ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

3. POLITICA ECONOMICA

Definición de Macroeconomía:

Es la parte de la ciencia económica que estudia el comportamiento de las

variables agregadas de la economía y evalúa el funcionamiento de la economía en
su conjunto. Son variables agregadas el empleo, la inflación, el crecimiento; se
denominan de esta forma pues corresponden a la suma de los comportamientos de
todos los agentes económicos.

¿Cuándo surge la Macroeconomía?

La macroeconomía surge el siglo XX, particularmente después de la crisis del año 29.
Su impulsor es el economista John Maynard Keynes, hasta ese entonces la economía no se
estudiaba como un conjunto sino el comportamiento de cada agente particular. Pero Keynes
se da cuenta de que en el comportamiento de los agentes existían elementos comunes y
descubre que la economía no es la suma de elementos sino que hay ciclos económicos que
pueden ser depresivos o expansivos.

Este autor, recomienda ciertos criterios de análisis para la economía y surge la política
económica. Se comienzan a construir las variables agregadas y sobre la base de eso se
toman las decisiones.

Sujetos relevantes en macroeconomía:

Familias
Empresas
Estado

Principales variables agregadas que estudia:

Inflación
Crecimiento
Desempleo
Pobreza
Ahorro

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 3.1. Políticas Económicas

Son las decisiones o conjunto de medidas que adopta la autoridad para influir sobre la
marcha de la economía en su conjunto, con la finalidad de alcanzar ciertos logros a través
del uso de ciertos instrumentos o herramientas.

Son sujetos de la política económica por ejemplo, el ministro de hacienda, el

presidente del Banco Central o el tesorero general de la república.

¿Cuáles son las políticas económicas?

• Política fiscal, que se refiere a los ingresos y gastos del sector público,

• Política monetaria (bancos comerciales),

• Política cambiaria (banco central),

• Política crediticia (banco central y bancos comerciales).

La política fiscal influye sobre las tasas de interés de manera indirecta. Si aumenta el
gasto fiscal, aumentan las tasas para que la gente gaste menos.

Los Instrumentos de política económica son:

• En política fiscal, el gasto público y los impuestos.

• En política monetaria, las tasa de interés, la tasa de encaje, las operaciones de

cambio internacional, los pagarés.

• En la política contra la pobreza, los subsidios.

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 Objetivos de la Política Económica:

La política económica centra sus objetivos en las siguientes áreas de

interés:

Crecimiento

Estabilidad en los precios

Pleno empleo

Distribución razonable del ingreso

Libertad económica

Estabilidad

Estas áreas en donde se centran los objetivos de la política económica, pueden ser
coincidentes, coadyuvantes o contradictorios. Coincidentes, tal es el caso de la estabilidad
en los precios y la estabilidad; Coadyuvantes, como el equilibrio en las ventas externas
“libertad económica” con la estabilidad en los precios; y Contradictorios, cuando se habla de
crecimiento con la equidad.

Las Políticas Económicas, son un conjunto de medidas en el ámbito fiscal y

monetario con el fin de lograr el equilibrio económico y la estabilidad de las variables
económicas subyacentes.

Las políticas Macroeconómicas, tienen como fin lograr los siguientes objetivos:
la estabilidad de precios, bajo desempleo, un ritmo de crecimiento adecuado en la
actividad económica, un nivel de inversión apropiado y las cuentas internas y
externas en orden, entre otros.

3.1.1. La Política Fiscal

Como se ha señalado, las decisiones del gobierno en materia de Gasto Público e

Impuestos se plasman en el Presupuesto del Sector Público (Ley anual de presupuesto).

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 El Presupuesto del Sector Público, refleja los bienes y servicios que el Estado
comprará durante el ejercicio en cuestión, las transferencias que realizará y los
ingresos fiscales que obtendrá para hacer frente a los distintos gastos.

La Política Fiscal se ocupa de decisiones sobre; los ingresos y los gastos públicos, el
déficit o superávit presupuestario, los efectos sobre la Renta Nacional, el empleo total y el
nivel general de precios.

Uno de los principales instrumentos, mediante los cuales los gobiernos tratan de lograr
un elevado nivel de actividad económica y estabilidad general de precios, es a través del
manejo de ingresos y gastos totales, y de la relación entre los mismos. Por ello, el
Presupuesto Fiscal se toma como indicador del carácter de la Política Fiscal.

Los impuestos netos son proporcionales a la Renta, mientras que los que se aplican a
los bienes y servicios son independientes. Del nivel de Renta depende el nivel de Gasto
Público y el tipo impositivo, el déficit o superávit presupuestario.

Para los niveles de Renta bajos, el Presupuesto registra un déficit, y para los niveles
de Renta altos, el presupuesta registra un superávit. El déficit puede ser, simplemente, la
consecuencia de la disminución de los ingresos tributarios, derivados de la recesión en la
actividad económica.

Es una de las herramientas del gobierno para llevar a cabo la política económica. El
gobierno hace política monetaria por la vía del ingreso y del gasto, por esta vía consigue
objetivos de política económica.

Objetivos de la Política Fiscal:

Tener una economía estable, de alto crecimiento

Baja inflación

Equidad en la balanza de pagos

Pleno empleo

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 A continuación se analizan los instrumentos de política fiscal:

Política fiscal activa: la que por medio de dos grandes instrumentos como son los Impuestos
y Gasto público, el Estado puede afectar la demanda agregada. Esta política puede ser
procíclica o anticíclica, en la primera, el Estado ahorra parte importante de sus ingresos y de
esta forma generar un efecto multiplicador en la inversión, y afectar a la demanda agregada.
En la segunda, el fisco aumenta la demanda agregada a través del gasto público.

