19 de noviembre de 2010

Reforma y contrarreforma en el sistema de pensiones: El caso argentino

N 76

El sistema de pensiones argentino se reform en 1994 saliendo de un sistema de reparto simple, para crear un sistema combinado, donde convivan un sistema de reparto ms reducido y un sistema de capitalizacin con gran potencial de expansin. El esquema de capitalizacin era operado por gestores privados debidamente fiscalizados. En el portafolio de inversin de los fondos exista una alta concentracin de papeles emitidos por el Estado; la mitad de los activos eran papeles estatales y estaban denominados en moneda extranjera, mientras que el tipo de cambio se mantena rezagado por efecto de la paridad cambiaria con el dlar estadounidense. Hasta antes de la contrarreforma, el portafolio haba llegado a US$ 30 mil millones correspondientes a 9.5 millones de afiliados a las llamadas AFJPs. Con la ruptura de la paridad y la crisis cambiaria, en 2001 el gobierno Argentino dej de pagar a sus acreedores, entre ellos los fondos de pensiones y luego de 4 aos de moratoria emiti nuevos bonos de deuda en reemplazo de los impagos; esta vez en moneda local y al tipo de cambio vigente despus de rota la paridad. Lo sealado implic para los fondos de pensiones un recorte de 40 por ciento en el valor de los portafolios, pero al mismo tiempo el gobierno introdujo mecanismos contables de valoracin que permitieron ocultar esta prdida. El deterioro del valor patrimonial de los fondos fue importante y comprometi la calidad futura de las pensiones. En los hechos, se produjo una transferencia de riqueza desde los aportantes de pensiones hacia el gobierno. Este ltimo licu parte de su deuda, y la insostenibilidad macroeconmica producto de una paridad cambiaria imposible la pagaron, en gran parte, los afiliados al nuevo sistema. Adicionalmente, la situacin de iliquidez en el Tesoro argentino fue cada vez ms crtica de modo que se haca necesario encontrar una fuente de ingresos capaz de paliar un escenario insostenible. Previa a la estatizacin de las pensiones, el flujo de aportes a las AFJPs sumaba una cifra anual cercana a los US$ 5 mil millones. Ciertamente ello pudo representar un ingreso interesante para financiar la brecha de caja en tesorera. El problema con ello es, que los recursos ya no se acumulan a favor de los afiliados y simplemente se los gasta financiando el presupuesto pblico. Primero se transfiri obligatoriamente, desde las AFJPs, a los trabajadores de avanzada edad y con baja densidad de cotizaciones, al sistema de reparto (originalmente pensado como residual). Luego se estableci la libertad para que los

afiliados del sistema de capitalizacin puedan migrar voluntariamente de regreso al de reparto; el resultado fue que muy pocos afiliados hicieron tal cambio y la medida fue un fracaso. El tercer paso fue que a mediados de 2008 el gobierno migr obligatoriamente a todos los afiliados hacia el sistema de reparto. As, todos los activos (ahorros) de los aportantes fueron secuestrados por el sistema estatal. Es decir, todos los recursos y los derechos de acreedores de los afiliados fueron entregados al principal deudor que era el Estado. La explicacin gubernamental fue que la crisis internacional haba afectado a los fondos de pensiones, que en resguardo del inters de los trabajadores el Estado se hara cargo de las obligaciones presentes y futuras. Desde el gobierno se cuestion la gestin de los administradores privados y se los acus de no haber tomado las previsiones necesarias para proteger los ahorros de los trabajadores. Se creo la imagen de ineficiencia en las AFJPs y en el momento de la eliminacin de ellas y el sistema de capitalizacin, ninguno de los millones de afiliados reclam por sus recursos que estaban siendo confiscados por el Estado. Desde el mbito de la entidad reguladora de pensiones, en 2001 se estableci una reduccin de las tasas de aporte a las AFJPs desde 11 a 5 por ciento. La idea - desde el gobierno- fue que con esta disminucin se incrementara el salario y ello contribuira a subir la demanda agregada y por lo tanto el crecimiento econmico. Es decir, se us al sistema como una herramienta de poltica monetaria cuando el fin nico de ste es construir pensiones para futuros jubilados. En marzo de 2003 se percibi un deterioro del flujo a las AFJPs y un resurgimiento de presiones sobre precios en la economa. Entonces, se decidi subir las tasas de aporte a 7 por ciento y luego a inicios de 2008 se determin que suban ms para llegar nuevamente a 11 por ciento. La bajada hizo que las tasas correspondientes a las comisiones que cobraron las AFJPs sean proporcionalmente mayores en el total del monto aportado. Con la cada en el denominador se logr que la gente concluya que las administradoras estaban cobrando demasiado. Con la subida posterior, se logr que adems del malestar por las comisiones presuntamente altas, se sume otro desencanto por el menor sueldo neto que perciban los trabajadores producto de la mayor tasa de cotizacin. Todo esto min la confianza de los trabajadores en el sistema.

