Capítulo IV

"El acceso a la version digitalizada se brinda con fines académicos, unicamente para las secciones que lo requieren Vv habilitado exclusivamente para el ciclo académico vigente. Tener en cuenta las consecuencias legales que se desprenden de hacer uso indebido de estos documentos, de acuerdo a D.L. 822."SEGUNDA PARTE ANALISIS DE LA SOCIEDAD INTERNACIONALCAPITULO IV EL SISTEMA INTERNACIONAL 1, INSTRUMENTO DE ANALISIS «Si hay un concepto que puede unificar el analisis en relaciones internacionales es, sin duda, el concepto de sistema internacional. Definido como el conjunto de interacciones entre los diferentes actores internacionales, pone el acento sobre la totalidad antes que sobre las partes, sobre el bosque antes que sobre los arboles y se confunde asi con las relaciones internacionales como campo de estudio». Estas palabras que proceden de un articulo publi- cado ain en plena guerra frfa siguen siendo tiles. En su momento perse- guian diferenciar a las Relaciones Internacionales como disciplina del estudio de la politica exterior de los estados, del estudio de las partes y no de la totalidad. Desde nuestra perspectiva, la noci6n de sistema internacional sirve para conceptualizar una realidad de cardcter total sin determinar la naturaleza de las relaciones entre los actores, que puede ir desde la lucha entre intereses materiales hasta la asignacién de valores universales, pasando por Ja gestion de problemas, y, todo ello, bajo formas muy diversas. Recordemos, que en el capitulo anterior hemos definido las relaciones internacionales como relaciones sociales que inciden en la distribucion del poder a nivel mundial en el doble sentido de reconocimiento por parte de los demas (¢jercicio legitimo del poder) y de acumulacion de capacidades materiales. Ahora bien, ello no supone adoptar una visién ontoldgica propia de autores clisicos como Raymond ARON, quien lamé «sistema internacional al conjunto constituido por una serie de unidades politicas, que mantienen entre si relaciones, regulares y que son todas susceptibles de verse implicadas en una guerra ge- neraby?, La referencia a la guerra no constituye el tipo de interaccion deter- minante en nuestra aproximacién al sistema internacional, pero si que lo es Ja referencia a la regularidad de las relaciones. Esta idea de regularidad esta recogida en la definicién de otro autor cli- sico en la disciplina, Kal Host, para quien «un sistema internacional puede ser definido como una coleccién de entidades politicas independientes —tribus, ciudades-estado, naciones o imperios— que interactiian con consi- TB KORANY, «La crise des relations internationales: vers un bilan», Enudes Internationa les, vol. XV, n."4, 1984, p. 751. PRLARON, Par y guerra entre las naciones, vol. 1., Alianza, Madrid, 1985, p. 133, [185]186 [RELACIONES INTERNACIONALES derable frecuencia y conforme a procesos regularizados»’, En este libro, el término de unidades (actores 0 agentes) se asocia a la politica; en otras palabras, se asocia al rol de los actores en la lucha por intereses materiales, en la gestién de problemas o en la asignacién de valores, sin que ello se limite a los estados (forma histérica de organizacién politica de nuestros dias), La nocién de sistema, entendida como un instrumento para el andlisis, puede ser utilizada por analistas con concepciones ontologicas y epistemolo- gicas muy diferentes. De ahi que se puede detectar una concepcidn sistémica del objeto de estudio tanto en la aproximacién clasica del equilibrio del poder, de Morgenthau, como en la teoria del sistema-mundo de Wallerstein‘ o en el neorealismo de Waltz. ‘La nocién de sistema internacional es utilizada aqui en tanto que instrumento de andlisis, no como teoria general. De ahi que no pretendamos explicar la realidad internacional como si se tratara de un sistema en equilibrio (en el sentido de funcionamiento mecanico y previsible) al estilo de las ciencias naturales. Esta opcién comparte la critica a la teoria de sistemas expues- ta por BRATLLARD, quien escribe: «un reproche que a menudo se dirige al concepto de sistema, y mas particularmente a su empleo en las ciencias so- iales, es que introduce un punto de vista conservador en el andlisis, centran- dolo en la cuestién del equilibrio e incluso introduciendo un postulado nor- mativo, que atribuye caracter de normalidad a todo lo que contribuya a la armonia interna del sistema para el mantenimiento del siatu quo y que considera desviacién todo lo que aleja el sistema de su equilibrio [...] esas conse- ‘cuencias son producto de un mal uso del concepto. La critica de conservadu- rismo desaparece si se adopta un modelo (que integre) los cambios estructurales»*, Al contrario, como ya hemos indicado en el capitulo anterior, nuestro instrumento de anaiisis recoge la dindmica de cambio siguiendo una logica estructuracionista. Lo veremos a continuacién. Para nosotros el sistema internacional es un modelo (representacidn sim- plificada de la realidad) o, si se prefiere, un tipo ideal, en el sentido de Max ‘Weber, que nos permite abordar la realidad confusa con ideas claras, a ries- g0, eso si, de simplificar en algunos casos la complejidad de la sociedad internacional. En efecto, el tipo ideal no esta concebido como descripcion de- tallada de la realidad.’ Es una reconstruccién elaborada sobre la base de la seleccién de determinados rasgos. Lo que supone una eleccién, por parte del analista, de dichos rasgos. Por poner un ejemplo, no es lo mismo concebir la guerra como el resultado de un mundo organizado en estados que verla ‘como consecuencia del sistema capitalista mundial o como resultado del ca- ricter del ser humano («el hombre es un lobo para el hombre», de Hobbes). TK. Hoisti, Iurernational Politics, A framework for analysis, Prentice Hall, Englewood Ciitts, 1988. “'E, WALLERSTEIN, El moderno sistema mundial. La agricultura capitalistay los origenes de la economia muxde europea en el silo XW1, Siglo XX1, Madrid, 1979. "Ph, BRAILARD, Théorie des systémes et relations internationales, Bruylant, Bruselas, 1977, p. 100.EL SISTEMA INTERNACIONAL 187 No hay que olvidar que la concepcidén que se tenga de la sociedad internacional marea el andlisis. La sociedad internacional abordada en el capitulo anterior, en términos de orden interestatal en tensién con elementos de orden mundial y profundamente transformada por la globalizacién, es el obje- to de estudio que tenemos que analizar. Nuestra definicion de sistema internacional pretende ser operativa, partir del momento en que la misma ha de generar nuestro marco de an: sis. Siguiendo a BRAILLARD, la definicion del término sistema ha de tomar en consideracién cuatro puntos: 1) un sistema esta constituido por elementos; 2) entre esos elementos existen relaciones 0 interacciones; 3) estos elementos y sus relaciones forman un todo, una totalidad; y 4) esta totalidad manifiesta una cierta organizacién’ En virtud de dichos puntos, y con la intencién de generar un marco de analisis itil para la docencia y la investigacion, entendemos que el sistema internacional esté constituido por un conjunto de actores, cuyas relaciones ge- neran wia configuracién de poder (estructura) dentro de la eual se produce una red compleja de relaciones 0 interacciones (proceso) de acuerdo a determinadas reglas’. Actores, estructura y proceso constituyen los tres componentes basicos para nuestro anilisis. Las reglas las entendemos como parte de la estructura siguiendo la aproximacién estructuracionista de Alexander WEN- DT, para quien «la estructura genera las “reglas del juego” dentro de las cua~ les los estados interactian»*. En consecuencia, nuestro anilisis no aborda, de manera auténoma, el lamado medio 0 entorno del sistema internacional que han recogido otras obras publicadas en Espaiia siguiendo el esquema desarrollado por Marcel MERLE’, quien habla de entorno del sistema constituido por los factores que «estiin en el origen del flujo de demandas y de apoyos que afectan al conjun- to de los actores comprendidos dentro de los limites del sistema», Esos factores, como la religion, la demografia o la economia, son de «dudosa» autonomia, como apunta el mismo Merle. Este autor, sin embargo, los considera aut6nomamente en base a dos argumentos (la necesaria dimensién historica del aniilisis y la coaccién que el medio ejerce sobre el comportamiento de los actores). En nuestra opinidn, el esquema de andlisis aqui propuesto integra tanto el cambio 0 dimension histérica como el constreftimiento que desem- peiia la estructura del sistema sobre los actores. En ese sentido, los denomi- nados factores o entorno del sistema internacional no son sino factores estructurales, de caracter material o ideacional; en otras palabras, la estructura del sistema, © Bidem, p51 ” Esta definicion esté basada en la distincién cldsica entre estructura y proceso de M, Kaptan (comp), System and Process in International Politics, Wiley, Nueva York, 1957, “A. WENDT, «The Agent-Structure Problem in International Relations Theory», Inter- national Organization, vol 41, n° 3, 1987, p. 360. * Vase M. Mente, Sociologia de fas relaciones internacionales, Alianza, Madrid, 1991, " Tbidem, p. 159.188 RELACIONES INTERNACIONALES En suma, seguimos el esquema de anilisis adoptado por autores como Hotstt"', quien habla de unidades del sistema, estructura ¢ interacciones, 0 ATTINA", quien distingue entre actores, estructura y relaciones. A partir de los tres componentes del sistema internacional aqui resefiados —actores, estructura y proceso—se han desarrollado los siguientes apartados de este ca pitulo, Antes de entrar en los mismos, hay que indicar que la logica sistémica adoptada en esta obra operacionaliza ideas que nos parecen fundamentales para el analisis de la sociedad internacional. En primer lugar, permite identificar pautas de organizacién en un sistema en cambio permanente por la interaccién entre actores y estructura un texto de referencia sobre orden internacional Stantley HOFFMANN escri bid que: «las teorias sistémicas parten del conjunto constituido por las unidades en competicién y pretenden extraer las variables principales y las ‘rezlas del jue- 10’, a pesar de la ausencia en el medio interestatal de las normas constitucio- nales que sirven a menudo de marco restrctivo a las actividades de los parti- dos, de las administraciones y de los intereses en la sociedad nacional. La idea dle partida es que, incluso en un medio sin soberano en la cumbre, [a libertad dde maniobra de los centros de decisién esta limitada por la configuracion del conjunto y que ésta, a su vez, también determina los rasgos especificos del orden que existe en un momento dado (0 bien permite comprender por qué no existe” El texto de Hoffmann incide asi en la nocién de orden internacional como sistema de gobernanza que hemos visto en el capitulo anterior. En tér- minos de sistema, Fulvio ATTINA argumenta que «el