Bolilla 8

El Ciudadano y el Fiel. El Estado y la Iglesia

I- Derecho Público Eclesiástico del Estado: concepto, razón de ser. Derecho

Público Eclesiástico de la Iglesia: concepto.

a) Derecho Eclesiástico del Estado

No existe uniformidad doctrinaria respecto al concepto de Derecho Eclesiástico.
Se denomino durante siglos Derecho Canónico o Eclesiástico al ordenamiento jurídico
propio de la iglesia católica, dictado por órganos competentes eclesiales en ejercicio de
la soberanía de la Iglesia para ordenarse jurídicamente. Nominalmente, entonces, el Ius
Ecclesiasticum fue una disciplina canónica1.
A partir de la reforma religiosa se produce el surgimiento de las iglesias
disidentes, las iglesias reformadas, y comienza a gestarse ordenamientos jurídicos
destinados a regular aquellas nuevas iglesias, estas normas comenzaron a recibir la
denominación de eclesiales para distinguirlas respecto de las canónicas que eran las
dictadas por la Santa Sede y jerarquía religiosa para el funcionamiento de la Iglesia
Católica).
Luego, con el regalismo, las potestades para regular las iglesias reformadas
fueron ejercidas, en mayor medida, por los soberanos europeos no católicos romanos.
Este proceso de traspasamiento a al poder civil de la regulación de los fenómenos
religiosos en el ámbito estatal se manifestó con mayor fuerza durante el período de la
Revolución Francesa y muy particularmente a partir de la segunda mitad del siglo XX.
Ya a mediados del siglo pasado se acuñaron diversas denominaciones para identificar
al derecho dictado por el Estado para regular al fenómeno religioso, proponiéndose,
entre otras, las de derecho civil eclesiástico o derecho eclesiástico agregándole la
denominación del país que lo dicta (vgr. derecho eclesiástico español) y finalmente
derecho eclesiástico del Estado.
Objetivamente la denominación derecho eclesiástico del Estado conlleva una
reductividad del campo legislativo, pues alude, en forma directa, a Ecclesia que es

1
LÓPEZ ALARCÓN, M., El derecho eclesiástico del Estado, en: Ius Canonicum - 1991 Vol. XXXI Nº
62.
Iglesia. Entonces según la denominación el derecho eclesiástico del Estado quedaría
limitado a las normas que dicta la sociedad política para regir solamente el fenómeno
religioso cristiano. Por ello algunos autores han propuesto que este criterio resulta
sumamente reducido, pues en el marco de los Estados la religiosidad eclesial no es la
única sino que es plural, por lo que proponen que, nominalmente, término eclesiástico
sea entendido con amplitud: todo fenómeno o manifestación religiosa social2.
Por fin, entonces, el derecho eclesiástico del Estado será el conjunto de normas
dictadas por el Estado para regular fenómenos religiosos, no en cuanto que religiosos
sino en cuanto que sociales, cuya razón de ser es ordenar estatalmente la presencia en
la vida publica de las manifestaciones religiosas.
El objeto sobre el que recae la materia de regulación se constituye por un
derecho fundamental, el de libertad religiosa y es la única parcela del derecho que no
depende del Estado ni de otros poderes o entidades políticas.
El límite de la regulación lo marca, en principio, la propia libertad religiosa de la
persona, pues el Estado no puede dictar normas propiamente religiosas –pues no es una
religión-, ni tampoco dictar normas que restrinjan o alteren tal derecho, pues, como se
verá, el mismo es un derecho fundamental, natural o humano.
El Estado, entonces, debe procurar la regulación de los actos de culto –que son
la manifestación social de la religiosidad- de modo tal que los mismos no lesionen
derechos de otros ciudadanos o de la colectividad.

b) Derecho Público Eclesiástico de la Iglesia

En forma descriptiva se le puede definir como sistema de leyes sobre la
constitución, los derechos y medios de la Iglesia en cuanto sociedad perfecta, ordenada
al fin sobrenatural, y de sus relaciones con las comunidades políticas.
Pueden distinguirse dos tipos de relaciones públicas reguladas por este derecho:
derecho público eclesiástico interno (relativo a la constitución, derechos y medios de la
Iglesia como sociedad jurídica) y un derecho público eclesiástico externo (relativo a las
relaciones Iglesia –comunidad política).
Siguiendo la clásica distinción romana de derecho público y privado, según
regulara la res publicae o el interés de los ciudadanos, el derecho público eclesiástico

PIÑERO CARRIÓN, J. M., La Ley de La Iglesia. Instituciones Canónicas -tomo I-, Madrid 1985,
página 34.
interno de la Iglesia tiende a regular la estructura fundamental de ésta, la organización
de la jurisdicción en la Iglesia.
En tanto el derecho público eclesiástico externo de la Iglesia es el vincula a ésta
con las sociedades políticas y otros cultos religiosos teniendo como nexo de unión el
ejercicio y la garantía de libertad religiosa3. Esta rama se muestra en la Iglesia con
mucho vigor luego de que el Concilio Vaticano II asumirá el debate y se expidiera sobre
el derecho a la libertad religiosa.
En base a esta distinción podemos diferenciar los distintos campos ce regulación
del derecho público eclesiástico de la Iglesia:
a) Interno:
-Derecho Constitucional Canónico (Libro I y II del CIC)
-Derecho Sacramental Canónico (Libro IV del CIC)
-Derecho Administrativo Canónico (Libro II y V del CIC)
-Derecho Penal Canónico (Libro VI del CIC)
-Derecho Procesal Canónico (Libro VII del CIC)

b) Externo:
-Derecho Fundamental (principios de relaciones Iglesia – Sociedad política)
-Derecho Concordatario (regulación convencional entre Iglesia y Sociedad Política)
-Derecho Diplomático Pontificio
-Derecho extra eclesial (Libertad de religión)

II- El ser humano como ciudadano y fiel. Sociabilidad y religiosidad. Derecho a la

libertad religiosa.

a) Sociabilidad y religiosidad. Ciudadano y fiel

El hombre, al constituir el Estado por su natural y racional inclinación hacia la
sociabilidad, dispone de herramientas para "organizar" y "ordenar" la convivencia con
sus semejantes. Así surgen la política y el derecho.
Al mismo tiempo la persona, esencialmente, es un ser religioso, la religión es la
virtud secundaria de la justicia por la cual el hombre da a Dios lo que le corresponde,
aunque en esa relación no exista una equivalencia de lo recibido por el hombre y lo
entregado por Dios. Tal carácter ha sido reconocido por la Iglesia Católica al expresar
que por razón de su dignidad, todos los hombres... dotados de razón y de voluntad
libre ... son impulsados por su propia naturaleza a buscar la verdad, y además tienen la
obligación moral de buscarla, sobre todo la que se refiere a la religión. Están
obligados, asimismo, a adherirse a la verdad, y a ordenar toda su vida según las
exigencias de la verdad. Pero los hombres no pueden satisfacer esa obligación de

3
REYNOSO, L. Derecho Público Eclesiástico hoy, México 1985.
forma adecuada a su propia naturaleza si no gozan de libertad psicológica al mismo
tiempo que de inmunidad de coacción externa. Por consiguiente, el derecho a la
libertad religiosa no se funda en la disposición subjetiva de la persona, sino en su
misma naturaleza. Por lo cual el derecho a esa inmunidad permanece también en
aquellos que no cumplen la obligación de buscar la verdad y adherirse a ella”4. A su
vez toda religión comprende, mínimamente, dos elementos: dogmas y ritos o culto.
Siendo el segundo elemento la forma en que se exterioriza el fenómeno religioso en la
sociedad. Por lo tanto la política, el derecho y el culto son actividades que surgen
de la misma naturaleza humana, que se desarrollan dentro de la sociedad organizada, y
las tres participan de la misma finalidad, bien común, aunque el bien común perseguido
por la política y la economía son un medio que procuran el desarrollo pleno y social del
hombre en un espacio temporal y vital, mientras que la religión procura un fin que
resulta propiamente tal al perseguir la felicidad sobrenatural del hombre, y por ende que
se proyecta más allá del tiempo vital.
La religión liga principalmente al hombre con Dios, pero en el caso de las
grandes religiones monoteístas, y principalmente del cristianismo, la religión también
une a los hombres entre sí.
El hombre, frente a la religión, goza de total libertad: libertad en la búsqueda de
la verdad, libertad al adherir a una religión, libertad al ingresar a una comunidad
religiosa y libertad para abandonarla o seguirla. Esa libertad religiosa es un derecho
natural de todo hombre, que por razones históricas algunas veces ha sido menguado o
desconocido entre los propios hombres. Ello ha llevado que, modernamente, luego de la
reforma religiosa producida durante el siglo XVI se comiencen a elaborar leyes
positivas determinando aquel derecho natural, las que dictadas principalmente en
Europa reformista, luego se hicieron extensivas a casi todo el mundo occidental luego
del auge del constitucionalismo liberal decimonónico. Durante el siglo XX el derecho
de libertad religiosa se expresó en tratados multinacionales que lo consagran como un
derecho humano, conforme se verá infra.
A diferencia de lo que ocurre con la religión, el hombre se ve constreñido a vivir
en el Estado, y en tal decisión, el margen de libertad es exiguo, pues el hombre necesita
de la sociedad organizada para sobrevivir. Necesariamente el hombre es un ciudadano
del Estado.

4
Declaración Dignitatis humanae sobre la libertad religiosa, Concilio Vaticano II, n° 2.
 De ello surge que el hombre es al mismo tiempo ciudadano y fiel, en cuanto vive
en un Estado y participa de su vida política, y en tanto es un ser religioso. Entonces los
hombres quedan sujetos a dos potestades: la potestad del Estado y la potestad de la
comunidad religiosa. Por ello Estado y comunidad religiosa deben convivir en un
mismo espacio.
Ha sido una preocupación jurídica constante, luego del surgimiento del
cristianismo, regular justamente aquella relación. Particularmente la Iglesia Católica ha
elaborado una clara distinción entre ambos órdenes que permite enmarcar lo que es del
César y lo que es de Dios con meridiana claridad.
El Papa León XIII en la Encíclica Immortale Dei del 1 de noviembre de 1885 ha
propuesto que Dios ha dividido el gobierno del género humano entre dos potestades, la
eclesiástica y la civil: aquélla, encargada de las cosas divinas; y ésta de las humanas.
Ambas son supremas, cada una en su esfera, y las dos tienen sus límites propios
determinados por la naturaleza de su causa próxima. Pero ambas potestades tienen que
ejercerse sobre los mismos súbditos, puede suceder que un mismo asunto, aunque a
título diferente, pero al fin y al cabo el mismo, pertenezca a ambas jurisdicciones. En
ese caso hemos de suponer que la Divina Providencia, de quién las dos potestades
descienden, habrá trazado a cada una su camino, recta y ordenadamente5.
Por ello el Estado terrenal debe regular su relación dentro de los convenientes
marcos jurídicos y políticos que permitan el respeto y la libertad del fenómeno religioso
de sus integrantes, para que el bien común se desarrolle en sus dos facetas, y por ende el
hombre que es, en definitiva, el elemento más importante del Estado.

b) El derecho a la libertad religiosa

El primer proceso de formalización de las libertades públicas se produce con las
declaraciones americana y francesa, a finales del siglo XVIII, ambas parten de
postulados comunes que toman como punto de partida la autonomía individual, la
distinción entre una esfera individual –innata e inalienable- y la comunidad. Al mismo
tiempo, se acrecienta la ruptura entre Iglesia y Estado, la sustitución del carácter
comunitario e imperativo de las creencias por la dimensión individual y electiva de las
mismas. La religión deja de ser una institución política para convertirse en una cuestión

5
Carta Encíclica Inmortale Dei del Sumo Pontífice León XIII sobre la constitución cristiana del Estado.
personal, un derecho inherente a la persona, una libertad de elección que podrá ejercer
individualmente la misma.
La primera declaración formal de esta doble dicotomía está en la Constitución de
los Estados Unidos de América, 1787. La Primera Enmienda prohíbe al Congreso el
establecimiento de una religión y garantiza la libertad religiosa. 
El origen de las libertades en Europa lo encontramos en Francia, la Revolución
francesa contenido en la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de
1789.  Va a establecer en el artículo10 que nadie puede ser inquietado por sus
opiniones, incluso religiosas, en tanto que su manifestación no altere el orden público
establecido por la ley y en el artículo 11º la libre comunicación de los pensamientos y
de las opiniones es uno de los derechos más preciados del hombre, todo ciudadano
puede, por tanto, hablar, escribir e imprimir libremente, salvo la responsabilidad que el
abuso de esta libertad produzca en los casos determinados por la ley.
Las constituciones estaduales de la mayoría de los países occidentales tomaron
tales postulados y los universalizaron, tornándose la liberta religiosa un derecho
fundamental de toda persona.
A mediados del siglo XX las Naciones Unidas consideraron imperativa la
necesidad de recordar al mundo entero el valor del individuo y adoptaron la Declaración
Universal de Derechos Humanos, el 10 de diciembre de 1948. Se enunciaban por vez
primera los derechos humanos universales de todos los pueblos en un contexto
individual y que ha sido fuente de inspiración de la carta fundamental de muchos
Estados de reciente independencia y de muchas nuevas democracias.
En coherencia con esta aspiración, la Declaración reconoce expresamente el
derecho a la libertad de creencias en el articulo18º al declarar que: “Toda persona tiene
derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión. Este derecho incluye
la libertad de cambiar de religión o de creencia, así como la libertad de manifestar su
religión o creencia, individual o colectivamente, tanto en público como en privado, por
la enseñanza, la práctica, el culto o la observancia”.
La Organización de Naciones Unidas intentó dar fuerza jurídica a la protección
internacional de los derechos humanos mediante la aprobación de dos pactos
Internacionales: el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ambos aprobados en
1966.
 Los dos pactos tenían por objeto consagrar específicamente los principios
fundamentales de Naciones Unidas, consiguieron aprobarse después de un trabajo
preparatorio de más de dieciocho años, el 16 de diciembre de 1966.
El Pacto de Derechos Civiles y Políticos va a reconocer explícitamente en su
artículo 18º que: 1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de
conciencia y de religión; este derecho incluye la libertad de tener o de adoptar la
religión o las creencias de su elección, así coma la libertad de manifestar su religión o
sus creencias, individual o colectivamente, tanto en público coma en privado, mediante
el culto, la celebración de los ritos, las prácticas y la enseñanza. 2. Nadie será objeto
de medidas coercitivas que puedan menoscabar su libertad de tener o de adoptar la
religión o las creencias de su elección. 3. La libertad de manifestar la propia religión o
las propias creencias estará sujeta únicamente de las limitaciones prescritas por la ley
que sean necesarias para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral públicos,
o los derechos y libertades fundamentales de los demás. 4. Los Estados Partes en el
presente Pacto se comprometen a respetar la libertad de los padres, y en su caso, de los
tutores legales, para garantizar que los hijos reciban la educación religiosa y moral
que esté de acuerdo con sus propias convicciones.
El artículo 18º protege las convicciones teístas; no teístas y ateas, así como el
derecho de no profesar ninguna religión o convicción. Los términos convicción o
religión deben ser interpretados en sentido amplio.

III- Estado y religión: sistemas de relación: sacralidad, secularidad, laicidad y

confesionalidad.

Por el hecho de que la persona es al mismo tiempo un ser político y religioso, el

Estado, advirtiendo tal situación, asume distintas posturas para enmarcar al fenómeno
religioso.
 Si bien los autores han propuesto numerosas clasificaciones y denominaciones 6,
por nuestra parte hemos distinguido, para simplificar, solo cuatro: sacralidad,
secularidad, laicidad y confesionalidad.
Por la sacralidad, el Estado asume intensamente dentro del bien común temporal
importantes aspectos del bien espiritual o religioso de la comunidad. No se trata de que
el Estado cumpla una función espiritual, o desplace a la comunidad religiosa que la
tiene a su cargo, sino de volcar a los contenidos del bien común público todos o la
mayor parte de los ingredientes del bien espiritual7.
Algunos autores estiman que el Estado sacral pertenece al pasado y no cuenta
con posibilidades de actualización ni de vigencia en nuestro tiempo, pues la realidad
social de la Edad Media incorporaba al bien común temporal la finalidad espiritual de la
religión, si bien las materias políticas y religiosas pertenecían a competencias distintas e
independientes8. Respecto a la imposibilidad de que hoy en día exista un Estado sacral
nosotros no pensamos lo mismo ya que creemos sacral por excelencia al que es hoy en
día el Estado Pontificio del Vaticano, y en oriente los Estados musulmanes,
específicamente Irán9.
Por otro lado el secularismo surgió luego de haberse quebrado el equilibrio
medieval de los poderes temporales y espirituales -representados por los monarcas y la
Iglesia- luego de la reforma protestante. Las vinculaciones entre uno y otro poder,
lógicamente, cambiaron.
El renacimiento y la modernidad crearon un nuevo sistema para regular las
relaciones entre lo temporal y lo religioso, basada prioritariamente en la reglamentación
mínima por parte del Estado de las cuestiones espirituales que hacen al bien común
terrenal.

