Lectura 5. - Gobernanza para El Sector Turístico y Su Medición (OMT) - 1

Organización Mundial del Turismo
La Organización Mundial del Turismo, organismo especializado de las Naciones Unidas, es una organización
permanentes y más de 400 Miembros Aﬁliados.
estadísticas
y CST Gobernanza para el
serie de sector turismo y su medición
documentos
temáticos
STSA/IP/2013/01
GOBERNANZA PARA EL SECTOR TURISMO Y SU MEDICIÓN
Autor: Citlalin Durán Fuentes1

Octubre 2013
Resumen
Desde el reconocimiento de que es necesario poner en contexto el valor y trascendencia

de la gobernanza por sus implicaciones para el desarrollo, en este documento se
reflexiona sobre los referentes que deberían observarse para transitar hacia un modelo de
gobernanza en el sector turismo. El argumento central es ver cómo y en qué medida las
capacidades institucionales de coordinación, colaboración y cooperación pueden utilizarse
eficientemente como una práctica de gobierno (es decir, eficacia directiva) para la mejora
de los Sistemas de Información de Turismo, contribuyendo a transformar necesidades en
soluciones y oportunidades en beneficio de la medición y análisis del turismo.
___________________________
Creada por el Programa de Estadísticas y Cuenta Satélite de Turismo de la OMT en octubre de 2013, la serie de
Documentos Temáticos aspira a mostrar la importancia de medir y analizar el turismo, difundir las herramientas
apropiadas para ello (incluidos ejemplos de buenas prácticas) y actuar como una plataforma que aliente la
exploración de las novedades en este campo.
1 Candidato a doctor en Gobierno, Administración y Políticas Públicas por la Universidad Complutense de Madrid,
Copyright © 2013, Organización Mundial del Turismo (OMT)
Publicado e impreso por la Organización Mundial del Turismo (OMT), Madrid, España, 2013
Primera impresión: 2013
Todos los derechos reservados
Cita de la fuente:
Duran, C. (2013), Gobernanza para el sector turismo y su medición, Programa de Estadísticas y CST de la OMT
Serie de Documentos Temáticos STSA/IP/2013/01 (en línea), disponible en:
http://statistics.unwto.org/es/content/documentos.
Organización Mundial del Turismo (OMT)

Capitán Haya, 42
28020 Madrid
España
Exención de responsabilidad: Las opiniones y los puntos de vista expresados en este documento corresponden al autor
(o autores) y no necesariamente representan las opiniones oficiales de la Organización Mundial del Turismo, sus Estados
Miembros o sus Miembros Afiliados.
Índice
1. Introducción ................................................................................................................................. 1
2. Visiones de la gobernanza .......................................................................................................... 2
2.1. Origen etimológico............................................................................................................... 2

2.2. Gobernanza como concepto normativo ............................................................................... 4
2.3. Gobernanza como concepto teórico .................................................................................... 6
2.4. Qué entender por gobernanza............................................................................................. 9
3. La gobernanza en el sector turismo: una aproximación conceptual .................................... 10
3.1. Marco de referencia........................................................................................................... 11

3.2. La necesidad de armar un marco conceptual .................................................................... 13
3.3. Definiendo la gobernanza en el sector turismo.................................................................. 15
4. Orientaciones generales para la medición de la gobernanza en el sector turismo ............. 19
4.1. Espacio que ocupa la gobernanza en el sector turismo .................................................... 19

4.2. Ámbitos de observación .................................................................................................... 20
4.3. Nivel territorial de aplicación .............................................................................................. 23
5. Consideraciones finales............................................................................................................ 26
Bibliografía ........................................................................................................................................... 28
Anexos
1. Esquema básico de observación para la medición de la gobernanza ............................... 34