mundo tiene un sistema politico porque los estados y otros actores politicos han creado instituciones que producen politicas y reglas para gestionar los problemas de alcance global que nos afectan a todos», Dichas reglas e instituciones, como ya hemos apuntado, constituyen un componente fundamental de la estructura del sistema internacional. Asimismo, el texto de Hoffmann nos advierte de la interdependencia entre actores y estructura, nos habla de sus limitaciones mutuas. Ello puede abrir lecturas diversas, fundamentalmente una lectura individualista frente a una lectura holistica. La primera lectura se centra en explicar los fendmenos a partir del comportamiento de los actores; por ejemplo, interpretar la guc- ra como resultado de la defensa del interés nacional de los estados, en clave tealista clasica. La segunda lectura, holistica, nos explica los fendmenos en clave estructural; asi, ver la guerra como el resultado del sistema capitalista y sus dindmicas es la légica que aplican teorias estructuralistas como la © K. Hoist, International Polities. A framework for analysis, op. cit. ® F. ATTINA, La politica iaternazionale contemporanea, Franco Angeli, Milan, 1989. © S) HorrMANN, «L’ordre international», en M. Grawitz, y 1. LEC, Traité de Science Politique vol. 1, PUF, Paris, 1985, p. 671. WE. ATTINA, The global politcal system, Palgrave, Basingstoke, 2011, p xii.EL SISTEMA INTERNACIONAL 189 aproximacién del sistema-mundo de Wallerstein, ya mencionada antes. Por tanto, para explicar las interacciones en el sistema internacional, la primera lectura pone el foco en los actores mientras que la segunda lo hace en la estructura. Frente a esta dicotomia, los autores constructivistas han incorporado en el andlisis una aproximacién estructuracionista de la relacién entre los actores y la estructura del sistema internacional. En palabras de WENDT, «la teoria de la estructuracién es una solucién relacional al problema agente-estructura, que conceptualiza a los agentes y a las estructuras como mutuamente constituidas 0 como entidades co-determinadas»"*. Con otras palabras, los actores internacionales (para Wendt, fundamentalmente los estados) estén constreitidos y modelados por la estructura social, pero tambien pueden, a través de sus actos, (ransformar dicha estructura. Por tanto, en términos analiticos se incorpora, por definicién, la nocién de cambio en el sistema internacional. Tomemos el caso de la India en el marco del comercio mundial. Si, por una parte, la estructura multilateral del GATT, con sus reglas y sus pricticas, facilita que entre 1947 y 1995 la India construya su identidad como portavoz del mundo en desarrollo que evita integrarse en el sistema; por otra parte, a partir de 2003, ese mismo estado es lider activo de la transformacién de los principios organizativos de la Organizacion Mun- dial del Comercio (OMC) y, con ello, altera el statu quo. Genera cambios estructurales en el sistema comercial global. En segundo lugar, como destaca Marcel MERLE, la ventaja de la aproxi ‘macién sistémica es que pone el acento en el juego de las interacciones tanto, en la articulacién entre las diferentes dimensiones y entre los diferentes niveles de andlisis!®. Lo que permite integrar, junto a la aproximacion global, aproximaciones coneretas, que dan lugar a subsistemas, determinados por el campo de actividad (issue area) por el nivel de analisis. El térmi- no de issue area es de uso habitual en Relaciones Internacionales. De entrada, los issues son «problemas que conciernen a los formuladores de politicas (policy makers) y que éstos consideran relevantes para las politicas puiblicas (public policy)». De lo que sigue que «cuando los gobiernos activos en una serie de issues los consideran altamente interdependientes y actian en todos ellos a la vez, podemos denominar a esta serie de issues una issue area”. En cuanto a los niveles de analisis, la idea de buscar explicaciones en niveles diversos ha sido una estrategia para manejar, a la vez, el anzlisis tanto individual como holistico, ;Cémo operacionalizar los niveles de andlisis? La idea de niveles de andlisis se vinculé en principio a una légica estatocéntrica'® "A, WENDT, «The Agent-Structure Problem in International Relations Theory», op. cit, p 350, ML. Mere, Sociologia de las relaciones internacionales, op. cit R. O. KEOANE, ¥ 1S. NYE, Power and Interdependence, World Politics in Transitton, Little Brown and Company, Boston, 1977, p. 65 % J.D, Sincer, «The level-of-analysis probiem in International Relations», en J. ROst- AU (comp), International Politics and Foreign Policy, The Free Press, Nueva’ York, 1969, pp. 20-29,190 RELACIONES INTERNACIONALES Ello da lugar a tres niveles clasicos: el nivel individuo (individuo como repre- sentacién del estado), el nivel estatal y el nivel global. De manera mas sofis- ticada y mas ajustada a este libro, BuzAN, WaEVER y de Wipe ident ron cinco niveles de analisis: el sistema internacional global, los subsistemas ‘© grupos dentro del sistema internacional como las organizaciones regionales 0 funcionales (ASEAN, OCDE), las unidades tales como los estados o Jas firmas transnacionales, sub-unidades como las burocracias de los estados 0 los grupos de presién, y los individuos, sean o no representantes de un estado”. Asi pues, la logica de anilisis del sistema global se traslada, también, a ‘otros marcos mas restringidos o subsistemas (regionales o funcionales, como el sistema del Proximo Oriente o el sistema financiero internacional), en los que el sistema global funciona como medio o entorno de cada uno de dichos sistemas particulares, con la debida interaccién entre ambos. Lo que nos permitiré realizar andlisis complementarios de un mismo fenémeno, desde niveles o desde dimensiones diferentes. Asi, por ejemplo, el anilisis de las ‘causas de la primera guerra mundial nos ofrece respuestas diferentes y com- plementarias segin el nivel de analisis en el que nos situemos, independien- temente de las opciones tedricas. Supongamos que el analista tiene una apro- ximacién realista. Cuando pone el foco en el nivel global, su explicacién se encuentra en la emergencia de una potencia nueva, Alemania, que causa cambios en la distribucidn del poder y, por ello, se produce la guerra. Mien- tras que, si el mismo analista se sitia a nivel del estado, sitaa su foco en la diplomacia alemana y como ésta, a causa de su interpretacion del interés nacional, no tiene margen de maniobra negociadora y, como resultado de ello, se va hacia el conflicto bélico. Un mismo fenémeno, el inicio de la primera guerra mundial, lo podemos abordar desde niveles de andlisis diferentes; 16- umente, con resultados diferentes, que pueden enriquecer el anilisis. En suma, el sistema internacional es un instrumento de analisis que nos permite desagregar dimensiones (militar, comercial, medioambiental, etc.) y niveles de analisis (global, regional, estatal, sub-estatal, individual). Pasare- mos, a continuacién, a desarrollar de modo especifico cada uno de los componentes del sistema internacional: los actores, Ia estructura y el proceso. 2. LOS ACTORES INTERNACIONALES: DEFINICION Y TIPOLOGIA La ligica sistémica se basa en la nocién de unidades interactivas, que en el caso del sistema internacional las hemos definido como actores interna cionales. Esta obra no define la calidad de actor sobre la base de la naturaleza (juridica, por ejemplo) de la unidad en cuestién, sino a partir de su agencia (agency); esto es, de su «capacidad para actuary, En términos de BRAUN, B, BUZAN, O. WabveR y J.de WILDE, Security: A new framework for analysis, Lynne Rienner, Boulder, 1997EL SISTEMA INTERNACIONAL 191 SCHINDLER y WILLE, «un actor es un sujeto humano o colectivo que consi gue agencia y, a partir de ese momento, se convierte en un agente en un contexto determinado»™, De manera més operativa, en este libro definimos el actor a partir de su capacidad y de su habilidad para cumplir las funciones asignadas y obtener los objetivos propuestos en el sistema. Creemos que esta definicién se ajusta a las necesidades de la actual sociedad internacional en la que los «terrenos de juego» (militares, comerciales, humanitarios, ecoldgi cos u otros) y las politicas realizadas son multiples y diversos. Ello no signi fica que todo acto transnacional confiera inmediatamente categoria de actor (el turista que viaja al extranjero, por ejemplo). Dicha categoria se mide a partir de la influencia, efectivamente ejercida, por el actor en cuestién en su Ambito (la promocién de los derechos humanos por parte de Human Rights Watch, por poner un ejemplo bien conocido). La aproximacién fimcional a los actores se basa en criterios amplios. De tal manera, que el actor internacional es aquella unidad del sistema internacional (entidad, grupo, individuo) que goza de habilidad para movilizar recursos que le permitan alcancar sus objetivos, que tiene capacidad para ejercer influencia sobre otros actores del sistema y que goza de cierta autonomia. Nos hemos quedado, por tanto, sin un criterio unificador formal y hemos diversificado los tipos de actores en base a los «terrenos de juego». Esto Ultimo nos lleva a indicar que la condicién de actor esta ligada a necesidades coneretas y temporales (evolucién de la agenda internacional). De ahi, por ejemplo, la aparicién a partir del final de la guerra fria de plataformas de organizaciones no gubernamentales (ONG) centradas en problemas humanitarios, como la prohibicion de las minas antipersona. Asi pues, el actor se debe a su contexto, su agencia puede ser relativa y temporal. A efectos de andlisis, y una vez asentadas las condiciones de partida (capacidad, habilidad, autonomia), esta obra pone limites al concepto de actor internacional, Aunque no identificamos sistema internacional con sistema interestatal, si reconocemos el papel central de la logica interestatal, en coe~ xistencia con la logica transnacional o multicéntrica, en términos de Rose- nau. Ello nos lleva a situar al actor-estado como punto de referencia. Sin que ello quiera decir que el estado se considere, por definicién, como actor mis importante. En el contexto de la globalizacion econémica, por ejemplo, muchos estados no disponen de agencia. Sin embargo, si se considera la logica interestatal como punto de referencia basico y, a determinados estados, como actores determinantes en el sistema en razon de su capacidad, de su habilidad y de su autonomia. Sobre la base anterior, vamos a desagregar el concepto de actor internacional para hacerlo mas iitil a efectos analiticos. Seguimos a RUSSETT y STARR, para quienes la calidad de actor internacional se fundamenta en tres elemen” tos: 1) la unidad ha de Hlevar a cabo funciones continuadas y significativas ®B BRAUN, S. SCHINDLER y T. WILLE, «Rethinking agency in International Relations: Poriormativity, performances and actor-nctworks», Journal of Inernational Relations and