6
CAPELLO, citado por RAMELLA en Derecho Constitucional, Buenos Aires 1986, página 195
distingue cinco sistemas de relaciones de la Iglesia con el Estado: 1º alianza perfecta; 2º alianza menos
perfecta; 3º cesarismo; 4º relación amigable o concordataria; y 5º separación. Su clasificación también
puede ser tomada como base, pero preferimos clasificar las relaciones de acuerdo al sistema mayormente
conocido. Para profundizar sobre los sistemas de relación nos remitimos a: MARTINEZ RUIZ, R.: La
Constitución Argentina. Buenos Aires 1945, página 24 y 25; ESTRADA, J. M.: Derecho Constitucional.
Buenos Aires 1895, página 49 y ss; VEDIA, A. de: Constitución Argentina. Buenas Aires 1907, página
40 y ss; BIDEGAIN, C. M.: Curso de Derecho Constitucional. Tomo II, Buenos Aires 1995, página 97 y
ss.
7
BIDART CAMPOS, G. J.: Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, El Derecho
Constitucional de la Libertad, tomo I, Buenos Aires 1988, página 181.
8
ZARINI, J. H.: Derecho Constitucional, Buenos Aires 1992, página 340.
9
ZIULU, A. G: Derecho Constitucional, Tomo I, Buenos Aires 1997, página 179.
 El Estado secular está caracterizado por reconocer y garantir las distintas
manifestaciones religiosas de la comunidad. Este tipo de Estado debe respetar la libertad
de cultos y tutelar aquellos contenidos espirituales mínimos que hacen al bien común
temporal10. Los "contenidos mínimos" se vinculan a las creencias de la mayoría y de la
minoría por igual. Se caracteriza el Estado secular por institucionalizar políticamente el
fenómeno espiritual resolviendo favorablemente la relación del Estado con la
comunidad religiosa (o iglesia) -una o varias-11.
Este tipo de Estado es el que hoy en día prevalece en el mundo occidental y
tiene, en las constituciones modernas, numerosos adeptos, especialmente en aquellos
Estados cuya idiosincrasia es mayoritariamente liberal (en su aspecto moderado).
Esta es la postura que adoptan los tratados multinacionales de derechos
humanos, y los Estados, al adherir a ellos, asumen el compromiso de asumir tales
normas como obligatorias en sus límites, o por lo menos remover los obstáculos para
que las garantías allí establecidas tengan vigencia.
Cuando el Estado terrenal separa, divide, escinde de una forma tajante lo
temporal de lo religioso, no valorándolo o simplemente ignorándolo el método de
relación entre el Estado y la Iglesia o fenómeno religioso es laicismo. Estado laicista
elimina a priori el problema espiritual del ámbito político para adoptar -a lo menos
teóricamente- una postura indiferente o agnóstica que se da en llamar neutralidad 12. El
Estado laicista diciendo que asume una actitud de total prescindencia y abstención del
poder político en el plano religioso, limitándose a garantizar la libertad de cultos 13,
cual opinamos es su único aspecto positivo.
Se critica este sistema de relación diciendo que el Estado laicista infringe la
igualdad, puesto que toma partido por la tesis de los adictos al laicismo, categoría
confesional que no está por encima de las otras, sino en el mismo rango; también atenta
contra la libertad que proclama, al negar, por ejemplo mediante la imposición de la
escuela única, oficial y laica, el derecho de los padres de educar a sus hijos según sus

10

ZARINI, J. H.: Derecho Constitucional, Buenos Aires 1992, pag.341.

11
BIDART CAMPOS, G. J.: Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, El Derecho
Constitucional de la Libertad, tomo I, Buenos Aires 1988, página 181.
12
BIDART CAMPOS, en realidad, utiliza el término laico.
13

EKMEDJIAN, M. Á: Manual de la Constitución Argentina, Buenos Aires 1997, página 108.

propias convicciones religiosas y, más tarde, la elección libre del tipo de educación a la
persona emancipada14.
Ciertamente el Estado laicista niega, o esquiva, reglamentar un aspecto
importantísimo del hombre, cual es su religiosidad, además, con sus postulados, procura
destruir la construcción cultural religiosa de una sociedad intentando quitar de la
historia de un Estado toda intervención por ella realizada. Signo extremo de esta
postura es el prohibir signos religiosos externos en lugares públicos, para marginarlos
solamente a la interioridad del sujeto. El laicismo se presenta, de ese modo, en una
ideología, que se constituye en una verdad que no permite ser confrontada ni puesta en
duda.
Finalmente el Estado adopta una postura confesional respecto del fenómeno
religioso cuando estableciendo la libertad religiosa y de cultos se inclina por favorecer a
alguna, o varias pero determinadas, confesiones religiosas. Podríamos decir que es una
especie de secularismo.
En este caso existe libertad religión o de cultos pero no igualdad, ya que una
religión o culto -o algunas religiones o cultos- gozan de preferencias, y por lo tanto su
status es superior respecto de los cultos o religiones no preferidos.
Gran parte de los estados latino americanos adoptaron esta confesionalidad,
siguiendo la tradición y el ejemplo español. En este caso sus confesionalidades se
cimentan en el culto que ejerce la mayoría de los habitantes de sus jurisdicciones: el
Católico Apostólico Romano15.
Pero existen otros ejemplos, tales como la República de Malta que en su
constitución estipula que Malta es un Estado confesional católico –siguiendo la
tradición cultural heredada de cuando la Isla era un estado gobernado por la Orden de
San Juan de Jerusalén- también Andorra, Liechtenstein y Mónaco16.
Otros países Europeos presentan algunas particularidades de este modelo
confesional. Los Estados nórdicos de la Península Escandinava reconocían es sus

14

SARMIENTO GARCIA, J. H.: Sobre la Iglesia, el Estado y la Libertad Religiosa. El Derecho, tomo 46
(año 1973), página 839.
15
ZIULU (Derecho Constitucional, Tomo I, Buenos Aires 1997 página 180), cita como ejemplos de
"confesionalidad católica" a los siguientes Estados: Argentina, España, Italia, Costa Rica, Colombia,
Paraguay, Perú, Panamá.

MONTILLA ZAVALIA, F. A., El Estado y la Iglesia Católica en el régimen jurídico constitucional de

16

Andorra, Liechtenstein, Mónaco y Malta. El Derecho, Tomo 200, páginas 620 a 624
constituciones la existencia de una Iglesia de Estado. La constitución danesa proclama a
la Iglesia evangélica luterana como Iglesia nacional, la cual gozaba del apoyo del
Estado. La Constitución danesa establece como obligación para el monarca, su
pertenencia a la Iglesia evangélico luterana. La Constitución de Suecia ya no define a la
Iglesia luterana como oficial pero obliga al rey a profesar la religión evangélica y a
educar a los príncipes en la misma fe, quedando excluidos de la sucesión al trono los
que  no procesen esa fe. Finlandia no recoge en su Constitución ninguna referencia
expresa a una religión oficial, aunque califica como estatal la ley de la Iglesia que
regulará la organización y administración de la misma. Sin embargo, a pesar del
reconocimiento oficial de las confesiones, los tres estados reconocen a los individuos en
derecho de libertad religiosa.
Hungría presenta particularidades pues su Constitución de 2011 reconoce la
importancia cultural del cristianismo romano en la conformación de su nacionalidad, y
consagra la libertad e igualdad de cultos17.
En el Reino Unido de Gran Bretaña coexisten dos sistemas: por un lado,
Escocia, Irlanda del Norte y Gales, donde no hay preferencia religiosa y por otro lado
Inglaterra, donde se reconoce el modelo confesional.
La Iglesia oficial en Inglaterra es la Iglesia anglicana. La cabeza de la Iglesia
coincide con la jefatura de Estado, el monarca, que se encarga del nombramiento de
obispos y de la representación de la Iglesia en las Instituciones políticas. Esto hace de
Inglaterra un modelo casi puro de Estado Confesional. Aunque la libertad ideológica y
religiosa se encuentra protegida por el Derecho inglés, delitos puramente religiosos han
subsistido hasta fechas recientes (en 2008 quedó abolido el debido de blasfemia).
Aunque las demás confesiones se encuentran separadas del Estado, éste no es neutral,
ya que la Iglesia anglicana goza del estatuto de Iglesia de Estado.
Creemos que este tipo de postura estadual respecto del fenómeno religioso es el
más correcto, al ser una especie derivada del Estado secular que está influenciada
mínimamente por la concepción sacral del Estado. Estimamos que el Estado no es un
ente ajeno al fenómeno religioso, y que justamente este es un aspecto integrante del bien
común, al que tanto lo espiritual como lo mundanal lo integran.
Al tiempo que establecemos la diferenciación de los dos poderes (espiritual y
terrenal), y de los administradores de ambas facultades (Iglesia o confesión religiosa y

MONTILLA ZAVALÍA. F. A., Valores cristianos en la Constitución de Hungría de 2011. El Derecho,

17

Derecho Constitucional, 17 de abril de 2013,

Estado) debemos reconocer una cierta independencia mutua entre ellos, pero también -
claramente- se observa que el divorcio entre religiosidad y Estado es perjudicial, por lo
tanto es de imperiosa necesidad de que ambos se mantengan íntimamente unidos y en
estrecha relación entre sí. Es admisible la "independencia con cierta dependencia" del
uno respecto al otro18. El poder espiritual depende indirectamente del temporal, para la
libre ejecución de sus fines, para mejor promover en sus pueblos el servicio divino, un
apoyo más sensible a su disciplina, etc.; y viceversa el temporal del espiritual, para dar a
sus leyes una sanción mucho más poderosa y eficaz19.
En definitiva lo espiritual perfecciona a lo temporal en el orden material y moral:
en el material porqué el valor de las cosas físicas sube cuando se las destina a satisfacer
necesidades del espíritu; y en el moral por cuanto el amor al hombre no satisface a
nuestro corazón sino en cuanto incluye y promueve el amor a Dios. Y si lo espiritual
eleva lo temporal, es lógico que la sociedad religiosa eleve a la sociedad civil, por ello
ésta debe cooperar con aquélla20.

IV- Historia de la relación entre Estado e Iglesia en Occidente. La situación de la

Iglesia en oriente.

a) El cristianismo y el imperio Romano

En la Edad Antigua predominaron las teocracias. El Imperio Romano fue un
ejemplo de ello, pues el poder político se divinizó, al punto que el César fue
considerado una deidad más y por lo tanto estaba autorizado a ejercer la dirección
religiosa y temporal de su pueblo.
El cristianismo vino a confrontar, sin quererlo, las bases religiosas de la
autoridad imperial al negar su carácter divino y condenar el paganismo.
Esto dio lugar a que desde los primeros años de existencia de la Iglesia se
sucedieran las primeras persecuciones bajo el gobierno de Nerón, que, con
intermitencias, se mantuvieron casi tres siglos. No obstante ello el cristianismo logró
expandirse provocando un cambio radical en las relaciones entre Imperio e Iglesia.

18
DONOSO, J.: Instituciones de Derecho Canónico Americano. París 1897, página 24.

En similar sentido: MONTERO Y GUTIERREZ, E., en Manual de Derecho Canónico, tomo I, Buenos
19

Aires 1950, página 240 y ss.

20
FERNANDEZ CONCHA, Rafael: Derecho Público Eclesiástico, Tomo II. Santiago de Chile 1872,
paginas 12 y 13.
 El emperador Constantino estableció la libertad religiosa mediante el Edicto de
Milán en el año 313. El monarca buscó la alianza con los cristianos (papado y obispos),
comprometiendo a la Iglesia en el apoyo al poder político. Teodosio, en el 380,
mediante la constitución imperial Cunctos Populos, declaró al Cristianismo como la
religión oficial del Imperio y prohibió el paganismo romano suprimiendo al título del
emperador la referencia de Ponfiefex maximus, lo que supuso el paso de la teocracia al
cesaropapismo. Desde aquel entonces los gobernantes civiles no son ni dioses ni hijos
de los dioses.
Con la declaración de religión oficial por Teodosio, la protección Imperial
permitió celebrar los primeros concilios ecuménicos, y la rápida difusión del
cristianismo por todos los dominios romanos, y permitió colaborar con la Iglesia para
hacer frente a las primeras herejías, pero el ejercicio protectorio de la religión católica
también trajo aparejado incorrectas influencias del poder civil romano por sobre la
Iglesia.
Ello llevó al Papado a tratar de establecer una distinción de ambas potestades en
base a las palabras de Cristo “Dad al César lo que es del César y a Dios lo que es de
Dios” (Lucas 20, 25). Así, Jesús expresa la legitimidad de ambas sociedades, separando
el poder político del civil, y el respeto y obediencia a ambos por separado.

b) El Papa Gelasio y la separación de las potestades de la sociedad política y del

Papado
Caído el Imperio de Occidente en el 456, quedaron separados el Papado (en
Roma) y el Emperador (en Constantinopla), así en el 494 el Papa Gelasio I formuló
oficialmente la doctrina dualista que separaba ambos poderes en lo que luego se dio en
llamar la doctrina de las dos espadas.
El Papa Gelasio dirigió una carta al Emperador Anastasio exponiendo la tesis
dualista: por voluntad de Dios, la sociedad se rige por dos autoridades, la espiritual y
la temporal, a las que está encomendado el gobierno de los hombres. La esfera de
poder de cada una es diferente, pero no son opuestas ya que proceden de la voluntad
divina. Gelasio señala el deber del Emperador romano de seguir las normas religiosas y
el deber del Papa de acatar las leyes civiles. Ambas tienen competencias y naturaleza
distintas, pero sin oposición entre ellas.
 Pero las circunstancias políticas permitieron al papado administrar el poder
temporal de una acotada región geográfica en la Italia septentrional, surgiendo lo que,
siglos más tarde, se denominaron los Estados Pontificios.

c) El Sacro Imperio Romano Germánico y la Iglesia

Luego el mundo romano se dividió en dos: el Imperio Oriental o bizantino y la
Europa bárbara que se transformó en la Europa altomedieval, en la que surgió el sistema
feudal. En ella, la Iglesia se constituyó como único vínculo de unidad cultural.
Aquella unidad cultural y fragmentación política fue asumida por Carlomagno
que procuró restaurar la unión romana con la conformación del Sacro Imperio Romano,
reconociendo a la Iglesia como autoridad moral suprema, pues comprendió que la
unidad y grandeza de Europa no eran conseguibles sin la existencia de dos supremos
poderes que colaboraran entre sí.
Fue coronado Emperador por el Papa, en la Navidad del 800, y desde entonces la
legitimidad imperial se apoyó en la coronación. El último Emperador coronado así fue
Carlos I de España y V en el Imperio.
Carlomagno sentó una sólida base para las relaciones entre los dos supremos
poderes al donar a la Santa Sede un amplio territorio del centro de la península italiana.
Así, dotó al Papa de independencia política que durante siglos resultó muy útil: al ser
cabeza de los Estados Pontificios, el Papa no era súbdito de ningún monarca, lo que le
dotaba de independencia frente a los poderes temporales.
Se originó así la Cristiandad Medieval, una Europa impregnada de religiosidad,
cristocentrica, dependiente de dos poderes supremos, el Papa y el Emperador. Sin
embargo, los emperadores procuraron controlar a la Iglesia como instrumento de su
política, mientras que los Papas comprendieron que la superioridad de los fines
espirituales, les autorizaba a controlar el poder político; todo ello provocó no pocos
conflictos entre el Cesar y el papado.

d) La baja edad media y los conflictos entre el papado y el Imperio. La querella de

las investiduras
Y dentro de aquella situación conflictiva de Iglesia y Sociedad Política, es que se
produjo la ruptura de la Iglesia de Roma y la Iglesia de Constantinopla, pues los
Emperadores Romanos de Oriente, alejados del centro de la Iglesia –en Roma- no
pudieron controlarla, y en esa lucha por el control político de la Iglesia de Roma –en la
que si ejercía influencia el Sacro Imperio – y la lucha por el traslado de la sede petrina a
Constantinopla, sin que esta se logre, termina rompiéndose los vínculos de unidad intra
eclesial dando lugar a la creación de la Iglesia Ortodoxa griega, separada del papado y
dirigida por el Patriarca de Constantinopla bajo el poder Imperial.
Mientras tanto los monarcas feudales europeos, y en particular los Emperadores
del Sacro Imperio, establecieron la “Investidura Laica” en razón que muchos de los
señoríos estaban en manos de la jerarquía eclesiástica, los príncipes alegaban que en
cuanto gobernantes de esas tierras, los obispos, abades y demás alto clero, eran
funcionarios regios estando sometidos a ellos (investidura y  designación como señores
al tiempo eclesiásticos y seculares). Como la Santa Sede no acepta que la jerarquía
religiosa fuera investida por el poder civil  surge la “querella de las investiduras” en la
que los señores temporales imponen un control activo de las actividades eclesiásticas.
Aquel control feudal de la Iglesia se inmiscuyó en la propia Sede Apostólica,
pues se vio sometida al poder temporal incluso, en las propias elecciones pontificias
que, sobre todo durante los siglos IX a XI,  eran resueltas por las familias feudales,
elevando al solio pontificio a sus propios miembros.

e) La reforma de la Iglesia
Entre el XI y principios del XIV, al llegar al papado Pontífices empeñados en
devolver a la Iglesia su independencia, nacerá la doctrina de las dos espadas que se
enfrentará a los Emperadores que tratan de mantener el control a la Iglesia a través de la
investidura laica que les permitía dominar al alto clero de sus reinos. Esta lucha
concluye con la disminución del poder y el prestigio de ambas instituciones.
Una de las principales medidas tomadas por los Papas del siglo XI que buscaban
la independencia y prestigio del poder pontificio, fue encomendar la elección Papal a un
colegio independiente, el colegio cardenalicio. 
Los cardenales eligieron Papa en el 1073 a Hildebrando (San Gregorio VII)
impulsor de la política reformista, que se propuso recuperar la autoridad de la Iglesia
sobre su propia jerarquía  lo que supuso un enfrentamiento total con Enrique IV al que
destituyó del trono Imperial y publicó en 1075 el Dictatus Papae, compendio de 27
declaraciones que sintetizaba la doctrina sobre los poderes que por su misión divina,
correspondían al papado21.

