionalidad de cuenca posibilita que la gestión pueda ser ejercida con
democracia y derecho, tanto al interior de las organizaciones y entidades locales,
como al exterior con estructuras o espacios de vinculación y negociación en los
ámbitos provincial, regional y nacional. Cuando se trata de cuencas compartidas, por
ejemplo de carácter binacional, el relacionamiento avanza a los niveles
internacionales.

En procesos de planificación del desarrollo local de un socioterritorio y/o espacio

político-administrativo al que pertenece la cuenca/microcuenca, las estructuras
organizacionales e institucionales de esta unidad menor, tienen que articularse a la
institucionalidad del espacio mayor de desarrollo local que puede ser, por ejemplo,
una región, un departamento, una provincia o un cantón . Esta capacidad de
articulación con el entorno relevante, corresponde también a una de las áreas de la
gestión de cuencas.

86
 CAPíTULO 2
Desde la perspectiva instrumental, el Plan de Manejo y Desarrollo de la
Cuenca/Microcuenca es una herramienta o parte de la gestión de cuencas, de ahí
que, solo para su implementación, demanda de otros aspectos gerenciales como
establecimiento de alianzas estratégicas, movilización de fondos internos y
levantamiento de externos, diseño y aplicación de sistemas de información, y de
sistemas de seguimiento y evaluación, entre los principales.

En la gestión de cuencas/microcuencas, hay dos niveles: el comunitario y el

institucional. Cada uno de ellos tiene sus estructuras, roles y responsabilidades, para
responder a sus particularidades, necesidades y demandas. En tiempos actuales el
desafío es promover la fusión de estos dos niveles. Esta integración posibilita una
complementariedad en cuanto a la planificación e implementación de acciones, al
igual que promueve una gestión compartida, donde las decisiones sean tomadas de
igual a igual.

Los componentes del pilar de la Gestión

En el marco del análisis conceptual de la gestión comunitaria e institucional la

“propuesta” de planificación y gestión de cuencas/microcuencas del manual,
contempla para este pilar los componentes o métodos e instrumentos que se detallan
en la Figura 10 y líneas siguientes.

4. Gestión de planes de unidades 5. El acompañamiento

menores (pisos, unidades comunitario y el institucional
paisajes, predial, comunal)

3. Gestión de planes de manejo 6. Sistemas de seguimiento y

de cuencas y microcuencas evaluación comunitaria e
institucional

2b. Procesos
2a. Plan de
fortalecimiento
de negociación y 7. Sistemas o mecanismos de
institucional
manejo de comunicación e información
conflictos institucional y comunitaria

2. Procesos de fortalecimiento e
innovación organizacional e 8. Procesos de sistematización
institucional de entidades locales de experiencias comunitarias e
y de cuencas institucionales

9. Incidencia política en lo local y

1. Entidades u organismos
nacional (Procesos de
institucionales y comunales para la
participación y concentración
gestión de cuencas/microcuencas
ciudadana)

PILAR DE LA GESTIÓN DE
CUENCAS/MICROCUENCAS

Figura 10. Componentes del pilar de la Gestión de Cuencas/microcuencas

87
1. Entidades u organismos para la gestión de cuencas/microcuencas

Por qué la necesidad de las entidades de cuencas…..

En el desarrollo sostenible, una de las limitaciones se atribuye a la falta de

profundidad en el tratamiento de enfoque institucional. De ahí que la sostenibilidad
del desarrollo se vuelve un concepto abstracto si no se asocia con objetivos claros
que se deben alcanzar dentro de territorios definidos y articulados a los procesos de
gestión institucional-organizativos.

La gestión de los recursos naturales dentro del territorio de una cuenca hidrográfica
es una opción valiosa para guiar y coordinar procesos para el desarrollo,
considerando las variables ambientales. Esto no hace que el territorio de una cuenca
sea el único espacio requerido para la gestión de los recursos naturales o del
ambiente en general. Es fundamental que toda gestión de cuencas se haga teniendo
en cuenta su relación con los sistemas de gestión que funcionan con los otros límites,
sobre todo con las demarcaciones político-administrativas, entre las cuales los
municipios son prioritarios.

Para convertir en acciones las políticas ambientales y los mismos planes maestros o
de manejo de cuencas, es preciso disponer de entidades adecuadas de gestión. La
creación y/o fortalecimiento de estas entidades significa generar un sistema público-
privado, autónomo en lo financiero y en la toma de decisiones, orientado a lo social y
sensible a los aspectos ambientales, que además debe actuar en forma democrática
y participativa.

La conformación de entidades de gestión ha despertado un especial interés en los

gobiernos nacionales y seccionales y en la sociedad organizada. Sin embargo, aún
cuando existen importantes esfuerzos hacia este objetivo, todavía son iniciales los
avances que se ha dado.

Cuáles son los niveles de las entidades de cuencas y microcuencas……….

Un nivel de las entidades de cuencas se relaciona con las estructuras institucionales

generalmente formales y con dependencia del Gobierno Nacional o Local, como:
Ministerios del Ambiente o de Recursos Naturales; Institutos o Direcciones de
Recursos Hídricos, Consejos de Cuenca, Autoridades Autónomas de Cuencas y
Empresas Municipales de Gestión del Agua; las cuales para la gestión se amparan en
sus marcos normativos y regulatorios pertinentes.

El otro nivel se refiere a las estructuras locales, las cuales están representadas por
organizaciones tradicionales como las Juntas de agua, Juntas de usuarios,
Comisiones y Comités de riego (en este espacio se ubican las estructuras de los
Comités comunales e intercomunales de microcuencas). Estas entidades, aún
cuando algunas de ellas tienen vida jurídica, realizan la gestión de una forma
autónoma. Como tales, al nivel local toman las decisiones aprobadas en consensos
y en el marco de las normas internas.

88
 CAPíTULO 2
Otras figuras no formales se relacionan con plataformas de Redes Locales de
Cooperación (Consorcios interinstitucionales para la gestión participativa de la
cuenca, Red de fuentes de agua de una cuenca, Consorcios de municipios para la
gestión de una cuenca; Mesas de concertación del agua, entre otros), que funcionan
como suma de voluntades y con aportes de cada organización involucrada.

Entre los dos niveles de entidades de gestión, existe diversidad de criterios respecto
a la legalidad e institucionalidad de las mismas. Hay quienes se inclinan y defienden
la existencia de las estructuras formales netamente institucionales, las que desde su
potestad legal y de amparo estatal, emiten las políticas y estrategias para la gestión
del agua y de las cuencas.

Otros opinan que no necesariamente debe haber esta formalidad centralizante, que
la legitimidad debe estar dada por la sociedad civil de la cuenca. Este tipo de
estructuras informales, sin discusión alguna, tienen mayor representatividad de las
bases y organizaciones locales.

Algunas de estas últimas una vez que se consoliden, posicionen y alcancen

legitimidad social, se proyectan a constituirse legalmente para fines de acceso a
recursos, negociaciones, generación de políticas y toma de decisiones con base a la
normatividad vigente. Lo importante es que sea una figura legal que no compita con
sus socios, sino mas bien los aglutine, orienten las intervenciones, genere las
directrices, políticas y estrategias de ordenamiento, manejo y desarrollo de las
cuencas o microcuencas.

Qué hacer para mejorar creación de entidades de gestión de cuencas…….

Según Dourojeanni (1991) la creación específica de cada autoridad de cuencas debe

hacerse en forma progresiva, amparada por una ley general, de manera que los
esfuerzos y escasos recursos se concentren para ayudar a la organización de los
usuarios en algunas cuencas prioritarias, al tiempo que se adquiere experiencia en el
tema; y,

Los usuarios del agua y de otros recursos de la cuenca deben participar desde el
inicio en la conformación de la autoridad de su cuenca. Esta autoridad debe estar
conformada por los propios usuarios y los representantes del gobierno local y del
Estado, y apoyada por un equipo técnico de planta permanente que le sirva de
secretaría.

89
 2. Procesos de fortalecimiento e innovación organizacional e institucional de
entidades locales y de cuencas

a) Plan de fortalecimiento institucional

Para llegar a este plan de fortalecimiento, implica participar en todo un proceso de

reflexión de los talentos humanos involucrados. Para ello, por ejemplo, mediante la
matriz del triángulo de la sostenibilidad12 (marco orientador, capacidad y credibilidad),
se realiza el análisis interno y del entorno de las organizaciones o entidades
vinculadas con la gestión del plan de ordenamiento, manejo y desarrollo de la
cuenca/microcuenca (también de los planes subyacentes). Tomando como referencia
este diagnóstico, en primer lugar, se prioriza las áreas críticas a ser fortalecidas e
innovadas, para luego proyectar las acciones, tiempos, compromisos y
responsabilidades para la puesta en marcha del plan.

Existen otras concepciones y formas para formular los planes de fortalecimiento

institucional, como el análisis institucional y organizacional (AIO), el análisis del
entorno (macro ambiente y micro ambiente de la organización), entre otros. Con
base en estos análisis institucionales, se proyecta las respectivas estrategias y planes
de fortalecimiento.

Para profundizar conceptualmente este tema, se toma como referencia el siguiente

supuesto:

...No se puede alcanzar el desarrollo sostenible si no existen instituciones sostenibles...

...No se logrará instituciones sostenibles si no existen alianzas o redes sostenibles...

Partiendo del supuesto y en el marco de los actuales procesos de descentralización,

el fortalecimiento institucional es una de las áreas prioritarias de la gestión de las
organizaciones y entidades de cuenca y otras vinculadas con el desarrollo local.

Dependiendo de los niveles de representatividad de las organizaciones locales, del

espacio y ámbito de actuación y de la visión de las entidades externas que
acompañan a los procesos institucionales, existen, por ejemplo, varias formas de
concebir, formular y gestionar los planes de fortalecimiento institucional. En este
sentido, el Recuadro 20 amplía el concepto.

Fortalecimiento institucional / Recuadro 20

12
José De Souza en Proyecto Según PROLOCAL (2003)13 el fortalecimiento institucional es una acción planificada,
Nuevo Paradigma. 2001. sistemática y deliberada por la cual una organización o un gobierno local buscan
mejorar su capital humano, social, financiero y ambiental para desarrollar
Proyecto de Reducción de
instituciones y organizaciones con capacidad de responder con eficiencia, eficacia y
13

la Pobreza y desarrollo Rural

Local. legitimidad a los retos del desarrollo local sostenible.

90
 CAPíTULO 2
Entre los principales cambios que logra el fortalecimiento se destacan: (a) el
mejoramiento de la capacidad para definir con claridad la visión del desarrollo local;
(b) dotarse de la suficiente capacidad de gestión para acompañar a las comunidades
desde la planificación a la ejecución exitosa de sus propuestas; (c) desarrollar una
cultura organizativa que les permita a sus integrantes cumplir y hacer cumplir con las
normas y políticas establecidas por su organización; (d) capacitar y vincular al capital
humano necesario y calificado para desempeñar con eficiencia y creatividad las
demandas del desarrollo local; (e) crear las vinculaciones, alianzas y redes que les
posibiliten acceder a información y recursos; (f) tener la capacidad de movilizar
recursos propios y apalancar recursos externos para financiar su desarrollo y tener
los activos suficientes para trabajar con fuerza en la consecución de sus metas; y (g)
lograr mejorar la calidad de vida de sus integrantes mientras preservan sus recursos
naturales y recuperan las inversiones realizadas en los servicios.

El proceso metodológico para el fortalecimiento institucional advierte cuatro pasos

centrales: (i) un diagnóstico de la capacidad institucional actual, que concluye con el
establecimiento de un índice de fortaleza institucional; (ii) la formulación de un plan
para mejorar el índice de capacidad institucional; (iii) la implementación acordada y
negociada del plan; y (iv) la medición periódica del índice de fortalecimiento para
ajustar y complementar permanentemente su proceso.

Desde la perspectiva de PROLOCAL, el fortalecimiento institucional se focaliza en

lograr fortalezas en los siguientes capitales:

• El capital humano que está constituido por la habilidad y el talento individual de

los seres humanos que habitan en las localidades de los espacios
socioterritoriales de intervención.
• El capital social representado por las redes de reciprocidad y confianza mutua que
existen en una comunidad y las organizaciones locales.
• El capital físico y financiero, que está constituido por sus bienes y activos, la
infraestructura social y productiva de la que dispone, de los recursos financieros
que moviliza, y los impuestos y contribuciones voluntarias que realiza la
comunidad.
• El capital ambiental que lo conforma los recursos naturales del entorno (agua,
suelos, bosques, biodiversidad, el patrimonio construido y el paisaje ambiental).

b) Procesos de negociación y manejo de conflictos socioambientales.

Para abordar este tema de alto interés para los actores y gestores de las cuencas o
microcuencas, primeramente se presentan en el Recuadro 21 algunos conceptos
básicos relacionados a esta temática:

91
 Conceptos e ideas básicas sobre los que son y cómo se manejan los
conflictos / Recuadro 21

¿Qué es un conflicto?

Conflicto es una palabra cuya definición es estrictamente académica, en la vida

cotidiana se asume a través de términos más simples como enredos, pleitos y
problemas (Lederach, 1999). Para mencionar alguna definición formal se puede decir
que el conflicto es:

“Una diferencia consciente alrededor de un tema, entre dos o más personas, cuyas
aspiraciones no pueden satisfacerse al mismo tiempo”. (UPAZ, 2001)

¿Qué es un conflicto ambiental o socio-ambiental?

Un conflicto socio-ambiental es un complejo de interacción que se da entre dos o más

partes (individuales o colectivas), en torno a una o más cuestiones relacionadas con
el acceso, uso, aprovechamiento, control, deterioro o conservación de los recursos
naturales o del medio ambiente que se encuentran ubicados en un territorio
determinado.

El conflicto desde el punto de vista social siempre involucra dos o más personas14,
que asumen conscientemente la existencia efectiva de un conflicto.

¿Qué es el manejo de conflictos?

El manejo de conflictos (anteriormente denominado resolución de conflictos), es la

forma en que se ha atendido o reaccionado frente al conflicto. El manejo que se haga
puede partir de una:

Reacción: es decir enfrentar la situación a partir de un reflejo casi instintivo de

defensa, sin analizar ni cuestionarse mayor cosa sobre la situación conflictiva.
Ejemplos: lucha o huida.

Acción: actuar a partir del análisis y conforme a una estrategia particular, grupal o
14
Aunque en la mayoría de
social. Desde esta perspectiva, existen diversos modos de encarar el conflicto.
conflictos socio-ambientales
encontramos instituciones ¿Cuáles son los métodos de manejo de conflictos?
involucradas, recordemos que
los conflictos se mueven a
partir de las aspiraciones,
Existen diversos métodos que pueden ser útiles para el manejo de conflictos
posiciones o intereses de ambientales: entre los tradicionales figuran el juicio y el arbitraje, los cuales son
personas. Aunque métodos adversariales que tienden a resolver una controversia planteada por las
representen a una institución, partes conforme a derecho, es decir en el marco legal.
las personas se involucran en
el conflicto y en su manejo de
manera muy personal. Los métodos alternativos, entre los que figuran la negociación (ver recuadro 22) y la
Muchas veces las posiciones mediación, son métodos colaborativos que tienden a promover la cooperación entre
institucionales cambian las partes para llegar a un acuerdo satisfactorio para todas.
cuando cambian las personas.

92
 CAPíTULO 2
Los métodos alternativos de manejo de conflictos pueden clasificarse en: métodos
institucionales que son aquellos derivados de la ley y/o dentro de las instancias
judiciales; y, los métodos informales que son aquellos en los que las partes
construyen un proceso para la toma de decisiones, entre ellos figuran la negociación
directa, la negociación asistida o mediación y la facilitación.

Conceptos e ideas básicas sobre negociación / Recuadro 22

¿Qué la negociación?

Negociación, es la forma en que logra que los intereses de las partes sean tomados
en cuenta en cualquier política, ley o problema específico. Generalmente, se negocia
para hacer alianzas estratégicas, para que nos escuchen en algún foro, para lograr
que se implemente o se establezca una política. Incidir es de alguna manera
negociar.

¿Cuáles son los niveles de la negociación?

Se cree que para negociar solo se tiene que preparar para el momento en el que se
está dialogando en la mesa de negociación. En realidad existen tres niveles
importantes que se entremezclan y son igualmente relevantes para la negociación:

• Pre-negociación: este nivel es muy importante, aquí se analiza la situación, se

acumula información, se conoce a los actores, en otras palabras “preparamos la
cancha”.

• Negociación: en este nivel es donde se da el diálogo directo con las partes con
las que se debe o se quiere llegar a un acuerdo. Es aquí donde se debe poner
atención a cosas como la comunicación, las relaciones humanas, nuestros
intereses, quiénes se deben sentar a negociar, etc.

• Implementación de lo acordando: esto debe visualizarse cuando se negocie el

acuerdo ¿Será viable aplicar lo que estamos acordando? Aquí es importante
tomar en cuenta que la implementación es un proceso en el que las partes deben
aportar conjuntamente.

En el marco del fortalecimiento de las entidades de cuencas/microcuencas y,

tomando en cuenta los conceptos básicos señalados, el tema de manejo colaborativo
de conflictos, es un aspecto que tiene que ser considerado como herramienta
esencial para la gestión de cuencas.

93
Una de las mayores limitaciones que se presentan para la implementación del plan
de manejo de las cuencas, es la presencia recurrente de conflictos socioambientales
entre las poblaciones de las partes altas y bajas, fundamentalmente por el acceso,
uso (también abuso) y control del agua. Similar situación se da por la presencia de
incendios forestales, la invasión y saqueo de recursos de áreas protectoras, la
contaminación ambiental, la presencia de obras o actividades económicas que ponen
en riesgo los ecosistemas, la presencia de políticas y legislación que limitan o
exageran el uso de los recursos naturales, etc.

De idéntica manera existen conflictos personales y de las organizaciones, entre las

instituciones y las comunidades locales, entre las mismas instituciones, entre los
mismos productores, entre la gente del campo y la ciudad como se aprecia en la
Figura 11. También los conflictos se dan en los niveles internos de las entidades de
cuencas/microcuencas, así como de las organizaciones locales que de una u otra
manera tienen relación (a favor o en contra) con la gestión del plan.

Autoridades Familias
públicas campesinas
nacionales y posesionadas en
locales área rural

Organizaciones
campesinas de Conflictos en Familias
base y grado cuencas posesionadas en
área urbana
superior

ONGs y proyectos Empresas

de cooperación prestadoras de
servicios

Figura 11. Fuentes y actores de conflictos presentes en una cuenca hidrográfica

En este contexto, el manual trata el tema con la intención de que se fortalezcan las
capacidades gerenciales de los actores y estructuras de gestión de la cuenca o
microcuenca. A manera de pautas metodológicas, un proceso colaborativo de manejo
de conflictos abarca las siguientes fases: Fase 1. Identificación y análisis de
conflictos que comprende la recopilación de información, la evaluación, análisis y
sistematización de la información, y el diagnóstico sobre la situación conflictiva en
cuanto a elementos claves (el tema, actores, posiciones, intereses, poder, contexto y
antecedentes del conflicto); y, Fase 2. Estrategia para el manejo de conflictos que
incluye el proceso de negociación de los actores involucrados.

Este proceso de negociación incluye las siguientes etapas: (1) síntesis de la

información necesaria sobre el conflicto, (2) preparación o diseño de la metodología
a emplear, (3) negociación propiamente que considera: el análisis de distintas
alternativas, el análisis de opciones y los acuerdos a la mejor alternativa; (4)
seguimiento y evaluación de los compromisos adquiridos por las partes.

94
 CAPíTULO 2
3. Gestión de planes de manejo de cuencas y microcuencas

Los planes de ordenamiento y manejo, en su mayoría carecen de estrategias de

intervención y de mecanismos claros y consensuados de cogestión, lo que ha
permitido que los mismos puedan constituirse en verdaderas herramientas
estratégicas y de gestión.

Para superar estas limitaciones, amerita fortalecer o generar las condiciones

humanas, organizacionales, financieras, regulatorias, técnicas y de comunicación
efectiva para la implementación y ajustes permanentes de dichos planes.

Prácticamente los planes de cuencas y microcuencas, deben generar las siguientes

condiciones técnicas, operativas y de gestión: (i) consolidación de Plan de Manejo
como instrumento directriz ejecutivo, para lo cual se requiere hacer ajustes en
planillas o matrices de planificación, (ii) diseñar y aplicar estrategias y tácticas de
arranque y promoción del plan, (iii) implementación de proyectos y acciones
demostrativas y sinérgicas de las alternativas de manejo; y, (iv) fortalecimiento de las
estructuras técnicas, organizativas y de apoyo para la gestión del plan.

4. Gestión de planes de unidades menores (pisos, unidades paisajes, comunal,

predial)

En procesos de gestión participativa de un plan de manejo, una de las estrategias

claves para la operatividad es la zonificación en unidades menores, por ejemplo,
dentro de la cuenca/microcuenca. Un primer nivel se refiere a la subdivisión por pisos
altitudinales. En estos pisos que generalmente son tres: alto, medio y bajo, se prioriza
las acciones a implementar de acuerdo con la problemática o potencialidad que la
comunidad o comunidades decidan por ejemplo: control de erosión, explotación
productos del bosque, huertos familiares, etc. Por lo general estas actividades
benefician en forma directa la gente del lugar o piso altitudinal.

Otro tipo de zonificación se refiere a la subdivisión en: zonas agroecológicas, zonas

de amortiguamiento, unidades paisajísticas, territorios comunales, entre otras. La
implementación de las actividades está supeditada a las necesidades o
potencialidades de esas zonas por ejemplo: producción de servicios ambientales,
manejo de un área silvestre protegida, manejo de páramos, desarrollo de cultivos
rentables, etc.

Un nivel estratégico cooperativo, para la implementación de las alternativas de manejo,

es la zonificación por ejes de interés común. En estos espacios todas las
comunidades locales definen su importancia y necesidad en cuanto a beneficios a
recibir o daños a evitar por ejemplo: protección y manejo de fuentes o nacimientos de
agua para consumo humano o riego, control de inundaciones, prevención de incendios
forestales, control de contaminaciones, construcción de un canal de riego, etc.

El nivel más operativo del plan, se refiere al trabajo en las comunidades campesinas
e indígenas y, esencialmente, en las parcelas o predios campesinos.