Development, nS 22, 2019, pp. 787-807, p. 1192 .RELACIONES INTERNACIONALES (en el sentido de impacto continuado en el sistema interestatal), 2) la unidad es tomada en consideracién por parte de los otros actores internacionales y 3) la_unidad tiene cierto grado de autonomia o libertad a la hora de tomar decisiones*', En este caso, la definicién de actor internacional esta en rela- cién con el sistema interestatal. En efecto, pero ,qué actores significativos no entrarian dentro de la misma? En muchos casos, por otra parte, en claro desafio a las atribuciones del estado, Lo que Jouve ha denominado «état, ac- teur concurrencé*. ;Quién lleva # cabo dicha competencia? La respuesta a esta pregunta abre un abanico de posibilidades que van desde lo «supraesta- tal», como las organizaciones internacionales, hasta lo «subestatab», como los gobiernos locales, y yendo de lo piblico (jefe de estado) a lo privado (presidente de una empresa multinacional). Abordar el tema de los actores internacionales comporta, de entrada, preguntarnos por la tipologia que vamos a adoptar en estas paginas. Ya hemos visto, al tratar el marco tedrico de las relaciones internacionales (capitu- o I), que la unidad de anilisis 0 actor internacional priorizado por el analista constituye una pista importante sobre su aproximacién. En estas paginas se va a hacer una opcién sobre todo analitica, que nos facilite el anilisis posterior del sistema internacional, en sus dimensiones de estructura y proceso. Veamos, pues, posibles tipologias. En primer lugar, hay que hablar de una tipologia tradicionalmente adoptada en las obras de relaciones internacionales publicadas en Espaiia. Dicha tipologia nos remite a la obra Sociologia de las relaciones internacionales, de Marcel MERLE, quien parte de una definicién amplia de actor internacional: «Por ‘actor’ hay que entender toda antoridad, todo organismo, todo grupo ¢, incluso, en el caso limite, toda persona capaz de “desempefar una funcion’ en el campo social, en nuestro caso conereto en la escena internacionaly®. A partir de dicha definicion, el autor francés dibuja tres tipos de actores internacionales (véase cuadro 1), los estados y otros dos tipos de actores: «prime- ramente, hay que considerar el caso de las organizaciones interestatales 0 intergubernamentales para preguntarse si estas instituciones, creadas y ani- madas por los Estados, han adquirido, frente a sus miembros, el minimo de autonomia necesaria para desempefiar una funcién especifica. Frente a los organismos intergubernamentales, se encuentra el inmenso y mal definido sector de las iniciativas privadas. Bajo la denominacién de “fuerzas transnacionales’, se encuentran ejemplos muy numerosos y muy variados de actores privados que asumen unas funciones y que ejercen una influencia mas o menos grande sobre la decision de los otros actores»*, Los ejemplos variados de fuerzas transnacionales de Merle se circunscriben a tres fenémenos: orza- nizaciones no gubernamentales, firmas multinacionales y opinién piiblica internacional. * Vease B, RUSSETT, y H. STARR, World Politics. The Menu for Choice, Freeman and ‘Company, Nueva York, 1989, p. 65. 21. Jouve, Relations internationales, PUF, Paris, 1992, 3 M. MERLE, Sociologia de las elaciones internacionales, op. elt, p. 341 » Thidem, p. 342,EL SISTEMA INTERNACIONAL 193 Cuapro 1 Tipologia de actores internacionales segin Merle — Estados ‘Organizaciones intergubernamentales — Fuetzas transnacionales + Organizaciones no gubernamentales ‘mas multinacionales + Opinion pablica internacional FurnTr: M. Merle, Sociologia de las Relaciones Internacionales, Alianza, Madsid, 1991 Frente a la anterior tipologia, hay que hacer mencién de «otra manera de abordar» los actores internacionales que persigue reflejar de manera mas precisa la l6gica transnacionalista, que toma en consideracion tanto actores piblicos (Ios propios estados desagrezados) como privados (de ca~ racter nacional o transnacional). En este caso, hay que destacar, en primer lugar, que el estado pasa a ser un actor multinivel y, en segundo lugar, que la transnacionalidad deja de constituir un «cajén de sastre», como en el caso de la tipologia anterior, para permear actores diversos, Este es el caso de la tipologia elaborada por MANSBACH®, quien considera seis tipos de actores: AGI: actores gubernamentales interestatales u organizaciones inter~ gubernamentales, tales como la Organizacién de los Estados Americanos (OBA) 0 la Organizacién de las Naciones Unidas para la Educacién, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), por poner dos ejemplos. — ANGI: actores no gubernamentales interestatales, en referencia a grupos e individuos que llevan a cabo actividad internacional, sin represen- tar a sus estados; los ejemplos en este caso nos llevarian a hablar, entre otros, de organizaciones no gubernamentales de protecci6n de los derechos humanos, como Amnistia Internacional, 0 empresas multinacionales, como IBM o Shell — Estado: los estados, en referencia a la actuacién del gobierno eentral, terreno privilegiado del anilisis realista; incluyendo aqui los cerca de dos- cientos estados soberanos que existen en la actualidad. AGNC: actores gubernamentales no centrales, en referencia a la ac~ tuacién de los gobiernos locales (sobre todo regionales 0 municipales); abrigndose asi un elenco de actores, como es el caso de las comunidades au- ténomas espaiiolas con presencia internacional. — AING: actores intraestatales no gubernamentales; es decir, grupos privados del mbito nacional (organizaciones de cardcter filantropico, parti- =, W, MANSBACH et al, The Heb of World Politics, Prentice Hall, Englewood Cis, 1976 yR. W. Manstact y J. Vasquez, In Search of Theory. A New Paradigm for Global Polie ties, Columbia UP, Nueva York, 1981194 RELACIONES INTERNACIONALES dos politicos, sindicatos, grupos de intereses econémicos, etc.) que mantienen relaciones directas con actores internacionales, al margen de su gobier- ‘no; como por ejemplo el PSOE, en Espaiia, o la Academia Sueca, que concede el Premio Nobel de Literatura. — Individuo: personas que, merced a su prestigio personal y a titulo individual, ejercen una actividad destacada (defensa de la paz. o de los derechos humanos, militancia antinuclear o mediambientalista) en la escena in- ernacional, como cientificos (Bertrand Russell), artistas (Pau Casals) 0, mas recientemente, estudiantes (Greta Thunder). De esta manera, la tipologia de Mansbach distingue entre actores piblicos y actores privados. y, en ambos casos, adopta diversos niveles de anailisis. En Suma, como hemos visto, tres tipos en cada caso. Con los actores piblicos 0 gubernamentales (AGI, estados y AGNC) y los actores privados 0 no gubernamentales (ANGI, AING e individuos), Mansbach construye un «sistema conglomerado complejo» (complex conglomerate system), que no es otra cosa que la presentacidn en forma de matriz de todas las interacciones posibles entre los seis tipos de actores resefiados. En estas paginas se ha intentado adaptar dicha matriz a nuestro mundo de referencias (véase cua~ dro 2), Se vera que la misma nos ofrece una imagen difusa y compleja de las relaciones internacionales. Como apunta GaRciA, «el término ‘conglomerado’ hace referencia a la mezcla de materiales y de elementos diversos que se agrupan sin asimilarse. La idiosincrasia, el rasgo primario de este sistema, es la existencia de diversos tipos de actores diferentes que se agrupan segiin las situaciones especificas y forman distintos alineamientos difusos y flexibles en base a los objetivos que se pretenden alcanzar y a los medios que deben movilizarse para ello»®. ® C Garcia, «La evolucion del concepto de actor en la teoria de las relaciones interna cionales», Papers, n.°41, 1993, p. 25,EL SISTEMA INTERNACIONAL 195 CUADRO 2 Interacciones entre actores segiin Mansbach Tower [ AGl_[ ANGE] Brads | AGNE[AING] Ina mar ASEAN [atscooe Jrusa eandatenin[UGT [Pau Coa cme [exes [Sra om _[6Ns Mico fy De Nol Mies [ramsiaApmtarton |i Sine [del Mundo _| Greenpeace wT es foam auc JOU [care ke fora” [Pie (Sie, |e Caututa JOO | Yc He sone ides [Syme [Pra ie aon : S08 [Goren Marg wae SPD _| Academia Sueca Bervand Rss aelte Albert Einstein Idea original: R. W. Maxsnact es al, The Web of World Politics, Prentice Hall, Englewood lifts, 1976. Nota: Se detailan algunas interacciones que pudieran generar mas dificultades de compren- sidn, por st catacter o por el tiempo transcurride, — Los servicios secretos de Francia llevaron a cabo un acto de terroris- mo contra el barco Rainbow Warrior de Greenpeace, en 1985, con el resultado de un muerto. El barco hacia campaiia contra las pruebas nucleares fran- cesas en el Pacifico Sur. — El gobierno de Cataluiia y el de la region francesa de Rodano-Alpes formaron en 1988 un érgano de consulta regular (junto a otras regiones eu- ropeas), conocido como los «Cuatro Motores de Europa». — La empresa ITT apoyé, en 1973, a la trama golpista contra el presidente chileno Salvador Allende, que implicaba a dirigentes de la Democra- cia Cristiana. — Tras el abandono del Libano en 1982, la Organizacion Para la Libe- racion de Palestina (OLP) instalé su sede en la capital tunecina, gracias a la acogida del gobierno de dicho pais. — El violonchelista Pau Casals actué en 1958, en un acto de contenido politico, ante la Asamblea General de las Naciones Unidas y en 1971 com- puso su Himno a las Naciones Unidas. — El cantante briténico Sting popularizé, a través de sus recitales en favor de Amnistia Internacional, el trabajo de esta ONG en los afios ochenta. — A titulo individual y, en base a su prestigio personal, el ex presidente de los Estados Unidos, James Carter, realiz6 funciones de mediador en el proceso de transicién politica pacifica en Nicaragua, en 1990, de los sandi- nistas a Violeta Chamorro,196 RELACIONES INTERNACIONALES — En 1995, Vaclav Havel recibié el Premio Internacional Catalufia (otorgado por tn Instituto dependiente de la Generalitat) por su actitud éti- ca en el marco de la Nueva Europa. B, Russell y A. Einstein organizaron en los primeros afios cincuenta el «Movimiento Pugwash», formado por cientificos de los dos bloques y di- rigido a denunciar el peligro de la guerra nuclear. Las interacciones entre actores que incluimos en el cuadro anterior son, como hemos visto en el capitulo TIT, cada vez més complejas. De tal manera gue en el siglo xxt, con una sociedad internacional globalizada, es habitual, encontrarnos frente a mecanismos de gobernanza global que s6lo se expli- can por la interaccién entre diversos tipos de actores. Asi, por ejemplo, KAR- ns, MinGsr y KENDALL en un estudio sobre los actores internacionales en La gobernanza global diferencian entre siete tipos de actores (véase cuadro 3), Esta aproximacion, discutible como todas, nos acerca a tres tipos basicos: actores del sector piiblico, actores del sector privado y actores de la sociedad civil, Hagamos un