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DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS 2023

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Créditos

Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Rogelio Ramírez de la O • Secretario de Hacienda y Crédito Público
Juan Pablo De Botton Falcón • Subsecretario de Egresos
Jaime Adrián Zambrano Mátar • Titular de la Unidad de Evaluación del
Desempeño

Coordinación del Diplomado

Lorena Caballero López

Responsables de contenidos:
Gabriela Cantón Santana
Carlos Cruz González
Elio César Flores Carrera

Diseño gráfico y audiovisual:

Diana Laura Cruz Ramírez
Ana Patricia Cruz Espinosa

Staff de apoyo:
Alicia Isabel Gómez Reyes
Julio César Alemán Sánchez
Sandra Mercedes Vázquez Barrios

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LECCIÓN 2
LAS POLÍTICAS, PROGRAMAS Y PROYECTOS

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Contenido
LECCIÓN 2.......................................................................................................................................... 3
LAS POLÍTICAS, PROGRAMAS Y PROYECTOS ............................................................................. 3
LECCIÓN 2. LAS POLÍTICAS, PROGRAMAS Y PROYECTOS ........................................................ 5
Conceptos de Política, Programa y Proyecto .............................................................................. 5
Las Políticas Públicas y las Funciones del Estado ...................................................................... 8

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LECCIÓN 2. LAS POLÍTICAS, PROGRAMAS Y

PROYECTOS

Conceptos de Política, Programa y Proyecto

La evaluación es una práctica que puede aplicarse a diferentes unidades de análisis; en este curso
se abordará el enfoque de evaluación a políticas públicas y a Programas presupuestarios, haciendo
mayor énfasis en la segunda de estas categorías. Pero, ¿cuáles son las características de estos
conceptos?; ¿se pueden usar indistintamente para hacer referencia a la acción gubernamental? La
situación parece volverse más compleja cuando se inserta una variable más a la comparación: los
proyectos. Considerando lo anterior, en la presente Lección se esclarecerá mediante definiciones
precisas, las dudas que regularmente surgen en torno a las diferencias entre los conceptos políticas,
Programas y proyectos gubernamentales.
De acuerdo con Roth (2010), parte de esta confusión se debe a la imprecisión de la lengua
castellana para traducir una tradición científica y académica que encuentra sus orígenes en la cultura
anglosajona. Para demostrar lo anterior, el autor define, a partir del Diccionario de la Real Academia
Española (XXII edición) estos tres conceptos. Se remite, asimismo, a la definición del Diccionario de
Oxford para la consulta en inglés de las definiciones. Como resultado, indica que este idioma parece
mucho más preciso por el hecho de que permite vincular coherentemente un concepto con otro, tal
y como se muestra en la Figura 2.1.
Figura 2.1 Definición de política, programa y proyecto

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA CON BASE EN ROTH (2010: 6-9).

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Como se puede observar en la Figura anterior, cada término tiene un alcance distinto, sin
embargo, están estrechamente relacionados. Las políticas públicas son implementadas, sobre todo,
a través de uno o varios Programas presupuestarios; y éstos a su vez, pueden contemplar proyectos.
En la Figura 2.2 se representa la relación que existe entre las políticas, Programas y proyectos.
Es importante enfatizar que no
Figura 2.2 Relación entre los términos
necesariamente todos los Programas cuentan con
proyectos, ya que en algunas ocasiones su misma
naturaleza hace que no sea necesario realizarlos. Por
ejemplo, el Programa P001 del Ramo 38 Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnología “Diseño y
evaluación de políticas en ciencia, tecnología e
innovación” no cuenta con Proyectos ya que es un
Programa de planeación de la política en la materia
mencionada.
Para ampliar la comprensión de las
definiciones antes enunciadas, se puede entender
una política pública como los cursos de acción
destinados a afrontar – resolver, gestionar o solventar
– problemas públicos claramente definidos y
aceptados como tales por los medios de
representación y legitimación sociales, en un
momento determinado y con propósitos explícitos
(Merino, 2013: 32). Para Meny y Thoenig (1992: 89),
las políticas públicas son el resultado de la actividad FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA.
de una autoridad investida de poder público y de
legitimidad gubernamental.
Antes de seguir adelante con los otros dos términos que se están revisando en la Lección,
es indispensable identificar los significados que el concepto “política” tiene en español. “La política”
describe a la teoría y práctica relacionada con la lucha del poder entre los actores que interactúan
dentro de un sistema político; a su vez, “las políticas” o “políticas públicas” apuntan a la formación
planeada de dominios sociales tales como la economía, el medio ambiente o la educación mediante
decisiones colectivas vinculantes. Implica la implementación de los compromisos establecidos en el
ámbito “político” del país (Lee y Holtz-Bacha (2008) y Roth (2010)).
Cabe mencionar que el presente Diplomado tiene un enfoque técnico relacionado con la
segunda de las acepciones de la palabra política. Esto implica que nuestro objeto de estudio son las
evaluaciones de las políticas públicas que surgen de los compromisos políticos que se llevaron a
cabo dentro del sistema democrático mexicano.
En cuanto a los Programas, éstos remiten a una construcción técnica, con mayor o menor
capacidad de expresar la complejidad del problema. De acuerdo con Cohen y Franco (2005), los
Programas se conforman de un conjunto de proyectos que persiguen los mismos objetivos. A su vez,
dichos Programas forman parte de un entramado mucho más grande, que precisamente responde a
las políticas públicas.
Para los fines que persigue el presente Diplomado, es necesario acotar el concepto de
Programa como una categoría que permite organizar, en forma representativa y homogénea, las
asignaciones de recursos federales y del gasto federalizado a cargo de los ejecutores del gasto
público federal para el cumplimiento de sus objetivos y metas, así como del gasto no programable
(SHCP, 2017: 14). Por medio de esta categoría conocida como Programa presupuestario (Pp), se
“aterriza” la estrategia definida a un nivel superior (la política). La totalidad de los Programas
presupuestarios existentes forman la estructura programática por medio de la cual, cada ciclo fiscal,
se hace la asignación presupuestaria para el cumplimiento de estas metas y objetivos antes
mencionados. Los Programas presupuestarios se apoyan en elementos mucho más específicos (los
proyectos), para la materialización de los objetivos.

