● Parcial PIA

● Facundo Nahuel Fernández Codón (F-1649/7)

1. Introducción

El presente trabajo se propone analizar los lineamientos de política exterior de la República Argentina
en el siglo XXI, tomando como punto de partida la asunción de la presidencia de Néstor Kirchner (2003-
2007), pasando por los gobiernos de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015) y el gobierno de
Mauricio Macri (2015-2019). Para este objetivo, cada Administración cuenta con su debido desarrollo
contemplando las consignas estipuladas por la cátedra. Luego, se destacan los enfoques propuestos
por los autores para el análisis de la política exterior argentina. Finalmente, se expone una breve
conclusión que incluye un juicio de valor personal sobre el contenido abordado.

2. Néstor Kirchner (2003 - 2007)

En mayo de 2003, Néstor Kirchner asumió la presidencia del país en un escenario bastante complejo:
por un lado, debido a la situación delicada -interna y externa- en la que se encontraba la Argentina
luego del estallido de 2001; y por el otro, porque su base de legitimidad era muy baja. En este
contexto, el presidente “apuntó a ganar una alta legitimidad de ejercicio, mostrando un gobierno
resuelto a reconstruir al país, en sus frentes interno y externo” (Balze, 2010 : 122). Sin embargo, como
destacan varios autores, la necesidad de fortalecer el poder estatal generó que su gobierno priorizara
el ámbito doméstico de manera exclusiva. Esto constituye un punto distintivo del gobierno en cuestión
-y del kirchnerismo en general-, es decir: el claro predominio de los objetivos internos en lo que
respecta al comportamiento externo. Por lo tanto, Miranda (2015) expone que se desarrolló una
“domesticación de lo internacional”.
Los lineamientos generales de política exterior del gobierno de Kirchner fueron definidos en su
discurso inaugural del Parlamento. Siguiendo a Simonoff (2009), los mismos poseían un componente
geográfico, primando un enclave regional; y otro conceptual, basado en postulados institucionalistas
en torno al respeto de las prioridades nacionales. En esta misma línea, resulta evidente que la nueva
impronta de la política exterior se basó en un desplazamiento del realismo periférico de Escudé,
propio del modelo neoconservador, hacia el autonomismo en términos de Puig. Sin embargo, a pesar
de que Kirchner abogó por una mayor independencia decisional, las acciones de política exterior no
llegaron a materializar la autonomía sostenida en el marco discursivo.
Siguiendo a Llenderrozas (2011) la política exterior del gobierno de Kirchner atravesó 2 fases, a saber:
la primera comienza en 2003 y se extiende hasta 2005 y se corresponde con la búsqueda de
reinserción financiera/retorno al sistema internacional. Por otro lado, la segunda fase se extiende
desde las elecciones legislativas de 2005, en las cuales la victoria del oficialismo fortaleció la figura del

1
presidente, hasta el fin de su mandato. En esta segunda etapa se desplegó un latinoamericanismo más
pragmático que ideológico, lo cual permitió dar impulso a un proyecto de alianzas externas que aún
era incipiente.
En relación con lo anterior, dichas etapas se reflejan en las características de los vínculos externos
sostenidos por el gobierno. A continuación, se exponen algunos de los casos más relevantes.
En cuanto a la postura argentina frente a los Estados Unidos, Miranda (2018) plantea que se desplazó
desde una fase de “entendimiento mutuo necesario” hacia otra de “desencuentro consentido". El
primer momento tuvo como núcleo central las negociaciones sobre la resolución del default. Frente a
este tema, excluyente de la relación bilateral, la Argentina y los EEUU decidieron transitar hacia la
cooperación: el primero para apurar el proceso y el segundo para facilitarlo, temiendo un efecto
dominó en la región. Dentro de este período, el gobierno de Kirchner trabajó en coordinación con el
gobierno norteamericano en una serie de arenas, tales como: la lucha contra el terrorismo1, el
combate al narcotráfico, los derechos humanos y la no proliferación de armas nucleares. Este accionar
no fue azaroso, ya que fue a través del proceso de desendeudamiento que Kirchner vislumbró la
posibilidad de ganar mayor autonomía.
Por otro lado, el desencuentro entre sendos países comenzó luego de la salida del default, ya que el
gobierno argentino creyó hacer efectiva la autonomía. Dos ejemplos lo constituyen la fuerte oposición
al proyecto del ALCA y la intransigencia argentina de aislar al gobierno de Hugo Chávez.
Con respecto a los vínculos sostenidos con China, el gobierno de Kirchner vio al gigante asiático como
una alternativa efectiva para buscar la autonomía tanto deseada y promover el desarrollo del país. En
este contexto internacional, con la valorización de los commodities, la demanda de la República
Popular fue clave para nuestro país en calidad de exportador de soja. Frente a este escenario, la
economía argentina experimentó ciclos de gran crecimiento. Sin embargo, la idea de que el comercio
bilateral iba a transformar el modelo productivo del país, se vio truncada.
Como se mencionó anteriormente, el ámbito regional fue una pieza indiscutible con un doble
propósito: lograr la reinserción internacional del país y consolidar la autonomía del gobierno
argentino. De este modo, dos actores cobraron relevancia en dicha búsqueda, a saber: Brasil y
Venezuela. El primero de los casos, porque Kirchner entendía que el Mercosur constituía la plataforma
básica de inserción en el mundo. No obstante, a pesar de la afinidad ideológica entre Lula y Kirchner,
hubo varias desavenencias tanto en cuestiones políticas2 como económicas por las cuales esa “alianza
estratégica” con Brasilia no se consolidó. En consecuencia, Kirchner vio a Venezuela como una