21
COWDREY, H. E J., Pope Gregory VII. 1073-1085, Nueva Cork, 2004, página 502.
 Las tesis pro eclesiales se inician aquí, significan supremacía del poder religioso
sobre el secular, en cuanto que los príncipes han de gobernar a sus súbditos con respeto
a la ley divina y a la Iglesia corresponde denunciar las transgresiones, declarando la
injusticia y nulidad de las leyes que incurran en tal violación. Al punto de poder declarar
la destituir a príncipes.
El poder político de los papas fue creciendo en relevancia. Durante este período
comenzaron a fundarse las universidades europeas bajo la directa tutela de la Iglesia. La
autoridad papal se consolidó con la promulgación de las Decretales de Gregorio IX,
más importante texto legislativo canónico (obra de San Raimundo de Peñafort), se
construyeron las grandes catedrales góticas y se fundaron órdenes religiosas de los
dominicos y franciscanos que conllevaron una renovación de la vida religiosa.
A finales del S. XIII el poder imperial vuelve a reivindicar su poder frente a la
Iglesia produciéndose un enfrentamiento entre Federico II y el Papado; los reinos
exteriores al imperio estaban en condiciones de competir por la hegemonía en la política
europea. A partir de aquí, el emperador es un monarca más aunque aureolado por la
coronación papal y un titulo solemne, a diferencia de los demás monarcas aunque todos
ellos poseen el mismo poder dentro de sus reinos e igual prestigio que el emperador.

f) La bula Unam Sanctam

A final del siglo XIII, Bonifacio VIII lleva a sus últimas consecuencias las tesis
del poder papal, se propone restaurar la supremacía de la Iglesia lo que le lleva a un
enfrentamiento con el rey francés Felipe IV. El 18 de noviembre de 1302 el Papa
publica su Bula Unam Sanctam reafirma mas que ningún otro documento la supremacía
papal  sobre los poderes temporales, dictado cuando esto se disolvía22.  Felipe IV
proclamó el principio extremo del poder imperial sobre la Iglesia, el rey no conoce otro
superior a si que Dios, lo que determinó su excomunión por el Papa y, como reacción el
emperador dispuso la prisión de Bonifacio VIII y finalmente su destierro para regresar a
Roma un mes antes de morir.
Desaparecido Bonifacio VIII, Felipe IV tomó la decisión extrema de trasladar la
Santa Sede a Aviñón, una pequeña ciudad francesa, en la que se instalaron los Papas y
la Corte Pontificia provocando su sumisión al poder de la corona francesa. De 1305 a

22
BUSSO, A.D., La Iglesia y la comunidad política, Buenos Aires 2000, página 75.
1378 tuvo lugar el cautiverio de Aviñón, hasta 7 Pontífices ocupan esta sede, y fueron
en general grandes pontífices, destacan Juan XXII y Urbano V.
La vuelta a Roma de los Papas  debió ser el final de esa situación sin embargo
fue el inicio del Cisma de Occidente pues surgió un nuevo cuestionamiento a la
autoridad papal y su sometimiento, pero ahora al poder de los concilios: las doctrinas
conciliaristas sostenían la supremacía de los concilios sobre el Papa. Este cisma se
generó con la elección de Urbano VI, pues una parte de los cardenales impugnaron la
elección diciendo que no había sido libre, y se trasladaron a Aviñón y eligieron un
nuevo Papa, el francés Clemente VII y además otro grupo que pedían la dimisión de
ambos y sin esperar a obtenerla eligen al tercer Papa, Alejandro V.
El desprestigio del Papado y la dificultad de la jerarquía eclesiástica para
resolver el problema, y la influencia del poder secular el que se inmiscuye a través del
emperador Segismundo que con la conformidad del resto de príncipes cristianos
convocaron el Concilio de Constanza en el 1414, consiguiéndose la renuncia de los
Papas Gregorio XII y Juan XXIII y ante la negativa del español Benedicto XIII a
renunciar, es desposeído por el Concilio, que elige como nuevo Papa a Martín V
planteándose dos problemas: la autoridad del Concilio sobre el Papa y la autoridad de
los príncipes sobre la Iglesia.
Esta segunda cuestión, que es la que hace al objeto de estudio, terminó siendo
resuelta cuando se adoptó la postura de Marsilio de Padua que en la obra Defensor
Pacis realiza la exposición doctrinal más completa del poder temporal sobre el
espiritual. Para Marsilio, la Iglesia carecía de poder de jurisdicción y los sacerdotes solo
reciben ese poder del estado, estando en dependencia con respecto al Estado. Martín
Lutero, unos siglos más tarde, remozó la doctrina de Marsilio.
Un aspecto singular entre las relaciones iglesia-estado es el ejercicio de la
soberanía pontificia con los estados infieles, debiendo los príncipes gobernar respetando
las leyes divinas no era posible que esto lo hicieran los no cristianos, así los papas
tenían potestad para encomendar a príncipes cristianos la soberanía de las tierras
infieles. Con las conquistas del siglo XV en América, África y Asia los papas les
concedieron a los Príncipes Cristianos el dominio sobre tales tierras, como última
manifestación histórica de la supremacía del poder papal sobre el temporal.

g) La reforma religiosa y el principio Cuius Regio, Eius Religio

 En el siglo XVI, el advenimiento del renacimiento y la reforma protestante dio
paso definitivo al sistema de relaciones estado-iglesia planteado por Marsilio de Padua.
Lutero sustituyó el supremo poder papal por un sistema de iglesias nacionales, regidas
por un príncipe, siendo la cabeza del estado el iglesia, así podrían incautar para si los
bienes de la iglesia recabando su apoyo; atrajo así a muchos príncipes de países
provocando la ruptura de la unidad de la iglesia y confusión en una misma persona de
poder estatal y eclesiástico. Se propugnó que Dios había delegado en los reyes el
gobierno de los reinos y de la iglesia, lo tienen por derecho divino, dependiendo solo de
Dios que directamente lo confiere al gobernante civil. Fue el fundamento del ejercicio
del poder absoluto y soberano por parte de los monarcas nacionales.
Un caso paradigmático fue Enrique VIII que terminó provocando la ruptura con
la Santa Sede por una cuestión personal –su divorcio negado por el Papa- y proclamó la
creación de la Iglesia de Inglaterra de la que se instituyó como líder, surgió así el
Anglicanismo, impuesto por la fuerza a través de persecuciones a los católicos. Su
fundamento fue el desconocimiento del primado papal y atribución al rey de la cabeza
de la Iglesia.
El luteranismo de desenvolvió a través de luchas concluidas con tratados de paz.
En la paz de Habsburgo de 1555 se pactó que cada señorío tenía que seguir la religión
de su príncipe. La paz de Westfalia de 1648 puso fin a la guerra de los 30 años, la
guerra religiosa que intentó consolidar el catolicismo, y extendió el principio Cuius
Regio, Eius Religio a toda la cristiandad occidental, y por ello la confesión religiosa del
príncipe fue la única permitida respecto de los súbditos en su territorio. A partir de aquí
se instauró la confesionalidad estatal como sistema de relación estado-Iglesia.
Westfalia fue un triunfo de los monarcas absolutistas que procuraban quitarse de
encima la autoridad de Roma, y por ende implicó una victoria protestante. Se impuso el
principio de que una religión distinta implicaba un delito, por lo que se sucedieron
persecuciones a lo largo y ancho de Europa generando víctimas y grandes migraciones.
Los países que optaron por el protestantismo quedaron, religiosamente, en
manos de sus príncipes, pero los católicos reconocieron la autoridad del Papa y de la
jerarquía eclesiástica con poderes independientes al político, sin embargo no se
estableció una separación tajante entre ambos, ya que los príncipes gobernaban de modo
absolutista.

h) El regalismo de los príncipes cristianos y la reacción liberal

 Luego de Westfalia los países católicos romanos impusieron el regalismo, que
defendía una fuerte limitación de los poderes religiosos a favor de los príncipes. Se
reconoció al papa solamente la autoridad en cuestiones dogmáticas y de doctrina.
La Santa Sede, sin capacidad para reaccionar políticamente, debió tolerar la
nueva situación evitando perder nuevos pueblos para el catolicismo. Surgieron los
concordatos a modo de pactos internacionales entre los Estados soberanos y el Papado
para regular la convivencia mutua de ambos poderes23.
La situación varió, luego, a partir de la reacción liberal en contra del ancien
régimen. La libertad religiosa surgió a finales del XVIII con La Declaración de los
Derechos de Hombre y del Ciudadano y la primera Enmienda de la Constitución de los
Estados Unidos. Había sido tratada como un derecho fundamental del ser humano que el
Estado está obligado a reconocer y tutelar, no se le considera incompatible con la
confesionalidad sino que las dos conviven, lo que caracteriza al siglo XX en la mayor
parte de territorios europeos.
En esta época, perviven los principios westfalianos, pero con las declaraciones
mencionadas se produce una disminución del rigor de la confesionalidad y se desarrolla
la libertad.
En el ámbito cristiano, la confesionalidad supone la consideración por cada
estado de una religión privilegiada (siempre cristiana) con abismos de libertad para
extranjeros.
El liberalismo supone la proclamación como derecho fundamental y originario
no solo de la libertad religiosa si no de la libertad en su sentido más amplio: de
pensamiento, ideología, de prensa, expresión etc. Francia fue un Estado pionero en la
proclamación de las libertades, a  la revolución le siguen el imperio napoleónico, la
restauración borbónica, y allí se consolidó el liberalismo y la completa separación de
Estado e Iglesia.
El proceso liberal se dispersó por toda Europa y occidente y sus principios serán
tenidos en cuenta como normas fundamentales en casi todas las constituciones dictadas
luego de 1820.

i) Liberalismo y religión

23
MONTILLA ZAVALIA, F. A., Conceptos sobre el Derecho Concordatario. Las Relaciones
convencionales internacionales entre la Iglesia Católica y las sociedades políticas. La Ley Tomo 2002-D
páginas 992 a 997.
 El estado liberal se identificó con la libertad religiosa, pero reconduciendo el
ámbito de esa libertad al propio de la conciencia individual, o al ámbito privado,
fenómeno denominado laicismo.
El Estado, liberal laicista además de establecer la separación entre lo estatal y lo
religioso en su dimensión institucional, intenta borra signos religiosos o confesionales
en el ámbito público.  La confesionalidad del estado asumió en algunos países la neta
oposición a todo lo religioso.
La Iglesia Católica condenó al liberalismo. Pío IX, viendo amenazada la
integridad de la Iglesia, que terminó aconteciendo en 1870 al quitársele los Estados
Pontificios, manifestó en la Syllabus Errorum y en la Encíclica Quanta cura del 8 de
diciembre de 1864, un veto a todas aquellas formas de liberalismo que reducen la
religión a la esfera de las conciencias eliminándola de toda presencia en la vida pública
social24.
Existía desde hacia siglos un instrumento de relaciones estado-iglesia, el
Concordato, un tipo de tratado o acuerdo frecuentísimo en la primera mitad del S. XX,
la Santa Sede procuro regularizar sus relaciones internacionales para conseguir un
régimen de coexistencia para que los ciudadanos pudiesen vivir en libertad  cumpliendo
sus deberes para con la Iglesia y estado.
El conflicto entre liberalismo y confesionalidad se desarrolló a lo largo del siglo
XX dando entrada a la laicidad en los estados. La iglesia católica decide tomar postura
oficial sobre la libertad religiosa, antes de que estos movimientos se desarrollasen la
iglesia había defendido la tesis de la separación entre las dos esferas, lo que evolucionó
con Gelasio I. La iglesia tampoco podía olvidar que el principio según el que los
príncipes imponen su religión a sus súbditos es luterano- De aquí nace la teoría sobre la
libertad religiosa  formulada el 7 de diciembre de 1965 por la declaración Dignitatis
Humanae sobre la Libertad Religiosa del Concilio Vaticano II, que afirma que la
persona humana tiene derecho a la libertad religiosa  consistente en que los hombres
24
El Syllabus fue una compilación de la gran tarea pastoral, filosófica, teológica y política del Papa Pío
IX. En la carta con la que se envía el Syllabus a todos los obispos el cardenal Antonel expresa que
“Nuestro Santísimo Señor el Sumo Pontífice Pío IX, sumamente preocupado por la salvación de las
almas y por la sana doctrina, no ha cesado, desde el principio de su pontificado, de proscribir y
condenar las principales teorías erróneas de esta desgraciada época nuestra por medio de sus
encíclicas, alocuciones consistoriales y otras cartas apostólicas… y como puede haber sucedido que
todos estos documentos pontificios no hayan llegado a conocimiento de cada uno de los ordinarios,
querido el Sumo Pontífice que se redacte y se envíe a todos los obispos de la orbe católico un catálogo
de los indicados errores, para que el episcopado pueda tener a la vista todas, las erróneas doctrinas que
han sido reprobadas y condenadas por el Sumo Pontífice”. LUDEÑA, R. Colección de las Alocuciones
consistoriales, encíclicas y demás letras apostólicas, citadas en la Encíclica y el Syllabus del 8 de
diciembre de 1864, Madrid 1865.
deben estar inmunes de coacción tanto por parte de particulares como de grupos
sociales, en la esfera publica y la privada, declarando que el derecho a ala libertad
religiosa se funda en la dignidad misma de la persona humana que debe ser reconocido
por el ordenamiento de forma que se convierta en un derecho civil 25. Muchas iglesias
cristianas en paralelo con el concilio vaticano II asumen la defensa del derecho
fundamental de libertad religiosa como un don de dios concedido a todos los hombres.
No obstante el esfuerzo, el laicismo avanzó notablemente en Europa y gran parte
de occidente. Esto significa que, en el fondo, se procura la extirpación de la religiosidad
social en el Estado para quedar reducida a la interioridad de cada persona. Como ya
vimos este pareciera ser el sistema al que se acercan los Estados.

25
SOLER, C., La libertad religiosa en la declaración conciliar “Dignitatis humanae”, en Ius Canonicum,
33 (1993).
 Bolilla 9
La Iglesia Católica como sociedad política

Sumario: I- Manifestaciones de la soberanía de la Iglesia. a) La Iglesia Católica

Apostólica Romana. b) Manifestaciones de la soberanía de la Iglesia universal y de la
Sede Apostólica. II- Los Estados de la Iglesia. a) El ejercicio del poder temporal por el
Pontífice. b) Los Estados de la Iglesia. c) La Questio Romana. d) El Estado de la Ciudad
del Vaticano. III- Ley Fundamental del Estado del Vaticano. IV- Derecho concordatario.
a) Introducción. Historia. b)  Concepto de concordato y partes contratantes. c) Materia
de regulación concordataria. d) Juridicidad del concordato: su validez y su extinción. e)
Clases de concordatos. f) Concordatos y tratados internacionales. g) El Código
de Derecho Canónico y las normas concordatarias. V- La Orden de San Juan de
Jerusalén. a) Historia de la soberanía de la Orden de San Juan de Jerusalén, de Rodas y
de Malta. b) Según las normas canónicas. c) La Carta Constitucional de la Orden de
Malta. d) Análisis de la Constitución de la Orden.