pequefio ejercicio para dar contenido a estos tres tipos. Los actores del sector piiblico nos llevan a hablar tanto de estados, a todos los niveles (central, sub-estatal, local), como de organizaciones intergubernamentales, como la Unién Africana, pero tambien de agencias reguladoras de caracter piblico, como la Agencia Espaiiola de Medicamentos o la Agen- cia Europea de Defensa. En el sector privado, es posiblemente donde mas se hha desarrollado la agencia internacional; junto a las empresas multinacionales 0 los medios de comunicacién, actores bien asentados, hay que hacer mencién a otros cada vez mas relevantes, como, por ejemplo, las agencias de calificacién de riesgo (rating) (Standard & Poor's, por ejemplo) o las firmas financieras globales, como la tristemente famosa y ya desaparecida Lehman Brothers, cuya quiebra aceleré la crisis econdmica mundial en 2008. En otro Ambito muy diferente, la salud, la Fundacion Bill & Melinda Gates tiene hoy cn dia un papel central. Finalmente, al hablar de actores de la sociedad civil entramos en un mbito que reine desde organizaciones no gubernamentales, tanto de mbito nacional como transnacional y que asociamos a la de~ fensa de causas humanitarias 0 medioambientales, hasta actores clasicos, como los sindicatos, o las, cada vez més abundantes, comunidades de expertos, como vemos en el caso del cambio climitico, y las redes de la sociedad civil global, posibles gracias a las nuevas tecnologias. Estas redes globales de Ja sociedad civil ponen en marcha campafias que marcan la agenda internacional, como las campaiias contra los matrimonios forzados (Girls not Bri- des) o contra las armas auténomas (Campaign to Stop Killer Robots).EL SISTEMA INTERNACIONAL 197 ‘Cuapro 3 Aetores en la gobernanza global * Estados y sus niveles local y sub-estatal * Organizacioncs internacionales y sus burocracias * Organizaciones no gubornamentales = Experts y comunidades epistémicas * Redes y partenriados + Empresas multinacionales * Fundaciones privadas FUeNTE: M. KARNS, K. MiNasr y W. KENDALL, Jaternational Organizations. The polities and processes of global governance, Lynne Ryener, Boulder, 2015, p. 8 En la presente obra se adopta el criterio basico de dividir los actores internacionales en tres grandes grupos: estados, organizaciones internacionales (intergubernamentales) y actores no estatales (un paraguas para reunir actores privados y actores de la sociedad civil”). Con ello no menosprecia- mos la aportacién que supone la logica de interacciones multinivel que do- mina en la matriz de Mansbach ni la aproximacién de actores en la gobernanza global de Karns, Mingst y Kendall; al contrario, las consideramos utiles para entender el funcionamiento del mundo actual, pero mis dificiles de operacionalizar cuando nos enfrentamos al sistema internacional en todas sus dimensiones. El objetivo que persiguen estas paginas —introduccion general al tema de los actores internacionales y presentacion de ideas-clave sobre el papel de dichos actores en la conformacion del actual sistema internacional— se ve facilitado con la adopeidn de una tipologia mis manejable. Para acabar, tan solo queremos destacar dos ideas en relacién con los tores que nos parecen importantes de cara al posterior desarrollo del sistema internacional en su doble dimensién (estructura y proceso). En primer lugar, se destaca la idea de diferencia y de jerarquia entre los estados frente a la nocién de igualdad y de soberania. Lo que nos lleva, logi- camente, a abordar el tema de Jas potencias en el sistema internacional. En segundo lugar, se abunda en la nocién de gobernanza en una sociedad internacional globalizada, para lo que se incide tanto en la complejidad de las interacciones entre los actores como en el papel relevante de las autoridades privadas. Asi, por ejemplo, la entrada en vigor en el afio 2000 del Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil fue posible gracias a un proceso que implicé la participacién, junto a los estados, de organizaciones no gubernamentales (humanitarias), sindicatos, asociaciones de industriales, la comunidad epistémica o expertos profesionales del tema y la Organizacion Inter- 7A la hora de abordar los actores no estatales, esta obra no entra en la dimensién del “lado oscuro de la globalizacién”, que pasa por Ia delincueneia transnacional organizada (mafias), la delincuencia vinculada a nuevas tecnologias (hackers, ete.) los gru- ‘pos armados como las FARC o Boko Haram, los grupos terroristas transnacionales como Al Queda o Estado Islimico, ete198 [RELACIONES INTERNACIONALES. nacional del Trabajo (OTT). Todo ello lleva a complementar la nocién de sistema jerarquico, producto de las diferencias interestatales, con la nocién de sistema complejo y de gobernanza global, derivado de la existencia y de la ac- tuacién, en el mundo actual, de las organizaciones internacionales, las empresas multinacionales y las organizaciones no gubernamentales, en repre- sentacién de tres mundos mas amplios (piiblico, privado y sociedad civil). 2.1. EL SISTEMA DE ESTADOS: LA LOGICA DE LA DIFERENCIA Cualquier estudio sobre actores internacionales comienza por una referencia al estado. En algunas ocasiones porque el estado es presentado como actor privilegiado 0 casi tinico. Es el caso de los autores realistas clasicos, como Hans J, Morgenthau. Sin embargo, en otras ocasiones el analista parte del papel cada vez mas reducido de los estados (gobiernos nacionales) en el sistema internacional, tal y como ocurre con los autores globalistas y trans- nacionalistas, En este ultimo caso, la tipologia de actores internacionales proporcionada por Mansbach es un buen ejemplo, De esta manera, en tanto que afirmacion o en tanto que negacién, el estado se convierte en referencia continuada a la hora de analizar el sistema internacional. Se puede hablar, pues, al mismo tiempo de crisis y de consolidacién del estado, en tanto que actor internacional, La consolidacién del estado como forma de organizacién politica es una evideneia en términos numéricos. Sélo hay que recordar que la Organizacion de las Naciones Unidas ha pasado de 51 miembros, firmantes originarios de la Carta de San Francisco en 1945, a 193 en la actualidad (véase cuadro 4) Aeello hay que sumar dos estados, no miembros de Naciones Unidas, pero si observadores permanentes en la Asamblea General, que son la Santa Sede y Palestina. Por su tamaiio (demografico y econémico) hay que destacar el caso de Taiwan, considerado por la mayoria de la comunidad internacional como parte de China, aunque goza de la condicién de observador en algunas agencias especializadas de Naciones Unidas (con denominaciones que lo facilitan, como Taiwan - China). A ello hay que sumar una serie de territorios dependientes para completar la geografia mundial, que hace que la cifra total de unidades presentes en los calculos estadisticos internacionales va- rie, El final de la guerra fria dio lugar, a partir de 1990, a una fragmenta cion estatalizadora (descomposicién de la Unién Soviética en quince es dos, de Yugoslavia en seis estados y de Checoslovaquia en dos estados), que Enire los tertitorios dependientes se pueslen destaear, por formar parte de nuestro marco de referencia, Gibraltar o las Islas Malvinas, dependientes de Gran Bretaiia, o Puerto Rico, dependienie de Estadas Unidos, La mayor parte de territorios dependientes son islas de] Caribe, como Montserrat 0 las Islas Virgenes, 0 del Pacifico, como Tokelau o las Islas ‘Cook, dependientes de Nueva Zelanda, El teritorio dependiente de mayor tamaiio es Groen- landia, vinculado a Dinamarea, con una extensién 4,3 veces superior a lade Espatia. El Adlas Banco Mundial, por ejemplo, recoge ta cifra de 216 unidades entre estados y otros tipos de terrie[EL SISTEMA INTERNACIONAL 199 explica el aumento de los miembros de Naciones Unidas, junto a situaciones de secesién (Eritrea, Sudan del Sur) y de normalizacion, como el ingreso de Suiza, ademis de la incorporacién de una serie importante de micro-estados (Kiribati, Nauru, Tonga, Palau, Tuvalu, Monaco, San Marino). Todo ello llevé a Naciones Unidas de 159 estados miembros al acabar la guerra fria a los 193 actuales. CuaDRO 4 Crecimiento del mimero de estados miembros de las Naciones Unidas (1945-2020) Ahora bien, el papel del estado como actor internacional se ve desafiado por su propia proliferacién, Ello supone la aplicacién de un mismo criterio para hablar de realidades absolutamente diferentes. Algunos autores” consideran que, dada la diferencia existente entre los estados en términos de recur- 808, capacidades, posibilidades y autonomia para explotar y escoger entre todas esas posibilidades, es inapropiado llamar a todas esas unidades estados. Las diferencias en lo que respecta a los elementos constitutivos de un estado son, hoy en dia, astronémicas si las comparamos con las existentes en los origenes del sistema de estados (los estados europeos que crearon la logica wes- ‘faliana). Ejemplos extremos, en este sentido, los tenemos en el caso de dos estados soberanos y miembros de las Naciones Unidas: Estados Unidos y Palau. Mientras el primero dispone de un territorio de mas de nueve millones de kilémetros cuadrados y una poblacién de 332 millones de habitantes, el segundo tiene una extension de 192 kilémetros cuadrados y alrededor de ® Vease B, RUSSETT y H. STARR, World Polite, op cit, p61200 RELACIONES INTERNACIONALES 22,000 habitantes. De ahi que, en este apartado, una vez establecidos los ele- ‘mentos materiales de definicién del estado, pasemos a hablar del estado en términos de diversidad. 