1
Un ejemplo es la ratificación en 2005 de la Convención Internacional para la Represión de la Financiación del
Terrorismo, votada en la Asamblea General de Naciones Unidas de 1999.
2
Rechazo argentino al objetivo brasileño de obtener un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU y
en la fría participación argentina en la Cumbre Sudamericana de Cuzco de 2004.

2
alternativa sólida de contrapeso regional a las ambiciones de Brasil. Esto se refleja en el fuerte
respaldo de Kirchner a Caracas para su incorporación en el Mercosur.
Por último, coincido con Miranda (2018) cuando expone que el “interés político de Kirchner por los
países sudamericanos tuvo una gran contradicción: sobrevaloró el vínculo con Brasil y Venezuela y lo
minimizó con otros actores, como Chile, Colombia, Paraguay, Perú y Uruguay” (p.10).

3. Cristina Fernández (2007 - 2015)

A decir de Busso (2016), la política exterior de Cristina Fernández implicó una continuidad de los
principales lineamientos establecidos por Néstor Kirchner en 2003: inserción latinoamericana, con
especial referencia a Sudamérica; posturas multilaterales revisionistas y articulación de la gestión
externa con las necesidades del desarrollo nacional y la búsqueda de autonomía. En este sentido, a
pesar de que su gobierno enfrentó un escenario -interno y externo- más complejo3 que su antecesor,
el rumbo general de la política exterior no se modificó sino que mantuvo los contenidos básicos que
la conectan con las tendencias neo-desarrollistas y autonómicas hasta el final de su mandato. De este
modo, en 2009 la presidenta planteó que el país debía formar parte del mundo "desde la propia
identidad, desde las propias ideas y de los propios intereses".
Por otro lado, Cristina Fernández con mayor interés en la política mundial, como sostiene Llenderrozas
(2011), planteó la necesidad de cerrar aquellos frentes conflictivos heredados y comenzar una etapa
más proactiva del plano externo. Es por ello, que propuso “más y mejor institucionalidad” y “priorizar
la política exterior".
Durante su gobierno, la relación con EEUU entró en un nuevo periodo de diferencias y confrontación.
Hubo una serie de hechos que provocaron este recrudecimiento en el vínculo, entre ellos podemos
mencionar: el caso “valijagate”, el incautamiento del avión militar norteamericano en suelo argentino,
la negativa de la Corte Suprema de tomar la solicitud argentina por el caso de los fondos buitres, entre
otros. Por su parte, el gobierno argentino realizó una lectura errónea sobre el bilateralismo que se
mantendría con Obama, ya que al asumir la presidencia, el demócrata mantuvo la política aplicada
por Bush en relación con Argentina.
Al igual que su antecesor, Cristina les adjudicó un lugar central y dinámico a los vínculos regionales.
En este sentido, podemos dar cuenta de cómo las relaciones con Chile y Uruguay se reencauzaron
luego de ciertas rispideces con sendos países. A su vez, con Brasil se mantuvo el nivel de normalidad
en la relación bilateral -aunque se detectaron algunos diferendos de índole comercial-, y con

3
En el frente interno, el conflicto con el campo y el fallecimiento de su esposo. En el frente externo, la crisis de 2008,
en su segundo gobierno la baja de los precios de los commodities y la disputa con los fondos buitres.

3
Venezuela el lazo político continuó siendo estrecho, mas no se tradujo en apoyo a las propuestas más
ideológicas de Chávez como el ALBA.
En el plano extrarregional, Cristina Fernández profundizó los vínculos con países como China, Rusia e
Irán para mitigar el peso del relativo aislamiento internacional. En el primero de los casos, podemos
destacar el acuerdo swap de monedas entre los bancos centrales; con Moscú se afianzaron los
acuerdos comerciales, energéticos y en infraestructura; y por último, con la República Islámica se
firmó el Memorándum de Entendimiento sobre temas vinculados al ataque terrorista a la sede de la
AMIA en Buenos Aires.