Estabilizadores automáticos: son cualquier hecho del sistema económico que tiende a
disminuir la fuerza de las recesiones y la intensidad de los ciclos expansivos. En ellos no
opera una política decidida por el gobierno, sino un amortiguador automático de la demanda
agregada. Tipos de estabilizadores:

• Impuestos: lo son porque dependiendo del tipo de impuesto, el Estado saca recursos
de la economía y los puede destinar al ahorro o a la inversión y no a consumo. El
grado de estabilizador depende del tipo de impuesto y el destino que se le dé. En el
caso del impuesto a la renta (proporcional) el impacto es mucho mayor. Los
particulares tienen una cantidad de dinero, a mayor renta, mayor impuesto del ingreso
total. El Estado se queda con esos recursos y tiene dos posibilidades, gastarlo o
ahorrarlo. Si lo ahorra produce un estabilizador automático porque la demanda
agregada se ve disminuida. El impuesto proporcional disminuye la propensión
marginal al consumo porque disminuye la cantidad que se tiene para consumir.

• Transferencia del Sector Público: la que pueden ser ayudas económicas o bonos, los
que son estabilizadores en la medida en que el Estado, cuando la economía se
encuentra deprimida, le transfiere a las personas y éstas destinarán estos recursos al
consumo. El Estado recibe recursos de los impuestos, los que en tiempo de expansión
de la economía los destina al ahorro y en ciclos recesivos, puede destinar lo ahorrado
o lo recaudado, a transferencias y con eso mantener el nivel de la demanda agregada.

Ciclo expansivo de la Economía La demanda agregada sube

Ciclo recesivo de la Economía La demanda agregada baja

Lo que se busca es que, cuando exista un ciclo expansivo se disminuya la demanda

agregada por la vía de los impuestos proporcionales, los que no se devuelven a la economía
sino que el Estado los guarda. En caso contrario, cuando se de un ciclo recesivo, el Estado
tiene que aumentar la demanda agregada por la vía de las transferencias.

Existen 3 efectos relevantes, que son los efectos multiplicadores de la política fiscal:

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 • Efecto multiplicador del gasto público; es el resultado que tiene el gasto público en
términos de inversión. Si aumenta el gasto público en épocas de recesión, aumenta la
demanda agregada, pero el punto está en donde se sacan esos recursos. Si estos se
surgen del ahorro no existen efectos relevantes, pero si se saca del endeudamiento o
de la inflación, afecta el crecimiento futuro.

• Efecto multiplicador de los impuestos; por que ellos gravan el consumo y se destinan a
inversión. Se da este efecto al disminuir los impuestos en época de recesión y
aumentarlos en épocas expansión.

• Efecto multiplicador del presupuesto balanceado; consiste que el sector publico no

desequilibre la economía con su presupuesto. Como por ejemplo con el aumento del
gasto publico, se debería aumentar el valor de los impuestos, lo cual reduce a la
economía.

3.1.2. La Política Monetaria

La Política Monetaria se refiere, a las decisiones que las autoridades monetarias

toman para alterar el equilibrio en el mercado del dinero, es decir, para modificar la cantidad
de dinero o la tasa de interés.

Una mayor Oferta Monetaria, o sea, políticas monetarias expansivas, reducirán la tasa
de interés, mientras que las políticas monetarias contractivas, (que reducen la oferta
monetaria), la elevarán.

El Banco Central es el órgano estatal (o ente emisor) responsable de las Políticas

Monetarias y entre sus funciones están:

• Controlar el funcionamiento del sistema financiero.

• Regular la cantidad de dinero circulante y observar la evolución del crédito en la

economía.

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 • Es el agente financiero y depositario del estado y representante ante las instituciones
internacionales.

• Concretar y administrar las reservas y los activos externos del Estado.

• Incentivar el desarrollo y fortalecer el mercado de capitales.

• Actuar como “banco” de los bancos comerciales.

• Decidir la emisión de dinero.

• Regular el nivel de la tasa de interés y cotización, mediante la aplicación de las

políticas monetarias.

• Controlar, intervenir y hasta liquidar a algún banco comercial.

El objetivo de la aplicación de las herramientas monetarias, es el de lograr un

determinado nivel de liquidez (que afecta nivel de inflación) en la economía.

Entre las Herramientas Monetarias están:

• La Tasa de Interés: Determina el Costo Mínimo del Dinero (del financiamiento), la

establece el Banco Central, recibe el nombre de Tasa Referencial o Tasa Madre.
Sobre ella, se fijan las restantes tasas de interés del Sistema Bancario y Financiero.

• Reserva Legal o Encaje a las Operaciones de los Bancos (efectivo mínimo o encaje
bancario): El Banco Central establece que un porcentaje de los depósitos que los
Banco Comerciales captan, debe quedar en reserva sin poder transformarse en
préstamos. Y así al aumentar el porcentaje de fondos inmovilizados, se otorgan
menos créditos, lo que provocará una disminución en la cantidad de dinero circulante
y bajará la tasa de interés.

• Redescuento (préstamo a los bancos): La cantidad de dinero que los bancos tomen en
préstamo dependerá de la Tasa de Redescuento fijada por el Banco Central. Si el
Banco Central aumenta la tasa de redescuento, los bancos comerciales tomarán
menos préstamos y se reducirá la oferta de dinero y aumentará la tasa de interés.