95
Existen diversas modalidades de participación de la gente local, de las entidades de
cuenca (consejos de cuenca, autoridades de cuenca, comités de microcuenca, etc.)
y de las instituciones de apoyo, para la gestión de todas estas subunidades o zonas.
Éstas van desde las individuales a nivel de cada predio, hasta las colectivas que
movilizan a la mayoría de actores como son los ejes de interés común. En estas
últimas, la promoción de actividades colectivas como las mingas u otro tipo de
movilización social tradicional que exista, son esenciales para consecución de las
metas previstas.

5. El acompañamiento comunitario y el institucional

El acompañamiento comunitario es una estrategia que da cuenta del proceso

promovido por la entidad acompañante para la implementación de un proyecto
“enganche” que genera escenarios demostrativos, participación y capacidad local y
credibilidad en una propuesta técnica-metodológica. En segundo lugar, la estrategia
apunta a verificar la aplicación y apropiación de los diferentes temas o alternativas de
manejo, tanto las contempladas en los planes comunales, como las del Plan de
manejo de la cuenca o microcuenca.

La secuencia del proceso de acompañamiento se desarrolla en dos fases bien

definidas. La primera fase se refiere a la promoción y capacitación intensiva de las
familias campesinas en cada uno de los temas del plan comunal y del plan de la
microcuenca/cuenca; por ejemplo, en la propuesta del proyecto DFC/FAO se
aplicaron los temas de producción de plantas, establecimiento de plantaciones,
manejo de plantaciones, conservación de suelos, manejo de bosques nativos, huertos
agroforestales comunales y pequeñas actividades empresariales. En esta fase, que
corresponde a un período de dos a tres años, existe presencia permanente de la
entidad o proyecto que acompaña el proceso.

La segunda fase, se refiere al retiro gradual de la entidad o proyecto que acompaña

al proceso. Esta se da en un periodo de dos a tres años, en la medida que las
comunidades se apropian de las tecnologías y metodologías de cada tema o
alternativa de manejo de los recursos naturales de la microcuenca/cuenca. Es en
este momento cuando se empiezan a dar las condiciones para la autogestión y
sostenibilidad de los temas pero, para ello, un aspecto crucial que se fortalece
durante las dos fases, son las estructuras o entidades de gestión comunal y de la
cuenca.

En las dos fases el acompañamiento es verificado con los correspondientes

indicadores de resultados, pero los más importantes, son los indicadores de
replicabilidad, apropiación de las tecnologías y metodologías; y, los relacionados con
las estrategias de gestión.

96

Institucionalizar. Es un
15
proceso mediante el cual una
organización local asume una
propuesta de trabajo, la cual se
vuelve una práctica irreversible
en su contexto de aplicación.
De ahí que, se puede decir que
una propuesta está
institucionalizada cuando el
autor de la misma desaparece
y el actor institucional la aplica,
la defiende y la innova como
esencia de su misión
institucional
16
FACIL, es una herramienta
manejada por el proyecto
DFC/FAO, la misma que
aplicada en cinco momentos,
se logra que las organizaciones
locales se apropien, innoven y
promuevan con sus propios
medios la propuesta de
forestería social.
Gran parte de estos
17
conceptos e ideas provienen
de la experiencia del proyecto
DFC/FAO. Quito, Ecuador,
2000.
CAPíTULO 2
El acompañamiento institucional tiene referencia con el proceso mediante el cual se
institucionaliza15 la propuesta técnica y metodológica participativa de
cuencas/microcuencas, en las instituciones u organizaciones locales. Al
institucionalizarse esta propuesta en términos de concepción ideológica, técnica y
financiera, posibilita que la misma se masifique por su propia cuenta. Para lograr la
institucionalización, se requiere desarrollar un plan de acompañamiento institucional,
por ejemplo aplicando la herramienta FACIL16 que contiene los siguientes momentos:
(i) familiarización con la entidad a institucionalizar la propuesta, (ii) aplicación
adaptada de la propuesta, (iii) convencimiento y apropiación de la propuesta, (iv)
incorporación de innovaciones a la propuesta y (v) legitimidad social o proyección de
la propuesta al entorno.
6. Sistemas de Seguimiento y Evaluación comunitaria e institucional
El seguimiento y evaluación, sea en nivel comunitario o institucional, es una de las
herramientas esenciales para la gestión de los planes de manejo y sus planes
operativos de las zonas subyacentes (pisos, zonas agroecológicas, ejes de interés
común, unidades de paisaje, comunidades y predios).
Uno de los cambios a los cuales se deben adaptar las estructuras o entidades de
cuencas/microcuencas, es la de potenciar la participación social con mayor eficiencia
y eficacia. Esta participación de calidad se produce cuando continuamente se la está
monitoreando y autoevaluando; cuando no se lo hace, se cree que todo está bien y
que quienes cometen los errores son los demás y no nosotros. Todos los proyectos
o instituciones, sin o con intención, generan resultados, efectos e impactos que
únicamente con un continuo análisis serio y con base en indicadores, es posible saber
si lo conseguido beneficia o perjudica al entorno social, ambiental y económico (DFC,
2000).
Unos conceptos básicos sobre este tema se exponen en el Recuadro 23.
Conceptos e ideas básicas sobre el seguimiento y evaluación17 / Recuadro 23
¿Qué es el seguimiento y evaluación?
El seguimiento y evaluación es una herramienta gerencial clave dentro de una
organización. Además, aporta a la sostenibilidad institucional debido a que: en primer
lugar, demuestra en forma concreta que la institución cuenta con capacidad de
gestión para mantener sus proyectos; en segundo lugar, le permite medir en forma
continua los avances y problemas que se presentan en todo proceso, pero
principalmente le permite garantizar en buena parte, la consecución de los
compromisos que estaban contemplados en los objetivos institucionales o del
proyecto; y, por último, le permite documentar la historia de proceso, lo cual es uno
de los principales capitales de toda institución, proyecto o comunidad, para ser
utilizados en futuras propuestas (DFC, 2000).
97
 ¿Qué es un sistema de seguimiento y evaluación?

En el marco de un proyecto, esta interrogante desagregada se responde así:

¿Qué es un sistema?

Un sistema es un conjunto de subsistemas interrelacionados, interactuantes, de tal

manera que organizados con base en un procedimiento producen información, que es
la base para realizar análisis y generar conocimientos, y posteriormente tomar
decisiones y acciones (DFC, 2000).

¿Qué es seguimiento?

Es un proceso que permite garantizar un análisis continuo y periódico sobre los

resultados y actividades que se están ejecutando en el proyecto, con el fin de
asegurar el cumplimiento de los compromisos fijados en la planificación por parte del
proyecto y de la comunidad. Sus objetivos son:

• Ofrecer la información sobre el abastecimiento de insumos y productos según lo

planificado, para analizar y decidir en forma continua sobre la gestión del proyecto
en todos sus niveles,
• Identificar las desviaciones que surgen durante la ejecución y proponer soluciones,
• Contribuir a la retroalimentación entre los distintos niveles y actores, y,
• Generar entre los participantes una actitud de análisis y reflexión de su práctica
diaria.

Para la Cooperación Alemana GTZ, seguimiento es medir, tomar nota y registrar

cuidadosamente lo que sucede en el terreno y, al hacerlo, obtener y mantener una base
de información.

Seguimiento es la vigilancia continua de la ejecución de una actividad, para saber si la

entrega de insumos, los programas de trabajo, los productos previstos y otras acciones
se desarrollan de acuerdo a un plan establecido. El seguimiento permite saber en qué
punto del camino estamos, y tomar las medidas correctivas a tiempo (DFPA, 1995).

¿Qué es evaluación?

Es un proceso de juicio de valor encaminado a determinar, sistemática y objetivamente

la pertinencia, eficiencia, eficacia, efectos e impactos generados por los resultados del
proyecto, con base en indicadores previamente definidos y comparados con el
compromiso inicial (línea base). Sus objetivos son:

• Estimar la pertinencia de los conceptos y de la propuesta de trabajo del proyecto,

tomando en cuenta las consideraciones externas en las que se desarrolla.
• Medir los efectos (mediano plazo) y los impactos (largo plazo).
• Identificar y analizar factores (internos y externos) que influyen en una ejecución
exitosa del proyecto.

98
 CAPíTULO 2
Por lo tanto, un sistema de seguimiento y evaluación es un termómetro que nos
permite medir, por un lado, el nivel de avance de las actividades programadas y, por
otro, juzgar la consecución de los resultados en función de los objetivos, metas e
indicadores propuestos, de las políticas definidas, y de los enfoques que posea el
programa, proyecto o plan.

La creación de sistemas integrados de planificación, seguimiento y evaluación

(SIPSE), permiten apoyar en la gestión y gerencia de las organizaciones y proyectos
de cooperación. En términos de pautas generales metodológicas, desde la
experiencia del DFC/FAO, un SIPSE considera las siguientes fases:

• FASE 1. Diseño del sistema con base en los temas e indicadores de las
planificaciones comunales y de la microcuenca/cuenca;
• FASE 2. Definir niveles y herramientas de registro. Esta fase permite
implementar lo operativo al menos en los niveles comunal y microcuenca/cuenca,
y las herramientas como el cuaderno comunal, el cuaderno de la microcuenca, los
diarios de campo de los extensionistas, registros institucionales, y el sistema
computarizado.
• FASE 3. El análisis y uso de la información. Esta fase es indispensable para,
con base en datos, orientar con mayor objetividad las decisiones y acciones, lo
cual disminuye algunos riesgos. Este análisis se hace a nivel comunal y a nivel
de la microcuenca/cuenca.
• FASE 4. Automatización. Se la inicia solamente cuando se ha validado, en el
campo y con los involucrados, al menos un 80% de los indicadores y registros.
Esta automatización conlleva tres aspectos: diseño computarizado modular,
características del sistema computarizado y red de comunicaciones.

7. Sistemas o mecanismos de comunicación e información institucional y

comunitario

En las cuencas y microcuencas de montaña donde la dimensión social asociada al

manejo de los recursos naturales demanda de una gestión integral, un sistema de
información rural e institucional, reviste mayor importancia porque, además de
proveer información relativa a las actividades productivas y de comercialización de los
productos, se requiere de información ambiental vinculada a la prevención y alerta
ante potenciales desastres naturales o inducidos.

Así mismo, por efecto del flujo e interacción hidrológica entre las partes altas, medias
y bajas de una cuenca, se necesita, en forma oportuna y permanente de información
hidrológica que posibilite conocer la cantidad y calidad de agua disponible para
consumo humano y para otros usos. En las cuencas, por falta de un adecuado
sistema de comunicación e información, existe un distanciamiento entre la gente de
campo y de las ciudades. En el Recuadro 24 se destaca la importancia de la
comunicación en el desarrollo comunitario.

99
La comunicación y el desarrollo rural comunitario / Recuadro 24

En el manejo y gestión comunitaria de cuencas, no se concibe la comunicación como

la suma de eventos y materiales didácticos o de divulgación. Es mucho más que eso.
Es un componente clave desde el primer contacto con las comunidades, para hacer
posible una forma de relación horizontal que será la base de la cogestión y del
intercambio de saberes entre todos los actores del desarrollo rural.

Bajo este enfoque, en el vasto campo de acción del desarrollo forestal comunitario, la
comunicación es indispensable para: movilizar y formar conciencia pública; generar
espacios de diálogo intercultural; construir espacios de acercamiento y articulación
entre actores sociales; revitalizar los procesos locales; servirse de los medios y
manejarlos complementariamente; y promover una forma distinta de democratizar la
información (Herz, 1999).

En los procesos de la gestión de cuencas o microcuencas, la comunicación es uno de

los aspectos que muchas organizaciones de apoyo público y privado y las de gestión
local y de cuencas, no le dan la importancia como herramienta y estrategia gerencial
de alta capacidad para generar conocimiento y sinergias en los procesos de
desarrollo socio-productivo, prevención de daños e impactos y conservación de los
recursos naturales.

8. Procesos de sistematización de experiencias comunitarias e institucionales

Antes de analizar este tema como una herramienta para gestión de cuencas,
conviene hacer una pequeña conceptualización, que está en el Recuadro 25.

Algunos conceptos e ideas de la sistematización de experiencias / Recuadro 25

¿Qué es la sistematización?

La sistematización es entendida como “un proceso continuo de reflexión y aprendizaje

de la práctica y la creación participativa de conocimientos teórico prácticos para
enriquecer, confrontar y modificar el conocimiento actual, contribuyendo a convertirlo
en una herramienta realmente útil para entender y transformar nuestro
contexto”(DFC-FAO, 2000).

Desde otro punto de vista, la sistematización es un proceso de análisis de las

prácticas y proyectos de la gente, mediante el cual se construyen conceptos,
conocimientos y lecciones que ayudan a entender de mejor manera el cómo (factores
de éxito y no éxito) se llegó a la consolidación de estos procesos.

100
 CAPíTULO 2
¿Cuáles son los objetivos de la sistematización?

• Documentar o reconstruir el proceso vivido de una propuesta de

intervención (proyecto, práctica, técnica, metodología, etc.) en un tiempo y
espacio de determinado.
• Encontrar los factores de impulso y de restricción que apoyen la
continuidad de programas similares.
• Extraer aprendizajes o lecciones del proceso vivido.
• Difundir los aprendizajes a instituciones, comunidades y organizaciones.

Los conceptos señalados hacen notar la importancia de la sistematización para la

gestión de cuencas/microcuencas. Es evidente que el Plan de Ordenamiento y
Manejo de cuencas conlleva una serie de alternativas, tecnologías, metodologías y
estrategias de gestión que se implementan tanto a nivel del territorio de la cuenca
como en las entidades que las promueven. Cada una de ellas pasa por un proceso
de validación en el cual se generan factores de éxito o de fracaso, al igual que
lecciones aprendidas que necesitan ser abstraídas para, por un lado, mejorar las
prácticas actuales y, por otro, difundirlas para compartir con otros espacios locales o
externos.

En términos de pautas metodológicas, la sistematización en un primer paso define

las siguientes preguntas: (i) ¿Qué queremos sistematizar? Delimitar el proceso, lugar
y tiempo; (ii) ¿Para qué? Definir el resultado o utilidad; (iii) ¿Para quién? Definir el
público o beneficiario; (iv) ¿Qué aspectos centrales nos interesan? Centrar el eje de
sistematización; (v) ¿Quiénes participarán? Precisar los actores que forman parte del
proceso; (vi) ¿Cuáles son los espacios para la sistematización? Utilizar los escenarios
existentes; (vii) ¿Qué herramientas se utilizarán? Registros, fotos, etc.

Una vez definidas estas preguntas, un segundo paso se relaciona con la obtención
de información de la experiencia; el tercer paso es la reconstrucción del proceso
vivido; el cuarto paso es la reflexión a fondo para extraer los factores y lecciones
positivas y negativas; y, finalmente, se pasa al quinto paso, que es la comunicación y
difusión a los actores locales y otras organizaciones externas.

9. Incidencia política en lo local y nacional (Procesos de participación y

concertación ciudadana)

La incidencia política, ha sido desarrollada mayormente a lo interno de las mismas

estructuras de la sociedad organizada para promover mejores canales de
comunicación, diálogo y entendimiento, logrando así sinergias operativas que
permiten mejorar la eficiencia y eficacia de su desempeño organizacional e
institucional. Adicionalmente, la incidencia gestada entre organizaciones permite
crear concienciación de la necesidad de emprender en esfuerzos colectivos para
lograr impacto en los procesos de cabildeo, negociación, presión social, etc., ante el
sector gubernamental y otros sectores de poder nacional e internacional.

101

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18
incidencia política proviene de
la Fundación Arias para la Paz
y el Progreso Humano y de la
Corporación Ecuatoriana de
Cafetaleros CORECAF. 2002.
Las adaptaciones e
innovaciones
corresponden al autor.
La incidencia de las organizaciones de gestión local del agua o de
cuencas/microcuencas (consejos de cuenca, entidades o comités de cuencas, juntas,
comités y comisiones de usuarios y de regantes, etc.), debe ser una condición básica
a desarrollarse. Son varios los objetivos hacia los cuales estas organizaciones tienen
que orientar sus esfuerzos encaminados a generar cambios en las políticas de
inversión hidráulica y gestión del agua y de otros recursos naturales de la cuenca.
En los Recuadros 26 y 27 se profundiza el tema de incidencia política.
Conceptos de incidencia18 / Recuadro 26
¿Qué es incidencia?
• Es lo que se hace para lograr que una propuesta sea incorporada en la toma de
decisiones
• Es un proceso que se apuntala en el cabildeo para el logro de objetivos
• Es un proceso que apunta a un cambio o a influir en un sector determinado de la
sociedad
• La incidencia responde a un plan elaborado y tiende a cambios, logros e impactos.
¿Qué es incidencia política?
• Es un proceso planificado, sistemático con participación de las bases para lograr
cambios en favor de los sectores marginados, a través de estratégias de influencia
en los niveles (o ámbitos) de decisión institucional.
• Es un proceso sistemático y flexible orientado a lograr cambios en políticas que
deben rescatar las necesidades y demandas de las bases, sirviéndose de varias
herramientas como el lobby, la movilización y el cabildeo.
Incidencia política ciudadana / Recuadro 27
La democracia debe ofrecer oportunidades para la participación ciudadana efectiva y
congruente en la definición de la agenda política, como en el proceso de
conformación y ejecución de las políticas públicas. En Latinoamérica la falta de
claridad y concordancia entre el discurso y la acción política de los gobiernos
nacionales y locales, así como la falta de visibilidad de los beneficios reales que se
generan para la sociedad, son algunas de las múltiples causales que, desde la
perspectiva ciudadana, han contribuido al desprestigio de los partidos políticos, de
sus representantes y de la política en general.
102
 CAPíTULO 2
Los esquemas de poder que se crean constantemente en la construcción de las
agendas políticas coyunturales, están profundamente matizados por los intereses de
grupos dominantes (exportador, industrial, comercial, bancario, etc.) y de carácter
personal de los actores políticos involucrados en las decisiones legislativas y
ejecutivas de los Gobiernos nacionales y Gobiernos locales, muchos de ellos,
lamentablemente nominados por voluntad ciudadana, pero que al llegar a estas
representaciones, de una parte, se olvidan de sus promesas y, por otra, se sujetan a
la presión, influencia y hasta corrupción de parte de los partidos políticos
hegemónicos con trasfondo en las decisiones por grupos de poder económico que,
en países con gobiernos vulnerables, imponen las políticas económicas de turno.

Bajo este escenario, la incidencia de las organizaciones de la sociedad civil responde,

en un primer momento, a la necesidad de alterar, potenciar, modificar o frenar las
políticas públicas para que éstas sean más afines a la heterogénea composición
social y a la construcción de un verdadero sistema equitativo de desarrollo nacional y
local.

Un Plan de Incidencia viene a ser la herramienta táctica de organización en la cual se

precisan las acciones, los mecanismos, los actores, los tiempos y los recursos
fundamentales para realizar con éxito la lucha política. El propósito del plan es que las
entidades organizadoras de una campaña de incidencia dispongan de una guía donde
se precise con qué se cuenta, con quién se cuenta, ante quién se actúa y cómo se actúa.

Un plan de esta naturaleza demanda de un proceso participativo y una preparación

exhaustiva. Los pasos a seguir para la construcción del plan de incidencia son: (1)
análisis y selección del problema o necesidad para transformarlo en demanda, (2)
definición, entendimientos y diseño de la propuesta de incidencia, (3) análisis de
poder de los actores influyentes y oponentes tanto internos o aliados como externos
o receptores de la propuesta, (4) elaboración del mapa de poder donde se grafique
los intereses, posiciones e influencia de cada actor, (5) autoanálisis de fortalezas y
limitaciones de la estructura organizacional que lidera la propuesta o campaña de
incidencia, (6) definición de estrategias y actividades para poner en marcha el plan y
(7) definir el mecanismo de seguimiento y evaluación del plan.

5.3 Pilar de la Este pilar corresponde a la oferta técnica de la propuesta de manejo participativo de

producción-
cuencas y microcuencas. Encierra una serie de técnicas y alternativas que han sido
validadas, una parte, por el proyecto DFC/FAO y, otra parte, por otros proyectos y
conservación organizaciones vinculadas con el ordenamiento y manejo de recursos naturales.

103
 Es importante subrayar que la mayoría de las técnicas que se describen brevemente
a continuación y con más detalle en el punto 5.1. del capítulo 5, son prácticas
productivas que para su establecimiento se requiere de una activa participación de
hombres y mujeres de las comunidades campesinas e indígenas asentadas en las
cuencas/microcuencas. Así mismo, se debe indicar que las mismas son definidas por
las mismas comunidades en los planes comunales y plan de la microcuenca o
cuenca; de ahí, que las consideradas en el manual son una referencia, aunque las
mismas, son extraídas de la experiencia vivida en las comunidades y, además, han
sido priorizadas con base en las reales necesidades de las cuencas andinas o de
montaña.

En esta perspectiva, los componentes del pilar de la producción y conservación

considerados, son los que se muestran en la Figura 12.

6. Manejo de páramos

5. Conservación de suelos 7. Protección y manejo de

en laderas fuentes de agua

8. Manejo de riego
4. Manejo de bosque nativo parcelario

3. Manejo plantaciones forestales 9. Protección contra

y agroecológicas incendios forestales

10. Manejo de zonas de

2. Plantaciones forestales amortiguamiento
masivas

11. Valoración y pago por

1. Producción de plantas servicios ambientales

PILAR DE LA PRODUCCIÓN Y
CONSERVACIÓN DE
CUENCAS/MICROCUENCAS

Figura 12. Componentes del pilar de la producción y conservación de cuencas/

microcuencas
19
Estas tecnologías han sido
validadas y existen Los cinco primeros componentes19 de este pilar son abordados brevemente, mientras
documentos de trabajo de los restantes se describen con mayor detalle en esta sección y en el capítulo 5.
cada una de ellas publicadas
por el Proyecto DFC/FAO.

104
 CAPíTULO 2
1. Producción de plantas

Esta es una tecnología para la propagación de especies forestales y no forestales. La

producción de plantas es el primer paso de todo el ciclo de un programa forestal. En
el contexto campesino la cantidad, especies y modalidades de propagación, se las
realiza conforme lo planificado por las mismas comunidades.