En el camino se produjeron otros cambios importantes; en febrero de 2007 se estableci que todo trabajador debera elegir entre un sistema u otro una vez que logre la calidad de empleado formal. El plazo establecido para la eleccin era de 90 das, al cabo de los cuales, si ste no elega, por defecto sera enviado al sistema de reparto. Esto contrast con lo que estaba vigente antes, que defina que por defecto sera enviado al sistema de capitalizacin. Para influir en la decisin de los trabajadores, se dispuso incrementar los beneficios concedidos por el sistema de reparto, de modo que para el calculo de una renta se paso de un factor de 0.85 por ciento que multiplicaba a los aos de contribucin y un promedio de salarios de los ltimos 10 aos, a un factor de 1.5 por ciento. Esto implic un incremento de 76 por ciento en las prestaciones, hecho que no estaba respaldado por ningn estudio actuarial que muestre su sostenibilidad en el tiempo. Respecto a esta subida en las prestaciones, Margariti Rosario recuper una frase de un captulo previo de la historia previsional argentina que refleja la ausencia de visin de sostenibilidad que se repiti en este caso. El autor seala que sucedi algo como aquello de 1953 (gobierno del Gral. Juan Domingo Pern), cuando se obtuvo la despectiva respuesta del entonces ministro del Interior ngel Gabriel Borlenghi, en oportunidad de tratarse la iniciativa parlamentaria de jubilaciones para empresarios, profesionales, trabajadores independientes y amas de casa. Entonces se observ que esas jubilaciones engendraban pasivos actuariales imposibles de ser cancelados en el futuro, a lo que el ministro dijo: Nosotros establecemos los beneficios sociales que la cuestin del clculo actuarial la arreglen los que vengan dentro de 20 aos. Con todo esto, el sistema de capitalizacin sufri retrocesos. Por un lado, entre enero de 2007 y junio de 2008 el sistema perdi 16 por ciento de sus afiliados y 21 por ciento de sus contribuyentes activos. La proporcin de afiliados mayores a 45 aos se redujo en un tercio y una parte importante de los afiliados de ingresos medios y bajos se fue al sistema de reparto tentado por las crecientes rentas pagadas por ste. As, el sistema de AFJPs qued con una
INDICADORES ECONMICOS
2009 Al 12 de Noviembre TIPOS DE CAMBIO BS / US$ 7.07 Bs / Euro 10.44 Peso /US$ (CHILE) 506.01 Nuevo Sol /US$ (PER) 2.88 Peso /US$(ARGENTINA) 3.81 Real /US$(BRASIL) 1.73 COTIZACIONES INTERNACIONALES Dow Jones (INDU) 10,197.47 Euro / US$ 0.67 PRECIOS DE MATERIAS PRIMAS Petrleo (WTI,US$/bl) 76.94 Soya (US$ /TM) 301.10 Oro (US$ /O.T.) 1,116.00 Plata (US$ /O.T.) 17.51 Estao (US$ /L.F.) 6.69 Zinc (US$ /L.F.) 0.97 2010 Al 12 de Octubre 7.07 9.67 483.20 2.79 3.96 1.66 11,020.40 0.72 81.67 333.10 1,343.50 23.03 12.06 1.05 2010 Al 12 de Noviembre 7.07 9.52 480.03 2.80 3.96 1.72 11,192.58 0.73 84.88 339.70 1,387.00 26.79 12.13 1.10 Var. Anual (%) 0.00 (8.80) (5.13) (2.88) 3.96 (0.30) 9.76 9.65 10.32 12.82 24.28 53.00 81.36 14.20 Var. Mensual (%) 0.00 (1.57) (0.66) 0.32 0.19 3.30 1.56 1.60 3.93 1.98 3.24 16.33 0.58 5.38