• Operaciones en Mercados Abiertos de Títulos Públicos (compra-venta de títulos

públicos): La emisión y venta le permite financiar el gasto público. Cuando el Banco
Central vende bonos públicos, retira dinero de circulación, reduciendo la oferta de
dinero y produciendo una subida de la tasa de interés, cuando los compra (rescata),
inyecta dinero en el mercado, provocando la caída de la tasa de interés.

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 • Tipo de Cambio. Es la relación de precios de la moneda nacional frente a una moneda
extranjera. El Banco Central puede fijar el tipo de cambio (t/cF) o dejarlo libre a
determinación del mercado (t/cL).

• Operaciones en el Mercado Cambiario: Cuando vende dólares, que tiene en reserva,

provoca un aumento de la oferta de éstos, lo que hace bajar el precio de mercado
(cotización), como consecuencia, sacará dinero nacional del mercado y aumentará la
tasa de interés.

• Apelación directa: rápida, barata y limitada.

En resumen:

Mucho Dinero en el mercado: - Sube el redescuento

- Vende dólares
- Reduce oferta de dinero, aumenta la tasa de
interés
- Aumenta la Reserva Legal

Liquidez, Poco Dinero: - Baja el redescuento

- Compra dólares
- Aumenta oferta de dinero, baja la tasa de
interés
- Baja Reserva Legal

El Banco Central utiliza la Política Monetaria a través de, la Tasa de Interés y el

Encaje Bancario: Con la Tasa de Interés, determina la liquidez del Sistema y regula la
relación entre M1 y M2 y M3. Y con el Encaje, determina la relación entre la Base Monetaria y
el Dinero de Alta Potencia (agregados monetarios).

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 Gráfico Nº 1: Base Monetaria y Dinero de Alta Potencia

BASE MONETARIA
Efectivo +
Reservas
Bancarias

M1 M2 + M3
DINERO DE ALTA POTENCIA

La Base Monetaria, es el dinero circulante que está en las manos de los particulares
(familias), más la reserva de los bancos comerciales. La Base Monetaria tiene como
contrapartida las reservas de oro y divisas en poder del Banco Central, los préstamos de éste
al sector público y a los bancos y otras cuentas.

De la definición de la Base Monetaria, se deduce que todo aumento de los activos del
Banco Central conducirá a un incremento de la base monetaria. Este incremento implicaría
un aumento de los activos líquidos del sistema bancario, siempre que dicho aumento no se
haya traducido únicamente en una elevación del efectivo en manos del público. Asimismo,
toda disminución de los pasivos monetarios del Banco Central sin modificación de los activos
en su poder, conduce también a una expansión de la Base Monetaria.

Los factores de creación (o aumento) de la Base Monetaria son:

• Los superávit de la Balanza de Pagos, ya que representan un aumento de las

reservas exteriores.
• Los déficit presupuestarios, en cuanto se financien mediante la emisión de billetes, ya
que esto se traduce en un aumento del crédito en Cuenta Corriente del base Fiscal.
• La compra de títulos de la deuda pública u operaciones de Mercado Abierto. Tiene
lugar cuando el Banco Central compra o vende títulos del Estado en mercados
financieros.
• Los aumentos del crédito al sistema bancario: El Banco Central puede incrementar el
crédito de los distintos intermediarios financieros bancarios facilitándoles la cobertura
de los coeficientes legales.

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Los factores de absorción (o disminución) de la Base Monetaria son:

• Déficit de la balanza de pagos.

• Superávit presupuestario.
• Venta de títulos de deuda pública.
• La disminución del crédito al sistema bancario.

La Base Monetaria puede ser afectada positiva o negativamente por dos tipos de
factores los autónomos y los controlables.

Los factores autónomos y los controlables:

• Factores Autónomos: Su actuar no puede ser controlada directamente por el Banco

Central, son el sector público y el sector exterior.

• Factores Controlables: La autoridad monetaria puede inferir sobre la evolución de la

Base Monetaria, a través del Crédito al sistema bancario y la compra o venta de títulos
públicos.

La evolución de los activos líquidos del sistema bancario, como componente de la Base
Monetaria, dependerá de: Cuál haya sido la evolución de los factores autónomos de creación
de liquidez y la actuación compensativa o no del Banco Central, a través de los factores
controlables. También dependerá de cómo haya evolucionado el efectivo en manos de
privados (o familias).

3.1.3. Superávit y Déficit Fiscal

La meta básica de cualquier gobierno es mantener una estabilidad. Para lograr esto el
Estado siempre busca tener mayores ingresos que gastos. Lo anterior, quiere decir mantener
el nivel adecuado gasto y superávit.

En cuanto al Gasto Óptimo en el producto potencial, el rol de la política fiscal es saber

cuál es este gasto óptimo y cuál será el producto potencial de la economía. Este gasto debe
moverse dentro de las Fronteras de Posibilidad de Producción (FPP) de Chile, porque si no
el país gastaría más de lo que realmente tiene. Por esto es necesario que exista un superávit
estructural, en los años con mayor crecimiento se debe gastar menos y guardar ese
excedente, para así no sobrecalentar la economía.

Problemas con el superávit estructural:

a) Calcular el producto potencial (muy difícil).

b) Rigidez del gasto publico.

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c) Seriedad de las cuentas fiscales.

4 SECTOR PÚBLICO

El sector público es importante en la economía por las siguientes razones:

• Corresponde a un porcentaje importante del producto interno bruto (PIB) del país, es
decir, de los bienes y servicios producidos. En Chile, el sector público representa el 35% del
PIB, el cual se reparte entre el sector público central (25%), empresas públicas (6 o 7%) y
municipalidades el 3%.