La producción de plantas puede realizarse estableciendo viveros comunales y viveros

familiares. Los segundos los establecen las familias que tienen mayor capacidad de
producción, tanto por la disponibilidad de terreno, como por estar capacitadas
técnicamente. El valor añadido de los viveros comunales, es el fortalecimiento de la
organización y la solidaridad entre los socios y, sobretodo son escenarios de
capacitación comunal, desde los cuales se irradia los conocimientos a las parcelas
individuales.

2. Plantaciones forestales masivas y sistemas agroforestales

Esta tecnología se realiza con las plantas producidas en los viveros y de las
provenientes de regeneración natural, así como de material vegetativo recolectado
(estacas, esquejes, estolones y otros). En las comunidades campesinas se da
prioridad a las prácticas agroforestales (árboles intercalados, linderos, cortinas
rompe-vientos, barreras vivas, callejones, bosquetes, huertos, etc.) y a la protección
de los nacimientos y cursos de agua. Le siguen en importancia las silvopasturas y las
plantaciones masivas con fines industriales.

3. Manejo plantaciones forestales y agroforestales

El manejo de las plantaciones, consiste en un conjunto de técnicas que aplicadas a

plantaciones masivas y agroforestales, permiten aumentar la cantidad y calidad de
madera, a la vez que mejorar la producción y protección de cultivos. La aplicación de
estas prácticas está en relación con el tipo de plantación (masiva o en bloque,
agroforestal, silvopastura) y los objetivos de la misma. Por lo general las prácticas
son de orden silvicultural para producción de madera (podas, raleos), para obtención
de biomasa, para propagación (brotes, esquejes, estacas), para protección y
conservación de cultivos y pastos, y para generación de productos no maderables
(aceites, resinas, flores, frutos, medicinas, etc.).

4. Manejo de bosque nativos

El manejo de bosques nativos requiere un conjunto de técnicas que aplicadas al

bosque permitirá dar más valor a los productos y subproductos provenientes del
mismo. El manejo de bosque nativo puede efectuarse: por los organismos del Estado
encargados de esta actividad a través de la compra del área y control de la misma por
parte de una ONG, o Empresa de Agua Potable, y con la participación de los
integrantes de la comunidad o propietarios particulares del bosque, realizando un
aprovechamiento racional y sostenido de los recursos del mismo.

105
5. Conservación de suelos en laderas

Esta técnica se utiliza cuando las prácticas agroforestales, los huertos y sobre todo
los cultivos de ciclo corto estén ubicados en terrenos inclinados. Existen diversas
técnicas para la conservación de suelos que se pueden aplicar de acuerdo a las
necesidades particulares de cada predio. Entre las más importantes están:
construcción de terrazas de formación lenta con la utilización de diversos tipos de
pastos y arbustos; terrazas de banco; zanjas de infiltración; siembra en curvas de
nivel, entre otras.

6. Manejo de Páramos

El páramo, como todo ecosistema frágil, tiene muchas restricciones para su uso. De
hecho, no es un ecosistema con aptitud para las actividades humanas, pero la
realidad es distinta. Por razones históricas, socioeconómicas y políticas, muchos
grupos humanos se han visto obligados a utilizar y habitar en el páramo. Casi ningún
grupo humano tenía experiencia tradicional en el uso de este ecosistema y casi
ningún páramo estaba preparado para tolerar los actuales asentamientos humanos.
Esto tuvo como consecuencia que muchas áreas de páramo se fueran transformando
y degradando como consecuencia de un uso inapropiado. Esta degradación afecta
gravemente la riqueza biológica del páramo, su función como regulador hídrico, a
más de las propias posibilidades para cultivarlo y habitarlo.

En el páramo, donde la presencia humana y actividades como la quema, la ganadería

y la agricultura no son naturales, el mejor manejo para asegurar su riqueza biológica
y su funcionamiento ecológico e hidrológico es la protección total. Sin embargo, esto
es imposible considerando la presencia de miles de personas que habitan en los
páramos. Por tales razones, una de las estrategias, es considerar a los habitantes del
páramo como aliados de la conservación.

Para lograr un manejo integral participativo, se necesita establecer algunas relaciones

vitales. La primera es la relación entre todas las instituciones, organizaciones y
personas que tienen un interés en el páramo. La segunda relación es aquella entre
el páramo y la zona baja, haciendo realidad la visión de manejo integrado a nivel de
cuenca. La tercera relación es la que hay entre la conservación y el desarrollo.

El manejo sustentable de estos ecosistemas plantea la ejecución de tres acciones

(Aguirre, 2003):

a) Profundizar el conocimiento sobre la extensión, la diversidad ecológica y

socioeconómica, y el manejo de los páramos.

b) Apoyo al desarrollo, aplicación y difusión de técnicas de uso de la tierra, ecológica

y socialmente sustentables.

c) Fortalecimiento del marco institucional y definición de políticas dirigidas al manejo

de los ecosistemas de páramo.

106
 CAPíTULO 2
7. Protección y manejo de fuentes agua (vertientes)

Dos explicaciones conceptuales que se presentan en el Recuadro 28 dan cuenta de

la importancia de este tema.

Manejo de vertientes / Recuadro 28

¿Qué es el manejo de vertientes?

El manejo de vertientes es un proceso de formular y aplicar un conjunto de acciones

concertadas para el mejor uso de los recursos naturales, de buscar la participación
social y obtener beneficios económicos, a partir de una área de drenaje, cuyo objeto
será lograr mejores condiciones de vida para la población dentro de la vertiente y en
la zona de influencia.

¿Para qué sirve?

El manejo de vertientes sirve para iniciar un proceso de conservación, recuperación

y mantenimiento, de tal manera que se pueda obtener agua de calidad, y en la
cantidad suficiente para satisfacer las necesidades de las poblaciones de la cuenca,
que se benefician de ella directa o indirectamente, de forma equitativa, concertada y
sostenible.

En una cuenca hidrográfica las vertientes u “ojos de agua” dan origen a los caudales
de agua en cantidades que pueden variar, dicha agua puede ser aprovechada para
su uso en sistemas de riego, para consumo humano, energía hidroeléctrica, turismo,
recreación y otros, beneficiándose la población en forma directa o indirecta.

Si el agua se origina en las vertientes, es necesario darle el cuidado necesario. Este

mantenimiento, debe ser por un lado una responsabilidad de los gobiernos nacionales
y locales, como también de los mismos propietarios que usufructúan este recurso
para sus faenas agropecuarias y de consumo humano.

Los trabajos que comúnmente se han realizado en las vertientes o cerca de ellas se
relacionan con la construcción de infraestructura de riego, agua potable y obras para
control de torrentes. Si bien éstas son importantes, es necesario implementar
acciones para mantener o recuperar la cobertura vegetal que es la que regula la
cantidad y calidad de agua.

107
De una manera rápida el proceso metodológico para intervenir en este tema es el que
sigue: 1) Diagnóstico de los recursos biofísicos, socioeconómicos y ambientales de la
vertiente y su área receptora; 2) Plan de manejo con enfoque estratégico, para
proyectar la visión, estrategias (alternativas) y objetivos; 3) formulación del plan
operativo para precisar objetivos generales, objetivos específicos, actividades, metas,
recursos financieros; 4) Ejecución, presupuesto y realización; 5) Consenso del POA;
6) Seguimiento y evaluación; 7) Retroalimentación para la corrección y
replanificación.

8. Manejo de riego parcelario

Por lo común en las tierras de ladera de la cuencas los pequeños agricultores realizan
una agricultura de secano o temporal: siembran cultivos de ciclo corto durante la
temporada lluviosa, dedicando el resto del año a trabajar otras actividades
productivas complementarias, o migrando temporalmente hacia otros sectores en
busca de trabajo.

Aún en los casos donde disponen de sistemas de riego por gravedad, no se

aprovecha de forma eficiente el agua, ocasionando desperdicio, erosión del suelo y
conflictos en su uso. Una de las alternativas que se presenta para dar solución es el
uso de sistemas de riego alternativo, como son los presurizados (riego por aspersión,
microaspersión y goteo), que son altamente eficientes en el aprovechamiento y uso
de agua de riego, sobre todo a nivel de las parcelas campesinas.

A través del uso del sistema de riego parcelario presurizado, se logra, con un
aprovechamiento óptimo del recurso agua, incrementar la producción y productividad
agrícola (también pecuaria y forestal) de las parcelas campesinas tanto para
autoconsumo como para fines comerciales durante todo el año. Otro objetivo,
aunque con el apoyo de instituciones locales, se orienta a fortalecer las
organizaciones campesinas, especialmente Juntas de Regantes, las cuales son las
encargadas del manejo y gestión del agua y de los recursos naturales relacionados.

El proceso metodológico que se sigue para la instalación y gestión del sistema de

riego parcelario, abarca los siguientes pasos: (1) Identificación y selección de
comunidades con necesidades de riego; (2) Acercamiento a las comunidades
interesadas en participar en un proyecto de esta naturaleza; (3) Selección de varios
ejes de trabajo común en torno al recurso agua; (4) Planificación de las actividades
para el tiempo que puede durar el proyecto, también se hace un plan anual de trabajo
(POA) y una planificación específica por cada componente del proyecto; (5) Diseño
del sistema de riego; (6) Ejecución e instalación del sistema de riego; (7) Ejecución
de actividades complementarias productivas y de conservación; y (8) Seguimiento y
evaluación del plan de riego parcelario.

108
 CAPíTULO 2
9. Protección contra incendios forestales

Los incendios forestales destruyen la cobertura vegetal de las cuencas andinas;

anualmente se queman miles de hectáreas con graves repercusiones en el ámbito
ecológico y económico que afecta a las comunidades locales y al patrimonio natural
de una determinada región.

Frente a esta realidad, se requiere emprender en campañas o planes permanentes

de prevención y control de incendios forestales. Esta es una actividad de carácter
preventivo que implica medidas, normas o trabajos orientados a evitar que se
produzca un incendio forestal y tiene la finalidad de:

• Impedir que se originen aquellos incendios que son debidos a causas evitables.
• Preparar los bosques para impedir la expansión del incendio.
• Instalar medios de detección que permitan acudir con oportunidad a controlar el
incendio.
• La aplicación de las leyes y reglamentos existentes, o las sanciones que
establezca la comunidad.

Estas medidas además de evitar los incendios, permiten su fácil control, reducen al
mínimo su propagación y reducen considerablemente los daños a la vegetación y los
costos del control.

20
Las Zonas de En términos metodológicos los principales componentes de un plan de prevención
Amortiguamiento son zonas son: (i) la educación ambiental sobre el tema, (ii) las labores de ingeniería y
ubicadas dentro como fuera
silvicultura, (iii) la conformación de brigadas locales y (iv) la promoción de la
del área protegida. Su objetivo
es frenar los efectos nocivos legislación ambiental.
sobre los recursos,
provocados por las 10. Manejo de zonas de Amortiguamiento20
actividades humanas internas
y externas (Miller, 1980).
Desde el punto de vista de Este tema técnico social que sirve para la protección de las áreas silvestres y parques
Mackinnon, (1986), las zonas nacionales, se aplica perfectamente en cuencas andinas, por las siguientes razones:
de amortiguamiento son
consideradas ambientes
• En muchas cuencas altas, existen bosques y vegetación protectora, algunas de
apropiados en donde se
puede practicar la ellas protegidas legalmente como categorías de manejo (reservas ecológicas,
conservación y el desarrollo. parques nacionales).
En estas áreas se permite la
producción de bienes,
• Las áreas productoras de agua por lo general requieren de una protección
servicios y productos para la
subsistencia de comunidades absoluta, sin embargo la mayoría de ellas sufren permanentes presiones por las
y para actividades actividades agropecuarias e infraestructura de desarrollo.
agropecuarias y forestales
comunales, manteniendo
• Los bosques de galería (márgenes de los cursos de agua), igualmente son
como primera prioridad la
protección de los recursos presionados por la actividad humana de los campesinos.
existentes en el área silvestre.

109
• En microcuencas comunitarias, difícilmente se puede tomar como límite las
divisorias de agua. Fuera de estos límites geográficos existen fuertes vínculos de
relación entre las poblaciones de la cuenca y las que se asientan fuera de ella.
Además, la tenencia de tierras también corresponde a propietarios de las partes
internas y externas de la cuenca.

• Existen casos bastante usuales donde los usuarios del agua procedente de una
cuenca viven en otra cuenca.

• Concomitante a lo anterior las divisiones político- administrativas también son un

factor decisivo para superar los límites geográficos de las cuencas.

• Al interior de la cuencas, se toman en cuenta los pisos altitudinales o zonas

agroecológicas

Zonas de amortiguamiento Comunidad

Área protegida Poblado aguas abajo
Nacimiento de agua Presiones
Cauce principal Depensencias
Cauces secundarios Interacciones e interrelaciones
Área de márgenes del río
Bosque protector

Figura 13. Zonas de amortiguamiento en una cuenca

La situación descrita que se visualizada en la Figura 13, determina la necesidad de

considerar las zonas de amortiguamiento al interior y exterior de la cuenca como una
propuesta técnica, necesaria para la planificación y ejecución de las alternativas del
plan de manejo.

110
 CAPíTULO 2
Para establecer y manejar las zonas de amortiguamiento se sigue la siguiente
secuencia metodológica: (1) Diagnóstico socio-ambiental, precisando las presiones e
interacciones biológicas y socioeconómicas entre las áreas de protección y sus
alrededores; (2) Diagnóstico institucional para conocer las relaciones entre las
organizaciones locales, las entidades de cuenca o microcuenca, las autoridades
encargadas de las políticas y manejo de los recursos naturales con los propietarios,
las organizaciones campesinas y las entidades privadas; (3) Determinación de las
áreas críticas y sus problemas subyacentes; (4) Determinación de alternativas de
intervención o protección y su articulación con el plan de manejo de la cuenca; y (5)
Implementación y monitoreo socio-ambiental

11. Valoración económica del recurso hídrico y pago o compensación por

Servicio Ambiental Hídrico

Este es un tema de actualidad que, además, se lo considera como una alternativa

estratégica para la inversión segura en acciones de conservación y rehabilitación de
las fuentes productoras de agua de las cuencas o microcuencas, con la participación
de los actores inmersos en el tema (oferentes, demandantes, administradores, etc.).

Para ello, en primer lugar, se requiere identificar y caracterizar las áreas productoras
de agua y los oferentes o propietarios de las mismas. En segundo lugar, en ellas se
realiza los estudios básicos que sirven para determinar la valoración económica-
ecológica del agua, incluyendo el valor del servicio ambiental hídrico que prestan
ciertos ecosistemas (bosque, páramo, etc.). En tercer lugar, se elabora la propuesta
o mecanismo de cobro y pago por la protección del servicio el ambiental hídrico por
parte de las poblaciones usuarias o demandantes del recurso, para lo cual se
conforma un fondo hídrico. En cuarto lugar, se establece un sistema negociado de
compensación a los propietarios de las tierras con importancia hidrológica, que por lo
común se asientan en las cabeceras de las cuencas. Finalmente, se implementa un
sistema de monitoreo y evaluación que posibilita determinar el cumplimiento de los
contratos de pago por la protección del servicio ambiental hídrico y el establecimiento
de las acciones de protección y rehabilitación de la cuencas productoras.

Para la valoración económica del servicio ambiental hídrico, los procesos

metodológicos tanto desde la perspectiva técnica como participativa, son abordados
en el capítulo 3 y 5. A manera de síntesis la secuencia metodológica es la siguiente:
1) Diagnostico del servicio ambiental hídrico; 2) Cálculo del valor de protección de la
vegetación proveedora; 3) Cálculo de los costos ambientales para rehabilitar las área
proveedoras; 4) Cálculo de valor de agua como insumo de producción (si el caso lo
amerita); y 5) La determinación de los costos asociados a la infraestructura hídrica por
cada uso.

111
 6. Los Antes de describir los enfoques, conviene expresar que el objetivo de la

enfoques
transversalidad, según Gothmann (2001), es incluir en todos los procesos de toma
de decisiones la perspectiva de equidad social y aprovechar para promover sus

transversales
derechos, visibilidad y empoderamiento de dicha equidad.

de la propuesta
Es importante expresar que los enfoques transversales (también conocidos como
ejes), representan las políticas que enfatizan la orientación y tendencia hacia donde
deben dirigirse en forma implícita y explícita los esfuerzos y las actividades
contempladas en las estrategias, planes, programas y proyectos.

Para fines del presente manual, se ha priorizado como enfoques de transversalidad

de la “propuesta”: la participación, la equidad, la rentabilidad, el medio ambiente y la
sostenibilidad.

Estos enfoques confluyen al enfoque de la sostenibilidad de la propuesta (oferta

conceptual, técnica y metodológica/institucional) y con ello dan respuesta a la práctica
de los componentes principales del paradigma del desarrollo sostenible explicados en
el Recuadro 29.

Paradigma del desarrollo sostenible / Recuadro 29

CRECIMIENTO
POBREZA
ECONÓMICO

DESTRUCCIÓN EQUILIBRIO
DESIGUALDAD EQUIDAD
AMBIENTAL ECOLÓGICO

El paradigma del desarrollo sostenible, sobre la base de una reducción del

crecimiento de la población, establece la interrelación entre el crecimiento económico,
la equidad (derechos y distribución del ingreso) y el equilibrio ecológico, como modo
de superar el triángulo problemático de las interrelaciones entre la pobreza, la
destrucción ambiental y la desigualdad social, en el contexto de un crecimiento
poblacional desmedido.

Fuente: Desarrollo y Montañas Andinas. La gestión de Microcuencas. 1999. Adaptado de

Nuestro Futuro Común del Texto de la Comisión Brundtland.

112
 CAPíTULO 2
En este marco de carácter teórico los enfoques son trascendentes en la “propuesta”
por su aplicabilidad para alcanzar: a) El fortalecimiento de la equidad de las
relaciones sociales, b) El mejoramiento de la economía de las poblaciones locales, c)
el mantenimiento de los procesos ecológicos naturales y d) La continuidad de las
acciones y procesos que, sin la sobre explotación de los recursos naturales,
contribuya al mejoramiento de la calidad de vida de las actuales y futuras
generaciones.

El eje transversal de la participación

La participación prácticamente cruza todos los momentos de aplicabilidad de la

propuesta técnica, metodológica y estratégica institucional de cuencas/microcuencas;
esto es, desde el diagnóstico y planificación, hasta la gestión misma (ejecución,
seguimiento y evaluación, comunicación y movilización social, negociación,
fortalecimiento organizacional, normatividad, etc.), pero también, desde el contexto
comunitario y el contexto institucional.

En los organismos e instituciones, la participación debe ser plasmada en los procesos

administrativos y de gestión internos, y en los procesos de atención de los servicios
que ofrecen a los usuarios, clientes, socios o beneficiarios.

Desde una concepción más amplia, este enfoque conlleva a: la participación

ciudadana, la búsqueda de consensos, la toma de decisiones, la distribución de la
inversión, los aportes y compromisos de los involucrados, la integración de saberes y
capacidades, y el empoderamiento de la propuesta.

En los Recuadros 30 y 31 se precisa algunos conceptos y características del enfoque

de participación.

¿Qué es la participación?21 / Recuadro 30

Es un proceso político, porque redistribuye el acceso a la toma de decisiones por

parte de todos los actores sociales, donde todas las posiciones, todas las ideas y
todos los aportes son valorados en su real dimensión.

Es un proceso democrático, porque crea condiciones para que la población

organizada pueda hacer llegar su voz y su propuesta a todo nivel. De población-
objetivo, las comunidades rurales pasan a ser agentes activos del desarrollo.

Es un proceso pedagógico, porque tanto gobernantes de turno como pobladores

21
Tomado y adaptado de organizados tienen mucho que aprender y mucho que enseñarse, uno en relación con
RCE, R. 1999. el otro. Este interaprendizaje implica respeto mutuo de valores y de culturas.

113
La importancia de la Participación Campesina / Recuadro 31

Según Flores (1993) en toda la región andina se han ejecutado proyectos que
tuvieron problemas por la falta de participación campesina. Podríamos hacer una
lista interminable de esos proyectos.

¿Qué les pasó a esos proyectos?

• Los campesinos no los apoyaban.

• Los campesinos no se movilizaban.
• A los campesinos no les importaba ni el éxito ni el fracaso de los proyectos.
• Muchas veces los campesinos boicoteaban a los proyectos.
• ...Y hasta llegaron a botarlos de sus comunidades.

¿Porqué estos proyectos han tenido esos problemas? Al parecer, estas fueron las
razones más importantes:

1. No tenían conocimientos previos:

• No hablaban con los campesinos.
• No conocían las necesidades de las comunidades.
• No conocían sus tradiciones y costumbres.
• No conocían las verdaderas condiciones de los campesinos.
• No se fijaron en el conocimiento existente, ni en las tecnologías tradicionales.

2. Se equivocaron al decidir sus actividades:

• Los problemas los sentían ellos, no los campesinos.
• Elaboraron los planes de trabajo “en el escritorio”, sin consultar a los
interesados.

3. No se aliaron con los campesinos:

• No coordinaron con las autoridades comunales.
• Ellos decidían lo grande y lo pequeño.

4. Su ejecución fue muy vertical y burocrática:

• Para hacer una actividad había que pasar por mucha burocracia y papeleo.
• Al campesino no le proponían cooperar, sino que le imponían hacer esto o lo
otro, y ya tenían todo organizado a su manera.

5. No podían corregir sus errores:

• Una vez que tenían decidido un plan, lo seguían ejecutando. Muchas veces
persistían en un error porque pensaban que si cambiaban se desprestigiarían.
• Casi siempre tomaban las críticas de los campesinos como amenazas.

114
 CAPíTULO 2
Los criterios y conceptos señalados denotan la riqueza de este enfoque pero
igualmente algunas limitaciones sobre este enfoque participativo. A objeto de
profundizar estas dicotomías, conviene hacer algunas reflexiones22 para entender las
limitaciones y potencialidades de este paradigma necesario para el desarrollo, pero
que muchas veces se lo manipula como mecanismo de negociación o justificación de
las inversiones sociales.