24.1. Soberania La aparicién del estado en su forma actual es relativamente reciente, En ‘términos internacionales —ereacién de un sistema de estados— el Tratado de Westfalia (1648) supone e] punto de partida de un nuevo mundo, en el que la anterior multiplicacién de autoridades y de lealtades (principes, em- perador, papa) da paso al monopolio de la autoridad politica sobre un territorio determinado. El principio central del Tratado de Westfalia era simple —el monarca impondra su religiOn en su territorio— pero a la vez novedo- so: el monarca seria soberano en su territorio. Desaparecia, de esta manera, la posibilidad de una autoridad externa 0 superior a la del monarca (empe- rador, papa). Mientras en Europa se imponia el sistema de estados, en otras, zonas del mundo como en India, en China 0 entre los arabes 0 los mogoles persistia el sistema imperial. Los elementos constitutivos del estado modemno son tres: territorio, pobla- cién y gobierno, con autoridad para gobernar sobre los otros dos. Juridica- mente, el estado se diferencia de cualquier otro actor porque goza de un status legal unico, goza de soberania. Lo que diferencia al estado de cualquier otro actor y lo que iguala a los estados entre si, En términos juridicos, todos los estados son iguales, en tanto que todos son soberanos. Principio proclamado en elarticulo 2.1 de la Carta de las Naciones Unidas y desarrollado en la resolu- cin 2625 (XXV) de la Asamblea General de Naciones Unidas (Declaracién de principios de Derecho Internacional que rigen las relaciones de amistad y cooperacién entre los Estados), en la que podemos leer: «Todos los estados ‘gozan de la igualdad soberana, Tienen iguales derechos e iguales deberes y son por igual miembros de la comunidad internacional, pese a las diferencias de orden econdmico, social, politico o de otra indole» Hedley BULL indica que la soberania incluye «a soberania interna, que comporta la supremacia sobre cualquier otra autoridad existente entre la poblacién o en el territorio» y la soberania externa que significa «no supremacia, sino independencia de cualquier autoridad externa»™. Asi, la soberania externa se traduce en que ninguna autoridad puede decir al estado cmo actuar. Es decir que no existe ningain superior jeriirquico con autoridad legitima para decir al estado lo que tiene que hacer. Es independiente, Lo que algunos autores, como Raymond ARON, traducen en el caracter legitimo del recurso a la fuerza armada por parte del estado"; y otros, como Daniel Co- HL. BULL, The Anarchical Soctery: A Study of Order im World Politics, Macmillan, Lon- des, 1977, p.8. S/R. ARON, «Qu'est que c'est qu'une théorie des relations internationales?», Revue Francaise de Science Politique, vol. 17,1967, p. 843,EL SISTEMA INTERNACTONAL 201 LARD, apuntan desde el Derecho Internacional Pablico que «soberania no significa que el estado no esté sometido a reglas obligatorias que le son supe- riores; significa que no est sometido sin su consentimiento a ninguna autoridad ni organismo que le imponga una obligacion»™, ‘Ahora bien, la independencia objetiva del estado (declaracion de independencia) aleanza todo su valor en el sistema internacional cuando es reco- nocida por los otros miembros del sistema de estados, A veces ese reconocimiento puede tener efectos importantes sobre el propio sistema: la proclamacion de independencia de Croacia y Eslovenia, en junio de 1991, se convirtié en términos del sistema de estados europeos en un desafio de primer orden. En ese sentido, la posguerra fria nos trajo ejemplos evidentes de ‘como los estados independientes precisan del reconocimiento de la comunidad internacional. En especial, de aquellos estados o grupos de estados con- siderados vitales para la supervivencia del nuevo estado (vecinos poderosos, grandes potencias). Ahora bien, de manera genérica se puede apuntar que desde las grandes descolonizaciones de los afios sesenta el ingreso de un estado recien nacido en las Naciones Unidas es el corolario de su reconocimiento por la comunidad internacional: una cierta legitimacién colectiva. El ‘caso de Kosovo, reconocido por mas de cien estados, es ilustrativo de que no siempre el reconocimiento del estado por potencias del sistema, como Esta- dos Unidos o los grandes estados de la Union Europea, se traduce automa- ticamente en la legitimacién colectiva de Naciones Unidas. Para el ingreso en Naciones Unidas es necesaria la recomendacién en dicho sentido del Consejo de Seguridad (Rusia lo vetaria en el caso de Kosovo), para pasar al voto en la Asamblea General. Para la admisién de un nuevo estado es nece~ saria una mayoria de dos tercios de los estados miembros, El reconocimien- to, y posterior ingreso en la comunidad de estados, es el ejemplo de partida que nos muestra que toda consideracién sobre el papel de un estado en el sistema internacional se ha de expresar en términos de relacién (el poder del estado, como veremos mas adelante, no se considera per se sino en un marco de relaciones determinado entre dicho estado y los otros actores del sistema internacional) En el terreno juridico, la relacién entre estados soberanos viene determi- nada por una serie de principios contenidos en la Carta de las Naciones Unidas, Entre los cuales destacan tres grandes principios: 1) el principio de la igualdad entre los estados (art. 2.1) queda reflejado en la composicion de la Asamblea General de las Naciones Unidas donde se aplica la regla de aun estado, un votor; 2) el principio de la no intervencién o de la no injerencia (art. 2.7) se puede interpretar como el corolario logico de la soberania; 3) el principio de no recurrir a la fuerza (art. 2.4) tiene por objeto que un estado no recurra a la amenaza 0 al uso de la fuerza contra la integridad FD, Couann, Les Relations Internationales de 1945 a nos jours, Masson, Pat pst. 1991,202 [RELACIONES INTERNACIONALES territorial o la independencia politica de otro estado y, con ello, la guerra se ve abolida, salvo en casos de legitima defensa (art. 51) La experiencia de setenta y cinco afios de funcionamiento de Naciones Unidas nos sirve para saber que los principios han sido habitualmente vulne- rados. Es el caso del principio de no injerencia o no intervenci6n en los asuntos internos 0 externos de otro estado, Durante la guerra fria, las intervencio- nes en los asuntos de otros estados, llevadas a cabo por las dos superpotencias (entre otros), eran calificadas de legitimas cuando se trataba de una accién propia y de ilegitimas cuando eran ajenas. Asi, el gobierno de los Estados Unidos, por ejemplo, justificé su intervencién militar en Panama en 1989, mientras condené diez afios antes la de la Unién Soviética en Afganistan Ahora bien, tras el fin de la guerra fria se puede hablar de una corriente amplia de opinion que se plante6 la revision de algunos principios, como el de la no-intervencién, sobre la base de criterios humanitarios («deber de injerencia humanitarian), Esta cuestion alcanzé una resonancia publica importante en 1991, vinculada a la situacién de la poblacién kurda de Irak tras la guerra del Golfo. Tanto es asi que algunos paises destacados, como Francia, apuntaron politicamente en favor de «una especie de deber de intervencién en el interior de un pais cuando una parte de su poblacién es victima de persecuciom», en palabras del entonces presidente Mitterrand. Sin embargo, y a pesar de que la noci6n de deber de injerencia humanitaria rodeé el ambiente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en el caso de la asistencia a los kurdos del norte de Irak, en 1991, el Consejo no legitimé en su resolucién 688, adoptada el 5 de abril de 1991 y relativa a los sufrimientos de los kurdos, ningiin tipo de intervencién humanitaria, sino que, como apunta Pastor RIDRUEO, «tuvo buen cuidado en dejar a salvo la soberania e integridad territorial de Iralor". ‘Ahora bien, la zona kurda del norte de Irak se convirtié de facto en una zona auténoma. La confrontacién entre el principio de soberania, por un lado, y Jas demandas de intervencién humanitaria, por el otro, constituye una de las grandes tensiones del sistema internacionai en las tres tiltimas décadas, tal y ‘como veremos en el capitulo VI de esta obra. Ya hemos dicho que el status legal del estado —su soberania— lo diferencia de cualquier otro actor internacional. Si bien hay que precisar que el estado tiene una segunda caracteristica que lo diferencia de los demas actores: la disposicién de un territorio (terrestre, aéreo y maritimo, a no ser que se trate de un estado enclavado o sin salida al mar). Ningun otro actor dispone legalmente de un territorio. Hoy en dia, todo el territorio del mundo —la Antartida en situacion de impasse™*— tiene un soberano (bien sea bajo 3]. A, Pastor Ripnvrio, Curso de Derecho Internacional Plblico y Organizaciones Ine ‘ternacionaies, Tecnos, Madrid, 1994, pp. 300-301, La Antirtida esti sometida a un régimen especial. En 1959 doce paises interesados en cl territorio firmaron un Tratado, que entré en vigor en 1961, y que supuso la congelacion de Jas pretensiones de soberania territorial, la desmilitarizaci6n del continente y su conversin ‘en un espacio abierto a la investigacién cientifiea. La duracién del Trutado, ireinta afios, no dio lugar en 1991 a una conferencia de revisién, a partir de reclamaciones de soberania terri-EL SISTEMA INTERNACIONAL 203 la forma de estado soberano 0 como territorio dependiente de uno de éstos). Es mas, se podria decir —como ocurre en el caso de las islas Spratly y Para~ celso, en el mar de China Meridional— que la soberania «rea» el territorio, En efecto, un territorio de apenas 10 kilometros cuadrados, esparcido entre 33 islas y 400 atolones y disputado entre diversos estados de la region (Chi- na, Taiwan, Vietnam, Filipinas, Malasia y Brunei), ha dado lugar a la cons- truccién de nuevo territorio y consiguiente reclamacién de soberania. Asi, China, mediante el dragado de los fondos marinos y la creacién con los materiales dragados de «islas artificiales», que apenas sobresalen del mar, on- dea su bandera literalmente sobre las olas. El proceso de construir territorio, artificialmente, y militarizarlo esta generando un grave problema geopoliti- co en una region por la que circula una tercera parte del comercio mundial. ademas de poseer importantes recursos en gas y petroleo. Los criterios juridicos nos dan un punto de partida que, desde las relaciones internacionales, hemos de relativizar sobre la base de la capacidad y de la habilidad de cada entidad soberana para ejercer un efectivo control sobre su territorio y para llevar a cabo sus objetivos (a nivel nacional y a nivel internacional)®. Asi, mas alla del criterio juridico definidor de toda entidad estatal (soberania), el enfoque funcional de las relaciones internacionales se centrara en la habilidad de cada entidad para movilizar recursos de cara ala consecucidn de sus objetivos, y en la capacidad de éstas para ejercer influencia sobre el comportamiento de otros actores del sistema internacional. La soberania es un término relativo o, incluso, sin sentido, si nos atene~ mos al trabajo de analistas que tras el fin de la guerra fria han puesto el foco ‘o bien en los cambios estructurales, globalizacién, o bien en los limites de la agencia del estado o la incapacidad del gobierno para ejercer sus obligacio- nes con su territorio y su poblacién. En el primer caso, hay que hacer referencia a los autores hiper-globalistas que argumentan que la globalizacion ‘econdémica ha dado lugar a nuevas formas de organizacion social que estin suplantando, o suplantaran, al estado-nacion como unidad basica de la vida politica y econémica a nivel mundial. En esta nueva civilizacion global, el ‘orden de los estados se veria crosionado en favor de la gobernanza global, donde las autoridades privadas tienen un papel muy destacado. Ello, junto al importante papel regulatorio de las organizaciones regionales y globales Hlevaria, en tltima instancia, a la «desaparicién del estado». En el segundo caso, centrado en los limites de la agencia del estado o su incapacidad para controlar su tertitorio y ofrecer seguridad a su poblacién, se ha acufiado el término de «casi-estados». Esto es, estados que disponen de soberania