• Dado que, por medios del gobierno se desarrollan y gestionan las políticas
económicas.

• El Estado establece leyes conforme a las cuales se realiza o desarrolla la economía,

como por ejemplo establece las reglas, conductas, obligaciones y derecho de las empresas.

• El Estado, a diferencia de los demás agentes económicos, tiene las decisiones muy
concentradas, porque las toma una persona, como el ministro de hacienda. En el sector
privado en cambio las decisiones están más atomizadas o divididas. Por esto,
cuantitativamente el sector privado tiene más influencia, pero cualitativamente el sector
público tiene un poder de decisión mayor.

El sector público tiene una importancia distinta en cada país, lo que depende del
tamaño y al poder que tiene en la economía. Históricamente, el papel del sector público ha
evolucionado con el tiempo, el Estado, a fines del siglo pasado desempeñaba un papel más
de vigilante y de defender al país. A principios de siglo comenzó a tener una participación
más importante en la economía, sobre todo después de la gran depresión del año 1929. Lo
que genera consecuencias como:

• Aparece el Estado de Bienestar, que entrega una provisión de servicios a la sociedad,

como salud, vivienda y educación.

• El Estado adquiere una función reguladora, empieza a intervenir y regular la actividad

económica.

• El Estado asume un rol empresarial, empieza a tener empresas.

Estas actividades del Estado ha sido cuestionada en los tres ámbitos: por una
ideología de privatización de las empresas, de bienestar por el costo social que tiene la
prestación de servicios. En materia de salud, AFP y pensiones se le da un rol más importante
a las personas, y en materia reguladora se desregulariza.

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 4.1. Ingresos Públicos

El sistema tributario de Chile constituye la principal fuente de los ingresos públicos. Es

decir, el sistema tributario de un país está diseñado para obtener recursos de los habitantes,
quienes de esta forma contribuyen a financiar el cumplimiento de las funciones que el Estado
debe realizar en beneficio de todos. Esto último, se conoce como el gasto público.

Cabe señalar, que las utilidades de las empresas públicas y las donaciones (de países
extranjeros o de empresas privadas), constituyen fuentes segundarias de los ingresos
públicos.
Los ingresos públicos se pueden clasificar en contractuales como las donaciones o los
empréstitos1, y los extra contractuales tales como los impuestos, tasas, contribuciones,
multas, comisos (pérdida de los efectos del delito), confiscaciones, herencias intestadas y
herencias yacentes.

4.1.1. Principios Tributarios en la Legislación Chilena

A continuación se estudian los principios tributarios establecidos por la legislación

chilena:

1. Principio de la legalidad del impuesto: el artículo 62 inciso 1 de la Constitución Política

de la República, establece que “Al presidente de la república le corresponderá la iniciativa
exclusiva para imponer, suprimir, reducir o condonar tributos de cualquier clase o naturaleza,
establecer exenciones o modificar las existentes, y determinar su forma, proporcionalidad o
progresión”. Es una ley de iniciativa exclusiva del presidente, sólo él puede presentar el
proyecto y modificarlo, se aprueba por simple mayoría y cuyo origen está en la cámara de
diputados.

La iniciativa exclusiva es un mecanismo de control y a al vez una facultad del

presidente. El presidente tiene la facultad de modificar los impuestos, pero a la vez es un
ente de control, dado que si el congreso no lo aprueba el presidente no lo puede modificar.
Esta ley es un límite a la facultad, dado que el presidente no puede modificar los impuestos
por vía reglamentaria, sólo por ley, y está sometido por tanto al control de constitucionalidad.
2. Principio de Igualdad tributaria: en el artículo 19 número 20 de la Constitución Política
de la República, se establece que la igualdad tributaria es una concreción o especificación
del principio general de igualdad ante la ley, porque la ley garantiza la igual repartición de los
tributos. Este es un principio básico de igualdad frente a la legislación tributaria. Sin embargo,
la constitución permite como elementos de discriminación:

1
Se constituyen por los anticipos u otras obligaciones de créditos.

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• La proporción

• La forma

• La progresión

La constitución establece que no se puede discriminar de manera subjetiva, como por

ejemplo, entre mujeres y hombres, pero sí en cuanto a la forma, la proporción o la
progresión. Es decir, la ley habla de la no discriminación arbitraria, pero eso no implica que
no se pueda discriminar si es que existe una razón.

3. Principio de la no discriminación: la Constitución Política de la República en el mismo

artículo, 19 números 20 inciso 2, establece que: “en ningún caso la ley podrá establecer
tributos manifiestamente desproporcionados o injustos”.

4. Principio de la unidad presupuestaria de los impuestos: la Constitución Política de la

República en el mismo artículo, 19 números 20 inciso 3 y 4, establece que: “los tributos que
se recauden, cualquiera sea su naturaleza, ingresarán al patrimonio de la nación y no podrán
estar afectos a un destino predeterminado”. Lo que se busca es que haya un fondo común de
ingresos, en donde no se pueda identificar su procedencia.

Por Ejemplo:

Con anterioridad, a la constitución de 1980, existían los impuestos de

afectación destinados a un fin particular, como el impuesto a las carreras de caballos
que reunía recursos para el servicio nacional de menores.

La constitución de 1980, exige que todos los impuestos que se recauden se acumulen en un
fondo común, lo que permitirá saber con cuánto cuenta el gobierno.