• Primera reflexión: Se refiere a señalar al enfoque de la no participación. Esta

praxología se da generalmente en espacios donde la gente realiza actividades sin
que previamente se hayan involucrado en la definición de los factores que las
originaron y donde se les asignan tareas a realizar de forma aislada, con poca o
sin ninguna noción de su contribución al producto a obtener. Son escenarios o
situaciones de no-participación o de nula participación, por ejemplo, donde se
involucra la obediencia a mandos, como es el caso de las decisiones y acciones
producidas en la estructura jerárquica militar.

Las prácticas no participativas presuponen que las relaciones humanas son

determinadas por las dicotomías entre los que están capacitados para pensar, actuar,
gobernar, coordinar y los que no lo están. La teoría detrás de estas prácticas asume
que la naturaleza de las relaciones es fija y está dada por un orden natural de las
cosas que determina el rol o capacidad de cada individuo y establece la función que
cada uno debe realizar en la sociedad y en la vida. Este es el tipo de lógica de
actuación dentro una visión mecánica del mundo. Aquí el principio básico es
obedecer.

• Segunda reflexión: Da cuenta de que no es fácil ser democrático; lo fácil es ser

autocrático (Moore, 1966). Si la democracia representativa está en crisis, la
práctica de la participación en los procesos de desarrollo y a lo interno de las
organizaciones de desarrollo también está amenazada.

En este contexto surgen, entre otras, las siguientes interrogantes: ¿Cómo se puede
esperar una participación legítima en las organizaciones de desarrollo y en sus
modelos de intervención, cuando los espacios para la participación ciudadana son
amenazados y reducidos por la invasión indebida de los intereses corporativos
transnacionales? ¿Cómo se puede practicar una participación legítima, cuando la
misma ha sido banalizada para atender la conveniencia de los que necesitan
manipular los individuos, los grupos sociales y hasta sociedades enteras? ¿Cómo se
puede conmemorar la expansión de la democracia en los países latinoamericanos,
cuando en ellos se expande la desilusión de la participación ciudadana en los
mecanismos de la democracia representativa?
Reflexiones realizadas con
22

base en el análisis de la • Tercera reflexión: Considera a la participación como una interacción, entendida
dimensión de “Participación” ésta como la característica que le imprime su carácter esencial de “cosa”
del Proyecto Nuevo compartida. El carácter interactivo de la participación presupone la confluencia de
Paradigma. Autoría de los
señores L. Salazar, J. de
al menos dos interlocutores alrededor de un tema o cuestión cualquiera en un
Souza Silva, J. Cheaz y S. espacio y tiempo determinado. Es decir, la participación no se puede concebir
Torres. como una práctica de individuos aislados.

115
Mediante la interacción, se construye una realidad con los aportes de diferentes
perspectivas. En la medida en que se generalice la participación de los y las
interesadas, las realidades construidas abarcarán mayores espacios y desarrollarán
una objetividad social generadora de equilibrios en todos los ámbitos de la sociedad.

• Cuarta reflexión: Tiene que ver con el poder de la participación. Este poder influye
en las decisiones en los procesos de interacción. Es el ejercicio del poder el que
permite que las interacciones y los procesos participativos puedan seguir cursos
específicos de acción delante de una variada opción de alternativas; le imprime un
carácter político a toda interacción, puesto que las decisiones se sitúan en el
contexto de las consecuencias sociales que puedan generar. En otras palabras,
la participación como poder posibilita influenciar en las decisiones de políticas,
planes, contenidos, programas, proyectos, presupuestos, prioridades, etc.

Eje transversal de equidad.

Este eje considera la necesidad de reducir las brechas de las diferencias y

desigualdades sociales que se dan en las dimensiones de género, intercultura e
intergeneración. En el proceso de planificación, manejo y gestión de las
cuencas/microcuencas, en particular en las zonas andinas donde predominan las
diferencias sociales, es menester tomar en cuenta dichas diferencias que muchas
veces son causas para que las técnicas, metodologías y estrategias de gestión no
puedan ser aplicadas con igualdad de oportunidades.

El tratamiento e importancia que se dé a la incorporación del eje de equidad en cada

una de los elementos y acciones de la “propuesta”, tiene vital relevancia para la
apropiación, innovación y replicabilidad. Es mas, en el caso de las
cuencas/microcuencas, existen diferencias socioculturales, económicas y de acceso
y control de los recursos naturales, entre los pobladores de las partes altas y bajas,
que deben ser tomadas en cuenta con mucha seriedad para prevenir la aplicación o
la imposición de tecnologías y metodologías generalizadas que no consideran estas
particularidades.

En el milenio pasado, las intervenciones externas de desarrollo rural en las cuencas

u otros espacios socioterritoriales, con su sesgo a lo productivo-económico, han
favorecido mayormente a la población económicamente activa, en particular a los
hombres jóvenes, excluyendo a los otros grupos en especial a las mujeres, niños y
ancianos.

En las dos últimas décadas, el apoyo de la cooperación externa y últimamente de los

Gobiernos, ha privilegiado la atención de las mujeres como grupos objetivos de los
proyectos y políticas de desarrollo. Otras intervenciones, más de intereses creados
que de atención a las necesidades y realidades locales, se orientan a la ayuda social
de la niñez como sector de alta vulnerabilidad. En esta misma tendencia, se
encuentran los proyectos de apoyo a las comunidades indígenas en supuesta
defensa de su territorialidad y del mejoramiento de su calidad de vida.

116
 CAPíTULO 2
Estas estrategias de focalización, con algunas excepciones, han agudizado los
conflictos sociales al interior de las familias y de las comunidades beneficiarias, con
lo cual se ha incrementado la brecha de desigualdad. Por otro lado, este tipo de
actuaciones no ha dado respuestas sostenibles para aliviar la pobreza que, en
términos estructurales, es una de las causas principales que ocasiona mayores
presiones y deterioro de los recursos naturales.

Dada la persistencia de discriminación de la sociedad hacia la mujer y aprovechando

las lecciones positivas que en este tema se han desarrollado en materia de legislación
y de legitimidad social creciente, la dimensión de equidad de género es y debe ser
abordada con mayor énfasis. Debe constituirse en un eje especial de transversalidad,
cuya incidencia tiene que llegar a espacios organizacionales e institucionales de la
cuenca/microcuenca, y a los procesos de toma de decisiones de las estructuras y
políticas nacionales que sobre la gestión de cuencas existan.

Con este propósito, aunque más adelante se profundiza el tema de género, se

presenta una primera afirmación conceptual sobre la perspectiva de este enfoque:

La perspectiva género, se relaciona con la búsqueda de la equidad en la construcción

de las relaciones sociales de hombres y mujeres. Pero en virtud de que la mujer
representa el género en desventaja, la estrategia de alcance de dicha equidad se
orienta a nivelar esta desigualdad, promoviendo para ello una acción positiva que
implica, entre sus aspectos más relevantes: (i) la revalorización de los roles
productivo, reproductivo y de gestión comunitaria, (ii) la atención de las necesidades
prácticas y estratégicas, (iii) el mejoramiento de la condición y posición, y (iv) el
acceso y control de los recursos.

El eje de equidad de género debe ser promovido y aplicado en al menos tres niveles
de actuación de los sectores y actores involucrados en la planificación y gestión de
las cuencas/microcuencas:

(i) El comunitario que se relaciona con las comunidades de base y las familias
participantes. En este nivel, se incluye a los/as promotores/as comunales y los
equipos técnicos campesinos o equipos comunitarios de gestión de las
microcuencas.

(ii) El organizacional que concierne a las organizaciones campesinas y grupos de

interés local (Juntas de Agua, Juntas de Regantes, Comisiones y Comités de
Usuarios, Comités de microcuencas, entre otros). En este nivel también se
localizan las Organizaciones de Productores, las Organizaciones campesinas de
segundo grado, los Comités Agroforestales y las Comisiones de Recursos
Naturales.

117
(iii) El institucional que corresponde a las entidades públicas y privadas relacionadas
(Ministerios, Organismos de desarrollo, Municipios, Concejos Departamentales o
Provinciales, Juntas Parroquiales, OGN´s, Empresas de agua, etc).

En el escenario de las cuencas andinas con predominio de las decisiones de los

hombres y donde el trabajo de la mujer no es visibilizado ni reconocido, la
planificación y gestión participativa, tienen que orientarse a beneficiar a la mujer para
disminuir las brechas de desigualdad, aplicando para este fin una política de acción
positiva, que posibilite, con legítimo derecho, el incremento de su participación y
poder de decisión.

En el nivel comunitario, para que la promoción y aplicación de la equidad surta un real

impacto, es primordial que se considere su inserción estratégica en todo el proceso
de acompañamiento comunitario y familiar, en las organizaciones comunitarias; en el
manejo de los recursos naturales, en las fases de comercialización y distribución de
los ingresos, entre las principales. Con esta estrategia se garantiza que los intereses,
necesidades y decisiones de las mujeres sean plasmadas y valoradas, en
correspondencia con las de los hombres. Para ello, conviene que se revise y ajuste
las herramientas metodológicas a utilizarse en el proceso de acompañamiento
comunitario o de extensión participativa rural.

La estrategia indicada proporciona, a las mujeres campesinas, mayores posibilidades

individuales y colectivas para: (a) mejorar su posición y condición en aspectos como
acceso y control a los recursos naturales, a los recursos financieros, a los beneficios
en nutrición y a la capacitación; (b) el fortalecimiento de su autoestima; y (c) la
revalorización de sus roles productivos, de gestión, y de intervención en los procesos
de toma de decisiones. También se debe dar especial atención al trabajo con los
hombres para que valoren y apoyen el papel de la mujer en el ámbito familiar y
comunal, y para que en forma progresiva asuman compromisos para compartir las
responsabilidades reproductivas.

El factor de éxito para que se afiancen y se generen sinergias de motivación, radica

en la formación y potenciación de las capacidades de los promotores y promotoras
comunales, como actores claves para que en las comunidades continúe promoviendo
el tema de género desde la práctica, puesto que disponen de sus parcelas como
escenarios demostrativos.

Asimismo, los efectos e impactos del trabajo comunitario participativo con enfoque de
género, permiten generar un alto grado de confianza y credibilidad para la aceptación de las
ofertas técnicas y metodológicas, de ordenamiento y manejo comunal y de cuencas. El
beneficio, en su mayoría de índole socio-económico y ambiental, se extiende también a otros
actores comunales y vulnerables como son los niños, jóvenes y los ancianos. En efecto, los
niños(as) y jóvenes requieren ser considerados, como sujetos de capacitación para que
continúen en el futuro con la gestión ambiental y social en cada comunidad y en la
cuenca/microcuenca. Por su parte en los ancianos se potencia su capacidad de participación
como agentes asesores y de referencia para recuperar el conocimiento ancestral.

118
 CAPíTULO 2
En el nivel de organizacional la perspectiva de género, sin perder el principio de
equidad entre hombres y mujeres, debe orientarse a nivelar la participación y
capacidades de las mujeres campesinas en los espacios organizativos, así como,
la potenciación de liderezas en espacios de representación y toma de decisiones.
Otra de las acciones a impulsar para alcanzar mejores niveles de equidad, se
remite al fortalecimiento de la capacidad socio-organizativa, técnica y gerencial
de hombres y mujeres, para que la gestión ambiental sea de carácter compartido.

En el nivel institucional se tiene que actuar, mediante procesos de motivación y

capacitación, para que el enfoque de equidad de género sea entendido e
internalizado en los ámbitos directivo, técnico y administrativo. Un segundo
momento, se vincula con la aplicación del enfoque para lo cual se debe apoyar en
la definición de indicadores de equidad y en la planificación y ejecución de
actividades que conduzcan a fortalecer este objetivo. Un paso final, sería el lograr
que se genere una institucionalidad del tema respaldado en políticas y
normatividad local y nacional.

El eje transversal de Rentabilidad.

Por su parte la rentabilidad, es entendida como la necesidad de que las políticas,

estrategias, planes, programas y proyectos de las unidades cuencas/microcuencas,
no solamente se inclinen a la conservación de los recursos naturales, sino que
conduzcan a generar e incrementar los ingresos de los actores locales y de la
economía de la región y país.

En este sentido, en la “propuesta”, el enfoque de rentabilidad se encamina, a los

siguientes niveles de actuación: (i) las familias de las comunidades o poblaciones
locales, (ii) las organizaciones campesinas o de productores locales y (iii) las
instituciones públicas y privadas locales y de vinculación regional o nacional.

Para las familias de las comunidades o poblaciones locales, la rentabilidad está

estrechamente relacionada con las actividades productivas generadoras de ingresos.
Para ello las tecnologías productivas y micro-empresariales tienen que desarrollarse
bajo la visión del mejoramiento de todos los eslabones de la cadena productiva, la
competitividad asociativa y el posicionamiento en mercados justos y solidarios. Otra
forma de percibir ingresos en el espacio cuenca, es mediante el pago por el servicio
ambiental hídrico (PSAH), a los propietarios de las fuentes productoras de agua.

Para las organizaciones campesinas de productores, los ingresos se relacionan con

el comercio asociativo de los productos agropecuarios y forestales, con el ahorro por
la compra colectiva de los insumos, equipos e infraestructura; los ingresos por la
prestación de servicios de asistencia técnica; y, procesamiento de productos (por
ejemplo: pilado de café, arroz, maní, etc.).

119
Para las instituciones públicas y privadas locales y de vinculación regional o nacional,
los ingresos del manejo de los recursos de una cuenca se refieren a la venta de
productos: agua envasada, productos metálicos y no metálicos, productos
maderables y no maderables, tarifas por servicios de agua, luz eléctrica, etc.

El eje transversal de medio ambiente

En cuanto al enfoque de medio ambiente, este procura encontrar el equilibrio ser

humano-naturaleza, mediante la protección de la biodiversidad, la valoración de los
servicios ambientales, la concienciación ambiental y el mejoramiento de la calidad
ambiental.

También se orienta al manejo sustentable de los recursos agua y suelo, la

concienciación ambiental y el mejoramiento de la calidad ambiental de los contextos
familiares y comunales. En términos prácticos del plan de manejo de las
cuencas/microcuencas, el enfoque ambiental tendrá una incidencia directa en la
ejecución de prácticas agroecológicas en parcelas campesinas y en la protección de
las fuentes y cursos de agua. A ello se suma: la educación e interpretación ambiental,
la salubridad ambiental de los hogares y, sobre todo, el consumo de alimentos.

En definitiva este eje es la esencia de la mayoría de técnicas, prácticas y alternativas

que propone el manual. Algunas evidencias son por ejemplo: la producción de
plantas sin químicos y propagadas a raíz desnuda o en platabanda por brotes
enraizados; establecimiento de plantaciones y huertos usando abonos orgánicos;
manejo de bosque nativos aprovechando productos no maderables; protección de las
fuentes de agua y de la esponja de los páramos; prevención y control de incendios,
etc. Se complementa este enfoque con el desarrollo de actividades de educación
ambiental/nutricional en las escuelas.

El eje transversal de sostenibilidad

La sostenibilidad, por su lado, se sustenta en la práctica de los ejes anteriores

(participación, equidad y medio ambiente). Para la propuesta de
cuenca/microcuencas, la sostenibilidad es dimensionada en términos de, al menos,
dos espacios: la sostenibilidad institucional de las entidades u organizaciones de
cuencas/microcuencas y la sustentabilidad de la “propuesta” técnico-metodológica
en los campesinos y campesinas.

Para la sostenibilidad institucional las entidades, sobre todo de cuencas, tendrán que
fortalecer sus marcos para pesar, decidir y actuar. A ello se añade, la sostenibilidad
financiera de los productos y servicios que ofrezca a los usuarios, clientes o aliados.
Para la sustentabilidad de la propuesta técnica-metodológica y de gestión, esta se
basa en la apropiación e innovación permanente que las comunidades y
organizaciones hagan de los temas de la propuesta, pero desde la propia capacidad
autogestionaria.

120
 CAPíTULO 2
7. El marco La concepción ideológica y los elementos técnicos y metodológicos de la “propuesta”

organizacional
requieren de un marco organizacional e institucional que apoye la gobernabilidad,
normatividad y políticas para la gestión sostenible de cuencas/microcuencas en el

e institucional
nivel local, regional y nacional.

local y
El sistema natural, el proceso productivo y el nivel tecnológico que se da en una
cuenca/microcuenca, mantienen intercambio con su entorno inmediato, el cual está

nacional
representado por el ambiente organizacional y el institucional que sirven de apoyo y/o
afecta el funcionamiento y el desempeño.

• El contexto organizacional. Está integrado por el conjunto de organizaciones

públicas o privadas que apoyan el funcionamiento de los procesos productivos y
naturales de la cuenca/microcuenca. Mención especial, merecen los grupos u
organizaciones sociales y de productores que dinamizan y están en estrecha
vinculación con las comunidades de base y las familias locales. El resto de
organizaciones (públicas y privadas), aunque no participan directamente son
entidades de apoyo a la gestión de las cuencas/microcuencas: (las
organizaciones de asistencia técnica, financiamiento rural, extensión,
investigación científica, información, entre las mas usuales).

En el manual, el contexto organizacional se analiza considerando la realidad local

de la cuencas altas andinas y de montaña donde las estructuras organizacionales
de índole campesino e indígena, han sido la base para que muchas propuestas
productivas y sociales alcancen mayores impactos y replicabilidad.

En el manejo de recursos naturales y la gestión ambiental de las

cuencas/microcuencas aún son limitadas las formas y estructuras organizativas y
de participación ciudadana, en particular, de las comunidades de base. Entre las
causas están: (a) la progresiva pérdida de la cultura asociativa de los campesinos
y las campesinas, principalmente, por el debilitamiento de la solidaridad y la falta
de credibilidad en los lideres y liderezas, (b) la existencia de estructuras
organizacionales y funcionales decadentes y con débil capacidad propositiva, (c)
la limitada e intermitente asistencia técnica, influida por la ausencia de verdaderos
programas de extensión participativa rural y de pérdida de la credibilidad
institucional, y (d) los recientes procesos de planificación y concertación
participativa, aún no generan confianza y motivación para el trabajo organizado y
autogetionario.

Otro aspecto crítico que agrava el contexto organizacional, es el desencuentro

entre las entidades del Estado y de la sociedad civil organizada, siendo las
organizaciones campesinas unas de ellas. Por ejemplo, es notorio la casi nula
coordinación y agendas comunes entre las instituciones públicas y las
organizaciones no gubernamentales en cuando a ofrecer normatividad y
asistencia técnica.

121
 Esta situación conduce a un bajo capital social que se traduce en: la falta de
propuestas y proyectos consensuados de interés común, insostenibilidad de las
acciones, duplicación de esfuerzos y recursos, trabajos aislados que generan
desarrollo desordenado, pérdida de la credibilidad organizativa, competencia por
liderazgos, divorcio entre el Estado y las organizaciones locales, etc.

Así, necesariamente hay que pensar en una estrategia de fortalecimiento socio-

organizativo comunitario, cuyo objetivo principal se encamine a vigorizar los
procesos organizacionales de las estructuras de base: comunas, comités y juntas
de agua, comisiones ambientales, comités de cuencas, comités agroforestales,
etc. y de aquellas de grado superior: asociaciones, cooperativas, federaciones,
uniones, entre otras.

Otra finalidad a perseguir con una estrategia de esta índole, es la participación de

las redes comunitarias en espacios mayores de representación y negociación
como, por ejemplo, en las mesas de concertación que en la actualidad se están
promoviendo en los Gobiernos locales como parte de los procesos de
descentralización y modernización de los Estados.

Las organizaciones públicas y privadas que de forma directa e indirecta inciden en

la gestión de las cuencas/microcuencas, deben ser parte de procesos de
fortalecimiento de las organizaciones de base y de grado superior, y de las redes
comunitarias.

Además estas jugarían un papel importante, como facilitadoras de las redes

locales, en el apoyo a sus constituciones jurídicas y la proporción de aval para la
negociación de proyectos.

Estas modalidades de fortalecimiento e integración de las organizaciones

incrementan el capital social del espacio cuenca/microcuenca u otro de carácter
socioterritorial o político-administrativo. Capital social que, si duda, se refleja en
una mejor gobernabilidad y consensos entre los gobiernos locales y la sociedad
civil organizada.

• El contexto institucional. Está conformado por el conjunto de políticas, normas

y leyes que ordenan o regulan las actuaciones y actividades que llevan a cabo los
distintos actores sociales (individuales o colectivos, de hecho o de derecho) en el
ámbito de un determinado socioterritorio como la cuenca/microcuenca.

Estas directrices, normas y leyes, por lo general, se relacionan con la regulación

de impuestos, aranceles, importaciones, exportaciones, etc., con las regulaciones
socio-organizativas referidas al funcionamiento y rendición de cuentas de las
organizaciones campesinas, ONG´s, empresas privadas, etc.; así mismo con las
normas técnicas que posibilitan o no el ordenamiento territorial, el acceso y control
de los recursos naturales, la declaratoria de áreas protegidas, entre las mas
conocidas.

122
 CAPíTULO 2
La estrategia para el alcance de este contexto, parte del trabajo que tiene que
desarrollarse en las instituciones del Estado, con el objeto de impulsar la definición de
las políticas y normatividad del Manejo Participativo de Cuencas. Pero lo importante
de esta estrategia, es que el proceso tiene que partir desde las comunidades, llegar
y ser avalizado por los gobiernos locales y, finalmente, proyectarlo e incidir en lo
provincial y nacional.

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126
 CAPíTULO 3
CAPÍTULO 3
ENFOQUE TÉCNICO DE LA PLANIFICACIÓN Y
GESTIÓN DE CUENCAS
 CAPíTULO 3
CAPITULO 3
En este capítulo se encontrará:

1. Proceso de estudio y planificación de cuencas

2. Programación del proceso de estudios y planificación de cuencas
3. Ejecución de estudios y planificación de cuencas
3.1. Propuesta de planificación y manejo de cuencas (visión de la FAO)
FASE 1. Inventario y diagnóstico de los recursos de la cuenca
FASE 2. Plan de ordenamiento y manejo de la cuenca

OBJETIVO:

Facilitar, con enfoque técnico, pautas y procesos metodológicos para enriquecer los
procesos de diagnósticos y planes de ordenamiento, manejo y gestión de cuencas
hidrográficas

RESUMEN:

El tema que se aborda en este capítulo, prácticamente, corresponde a la visión

técnica convencional en la que se sustenta la lógica de la planificación de cuencas.
La fundamentación de este tema se basa en buena medida en experiencias de la
FAO, aunque, sobre todo en la parte metodológica y de estrategias de gestión, ha
sido innovada y complementada con las experiencias del autor.