I- Manifestaciones de la soberanía de la Iglesia

a) La Iglesia Católica Apostólica Romana

Por Iglesia Católica Apostólica Romana se entiende a la institución fundada por
Jesucristo para la salvación de los hombres en sociedad, formada por los bautizados y
catecúmenos, que profesan la misma fe y participan de los mismos sacramentos bajo
una misma autoridad celestial y terrena.
Es una verdadera sociedad de carácter religioso, y por lo tanto organizada
jurídica y políticamente, y completamente independiente de la sociedad civil 26, que por
su fin trascendente -conseguir que la Salvación Eterna llegue a todos los hombres del
mundo- goza de ciertos caracteres propios y determinantes, que la identifican y
cualifican27. Ellos son: a) unidad28, por la fe que profesa, la autoridad celestial y terrena
que manda, y por el fin que persigue; b) santidad29 por su origen divino, por sus
intenciones y por los medios que emplea para lograr su fin; c) universalidad30, ya que
el principal objeto es llevar el mensaje de la salvación a todos los confines del mundo,
por lo tanto no tiene fronteras, d) apostolicidad31, su doctrina se remonta a los

26
DONOSO, J., Instituciones de Derecho Canónico Americano, Tomo I, París 1897, página 22. ZIULU,
A.G., Derecho Constitucional, Tomo I, Buenos Aires 1997, página 193 y 194
27
MONTERO Y GUTIÉRREZ. E., Manual de Derecho Canónico, tomo I, Buenos Aires 1950, página
30 y ss.
28
Respecto a la Unidad ver el Evangelio según San Juan 10,16; 15,1; 17, 20-23, etc.
29
Evangelio según San Marcos: 14,25; el Evangelio según San Lucas: 7, 15.
30
Conf. Evangelio según San Mateo: 10,5-6; 13, 31-38; Lucas: 21,24, etc.
31

Ver el Evangelio según San Matero: 13,52; el Evangelio según San Marcos: 3, 13-19, etc.
Apóstoles, cuyos sucesores son los obispos; e) jerárquica32, ya que sus autoridades
terrenas se encuentran dispuestas en forma graduada, a fin de preservar la unidad y dar
cohesión de su doctrina, f) institucional, ya que es una sociedad que está inserta con
carácter permanente en las mayorías de las naciones civilizadas33.

b) Manifestaciones de la soberanía de la Iglesia universal y de la Sede Apostólica 34

En el aspecto jurídico la Iglesia aparece como una sujeto soberano internacional,
en un doble sentido: a) como entidad religiosa por su característica religiosa
“institucional”, es decir por su los fines espirituales y su inserción de carácter estable en
los Estados; b) y como Sede Apostólica35, y además goza de autarquía, con una sede
territorial centralizada y un campo de acción universal descentralizado.
En ese orden de ideas, resulta pertinente citar a Su Santidad Pío XII, aludiendo a
la presencia de la Iglesia en el mundo, afirmaba que “La Iglesia Católica, cuyo centro
es la Urbe –Roma-, es supranacional por su misma esencia. La Iglesia es madre... de
todas las naciones y de todos los pueblos, no menos que de todos y cada uno de los
hombres; y precisamente por se madre, no pertenece ni puede pertenecer
exclusivamente a ese o a aquel pueblo”36.
Para el ordenamiento canónico la Sede Apostólica –o Santa Sede- y la Iglesia
Católica gozan de personalidad moral con todos los atributos de ellas. Tal conclusión es
producto de la declaración contenida en el cánon 113, primer párrafo del Código de
Derecho Canónico, el cual expresa: “La Iglesia Católica y la Sede Apostólica son

32

Evangelio según San Mateo: 18,18; 20,23; el Evangelio según San Marcos: 3,14; el Evangelio según San
Lucas: 10,16; 22,24-30, etc.
33

En igual sentido, DONOSO, J., Instituciones de Derecho Canónico Americano, Tomo I, París 1897,
página 19, quién expresa que los caracteres de la Iglesia Católica Romana son cuatro "según se deduce de
la doctrina evangélica, de la constante tradición, y de la terminante decisión del concilio general de
Constantinopolitano: la unidad, la santidad, la catolicidad y la apostolicidad".
34

Sobre esta cuestión, y las que se tratan seguidamente, se puede consultar la doctrina de los siguientes
autores: ANTOKOLETZ, D., Tratado de Derecho Internacional Público en Tiempos de Paz y en Tiempo
de Guerra. Tomo I, Buenos Aires, 1944, página 476 y ss.; RUIZ MORENO, I., Derecho Internacional
Público, Tomo I, página 116 y ss.; DE LA BRIERE, I., Condition Juridique de la Cité du Vaticain, en
Academie de Droit International, "Recuil Des Cours", tomo 33 página 115 y ss.; BEREZOWSKY, C.,
Les sujets nun souverain du Droit International, en Academie de Droit International, "Recuil des. Cours",
tomo 65, página 67 y ss.; DELOS, J.T., Le Traité de Letrán et la situatión juridique nouvelle de la
Papauté, en "Revue General de Droit International Public", tomo 36, página 452 y ss.
35

En similar sentido: BOGGIANO, A., Derecho Internacional A.D. 2000 en la Jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación Argentina. Buenos Aires 2000, página 423.
36

Mensaje de Navidad de 1945 del Papa, Su Santidad Pío XII.

personas morales por la misma ordenación divina”, es decir han sido establecidas por el
Supremo Legislador: Dios, y por lo tanto el derecho humano o meramente canónico las
reconoce.
Su personalidad radica principalmente en su institución divina, pues el plan
salvífico de Dios previó que los hombres vivieran y llegaran a él socialmente, para lo
cual, Cristo, instituyó la Iglesia y estableció sus autoridades que, como él, gozan de
soberanía37 .
Es autárquica en el sentido de que obtiene sus propios ingresos
independientemente de la acción del Estado, lo que no obsta a que éste le contribuya
para sostener el culto.
La Iglesia tiene una sede territorial centralizada y con ello hacemos referencia a
la Diócesis de Roma, ubicada en la Ciudad del Vaticano, que conforma un Estado
Internacional sui generis38 en cuyo ínfimo territorio reside la autoridad terrenal suprema
de la Iglesia: el Sumo Pontífice, según se verá.
Su campo de acción universal, es decir que abarca todo el mundo. O sea que no
se limita al Estado del Vaticano, sino que llega mucho más allá. Ello se debe al mandato
divino. Roncella39 amplía diciendo que la Iglesia es "no territorial" ya que resulta de "un
lazo específico que es el bautismo en la unidad de fe y de régimen. Esta unión
bautismal, de fe y de régimen, hace que la Iglesia no este limitada dentro de los
confines de un Estado, sino que sobrepasándolos, abarca, en su campo, tanto como
participen de la misma unidad, independientemente del territorio que ocupan", por
último el citado autor acota que ello es la característica esencial que distingue a la
iglesia Católica de toda otra iglesia nacionalista o Estatal.
Por fin, resumiendo llegamos a la conclusión que la Iglesia Católica es una
institución de derecho divino40, cuyo máxima autoridad jerárquica espiritual es el

37

LEGÓN, F. J., en Doctrina y Ejercicio del Patronato Nacional. Buenos Aires 1920, páginas 565 y ss.
dice que "todo poder viene de Dios. Es decir, la autoridad, nervio y sostén de las agrupaciones sociales, es
de origen divino: no sólo la autoridad, el poder religioso, sino también el secular o civil. Toda soberanía
reside originariamente en Dios, creador y dueño, causa y finalidad del universo...".
38

DIAZ CISNEROS, C., Organización Jurídica de la Ciudad del Vaticano, Jurisprudencia Argentina,
tomo 31 sección legislación extranjera, página 26 y ss; PAZQUASI; Jus Internacional Públicum. Roma
1935, página 113; MONTERO Y GUTIÉRREZ, E., Manual de Derecho Canónico, tomo I, Buenos Aires
1950, página 323.
39

RONCELLA, N., Principios del Derecho Internacional Público, Universidad Nacional de Tucumán
1954, página 190, párrafo 150.
40

Cánon 113, primer párrafo del Código de Derecho Canónico.

Obispo de Roma41, que además es el soberano del Estado del Vaticano; por ello el Papa
tiene la peculiar característica -por ser la máxima autoridad de la Iglesia y del Estado
del Vaticano- de poseer en sí los dos poderes: el temporal y el espiritual42.

II- Los Estados de la Iglesia

a) El ejercicio del poder temporal por el Pontífice

Resulta, la Iglesia Católica, persona independiente de todo y cualquier Estado en
razón de su fundación divina y de la propia finalidad que persigue por mandato de
Cristo43, según ya lo hemos manifestado. Por la misma voluntad divina la Iglesia de
Cristo está gobernada espiritual y materialmente por sus propias autoridades, siendo la
máxima el Sumo Pontífice.
En este sentido el Papa tiene la peculiar característica -por ser la autoridad
jerárquicamente superior de la Iglesia de poseer en sí dos potestades: la espiritual en
razón de su misión primordial de guiar a los fieles a la salvación; y la potestad temporal
pues por las vicisitudes históricas desde la antigüedad, luego de la caída del imperio de
occidente, los pontífices han ejercido prerrogativas públicas de gobierno sobre algunos
territorios romanos y contiguos a la sede petrina44.

41

En este sentido es importante lo que dice PIÑERO CARRIÓN (La Ley de La Iglesia -tomo I-, Madrid
1985 página 70) sobre esta cuestión: el autor citado expresa que "...La comunidad política -el Estado- se
legitima por la búsqueda del bien común... la Iglesia, en cambio, es signo y salvaguardia del carácter
trascendente de la persona humana. Comunidad política e Iglesia son independientes y autónomas, cada
una en su propio terreno; pero puestas las dos al servicio del hombre, cooperan entre sí, con respeto
mutuo a la libertad y misión de cada una".
42

Ver: ANTOKOLETZ, D., Tratado de Derecho Internacional Público en Tiempos de Paz y en Tiempo de
Guerra. Tomo I, Buenos Aires, 1944, páginas 476 y 477; MONTILLA ZAVALÍA, F. A., ¿La
Jurisdicción Solamente Radica en el Estado?, El Derecho, Tomo 184, páginas 1360 –1367; y
BOGGIANO, A., Derecho Internacional A.D. 2000 en la Jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación Argentina. Buenos Aires 2000, página 685 y ss.
43

En este sentido es importante lo que dice PIÑERO CARRIÓN (La Ley de La Iglesia -tomo I-, Madrid
1985 página 70) sobre esta cuestión: el autor citado expresa que "...La comunidad política -el Estado- se
legitima por la búsqueda del bien común... la Iglesia, en cambio, es signo y salvaguardia del carácter
trascendente de la persona humana. Comunidad política e Iglesia son independientes y autónomas, cada
una en su propio terreno; pero puestas las dos al servicio del hombre, cooperan entre sí, con respeto
mutuo a la libertad y misión de cada una".
44

ANTOKOLETZ, D., Tratado de Derecho Internacional Público en Tiempos de Paz y en Tiempo de

Guerra. Tomo I, Buenos Aires, 1944, páginas 476 y 477; MONTILLA ZAVALÍA, F. A., ¿La
Jurisdicción Solamente Radica en el Estado?, El Derecho, Tomo 184, páginas 1360 –1367. BOGGIANO,
A., Derecho Internacional A.D. 2000 en la Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
Argentina. Buenos Aires 2000, página 685 y ss.
 Desde los mismos orígenes de la Iglesia se han planteado problemas sobre las
dos facultades del Sumo Pontífice. Ello dio lugar a que con el fin de justificar sus
poderes el Papa San Gelasio I esbozara la las Dos Espadas"45, continuada por San
Bernardo de Claraval y culminada por el Sumo Pontífice Bonifacio VIII en la célebre
bula Unam Sanctam46. Esta tesis perdió vigencia cuando expiraba la Edad Media, ya
que tanto los reyes como la Santa Sede confundieron las espadas. Es decir que el Papa y
los reyes poseían y conservaban indistintamente las dos espadas.

b) Los Estados de la Iglesia

El Patrimonium Petri
La historia de los Estados Pontificios se vincula muy estrechamente al ejercicio
del primado de Pedro. El culto a San Pedro, que desde el siglo V comenzó a hacerse
muy popular, generó importantes donaciones en tierras por parte de los emperadores y
de la nobleza hacia la Iglesia de Roma. Esa extensa posesión territorial de la Iglesia
romana formó el Patrimonium Petri.
A su turno la pertenencia de un territorio en el que el Papa estuviera exento de la
jurisdicción temporal de los gobernantes permitía un ejercicio más libre de la autoridad
petrina, garantizándole cierta indemnidad, y a la vez le permitía acceder a una fuente
genuina de financiación para poder dilatar la materialidad de la Iglesia por Italia y por el
mundo antiguo.
El Papa Gregorio Magno supo aumentar poderosamente sus beneficios gracias a
su administración centralista y, ante las necesidades que surgieron en el tiempo de las
invasiones de los pueblos longobardos, los utilizó como base para una amplia actividad
de asistencia social.

El papado asume funciones políticas

45

Sintéticamente la "Teoría de las Dos Espadas" justifica los poderes del Papa argumentando -válidamente
según creemos- que Jesucristo al fundar la Iglesia entregó a San Pedro dos espadas, una terrenal y otra
espiritual, la primera debía ser entregada al gobernante temporal bajo la condición de que la utilice por el
bien común, y la segunda -espada espiritual- pertenecería siempre al papado para conservar y acrecentar
el bien común sobrenatural (Ver: MONTILLA ZAVALÍA, F. A., La teoría Política de las Dos Espadas.
Revista Asuntos de Interés N° 23, página 39 ). MONTERO Y GUTIÉRREZ, E., Manual de Derecho
Canónico, tomo I, Buenos Aires 1950, página 83.
46

BOGGIANO, A., Derecho Internacional A.D. 2000 en la Jurisprudencia de la Corte Suprema de

Justicia de la Nación Argentina. Buenos Aires 2000, página 688 y ss.
 Al desaparecer la autoridad bizantina, Italia quedó sin guarnición militar. Por
esta razón y por el creciente alejamiento espiritual entre la Roma occidental y la oriental
a causa de la lucha contra las imágenes en Bizancio, en la Italia central se produjo un
vacío político, y allí la administración y las tareas estatales pasaron paulatinamente a
manos de la autoridad espiritual.
El Papado comenzó a asumir las funciones políticas dejadas por el Imperio: el
orden interior de los territorios de Roma y zonas aledañas, la defensa contra los ataques
de los bárbaros mediante la formación de un ejército y la organización de un cuerpo
diplomático, la tarea asistencial, etc.
El prestigio de los soberanos apostólicos ofreció una seguridad más eficaz que la
restauración de los muros de la ciudad llevada a cabo bajo Gregorio III y la coalición
con ciudades igualmente aisladas como Ravena, Espoleto y Benevento. En los tratados
de paz con los longobardos el Papa ya tenía el rol de señor del ducado romano.
Durante el papado de Esteban II tuvo lugar la separación política de Bizancio.
Como con motivo de un ultimátum longobardo el Emperador oriental omitió enviar
auxilio alguno a Roma, frente a esto el Papa en 753 siguió el derrotero del enviado
imperial para las negociaciones a Pavía. Después del fracaso de éstas el Papa continuó
solo su viaje al reino de los francos para encontrarse con el rey Pipino. Durante el
encuentro que tuvo lugar en Ponthion se prometió ayuda a Roma bajo juramento al
Papa, y en el tratado de Quiercy (754) se le garantizaba la posesión de Roma y Ravena
junto con Venecia e Istria, Espoleto y Benevento.
Tras la victoria de Pipino frente a los lombardos en 756 fueron restituidas a San
Pedro la ciudad de Ravena y la Pentápolis (en el Adriático desde Rímini hasta más allá
de Ancona). Juntamente con el ducado de Roma estas regiones formaron, en adelante,
los territorios Petrinos o Pontificios, en los que se creó una administración papal y
juraron fidelidad al papa funcionarios y pueblo.

El papado y el imperio
Carlomagno renovó la promesa de Quiercy y en los años 781 y 786 amplió los
Estados Pontificios mediante la Toscana meridional, la Campagna y la ciudad de Capua.
Así los Estados Pontificios separados ahora del imperio, adquirieron con el Papado
soberano su forma definitiva.
El emperador oriental respondió frente a la conducta autónoma del Papa con la
total exclusión de éste en el territorio de soberanía bizantina, sobre todo con la
subordinación eclesiástica a Bizancio de la Italia meridional, Sicilia y el vicariato de
Tesalónica.
La peculiaridad de la nueva estructura estatal, que significaba más la exposición
visible de una idea que un poder real, se manifestó en la relación cambiante con el
imperio occidental. Para proteger la soberanía papal Carlomagno se trasladó a Roma
hacia el año 800; mediante la consagración imperial se convirtió en el supremo señor de
Roma, e intervino sin dificultades en su administración y en el mantenimiento del
derecho, quitando injerencia al Papa respecto de las funciones de gobierno que se le
habían reconocido.
Mientras que en el pacto de Ludovico Pío (817) fue garantizada la autonomía de
los territorios Pontificios, la Constitutio Romana de 824 creó una comisión, responsable
ante el emperador del control de la administración, exigió del recién elegido papa la
vinculación mediante juramento a esta regulación e integró así los Estados Pontificios
en el imperio carolingio. Su decadencia puso de manifiesto la debilidad orgánica de un
Estado electoral, la contraposición entre la nobleza ciudadana y la familia de san Pedro,
el peligro de las rivalidades entre Roma y Ravena, y la vulnerabilidad y el desamparo
ante los ataques de los sarracenos. Impulsado por la necesidad, Juan VIII creó una
pequeña flota papal.
La irrupción del sistema feudal condujo a una casi total autonomía de grandes
sectores de los Estados Pontificio.
Contra Berengario I, que mantuvo ocupado el exarcado y la pentápolis, el Papa
Juan XII llamó en ayuda a Otón el Grande, que en 962 restauró mediante un pacto la
soberanía papal dentro de los límites primitivos. Pero a la Iglesia romana le faltaban los
medios para administrar un territorio mayor con sus propias fuerzas, y sólo la repetida
intervención de los soberanos alemanes desde Otón I hasta Enrique III lograron
preservar los Estados Pontificios de que éstos se convirtieran en un principado
hereditario de las familias de la nobleza romana; pero aun así, al sublevarse los romanos
bajo el gobierno de Otón III, el papa no logró imponerse en la ciudad.
Sólo la designación de los papas por el emperador Enrique III el Negro creó las
bases para que los papas de la reforma desde León IX pudieran ejercer nuevamente su
soberanía en los Estados Pontificios y la ampliación de las zonas bajo su influencia.