Por Ejemplo:

El plan auge no hay impuestos de afectación. El equilibrio presupuestario en

el plan auge consiste en una igualdad entre los gastos y los ingresos. Lo
inconstitucional es que el ingreso esté predeterminado a un fin, pero como en el plan
auge no se da, no es inconstitucional.

Excepciones al principio de no afectación:

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 • La ley podrá autorizar tributos que estén afectos a fines de defensa nacional.

• La ley podrá autorizar que los tributos que gravan actividades o bienes que tengan
una clara identificación regional o local puedan ser aplicados, dentro del marco que la
misma ley señale, por las autoridades comunales o regionales para el financiamiento
de obras de desarrollo.

4.1.2. Finalidades de los Impuestos

La finalidad de la recaudación de impuestos, responde básicamente a cinco criterios

que dan la orientación al destino del ingreso público. Los que, se señalan a continuación:

i) Financiar el gasto público.

ii) Ser un instrumento de política fiscal que le permiten adoptar al gobierno, las medidas
procíclicas o anticíclicas en contra el ciclo expansivo. Es así, como los impuestos promueven
o desalientan un ciclo expansivo, de esta forma puede existir mucho gasto y poco ahorro, el
fisco aumenta los impuestos para disminuir el consumo y aumentar la tasa de ahorro de la
economía. En caso contrario, pueden bajar los impuestos para que la gente tenga más plata.
Se propone que haya impuestos flexibles, es decir, que cuando haya ciclos expansivos el
Estado pueda aumentar los impuestos y esa recaudación la destine al ahorro, de modo que
en ciclos recesivos, devuelva esos impuestos. El problema que se presenta con los
impuestos flexibles, es que si se le da al fisco la posibilidad de recaudarlos, este colchón de
ahorro puede ser gastado por el Estado en cualquier momento, y además, no existen en la
realidad porque generalmente suben, no bajan.

iii) Como incentivo al comportamiento o a las actividades, por ejemplo, la exención del
impuesto al valor agregado (IVA) a la importación de autos para discapacitados.

iv) Permiten ser una herramienta para manejar las externalidades.

v) Permite la redistribución de los ingresos, como por ejemplo, el impuesto a la renta o a la

herencia (impuestos progresivos).

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 4.1.3. Clasificación de los Ingresos Públicos

Los ingresos públicos pueden clasificarse en:

Ingresos corrientes y de capital: los que se refieren en primer término a los ingresos
corrientes que corresponden a las operaciones del Estado y son netos. En segundo lugar, se
refiere a los ingresos de capital que corresponden a los ingresos por enajenación de activos
o endeudamiento (privatizaciones o préstamos pedidos).

Ingresos contractuales y extracontractuales: los ingresos extracontractuales son aquellos que

provienen de los impuestos, tasas, contribuciones, etc.; en cuanto a los contractuales hacen
referencia a los ingresos provenientes de donaciones o empréstitos.

Utilidades de las empresas públicas: el fisco es la expresión patrimonial del Estado, por lo
que las utilidades que genera le pertenecen al Estado. Estas empresas deben remitir sus
utilidades al Estado, pero históricamente han existido problemas, dado que las empresas
estatales argumentan que esos recursos deben ser destinados a nuevas inversiones. El
Estado ha establecido legalmente que las empresas públicas deben pagar adicionalmente al
impuesto a la renta de primera categoría, un impuesto especial del 40% de las utilidades
generadas. Lo anterior, responde a dos finalidades del Estado:

• Evitar que haya una negociación política por ese 40%.

• Para asegurarse de que el Estado al evaluar un proyecto lo haga en términos

semejantes de como lo hace un privado, esto es, incluyendo los impuestos.

Al hacer un proyecto hay que evaluarlo, y determinar la rentabilidad del mismo. Dentro de
esta rentabilidad se incorporan los ingresos, los costos y los impuestos. Estos impuestos son
de especial importancia porque afectan mayormente la rentabilidad del proyecto.

Donaciones: esta no es actualmente una fuente importante de ingresos para chile, dado que
las donaciones de países extranjeros no son permitidas debido a que el país ya superó el
límite que lo incorporaba como un país subdesarrollado. Pero, en cuanto a las donaciones de
los privados en chile estas representan un pequeño porcentaje del ingreso en Chile.

4.1.4. El Tributo

Es una prestación obligatoria en dinero exigida por el Estado en virtud de su facultad

de imperio y que por regla general no da lugar a una contraprestación. De inmediato
hacemos la advertencia que el término tributo es un concepto genérico que comprende
cargas tributarias denominadas impuestos, contribuciones, tasas, derechos, patentes y
peajes.

Existen diversos tipos de tributos:

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a) Impuestos: tributos que no tienen como contrapartida una contraprestación directa.

b) Contribuciones: tributos en los que existe una contraprestación en ciertos servicios

prestados por el Estado, pero que no tienen un valor equivalente. Se pagan por lo bienes
raíces, por lo que son un impuesto territorial.

c) Tasa: tributo en el que existe una contraprestación directa y equivalente, si no hay tasa
no hay servicio. Un ejemplo es lo que se paga en el registro civil para obtener un certificado
de nacimiento.