En la primera parte se hace una descripción rápida sobre el proceso de estudio y

planificación de cuencas. Este proceso ha sido organizado en una programación
coherente que abarca cinco ámbitos de análisis e intervenciones: (i) información
preliminar, (ii) planificación del diagnóstico, (iii) diseño y ejecución de estudios o
caracterización, (iv) formulación del plan de ordenamiento y manejo y (v) el sistema
de seguimiento, vigilancia y evaluación.

En la segunda parte, se profundiza, a manera de lineamientos o directrices, la

temática de la planificación y manejo de cuencas, especialmente, lo que concierne a
los aspectos técnicos y metodológicos esenciales para lograr este objetivo. Para ello
se hace una explicación detenida de dos fases esenciales: la fase 1 de inventario y
diagnóstico de los recursos de la cuenca y la fase 2 referida al plan de ordenamiento
y manejo de la cuenca.

129
1. Proceso de En el tema metodológico con visión de cuencas, hay diferentes niveles de

estudio y
planificación en cuanto al manejo y conservación de los recursos naturales. Tomando
como referencia el enfoque hidrológico, la planificación parte del nivel de los grandes

planificación
sistemas hidrográficos: internacional, binacional, nacional, regional o provincial.

de cuencas
En términos de unidades geosociales más viables, la planificación, sustentada en el
criterio hidrológico, puede ser considerada para los niveles de: cuencas, subcuencas,
microcuencas, e, incluso, minicuencas o quebradas. Esta clasificación, por su mayor
versatilidad y flexibilidad, se ajusta para la planificación de unidades territoriales
político-administrativas de Desarrollo Local como son los cantones, parroquias,
barrios y comunidades.

Es importante recapitular, que la unidad menor de planificación en la cual se conjugan

el criterio hidrológico con los aspectos socio-culturales y económicos, es el predio o
finca que en cuencas se constituyen en las células de la planificación y manejo23.

Algunas consideraciones previas a la planificación

Las entidades y los gestores/as o planificadores/as de cuencas antes de tomar

decisiones sobre el qué hacer para el ordenamiento real de las cuencas hidrográficas,
deben previamente considerar lo siguiente:

• Un primer paso para la planificación de cuencas, es la identificación, selección y

priorización de estas unidades. Para ello existen diferentes criterios que difieren
desde los altos intereses y políticas de una nación o región, hasta la atención de
necesidades y demandas específicas de un grupo de usuarios de aguas, y/o de
los tenedores de tierras o comuneros. Otra forma de priorizar se remite al estado
de degradación o de conservación de las cuencas, en este caso los objetivos y
aptitud de las mismas son criterios de importancia para la toma de decisiones.

En el marco de la visión técnica, Vázquez (1997) presenta un capítulo completo

de priorización de cuencas, subcuencas y microcuencas, para lo cual usa una
serie de parámetros, índices y coeficientes de valoración y ajuste, acompañados
de fórmulas para el cálculo de valores absolutos, valores relativos y puntajes
totales. De una manera resumida la priorización de los tres niveles de la unidad
cuenca y las subunidades subcuenca y microcuenca, es la siguiente:

23
Ver parte conceptual y
metodológica sobre este
tema.

130
 CAPíTULO 3
En lo que concierne a cuencas, la metodología consiste en la evaluación de tres
parámetros: existencia y magnitud de programas de desarrollo; grado de erosión;
y existencia de información. Para la priorización de subcuencas la metodología
considera la evaluación de ocho parámetros: potencial de aprovechamiento de los
recursos agua-suelo; existencia de proyectos de desarrollo en la zona; grado de
erosión; nivel de receptividad de la población rural; nivel de accesibilidad y vías de
comunicación; existencia y estado de las obras hidráulicas; problemas de
inundaciones; y nivel de disponibilidad del recurso hídrico. Finalmente, en lo que
respecta a microcuencas, la metodología considera también ocho parámetros
evaluables cuantitativa y cualitativamente: potencial de aprovechamiento de los
suelos; receptividad de la población rural; densidad de la población rural;
existencia de proyectos de conservación de suelos; agua y desarrollo rural;
accesibilidad; fuente de agua y disponibilidad; y tamaño de la microcuenca.

• Es vital tener conciencia de que aunque la identificación y selección de cuencas

prioritarias se realice considerando los intereses existentes aguas abajo, es el
usuario de las tierras aguas arriba quien efectivamente manejará la cuenca
hidrográfica a través de las decisiones que adopte con respecto al uso de la tierra.
El desafío que se presenta es el de armonizar la selección de las cuencas críticas
y prioritarias que realiza la planificación institucional “de arriba- abajo” con un
planteamiento “de abajo - arriba” en el que los agricultores participarán
activamente debido a los beneficios que se derivan para ellos de la mejora de las
prácticas de aprovechamiento de la tierra.

• La planificación de cuencas, para ser eficaz, tiene que partir de la necesidad y de

la prioridad de realizar los estudios e intervención con base en los principios del
desarrollo sustentable y la visión sistémica de cuencas.

• La planificación práctica de una cuenca hidrográfica, no debe descuidar las

disponibilidades y limitaciones de recursos. Un plan demasiado ambicioso o poco
realista tiene menos probabilidad de aprobarse o ejecutarse con éxito. Hay que
tener en cuenta seriamente estas limitaciones, debiendo desarrollar estrategias
para resolverlas en la fase inicial de la planificación.

• Es prioritario definir el nivel y tipo de ordenación y manejo que recibirá la cuenca

en el futuro. Esto depende, por lo general, de la gravedad de los problemas, la
prioridad o urgencia de intervenir, de la disponibilidad de recursos y del respaldo
político y social. Existen al menos tres categorías de trabajo de una cuenca:
protección, mejora y restauración. Habrá ocasiones en que estas tres categorías
estén presentes en una sola cuenca.

• Se debe contar con equipos humanos de trabajo, preferentemente

interdisciplinarios e intersectoriales. En estos equipos, en forma ineludible, deben
participar los actores locales de la cuenca en la perspectiva de una construcción
conjunta. Esta participación debe extenderse a los representantes de las
instituciones interesadas o con mandatos legítimos y a las comunidades que
estén directamente involucradas.

131
 • Ante todo, cualquier propuesta de planificación de cuencas hidrográficas, para ser
eficiente, debe partir de una buena programación del proceso, de ahí la importancia
de poner énfasis en este paso para evitar pérdidas de tiempo y recursos, al igual
que la optimización, interna y externa, de las capacidades y potencialidades
existentes. Si esta programación se orienta hacia un sistema basado en la
búsqueda de alternativas a los problemas relevantes, las acciones que se
emprendan tendrán mayor aceptabilidad y serán más viables y permanentes.

2. Programación Tomando en cuenta lo precedente y la lógica esquematizada en la Figura 14, en

del proceso de
términos generales, la programación del proceso de estudios y planificación de
cuencas sigue la siguiente secuencia metodológica: (i) Información e Investigación

estudio y
preliminar, (ii) Planificación del diagnóstico, (iii) Diseño y ejecución de los estudios, (iv)
Plan Preliminar y Plan definitivo de Ordenamiento, Manejo, y Desarrollo, y (v) Sistema

planificación de
de monitoreo, vigilancia y evaluación.

cuencas
PROGRAMACIÓN DEL PROCESO DE ESTUDIOS Y PLANIFICACIÓN DE CUENCAS

1. Información e
Definición general de la Investigación preliminar
problemática (procesos, Viabilidad de ordenación
necesidades, intereses y de la cuenca
demandas)
2. Planificación del diagnóstico

Definición específica de 3. Estudios (diseño y ejecución) microcuenca

la problemática y Biofísicos, socioeconómicos, subcuenca
potencialidades institucionales cuenca

Zonificación (Zonas
homogéneas)
Zonificación (Verticalidad) Físicos, Biólogos, Cap.
Pisos, Zonas de vida, Uso del suelo,
Ecoregiones Concentración
poblacional, Problemas

4. Plan preliminar de
ordenamiento y manejo
Consulta, Validación, Análisis viabilidad del
Ajustes Plan (prefactibilidad)
4A. Plan definitivo

Evaluación ex-ante
5. Sistema de seguimiento,
Evaluación de proceso vigilancia y evaluación
Evaluación ex-post

Figura 14. Proceso de programación para los estudios y planificación de cuencas hidrográficas.
Fuente base. FAO. T. Sheng y adaptado por el autor. Reconfiguración. W. Zury. DFC/FAO. 2002.

132
 CAPíTULO 3
2.1. Información preliminar

Este paso incluye, además de la mayoría de consideraciones previas a la planificación

que fueron ya expuestas, la búsqueda de información relevante sobre la cuenca a
planificar. Entre las principales sobresalen: enseñanzas de otras experiencias de
manejo y gestión de cuencas, mejor si son de características semejantes; inversiones
disponibles o potenciales; identificación de talentos humanos e institucionales
involucradas y de otras capacidades de carácter logístico; directrices y prioridades
políticas de los gobiernos nacional, regional o local; e, insumos tecnológicos, de ser
posible validados, para el ordenamiento y manejo de cuencas.

En esta investigación preliminar, aunque sea rápida, es indispensable tener una idea
clara de la problemática general de la cuenca (necesidades, intereses y demandas),
para fines de delinear hacia dónde se deben enfatizar los estudios del diagnóstico, así
como determinar de antemano los objetivos y prioridades de intervención. Esta
identificación de los problemas se hace, al menos, en el orden biofísico, de usos de los
recursos naturales y socio-económicos. Puede resultar interesante si, también en forma
breve, se conoce la problemática institucional y organizativa existente en la cuenca.

Con la finalidad de apoyar la identificación de esta problemática a un nivel general, se

presenta la Figura 15, relacionada con los procesos determinantes de deterioro de los
recursos naturales. En la misma, se observa el flujo de dos principales procesos
degradantes: (i) El crecimiento demográfico y la pobreza y, (ii) Los sistemas ineficientes
de intervención institucionales. Estos procesos con sus particulares objetivos y
estrategias de intervención, desarrollan una serie de actividades degradativas, cuyas
manifestaciones especificas y finales se traducen en: a) la degradación acelerada de los
recursos naturales y b) la insatisfacción de necesidades de los usuarios por la
incoherente capacidad de gestión integral del sistema institucional.

RECURSOS
NATURALES
DEGRADADOS

Figura 15. Procesos determinantes de deterioro de los recursos naturales

133
 En la investigación preliminar se debe, brevemente, hacer un examen de las
posibilidades de ordenamiento de la cuenca. Para ello, un análisis de los obstáculos
y potencialidades ayuda a entender a priori la viabilidad o no de poder intervenir en la
cuenca. Una herramienta que facilita esta tarea, es la valoración de factores
impulsores y restrictivos que se hace a través de la matriz de fuerzas24 que permite
determinar con mayor precisión los objetivos de la planificación y de la potencial
ordenación de la cuenca; estos objetivos variarán de un país o región a otro y de una
a otra cuenca, pero algunos de los más comunes citados por Sheng (1992) son los
que se indican a continuación:

• Restaurar la cuenca mediante el uso adecuado de las tierras y la aplicación de

medidas de protección y conservación, a fin de reducir al mínimo la erosión y
aumentar simultáneamente la productividad de las tierras y los ingresos de los
agricultores.
• Proteger, mejorar u ordenar la cuenca para el fomento de los recursos hídricos
(abastecimiento de agua potable, regadío, energía hidráulica, etc.).
• Ordenar la cuenca a fin de reducir al mínimo los desastres naturales, como
inundaciones, sequías, deslizamientos de tierras, etc.
• Desarrollar las áreas rurales de la cuenca para el beneficio de la población y la
economía de la región.
• La combinación de los objetivos anteriores.

2.2 Planificación del diagnóstico

Este momento corresponde a la organización de los mecanismos para dar inicio a la

fase de los estudios de diagnóstico. Para la organización de estos trabajos es
recomendable convocar a las instituciones involucradas y con ellas organizar esta
tarea, a menos que exista una Entidad de Cuencas que lidere este proceso. La
“planificación colectiva y la ejecución descentralizada” es un método bastante usado
para estos fines en los países en vías de desarrollo.

Existen otros métodos de involucrar a las instituciones como por ejemplo:

disposiciones emanadas por la autoridad nacional, regional o provincial;
conformación de un consorcio o comité de la cuenca, etc. El trabajo de cuencas
demanda de la participación de muchos organismos y grupos de interés, es
importante seleccionar a los más representativos y que tengan recursos o mandatos
en términos de legalidad y legitimidad social. Para fines de funcionalidad, es
importante que se designe la entidad que lidera y dirige el grupo. Conviene indicar
que si existe un organismo nacional de cuencas, estos espacios de coordinación por
lo general ad hoc, pasan a ser el soporte o vínculo operativo a nivel de la gestión de
la cuenca a intervenirse.
En el capítulo 4 se hace
24

mención a la planificación
estratégica en la que se La matriz de involucrados del Cuadro 2 es una de las herramientas que puede
aborda esta matríz. utilizarse para este propósito.

134
 CAPíTULO 3
Cuadro 2. Matriz de involucrados25

INVOLUCRADOS INTERESES RECURSOS/MANDATOS PROBLEMAS PERCIBIDOS

Actores comunales y urbanos:

• Representantes de
comunidades de base
• Representantes de poblados
urbanos
• Propietarios de bosques
• Comités Agroforestales y
Pecuarios
• Comuna Papayal-Tundo
• Comuna Numbiaranga
Actores institucionales:
• Mejoren sus ingresos y
condiciones de vida.
• Abastecimiento de agua en
calidad y cantidad.
• Garantizar su tenencia y
usufructo.
• Capacitación para el manejo
adecuado del suelo, ganado, el
bosque y las fuentes hídricas.
• Recibir beneficios,
Reivindicación Social.
• Recibir beneficios,
Reivindicación Social.
• Recursos, materiales,
herramientas, mano obra.
• Pago por consumo agua.
• Propiedades y recursos
naturales.
• Experiencia, escenarios,
liderazgo.
• Decisión local, poder de
convocatoria.
• Decisión local, poder de
convocatoria.
• Uso inapropiado suelo, Asist.
Técnica y crédito insuficiente.
• Resistencia a alza de tarifas,
poca colaboración.
• Oposición a intervenir en sus
propiedades.
• Falta de capacitación, recursos
y pago por su asistencia
técnica.
• Oposición a intervenir sus
propiedades.
• Oposición a intervenir sus
propiedades.

• Municipio de Macará
• Municipio de Sozoranga
• Ministerio del
Ambiente(Oficinas Técnicas)
• Instituto Recursos Hídricos
(Agencia cantonal)
• Ministerio de Agricultura
(Agencias cantonales)
• Desarrollo del cantón,
abastecimiento agua.
• Desarrollo del cantón, apertura
de vías en sector.
• Aplicación ley forestal y de
conservación.
• Regular administración del
agua y cuencas.
• Asistencia técnica a
campesinos(as).
• Decisión política. Recursos y
estudios.
• Decisión política. Recursos y
estudios.
• Decisión política y asistencia
técnica.
• Decisión política y asistencia
técnica.
• Asistencia técnica, insumos.
• Falta de recursos y capacidad
de gestión ambiental.
• Falta de recursos y capacidad
de gestión ambiental.
• Incendios, deforestación,
presencia limitada.
• Limitada presencia. No
manejo de cuencas.
• Pérdida de credibilidad en
sector campesino.

Entre las tareas principales que se encuentran bajo la responsabilidad de este grupo
de trabajo de la cuenca, se destacan: la elaboración de los lineamientos de los
términos de referencia (TdR) de los estudios y la coordinación de las actividades del
proceso de planificación.

En los Recuadros 32, 33 y 33a se indican algunos ejemplos y metodologías de

presentar los TdR.

La estructura de los TDR varía de acuerdo a cada institución proponente, pero en su

Esta matriz corresponde a
25
una parte del ejercicio
realizado en la subcuenca del
río Jorupe, en el marco del
proyecto “Ecodesarrollo del
Bosque Protector
Jataumpamba-Jorupe”. Zury
W; López F. 2002.
BID/PUCE/UTPL.
26
Esta síntesis corresponde a
una parte de los TdR del eje
de Ordenamiento de Recursos
Naturales, propuestos por la
UNIGECC. 2002. Proyecto
Ordenamiento, Manejo y
Desarrollo de la cuenca
Catamayo-Chira.
mayoría contienen la siguiente disposición: antecedentes, alcances del estudio
(objetivos y resultados esperados, indicadores), sugerencias metodológicas,
duración, costos, compromisos de autoría y disposiciones legales.
Síntesis de Términos de referencia de estudios de cuencas26 / Recuadro 32
El trabajo que se contrata consiste en la recopilación, organización y validación de la
información existente para el ámbito de la cuenca, que contribuya al conocimiento de
las potencialidades y limitantes, sobre las cuales se apoyaría el Plan de
Ordenamiento, Gestión y Desarrollo de la Cuenca; por tanto el trabajo involucra las
condiciones biofísicas, socioeconómicas y ambientales imperantes en su zona de
influencia, además de establecer la institucionalidad relacionada con la gestión del
agua y leyes que afectan a la zona de frontera. Finalmente, como otro resultado se
espera obtener una referenciación sistemática de los estudios e información de
diferente índole, que por su naturaleza sea de interés para el Plan.

135
 Se sugiere que los estudios se los realice con base al análisis documental de varias
fuentes secundarias; además, que tanto el trabajo de recopilación de campo como el
de carácter institucional sean, en lo posible, realizados mediante procesos
participativos. El horizonte de ejecución de los estudios es de un año calendario.

En términos generales, el informe de estudio debe contener una descripción

ordenada que corresponde al siguiente detalle: Introducción; Descripción de la
Cuenca; Condiciones Físicas de la Cuenca; Condiciones Bióticas de la Cuenca;
Aspectos socioeconómicos; Institucionalidad y Normativas legales relacionadas; y
Conclusiones y Recomendaciones

Alcances específicos de los TdR de los estudios de la cuenca Catamayo-

Chira27 / Recuadro 33
Objetivo Indicadores

Objetivo específico:

1. Realizar desde la visión
participativa el diagnóstico y
prioridades de actuación de
la cuenca Catamayo Chira.
• Los actores locales han sistematizado y generado información de la
situación de la cuenca, mediante procesos de acopio e intercambio
de experiencias e información.
• Existe consenso entre los actores de la cuenca sobre la visión
estratégica y prioridades de intervención del plan de manejo.

Resultados esperados:

1.1. Marco Regulatorio de la • Resumen descriptivo de las regulaciones legales a nivel

cuenca definido internacional, nacional y local relacionados con el manejo de los
recursos naturales de la cuenca, vigentes en el Ecuador y el Perú.
• Análisis de los marcos regulatorios locales y binacionales con
respecto a su concordancia con el marco internacional; su
consistencia interna (vacíos, contradicciones); su pertinencia para la
realidad de la cuenca Catamayo Chira.
• Análisis de la efectividad operativa de los marcos regulatorios.

1.2. Cuenca caracterizada • Información actualmente existente y su ubicación sistematizada.

(biofísica, socioeconómica y
ambiental). y prospectada
(estratégica y operativa)
• Características biofísicas, socioeconómicas e institucionales de la
cuenca descritas y analizadas.
• Situaciones claves en relación al manejo de los recursos agua,
suelo y biodiversidad identificadas.
• Situación deseada definida para un plazo de 10 años (metas
generales que servirán como puntos de orientación).
• Descritos ámbitos de acción y áreas de intervención de las
instituciones públicas, privadas, organizaciones sociales
relacionadas con la planificación, control y uso de los recursos
naturales.

• Definidas potencialidades y limitaciones de grupos de instituciones

27
Zury W. 2001. Propuesta de
Términos de Referencia, con
base en el marco lógico.
1.3. Actores institucionales
definen sus competencias,
posicionamiento y
mecanismos de
coordinación.
afines (públicas, privadas y sociales).
• Propuesta del alcance de la participación de (grupos de)
instituciones y mecanismos para su interactuación en la elaboración
e implementación futura del Plan de Gestión de la cuenca.

136
 CAPíTULO 3
2.3 Diseño y Ejecución de los estudios

Este paso es analizado en dos momentos. El primero relacionado con el diseño de los
estudios, el cual es explicado en los párrafos siguientes. El segundo momento,
referido a la ejecución misma de los estudios de diagnóstico, que es tratado con mayor
detalle en el numeral 3.3 sobre “Ejecución de Estudios y Planificación de Cuencas”.

Diseño de los estudios

Por lo general, el diseño de los estudios, se ampara en los Términos de Referencia

(TdR), los cuales se elaboran con base en la percepción de la problemática existente,
las potencialidades y los grandes objetivos de la ordenación.

Un aspecto de importancia en el diseño de los estudios, es precisar qué datos

realmente se necesitan obtener para la ordenación futura de la cuenca. Para ello,
aunque el diseño variará según los objetivos y el tamaño de las cuencas, se debe
observar algunas normas básicas, como por ejemplo las indicadas por Sheng (1992):

• Los datos a recoger deben ser correctos y útiles para el análisis final.
• Los formularios y cuadros a utilizar en el campo deben ser de fácil comprensión. Es
recomendable primeramente validarlos, antes de aplicarlos en forma extensiva.
• El estudio se debe diseñar para determinar los problemas, su localización,
extensión y superficies, lo que será útil para decidir sobre las medidas de
intervención.
• Para facilitar los futuros estudios, todas las unidades de medida, escalas de
mapas y fotos, formularios de estudio y procedimientos de análisis y registros se
deben mantener con un formato estandarizado.

Otro aspecto a considerarse en el diseño, es el nivel de detalle de los estudios, que

se diferenciará de acuerdo al tamaño de las unidades de planificación. Si se trata de
grandes cuencas las escalas son mayores (1:100 000- 500 000) y por consiguiente
los estudios son de tipo exploratorio o de reconocimiento; mientras que si las cuencas
son medianas a pequeñas las escalas son menores (1:50 000-25 000) e, incluso, en
microcuencas y tributarios se usa escalas de 1:10 000-5 000. La escala también
puede definirse en función de las necesidades de los estudios. En estas últimas se
puede diseñar estudios más profundos que se realizan conjuntamente con los
productores y productoras a nivel de fincas.