La reforma gregoriana
 La reforma gregoriana implicó un hecho de autonomía espiritual del Pontífice
respecto del Emperador. El papado creó para la defensa de sus territorios la militia s.
Petri, trató de aumentar el número de vasallos que se comprometieran a favor de las
necesidades religiosas y eclesiásticas, y se valió para ello de esas formas feudales. Estos
fideles s. Petri, que en parte fueron ganados apelando a la donación de Matilde de
Toscana, que tuvo lugar después de 1076, hicieron posible la lucha del papa contra
Enrique IV y proporcionaron la protección armada para llevar a cabo la reforma
gregoriana.
Luego la política autónoma de los papas se dirigió hacia objetivos territoriales y
políticos, y, con ello, consecuentes guerras entre el Papado y los reyes normandos. La
masa de bienes alodiales otorgados por Matilde se encontraba en el territorio de Siena
hasta Mantua. Primeramente se apoderó de ellos el emperador, hasta que en 1136
Lotario III hizo que el papa se los diera en feudo, mientras que los feudos de Matilde,
sobre todo Ferrara, inmediatamente después de la muerte de la condesa (1115) quedaron
anexionados a los Estados Pontificios.

El concordato de Worms
El concordato de Worms firmado por el Papa Calixto II y el Emperador Enrique
V en 1122 aseguró la devolución de todas las posesiones y regalías de san Pedro, y
también significó el reconocimiento de la autonomía política de la Iglesia romana y el
poder pontificio respecto de los Obispos47.
Eso quedó expresado por los honores imperiales atribuidos al papa, por el manto
de púrpura en la investidura del papa recién elegido y por la Tiara Pontificia que
significaba la supremacía del Papado sobre el poder temporal, el gobierno del Papa
sobre los Estados de la Iglesia y la autoridad moral del Pontífice sobre toda la
humanidad.
Sin embargo la plena soberanía pontificia se enfrentó con cierta oposición, tanto
por parte del movimiento democrático de la ciudad de Roma como por el esfuerzo de
los emperadores Hohenstaufen por restaurar el honor del imperio. Mientras que contra
aquél se empleó precisamente la ayuda del emperador, los papas de siglo XII se
enfrentaron con la voluntad de los emperadores mediante pactos con las ciudades
lombardas, y así lograron conservar la soberanía de los Estados Pontificios.

47
BUSSO, A.D., La Iglesia y la comunidad política, Buenos Aires 2000, página 67.
 Las luchas internas por el trono imperial y la personalidad del Papa Inocencio III
permitió a la Iglesia Romana obtener Espoleto, la Marca de Ancona y una franja de la
Toscana meridional. Pero con la unión de Sicilia con el imperio surgió el peligro de que
los Estados Pontificios se vieran atenazados y sometidos a los amplios planes de
dominio de los Hohenstaufen posteriores.
Las tropas pontificias no pudieron impedir la conquista de los Estados Pontificios
por el emperador Federico II, los papas llamaron finalmente a Carlos de Anjou para que
los auxiliara, este conquistó Sicilia, pero el papado, no logró ejercer el dominio sobre
los territorios pontificios por los cambios constantes de Papas y la conciencia de poder
del Rey Carlos, ahora de Sicilia, que fue elegido como senador de Roma y nombrado
vicario papal de Toscana.

Los Estados de la Iglesia durante el cautiverio del papado en Aviñón

En el siglo XIV, y especialmente durante el destierro de los Papas en Aviñón, los
Estados Petrinos se sumieron en un total desorden, güelfos y gibelinos luchaban por el
poder. En Roma misma se llegó a la proclamación de la república bajo Cola di Rienzi.
Sólo con grandes dificultades pudieron los papas administrar los Estados Pontificios por
medio de sus legados.
Les pareció que era más importante la creación de unos Estados Pontificios
nuevos junto al Ródano. Allí el condado Venesino estaba en manos de la santa sede
desde 1274. Clemente VI (1348) compró en 1348 la ciudad de Aviñón incluida en aquel
condado48; éste y la ciudad siguieron siendo posesión de la Iglesia hasta la revolución
francesa.
Desde que los papas se establecieron en Aviñón en 1309 trataron de restaurar su
soberanía en los Estados Pontificios. Para lograr esto, se encomendó al cardenal Gil de
Albornoz en dos legaciones a Roma (1353-67). Las constituciones egidianas dadas por
él concedían cierta autonomía a las ciudades regulándolas administrativamente, y hasta
1816 permanecieron como el código de derecho civil del Estado Pontificio49.

La restauración de los Estados Pontificios y el fin de la edad media

Después de la muerte del legado brotaron nuevas revueltas, que no pudieron
concluirse ni con el retorno del papa a Roma. Por vez primera fue el Papa Martín V
48
BUSSO, A.D., La Iglesia y la comunidad política, Buenos Aires 2000, página 88.
49
MATHIEU J., El Poder temporal de los Papas, justificado por la historia, Tomo II, Madrid 1865.
quien con gran habilidad restauró los Estados Pontificios e hizo que la siempre inquieta
Bolonia reconociera en 1429 la soberanía papal. Para la reforma de la Iglesia le pareció
condición previamente necesaria la reestructuración del poder temporal, para lo cual
buscó auxiliares de confianza. Creyó encontrarlos en su familia, a la que por eso
concedió numerosos feudos. Su obra fue continuada por el Papa Nicolás V.
Con los papas del renacimiento los Estados Pontificios se incorporaron al juego
de los pequeños estados italianos. Todos los esfuerzos por conservar la paz para los
Estados de la Iglesia en medio de las luchas con sus alianzas tan rápidamente
cambiantes, se vieron impedidos por las intrigas y conjuras de los sobrinos, que
envolvieron al papa en disputas bélicas con Francia y Venecia. Finalmente el nepotismo
sin límites de Alejandro VI llegó a desbancar a los señores que reinaban de hecho en
Romagna, en las Marcas y en la Campagna. A éstos iba a sustituir la amplia soberanía
de Cesar Borgia. Tras la muerte del papa sus conquistas cayeron nuevamente en manos
de la Iglesia. Julio II logró someter a los poderosos príncipes locales, recuperó en la
guerra contra Venecia y Francia los territorios perdidos, amplió los Estados Pontificios
con Módena, Parma y Piacenza, y trató de reunir en un todo gobernado uniformemente
el caos anterior de señoríos, feudos y ciudades autónomas. El Papa Pablo III, por la
concesión de Parma y Piacenza, creó una vez más un poder familiar de los Farnesios,
pero después de la muerte de los príncipes feudales ya no se concedieron grandes feudos
en los siglos XVI y XVII (Ferrara 1588, Urbino 1630), una vez que Pío V hubo
prohibido ulteriores concesiones.

Los Estados Pontificios como sujeto del derecho de gentes

La reforma católica y contrarreforma, así como el absolutismo, dieron a los
Estados de la Iglesia de los siglos siguientes su sello característico, siendo gobernados
sin dificultades aparentes por el secretario de estado y el camarlengo, apoyados por una
congregación especial. La administración, que estaba por completo en manos clericales,
presentó ciertos inconvenientes, sobre todo por el hecho de que casi todas las fuentes
económicas se utilizaron exclusivamente en beneficio de la ciudad de Roma, de la curia
y de las familias de los gobernantes eclesiásticos. Todo ello redundó en perjuicio de las
provincias, gobernadas por legados, las cuales no disponían ni de una administración
uniforme ni de, procedimientos judiciales uniformes. Los ingresos (impuestos
indirectos, aduanas, desde Clemente VII también empréstitos) de los Estados Pontificios
disminuyeron sensiblemente en el siglo XVII.
 En el siglo XVIII el territorio pontificio estaba articuado en estructura y
administración a pesar de todas las tentativas de reforma, carecía de conciencia estatal
en sus súbditos y del soporte de una clase media.

La revolución francesa. Napoleón Bonaparte

Con la revolución francesa empezó el fin de los Estados de la Iglesia. Desde
mucho tiempo antes éstos habían perdido ya su carácter religioso a los ojos del mundo
circundante. Y la revolución se negó por principio a reconocer una autoridad espiritual,
y en los Estados Pontificios vio tan sólo el mayor Estado de Italia, con el que la
república francesa entró pronto en guerra.
Tras la paz de Tolentino (1797), las legaciones de Bolonia, Ferrara y Romagna
fueron cedidas a la república Cisalpina; en 1798 fue ocupado el resto de los Estados
Papales, se proclamó la república romana y el papa fue expulsado. Napoleón declaró a
Roma ciudad libre, es decir, imperial, e integró los Estados de la Iglesia en el reino de
Italia. Pocas semanas más tarde Pío VII rechazó expresamente una renuncia indirecta a
los Estados de la Iglesia contenida en el concordato de Fontainebleau.

La restauración de los Estados Pontificios

Tras la caída del corso, Consalvi logró la casi total restauración de los Estados
Pontificios (1815). A las limitadas reformas administrativas siguió un período de
reacción también en el terreno económico y técnico. Los seglares, excluidos de una
responsabilidad verdadera, se congregaron en sociedades secretas que procuraban el
derrocamiento del régimen, o se entregaron a las tendencias nacionales del
romanticismo italiano.
Los papas ni conocieron la fuerza natural del risorgimento, ni, tras el
desafortunado experimento de Pío IX, quisieron ceder un poco de su soberanía o
situarse a la cabeza de la guerra contra Austria. De este modo la presencia de tropas
extranjeras en Roma pudo detener el movimiento revolucionario en los Estados
Pontificios, pero ya no pudo superarlo. En todo caso era imposible una conciliación
interna. Parecía una contradicción la existencia de una constitución democrática en el
Estado de un papa provisto de una jurisdicción universal.

c) La Questio Romana
 A mediados del siglo XIX el panorama diplomático europeo se vio
convulsionado cuando Víctor Manuel II, camino de la unidad italiana, se apoderó, en
1859, de la Romaña y de Bolonia, que pertenecían a los Dominios Pontificios. Con ello
perdieron, los sucesores de San Pedro, parte de sus Estados. Pío IX reaccionó contra el
avasallamiento realizado por el Rey de Cerdeña dictando las Encíclicas Qui nuper, del
18 de junio 1859 y Nullis certe verbis, del 19 enero 1860, en las cuales condenaba la
usurpación de gran parte de los Estados Pontificios por parte de los piamonteses.
El 27 de Marzo de 1861, quince días después de la proclamación de Víctor
Manuel como Rey de Italia, el Parlamento votó casi por unanimidad una orden del día
confiriendo a Conde de Cavour su confianza para “lograr la unión de Roma a Italia,
capital aclamada por la opinión nacional”50. Hasta nueve años después no se había de
lograr este deseo de la “opinión nacional”.
El 20 de Septiembre de 1870 entraron en Roma las tropas del Rey Víctor
Manuel II, poniendo fin al dominio temporal de los sucesores de San Pedro. El Papa Pío
IX continuó con la defensa política y jurídica de la soberanía temporal dictando la
Encíclica Respicientes ea omnia del 1° de noviembre de 1870.
La Cuestión Romana se planteaba con todo su rigor, no sólo como un problema
nacional, sino como intrincada cuestión del derecho internacional.
Con la desaparición del poder temporal los iusinternacionalistas católicos,
sosteniendo la “tesis curial o vaticanista”, sostuvieron que el territorio era condición
sine qua non para la libertad y la independencia de la soberanía espiritual en el mundo.
En contra posición, la “teoría regalista”, sostenida por el positivismo y el
liberalismo, que expresaba que la ocupación total, militar, del territorio de Roma,
comprendido el Vaticano, producía ipso jure la pérdida de cualquier título de
personalidad internacional por parte de la Santa Sede.
El primer magistrado del Gobierno italiano fue tranquilizar a la opinión
católica universal. Comprendiendo que en aquellas circunstancias todo acuerdo con la
Santa Sede era imposible, presentó al Parlamento la llamada «Ley de Garantías» (13
de Mayo de 1871). Por ella, el Sumo Pontífice, pese a perder sus dominios temporales,
conservaba los títulos y prerrogativas de un soberano. Se le reconoció la preeminencia
sobre los demás príncipes católicos, cuestión que desde antiguamente había dado lugar
a tantas controversias y que el Derecho Internacional acabó por admitir, todo ello
50
RODRÍGUEZ DE GORTÁZAR, J., La Cuestión Romana, La Gaceta Literaria de Madrid, año III,
número 52, página 5. Madrid, 15 de febrero de 1929.
estaba destinado a afianzar la libertad e independencia del Papa en los asuntos
espirituales51.
Como indemnizaciones a los bienes perdidos se le señalaba una lista civil, se le
garantizaban todas las inmunidades, conservando el derecho activo y pasivo de
legación, pudiendo, por tanto, enviar sus representantes a las naciones extranjeras, y
recibir sus misiones diplomáticas.
Pero el Pontífice Pío IX se negó a admitir la Ley de Garantías, elevando su queja
doliente ante el mundo católico y se constituyó en prisionero en su Palacio Vaticano. Su
política fue continuada por sus sucesores.
Las tentativas de acercamiento que inicia el Gobierno italiano con la Ley de
Garantías no fueron jamás interrumpidas. En tanto los pontífices no cejaron en su
actitud. Benedicto XV puso mucho énfasis en la cuestión, dictando las Encíclicas Ad
Beatissimi Apostolorum Principis52 y Pacem Dei Munus Pulcherrinun, ambas con un
fuerte contenido político, en las que abordaba de modo directo la cuestión. En tanto, en
la segunda, y como un gesto de benevolencia autorizó las visitas de los soberanos
católicos a los Reyes de Italia; pero renovaba las protestas de la Santa Sede de 1870,
afirmando que nada había cambiado53.

ANTOKOLETZ, D., Tratado de Derecho Internacional Público en Tiempos de Paz y en Tiempo de

51

Guerra. Tomo I, Buenos Aires, 1944, página 477.

52
Dictada en el I° año de su pontificado el 1° de noviembre de 1914.
53

Dictada al finalizar la I° Guerra Mundial el 23 de mayo de 1920. La misma trata sobre la reconstrucción
del mundo en base a la Paz. En su párrafo 12 establece: Este olvido de las ofensas y esta fraterna
reconciliación de los pueblos, prescritos por la ley de Jesucristo y exigidos por la misma convivencia
social, han sido recordados sin descanso, como hemos dicho, por esta Santa Sede Apostólica durante
todo el curso de la guerra. Esta Santa Sede no ha permitido que este precepto quede olvidado por los
odios o las enemistades, y ahora, después de firmados los tratados de paz, promueve y predica con
mayor insistencia este doble debe... Y como hoy día la unión entre las naciones civilizadas se ve
garantizada y acrecentada por la frecuente costumbre de celebrar reuniones y conferencias entre los
jefes de los gobiernos para tratar de los asuntos de mayor importancia, Nos, después de considerar
atentamente y en su conjunto el cambio de las circunstancias y las grandes tendencias de los tiempos
actuales, para contribuir a esta unión de los pueblos y no mostrarnos ajenos a esta tendencia, hemos
decidido suavizar hasta cierto punto las rigurosas condiciones que, por la usurpación del poder temporal
de la Sede Apostólica, fueron justamente establecidas por nuestros predecesores, prohibiendo las visitas
solemnes de los jefes de Estado católicos a Roma. Pero declaramos abiertamente que esta indulgencia
nuestra, aconsejada y casi exigida por las gravísimas circunstancias que atraviesa la humanidad, no
debe ser interpretada en modo alguno como una tácita abdicación de los sagrados derechos de la Sede
Apostólica, como si en el anormal estado actual de cosas la Sede Apostólica renunciase definitivamente
a ellos. Por el contrario, aprovechando esta ocasión, Nos renovamos las protestas que nuestros
predecesores formularon repetidas veces, movidos no por humanos intereses, sino por la santidad del
deber; y las renovamos por las mismas causas, para defender los derechos y la dignidad de la Sede
Apostólica», y de nuevo pedimos con la mayor insistencia que, pues ha sido firmada la paz entre las
naciones, «cese para la cabeza de la Iglesia esta situación anormal, que daña gravemente, por más de
una razón, a la misma tranquilidad de los pueblos.
 Antes de 1870, la Santa Sede tomó parte en los Congresos y Conferencias
Internacionales, celebró tratados y Concordatos, envió y recibió agentes diplomáticos.
Después de ocurrida la anexión de los Estados Pontificios al Reino de Italia, el Papado
sólo conservó el "derecho de legación" y el de celebrar Concordatos, pero se vio
excluida de los Congresos y Asambleas Internacionales. Mucho influyó la quaestio
romana pendiente, que privó a la humanidad del concurso de una institución que, en
todos los tiempos, ha predicado la moral y la buena fe entre los individuos y las
naciones54.
A partir del advenimiento del partido fascista en Italia, Mussolini intenta poner
fin definitivamente a la Cuestión Romana. Profundamente poseído de un espíritu
nacionalista, comprendió que una Iglesia Católica era una formidable aliada para lograr
mayor adhesión en sus políticas interior y exterior, y que un minúsculo Estado
Pontificio centrado en la gran Italia fascista, no podría ser más que una ficción, pero una
ficción extremadamente útil a sus intereses55.
En 1927 comenzaron reservadamente las negociaciones con el objeto de firmar
los Tratados entre la Santa Sede e Italia. Los negociadores, por la Iglesia de Roma:
Monseñor Borgongini-Duca, Secretario de la Congregación de Asuntos Eclesiásticos
Extraordinarios, y el señor Francesco Pacelli. El Gobierno italiano, a su vez, confirió su
representación al Sr. Amadeo Gianini, Consejero de Estado y Ministro Plenipotenciario:
honorario, y al Sr. Domenico Barone, que acaba de morir, ya cuando el acuerdo iba a
ser firmado. Últimamente, garantizada la buena marcha del asunto, negoció
personalmente el Cardenal Gasparri, Secretario de Estado56.