Elementos de los tributos

El principio de legalidad constituye una limitación a la potestad de imperio del Estado

de establecer tributos a través de los órganos legislativos. Se sabe que sólo por ley se
pueden crear los tributos, pero ello todavía no es suficiente, en efecto el establecimiento de
los tributos no pasa por una creación genérica, como por ejemplo decir “todos los que gastan
deberán pagar un impuesto equivalente al 20% del gasto”. Por el contrario el principio de
legalidad impone la necesidad que la descripción del hecho, acto o convención que será
afectada por impuestos sea precisada en tales términos que al ejecutarse ese hecho o acto o
celebrarse el contrato o convención no quede ninguna duda que dará nacimiento a la
obligación tributaria.

Desde otra perspectiva, el principio de legalidad impone la necesidad que los

contribuyentes sepan, concretamente, sus derechos y obligaciones tributarias. Como
también, indica que no basta elegir el objeto impositivo sino que además exige que en cada
caso el tributo que se establezca deba estar perfectamente descrito, ello implica que el
legislador deberá preocuparse en cada caso de precisar con toda claridad a quien gravar,
que gravar y cuanto gravar.

Al responder estas interrogantes quedará claramente establecido cuales son los

elementos de los tributos. En efecto, cuando se responde la interrogante ¿Que gravar? Se
estará haciendo referencia al primer elemento, esto es el hecho gravado; luego cuando se
responda la interrogante de ¿A quien gravar? se estará refiriendo al segundo elemento, esto
es el contribuyente y, finalmente, cuando se responda la interrogante ¿Cuánto gravar?
estaremos haciendo referencia a la base imponible y la tasa impositiva.

El hecho gravado, hecho imponible o hecho generador de impuesto

Conforme al principio de la legalidad de los tributos significa que ellos sólo pueden ser
creados por ley, lo que no significa que el legislador diga que se crea un tributo determinado,
o sea no basta una descripción genérica, por el contrario el principio de legalidad exige
además que en cada caso el tributo que se establezca quede perfectamente determinado, se
describa acertadamente el hecho, acto, contrato o convención que en definitiva dará
nacimiento a la obligación tributaria.

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 Debemos recordar que cuando se piensa establecer un tributo lo primero que debe
determinarse es el objeto impositivo, así por ejemplo, se erigirá el ingreso o el gasto o
consumo.

Una vez elegido el objeto impositivo corresponderá dar requerimiento a las exigencias
del hecho gravado, describir concretamente cuál es el hecho, acto o contrato o convención
será gravado con el impuesto que se pretende establecer, en virtud de tales ideas podemos
decir entonces que el hecho gravado son los presupuestos establecidos en la ley, cuya
ocurrencia en los hechos da nacimiento a la obligación tributaria, o sea se trata entonces de
describir circunstancialmente los presupuestos fácticos en forma abstracta lo que se gravará
con el tributo, de manera que una vez que se hayan concretado en la realidad, tales
supuestos fácticos, vale decir, una vez que se ha ejecutado el hecho o acto o celebrado el
contrato o convención se hará realidad lo gravado por el legislador y nacerá la obligación
tributaria.

Los elementos propios del hecho gravado son:

a) Sus presupuestos deben encontrarse establecidos en la ley. Exigencia muy obvia y que
se deriva del principio de legalidad.

b) El contenido de la descripción legal debe reflejar el objeto impositivo.

c) El hecho gravado debe fijarse con la finalidad que cada vez que los presupuestos fácticos
que describe el legislador debe dar nacimiento a la obligación tributaria. Se hace referencia
con los elementos particulares descritos a la imposibilidad que las partes o contribuyentes
puedan alterar en sus contratos o convenciones lo establecido por ellas, aún cuando ellos
hubieren pactado que la carga tributaria corresponderá a uno que por ley no le corresponde
ni pueden decir que el contrato celebrado no está afecto a ningún tributo.

Los Impuestos:

En términos muy simples diremos que los impuestos son aquellos tributos
que debe pagar el contribuyente, obligatoriamente sin que este reciba en forma
inmediata una contraprestación a cambio.

Los impuestos permiten financiar al Estado, es decir, al aparato estatal de

gobierno y la estructura Estatal. Por lo que se definen como, las fuentes del ingreso
del Estado y la voluntad redistributiva.

Principios que rigen a los impuestos:

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 • Del Beneficio: establece que uno debe contribuir al Estado en beneficio de lo que uno
recibe del Estado (tengo más del Estado, pago más al Estado).

• De la Capacidad de Pago: en función de la capacidad para pagar impuestos.

• De la Equidad Horizontal: apunta a una línea horizontal. Igual ingreso, igual pago de
impuestos. Independiente de la religión, color, trabajo, ideología, etc.

• Equidad Vertical: el que gana más debe pagar más impuestos.

• Eficiencia y Neutralidad: eficiencia en el gasto del Estado para recaudar el impuesto.

Los gastos en la recaudación del impuestos deben ser menos que lo recaudado (dar
positivo).

La neutralidad se refiere a que la estructura tributaria no tiene que cambiar la

estructura de incentivos al interior de una economía. Rebaja neutra de impuestos es que a
todos se les baja lo mismo. No es posible el “impuesto diferenciador”, en el que el Estado
decide incentivar o desincentivar un área económica, por ejemplo los libros sin impuestos no
existiría neutralidad.

Existen diferentes criterios de clasificación de los impuestos, en este material se

abordarán las dos más relevantes, de acuerdo a los objetivos de nuestro programa de
estudio.

a) Clasificación sobre la base de aplicación; se dividen en:

Impuestos Directos: se aplican directamente sobre el ingreso de las personas (impuesto a la

renta).