2. Glosario ............................................................................................................................. 36
Gobernanza para el sector turismo y su medición
1. Introducción
1.1. Prácticamente desde finales del siglo XX, la gobernanza deviene en un tema de referencia
obligada en círculos diversos, ya sean de gobierno, académicos o de la misma sociedad, a grado
tal que no es extraño leer o escuchar con frecuencia alusiones a ésta; de hecho, gobernanza
mundial, local, territorial o multinivel o sencillamente la gobernanza inscrita en determinado
campo o acción de gobierno, sin que el turismo sea la excepción, son tan solo algunas de las
menciones que se encuentran ya en la vida cotidiana.
1.2. No es exagerado afirmar, sin embargo, que gobernanza es un concepto más usado que
entendido y que, en el mejor de los casos, por gobernanza actores diversos entienden diferentes
cosas. Más aún, se puede decir que todavía en la actualidad existe una comprensión hasta cierto
punto dispersa en torno a él, favoreciendo una tendencia hacia su uso indiscriminado -y con
frecuencia poco afortunado-, hasta convertirlo por ocasiones en el “cajón de sastre” en donde
todo cabe, situación que no sólo empobrece la utilidad analítica de la gobernanza como
concepto, sino que reduce adicionalmente posibilidades para comprender y dimensionar su
importancia e implicaciones para el desarrollo.
1.3. Desde esta aproximación, el objetivo de este documento es aportar un marco analítico
encaminado a avanzar en la construcción de un concepto de gobernanza, que permita
profundizar en el conocimiento de la extensión que ésta ocupa en el sector turismo (ver Glosario)
e integrar eventualmente evidencia empírica para inferir cómo y en qué medida la gobernanza
puede apoyar el desarrollo de los sistemas de información de turismo, para contribuir a
transformar necesidades en soluciones y oportunidades en beneficio de la actividad turística.
1.4. Con este objetivo en mente, la primera parte del documento refiere una serie de contenidos de
carácter histórico y teórico, con dos finalidades centrales: poner en contexto el valor y la
trascendencia que adquiere la gobernanza como concepto en su referencia contemporánea,
para entender el modo en que es dirigida la sociedad en las condiciones actuales; asimismo,
proponer una forma que permita clarificar su significado y lo que connota, habida cuenta la
pluralidad de acepciones que tiene la palabra gobernanza y la confusión que este hecho tiende a
generar.
1.5. La segunda parte del documento examina qué tratamiento recibe el tema de la gobernanza en el
ámbito del turismo, con el fin de ofrecer un razonamiento sobre sus alcances y limitaciones.
Asimismo, propone una serie de referentes que se estima necesario tomar en cuenta para
articular un concepto de lo que la gobernanza debe ser en el sector turismo, con base en los
cuales el documento aporta una definición operativa inicial. Se parte, en esencia, del
reconocimiento de la importancia de dar continuidad y profundizar los esfuerzos de investigación
emprendidos hasta el momento en la materia, así como de la necesidad de avanzar en la
problematización, estudio y conocimiento de sus efectos e implicaciones.
1.6. Finalmente, el documento aporta unas orientaciones generales sobre los aspectos que
mínimamente deberían ser observados, desde los más básicos y generalizables, como qué
rasgos debe adquirir la gobernanza en el sector turismo, hasta los más puntuales y
fundamentales, con el objetivo de operacionalizar la definición propuesta.
1.7. Cabe advertir que los contenidos de este documento son, por su naturaleza, un ejercicio de
carácter descriptivo y conceptual y que incorporan los principales resultados de la investigación
desarrollada para la Organización Mundial del Turismo (OMT) durante el período septiembre de
2010 a abril de 2011 (http://dtxtq4w60xqpw.cloudfront.net/sites/all/files/docpdf/gobejecutivo.pdf).
OMT Serie de documentos temáticos

1
2. Visiones de la gobernanza
2.1. Aunque el vocablo gobernanza es tan antiguo como la Grecia clásica, no es sino hacia finales de
la década de los años ochenta cuando empieza a recibir una renovada atención, al ser
recuperado en diversos medios como un concepto pertinente y de utilidad para referir o explicar
la evolución que se aprecia en las formas de acción pública (ver Glosario)2, como efecto de los
profundos cambios a que inducen las respuestas brindadas no sólo a las insuficiencias de
recursos administrativos, institucionales y fiscales de los Estados, puestas en evidencia por las
crisis que irrumpen en la década previa y la expectativa de ingobernabilidad que éstas suscitan,
particularmente en las democracias del occidente industrializado, sino también al fenómeno de
globalización (ver Glosario)3.
2.2. La evolución que presencian las formas de acción pública, que en la literatura de finales del siglo
pasado suele resumirse en torno al concepto de gobernanza (Ruano, 2002), es una
manifestación de la complejidad, fragmentación e incertidumbre que se instalan en las
sociedades a partir del último cuarto del siglo XX, pero expresa a su vez un replanteamiento en
las interrelaciones entre el Estado, la sociedad civil y el mercado y nuevas formas de interacción
entre los actores de las políticas públicas.
2.3. En un sentido amplio, la gobernanza aparece entonces como una forma de gobierno distinta, que
por sus numerosas causas, manifestaciones e implicaciones viene a motivar el desarrollo de un
conjunto de trabajos de muy variada morfología, contenido y alcance que la sitúan ya sea como
fenómeno o como marco analítico. Esto no sólo favorece que en su acepción contemporánea la
gobernanza devenga en un concepto polisémico, sino propicia que por momentos se convierta
en un concepto hasta cierto punto desbordado.
2.4. A efecto de establecer un punto de partida para la comprensión de lo que la gobernanza es, a
continuación se articula un conjunto de referencias básicas que buscan, ante todo, lograr un
entendimiento mínimamente sistematizado en torno a ésta.
2.1. Origen etimológico
2.5. Gobernanza no es un vocablo nuevo; de hecho, existen referencias suficientes como para
afirmar que su uso se remonta a varios siglos atrás. Algunos autores coinciden en ubicar su
origen etimológico en el griego antiguo. Jessop (1998) lo sitúa en el vocabulario vinculado a la
navegación, como una derivación de gubernaculum, nombre que se da al timón de un barco;
para Kjaer (2005), proviene del verbo kubernân, que en griego significa dirigir, destacando el
empleo que Platón hace del concepto para referirse metafóricamente al modo de gobernar a los
ciudadanos.
2 En este caso se considera la acción pública en términos amplios, en el mismo sentido que la define Jean-Claude Thoenig, es decir,
como la manera en que una sociedad construye y califica los problemas colectivos y elabora respuestas, contenidos y procesos para
abordarlos (Thoening, 1997:28).
3 Aunque globalización es un concepto polisémico, en este documento se emplea conforme a la siguiente definición proporcionada por
Held, McGrew, Goldblatt y Perraton (2002), quienes la entienden como “un proceso (o una serie de procesos) que engloba una
transformación en la organización espacial de las relaciones y las transacciones sociales, evaluada en función de su alcance, intensidad,
velocidad y repercusión, y que genera flujos y redes transcontinentales o interregionales de actividad, interacción y del ejercicio del poder
(…) en este contexto, los flujos se refieren a los movimientos de artefactos físicos, personas, símbolos, signos e información en el espacio
y el tiempo, mientras que las redes se refieren a las interacciones regularizadoras o que siguen una pauta entre agentes independientes,
centros de actividad o ubicaciones del poder” (Held, et al, 2002:XIX). Para una ampliación del tema, ver, www.polity.co.uk.