d) El Estado de la Ciudad del Vaticano

La inquietante "quaestio romana" fue definitivamente resuelta con la firma del
Concordato-Tratado de Letrán57, del 11 de febrero de 1929, entre el Estado italiano y la
Santa Sede Apostólica, canjeados el 7 de junio de 1929. Desde ese momento se
54
DE LA BRIERE, I., Le Pape dans les assises internationales, en La Documentation Catholique, 13 de
diciembre de 1919.
55

RODRÍGUEZ DE GORTÁZAR, J.: La Cuestión Romana, La Gaceta Literaria de Madrid, año III,
número 52, página 5. Madrid, 15 de febrero de 1929.
56
RODRÍGUEZ DE GORTÁZAR, J.: La Cuestión Romana, La Gaceta Literaria de Madrid, año III,
número 52, página 5. Madrid, 15 de febrero de 1929.
57

Los Acuerdos de Letrán fueron tres: un Tratado Político, un Convenio Financiero y un Concordato.
BOGGIANO, A., Derecho Internacional A.D. 2000 en la Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia
de la Nación Argentina. Buenos Aires 2000, página 724 y ss.
constituyó el Estado del Vaticano, devolviéndosele al papado la soberanía territorial
sobre una porción de la ciudad de Roma (44 hectáreas).
El Vaticano es un perfecto Estado58, como tal está compuesto por población,
territorio y gobierno59. El Sumo Pontífice es el jefe supremo y goza de todas las
potestades -ejecutiva, legislativa y judicial 60- sin perjuicio de su delegación en órganos
determinados61.
Por lo tanto, en la actualidad, el Obispo de Roma concentra en sí nuevamente las
dos soberanías: como jefe de la Iglesia manda a todo el mundo católico, y como jefe
político gobierna el Estado de la Ciudad el Vaticano.
El mismo tratado neutralizó al Vaticano (no a la Iglesia -poder espiritual-), con
el fin de que la "Santa Sede permanezca ajena a toda disputa de orden temporal entre los
Estados..." (artículo 24).
En el campo internacional casi todas las sociedades políticas le reconocen -al
Vaticano- la jerarquía de Estado, incluso se envían y reciben recíprocamente legaciones
y agentes diplomáticos62.

58

ANZILOTTI, D.: La Condizione giuridica della Santa Sede in seguito agli accordi del Laterano. Revista
di Diritto Internazionale, Serie III, Vol IX.; DEVOGHEL, E.: La Questions romanine sous Pio XI et
Mussolini.; DE LA BRIERE, I.; BUCAILLE V.; LE FUR, L.; MISSEREY, L.; TRAGAN E.; y.
VANNEUFRILLE, G., Les Accords de Letrán 1929.
59

El Estado de la Ciudad del Vaticano está enclavado en la ciudad de Roma, a la derecha del río Tíber.
Tiene una superficie de 440.000 metros cuadrados, de los que 260.000 son cubiertos, que se extiende por
una longitud máxima de 1.045 metros y una anchura de 850. Está considerado el estado más pequeño del
mundo y ese territorio asegura la libertad de la Sede Apostólica y la independencia del Papa para poder
realizar su misión. Cuenta con una población de poco más de mil personas, de diferentes naciones, que
residen dentro de las murallas vaticanas por razones de dignidad (cargo religioso, empleo militar o civil,
etc). Emite sellos y moneda propia (sólo metálica) y cuenta con todos los servicios públicos propios de un
Estado: como son central telegráfica, estación de radio (Radio Vaticano), diario (El Observador Romano)
y ferrocarril (conectado con los ferrocarriles italianos). Puede disponer, en base de la Convención de
Barcelona de 1921, de flota marítima con bandera propia.
La Guardia Suiza nació en 1505 cuando el Papa Julio II celebró un tratado con dos cantones
suizos, Zurich y Lucerna, por el cual éstos debían proveer constantemente 250 hombres como
guardaespaldas para el papado. Desde entonces se ha mantenido la costumbre. Cada candidato para la
Guardia Suiza debe ser nativo de Suiza y católico, y constituye un verdadero ejército militar organizado.
60

En los artículos 3 y 4 del Tratado-Concordato de Letrán y el 1º de la ley Constitucional del Vaticano,

sobre esta última norma ver: MONTILLA ZAVALÍA, F. A.; La Nueva Constitución Política del Estado
del Vaticano, en El Derecho, Suplemento de Derecho Constitucional del jueves 12 de julio de 2001
(diario n° 10.293).
61
El Estado de la Ciudad del Vaticano cuenta, como todo Estado, con una Constitución (la primera fue
dictada 7 de junio de 1929 por el Papa Pío XI, y la actual por Su Santidad Juan Pablo II el 26 de
noviembre de 2000).
62
En similar sentido: BOGGIANO, A.; Derecho Internacional A.D. 2000 en la Jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina. Buenos Aires 2000, página 726.
III- Ley Fundamental del Estado del Vaticano63

Luego de los pactos de Letrán el Vaticano se vio en la necesidad de dictar una

ley que regulara su funcionamiento político. Aquella norma constitucional se dictó el 7
de junio de 1929 y establecía órganos de gobierno civil del territorio de las 44 hectáreas
que funcionaban independientemente de la Curia Romana.
Hacia la década de 1960, se vió la necesidad de actualizar dicha carta para
acompañar la reforma generalizada de la Iglesia, no obstante ello las reformas se
sucedieron de facto, pues los sucesivos pontífices luego de San Juan XXIII
simplificaron la estructura administrativa vaticanense, y dictaron otras normas que
modificaban el texto de la primigenia constitución pero sin derogarlo expresamente.
Fue San Juan Pablo II quién reformó la Ley Fundamental del Vaticano el 26 de
noviembre de 2000, modificación que entró en vigor el 22 de febrero de 2001.
La existencia de una Ley Fundamental, o Constitución, pone de manifiesto la
diferente personalidad internacional del Estado del Vaticano respecto de la Iglesia
Universal y de la Santa Sede, pues por ella se regula el funcionamiento de las
instituciones civiles establecidas para la administración temporal del Estado con total
independencia funcional respecto de los órganos de la Curia Romana establecidos para
el gobierno espiritual de la Iglesia.
La actual Constitución del Vaticano se integra con 20 artículos, cuyas notas
principales se consignan seguidamente:
a. El Sumo Pontífice. El Sumo Pontífice, como aparece tratado a lo largo del
texto constitucional, es el soberano del Estado de la Ciudad del Vaticano y posee la
plenitud de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial mientras ejerza como tal.
Durante el período de sede vacante (a la muerte del Pontífice), éstos pertenecerán al
Colegio de Cardenales, el cual podrá expedir las disposiciones legislativas que sean
necesarias en caso de urgencia o con eficacia limitada durante la vacancia, salvo que
éstas sean confirmadas por el nuevo Sumo Pontífice sucesivamente elegido de acuerdo
con las normas canónicas. Asimismo, la representación del Estado con otros del exterior
o con los demás sujetos del derecho internacional, para las relaciones diplomáticas y el
perfeccionamiento de tratados, está reservada exclusivamente al Sumo Pontífice, quien
63

MONTILLA ZAVALÍA, F. A.; La Nueva Constitución Política del Estado del Vaticano, en El Derecho,
Suplemento de Derecho Constitucional del jueves 12 de julio de 2001 (diario n° 10.293). OLANO
GARCÍA, H. A.; La nueva constitución política del Estado Vaticano, en Universitas, nº 107, Colombia
2004, página 71 y sgtes.
la ejercerá por intermedio de la Secretaría de Estado. La facultad de conceder amnistías,
indultos y perdones, es una gracia reservada exclusivamente al Sumo Pontífice.
También pude el Sumo Pontífice concluir tratados y mantener relaciones diplomáticas
con los demás estados.
b. Poder legislativo. Salvo los casos que el Sumo Pontífice se reserve para sí, el
poder legislativo será ejercido por una comisión compuesta de un cardenal presidente y
de otros cardenales, todos elegidos para un período de cinco años por el Sumo Pontífice.
La reunión de la Comisión Legislativa será convocada y presidida por el presidente y
podrán participar con voto consultivo el secretario general y el vicesecretario general.
La Comisión Legislativa ejercerá su poder dentro de los límites de la ley según las
fuentes del derecho y siguiendo las disposiciones que le indique su propio reglamento.
Para la elaboración de los proyectos de ley, la comisión podrá disponer de la
colaboración de los consejeros de estado, así como de otros expertos que integren
organismos de la Santa Sede y del Estado Vaticano. Cada uno de esos proyectos de ley,
será previamente sometido a la consideración del Sumo Pontífice, a través de la
Secretaría de Estado.
c. Poder ejecutivo. Se ejerce por el presidente de la comisión. Para el ejercicio de
su poder, el presidente es coadyuvado por el secretario general y el vicesecretario
general y las cuestiones de mayor importancia son sometidas por el presidente al
examen de la comisión, procediendo de consuno con la Secretaría de Estado. El
presidente de la comisión puede expedir ordenanzas en aplicación de las normas
legislativas y reglamentarias y, en caso de urgente necesidad, él puede expedir
disposiciones con fuerza de ley, las cuales perderán su eficacia si no son confirmadas
por la comisión dentro de los noventa días siguientes. También se reserva a la comisión
el poder de expedir reglamentos generales. Finalmente, al presidente de la comisión
representa al Estado, conforme a los artículos 1 y 2 de la Constitución, pudiendo delegar
la representación legal al secretario general para las ordinarias actividades
administrativas.
d. La Secretaría General. El secretario general coadyuva en las funciones del
presidente de la comisión y, según las leyes y las directrices que le dicte el presidente.
El vicesecretario general, de acuerdo con el secretario general, cumplirá sus funciones
preparando y redactando todos los actos y la correspondencia que resuelva las otras
funciones que le sean atribuidas, entre ellas, sustituir al secretario general en caso de
ausencia o impedimento.
 e. El Consejo de Directores. Cumple con la función de examinar los balances y
asuntos de orden general que no sean de la propia actividad del Estado. Ese consejo
actúa bajo coordinación del presidente de la comisión y será periódicamente convocado
a reunión, a la cual también asistirán el secretario general y el vicesecretario general.
Los balances del Estado, son luego remitidos para aprobación de la comisión y luego
sometidos al Sumo Pontífice a través de la Secretaría de Estado.
f. El consejero general y el Consejo de Estado. El consejero general y los
miembros del Consejo de Estado son nominados por el Sumo Pontífice para un
quinquenio y ellos prestan asistencia para la elaboración de las leyes y otros asuntos de
particular importancia. El Consejo podrá ser consultado uno a uno de sus miembros o de
forma colegiada. El consejero general preside las reuniones del Consejo de Estado y
ejercerá otras funciones de coordinación y representatividad del Estado, según las
indicaciones del presidente de la comisión.
g. El cuerpo de vigilancia. El presidente de la Comisión constituirá el cuerpo de
vigilancia con el propósito de encargarse de la seguridad del Estado, a través de un
cuerpo de policía, que podrá tener la asistencia de la Guardia Suiza Pontificia.
h. El poder judicial. Es ejercido en nombre del Sumo Pontífice por los órganos
constituidos según el ordenamiento judicial del Estado. La ley fijará la competencia de
estos singulares órganos, que ejercerán sus funciones únicamente sobre actos
jurisdiccionales ocurridos dentro del territorio del Estado. En cualquier causa civil o
penal, o en cualquier estado de la misma, el Sumo Pontífice puede deferirle la
instrucción y la decisión a una instancia particular, con facultad de pronunciarse
siguiendo la equidad y con exclusión de cualquier otro gravamen ulterior. Además,
también prevé el artículo 17,1 de la Constitución vaticana, que cualquiera que considere
lesionado un derecho propio o posea interés legítimo en un acto administrativo, puede
proponer recurso jerárquico ante la autoridad judicial competente. Sin embargo, el
recurso jerárquico precluye y de la misma manera la acción judicial, salvo que el Sumo
Pontífice disponga otra cosa. Es bien curioso también encontrar en el artículo 18 de la
Constitución, que las controversias laborales que se susciten al interior del Estado
Vaticano, así como otras que dependan de la administración del Estado, serán de
competencia de la Oficina del Trabajo (Ufficio del Lavoro) de la sede apostólica, según
los estatutos que rigen la misma. Y, los recursos disciplinarios, podrán ser propuestos
ante la Corte de Apelaciones del Estado Vaticano, según las normas propias de este
tribunal.
 i. Los símbolos del Estado. El artículo 20 de la Constitución se refiere a los
símbolos del Estado: La bandera, constituida por dos campos divididos verticalmente,
uno amarillo y otro blanco y en este último se estampa la tiara con las llaves; el escudo,
constituido por la tiara con las llaves y, el sello del Estado, que incluye en el centro la
tiara con las llaves y en el contorno la leyenda “Stato della Cittá del Vaticano”.

IV- Derecho concordatario64

a) Introducción. Historia
Expuesta la existencia de la subjetividad jurídica de la Iglesia Universal y de la
Sede Apostólica, cuya sede territorial centralizada en Roma –Estad de a Ciudad del
Vaticano- cuyo campo de acción es universal –pues el mensaje de salvación tiene por
destinatario a todo los hombres del mundo-, no caben dudas que la misma interactúa
con los sujetos del derecho internacional público.
Los primeros Concordatos surgieron al finalizar la Edad Media65, momento en el
cual el Papado perdía la preeminencia temporal sobre los reinos cristianos europeos y
comenzaban a surgir los Estados nacionales. El concordato de Londres del año 1107 y
el de Worms de 1112 fueron los primeros que se encargaron de solucionar las
cuestiones temporo-espirituales de origen político. A partir de esa fecha comenzaron a
celebrarse numerosos concordatos con el objeto solucionar los conflictos políticos entre
los nacientes Estados y el Papado; ejemplo de ello fueron los celebrados entre el Papa
Alejandro III y Federico I (año 1176); y entre el Pontífice Inocencio III y Federico II
(año 1213).
A partir del siglo XV la práctica concordataria se acentúa: el Papa Martín V
celebra los "Concordatos de Constanza" con diversos príncipes eclesiásticos (año
1.418); y posteriormente el Sumo Pontífice Nicolás V con el rey Federico III el
"Concordato de Viena".