tan Trial, sino que los paises implicados iniciaron un proceso de contactos anuales para dar se- {uimiento a sus compromisos, sobre todo de cardcter cientifico y conservacionista. Lo que no obsta para que, de modo legal, se introduzean métodos que reconoven © propician, a veces en términos de diseriminacion positiva, la desigualdad entre los estados. Es €lcuso, por ejemplo, del voto ponderado utilizado en algunas organizaciones internacionales, “" Sobre los hiper-globalistas y el debate con otros anslisis del impacto de la globaliza- cin sobre la soberania, el estado y la politica, en general, véase, D. HELD, etal, Global rrans- ‘formations, Politics, economics and culture, Stanford Univ, Press, Stanford, 1999, pp. 2-10.204 RELACIONES INTERNACIONALES s6lo en sentido juridico formal (independencia, derecho de no intervencién), pero no en un sentido positive. La soberania positiva no es un atributo ju dico sino politico (lo que engloba sociolégico, econdmico, tecnolégico, ps coldgico), en términos de Robert JACKSON. En otras palabras, los estados son soberanos si, al margen de gozar del status juridico de estado-soberano, ofrecen bienes publicos a la poblacién (para empezar, controlando el territo- tio frente a problemas de seguridad) y tienen la capacidad de cooperar, en términos de reciprocidad, con otros estados en materia militar y econémica a la hora de elaborar, implementar y aplicar las politicas publicas a nivel nacional e internacional. En caso contratio, son «casi-estados»”” En suma, los analistas de las relaciones internacionales ponen el foco sobre aspectos muy controvertidos, como la «desaparicién del estado» de los hiper-globalistas o la existencia de «casi-estados», que no son plenamente soberanos. Con ello, se relativiza en términos de capacidad, de habilidad y de influencia el concepto de soberania. Lo que nos abre la puerta a tratar él tema del estado bajo el prisma de la diversidad: estados frente a estado. 21.2. Diversidad Los actores internacionales forman un mundo similar al reino animal. Son numerosos, variados por su naturaleza, cumplen funciones diversas, evolucionan y desaparecen. Al igual que los animales se pueden clasificar en clases y, una Vez establecidas las grandes clases (mamiferos 0 estados, repti- Jes u organizaciones internacionales, etc.), se entra en las subclases, los érde- nes, las familias y las especies. Este simil sirve para indicar, antes de comen- zat a hablar de los estados en el sistema internacional, que no existe una Sinica clasificacién a realizar. Al contrario, criterios diversos nos permitirén clasificar a esos 193 estados que forman la ONU en miltiples subclases (y a partir de ahi reclasificarlos nuevamente segun criterios mas restringidos). Algunos autores hablan de «clubes de estados»: los ricos, los nuclearizados*, los exportadores de petrdleo, los militarizados, etc. A modo de ilustraci6n, y sin Animo exhaustive, podemos abordar la plu- ralidad en el sistema de estados a partir de los tres componentes del estado que, més adelante, van a servir de base para establecer la nocién de jerarquia RH. Jackson, Quast-states: sovereignty, international relations and the Third World, ‘Cambridge Univ. Press, Cambridge, 1990, pp. 26-31 °° El tema de la proliferacién nuclear se ha convertido en los thtimos aiios en un tema ‘candente en la agenda internacional, El Tratado de No Proliferacion Nuclear (1968) divide al mundo entre dos tipos de paises: los nuclearizados (Estados Unidos, Rusia, Reino Unido, Francia y China), que no deben transferir armamento nuclear a otros paises ademés de cami- nar hacia el desatme en dicho terreno, y los demas, que se comprometen a no adquirielo ni {abricarlo. El club oficial de los cinco paises nucleares se ve secundado por un club oficioso de paises (no firmantes del TNP) que ya disponen de tecnologia nuclear militar (India, Pakis- tin ¢ Israel) Irén y Corea del Norte, que supuestamente han desarrollado o desarrollan pro- sgramas nucleares, son motivo de especial atencion por parte de la comunidad internacional.EL SISTEMA INTERNACIONAL 205 centre los estados del sistema: In fortaleza del gobierno del estado que esta, en muchos casos, vinculada con los estados jovenes 0, en otras palabras, con el crecimiento del numero de estados antes sefialado, mas los dos componentes tangibles del estado, territorio y poblacién. La diferencia entre los estados (en su forma actual) viene dada, en primer lugar, por un elemento obvio: su edad. En la actual Asamblea General de ‘Naciones Unidas se sientan estados jovenes (apenas unas décadas de existencia y sin tradicién previa como entidad politica) junto a estados viejos (varios siglos de existencia y tradiciones asentadas como entidad politica y/o cultural). Si bien es dificil abordar comparativamente el sistema de estados, de principios del siglo xx (mucho mas heterogéneo y complejo en términos juridico-territoriales) y el actual, si se puede apuntar la obvia diferencia que existe entre la cifra de 42 estados asistentes en el afio 1907 al Congreso de La Haya y el numero actual de miembros de la ONU: 193 estados. La Asamblea General es un ejemplo claro del actual sistema: el crecimiento entre 1945 y 1975, de 51 a 145 miembros supone la entrada en la Organizacion de un mundo nuevo (afro-asiatico), racial y culturalmente alejado del mundo gine- brino (europeo-americano) que dio origen a las Naciones Unidas tras la segunda guerra mundial (véase cuadro 5). Cuapro 5 Distribucién geogréfica de la Asamblea General (ONU) 2020 of asoceania América Nota: Los estados caucisicos de la ex Union Soviética, asi como Turquia, estin contabilizados como europeos.206 RELACIONES INTERNACIONALES, Elamplio proceso de descolonizacién en la década de los sesenta significe la aparicion de una multitud de estados que, en gran medida, se delimitaron a partir de fronteras administrativas de origen colonial y que carecian de recursos humanos adecuados (ingenieros, médicos, diplomiaticos, etc.) para dirigir y.gestionar el pais. De manera genérica”, se puede apuntar que los estados jovenes tienen enormes handicaps en comparacidn a los viejos estados. Han- dicaps en miltiples sentidos —pobreza, falta de infraestructuras, sociedades 1no consolidadas dentro de sus fronteras— que nos permiten hablar de paises en dificultades. El concepto Tercer Mundo sirvié para agrupar y definir a dichos estados. El término acufiado por el gedgrafo francés Alfred Sauvy, en 1952, hacia referencia a los estados no alineados ni con el primer (Estados Unidos) ni con el segundo mundo (Unién Soviética), pero deseosos de tener influencia politica y econdmica. La realidad es que el término Tereer Mundo se hizo equivalente a un mundo de estados pobres y dependientes. Una vez acabada la guerra fria, el tema de la debilidad del estado merecié gran aten- ‘cion por parte de las organizaciones internacionales. Asi, el Informe sobre el Desarrollo Humano 1994 del Programa de Naciones Unidas para el Desarto- Ilo (PNUD) utilizé el concepto «paises en crisis» para definir a un grupo de estados —Afganistin, Angola, Haiti, Irak, Mozambique, Myanmar, Sudan y, el entonces, Zaire—, con «malos resultados» en varios epigrafes: seguridad alimentaria, seguridad en el empleo y en el ingreso, violaciones de derechos humanos, conflictos étnicos y de otro orden y gasto militar. El Banco Mun- dial, por su parte, acuié en 2001 el concepto de LICUS (Low fncome Coun- sries under Stress) para referirse a paises débiles en términos de politicas puiblicas, instituciones y gobernanza. Ese mismo afio elabord una lista de 26 estados (buena parte de ellos afectados por conflictos internos), en su mayoria africanos y asifticos, entre los que destacaban once en situacién grave Afganistan, Angola, Republica Centroafricana, Guinea Ecuatorial, Haiti, Liberia, Myanmar, Islas Solomon, Somalia, Sudin y Zimbabwe. El tema de los estados, en su mayoria jovenes, en crisis, débiles, fragiles o fracasados (Somalia), entre otras denominaciones, dio lugar a principios del siglo xxt a trabajos de investigacion en universidades destacadas, como ¢s el caso de los proyectos liderados por Robert RorBerG® en Harvard. De todo ello derivé, por ejemplo, la creacién de un indice para la Gobernanza en Africa (Index for African Governance) que ha tenido repercusién en términos politicos en tanto que constituye la base para premiar cada aiio al «mejor lider africano» en términos de resultados en su pais en lucha contra la pobreza y en prosperidad sostenible. » Se refiere a tendencias genéricas. Algunos estados que ya en ese momento pueden ser ‘onsiderados como de «edad avanzada», radicados en América Latina, comparten las di cultades de buena parte de los estados jovenes alroasidticos, mientras que algunos estados recientes (caso de Brunei o de algunos paises del golfo Pérsico) tienen, en cambio, wna sit cidn diferente, en términos materiales, debida al azar: la posesion de abundantes recursos energéticos en sus territorios *'R. ROTHERG, When states fail. Causes and consequences, Princeton Univ, Press, Woods- tock, 2004.EL SISTEMA INTERNACIONAL 207 Progresivamente se ha impuesto el término de fragilidad del estado (véa- se cuadro 6), en sentido contrario a la nocién de soberania positiva que veiamos anteriormente. Asi, el Banco Mundial utiliza el término de «esta~ dos fragiles y afectados por situaciones de conflicto». En los tiltimos atios se han reforzado los instrumentos de analisis para, primero, recoger infor- macién y verificar las diferencias y, segundo, para servir de base para la for- mulacion de politicas piiblicas en los propios estados o por parte de las organizaciones internacionales. Asi, el Indice de Estados Fragiles elaborado desde 2006 por el Fondo para la Paz (The Fund for Peace) es un indice com- puesto que toma en consideracién indicadores politicos, econdmicos, socia~ les y de cohesion del estado. Muchos de estos instrumentos nos remiten ala calidad del gobierno del estado (confianza de la poblacidn en los procesos politicos, provision de servicios piiblicos como salud y edueacién, calidad de las infraestructuras, estado de derecho, medios de comunicacién independientes, etc.). Cuapro 6 Nociin de fragilidad del Estado Un Estado fiigil tiene varias caracteristicas, aunque la fragilidad se manifiesta de ma- neras diversas. Las caracteristicas més habituales son: ~ La pérdida por parte del Estado del control del territorio y/o del monopolio legal del uso de la fuerza. — La erosién de la autoridad legitima para Ia toma decisiones que afectan a la colec- tividad. — Incapacidad para proveer bienes piblicos razonables a la poblacién. Ineapacidad para interactuar con otros Estados en tanto que miembro de Ia comu~ nidad internacional, PUENTE: hltps:ifeagilestatesindex.org/country-data/(consultado en septiembre de 2019) La fragilidad de los estados ha afectado especialmente a Africa, donde la Organizacién de la Unidad Africana (creada en 1963 y sustituida en 2002 por la Union Africana) convirtié en un principio basico el respeto de las fronteras surgidas de la descolonizacién. Sin embargo, la posguerra fria, como en tantos otros temas, ha «descongelado» situaciones estancadas. Asi, tras décadas de lucha armada contra el ejército etiope, el referéndum de au- todeterminacion celebrado en Eritrea (abril de 1993), con la supervision de Naciones Unidas y favorable a la secesién de dicho territorio, supuso la apertura de una nueva era «legal» para los estados africanos. También tras décadas de guerra entre Sudan y su zona sur (Sudan del Sur), este tiltimo territorio aleanz6 la independencia en 2011, tras un referéndum. En ambos casos, la fragilidad ha seguido presente, reforzada por la conflictividad armada (guerra civil en Sudan del Sur y nuevos enfrentamientos militares entre Etiopia y Eritrea que prosiguieron hasta el acuerdo firmado en 2018). En208 [RELACIONES INTERNACIONALES 2019, el primer ministro de Etiopia, Abiy Ahmed Ali obtuvo el Premio No- bel de Ja Paz justamente por sus gestiones para acabar con el conilicto entre los dos paises y por su agenda interna de reformas en pro de la inclusién politica y social mas alla del grupo dominante tradicionalmente. La situacion de Eritrea en 2019 es de gran fragilidad (pais 17 en términos de fragilidad de 178 en el mundo). Sudan del Sur, por su parte, pasé de ser considerado el pais mas frdigil del mundo en 2018 a ser el tervero en 2019". Los datos recientes del Indice de Estados Fragiles muestran una disminucién de la fragilidad en términos globales, con casos destacados como los de algunos est: dos post-sovieticos (Uzbekistin, Georgia, Moldova). Ahora bien, en otras zonas la fragilidad est creciendo y ese es el caso de varios paises de América Latina (Venezuela, Brasil, Nicaragua). Asi, por ejemplo, en 2018 los venezo- lanos encabezaron la lista mundial de nuevos solicitantes de asilo (341.800 personas, por encima de afganos y sirios). Los dos elementos materiales antes citados nos permiten apreciar la diversidad actual entre los estados: su territorio y su poblacion, En términos territoriales, Naciones Unidas alberga 193 estados que van desde las dimensiones de Rusia (17 millones de kilémetros cuadrados) hasta las dimensiones de Ménaco (un kilometro cuadrado). Los extremos no son, sin embargo, clocuentes de un hecho evidente: el 50 por 100 del territorio mundial esta bajo la soberania de ocho estados (Rusia, Canada, China, Estados Unidos, Brasil, Australia, India y Argentina) y 48 unidades (estados y territorios) tienen menos de 1.000 kilémetros cuadrados (el municipio de Madrid tiene 600 kilémetros cuadrados). Entre estos iltimos se encuentran estados miembros de Naciones Unidas, como Bahrein (622 km?), San Vicente y Granadinas (388 kn’) o Liechtenstein (157 km), que tienen superficies equivalentes a lo que en Espaiia son algunos parques nacionales (los 750 km? de Dofiana 0 Jos 160 km? de Ordesa-Monte Perdido) El tamaiio del territorio, sin embargo, no es un valor per se (Rusia 0 Gran Bretafia, con territorios muy diferentes, han desempeiiado en diferentes momentos papeles de primeras potencias, respectivamente continental y maritima). La ubicacién del territorio (control de estrechos estratégicos, pais, enclavado, condiciones climaticas, etc.) y su riqueza (combustibles, minera- les estratégicos, autosuficiencia alimentaria, agua, etc.) son cuestiones a considerar. En lo que respecta a la riqueza del territorio, no hace falta recordar la trascendencia politica que ha tenido la concentracién de los recursos ener- géticos en algunas regiones del mundo, destacando los paises de Oriente Me~ dio con sus reservas mundiales de petrleo y de gas (véase cuadro 7). hutpsiiragilestatesindex.orp/country-data/ (consultado en septiembre de 2019),EL SISTEMA INTERNACIONAL 209 ‘CuapRo7 Reservas de petrileo y de gas a nivel mundial (finales 2018) Reservas de perrbeo | Reservas de gas ‘América del Norte 13% 7% “América Latina 4m Europe co 20% isi 54% “319% Atiea 12% 73% (Oriente Medio 85% 384% ‘Asia Pacifico 2 92% FUeNTE: BP Statistical Review of World Energy 2019 en: https:/www-bp.com/contentédamy bplbusiness-sitesfen/globallcorporatefpdfsfeneisy-cconomics/statistical-review/bp-stats-review-2019-fullreport.pdF (consultado julio 2019) Los recursos de agua dulce, por su parte, se han convertido en un tema politicamente preocupante. Tanto es asi que las disputas internacionales a causa del agua —el conflicto en torno al rio Jordan es uno de los casos mits conocidos— constituyen un tema destacado, proclive a generar conflictividad en la agenda internacional. En ese sentido, Butros Gali anunciaba en 1985 que «a proxima guerra en Oriente Medio se librara por el agua». Las predicciones fallaron ante la guerra del Golfo (impensable a mediados de los, ochenta), pero no dejan de hacer referencia a un problema de larga duracién en la region y central en cualquier acuerdo de paz para la regin®. El territorio como tal es centro de atencién de la agenda mundial actual y de futuro, y no por su tamaiio ni por su riqueza sino por su vulnerabilidad Los Objetivos de Desarrollo Sostenible, adoptados por los miembros de Na- ciones Unidas, que tienen como horizonte 2030 ponen el foco en las personas, pero, en muchos casos, necesariamente a través del territorio (caso evidente del Objetivo 13 0 Accién por el Clima). Asi, el progresivo aumento del nivel del mar (20 centimetros desde 1880) puede afectar en 2050 a mas de 300 millones de personas sobre todo en Asia. Incluso algunos paises pueden © Son maltiples los casos de conlictividad ligados al uso de los recursos en agua dulee. A continuacién se enumeran algunos de los mis destacados, indicando el rio y los paises en liti- gio por sus aguas: Jordan (Libano, Siria, Israel, Egipto y Entidad Nacional Palestina); Nilo (Epipto, Sudan y Etiopia); Ganges y Brahmaputra (India y Bangladesh); Mekong (Cambo- ya, Laos, Vietnam y Tailandia); Han (Corea del Norte y Corea del Sur): Colorado y Rio Grande (México y Estados Unidos); Parana (Brasil, Paraguay, Uruguay y Argentina): y Syr Darya y Amu Darya, rios que llevan sus aguas al mar de Aral, en vias dé total desaparicion (ex republicas asiticas de la ex Union Sovietica. 2" Véase F. IZQUIERDO, Guerra » agua. Conflicto politico y earestia de agua en Palestina, Fundacién Araguaney, Santiago dé Compostela, 2005.210 [RELACIONES INTERNACIONALES desaparecer, como Kiribati en el Pacifico. Dicha situacién dio lugar a la creacion, ya en 1990, de la Alianza de los Pequefios Estados Insulares (AO- SIS, sus siglas en inglés) que cuenta con 39 estados miembros, en su mayoria islas del Pacifico y del Caribe, mas algunos estados, como Belice y Guyana Dicho grupo ha sido muy activo en las negociaciones sobre cambio climat co (Kioto, Paris). Otros paises se desertizan cada vez mis, caso de los paises del Sahel que han visto como la sequia, habitual para ellos uno de cada diez aiios, ahora se produce uno de cada dos. La poblacién, al igual que el territorio esta repartida de manera dispar a Jo ancho del planeta. Los extremos en este caso corresponden a China, con una poblacién en 2018 de casi 1.393 millones de habitantes (en torno al 18 por 100 del total mundial), y a Tuvalu , con una poblacién que no Ilega a los 12,000 habitantes*, Cuatro estados asiaticos gozan de soberania sobre el 43 por 100 de la poblacién mundial (China, India, Indonesia y Pakistéin), mientras que 57 unidades (estados y territorios) tienen poblaciones de menos de un millén de habitantes. Entre estos tiltimos se cuentan miembros de Nacio- nes Unidas como Eswatini 0 antigua Swazilandia (con poco mas de un mi- én de habitantes), Islandia (354,000 habitantes) 0 Seychelles (96.000 habitantes). En otros términos, provincias 0 ciudades espafolas tienen poblaciones equivalentes a las de un estado con escaiio en la ONU: la pobla- cién de Eswatini es equivalente a la de la provincia de Cadiz, la de Islandia a la de la ciudad de Bilbao y la de Seychelles al municipio de Cornella de Llo- bregat Si el tamafio del territorio ha de contrastarse con otros muchos elementos cuantificables (riqueza natural, por ejemplo), lo mismo ocurte con la po- blacién. Incluso mas que en el caso anterior ya que la «calidad» de la pobla- cién, en términos demogrifico-culturales, es un factor decisivo para el desarrollo de un estado, En este terreno (educacién, cultura, salud) los indicadores a considerar son muy diversos: esperanza de vida, mortalidad infantil, escolaridad, etc, Tan sdlo cabe recordar, a modo de ejemplo, y para abun- dar en la idea de la diferencia existente en el mundo contemporineo entre unos y otros estados, que la tasa de mortalidad infantil (lactantes) en el afio 2018 Variaba, en los extremos, entre las 88,5 muertes por cada 1.000 naci mientos en la Republica Centroafricana y las 1,6 muertes de Islandia. La esperanza de vida se movia en el afio 2018 entre los 52,2 aftos de Sierra Leo- na y los 83,9 de Japon (todos los paises de Europa Occidental estin por encima de los 80 aiios), En lo que respecta a los afios promedio de escolaridad de la poblacién, en 2017, la cifra iba desde los 14,1 afios de Alemania, de promedio, hasta los 1,5 de Burkina Faso. Todos Tos datos sobre poblacién mundial provienen del Banco Mundial, en hitps:datos bancomundial.orglindicador/SP.POP.TOTLMlocations=SZSename_desc=false&view=- ‘map (consultado julio 2019) * Los datos sobre salud y educacién proceden de PNUD, indices e ndicadores de desa rrolto humano, Actualizacién estailistica de 2018, en blipJihdr-undporg/sites/default!fi- Je9/2018-human development, statistical update_es paf (consultado setiembre 2019).EL SISTEMA INTERNACIONAL 2u1 La poblacién genera numerosas agendas de cardcter global. Los Objeti- vos de Desarrollo Sostenible impulsados por Naciones Unidas (véase cuadro 22) son el mejor ejemplo de ello (Objetivo 3: Salud y Bienestar, Objetivo 2: Hambre Cero, Objetivo 4: Educacién de Calidad, etc.). Uno de los temas que en los iiltimos aitos ha puesto a la poblacién en el centro de atencién de la politica mundial es el movimiento de personas (migrantes, refugiados, desplazados), relacionado con conflictos armados, sequias y hambrunas, desempleo masivo, persecucién de minorias, crecimiento de la criminalidad, etc. En 2019, la cifra de personas desplazadas a la fuerza lleg6 a la cifta historica, de 70,8 millones de personas (41,3 millones de desplazados internos, 25,9 millones de refugiados y 3,5 millones de solicitantes de asilo).** Son los niveles de desplazamiento de poblacion mas altos desde que hay registros y, en buena medida, se deben a paises fragiles y en conflicto; 6,7 millones de refugiados proceden de Siria, 2,7 millones de Afganistan y 2,3 millones de Su- dan del Sur. A las situaciones de conflicto y de fragilidad estatal se unen los problemas vinculados al propio territorio; sequia, por ejemplo, Asi, en el caso del Sahel, Naciones Unidas ha calculado que en tres décadas, antes de 2050, mas de 85 millones de personas se veran obligadas a emigrar a causa dela falta de recursos para sobrevivir. En suma, gobierno, territorio y poblacién son los tres componentes que hacen posible al estado soberano, pero, a su vez, pueden ser vistos como factores explicativos de su diversidad y de su fragilidad. 