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Los proyectos son definidos como la unidad mínima de asignación de recursos para el logro
de uno o más objetivos específicos (Fernández y Schejtman, 2012: 14). Respecto a éstos, vale la
pena destacar su valor jurídico que se materializa a través del contrato y su distinción por su
precisión en términos de espacio, tiempo, presupuesto, objetivos a lograr y actores responsables de
su ejecución (Roth, 2010).
Más adelante en el Diplomado se hará una breve revisión de la Metodología de Marco Lógico
(MML) y de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) ya que son elementos indispensables
para comprender las evaluaciones que se llevan a cabo en México. Sin embargo, en este punto es
importante mencionar que los Programas presupuestarios están ubicados a nivel “Propósito” de la
MIR mientras que los proyectos generalmente son “Componentes” ya que son bienes o servicios que
son entregados o prestados a la sociedad.
Específicamente, los Proyectos de Inversión son planes que, si se les asigna determinado
monto de capital y se les proporcionan insumos de varios tipos, producirán bienes o servicios, útiles
al ser humano o a la sociedad. Cabe destacar que la evaluación de un proyecto de inversión,
cualquiera que éste sea, tiene por objeto conocer su rentabilidad económica y social, de tal manera
que asegure resolver una necesidad humana en forma eficiente, segura y rentable. Sólo así es
posible asignar los recursos económicos escasos a la mejor alternativa (Baca, 2010).
Un elemento importante que distingue a los Programas presupuestarios de los proyectos es
la temporalidad. En el primer caso, la temporalidad es de mediano – largo plazo (generalmente
asociado a los periodos electorales, aunque no es una condición); en el segundo caso el alcance es
de corto plazo, aunque finalmente está en función de la envergadura del proyecto. Por ejemplo, el
mantenimiento a una carretera puede concluirse en unos cuantos meses mientras que la
construcción de la presa Tunal II en Durango es un proyecto cuya construcción puede abarcar más
de una administración (Imagen 2.1). Sin embargo, hay que destacar que ambos son considerados
como Proyectos de Inversión.
Imagen 2.1 Ejemplos de proyectos de inversión de corto y mediano plazo

Mantenimiento de carretera Construcción de la presa

federal Tunal II

FUENTE: PORTAL DE TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA, 2023.

Como se verá más adelante, gran parte de los ejercicios de evaluación en México se
implementan en torno a los Programas presupuestarios, ubicados al nivel de los Programas definidos
anteriormente. Así, es posible identificar proyectos derivados del Programa presupuestario que
atiende uno de los objetivos de la política pública definida en el Plan Nacional de Desarrollo y en la
respectiva política del sector.

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Con base en lo anterior, la política pública es la fuente primaria para lograr la materialización
de las funciones del Estado. En ese sentido y de acuerdo con Torres (2013), “hablar de la
materialización de la acción del Estado sin hablar de políticas públicas es difícil y estudiar las políticas
públicas sin insertarlas en un contexto estatal no tiene sentido”.

Las Políticas Públicas y las Funciones del Estado

Si bien en el presente Diplomado no se estudiará a detalle todas las características del Estado, es
necesario contar con una definición general, ya que tanto las políticas públicas como los Programas
presupuestarios y proyectos son la forma como se organiza y materializa su actuación. Bajo este
contexto, el Estado se define a grandes rasgos como la macro institución social encargada de
administrar el desarrollo, de concentrar y distribuir el poder político y de orientar la toma de decisiones
sociales (Ortegón, 2008: 19). Por lo que un Estado, como un orden social, tiene un propósito de
existencia fundamental, debe garantizar el desarrollo armónico y ordenado de una sociedad. Por lo
tanto, su existencia tiene como fines esenciales los enunciados en la Figura 2.3, éstos son: el
bienestar social, el desarrollo económico y la seguridad colectiva (Torres y Santander, 2013).
En lo relativo a las relaciones funcionales entre el Estado y la sociedad, el Estado cuenta
con algunas responsabilidades exclusivas; sin embargo, también se comparten en ciertos ámbitos
de intervención común (por ejemplo, la prestación de servicios educativos, de transporte, de
investigación y desarrollo y de defensa de derechos humanos, entre otros) que exigen, por parte del
Estado, no solo la prestación de los servicios a su cargo sino también diversas formas de regulación
y promoción de la actividad no estatal (Torres-Melo & Santander, 2013, p: 28).
Figura 2.3 Funciones del Estado y las políticas públicas

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA CON BASE EN TORRES-MELO & SANTANDER (2013: 26).

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Para reforzar lo aprendido en esta Lección, en el Cuadro 2.1 se ejemplifican dos políticas
públicas derivadas de las áreas clave de salud y turismo, así como los objetivos de política pública
que persiguen.
Cuadro 2.1 Ejemplos de política pública

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA.

Las políticas públicas no deben concebirse solo como documentos con listados de
actividades y asignaciones presupuestales, su trascendencia es mayor; representan la
consolidación de la función del Estado, el vínculo entre el gobierno y la ciudadanía. El
proceso de una política pública expresa la utilidad del poder público para canalizar recursos
para el bienestar de los requerimientos ciudadanos (Torres-Melo & Santander, 2013, p: 15).

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