64

MONTILLA ZAVALÍA, F. A., Conceptos sobre el derecho concordatario. Las relaciones

convencionales internacionales entre la Iglesia Católica y las sociedades políticas, en La Ley 2002 D,
página 992.
65

Los autores expresan que el primer concordato fue el celebrado entre el Papa Esteban III y el rey franco
Pipinio el Breve (denominado pacto de Quercy).
 El absolutismo monárquico influyó negativamente sobre el avance
concordatario. A pesar de ello, y debido a numerosas hostilidades contra el papado, los
concordatos fueron utilizados como un eficaz medio de pacificación. En este período el
concordato de mayor importancia fue el celebrado para arreglar las relaciones entre la
Iglesia y el Estado Francés entre el Papa León X y el rey Francisco I (año 1516)66.
Modernamente fue el Concordato celebrado entre Napoleón Bonaparte y el
Santo Padre Pío VII el que mayor trascendencia tuvo. Luego se firmaron acuerdos con
Prusia (año 1821), con Suiza (año 1830), con Rusia (año 1847), con España (año 1851),
con Austria (1855), y con numerosos Estados hispano-americanos (Costa Rica,
Guatemala en 1852, Nicaragua en 1861, El Salvador y Venezuela en 1862, Ecuador
1862 y 1881, con Colombia en el año 1887).
Las constantes contiendas bélicas de mediados de la Europa decimonónica, y la
invasión por parte de Italia a los Estados Pontificios redujeron considerablemente la
labor concordataria de la Santa Sede. Fue luego de la Primera Guerra Mundial que el
Papado retomó e inició conversaciones diplomáticas tendientes a celebrar nuevos
concordatos. De ese modo se celebraron los convenios con Letonia (año 1922), Baviera
y Polonia (año 1925), Lituania (año 1927), Checoslovaquia y Portugal (año 1928).
Mención especial merecen los Concordatos de Letrán (año 1929) con Italia -a los cuales
nos referimos al inicio de este trabajo-, luego con Alemania (año 1933), con Austria
(año 1934) y con Portugal (año 1940).

b)  Concepto de concordato y partes contratantes

Aunque la Iglesia se supo siempre distinta del Estado, ha visto que se encuentra
constreñida a vivir en él y con él. La Santa Sede, debe, pues, para cumplir con su
cometido espiritual relacionarse con los Estados a fin de que logre ejercer su ministerio
entre los fieles súbditos de la Sociedad Política67.
De ese modo, a los sujetos de un territorio estadual determinado -además de la
Santa Sede- le rigen las potestades espirituales del Papa y del gobernante secular.
Pero resulta ser que en numerosas ocasiones el Estado político ha restringido el
accionar de la Iglesia, impidiendo que cumpla acabadamente con su misión
66
VERNAY, J, El Derecho en la Iglesia Católica, p. 116, Burgos, 1996. DURANT, W., La Reforma,
tomo I, Buenos Aires 1960, página 745,

67
PIÑERO CARRIÓN, J. M., La Ley de la Iglesia. Instituciones Canónicas, tomo I, Madrid 1985, página
70.
trascendental. Para solucionar, establecer límites a las facultades estaduales y como un
medio para garantizar la libertad de la Iglesia es que se implementa el Concordato.
Entonces un Concordato es una convención celebrada entre la autoridad suprema
de la Iglesia68, o Santa Sede69  y el poder civil estadual, o de un sujeto del derecho
internacional público, para ordenar las relaciones mutuas en materias que, por alguna
causa, atañen a alguna o ambas potestades –espiritual y temporal- 70, y por lo tanto que
conjuntamente les interesan 71, y que les obliga a su cumplimiento por ser partes
contratantes72.
Es el medio contractual de derecho internacional que jurídicamente posibilita a
la Iglesia y a la sociedad política cumplir con sus fines sin entorpecer ni avasallar
los derechos y obligaciones de uno y otro poder, procurando la plena realización del
bien espiritual y del bien común nacional e internacional.
En cuanto a los sujetos activos: la potestad autorizada por la Iglesia para celebrar
válidamente un concordato es el Sumo Pontífice 73 en su carácter de Obispo de la Iglesia
Romana y de Jefe del Estado del Vaticano, pero tal potestad puede ser delegada
formalmente por éste ante quién estime idóneo 74. En este particular la Constitución
Apostólica Pastor Bonus de San Juan Pablo II ha encomendado a la Sección para las
68
CABREROS DE ANTA, M., Comentarios al Código de Derecho Canónico, tomo I, Madrid, 1963,
página 65.

69
El conjunto de prerrogativas que tiene el Sumo Pontífice para celebrar pactos, tratado, concordatos,
etc., junto con las normas emergentes del ejercicio de tales facultades se denomina "derecho pacticio"
(JIMÉNEZ URRESTI, T. I., Código de Derecho Canónico comentado B.A.C., Madrid 1995, página 12).

70
En similar sentido: WERNZ, Jus Decret, tomo I, Prati 1913, página 221; MONTERO Y GUTIÉRREZ,
E., Manual de Derecho Canónico, tomo I, Buenos Aires 1950, página 255; GARDELLA, L. A.,
Concordato, en Enciclopedia Jurídica Omeba, tomo III, Buenos Aires, 1955, página 609.

71
VAN HOVE, Prolegomena Iuris Canonici, Roma, 1945, página 78.

72
PIÑERO CARRIÓN, J. M., La Ley de la Iglesia. Instituciones Canónicas, tomo I, Madrid 1985, página
71.
73
El Código de Derecho Canónico (CDC), en su canon 331, establece las potestades "suprema, plena,
inmediata y universal" del Santo Padre.
74

En la práctica todos los actos preparativos, y hasta incluso la firma y el canje de los instrumentos, son
encomendadas, generalmente, a los Legados de la Santa Sede ante los Estados y las Autoridades Públicas
(CDC cánones 362 a 367), o a dignidades eclesiásticas, no participando en forma directa el Sumo
Pontífice sino hasta el momento de la aprobación final. El Código de Cánones de las Iglesias Orientales
(CCIO), faculta al Patriarca -concordantemente con lo normado en el canon 3 del citado cuerpo legal- con
el consentimiento del Sínodo de los Obispos y previo asentimiento del Romano Pontífice, a estipular
acuerdos con la autoridad civil, pero no puede hacer ejecutivos a esos pactos sino después de haber sido
aprobados por la Santa Sede (canon 98 del CCIO). De este modo se refuerza la potestad "suprema, plena
e inmediata" del Sumo Pontífice.
Relaciones con los Estados75 de la Secretaría de Estado del Vaticano la función de
atender las relaciones con los Estados, a ella le compete -en lo que nos ocupa-
"favorecer las relaciones, sobre todo diplomáticas, con los Estados y con las otras
sociedades de derecho  público, y tratar los asuntos comunes en orden a promover el
bien de la Iglesia y de la sociedad civil mediante los Concordatos y otras convenciones
semejantes..."76 .
Por parte del Estado político, la legitimación estará dada por quién tenga la
facultad constitucional para celebrar concordatos o en su defecto para celebrar tratados
de derecho internacional público77.

c) Materia de regulación concordataria

El objeto de la regulación concordataria es muy variado (cuestiones espirituales,
temporales o mixtas)78, y a modo de ejemplo podemos citar: a) status de los bienes
temporales de la Iglesia en el Estado; c) régimen matrimonial; d) educación religiosa; e)
asistencia espiritual en organismos públicos o privados del Estado; f) creación
de derechos o privilegios a favor de la Iglesia o del Estado para asuntos de índole
administrativos, etc. etc. El único límite respecto del objeto del concordato está dado
por la cláusula implícita nisi aliud bonum commune Eclesiae, ya que nadie, ni siquiera
el Pontífice, puede contratar cuestiones que lesionen contra el bien de las almas y
del derecho Divino79.

75
Esta sección tiene su origen en la Congregación "Super negotiis ecclesiasticis regni Galliarium",
instituida por el Papa Pío VI el 28 de mayo de 1793 para tratar los problemas planteados a la Iglesia a
consecuencia de la Revolución francesa. En 1814 Pío VII extendió a todo el mundo la competencia de
aquel organismo, que llamó "Congregatio extraodinaria praeposita negotiis ecclesiasticis orbis
catholici". Años después León XII cambió su nombre por "Congregatio pro negotiis ecclesiasticius
extraordinariis", el cual permaneció hasta 1967 fecha en la cual el Santo Padre Pablo VI la erigió como
Consejo para los Asuntos Públicos de la Iglesia, sustituido luego por la actual Sección para las Relaciones
con los Estados
76

Constitución Apostólica Pastor Bonus, art. 46.

77
En nuestro País el régimen constitucional sobre los tratados establece que la negociación la realiza el
Poder Ejecutivo (art. 99 inc. 11), luego el texto es remitido al Poder Legislativo para que el Congreso lo
apruebe (art. 75 inc. 22) mediante ley, la que es remitida para su promulgación y publicación en el Boletín
Oficial, fecho lo cual se ratifica y canjean los instrumentos. Ver al respecto: MONCAYO, VINUESA,
GUTIÉRREZ POSSE, Derecho Internacional Público, tomo I, páginas 106-109, Buenos Aires, 1990.

78
CABREROS DE ANTA, M., Comentarios al Código de Derecho Canónico, tomo I, página 68, Madrid
1963.

79
GARDELLA, L. A., Concordato, en Enciclopedia Jurídica Omeba, tomo III, página 612; Buenos Aires
1955.
d) Juridicidad del concordato: su validez y su extinción
En cuanto a la formalización del acuerdo, los ius-canonistas suelen distinguir
tres modos80, siendo el primero el más común: a) concordato ajustado para su validez a
las leyes de la Iglesia y del Estado: para que el acuerdo alcance su plena validez debe
ser "promulgado" por ambos contratantes según el medio legalmente establecido para
ello; b) concordato aceptado por la autoridad eclesiástica o civil y posteriormente por la
autoridad civil o eclesiástica respectivamente: el acto perfeccionador de la validez lo
dará la promulgación posterior; y c) el concordato es aprobado como norma canónica y
el mismo texto es sancionado como ley del Estado: en este caso son dos normas
jurídicas de idéntico contenido.
En cuanto a los motivos que dan lugar a la extinción del concordato 81, los
mismos son muy amplios, a modo de ejemplo: vencimiento del plazo o cumplimiento
de la condición, por mutuo consentimiento de las partes, por extinción del Estado -salvo
manifestación expresa de la soberanía sucesora y de la Santa Sede de continuar con el
pacto-; por denuncia, cumplimiento del objeto, etc.

e) Clases de concordatos
Por su peculiar naturaleza la clasificación de los concordatos difiere
parcialmente de la de los tratados de derecho internacional. A) En razón del objeto los
concordatos pueden ser sobre: 1° Asuntos temporales; 2° Asuntos espirituales; 3°
Mixtos temporales-espirituales. B) Por el modo de celebración pueden ser: 1° formales -
se requiere de la observancia de formas legalmente establecidas para su validez-; 2°
informales, sus efectos jurídicos se producen por el solo consentimiento; 3° mixtos: una
de las partes requiere la formalidad para su validez y la otra no. C) Por razón del tiempo
de validez: 1° Temporales -validez limitada por un plazo o condición cuyo
cumplimiento extingue el concordato-; 2° Perpetuos -tienen validez hasta el momento
80
MONTERO Y GUTIÉRREZ, E., Manual de Derecho Canónico, tomo I, página 259, Buenos Aires,
1950.
81
En general, antiguamente existían tres doctrinas sobre la materia, hoy en día sólo la tercera tiene
vigencia: a) la legal o regalista: los concordatos quedaban sin efecto por la voluntad de la autoridad civil;
b) la teoría de los privilegios: los pactos celebrados por la Iglesia quedan sin efecto con la revocación del
Sumo Pontífice; y c) la doctrina de los pactos: los concordatos quedan sin efecto por la manifestación
común de las voluntades de los contratantes, o, existiendo causa fundada, por la manifestación de uno de
los concordantes. En similar sentido: JIMÉNEZ URRESTI, T. I., Código de Derecho Canónico
comentado, página 12, B.A.C., Madrid, 1995; PIÑERO CARRIÓN, J. M., La Ley de la Iglesia.
Instituciones canónicas, tomo I página 71, Madrid, 1985. CABREROS DE ANTA, M., Comentarios al
Código de Derecho Canónico, tomo I, página 66, Madrid, 1963.
en que es denunciado por alguna de las partes-. Y, para concluir, D) de Paz y de
Amistad.

f) Concordatos y tratados internacionales

Como ya hemos expresado, los Concordatos son pactos internacionales que
celebra el Sumo Pontífice como soberano espiritual o como jefe del Estado del Vaticano
con uno o varios Estados políticos determinados o sujetos del derecho internacional
público. Un tratado es celebrado entre dos -o más- sujetos de derecho internacional
público, en un Concordato uno de los sujetos necesaria y obligatoriamente es la Santa
Sede.
En cuanto a la forma y al modo de celebrarse el "concordato" casi no difiere con
la de un Tratado del derecho internacional público. Pero es la "materia" la que imprime
el sello distintivo entre el Tratado y el Concordato. En efecto, mientras en los tratados
cualquier objeto puede ser transado -y hasta cedido-, en los Concordatos existe una
limitación cualitativa dada por el objeto (cuestiones espirituales, terrenales o mixtas) y
por la misma naturaleza de la Iglesia: nada que implique una lesión al derecho Divino o
al bien de las almas.
Por ello cabe finalizar diciendo que los Concordatos son tratados internacionales
singulares, cuyo fin trascendente es el bien común espiritual.

g) El Código de Derecho Canónico y las normas concordatarias

El canon 3 del CIC establece que Los cánones del Código no abrogan ni
derogan los convenios de la Santa Sede con las naciones o con otras sociedades
políticas; por tanto, estos convenios siguen en vigor como hasta ahora, sin que obsten
en nada las prescripciones contrarias de éste Código.
Por medio de esta norma se dejó claramente establecido que la sanción de una
ley posterior de la Iglesia (CDC) no derogaría ninguna ley anterior referida a convenios
(concordatos y/o cualquier otro tipo de pactos) que la Santa Sede hubiera celebrado con
otro Estado o con sociedades políticas.
La innovación, respecto del Código de 1917, está dada en la incorporación de la
frase "o con otras sociedades políticas"; ello es debido a que es a partir de la Segunda
Gran Guerra cuando comienza el proceso de aglutinación de voluntades nacionales en
órganos supra-nacionales (ONU, OEA, CE. etc.). Tal situación no estuvo contemplada
en 1917 habida cuenta que la Santa Sede no constituía un Estado (lo será, como dijimos
antes, luego de los Pactos de Letrán de 1929) y no existía ningún órgano supra-estatal
de naturaleza estrictamente política, ya que la Sociedad de las Naciones surgió recién en
1919 y fue, durante muchos años un organismo inestable.
El fundamento filosófico jurídico de este canon está dado, en forma primaria,
por el respeto de la justicia conmutativa, y por los principios del derecho Internacional
de pacta sunt servanda82 bajo la cláusula de rebus sic stantibus83.

V- La Orden de San Juan de Jerusalén

a) Historia de la soberanía de la Orden de San Juan de Jerusalén, de Rodas y de

Malta
La Orden de San Juan fue fundada antes de la toma de Jerusalén por los ejércitos
de la Primera Cruzada en 1099. Comenzó como una comunidad monástica dedicada a
San Juan Bautista (de allí su primigenia denominación), que administraba un hospicio-
enfermería para los peregrinos que acudían a Tierra Santa.
El Pontífice Pascual II, en el año 1113, dio la autorización canónica del Hospital
de San Juan, luego el Papa Calixto II aprobó la Regla (año 1120), que fue ratificada por
Su Santidad Honorio II (1123) y por Inocencio II (1130), otorgándosele,
definitivamente, derechos y prerrogativas inherentes a lo que hoy se denomina
“personería jurídica” en el ámbito del derecho canónico.
La situación política y el estado de guerra, luego de la erección del Reino de
Jerusalén por los Cruzados, obligó a la Orden, ya bajo su segundo titular (y el primero
en llamarse Maestre), Frey Raymundo Dupuy, a asumir funciones militares para la
protección de los enfermos, los peregrinos y los territorios cristianos que los Cruzados
habían recuperado de los infieles. Así la Orden del Hospital de San Juan adquirió el
carácter de una Orden de Caballería cumpliendo dos finalidades fundamentales: el
servicio a los pobres y la defensa de la Cristiandad, fines que, desde aquellas épocas a
la actualidad se han mantenido vigentes.

82
PIÑERO CARRIÓN, J. M., La Ley de la Iglesia. Instituciones Canónicas, tomo I, página 71, Madrid
1985. En igual sentido ver en: BENLLOCH POVEDA, A. (dir.), Código de Derecho Canónico, página
12 -comentario al canon 3-, Valencia 1993.