Impuestos Indirectos: se aplican al consumo, son indirectos porque se asume que el

consumo es una manifestación indirecta de mi capacidad de pago.

b) Clasificación sobre el efecto que estos producen en la renta de las personas. El criterio de
clasificación en este caso en función del porcentaje del impuesto sobre el nivel de renta. En
donde, se clasifican en:

Impuestos Progresivos: los que a mayor renta, mayor volumen de impuestos sobre la renta.
“Mientras más gano, más pago”. Estos se imputan “por tramos” de ingresos de los
contribuyentes.

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Impuestos Proporcionales: impuestos que no varían en función de la base imponible.

Impuestos Regresivos: aquellos cuyo porcentaje sobre la renta de las personas, aumenta en
la medida que disminuye la renta.
La Estructura Tributaria de Chile es una estructura profundamente regresiva. Lo que
se traduce en que, en Chile, cualquier renta está afecta a impuestos. Mientras más simple es
el sistema tributario, más se recauda ya que hay más intención a pagar impuestos. Esta
estructura se compone principalmente de los impuestos directos e indirectos, que
corresponden a la primera clasificación presentada.

Gastos Públicos

Es todo el gasto que realizan los organismos del Estado, tanto el fisco, las empresas
fiscales, semifiscales (como CONAF) y autónomas (el banco central o las municipalidades).
La finalidad del gasto público es que a través de él se conocen las prioridades reales del
gobierno.

Desde un punto de vista económico, el gasto público se clasifica en:

Gasto Público Corriente: la generalidad de los gastos que realiza el sector público es en
bienes y servicios de consumo, incluyendo las transferencias (pagos que realiza el Estado
sin que exista una contraprestación, como los subsidios, las jubilaciones o las pensiones).

Gasto de Capital o Inversión Pública: gastos en bienes destinados a producir otros bienes.
Este se sub-clasifica en i) inversión de asignación central: la decisión la toma el poder
central, y es por ejemplo, la compra de un auto para el presidente destinado a transporte. ii)
Inversión de asignación sectorial: la realiza cada ministerio sectorial, por ejemplo, se decide
mejorar el puerto de mejillones, la que debe ser aprobada por el gobierno, iii) Inversión
sectorial de asignación regional (ISAR): es la parte de la inversión decidida en las regiones
por el consejo regional en base al FNDR (Fondo Nacional de Desarrollo Regional). Estos
fondos son generales y especiales, algunos de ellos tienen destino sectorial, por ejemplo,
para la educación; y iv) Inversión sectorial de asignación local (ISAL): quienes deciden son
las municipalidades.

Es posible, además, clasificar el gasto público se clasifica en:

Gasto Social: parte del gasto público destinada a satisfacer directa o indirectamente
carencias o necesidades en materias básicas, como pobreza, vivienda, educación, salud y en
algunos casos seguridad. Para efectos de la autoridad, se considera gasto social todo lo que
corresponda a los ministerios. El gasto social se divide en gasto social neto y teórico. El
gasto social neto corresponde a lo que se destina directamente en beneficio de las personas
en prestaciones directas.

Gasto General: todo el gasto que no es social.

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 Dentro del gasto público se destaca el concepto de evaluación social de proyectos,
según el cual, la idea es que todo gasto público sea evaluado desde el punto de vista de su
utilidad social. Pretende determinar de acuerdo a una pauta y un procedimiento de
evaluación común, la rentabilidad o utilidad social de un proyecto, lo cual permite tomar las
decisiones del gasto público.

A continuación se presentan los principios constitucionales que rigen en el gasto

público:

1. Principio de la legalidad del gasto público: en el artículo 89 de la Constitución Política de

la República, se establece que todo gasto público debe estar aprobado por ley. Dentro de
estas leyes hay algunas de carácter permanente que autorizan gastos permanentes como los
sueldos de los funcionarios públicos y otras de carácter variable, como la ley de presupuesto
que incluye gastos permanentes pero también gastos anuales.

2. Principio de la iniciativa legal del presidente: en el artículo 24 y artículo 62, inciso 4 del
número 2 al 4 de la Constitución política de la República, señala el principio más importante
por el cual el presidente tiene iniciativa exclusiva para efectuar el gasto público, pero a la vez,
como límite a esta facultad esta el hecho de que debe ser aprobado por el congreso.

3. Principio de la responsabilidad del presidente respecto del gasto público (que se

encuentra establecido en el artículo 32 número 22 de la Constitución Política de la
República).

4. Principio de gastos de emergencia: la constitución establece la posibilidad de que el

presidente, con la firma de todos los ministros, pueda decretar pagos no autorizados por ley
par atender necesidades impostergables derivadas de calamidades como terremotos.

4.2.1. Presupuesto Público

Es el cálculo y programa de acción elaborado por el Estado, destinado a fijar la

aplicación de los recursos al logro de sus finalidades, dentro de un período determinado,
normalmente un año.

Este presupuesto tiene dos partes fundamentales:

1) La estimación de los ingresos: en el presupuesto deben establecerse las fuentes de los

ingresos y la estimación de los rendimientos de cada fuente. Estas estimaciones son una
facultad privativa del presidente, no pueden ser cuestionadas ni por el congreso ni por la
contraloría. Dentro de estos ingresos están:

• Tributos: el presidente estima cuánto va a ser por ejemplo la recaudación por el

impuesto al valor agregado (IVA) al año, para lo cual tiene que estimar el crecimiento del

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país, la inflación y las principales variables económicas. Estos ingresos siempre tienen que
estar asociados a un gasto.

• Utilidades de las empresas públicas, otros.

2) Fijación al límite de los gastos: el gasto tiene dos componentes:

• Gasto permanente, se establece por ley y para siempre, como por ejemplo las
pensiones.