El tamaño de las muestras y técnicas de muestreo, también deben estar definidas

antes de iniciar los estudios. Por ejemplo, cuando la población es grande puede ser
adecuada una muestra del 3 al 5%, y si la población es pequeña es apropiada una
muestra del 10 al 15%. Los tipos de muestreo que se pueden utilizar tanto para los
estudios socioeconómicos como para los biofísicos son, entre otros: muestreo al azar,
estratificado y por conglomerados.

137
Es necesario especificar los datos que se deben registrar en los estudios. Como
datos generales de la cuenca se deben incluir: nombre, situación, límites, dimensión,
elevación, presencia de cursos de agua, afluentes, etc. Puede ser necesario dividir
la cuenca en subcuencas o microcuencas y a cada una de ellas se debe designar un
número para identificarla con facilidad. También es útil cierta información general
como población, distritos administrativos, accesibilidad, caminos, etc.

Información específica de TDR para caracterizar una cuenca /Recuadro 33a.

Los temas específicos de los estudios en los Términos de Referencia, se deben

relacionar con las características físicas (geología, fisiografía, suelos, hidrología,
climatología, etc.), bióticas (cobertura vegetal, vida silvestre, áreas protegidas, etc.),
funcionales (ciclo de nutrientes, ciclo hidrológico, uso del suelo, etc.),
socioeconómicas (cosmovisión campesina, población, sistemas productivos,
mercados, cultura organizativa, educación, salud, infraestructura básica, etc.),
institucionales (tipos de organización, marcos orientadores, ámbitos de intervención,
sistemas de actuación y coordinación, etc.), legales (marco normativo y regulatorio).

En el diseño de los estudios, deben estar claros los resultados y productos a

obtenerse, por ejemplo: tipos de mapas (base, topográfico, suelos, climático,
geológico, uso actual, capacidad de uso, erosión, hidrológico, etc.), estadísticas
(poblacionales, vida silvestre, migración, acceso a servicios básicos, etc.),
interpretación de resultados (informes, memorias, propuestas, etc.), entre otros.

Uno de los aspectos relevantes a considerarse en el diseño de los estudios, es el

análisis de los principales macroproblemas biofísicos, socioeconómicos e
institucionales, analizados tanto en forma individual como interrelacionados.

Finalmente, como parte del diseño de los estudios, también debe delinearse la
estrategia de análisis para que la caracterización sea más organizada y/o
profundizada. Esta estrategia se refiere a la zonificación de la cuenca en unidades
especiales de planificación e intervención futura. Al menos la zonificación, debe estar
especificada a nivel de verticalidad (pisos altitudinales), y a nivel de unidades
homogéneas (zonas de vida, paisajísticas, físicas, biológicas, capacidad de uso,
poblacionales, sistemas productivos, etc.)

Los estudios que se realicen a nivel de zonificación, paralelamente deben identificar

y priorizar los problemas y potencialidades específicas y estos microproblemas a su
vez interrelacionarlos con los macroproblemas de la cuenca en su conjunto.

2.4. Formulación del plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca

Los datos recogidos de los estudios de acuerdo con las características del diseño, son la base
para formular el plan de Ordenamiento y Manejo de la cuenca, subcuenca o microcuenca. De la
calidad y valoración de la información obtenida y analizada, también depende la calidad del Plan.

138
 CAPíTULO 3
28
El análisis financiero examina los
costos y beneficios a precios de
mercado y determina sus El Plan de Ordenamiento y Manejo, tiene dos momentos: 1) la formulación del Plan
relaciones en términos de
preliminar y 2) la formulación del Plan definitivo.
indicadores. Además, proporciona
información sobre cuándo se
necesitarán los fondos y cuándo En cuanto al PLAN PRELIMINAR, una vez formulado (con visión técnica o
se espera recibir los ingresos (en
participativa) requiere pasar por dos instantes de análisis: (i) análisis de la viabilidad
análisis ex ante), o muestra
cuando se ejecutaron las del plan y (ii) consulta, validación y ajustes del plan.
actividades productivas y el flujo
real de costos e ingresos, durante
(i) La viabilidad del Plan, se relaciona con la evaluación ex – ante del Plan en términos
el período de análisis y el balance
final (en análisis ex post). Permite financieros, económicos, sociales y ambientales (algunos autores, este proceso lo
conocer la rentabilidad de un asemejan como el estudio de prefactibilidad). Existen muchos métodos para realizar
proyecto o actividad (Louman,
dicha evaluación, los mismos que para mayor entendimiento deben se investigados
2001).
por los/las lectores/as.
29
Evaluación de Impacto
Ambiental (EIA): Procedimiento
A manera de ubicar a los lectores, a continuación se hace un breve comentario y se
técnico-administrativo, que tiene
por objeto determinar dan algunas pautas para, al menos, entender este tema en el marco del manejo de
obligatoriamente y en forma cuencas hidrográficas.
previa, la viabilidad ambiental de
un proyecto obra o actividad.
Tiene tres fases: el estudio de El análisis financiero28, es solamente aplicable a nivel de los proyectos productivos o
impacto ambiental, la declaratoria de inversión que se definan en el Plan. Para realizar este análisis, existe información
de impacto ambiental y el Plan de
suficiente, inclusive computarizada, sobre el cálculo de los indicadores financieros
manejo ambiental. Su aplicación
abarca desde la fase de VAN, TIR, B/C y análisis de sensibilidad.
prefactibilidad hasta la de
abandono o desmantelamiento del
El análisis económico, se ajusta mejor para la evaluación de los proyectos de
proyecto, obra o actividad.
cuencas. Este se refiere al cálculo de costos de insumos, salidas y externalidades;
Estudio de Impacto ambiental precios sombra; costos de oportunidad; valoración de servicios ambientales; y, la
(EsIA): Estudios técnicos que
disponibilidad de pago de la sociedad. Por lo general estos costos no se relacionan
proporcionan antecedentes para la
predicción e identificación de los con los precios del mercado. Un documento que se recomienda para este fin, es
impactos ambientales. Además, Pautas para la Evaluación Económica de Proyectos de Ordenación de Cuencas de
contienen medidas de prevención,
Brooks et al (1988).
control, mitigación y compensación
de alteraciones ambientales
significativas. La evaluación de los impactos socioambientales, se explica en forma mas detenida
en el Recuadro 36. En términos resumidos, la metodología aplicada es la siguiente:
Declaración de Impacto
Ambiental (DIA): Declaración
jurada mediante la cual el Los lineamientos del análisis ambiental que por lo general se centran en los
proponente expresa que el
potenciales impactos ambientales que los proyectos del plan puedan ocasionar en los
proyecto, obra o actividad a
ejecutarse, en todas sus fases, recursos y poblaciones de la cuenca, se insertan, por ejemplo en el caso de Ecuador,
cumple con la legislación vigente y en el marco normativo nacional bajo los lineamientos de la Ley de Gestión Ambiental,
que no causará impactos nocivos
en su parte pertinente del Capítulo II de la Evaluación de Impactos Ambientales y en
al ambiente.
las Ordenanzas que existan al respecto por parte de los Gobiernos Provinciales y
Plan de Manejo Ambiental Municipales, de la jurisdicción en donde se ubica la cuenca. Estas entidades son las
(PMA): Establece las acciones
que en la práctica regulan los procedimientos de Evaluación de Impactos Ambientales
que se requieren para prevenir,
mitigar, controlar, compensar y generados por obras, actividades, planes o proyectos.
corregir los posibles efectos o
impactos ambientales negativos.
Bajo este marco legal se considera que la Evaluación del Impacto Ambiental (EIA),
Incluye también los planes de
seguimiento, evaluación, deberá contemplar tres aspectos básicos29: el Estudio de Impacto Ambiental (EsIA), la
monitoreo y de contingencia. Declaratoria de Impacto Ambiental (DIA) y el Plan de Manejo Ambiental (PMA).

139

30
Matriz de valoración causa
efecto de Leopold. Tomada
de la Guía para la Evaluación
del Impacto Ambiental. 2da.
Edición. 1995. Autores: V.
Conesa Fdez – Vítora.
Desde el punto de vista metodológico, los métodos aplicados para la identificación y
análisis de los potenciales impactos que genere el Plan de Ordenamiento y Manejo,
se sustentan en tres procedimientos: (i) Identificación y valoración de los
componentes y actividades impactantes del plan o sus proyectos frente a los medios
impactados, para lo cual se usa las matrices causa-efecto (Leopold30) adaptadas para
los fines del análisis ambiental, (ii) La estimación de costos de los impactos y medidas
de mitigación, la relación costo-beneficio y, (iii) El juicio profesional de los técnicos/as
que lideran la evaluación.
Mayores detalles sobre la secuencia metodológica de la identificación y valoración de
las matrices causa-efecto, y de la estimación de costos se señalan en el Recuadro 36.
En cuanto a los lineamientos para la evaluación social del plan, éstos se orientan al
análisis de elementos en cuanto a aceptabilidad, pertinencia de las propuestas,
atención de necesidades, demandas e intereses de los sistemas productivos y de
comercialización, aportes al fortalecimiento organizativo y de infraestructura, entre
otros. Por lo común estas características se evalúan mediante talleres comunitarios
y entrevistas semiestructuradas.
Además, de este tipo de evaluación subjetiva, para fines de valoración cuantitativa se
ha acondicionado la matriz de causa-efecto adaptada de Leopold, para el análisis
socio-económico y cultural, que se muestra en el Cuadro 3. El proceso de iden-
tificación y de valoración de los componentes y actividades impactantes del plan o sus
proyectos frente a los medios impactados, en este caso desde el punto de vista social,
es semejante al de la evaluación ambiental, con las adaptaciones en cuanto a medios
y variables impactadas.
Cuadro 3. Matriz adaptada de Leopold para el análisis socioeconómico y cultural
Elementos Evaluación Criterios
Naturaleza Medidas de Impacto
sociales y
del impacto Importancia Alcance Reversibilidad Importancia del Atenuación Residual
culturales Impacto
Aceptabilidad
Pertinencia
Una vez realizado este análisis de la viabilidad del plan e incluidas las rectificaciones
o aportes desde la perspectiva institucional, el paso final para avalizar la viabilidad del
plan, tiene que ver con el proceso de consulta y socialización del Plan Preliminar. Los
recursos, tiempo y estrategia de la consulta, están supeditados a la extensión o
tamaño de la cuenca, a los vínculos institucionales y al proceso metodológico
(direccional o participativo) de la elaboración de los estudios y del Plan.
El objetivo de la consulta a la gente e instituciones locales se orienta a validar la
pertinencia de los objetivos y alcances del Plan y de sus proyectos operativos.
Asimismo, resulta de extrema importancia adquirir compromisos de cooperación,
cofinaciamiento y coparticipación para la ejecución futura del Plan.
140
 CAPíTULO 3
Con los insumos y sugerencias que se emitan de este proceso de socialización,
consulta, consensos y retroalimentación, se procede a los ajustes finales y, con ello,
la formulación del PLAN DEFINITIVO de Ordenamiento y Manejo de la cuenca en
proyección.

En términos globales, el Plan de Ordenamiento y Manejo, viene a ser un conjunto

de proyectos consolidados e interrelacionados en programas y el conjunto de éstos
hacen el plan. En este sentido, circunscribiendo la construcción del plan bajo la
lógica de la formulación de proyectos, éste instrumento técnico-directriz contendrá
una estructura semejante, como por ejemplo: identificación, contexto del entorno y de
la cuenca, problemática y potencialidades, importancia y justificación, grupos
beneficiarios u objetos de conservación, alcances del proyecto (objetivos, resultados,
indicadores y actividades), estrategias de intervención, cronograma de actuación,
presupuesto y marco o estructura organizacional.

2.5. Sistema de Seguimiento, Vigilancia y Evaluación del Plan de

Ordenamiento y Manejo de la Cuenca (POMC)

Se aspira que la entidad encargada de la Administración del POMC tenga su propio

Sistema Integrado de Planificación, Seguimiento y Evaluación (SIPSE). De no existir
31
En Ecuador, se conoce que este o si no existe una entidad de cuenca que lidere el plan, necesariamente se tiene
en la cuenca el Ángel, Carchi, que implementar ese sistema.
Ecuador, se maneja un
sistema de monitoreo
ambiental. En la cuenca Sobre este tema, y específicamente en el ámbito de hidrología de cuencas, existen
Catamayo-Chira, Loja- novedosos avances y softwars que pueden ser aprovechados y adaptados para este
Ecuador y Piura-Perú, se ha fin31. Con base en algún conocimiento sobre seguimiento y evaluación, a manera de
está construyendo el Sistema
pautas metodológicas, se sugiere lo siguiente:
de seguimiento, vigilancia y
evaluación.
1. Matriz de evaluación ex - ante de POMC. Para este propósito, la Matriz de Marco
Matriz de planificación de
32
Lógico32 (Cuadro 4) permite realizar un buen nivel de análisis cualitativo y
proyectos. Es una
cuantitativo. Puesto que en un POMC, existe una serie de proyectos, la inclusión
herramienta de uso
generalizado en el marco de de los mismos con su Marco Lógico en el programa computarizado TEAM UP33,
la Cooperación Internacional. es una buena herramienta para tener una apreciación rápida ex - ante.
Hoy en día, se le está dando
mucha importancia a esta
Cuadro 4. Matriz de Marco Lógico
herramienta para fines de
monitoreo y gestión de los
proyectos. Descripción Indicador Línea Indicador Indicador Medios de
% Análisis
Componente/resultados Variables/indicadores Base Programado Alcanzado Verif.
33
Es un programa que ordena
Fin
y articula los proyectos, en
Propósito
este caso del Plan de
Componentes
Ordenamiento y Manejo de
Resultados
una cuenca, con base en la
planificación usando los Actividades
marcos lógicos.

141
 2. Seguimiento y evaluación del proceso del POMC. Para la gestión, seguimiento y
control de cada proyecto del Plan, se recomienda, usar el programa
computarizado Microsoff Project34.

De idéntica manera, pero solo para fines gerenciales y de planificación, el

referente de los avances de los proyectos utilizando el TEAM UP, constituye una
valiosa ayuda para mirar globalmente el desarrollo del plan.

3. Evaluación ex-post de los efectos e impactos del POMC. Este proceso evaluativo
se articula con criterios de sostenibilidad financiera y organizacional del marco
institucional (autoridad de cuenca, u otro), y de la sustentabilidad de las ofertas
técnicas y metodológicas que posibiliten una continuidad de los resultados o
procesos por parte de los involucrados (usuarios, beneficiarios, clientes,
consumidores, participantes, cofinancistas, normadores, etc.).

Con esta visión, la evaluación expost, debe ser una responsabilidad de todos los
involucrados, pero preferencialmente, de la entidad de la cuenca, de los gobiernos
locales y de los cofinanciadores. Desde el otro lado, los beneficiarios o
demandantes de los bienes y servicios de la cuenca, son los llamados a
corroborar la efectividad de los impactos, como también, los llamados a denunciar
la ineficiencia o corrupción que implicó la ejecución de los proyectos del plan.

4. Evaluación de la gestión institucional. En este contexto, la matriz del marco lógico

acoplada con la matriz de análisis de desempeño institucional (eficacia, eficiencia,
pertinencia y viabilidad financiera), es uno de los métodos más aplicables para el
análisis de los avances y logros de la gestión institucional. En los Cuadros 5 y 6
se aprecia estas matrices.

Cuadro 5. Matriz de análisis de los mecanismos de gestión institucional en

relación con el plan de la cuenca (nivel 1. Unidad directiva y de coordinación)

Acciones estratégicas
Ámbitos de Gestión Fortalezas Debilidades/causas Análisis
para potenciar o mejorar
Planificación
34
El MS Project, es un
Organización
programa que posibilita hacer
Programación
la gestión (planificación,
Seguimiento y evaluación
seguimiento y control) de los
Toma de decisiones
proyectos individuales en
Administración de personal
términos de la programación
de talentos humanos y Manejo de finanzas

recursos financieros, tiempos, Relaciones institucionales

actividades, tareas y Otros gerenciales

subtareas. Capacitación, negociación

142
 CAPíTULO 3
Cuadro 6. Matriz de análisis de desempeño de institucional

Componente/ Variable/ Indicador marco Información/ Fuente de

Concepto Análisis
objetivo resultados lógico/línea base indicador término plan información
Relevancia

Eficacia

Eficiencia

Pertinencia

Viabil. financiera

3. Ejecución
¿Para qué hacer los estudios y planificación de cuencas?

Se realiza estudios y se planifica para emprender en un manejo integral y sostenible

de una cuenca. La planificación tiene como objetivo el conocimiento y la utilización

de estudios y
óptima de los recursos naturales con el fin de asegurar su permanencia, aumentar la
calidad de vida de la población y fomentar un rendimiento económico. Con este

planificación de
propósito, se planifican y ejecutan actividades para proteger y recuperar las zonas
degradadas, fomentar la utilización óptima de las tierras de alta capacidad y mejorar

cuencas
las condiciones de salud, nutrición, educación y economía de la gente asentada en la
cuenca, e, indirectamente, a las poblaciones ubicadas aguas abajo o fuera de la
cuenca.

¿Cuál es la visión técnica para realizar los estudios y planificación de cuencas?

Existen dos corrientes técnicas, prácticas y complementarias entre sí, que se han
venido dando en los procesos de planificación de cuencas. La una, relacionada con
la visión técnica convencional de la planificación y manejo de cuencas hidrográficas
y, la otra, referida a la visión participativa y comunitaria de planificación y gestión de
cuencas (ver Capítulo 5).

La metodología de la visión técnica convencional se la aborda desde la propuesta de

base de la experiencia de la FAO (Sheng, 1992) que se describe en este capítulo.

3.1. Propuesta de planificación y manejo de cuencas, desde la

experiencia de FAO y otros autores e instituciones

Fundamentación

La planificación técnica convencional de cuencas hidrográficas, en su mayoría ha

estado orientada a considerar cuencas de grandes superficies como los únicos
espacios de planificación e intervención, a veces en forma unidireccional y aislada por
parte de cada institución involucrada. En este contexto, ha pasado desapercibida la
importancia de la participación de los actores sociales inmersos en estos espacios
físicos, con lo cual los planes de manejo realizados, en ciertos casos, han sido
concebidos desde las instituciones, primando la imposición de criterios
extremadamente técnicos.

143
Los resultados de este tipo de planificación, salvo algunas excepciones, se reflejan en
voluminosos tomos teóricos que no han podido implementarse en la práctica en toda
su magnitud, porque gran parte de los proyectos de manejo de cuencas hidrográficas
no han incorporado eficazmente a las comunidades locales, sino que su participación
fue limitada a la fase de ejecución, a veces como mano de obra, realizando
actividades de un plan de manejo hecho para ellas.

Propuesta técnica y metodológica:

En forma general el trabajo planificación convencional de manejo de cuencas se

realiza con las siguientes fases:

1. Inventario y diagnóstico de los recursos

• Aspectos biofísicos. Estudios de:

• Recopilación de mapas e información básica
• Análisis morfométrico
• Hidrología de la cuenca
• Análisis climático
• Fisiografía
• Geología
• Suelos
• Cobertura vegetal

• Aspectos socioeconómicos. Estudios de:

• Socioeconomía básica
• Demografía
• Propiedad de la tierra
• Sistemas productivos agropecuarios
• Desarrollo comunitario
• Infraestructura

• Aspectos institucionales:
• Presencia institucional
• Estructura Jurídico-política
• Gestión institucional
• Relaciones institucionales

2. Plan de Ordenamiento y Manejo

En definitiva un Plan de Ordenamiento y Manejo, es un documento que:

• Describe los patrones físicos, biológicos, sociales y culturales de la unidad de manejo.
• Identifica los aspectos de significación que pueden derivarse de los objetivos de
manejo de la unidad.
• Describe los usos apropiados para la unidad, desde el punto de vista del o los
técnicos planificadores, a través de la zonificación de la misma.
• Define programas de manejo y programas de apoyo que detallan las actividades,
normas y requisitos necesarios para cumplir los objetivos de manejo de la unidad.
• Proporciona las estrategias de actuación en el tiempo y el espacio.

144
 CAPíTULO 3
• Define las actividades, recursos y responsabilidades.
• Provee una guía para la elaboración de planes de trabajo y planes operativos.
• Proporciona directrices administrativas e institucionales.

Por la importancia del tema, en las líneas siguientes se presenta, los aspectos
esenciales que se deben caracterizar para la realización de estas dos fases: (i)
inventario y diagnóstico, y (ii) el plan de Ordenamiento y Manejo.

Fase 1. Inventario y diagnóstico de los recursos y dinámica de la cuenca

Caracterización biofísica:

• Recopilación de mapas e información básica sobre la cuenca en estudio. Este

es el punto de partida para la caracterización de cualquier estudio de cuencas. Con
esta información se delimita la cuenca en la carta topográfica, generalmente a dos
niveles de escalas 1: 100 000 y 1: 25 000 del IGM, que sirven de referencia para
mapear la cuenca y obtener el mapa base. Otras formas de obtener este mapa base
es a través de fotografías aéreas u otros tipos de imágenes georeferenciadas,
provenientes de la percepción remota y de Sistemas de Información Geográfica (SIG).

• Análisis morfométrico. Este análisis se realiza por medio de la

fotointerpretación, cartas topográficas y comprobación en el campo. Entre los
principales parámetros morfométricos a determinarse figuran: área, perímetro,
longitud axial, ancho promedio, factor de forma, coeficiente de compacidad;
elevaciones: altitud media, mediana de altitud, altura media; pendiente media,
relieve: coeficiente de masividad, coeficiente orográfico. Otro parámetro de
importancia, que permite conocer el comportamiento hidrológico de la cuenca, es
el sistema de drenaje: patrón de drenaje y densidad de la red de drenaje.

• Hidrología de la Cuenca. Por lo general, esta característica se circunscribe en

el análisis del ciclo hidrológico del agua. Si este análisis se realiza considerando
la verticalidad de la cuenca (partes: alta, media y baja), posibilita entender las
entradas, el proceso de escurrimiento, los almacenajes y las salidas del agua,
tanto superficial como subterránea. Existen al menos dos formas de representar
el ciclo hidrológico, esto es: diagramas de flujo y gráfico transversal.