2.1.3. Desigualdad Los dos criterios clsicos en la literatura en Relaciones Internacionales a la hora de abordar las diferencias tangibles/materiales entre los estados, son el tamaiio econémico y el tamaito militar de cada unidad politica. En lo que respecta al tamaiio econémico del estado, el producto interior bruto (PIB) constituye un primer indicador a considerar. En 2018, el PIB de los Estados Unidos encabezaba el ranking mundial con 20,5 billones de dé- lares (trillions en inglés)”. En el extremo opuesto, el PIB de Kiribati era de 42,6 millones de délares, Mas alla de los extremos informativos, lo indicativo es observar la conceniracién del PIB a nivel mundial. En efecto, dos estados (Estados Unidos y China) acumulan en torno al 42 por 100 de la riqueza mundial. Si a Estados Unidos y China se suman los paises de la zona euro, la cifra Ilega al 60 por 100 del PIB mundial. Espaiia, con un PIB de 1.4 billones, ocupaba en 2018 el puesto 14 en el ranking mundial. Hay que apuntar que sélo dieciséis paises del mundo tienen un PIB superior a un billén de dé- lares, por orden: Estados Unidos, China, Japon Alemania, Reino Unido, % Las cifras provienen de ACNUR, en https://wwwaenur.org/datos-basicos html (consultado en setiembre de 2019) © Los datos sobre PIB proceden del Banco Mundial, en https://data worldbank.orglindi- ceator/ny.gdp.mktp.ed!?name_dese=true (consultado en setiembre de 2019),212 RELACIONES INTERNACIONALES. Francia, India, Italia, Brasil, Canada, Rusia, Corea, Australia, Espaita, Mé~ xico e Indonesia. Estas cifras globales nos dan idea de un hecho, la existencia de estados que, por sus recursos econémicos en términos comparativos, tienen influencia, en el sistema econémico internacional, bien sea a nivel individual (Estados Unidos 0 China) o de forma agrupada; es el caso de los BRIC (Brasil, Rusia, India, China), y de otras economias emergentes, como los MIKTA (México, Indonesia, Corea del Sur, Turquia y Australia). Todo ello nos abre la puerta para hablar de jerarquia entre los estados, que veremos en el siguiente apartado sobre potencias. El PIB per capita ha sido el indicador tradicionalmente utilizado para clasificar a los estados de acuerdo a los ingresos medios de su poblacién. Ac- tualmente, el Banco Mundial usa el ingreso nacional bruto (INB) per cdpi- ta‘ para establecer la clasificacién de las 218 unidades econdmicas (entre estados y territorios) del mundo, Las distribuye en cuatro grupos diferentes dependiendo del INB per e4pita Asi, el Banco Mundial distingue entre 31 paises de ingreso bajo, como Afganistan, Haiti o Yemen; 47 de ingreso medio bajo, como Senegal, Uzbekistén 0 Bolivia; 60 de ingreso medio alto, como Argentina, Libano 0 Namibia; y 80 de ingreso alto, como Espaiia, ‘Arabia Saudi o Uruguay (véase cuadro 8). A titulo indicativo, en 2018, el INB per capita mas alto del mundo fue el de Qatar, 124.130 délares per capi- tay el mas bajo, el de Burundi, de 740 délares per cépita. CuapRo 8 Clasificacién de paises segiin el Banco Mundial (2020) INE per capita i (USD vator corriente) Ingreso bajo (31 estados) 1025 0 menos Ingreso medio bajo (47 estados) Entre 10266 y 3995 Ingreso medio alto (60 estados) Entre 3996 y 12375 Ingreso alto (80 estados) Mis de 12376 FUENTE: Banco Mundial, en el sitio www.worldbank.orvevopendata/nueva-clasiticacion-de- los-paises-segun-el-nivel-de-ingreso-para-el-periodo-2018-19 (Consultado en setiembre de 2018), Si profundizamos un poco mas en Ta clasificacién, vemos que 24 de los 31 estados que componen el grupo de los paises con ingreso bajo son africanos. Ello nos lleva a hablar de distribucion de la pobreza sobre el mapa mun- ET Banco Mundial utiliza el [NB ingreso nacional bruto) como indicador mas adecua~ do que el PIB tradicional, en tanto que mide mejor los ingresos reales de la poblacién de un pais, al excluir los ingresos del pais que van a manos extranjeras. Datos del Banco Mundial en https:/édatahelpdesk.worldbank.org/knowledgebase/articles/906519 (consultado en se tiembre 2019).EBLSISTEMA INTERNACIONAL 213 dial. Como esté distribuida la pobreza entre los estados? A. principios de 2010, Bob Zoellick, el entonces presidente del Baneo Mundial, declars de manera grandilocuente que «en 2009 se produjo el final de lo que era conocido como el Tercer Mundo —es decir, el final de una parte distinta y sepa- rada de la humanidad, que es pobre, dependiente de la ayuda y no importa mucho»—. Los analisis del PNUD sobre la lucha contra la pobreza y sus resultados muestran un mundo muy desigual. Desde 1990, 1200 millones de personas han salido de la situacion de pobreza (disponer de menos de 1,9 dolares diarios). La tasa de pobreza paso en el mundo del 35.9 por 100 de la poblacion mundial en 1990 al 10 por 100 en 2016. Ahora bien, la mayoria de ‘esas personas viven o vivian en Asia, 800 millones de ellas en China. Lo que deja un escenario de desigualdad en el mapa de los estados, cebido a que la concentracion de la pobreza se encuentra, sobre todo, en Africa, En 2016, 783 millones de personas vivian en el mundo bajo el umbral de la pobreza, el 56 por 100 de ellas en Africa. De los 28 paises mas pobres del mundo, 27 estan en Africa, con unas tasas de pobreza que afectan al 30 por 100 de la po- blacién, Uno de cada tres africanos vive en situacién de extrema pobreza, que es el estado mas grave de la pobreza, cuando una persona no puede sa- tisfacer las necesidades mas basicas (alimentarse, beber agua potable, dor- mir bajo techo 0 tener acceso a sanidad y educacién). En 2018, Nigeria su- perd a India en cuanto a personas afectadas por pobreza extrema entre su poblacién, Este pais, junto con la Repiblica Democratica del Congo, esta previsto que sumen mais de la mitad de las personas afectadas por la pobreza en el aiio 2020. En otras palabras, hay una parte de la poblacion mundial (ubicada ma~ yoritariamente en paises africanos) que sigue inmersa en la pobreza extrema, a pesar del crecimiento de la riqueza. Seguin el Banco Mundial, el PIB mundial crecié un 66 por 100 entre 1995 y 2014. Dicho crecimiento ha ido acompafiado del crecimiento de la desigualdad, y no solo en términos de mapa estatal sino también de desigualdad dentro de los paises, con efectos, por ejemplo, sobre la clase media de los paises de ingreso alto. El coeficiente ini muestra como la distribucién de Ta riqueza/ingresos se acerea a una dis- tribucién perfecta (0 significa idéntica distribucidn entre todos los ciudada~ nos de un estado) o totalmente desigual (100 significa acumulacién de la ri- quezafingresos en manos de una sola persona)", Pues bien, dicho coeficiente muestra cémo la desigualdad en el interior de muchos estados esté creciendo, Los estados mas desiguales del mundo estan en el cono sur de Africa Sudéfrica (63) y Namibia (59) y los mas iguales en el norte y en el este de Europa: Uerania (25), Eslovenia (25), Finlandia (27). El caso de Espaiia es destacable en términos de crecimiento de la desigualdad, ya que ésta ha pasado de 31,8 en 2003 a 36.2 en 2015. @ «Rethinking the Third World. Seeing the world differently», The Economist, 12 Junio 2010, p. 68, Los datos provienen del Banco Mundial, en_httpsi/idatox bancomundial.org/indicador/SLPOV.GIND?most_rovent_value_dese=false&view=map (consultado setiembre 2019).214 RELACIONES INTERNACIONALES En términos globales, la desigualdad se ha traducido en la abrumadora acumulacién de la riqueza en unas pocas manos. Ya el Informe sobre Desa- rrollo Humano de 1994 indicaba que el 20 por 100 mas rico de la poblacién mundial se enriquecia, pasando de disponer del 70 por 100 del ingreso mundial, en 1960, al 85 por 100 en 1990, La situaci6n ha ido claramente a peor. Los informes de Oxfam de 2017 y 2018 muestran que ocho personas (ocho hombres vinculados en su mayoria al mundo de las nuevas tecnologias, como Jeff Bezos, Bill Gates, Mark Zuckerberg o Larry Page) poseen ya la misma riqueza que 3600 millones de personas, Sin ir mas lejos, en 2017, el 82 por 100 del crecimiento de la riqueza mundial fue a parar a manos del 1 por 100 mis rico, mientras que a la mitad mas pobre no le ha llegaclo nada de dicho crecimiento", La acumulacién progresiva de la riqueza en unas pocas manos ha sido un proceso imparable, que se traduce en falta de cohesidn social y geografica. ‘Abordar la riqueza en términos de desigualdad supone bajar al ambito de las personas, Asi el PNUD ha buscado indicadores que permitan captar mejor que las cifras macroeconémicas de cardcter global para un estado, el nivel de desarrollo humano, De abi la utilizacion, a partir de 1990, del indice de desarrollo humano, ampliamente aplicado en la actualidad por el sistema de Naciones Unidas, que sintetiza informacién sobre ingresos (INB per cd- pita), salud (longevidad) y educacién (escolaridad). Desde 1990 hasta nu: tros dias se han ido sofisticando las herramientas para medir las diferencias, entre los estados en términos de desarrollo humano (Indice de Desarrollo humano ajustado por la Desigualdad, IDH-D; indice de Pobreza Multidi- mensional, IPM; indice de Desigualdad de Genero; indice de Desarrollo de Género). Estos indices vienen a informar fendmenos bien conocidos como el hecho de que la pobreza afecta mis a las mujeres que a los hombres a nivel global. El IDH promedio de las mujeres es un 6 por 100 mas bajo que el de los hombres. En cuanto a la desigualdad, como recoge el hndice de Desarro- Ho Humano de 2017, «una desigualdad alta puede generar consecuencias ad- versas para la cohesidn social y la calidad de las instituciones y las politicas, Jo que a su vez puede ralentizar el progreso en materia de desarrollo humano». En efecto, la desigualdad reduce el [DH mundial en una quinta parte yafecta cada vez mas a estados de ingreso medio y alto, En términos globales, el progreso del desarrollo humano ha sido positivo en las casi tres décadas transcurridas desde 1990; todas las regiones y grupos de desarrollo humano han logrado avances sustanciales. Segun el Informe del IDH con datos de 2017, «el valor del [DH global en 2017 fue del 0,728, Jo que supone un aumento del 21,7 por 100 desde el 0,598 registrado en 1990. En todo el mundo, las personas son mas longevas, poseen un mayor nivel de educacién y tienen mayores oportunidades de sustento. La esperan- 5 PNUD, indices ¢ indicadores de desarrollo humano, Actualizacion estadistica de 2018, p.4,en htipthdr undp orpfsites/defaulifiles/2018 human development statistical_update__ expdl (consultado en setiembre de 2019) * Jide, p. 4

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