83
JIMÉNEZ URRESTI, T. I., Código de Derecho Canónico comentado, página 12, B.A.C., Madrid
1995.
 En 1291, Acre, el último baluarte cristiano en Tierra Santa cayó en poder de los
musulmanes, la Orden comenzó a retroceder a medida que avanzaban los mahometanos
pero en el camino los caballeros hospitalarios se establecieron de la isla de Chipre para
luego pasar a la isla de Rodas (1310). Allí se instaló el Consejo y las fuerzas armadas de
la Orden. El Gran Maestre se convirtió en Príncipe soberano de Rodas y ejerció el poder
político-temporal convirtiéndose en monarca.
Desde Rodas, los caballeros sanjuanistas encararon la defensa de la cristiandad,
asolando las costas en poder de los infieles y procurando la libre navegación de los
mares. Su efectiva acción de hostigamiento significaron abundantes problemas,
especialmente para los turcos. En diciembre de 1522 el Sultán Solimán el Magnífico
atacó Rodas y los Caballeros tuvieron que capitular, y en enero de 1523, abandonar la
isla. Durante los siguientes siete años la Orden, aun cuando conservó su soberanía
internacional, estuvo sin territorio hasta que, por cesión del Emperador Carlos V (en su
calidad de Rey de Sicilia), obtuvo como feudo soberano las islas de Malta, Gozo y
Comino, así como Trípoli, en el norte de África.
El 26 de Octubre de 1530, el Gran Maestre Frey Philippe de Villiers de l’Isle-
Adam tomó posesión de Malta con la aprobación del Papa Clemente VII. La Orden
debía permanecer neutral en las guerras entre naciones cristianas.
Allí la Orden organizó el Estado y ejerció el gobierno hasta que en 1798,
Bonaparte ocupó la isla de Malta y expulsó a la institución caballeresca. La Orden se
encontró nuevamente sin sede territorial. Vencido Napoleón los ingleses tomaron Malta
en 1801 y, aunque el Tratado de Amiens (1802) reconoció los derechos soberanos de la
Orden sobre la isla, nunca le fue posible hacerlos valer.
Después de haber tenido sedes provisionales en Mesina, Catania y Ferrara, la
Orden finalmente en 1834, se estableció en Roma, donde hasta ahora goza de
extraterritorialidad en el Palacio de Malta (en el número 68 de la Via Condotti) y en la
Villa del Aventino.
Desde 1805 la Orden fue gobernada por Lugartenientes hasta que en 1879, el
Papa Leon XIII, restauró el Gran Magisterio y los honores de Cardenal adjuntos al
cargo. La labor hospitalaria y humanitaria volvió a ser su objetivo principal.
Luego de 1930 a la Orden, luego de arreglada la situación de la Sede Apostólica
cuya entidad internacional le había sido negada por algunos doctrinarios durante el
período 1870-1929, se le comenzó a reconocer la subjetividad del derecho de gentes,
posibilitando, de ese modo, el establecimiento de relaciones diplomáticas con algunos
Estados Europeos, Americanos y muchas de las nacientes repúblicas africanas y
asiáticas.
A ello se le sumaba el trato internacional que recibía la corporación caballerezca
sanjuanista desde 1798 de parte de la Santa Sede, Austria, Estados Itálicos y luego
Reino de Italia y que implicaba el mantenimiento de su soberanía internacional y sus
facultades para actuar –incluso durante las dos contiendas bélicas mundiales del siglo
XX- como entidad procuradora de asistencia hospitalaria en los campos de batalla
conforme la finalidad primigenia con la que había sido fundada.
De esa forma quedaba afirmada la existencia de una subjetividad internacional
ejercida conforme la finalidad canónica de la Orden.
De lo expuesto surge que la Orden es, ante todo, un sujeto del derecho canónico
que cumple, por ello, un fin espiritual acorde a la finalidad de la Iglesia. Por ser un
sujeto canónico está gobernada –en orden a los fines espirituales- por el Santo Padre. El
Papa y el derecho por él dictado, entonces, encausan la soberanía de la Orden en el
campo temporal.
Para cumplir su fin canónico la Orden de Malta se vale –a modo instrumental- de
su estructura política y del ejercicio de soberanía temporal –sin ser un Estado-.

b) Según las normas canónicas

Como toda entidad canónica, la Orden actúa dentro de un marco de legalidad
canónica. Éste está compuesto por normas genéricas y otras de carácter peculiar. Las
genéricas están contenidas, básicamente, en el Código de Derecho Canónico en tanto y
en cuanto no se opongan a las normas peculiares.
Las normas peculiares, por su parte, son aquellas que regulan la vida íntima de la
institución. Aquellas que trasuntan la impronta del fundador de la comunidad y que
marcan concretamente las acciones de la Orden encaminadas al fin propuesto por el
fundador.
Por ello cada Orden, o instituto religioso tiene su Constitución específica que
rige la organización y el funcionamiento 84. La Constitución, para tener validez
jurídica, debe ser aprobada por el Sumo Pontífice, o la autoridad delegada por éste 85.
84
ANDRES, D.J. ; El derecho de los Religiosos, Madrid 1984, página 25 y sgtes.

85
El canon 587 estipula que “1-.Para defender con mayor fidelidad la vocación y la identidad de cada
instituto, en el código fundamental o constituciones de cada uno de ellos deben contenerse, además de lo
que se ordena observar en el canon 578, las normas fundamentales sobre el gobierno del instituto y la
disciplina de sus miembros, la incorporación y formación de éstos, así como el objeto propio de los
Si la Constitución del Instituto ha sido aprobada por el Santo Padre el instituto es de
Derecho Pontificio 86.
Cada orden religiosa tiene un fundador que fue inspirado a responder a una
situación específica en la historia de la Iglesia 87. Las órdenes cuya misión o carisma
responde a asuntos de la actualidad, por lo general, sobreviven, aunque muchas otras se
han extinguido o han sido suprimidas o subsumidas por otras órdenes.
Cada Orden cuenta con un “patrimonio propio” de naturaleza espiritual. El
canon 578 del CDC define cuáles son elementos sustanciales del patrimonio de un
Instituto de Vida Consagrada88: su naturaleza, su fin, su espíritu, su índole y sus sanas
tradiciones (que, para ser tales, tendrán que ser conformes a los deseos y la mente de los
fundadores, tal como fueron aprobadas, en su momento, por la autoridad eclesiástica)89.
En las constituciones de cada Instituto quedarán plasmados los contenidos de su
patrimonio propio. Pero, una vez fijado el mismo, todos, los miembros del Instituto y
los demás miembros de la Iglesia, deberán observar con fidelidad y conservar, el
contenido del mismo.

c) La Carta Constitucional de la Orden de Malta90

Es así, pues, que la Orden de Malta, como sujeto canónico, está regida por una
Carta Constitucional que opera, además, de similar modo que una constitución estadual

vínculos sagrados. 2-. Ese código es aprobado por la autoridad competente de la Iglesia, y sólo con su
consentimiento puede modificarse. 3-. En ese código se han de armonizar convenientemente los
elementos espirituales y jurídicos; pero no deben multiplicarse las normas sin necesidad. 4- Las demás
normas establecidas por la autoridad competente del instituto se recogerán convenientemente en otros
códigos, normas que pueden revisarse y acomodarse cuando sea oportuno, según las exigencias de los
lugares y tiempos”.

86
SANCHEZ y SANCHEZ, J.; Código de Derecho Canónico Comentado, Madrid 1995, páginas 310 y
311. Ver canon 589.

87
El Canon 578 estipula que “Todos han de observar con fidelidad la mente y propósitos de los
fundadores, corroborados por la autoridad eclesiástica competente, acerca de la naturaleza, fin, espíritu
y carácter de cada instituto, así como también sus sanas tradiciones, todo lo cual constituye el
patrimonio del instituto”.
88

Un “instituto de vida consagrada” es una agrupación de fieles católicos que asumen los consejos
evangélicos mediante votos u otro vínculo semejante según normas propias aprobadas por la Santa Sedeo
el Obispo diocesano competente. Este concepto incluye a las llamadas órdenes y congregaciones
religiosas, y a los institutos seculares.
89

CENALMOR, D y MIRAS, J.; El Derecho de la Iglesia. Curso básico de Derecho Canónico,

Pamplona 2004, página 205.
90
Sobre el particular: MONTILLA ZAVALIA, F.A., La Carta Constitucional de la Soberana Orden
Militar de Malta, y su doble naturaleza religiosa y política, en La Ley, tomo 2007-E página 1199.
–sin ser la Orden un Estado, pero ejerciendo soberanía en asuntos políticos y en materia
del derecho internacional.
De modo que la Carta Constitucional de la Orden de Malta es a la misma vez
una particular ley canónica y una norma fundamental de naturaleza política que regula
la estructura y funcionamiento de la Orden y los derechos y deberes de los caballeros y
demás sujetos pasivos de la legislación melitense.
Los precedentes legislativos de la actual Constitución de la Orden de San Juan,
sucintamente, fueron:
1.- La Regla de San Agustín adoptada en los albores por la comunidad hospitalaria.
2.- Los Privilegios Pontificios establecidos en la Bula Papal Pie Postulatio Voluntati de Su
Santidad Pascual II del 15 de febrero de 1113.
4.- La Regla redactada por Frey Raimundo Dupuy aprobada por el Papa Calixto II en el año
1120. Ratificada por Honorio II en 1123, por Inocencio II en 1130. Confirmada por el
Papa Eugenio III en el año 1145. A la Regla, de quince capítulos originales, le fueron
adicionados posteriormente cuatro más.
5.- Estatutos y posteriores modificaciones a él promulgadas por los Grandes Maestres.
6.- La codificación metodológica y orgánica de diversas normas de distintas fuentes
legislativas por orden del Maestre Frey Pierre d`Aubusson realizada en el año 1489.
7.- El Código de Rohan, oficialmente denominado Codice del Sacro Militare Ordine
Gerosolimitano, que vino a ser una revisión sustancial de los Estatutos y Ordenamientos
Capitulares. Su texto fue concluido el 11 de enero de 1777, luego puesto a disposición de
la Santa Sede a efectos de su confirmación pontificia para ser aprobado por Su Santidad
Pío VI mediante la Bula Pastoralium Nobis del 20 de junio de 1779. Finalmente fue
promulgado por el Gran Maestre Emanuel de Rohan Polduc el 1 de octubre de 1779.
8.- El Statuts du Souverain Ordre Militaire de Malte promulgado por el Soberano Consejo el
12 de abril de 1921. Este consistía en un resumen de las normas jurídicas melitenses
vigentes con algunas actualizaciones. A él se anexaban las "Coutumes" "contenant les
conditions auxquelles doivent être conférées les différentes distinctions honorifiques de
l'Ordre ainsi que les figures des costumes et les dessins des croix". y se disponía la
derogación de "Toutes les dispositions contraires aux présents statuts sont tenues comme
sans effet" refiriéndose a las Reglas orgánicas del 17 de septiembre de 1919. La finalidad
de los Estatutos era la de ser "soient une règle sûre de gouvernement et qui puissent, en
même temps, être exhibés à toute réquisition des autorités des divers États". Estos
Estatutos pretendían logra la “récapitulation de dispositions déjà existantes et éparses çà
et là dans les Bulles et Ordonnances, spécialement du siècle dernier".
9.- La Costituzioni del Sovrano Militare Ordine Gerosolimitano di Malta conformate al
codice di diritto canonico fue aprobada y confirmada por Decreto de la Sagrada
Congregación para los Religiosos el 5 de mayo de 1936. Esta Constitución adaptaba y
actualizaba las normas del Código de Rohan al Código de Derecho Canónico y a las
nuevas condiciones de vida del siglo XX. Entre las normas que se legislaron se destacaba
la que ratificaba la dependencia espiritual de la Orden con la Sede Apostólica: "Ai
surriportati articoli statutari che regolano la vita e la disciplina dell'Ordine in quanto
soggetto alle norme del Codice Canonico, non si potrà portare modificazione alcuna
senza il consenso della Santa Sede Apostólica”.
10.- La Carta Constitucional de la Soberana Orden Militar y Hospitalaria de
San Juan de Jerusalén titulada de Rodas, titulada de Malta aprobada por el Breve
Pontificio de S.S. Pío XII Praecipuam Curam del 21 de noviembre de 1956 y
promulgada por el Gran Maestre de 8 de diciembre de 1956, para entrar en vigor el 1 de
enero de 1957. Esta Carta Constitución facultaba a la Orden a redactar un Código
conforme "las normas, el espíritu y las directrices" de la Carta Constitucional y que
debía ser aprobado por la Sede Apostólica. Se fijó como fuente supletoria del derecho
melitense al Código de Rohan en tanto no estuviera en contradicción con la Carta
Constitucional y el Código que debía dictarse. La Carta Constitucional y el Código
suprimieron las costumbres, los derechos adquiridos y los privilegios canónicos que los
contradigan. El Breve Praecipuam curam establecía que la Carta Constitucional era la
Ley fundamental de la Orden, y en concordancia a ello el Gran Maestre, el promulgarla,
dispuso que quedaban "...destruidos, revocados, cancelados y anulados todos y
cualesquiera otros Estatutos, Usos escritos y contenidos en los antiguos Libros y
Volúmenes de Nuestros Estatutos...".
11.- La Carta Constitucional fue nuevamente reformada al comienzo de la
década de 1960 y aprobada por Breve Apostólico Exigit Apostolicum Officium del Papa
Juan XXIII el 24 de junio de 1961. La Carta fue promulgada el 27 de junio de1961,
habiéndose generado a posteriori algunas modificaciones: El artículo 25 -sobre la
Camera dei Conti- fue enmendado por el Capítulo General de la Orden del 28 al 30 de
mayo de 1984. La nueva Carta abrogaba a la aprobada por el Breve Pontificio
Præcipuam Curam de Pío XII.
La reglamentación de la Carta Constitucional fue realizada años posteriores
mediante el dictado del Codice del Sovrano Militare Ordine Ospedaliero di San
Giovanni di Gerusalemme detto di Rodi detto di Malta que fue promulgado por Decreto
Magistral del 1 agosto 1966. Entró en vigor el 1 noviembre 1966. Luego fue objeto de
algunas modificaciones y enmiendas.

d) Análisis de la Constitución de la Orden

La Carta Constitucional, Ley Suprema de la Orden en materia temporal
(política) y norma peculiar en materia espiritual, cuenta de 37 artículos dispuestos en
cuatro títulos, a saber: I- La Orden y su Naturaleza: artículos 1 a 7; II- Los Miembros
de la Orden: artículos 8 a 26; III- Gobierno de la Orden: artículos 12 a 27; IV-
Organización de la Orden: artículos 28 a 37.
De ella brotan numerosas normas que aseveran la dependencia espiritual con la
Sede del Apóstol San Pedro y la finalidad asistencial y caritativa que configura el
patrimonio de la Orden según la terminología canónica (Artículo 2º). Así, en su artículo
4º, la Constitución declara que la Orden “es persona jurídica reconocida por la Santa
Sede; y las personas religiosas, una vez emitidos los propios votos, así como los
miembros de la segunda clase con promesa de obediencia, están subordinadas tan sólo
a los propios Superiores de la Orden. Las iglesias y los institutos conventuales de la
Orden, dispersos por todo el mundo, según el Código de Derecho Canónico, están
exentos de la jurisdicción de las diócesis, y dependen directamente de la Santa Sede.
El artículo 3º declara la soberanía política e internacional de la Orden y luego se
regula su relación con la Santa Sede (artículo 4º). Como emanación de su soberanía la
Orden legisla su propio derecho: el melitense (artículo 5º) y el establecimiento de sus
símbolos soberanos: escudo, insignias y bandera (artículo 6º).
En cuanto a los “súbditos” o sujetos pasivos del derecho melitense, resultan ser
los “caballeros” que se dividen en tres clases, conforme a especiales deberes y
obligaciones de naturaleza espiritual (artículos 8º a 10º)
Luego, mediante los artículos 12º a 14º regula las prerrogativas correspondientes
al Gran Maestre como máxima autoridad soberana de la Orden, los requisitos de
idoneidad del candidato a aspirar tal magistratura y el juramento que debe prestar.
El artículo 15º de la Carta Constitucional es particularmente importante ya que
regula las potestades del Príncipe Gran Maestre, que siendo un soberano (conforme
artículo 12º) su actuar se debe encauzar conforme el ordenamiento legal de la Orden.
Sus potestades se ven morigeradas por la obligatoria participación del Soberano
Consejo y del Capítulo General de la Orden.
Por su parte el artículo 17º regula los supuestos de vacancia transitoria o acefalía
del Gran Magisterio, permitiéndose la designación de un Lugarteniente del Gran
Magisterio o Lugarteniente de Gran Maestre respectivamente. Tal elección la formula el
Consejo Pleno de Estado (artículo 23º).
La Carta continúa regulando la organización del Soberano Consejo que, a modo
de Gabinete de Ministros, con la función de asesorar y asistir al Gran Maestre. Así el
artículo 18º estipula que “Son Altos Cargos: el Gran Comendador; el Gran Canciller; el
Gran Hospitalario y el Recibidor del Común Tesoro, a los que se integran –para formar
el Consejo- seis Consejeros (artículo 20º).
La figura del Prelado de la Orden, que es el superior religioso del clero de la
Orden y vigila la vida religiosa y sacerdotal con el fin de que lo realicen según la
disciplina y el espíritu melitenses, marca la estrecha unión entre la comunidad
hospitalaria y la Iglesia de Roma. El artículo 19º, también regula un proceso mixto de
designación del Prelado, a modo de reconocimiento del “derecho de patronato” como
soberano temporal, del Gran Maestre. En efecto, el Prelado es designado por el Sumo
Pontífice de una terna de candidatos propuestos por el Gran Maestre previo voto
deliberativo del Soberano Consejo. Tal hecho refuerza el reconocimiento de la Sede
Apostólica de la subjetividad internacional y soberanía política de la Orden.
El Capítulo General es la suprema asamblea de la Orden y está constituido por
representantes de las tres diversas clases de caballeros. Se convoca cada cinco años y las
veces que el gran Maestre lo estime oportuno. El Capítulo implica el ejercicio de la
máxima autoridad legislativa de la Orden; se reúne para elegir a los miembros del
Soberano Consejo, a los Consejeros de Gobierno, a los miembros del Tribunal de
Cuentas; para tratar eventuales modificaciones de la Carta Constitucional y del Código;
para conocer y tratar los problemas más relevantes, como el estado espiritual y
temporal, el programa de las actividades, y las relaciones internacionales de la Orden
(artículo 22º).
El Capítulo General, además, ejerce el poder constituyente, al ser la Asamblea
que, cumplidos los requisitos, aprueba las reformas a la Carta Constitucional por
mayoría de dos tercios.
La Orden, como entidad soberana, cuenta con un Poder Judicial completamente
independiente, para juzgar los asuntos regidos por el derecho melitense que no
correspondieran ser tramitadas ante el fuero eclesiástico. Los Tribunales Magistrales se
forman con jueces, presidentes y cancilleres (artículo 26º).
También existe un Tribunal de Cuentas que vigila y controla los ingresos, los
gastos y el patrimonio de la Orden, compuesto por un Presidente, cuatro Consejeros
titulares y dos suplentes (artículo 27º).
A los efectos del buen gobierno administrativo y religioso la Orden se divide en
Grandes Prioratos, Prioratos, Subprioratos o Asociaciones Nacionales (artículos 28º a
35º).