concentracin de afiliados de ingresos altos, lo que polticamente pudo explotarse con el calificativo que el sistema de capitalizacin funcionaba solo para los segmentos ms acomodados de la sociedad. Finalmente se produjo el cierre del sistema de capitalizacin con fuerte apoyo popular de grupos muy cercanos a la jubilacin. La razn para este apoyo fue simple. Primero, la totalidad de los recursos ahorrados en el sistema de capitalizacin se transfirieron al sistema estatal de reparto. Es decir, al menos 50 por ciento de activos que no eran deuda estatal pasaron a manos de una entidad pblica encargada de calificar nuevas pensiones de reparto. As, esta entidad arranc con una bolsa comn de ms de US$ 10,000 millones. Existiendo tal caudal al que corresponde sumar nuevos aportes que realizaron todos los que retornaron, se tena un importante monto que fue atractivo para ms de una generacin de nuevos jubilados que accedern a estos recursos. De entrada, se estableci un mecanismo de calificacin de prestaciones altas, las que con algo de presin podran incluso subir ms. El Estado deba mostrar que el sistema de reparto poda pagar pensiones mejores que el sistema de capitalizacin y estuvo dispuesto a subir las calificaciones. Por su parte, los cercanos a la jubilacin saban que exista una importante bolsa comn y que deban tomar la porcin ms grande posible de ella, pues si no lo hacan, los que venan por detrs lo haran de todas maneras. Los sindicatos de trabajadores apoyaron la contrarreforma pues percibieron inmediatamente la posibilidad de acceder a la bolsa comn, cosa poco menos que imposible con las cuentas individuales. La idea de presionar para subir las calificaciones de rentas fue totalmente compatible con la disponibilidad extraordinaria de fondos transferidos desde las AFJPs. Import lo inmediato y nadie hizo defensa de un principio de equidad intergeneracional. As, la lgica fue que los que vengan despus tendran que luchar por sus derechos como lo hicieron las actuales generaciones.

INDICADORES MONETARIOS (MM US$) 2009 Al 12 de Noviembre Reservas Internacionales 8,749.5 Netas Transferencias del exterior al 0.0 Sistema Financiero(1) Transferencias del Sistema 0.0 Financiero al exterior(1) Emisin Monetaria (MM Bs.) 16,889.6 Omas (Netas) 2,741.4 Depsitos bancarios 6,576.0 Cartera bancaria 4,283.8 Deuda interna consolidada 4,915.6 (SPNF y BCB)

2010 Al 12 de Octubre 9,214.3 0.0 0.0 19,664.7 2,328.2 7,256.3 5,271.4 4,470.7

2010 Al 12 de Noviembre 9,306.3 0.0 0.0 20,312.3 2,431.9 7,358.3 5,371.8 4,582.3

Var. Var. Anual Mensual (%) (%) 6.4 n.a. n.a. 20.3 (11.3) 11.9 25.4 (6.8) 1.0 n.a. n.a. 3.3 4.5 1.4 1.9 2.5

Fuente: Banco Central de Bolivia,Ministerio de Mineria y Metalurgia, Bancos Centrales de Latinoamrica. 1: A travs del Banco Central de Bolivia. n.a. = no se aplica; n.d. = no disponible.