4. Mauricio Macri (2015 - 2019)

El gobierno de Cambiemos definitivamente marcó un parteaguas con respecto a la política exterior

sostenida durante el kirchnerismo. A este respecto, Macri se propuso reinsertar a la Argentina en el
mundo y en ello trabajaron primero, la canciller Susana Malcorra (2015-2017), y luego Jorge Faurie
(2017-2019). Para la consecución de dicho objetivo, Macri estimó necesario normalizar las relaciones
internacionales de nuestro país, así como también incrementar la firma de tratados de libre comercio.
Siguiendo a Mazzina y Gonzalez Campbel (2018), bajo los lineamientos de pragmatismo y
desideologización resultaba imperioso que Argentina retomara algunas relaciones y se dejaran de lado
otras. Por consiguiente, los ejes propuestos para su política exterior se proyectaron en una división
geográfica en tres círculos concéntricos, a saber: el vecindario, las potencias occidentales y otros
actores. Respecto al primero, se definió al vecindario como la primera prioridad, haciendo particular
referencia a Brasil y al Mercosur. De este modo, se proyectó una política activa y se valoró al bloque
económico, aunque ya no como la herramienta privilegiada para vincularse económicamente con el
mundo sino como una más entre otras. De esto se desprende, la búsqueda de cerrar un acuerdo de
libre comercio entre el Mercosur y la Unión Europea, para potenciar la proyección hacia el Pacífico a
través de un acercamiento hacia la Alianza del Pacífico.
En cuanto al segundo, reconstruir el vínculo con Estados Unidos constituyó una de las prioridades de
Macri. El objetivo era el de impulsar una nueva era de las relaciones bilaterales que apunte a una
mayor complementación económica y a un mayor alineamiento político que incluye “un acercamiento
a este en la agenda de seguridad por los temas de terrorismo y narcotráfico”. Con respecto a Europa,
ya se hizo debida mención del acuerdo de libre comercio Mercosur-UE.
En el círculo de menor proximidad destacamos a Rusia y China, países con los que no se cuestionó el
vínculo, y mucho menos al segundo. Esto refleja la imagen de una Argentina con las “puertas abiertas”
y en donde el pragmatismo predominaba sobre la ideología.

4
Otro aspecto a destacar durante dicho periodo fue la importancia que se le adjudicó a las instituciones
internacionales y a los diplomáticos de carrera en tanto pilares fundamentales del eslogan “de vuelta
en el mundo”. Sin embargo, coincido con Palacio (2019) al expresar que la política económica exterior
que pretendió desarrollar Macri pareció ir a contramano de las tendencias que prevalecieron en el
ámbito global en la segunda década del siglo XXI. Su política defendió la retórica liberal en una
coyuntura en la que una parte importante del mundo empezó a cuestionar el neoliberalismo
institucional y la globalización.

5. Enfoques propuestos

En cuanto al periodo kirchnerista, los autores como Simonoff (2009) y Miranda (2018) plantean un
análisis de la política exterior desde el enfoque autonomista. De este modo, podemos plantear que si
bien la plataforma kirchnerista viró hacia el autonomismo puiguiano4 buscando recuperar la capacidad
de decisión nacional, estos postulados no coincidieron con la práctica. Es decir, si bien se identifican
ciertos periodos cortos de relativo grado de autonomía -por ejemplo durante el periodo de Nestor
Kirchner5- estos no fueron sostenidos y , por ende, el modelo autonomista estuvo lejos de
materializarse. Por su parte, Miranda (2018) aporta la influencia de la política exterior como otro
indicador del poder internacional de un país. En este sentido, a pesar de la intención de ejercer soft
power6, los gobiernos kirchneristas carecieron de una serie de condiciones sine qua non para el
ejercicio de influencia. En otras palabras, durante el período en consideración (2003-2015) no se
alcanzó la sustentabilidad necesaria para lograr la persuasión que dicho poder blando requiere.
Por otro lado, Palacio (2019) plantea al realismo clásico como marco de análisis de la política exterior
de Mauricio Macri, argumentando que factores domésticos conllevaron a cambiar el posicionamiento
internacional que había adoptado Argentina en el periodo precedente. En esta misma línea, la
intención de la autora es evidenciar cómo los factores domésticos - actores de poder y la ideología del
grupo gobernante- propiciaron el cambio de paradigma en el posicionamiento internacional de
Argentina. Esto se ve reflejado en cómo las percepciones de las elites -grupos dominantes en la
economía y el gobierno- intentaron moldear otra identidad internacional para el país, otra visión del
mundo y, en consecuencia, otros ejes ordenadores de la acción externa. La definición de Argentina

4
Autonomía entendida como el logro de mayores márgenes de maniobra en política exterior, es decir, siguiendo a
Puig, autonomía como “la máxima capacidad de decisión propia que se puede tener, teniendo en cuenta los
condicionamientos objetivos del mundo real” (Puig, 1980, p. 149).
5
Durante el periodo 2003-2005 con respecto al sistema financiero internacional
6
Concepto introducido por Joseph Nye, que entiende “la habilidad de un Estado para persuadir a otros países evitando
el uso de la fuerza o la coerción, valiéndose de medios más sutiles, como su cultura, su modelo social o sus valores
políticos”.