145

• Valoración del Recurso Hídrico. Es un mecanismo enmarcado en el proceso
Servicio Ambiental
35
Hídrico: Bajo esta
denominación se reconoce la
importancia de la función que
cumple la vegetación dentro
del ciclo del agua al regular
los flujos hidrológicos y
mantener su oferta para
diferentes usos. De este
servicio ambiental se beneficia
la sociedad, tanto en la
utilización productiva como en
el consumo natural del
recurso (Barrantes, 1999).
La escorrentía es el producto final de la serie de procesos y almacenajes
temporales a que está sujeta el agua en la cuenca hidrográfica, y donde puede
aplicarse la ecuación del balance hídrico de la siguiente manera:
P=E+ET+AA+Ep
En donde: P = precipitación
E = escorrentía
ET = evapotranspiración
AA = almacenajes
Ep = escapes profundos
Los principales datos de escurrimiento se refieren a la estimación de caudales
máximos, mínimos y medios, así como las áreas de inundación y períodos de
retorno. A esto se suman los estudios y análisis geomorfológico de la dinámica de
los ríos principales, zonas de socavación de márgenes y zonas de depositación.
Si la cuenca tiene potencial o se usa para fines de abastecimiento de agua para
consumo humano e inclusive para riego, es necesario hacer estudios respecto a
calidad del agua superficial (bacteriológica y físico-química), sectores y medios de
contaminación. Además, es recomendable conocer la calidad de las aguas
subterráneas, en especial los acuíferos: tipos, profundidad, distribución y
rendimiento. Se complementa los estudios con un análisis de la relación o
balance de la oferta – demanda.
Una de las mayores limitaciones que ha existido para realizar el análisis
hidrológico es la escasa información hidrológica, pues existen por lo general
pocas estaciones hidrométricas en las cuencas.
del pago por servicios ambientales que permite generar un indicador económico
de la importancia del agua en el bienestar de la sociedad. Reconoce la necesidad
de una adecuada valoración del agua en la que, a más de los costos operativos,
se valore e incluya el valor económico asociado al servicio ambiental hídrico35 para
restablecer el nexo perdido entre la escasez y el precio del recurso. Si un servicio
ambiental no tiene un precio, éste será mal manejado, sobre explotado y
derrochado.
No existe una metodología específica para la valoración económica del recurso
hídrico, lo mejor es adecuarla para las condiciones de cada contexto. Barrantes
146
 CAPíTULO 3
y Castro (1998) proponen que ante la inexistencia de mercados para el servicio
ambiental hídrico, se debe recurrir a mercados hipotéticos entre los proveedores
(del servicio o recurso) y los usuarios, a fin de darle un valor al recurso.

En cuanto a técnicas, se puede utilizar precios de mercado para valorar su

utilización directa a partir del costo de oportunidad. Si el recurso está sujeto a
degradación se puede utilizar técnicas adicionales de valoración directa no
comercial que reflejen los costos ambientales para la protección y recuperación
de bosques y cuencas (gastos preventivos). Adicionalmente, si el recurso es
utilizado para diferentes procesos industriales donde no tiene un valor de
mercado, es posible reconocerle como un insumo de la producción para generarle
ese valor.

• Análisis climático. Este análisis, concomitante al anterior, permite determinar el

comportamiento de los parámetros climáticos como: precipitación, temperatura,
humedad relativa, nubosidad, velocidad y dirección del viento, evapotranspiración
potencial (ETP), balance hídrico y clasificación climática.

Generalmente para el análisis climático se acude a la información de las

estaciones meteorológicas que existan en la cuenca o en zonas cercanas para
extrapolación de datos.

Los mapas de isoyetas y de isotermas, son dos productos importantes que se

obtienen de los cálculos y análisis de la precipitación y temperatura,
respectivamente, acompañados del uso de los mapas topográficos.

• Fisiografía. Este parámetro tiene relación con el conocimiento de las diferentes

zonas fisiográficas que conforman la cuenca (p.e: andinas, subandinas,
piedemonte andino, llanuras aluviales u otros). Otras características a estudiarse
en la fisiografía del terreno son la topografía y el relieve, los cuales tienen una
relación y efectos directos con el patrón de drenaje, velocidad del escurrimiento
superficial, erosión y estabilidad del suelo.

Con el conocimiento del relieve se puede dividir la cuenca en clases de

pendientes. Este parámetro junto con la profundidad del suelo y en algunos
casos con las zonas de vida, sirve de base para la clasificación de la capacidad
de las tierras y el tratamiento de las mismas en cuanto a conservación de suelos.
El relieve se lo determina mediante el uso de mapas topográficos, fotos aéreas y
directamente en el campo. El producto es un mapa de pendientes.

El estudio de la fisiografía permite determinar y relacionar la conformación de los

diferentes paisajes con las unidades geomorfológicas formadas por procesos
climáticos, de sedimentación y tectónicos. El proceso a seguir para la
determinación de Unidades de Paisaje se indica en el Recuadro 34.

147
 Unidades de Paisaje (UP) / Recuadro 34

A un nivel técnico, el proceso a seguirse para determinar las UP36, tiene la siguiente
secuencia (Aguirre, 2001): foto-restitución del área o sector a ser estudiado,
considerando criterios sobre vegetación y geomorfología; con base en esta
fotointerpretación se conjuga las tendencias de apariencia vegetal que determine
cada unidad de paisaje; realización del muestreo vegetal, de suelos y de intervención
o uso actual de cada unidad de paisaje; comprobación de unidades de paisaje
mediante los programas computarizados TWISPAN (agrupamiento de la vegetación),
y CANOCO (factores que influyen sobre el comportamiento de la vegetación);
georeferenciación con el uso del GPS para precisar los puntos de referencia en las
cartas topográficas; y, la digitizalización del mapa y elaboración de la memoria
descriptiva de las unidades de paisaje determinadas.

Esta propuesta técnica se verá complementada y articulada a la dinámica humana, si se

incluye estudios socioeconómicos y culturales relacionados con actividades productivas
económicas, organización, tenencia, estructura familiar, acceso y control de recursos,
entre otros, que se presentan o dinamizan estas unidades de paisaje. Si a estos estudios
(técnicos y sociales), se agrega la identificación y priorización de problemas y
potencialidades, las UP´s, dispondrán de mayor información para la posterior
identificación de alternativas de ordenamiento y manejo de estas zonas homogéneas.

• Geología. Los estudios de este parámetro tienen que ver con el conocimiento de
las estructuras morfo-estructurales; el análisis de la sismicidad histórica; la
descripción de la vulcanología y riesgos volcánicos, en especial, de las fallas
activas principales que tienen influencia en el área de la cuenca; y, el análisis de
la sensibilidad a los movimientos en masa e inundaciones.

Otro aspecto de vital importancia a conocer en un estudio geológico de la cuenca,

es la Hidrogeología, cuyas características de permeabilidad y porosidad
intergranular y/o fracturamiento, determinan el origen y presencia de los acuíferos
temporales y permanentes.

• Suelos. Su caracterización puede partir del nivel de reconocimiento en el mapa

morfo-edafológico, que describe los siguientes aspectos: grandes paisajes,
paisajes, características fisiográficas, material parental y suelos predominantes,
de acuerdo al SOIL TAXONOMY, USDA y características generales.

En cuencas hidrográficas el estudio de suelos debe estar orientado,

principalmente, a la clasificación de la capacidad y de la aptitud de las tierras. En
este sentido el estudio incluye tipos o grupos de suelos: aluviales, coluviales,
lateríticos, podzólicos, etc., profundidad del suelo, factores limitantes:
AGUIRRE, Z. 2001.
pedregosidad, humedad excesiva, erosión en cárcavas, etc., y otra información
36

Metodología aplicada en el
estudio vegetal de los
bosques secos del sur-
occidente de Loja. Ecuador.
Consulta personal.
como: topografía, tipo de vegetación, roca madre y otros datos. Para determinar
la aptitud de las tierras, se recoge información adicional sobre los nutrientes del
suelo, humedad y condiciones de la zona radical, entre otros.

148
 CAPíTULO 3
Para fines prácticos de producir un mapa de suelos, se requiere datos de las
características físicas (textura, estructura, drenaje, color, retención de humedad,
etc.) y datos suplementarios de profundidad del suelo y los factores limitantes del
uso de las tierras.

Para la racionalización del uso de la tierra en una cuenca también se necesita

conocer: el análisis de pendientes, la clasificación de la capacidad y de la aptitud
de las tierras, capacidad de uso actual y el estudio sobre reordenación del uso
de las tierras37.

Para la capacidad de uso de la tierra se adopta el método utilizado por la FAO y

especialmente el diseñado para aplicación en cuencas de montaña (Sheng,
1992). Se utiliza dos criterios básicos: pendiente y profundidad de suelos para
agrupar las tierras en varias categorías de uso orientado al tratamiento de la
cuenca. Para determinar la capacidad de uso de la tierra en una cuenca
hidrográfica, la FAO combina siete clases de pendientes y cuatro clases de
profundidad del suelo, como muestra el Cuadro 7.

Cuadro 7. Clasificación de la capacidad de uso de la tierra según pendiente y

profundidad.

Pendiente
< 12% 12 - 27% 27 - 36% 36 - 47% 47 - 58% 58 - 84% > 84%
Prof. del suelo

> 90 cm C1 C2 C3 C4 FT F BP
50 – 90 cm C1 C2 C3 C4/P AF/F F BP
20 – 50 cm C1 C2/P C3/P P F F BP
< 20 cm C1/P P P P F F BP

Para la capacidad de uso de la tierra, la FAO distingue cuatro clases y para

precisar se han definido subclases como muestra el Cuadro 8.

Cuadro 8. Clases y subclases para la capacidad de usos de la tierra

Clase Subclase
1. Tierra cultivable C1 = Cero o pocas medidas de conservación.
C2 = Conservación poca intensiva, con máquina.
37
Información más ampliada
sobre este tema se encuentra C3 = Conservación intensiva, mecanización limitada
en: T. Sheng. FAO. 1992. C4 = Tratamiento intensivo, manualmente
Manual de Campo para la
Ordenación de Cuencas
2. Pastos P
Hidrográficas. Estudio y 3. Árboles productores de FT = Árboles frutales o para alimento.
Planificación de Cuencas. Si alimentos AF = Tierra para fines agroforestales.
se requiere mayor
información, remitirse a otros 4. Bosque F = Terreno forestal
manuales y estudios de la BP = Bosque de protección.
FAO sobre estudios de suelos.

149

• Cobertura vegetal. Este estudio se inicia con la determinación de las zonas de
38
Información más ampliada
sobre este tema se encuentra
en: T. Sheng. FAO. 1992.
Manual de Campo para la
Ordenación de Cuencas
Hidrográficas. Estudio y
Planificación de Cuencas.
El estudio de la erosión es un tema de mucha relevancia que, en cuencas
hidrográficas, merece ser analizado en forma independiente. Este estudio se
orienta a: determinar los lugares con erosión importante, definir su extensión,
cuantificar las pérdidas de suelo, estudiar sus causas y efectos, y, lo que es más
importante, recomendar las posibles medidas de corrección o restauración38.
vida existentes en la cuenca, para lo cual se usa por ejemplo, la clasificación
ecológica de Holdridge (1967). La clasificación bioclimática de Cañadas (1983),
también puede ser utilizada para el análisis ecológico; y, ultimamente está en
vigencia la clasificación de formación de vegetales de Sierra (1999).
El estudio de las diferentes características de la vegetación de una cuenca
hidrográfica es muy importante para iniciar trabajos orientados a manejar los
recursos florísticos. Interesa obtener e interpretar información básica sobre usos
tradicionales de las plantas, estado de conservación y existencia real de recursos
con posibilidades de aprovechamiento, como las plantas medicinales, fibras
vegetales, frutos comestibles, orquídeas y ornamentales en general.
De igual manera se debe conocer los diferentes tipos de cobertura vegetal, para
comprobar en el tiempo su alteración o conservación y además determinar
lugares con potencial para reforestar, proteger y aprovechar los recursos
vegetales. Esto se consigue al mapear las diferentes categorías y superficies de
cobertura vegetal: bosque natural, matorral, páramo, vegetación de laderas
degradadas, plantaciones, zona agropecuaria, zona agrícola, zona de pastizales,
Aguirre y Aguirre, 1999).
Es útil a nivel macro determinar las regiones bioclimáticas en las cuencas, para
entender la abundancia o limitación de formaciones vegetales y, por supuesto, de
la biodiversidad existente. De acuerdo a Cañadas, por ejemplo en Ecuador, las
cuencas y otras regiones fisiográficas se encuentran dentro de las 30 regiones
bioclimáticas que tiene este país,
A nivel más detallado, se requiere determinar las formaciones vegetales que
predominan en la cuenca en cuanto a su área de cobertura. Esto para el caso de
Ecuador, se puede realizar utilizando el mapa de Vegetación Remanente
Continental (Sierra, 1996). En estas formaciones se describe las especies por
estratos de la estructura, ubicación, relieve, rango de altitud, superficie, entre otros.
Otro aspecto que se requiere estudiar, son las áreas protegidas o bosques y
vegetación protectores, precisando: ubicación y superficie, situación legal y tipo
de categoría, objetivos de manejo, tenencia, importancia, bienes y servicios que
generan, administración, etc.
Es necesario realizar los estudios en cuanto a biodiversidad de flora y fauna: especies
nativas y endémicas, grado de conservación, amenaza humanas y naturales
(categorías de riesgo y extinción), usos actuales y potenciales de las especies.
150
 CAPíTULO 3
Dependiendo los fines de la cuenca, se puede profundizar el estudio de la
biodiversidad en términos de análisis de los ecosistemas, especies y genes, así
como su potencial para la investigación y el turismo ecológico.

Caracterización socioeconómica:

Dependiendo de los objetivos proyectados para el ordenamiento y manejo de la

cuenca, los alcances del estudio pueden variar en su intensidad y número de
variables. En general, la caracterización socioeconómica comprende cinco
estudios:

• Estudio socioeconómico básico. En la parte económica de este estudio, se

deben recolectar los siguientes datos:

• Identificación de las fincas: jefe/a de familia, ubicación tamaño, etc.

• Recursos de las fincas: tierra, cultivos, ganadería, mano de obra, riego,
préstamos, maquinaria, etc.
• Utilización de los recursos: insumos y productos de la agricultura y ganadería,
actividades generales dentro y fuera de la finca, consumo doméstico, etc.

En el aspecto social se requieren los siguientes datos:

• Tendencia demográfica de la cuenca.

• Barreras para una tecnología innovadora: pobreza, falta de capacitación, malos
servicios de extensión, falta de estímulos e incentivos.
• Estabilidad en la agricultura, actitud hacia la agricultura, tenencia de la tierra,
sistemas agrícolas tradicionales, ingresos, etc.
• Integración en la comunidad: relación con la comunidad, pertenencia a
organizaciones de la comunidad, fuentes de asistencia.
• Identificación de las principales necesidades y prioridades: suministro de agua,
servicios básicos, escuelas, agua de riego, servicios de extensión, etc.
• Posición de las mujeres y jóvenes y sus responsabilidades, sus tendencias
migratorias, voluntad de trabajo en el campo.
• Opiniones de los/as agricultores/as sobre conservación y desarrollo de la
cuenca.

• Estudio demográfico. Se incorpora al estudio socioeconómico para ahorro de

tiempo y recursos. Básicamente en él se observan las tendencias de crecimiento
de la población en la cuenca hidrográfica, determinando sus necesidades de
infraestructura, suministro de mano de obra, necesidades de empleo de jóvenes
y mujeres, entre otras. Los datos más importantes incluyen: tendencia de
crecimiento, migración, composición y empleo.

151
 • Estudio de propiedad de la tierra. Se hace con fines de planificación, con base
• Estudio de los sistemas productivos agropecuarios. Se concentra en las
• Estudio de desarrollo comunitario. Este estudio que es complementario al
• Estudios sobre infraestructura. Los estudios sobre infraestructura son
Información más ampliada
39
sobre este tema se encuentra
en: T. Sheng. FAO. 1992.
Manual de Campo para la
Ordenación de Cuencas
Hidrográficas. Estudio y
Planificación de Cuencas.
40
Perfil ecológico propuesto
por la CCTA, 1999.
en mapas y datos sobre propiedad para establecer prioridades de conservación y
desarrollo de las tierras. Esta información puede encontrarse en oficinas de
catastro de tierras o en organismos locales. Si existe tiempo y recursos se puede
prepara un mapa de propiedad de la cuenca, o se puede dividir la cuenca en dos
o tres clases, por ejemplo: tierras públicas, tierras privadas, tierras de colonización
y arrendadas, cada una de las cuales recibirá diferente tratamiento para la
reordenación del uso de la tierra.
limitaciones, capacidades y actitudes de los/as agricultores/as y las acciones de
los componentes de la agricultura para recomendar las tecnologías apropiadas y
mejoras aceptables. Los datos que se requieren pueden ser: sistemas de cultivo,
ubicación de las tierras, prácticas agrícolas y pecuarias, interacciones entre
componentes agrícola, forestal y pecuario, riesgos en la agricultura; actitud,
costumbres y cultura; perspectivas del/la agricultor/as sobre las necesidades de
mejora.
estudio socioeconómico básico, permite recoger información del/la agricultor/a en
cuanto a sus principales necesidades y prioridades. Este trabajo se puede hacer
mediante visitas de campo, además de considerar el espectro completo de la
comunidad, lo que permitirá conseguir el apoyo local, en caso de presentarse un
proyecto de cuencas.
necesarios para el desarrollo integrado de las cuencas hidrográficas o para los
proyectos de manejo de cuencas de desarrollo rural. Estos estudios incluyen:
estudio de transporte, vivienda, abastecimiento de agua potable, necesidades de
riego y energía, servicios públicos y, agroindustria39.
Integrando las caracterizaciones biofísica y socioeconómica
Existen diferentes criterios y métodos para integrar y correlacionar la información
física con la biótica y biofísica con la socioeconómica y cultural. En el caso de las
cuencas hidrográficas, un elemento articulador ineludible es la interacción
hidrológica aguas arriba y aguas abajo.
Una herramienta muy versátil, apropiada y participativa que se aplica,
especialmente en microcuencas, para la obtención de información y su análisis
integral, es el perfil ecológico40(Figura 16). En si este perfil o transecto, se basa
en el factor altitudinal que es determinante para la existencia del mosaico de
diversidad biológica, fisiografía y geomorfología, tipos de suelos y su capacidad
de usos y usos actuales, procesos erosivos y actividad humana.
152
 CAPíTULO 3
En otras palabras, con el perfil realizado a través de recorridos conjuntos con los
propietarios y propietarias de los predios por donde se ha definido el rumbo y radio
para la toma de datos, se logra caracterizar las altitudes y rasgos fisiográficos, el
comportamiento microclimático, la zona agroecológica, la oferta de los recursos
naturales, la actividad productiva modeladora, la racionalidad socio-cultural y
económica, entre otros aspectos. Las características obtenidas del perfil, varían
para cada microcuenca estudiada.

El flujo de energía, el ciclo de materiales, la diversidad biológica y la sucesión o

evolución en el tiempo, son otros procesos a tomarse en cuenta en el análisis del
factor altitudinal de las cuencas, que complementan la caracterización del perfil
ecológico.

Otra herrramienta de importancia que considera el factor altitudinal, es la

zonificación vertical de la unidad hidrológica a intervenirse. En la figura 16a se
incluye un ejemplo de mapa de zonificación vertical ajustado a las unidades
político territoriales del nivel parroquial.

Caracterización institucional

En la actualidad la caracterización institucional se estudia de una manera

separada, pero analizado su incidencia en los aspectos biofísicos y
socioeconómicos. El objetivo es conocer el marco institucional y organizativo que
se desarrolla al interior de la cuenca, como también del marco externo que influye
e interactúa en forma positiva o negativa con las instituciones y los recursos
naturales locales.

Los principales aspectos en los cuales se debe recabar y analizar la información

son los siguientes:

• Presencia institucional. La cantidad, tipos, mandatos y recursos de las

instituciones públicas, privadas y comunitarias, se pueda obtener por medio de la
matriz de involucrados (remitirse al Cuadro 2). Además, con esta matriz se puede
conocer, someramente, por cada uno de los actores involucrados, sus intereses y
percepción de la problemática de la cuenca. Al final del análisis, se procura
priorizar las entidades y las organizaciones campesinas que mayormente puedan
apoyar u obstaculizar la ejecución de los Estudios y del Plan de ordenamiento y
manejo de la cuenca. Esta tipología se puede graficar como un mapa institucional
de actores.

Para el análisis, se puede subdividir de acuerdo a la tipología de las instituciones,

por ejemplo: públicas, privadas, no gubernamentales, comunitarias, populares,
entre otras. Otra forma de agrupar es por sectores: ambiental, económico-
productivo, servicios básicos (salud, vivienda, luz, agua, saneamiento), riego,
social-organizativo, etc. y también por su ubicación y actuación en la cuenca.

153
Figura 16. Perfil ecológico

Figura 16a. Zonificación altitudinal cuenca binacional Catamayo Chira

154
 CAPíTULO 3
• Estructura Jurídico-política. La estructura jurídico-política se vincula con los
mandatos legales y políticas que direccionan y legitiman a las instituciones
públicas y privadas el accionar en la cuenca. Por otro lado, se requiere conocer
el marco normativo que ampara el uso, acceso y control de los recursos naturales
renovables y no renovables. Cuando las cuencas son compartidas, se requiere
conocer la situación político-administrativa de cada jurisdicción.

• Gestión institucional. La obtención de esta información, parte del conocimiento

de la línea base de las principales instituciones. Esta línea base pueden se
analizada, por ejemplo con referencia en el triángulo de la sostenibilidad41 con sus
ejes: marco orientador, credibilidad y capacidad institucional (Figura 17).

Tomando como base este triángulo, la información a recabar y el análisis de la

situación actual es la siguiente: Marco Orientador: políticas, objetivos, misión,
visión, estrategias, premisas, promesas, enfoques entre otros. Capacidad:
talentos humanos, metodologías, tecnologías, infraestructura y equipos, trabajo
en equipo, estructura organizacional, entre otros. Credibilidad: proyectos u
acciones participativas y con equidad, sintonía y correspondencia con el entorno,
grado de aceptabilidad, representatividad, demandas sociales, etc.