• Gasto variable: este es el único que se vota en el congreso, y asciende a un 40% del
total. Este 40% es el límite máximo del gasto, el presidente está facultado a gastar hasta esa
cantidad, pero eso no implica que no pueda gastar menos. Es una autorización de gastos, no
una orden. Estos gastos el congreso sólo puede aprobarlos, rechazarlos o disminuirlos, pero
nunca aumentarlos.

El presupuesto tiene que tener una igualdad entre ingresos y gastos. Expresamente no
lo dice así la ley, pero sí dice que se debe indicar la fuente con cargo a la cual se hace el
gasto. El artículo 89 de la Constitución Política de la República, establece que: “las tesorerías
del Estado no podrán efectuar ningún pago sin en virtud de un decreto o resolución expedido
por autoridad competente, en que se exprese la ley o la parte del presupuesto que autorice
aquel gasto”.

De lo anterior, se pueden extraer las instituciones que intervienen en el gasto público,

las que se definen a continuación:

• Tesorería general de la república: recauda los ingresos públicos y depende del

ministerio de hacienda. Es quien tiene la cuenta corriente del estado o CUF (cuenta única
fiscal).

• Dirección de presupuestos: encargada de construir, programar y administrar el

presupuesto. Es la que aprueba los gastos, en cuanto a los gastos permanentes, le entrega
1/12 a cada oficina pública mensualmente.

• Contraloría general de la república: lleva la contabilidad general de la nación vigila que

los gastos se hagan de acuerdo la ley.

• Ministerio de Planificación (MIDEPLAN): tiene a su cargo la evaluación social de

proyectos.

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 Fases de la Gestión Presupuestaria

La gestión presupuestaria del Estado se puede analizar por medio de la segregación

de los ciclos de dicha de gestión.

Fase 1 de previsión y programación: le corresponde al poder ejecutivo, quien propone una

ley de presupuesto y el congreso la aprueba o la rechaza. Este proceso se inicia a fines de
Junio o principios de Julio de cada año a cargo de un ministerio.

En Julio se envía el presupuesto a la DIPRES (ministerio de hacienda) y a MIDEPLAN, que

evalúa el presupuesto y ven si están dentro del marco económico del país. Ahí van al BIP
(Banco Integrado de Proyectos) y se verá si es socialmente rentable.

En agosto se juntan representantes del MINEDUC y de MIDEPLAN y DIPRES, todos

exponen sus presupuestos y los tratan de defender, y se llega uno más o menos estable.

A fines de agosto se tienen los presupuestos de los ministerios, el ministro de hacienda los
junta, estudia la proyección para el próximo año de inflación, crecimiento, precio del cobre,
etc..

Para las primeras semanas de septiembre, el ministerio de hacienda le hace los últimos
arreglos y viene la discusión entre el ministerio y el presidente.

Después de eso, queda el presupuesto definitivo, por lo que comienza la segunda fase.

Fase 2 Discusión en el congreso: el proyecto debe entrar en el congreso por lo menos tres
meses antes de que empiece a regir el presupuesto. El congreso tiene un plazo de 60 días
para la aceptación desde la fecha de presentación, lo que se establece en el artículo 64 de la
Constitución Política de la República. Este artículo dice que si no ha sido despachado el
presupuesto, rige la ley de presupuesto del año anterior.

Figura Nº 1: Presupuesto

Organismos ------------Item-----------Subitem---------------Glosa (forma

como se debe
hacer el gasto
público)
Partidas

Programas

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 Todos los años se pide una autorización de endeudamiento, si el endeudamiento es
mayor a lo que se ha establecido para el gobierno del presidente, esta autorización tiene que
aprobarla el senado con un 2/3 de la votación favorable de sus miembros.

De acuerdo al artículo 64 de la ley de presupuesto, el presupuesto sólo puede tener

origen en la cámara de diputados. La diferenciación de origen tiene importancia para el veto.

Fase 3 de Ejecución: aprobado el proyecto de ley en el congreso viene la etapa de ejecución,

que la ejerce el ejecutivo a través de la dirección de presupuesto, cada miembro de la
dirección de presupuesto lo hace de acuerdo al programa de caja, que le otorga a cada
ministerio 1/12 mensual. El presidente dicta instrucciones y éstas las aplica la dirección de
presupuesto.

Fase 4 de Control y Evaluación del Gasto; el control se divide en:

Evaluación o control legal del gasto, es decir, si se ha hecho de acuerdo con los
procedimientos establecidos. Lo realiza la contraloría general de la república.

Control sustantivo del gasto, si el gasto se justificaba o no y si fue eficaz para la finalidad
prevista. Lo cual lo ejecuta el congreso.

Con el control de la contraloría igual hay responsabilidad, pero responsabilidad

individual. La evaluación (revisar la eficacia y eficiencia del gasto público) se hace muy poco.
Se entiende por eficacia es lograr la finalidad y, por eficiencia, hacer más con menos dinero.

Desde el punto de vista del control sustantivo que se hace a posteriori, pero no se
hace de manera sistemática. Siempre el gobierno de turno trata de defender sus gastos y la
oposición de rebatirlos. La idea es que exista la mayor transparencia para que el sector
privado revise el gasto público.

En materia presupuestaria hay un principio fundamental, el principio general de la

equidad presupuestaria, según el cual no se pueden aprobar gastos sin indicar la fuente con
cargo a la cual se va a financiar.

Realizar Ejercicios del N°1 al 30

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