5
como una parte constitutiva de la ‘patria grande’ y del sur global fue considerada impropia y
anacrónica.

6. Conclusión

A raíz de lo anteriormente expuesto, considero que los gobiernos de Néstor Kirchner y de Cristina
Fernández no contaron con una estrategia de política exterior coherente que permitiera guiar el
accionar de ambas gestiones. De este modo, tal como expone Llenderrozas (2011), en la etapa de
Néstor la designación de Bielsa en la Cancillería fue una señal de la baja prioridad otorgada a la política
internacional. A pesar del cambio en el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la mano de
Taiana, el fuerte carácter presidencial en la toma de decisiones provocó que se desplegara más un
estilo de posicionamiento internacional que una política exterior sólida, coherente y consistente. Por
su parte, con Cristina no se registraron grandes cambios en el estilo de la diplomacia presidencial ni
tampoco en los ejes principales de su gestión. En este sentido, los rasgos idiosincráticos se impusieron
a los elementos sistémicos y estatales en la formación de la política exterior. Asimismo, la orientación
latinoamericanista -que comenzó con su predecesor- “se profundizó, aumentando sus contenidos
ideológicos, a la vez que se redujo la presencia global, perdiendo influencia internacional”
(LLenderrozas, 2011:261).
En cuanto a la gestión de Macri, resalto la importancia que tuvo este gobierno en romper con el
aislacionismo en el que se encontraba Argentina durante el periodo del kirchnerismo. Esto se vio
reflejado en la fuerte presencia de nuestro país en organismos internacionales y en las numerosas
visitas oficiales que recibió Buenos Aires. Sin embargo, sostengo que ese afán de reintegrar a
Argentina al concierto de naciones -haciendo hincapié en la búsqueda de mercados e inversiones-,
provocó una visión obnubilada del escenario internacional, el cual no se coincidía con las ambiciones
del gobierno de Cambiemos. En este sentido, la lectura incorrecta del panorama global, llevó a que
mientras el mundo transitaba por el camino del proteccionismo, la Argentina de Macri transitaba por
el carril contrario. Como consecuencia, la tan anhelada “lluvia en inversiones” que el gobierno
pretendía obtener, nunca se produjo.
Para finalizar, estimo que Argentina debería trabajar arduamente en fortalecer su política exterior,
independientemente del color político de turno. En este sentido, nuestro país debe establecer
determinados lineamientos de política exterior -que sean coherentes con los intereses nacionales en
cada periodo histórico, y conforme a nuestra posición en el sistema internacional- que orienten el
accionar de los diferentes gobiernos y hacedores de relaciones internacionales. La política exterior
debe constituirse en una política de Estado y, para la consecución de este objetivo, considero
indispensable revalorizar al Palacio San Martín, elevando la diplomacia profesional.

6
Referencias bibliográficas

- Balze, Felipe (2010) “La política exterior de los gobiernos Kirchner (2003-2009)”, Estudios
Internacionales, nº 166, pp.121-140.

- Busso, Anabella (2016) “Los ejes de la acción externa de Cristina Fernández: ¿cambios hacia un nuevo
horizonte o cambios para consolidar el rumbo?,Relaciones Internacionales (UNLP), n°50, pp. 125-148.

- Llenderrozas, Elsa (2011) “La política exterior de los gobiernos kirchneristas”, en Autores Varios, La
política en tiempos de los Kirchner”, Bs.As.: Eudeba, pp.251-261.

- Mazzina, Constanza y González Cambel, Manuela (2018) “Continuidades y cambio de la política

exterior del kirchnerismo y el gobierno de Cambiemos”, PostData 23, nº 1, pp.181-212.

- Míguez, María (2020) “De Macri a Fernández: dilemas de la política internacional argentina”, Revista
Sudamérica, nº 13, pp.80-110.

- Miranda, Roberto (2018) “Política exterior y poder internacional de Argentina durante los gobiernos
kirchneristas”, Reflexión Política, nº 39, pp.122-142.

- Palacio, Priscila (2019) “La reformulación de la política exterior argentina en el gobierno de Macri: el
difícil equilibrio entre los cambios globales y las crisis domésticas (2015-2018)”, Anuario
Latinoamericano de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales, vol.7, pp.193-212.

- Simonoff, Alejandro (2009) “Regularidades de la política exterior de Néstor Kirchner”, Confines, nº

10, pp.71-86.