Marco orientador
Visión, misión, valores, políticas,
objetivos, estrategias, premisas,
promesas

Sostenibilidad
Capacidades
Credibilidad
Talentos humanos,
Legitimidad social,
equipamiento, infraestructura,
sintonía con el entorno,
software,propuestas, etc.
participación, etc

Figura 17. Triángulo de la sostenibilidad institucional

• Relaciones institucionales. Este es un aspecto de suma trascendencia para la

41
José de Souza, Proyecto
Nuevo Paradigma, 1999. Esta
es una herramienta que ha
sido adaptada por el proyecto
DFC/FAO para analizar la
situación actual de las
instituciones en cuanto a su
gestión institucional.
gestión de cuencas. En este sentido, su análisis se debe realizar en talleres
interinstitucionales en los cuales a través de un mapa institucional, se puede
determinar los principales mecanismos de coordinación, alianzas estratégicas,
complementación de acciones, conflictos de intereses. El análisis avanza hacia el
aprovechamiento y potenciación de este relacionamiento natural o inducido, para
apoyar los estudios y la ejecución futura del plan de ordenamiento y manejo de la
cuenca.
Es primordial conocer cómo las instituciones se encuentran organizadas para actuar en
la cuenca de manejo conjunta. Por ello, la identificación, avances, progresos y
limitaciones de las plataformas (comités, redes, consorcios u otros) de coordinación,
concertación, información y actuación, son una prioridad para aprovechar estos
espacios sinérgicos en la perspectiva de apoyar a construir la autoridad de la cuenca.

155
Fase 2. Plan de ordenamiento y manejo de la cuenca

El Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca (POMC), es el producto de los

estudios y análisis realizados, los cuales se enmarcan en las consideraciones del
diseño de los mismos. Entre estas consideraciones y estrategias que, en unos casos,
se constituyen en insumos y, en otros, van delineando y construyendo el POMC,
sobresalen las siguientes:

1. Problemática general de la cuenca. Analizada en la fase de información e

investigación preliminar.

2. Principales macroproblemas y potencialidades (específicos e interrelacionados)

por ámbito caracterizado (biofísico, socioeconómico e institucional). Determinados
en la fase de estudios (Ver Recuadro 35)

3. Zonificación o subdivisión de áreas críticas y de unidades de estudio,

planificación y/o de posterior intervención (pisos, zonas de vida, unidades
homogéneas como por ejemplo: paisajes, físicas, biológicas, capacidad de uso,
poblacionales y sistemas productivos).

Un aspecto esencial para la zonificación se basa en la identificación de la

capacidad de uso de las tierras y la capacidad de aptitud de las mismas. Esta
estrategia de zonificación se la define en la fase de estudios.

4. Definición y priorización de la problemática a nivel de cada unidad zonificada.

Problemas analizados en forma específica e interrelacionados. Aspecto analizado
en la fase de estudios.

156
 CAPíTULO 3
Proceso de identificación de la problemática y deterioro de cuencas / Recuadro 35

Un tema determinante entre la generación de insumos de los estudios del diagnóstico

y la formulación del plan, es la precisión de la problemática y deterioro de la cuenca.
Esta precisión posibilita generar el Plan orientando a la solución de problemas (pero
también orientado al aprovechamiento de las potencialidades). Con el objeto de
apoyar este propósito, se ha elaborado la Figura 18 sobre el Proceso de Identificación
de la Problemática y Deterioro de cuencas.

Consecuencia final de Principales problemas de las

Efectos e impactos
procesos cuencas hidrográficas

SOCIOECONÓMICOS:
Uso inapropiado del suelo y agua
• Disminución de la producción
Deforestación
agrícola, pecuaria y forestal
Tenencia tierra
• Disminución de la calidad y
Asentamientos y migraciones
cantidad de agua
Limitados recursos económicos
Recursos naturales • Cárcavas y deslizamientos
FÍSISCOS:
degradados • Destrucción de infraestructuras Necesidad de un plan
Relieve accidentado
y obras civiles de ordenamiento y
Extracción de minerales
• Disminución en la producción manejo
Fallas geológicas
hidroeléctrica
Fenómenos climáticos y
• Sequías
torrenciales fuertes
• Desbordes e inundaciones
Construcción, infraestructura
• Problemas de drenaje
DIAGNÓSTICO: BIOLÓGICOS:
salinidad
Socioeconómico Deforestación
• Desertificación
Físico-biológico Incendios forestales
Pérdida de biodiversidad DESARROLLO
Institucional
HUMANO
SUSTENTABLE

INSTITUCIONALES
• Desarrollo mal planificado
• Instituciones sin visión
Sistema institucional ambiental
incoherente y sin • Organizaciones locales débiles
capacidad de gestión • Legislación confusa y no
integral aplicada
• Entidades vulnerables a
influencia poítica y de
decisiones
• Instituciones no sostenibles
• Descoordinación
interinstitucional
• Procesos de intervención
desorganizados
• Conflictos de intereses
• No hay autoridades Necesidad de un plan y
concertadas de cuencas entidad de gestión
• Proyectos e inversiones sin
impacto integral
• Marco institucional y normativo
sin legitimidad social

Figura 18. Problemática de Cuencas, sus efectos y las necesidades de disponer de

directrices de Manejo y Gestión

El flujo de esta figura, que parte de las consecuencias finales del análisis de los
procesos determinantes de deterioro de los recursos naturales indicadas en la Figura
15 (la degradación acelerada de los recursos naturales y la insatisfacción de
necesidades de los usuarios por la incoherente capacidad de gestión integral del
sistema institucional); se une la problemática específica de la cuenca generada a
partir de los estudios biofísicos, socioeconómicos e institucionales del diagnóstico.
Estos insumos permiten, precisar tanto la problemática como sus consecuencias a
nivel de la cuenca en análisis.

157
Finalmente, el conocimiento de este flujo, obviamente unido a otros intereses y
prioridades de intervención, determina la necesidad de contar con un Plan de
Ordenamiento y Manejo de la Cuenca (POMC). Paralelo a esta demanda, puesto que
en la figura se observa el análisis separado de la problemática institucional, se
determina también la necesidad de disponer de una Propuesta de Gestión de la
Cuenca (PGC) y, por supuesto, que ello conduce a crear o fortalecer una entidad o
autoridad de la cuenca.

Para concluir con este análisis de la necesidad de contar con estos instrumentos
directrices (POMC y PGC) y, sobre todo, en la perspectiva de ir delineando la
estructura medular de los mismos, se presenta la Figura 19 de Enfoques, Ámbitos y
Acciones de Intervención en Cuencas. En esta graficación se destaca dos aspectos
claves a considerarse en los planes: (i) la visión sistémica de las acciones, que
posibilita la integración de las acciones (las comunes o las que generan sinergias
positivas o negativas), tanto las multisectoriales como las multidisciplinarias; y (ii) la
visión del desarrollo humano sustentable, que permite que estos instrumentos
técnicos-directrices apunten sus esfuerzos a la búsqueda de alternativas equitativas,
compartidas y sostenibles para el mejoramiento de las condiciones de vida la gente
que vive, interactúa o depende de los recursos de la cuenca.

ACCIONES DE
ÁREAS/PROGRAMAS
INTERVENCIÓN

• Protección
• Conservación ACCIONES
ENFOQUES DEL • Rehabilitación MULTISECTORIALES
PLAN DE • Uso múltiple Agricultura DESARROLLO
Recursos Naturales INTEGRACIÓN DE
ORDENAMIENTO Y • Manejo integrado HUMANO
Programa de apoyo social ACCIONES
MANEJO • Sistemas de producción SUSTENTABLE
• Mejoramiento social Educación
Salud
Vivienda
Transporte, Recreación, INSTRUMENTOS
construcción y Visión sistémica DIRECTRICES
comunicaciones
Industria, Turismo e Articuladoras
Integración Movilizadoras
De interés común PLAN DE
• Organización ACCIONES De economía escala ORDENAMIENTO
• Coordinación MULTIDICIPLINARIAS De conciliación Y MANEJO
ENFOQUES DE LA • Concertación Planificación De Complementación
ENTIDAD DE • Planificación Uso de la tierra De minimización de
GESTION • Negociación Hidrología impactos PROPUESTA DE GESTIÓN
• Asesoría Conservación de suelos DE LA CUENCA
• Normatividad Economía
Agronomía
Pesquería
Extensión Rural ¿Por que hacer?
GERENCIA DEL Forestal ¿Para que hacer?
PLAN Geomorfología ¿Para quien hacer?
Industria Rural ¿Que hacer?
Artesanía ¿Donde hacer?
Zootecnia, etc. ¿Como hacer?
¿En que tiempo hacer?
¿Con que hacer?
¿Con cuanto hacer?
ACTORES LOCALES DE LA CUENCA: COMUNITARIOS E ¿Con quien hacer?
INSTITUCIONALES

Figura 19. Los enfoques Multisectorial y Multidisciplinario de las acciones a tener en

cuenta en el Ordenamiento y Manejo de Cuencas

158
 CAPíTULO 3
5. Posibilidades de ordenamiento. Analizadas en la fase de investigación
preliminar, donde se determinó a priori los objetivos del ordenamiento de la
cuenca. En la fase de estudios se fortalece determinando las limitaciones y
potencialidades (se puede utilizar la matriz de fuerzas), principalmente, respecto
a: disponibilidad y acceso a recursos económicos, capacidad y aptitud de los
recursos naturales, capacidad técnica (talentos humanos), equipamiento y
logística, información técnica, participación de los/las campesinos, normatividad.

6. Identificación de alternativas y/o proyectos de ordenamiento y manejo. Son

definidas en la fase de estudios y en la formulación del Plan. Resulta más
productivo cuando las alternativas son precisadas con los mismos actores locales
y, en forma específica, por áreas críticas y de unidades de intervención como:
pisos altitudinales, zonas de vida y unidades homogéneas.

7. Análisis de la viabilidad social, ambiental y económica de las alternativas.

La viabilidad se analiza en la fase de los estudios y la fase de formulación del plan.
Generalidades de estas evaluaciones se indicaron en el subcapítulo de
programación del proceso de estudios y planificación, en particular lo relacionado
a formulación del POMC.

En el Recuadro 36 se presenta la metodología para la identificación y valoración

ambiental, a través de las matrices: causa-efecto, medidas de mitigación y de la
estimación de costos de las medidas.

Reviste importancia el análisis ambiental por cuanto sirve para revisar el plan e
incluir tanto las medidas de mitigación, como el presupuesto para la ejecución de
las mismas. De idéntica manera, con el mismo se logra obtener la autorización
legal para la implementación de los proyectos y el plan en general.

Metodología de la identificación y valoración de las matrices causa-

efecto, y de la estimación de costos, tomando como base los
componentes, actividades y tareas del marco lógico del Plan y sus
programas y proyectos / Recuadro 36

Metodología aplicada

Para la evaluación ambiental ex - ante del Plan de Manejo de la cuenca, se sigue la

metodología que a continuación se explica:

Elaboración de la matriz de identificación y valoración. Se considera como base la

matriz de Leopold adaptada a una variación de la metodología propuesta por Conesa
Fdes (1995), en la cual se relaciona las acciones impactantes del proyecto y los
medios y variables a impactar (suelo, agua, atmósfera, flora, fauna y medio
perceptual).

159
 Matriz de calificación positiva (+) o negativa (-) de las acciones impactantes sobre
los medios y variables.

ACCIONES MEDIOS Y VARIABLES

IMPACTANTES SUELO AGUA ATMOSFERA FLORA FAUNA MEDIO PERCEPTUAL TOTALES
I. Componente 1
Actividad 1
Actividad 2
Actividad 3
II. Componente 2
Actividad 1
Actividad 2
Actividad 3
III. Componente 3
Actividad 1
Actividad 2
Actividad 3
TOTAL NEGATIVOS
TOTAL POSITIVOS

• Con la matriz ya planteada se procede a identificar los impactos positivos o

negativos que las acciones impactantes causan a los medios y sus variables
identificadas. En este caso, el ejercicio debe ser aplicado a todos los
componentes y las actividades del Plan o proyecto en análisis.

• Con los impactos (positivos y negativos) identificados, se procede a calificar cada

uno de ellos, tomando como base la escala de Licker que da valores entre 1 y 5,
calificados de las siguiente manera: 1 = Muy bajo; 2 = Bajo; 3 = Medio; 4 = Alto; 5
= Muy Alto. Esta calificación se da en dos aspectos considerados: la magnitud del
impacto sobre el medio y la importancia que tiene dicho impacto, tomando en
cuenta los siguientes parámetros:

Para la Magnitud: Tamaño (escala), consecuencias y frecuencia

Para la importancia: Valor intrínseco, productos / servicios

• Con los puntajes obtenidos de la calificación se efectúa la sumatoria total de los

mismos, obteniendo datos numéricos positivos y negativos, tanto de las acciones
impactantes como de las variables y medios a impactar.

• Para concluir esta parte del análisis, se plantea las medidas de mitigación
pertinentes tomando en cuenta las calificaciones positivas o negativas más altas,
que se den a las acciones impactantes sobre los medios.

160
 CAPíTULO 3
• Los resultados obtenidos de este proceso, se evidencian en las matrices
respectivas y el análisis interpretativo del correspondiente informe, de acuerdo
con los formatos indicados por la Entidad Ambiental de la jurisdicción respectiva
a la que pertenece la cuenca.

Análisis de valoración de Costos

Este cálculo se orienta, tanto a los resultados de las medidas de mitigación, como
para los resultados de la valoración de los impactos (preferentemente negativos)
calificados en mayor valor en cuanto a su importancia y magnitud.

Matriz de costos de las medidas de mitigación

ACTIVIDAD CARACTERÍSTICAS COSTOS POR ACTIVIDADES COSTO DEL

IMPACTANTE DEL IMPACTO DE MITIGACIÓN IMPACTO ($)
I. Componente 1
Actividad 1
Actividad 2
Actividad 3
II. Componente 2
Actividad 1
Actividad 2
Actividad 3
TOTAL

8. Estructuración del Plan. Desarrollada en la fase de construcción del plan.

Esta fase se realiza con base en la información anteriormente indicada y bajos los
dos momentos de la construcción: (i) el Plan preliminar y (ii) el Plan definitivo.

Para el efecto, en primer lugar, es necesario definir quiénes o cuál será el equipo
formulador; usualmente lo han venido haciendo planificadores, ordenadores o
gestores de cuencas. También existen buenas experiencias de la integración de
equipos institucionales multidisciplinarios. En la actualidad, para este fin, se ha
iniciado la conformación de equipos interinstitucionales e interdisciplinarios y,
además, con representación de la sociedad civil y actores locales.

161
Como se ha venido haciendo referencia el Plan de Ordenamiento y Manejo
(POMC), desde la perspectiva metodológica, viene a ser un conjunto de proyectos
consolidados e interrelacionados en programas y el conjunto de éstos hacen el
plan. En este sentido, circunscribiéndose la formulación del Plan bajo la lógica
de la formulación de proyectos, este instrumento técnico-directriz contendrá, al
menos, la siguiente estructura:

• Identificación general del plan (título, ubicación, entidades participantes,

duración, presupuesto resumen, beneficiarios, usuarios, etc.).
• Resumen ejecutivo.
• Antecedentes del Plan.
• Razón de ser del Plan.
• Problemática a enfrentar y necesidades y demandas a atender, relacionados
con el manejo de los recursos naturales.
• Importancia y Justificación.
• Objetivos del Plan de Manejo (con base en las posibilidades de ordenamiento,
manejo y gestión).
• Descripción cuantitativa, cualitativa y gráfica de la cuenca (basada en el
inventario y diagnóstico).
• Zonificación de unidades menores de planificación, conservación y desarrollo.
Análisis y clasificación de áreas críticas (limitaciones y potencialidades) físicas,
socioculturales, económicas, políticas, institucionales, etc.
• Alternativas de Manejo por unidades específicas de intervención (subcuencas,
microcuencas, unidades homogéneas y ejes de interés común de la cuenca).
• Programas y proyectos para el ordenamiento y manejo.
• Cronograma de actividades prioritarias para el ordenamiento y manejo.
• Estructura organizacional y funcional para la administración del plan.
• Sistema de monitoreo y evaluación del plan.
• Recomendaciones para la ejecución del plan.

Muchos de los temas indicados en la estructura, la descripción y análisis

metodológico paso por paso, no se incluyen en el presente manual. En tal virtud,
se recomienda a los/las lectores/as acceder a textos tanto de diseño y formulación
de proyectos, cuanto de planes de manejo de cuencas hidrográficas.

El plan va más allá de las obras o los proyectos específicos. El plan de una
cuenca es flexible por lo que hay que mantenerlo en constante vigilancia y ajuste;
de ahí que debe considerarse como el punto de partida de un proceso continuo
de intervención, acompañamiento y búsqueda de la sostenibilidad de las ofertas
técnicas, metodológicas e institucionales previstas. Esto significa también que las
metas programadas deben ser progresivas, es decir pocas al inicio y
aumentándolas gradualmente a medida que se adquiere experiencia. Con este
propósito, el sistema de monitoreo y evaluación es la herramienta indispensable
para la gestión del plan, en cuando la ejecución técnica y financiera.

162
 CAPíTULO 3
9. Validación de la viabilidad del Plan. Desarrollada en la fase de formulación
tanto para el plan preliminar como del plan definitivo. El tema del análisis de la
viabilidad ex-ante del plan ya fue abordada en la parte 2.4. y complementada en
el punto 7 de este proceso de construcción del POMC.

10. Negociación del Plan. Desarrollado en la fase de formulación del plan y

ejecución del plan.

El proceso de negociación del plan es permanente, se realiza en diferentes

ámbitos, circunstancias y tiempos. Los principales espacios de negociación son:
(i) para la aceptabilidad y respaldo de la idea del plan, tanto en las poblaciones
locales como en las autoridades del gobierno, (ii) para obtener recursos y talentos
profesionales que integrarán el equipo técnico que apoyará en los estudios y
formulación del plan, (iii) para la obtención de recursos dirigidos a los TdR y los
estudios de diagnóstico, (iv) para la formulación del plan, (v) para la validación de
la viabilidad del plan, (vi) para establecimiento de alianzas estratégicas, (vii) para
la búsqueda de cofinanciamiento de los proyectos del plan, (viii) para ejecución
del plan y (ix) para el seguimiento, control y evaluación del plan.

11. Ejecución del Plan. Tiene tres momentos o fases: preoperativo, de

implementación y de operación.

La fase preoperativa, conlleva, entre otras cosas a: promoción del plan;

elaboración del plan de trabajo del primer año; contratación y capacitación del
personal; elaboración de términos de referencia para los estudios y obras;
adquisición de equipos, maquinaria y materiales; instalación de oficinas; ajustes
finales del documento del plan; obtención y análisis de información relevante de
la cuenca y de los actores institucionales y comunitarios; establecimiento de
alianzas estratégicas, gestiones financieras y administrativas de arranque; y,
acciones de comunicación.

La fase de implementación, está supeditada a las obras de infraestructura,

maquinaria y equipos a instalar. Los términos de referencia, los estudios de
evaluación de impactos, las licitaciones, la contratación de obras y la fiscalización
de las mismas, son los aspectos más relevantes de esta fase.

La fase operativa, se vincula directamente con el proceso de gestión del plan, el

cual se basa en puesta en marcha de la obras, la realización de actividades
contempladas en los diferentes componentes y resultados de los diferentes
programas y proyectos del POMC.

Finalmente, es crucial para el éxito de la ejecución del POMC, la disponibilidad y

manejo efectivo de un Sistema Integrado de Planificación, Seguimiento-monitoreo
y Evaluación del Plan (SIPSE); con base en los indicadores del POMC.

163
12. Instancias para la Administración y Gestión institucional del plan. Este es
un tema que se orienta desde dos visiones y horizontes temporales.

La primera referida al equipo que dirige y administra el POMC, el cual puede ser
una Unidad Ejecutora, independiente que funciona como proyecto o, como
comúnmente ocurre, articulada a una institución de gobierno. Esta unidad, es la
encargada de ejecutar el proyecto, por lo tanto su gestión se centra, además de
los aspectos administrativos, financieros y legales, en programar, implementar y
operar técnicamente los componentes y actividades previstas en los programas y
proyectos del plan. Para fines de agilitar la gestión, la unidad ejecutora debe
hacer uso permanente del SIPSE adaptado para el POMC.

La segunda tiene que ver con la autoridad o entidad de cuenca, la misma que
desde la perspectiva de la sociedad civil organizada de la cuenca, complementa
la gestión técnica-administrativa del POMC. Esta instancia es la encargada de
facilitar los procesos organizativos y de coordinación y concertación con las
diferentes instituciones y organizaciones que actúan en la cuenca. Es la que se
encarga del relacionamiento institucional a nivel de contextos mayores, esto es,
de cuencas aledañas y de la región de influencia sea nacional o internacional.

En términos de representatividad viene a ser la entidad estratégica-política de

referencia de la cuenca en cuanto a: toma de decisiones consensuales,
promoción de la participación ciudadana, generación de políticas locales,
planificación del desarrollo sustentable, negociación de los procesos de
intervención, seguimiento y evaluación de las acciones del POMC y de otras
acciones colaterales que se desarrollen en la cuenca.

Por lo expuesto, aún cuando se cuente con una institución nacional de cuencas,
la autoridad de cuenca la integran también otros actores públicos, privados y
comunitarios. En consecuencia, se trata de una instancia de la cuenca, legítima
(socialmente y de ser posible legal), que adquiere su propia dinámica
organizacional y de actuación, orientada a lo social y sensible a los aspectos
ambientales y que además debe actuar en forma democrática y participativa.

Como se hizo referencia en la parte conceptual, la conformación de este tipo de

entidades de gestión ha despertado un especial interés en los gobiernos
nacionales y seccionales y la sociedad organizada. Sin embargo, aún cuando
existen importantes esfuerzos hacia este objetivo, todavía son iniciales los
procesos que se han dado para lograr este fin. En Ecuador son valiosas, entre
otras, las experiencias realizadas en la cuenca El Ángel, cuenca Machángara,
cuenca del Guayas y cuenca binacional Catamayo-Chira.

164
 CAPíTULO 3
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