2
2.6. Varios autores reconocen también que su uso en las lenguas modernas se da desde finales de la
Edad Media, más por una influencia del latín que del griego, como es el caso del vocablo
gouvernance del francés, que ejerce posterior influencia sobre la lengua portuguesa y española
con el empleo de las palabras governança y gobernanza, trasladándose al inglés con la palabra
governance.
2.7. Para Kjaer (2005), por ejemplo, la locución griega dio lugar a la gubernare del latín medieval con
la misma connotación, extendiéndose su uso como sinónimo de gobierno, de modo que el
Concise Oxford Dictionary llega a definirla en el sentido de acto o la manera de gobernar o como
el oficio o la función de gobernar.
2.8. Calame (2009) ubica el empleo de la palabra gouvernance en el francés antiguo, como
derivación de la gubernare, indicando que en latín tiene una doble acepción: conducir un navío o
conducir asuntos públicos. Así, refiere su empleo en el siglo XV por Charles d’Orleans para
describir la conducta, el arte de gobernar, afirmando que el uso de la palabra con este alcance
es acertado pues, en su perspectiva, la conducción de los asuntos públicos no puede ser
reducida únicamente “…a la creación de instituciones, ni a seguir las reglas del derecho, ni al
funcionamiento del escenario político, ni a la gestión de los órganos de gobierno” Calame
(2009:15).
2.9. Kazancigil (citado por Hermet, 2005:24) indica que en el siglo XIII la gobernanza adquiere en el
francés, inglés y español un significado cercano al de gobierno, lo cual suscita que el término
gobernanza caiga en desuso, imponiéndose gradualmente el término gobierno hasta
prácticamente la segunda mitad del siglo XX.
2.10. Aguilar (2008) sostiene que si bien tiene antecedentes arcaicos en el uso lingüístico español,
francés o inglés, gobernanza, en su connotación contemporánea, es un neologismo, que puede
obedecer más a la traducción simple de governance del inglés, lengua franca por excelencia en
la actualidad, a partir del uso y desarrollos que en torno a este concepto han impulsado los
teóricos de la administración, expertos en políticas públicas y politólogos angloamericanos, en
respuesta a la crisis del Estado social y del Estado socialista. En su opinión, gobernanza puede
ser empleada como sinónimo del concepto de gobernación, que refiere el proceso
contemporáneo de dirección o gobierno de la sociedad por su amplia significación directiva,
política y administrativa.
2.11. Aguilar subraya, en este sentido, la definición que proporciona a la palabra gobernanza la Real
Academia Española en su vigésima segunda edición, que establece que es una expresión
antigua que denota “la acción y efecto de gobernar o gobernarse” definiéndola como el “arte o
manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e
institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el
mercado de la economía”.
2.12. Independientemente de las disquisiciones desencadenadas para ubicar el origen y los usos
atribuidos al vocablo a través del tiempo, conviene indicar que de la amplia producción generada
en torno al tema de la gobernanza, es posible distinguir diversos tratamientos que el concepto
recibe en su acepción contemporánea, entre otros de carácter normativo y teórico.
2.13. Los siguientes apartados se refieren a dichos tratamientos cuya comprensión se considera
necesaria para desvelar lo que la gobernanza contemporánea es.

3
2.2. Gobernanza como concepto normativo
2.14. En esta vertiente destacan aquellas formulaciones elaboradas fundamentalmente por

instituciones internacionales, con objeto de referir el modelo de gobierno que, desde su
perspectiva individual y experiencia, deberían adoptar sus países miembros para asegurar el
desarrollo económico, político y social, con arreglo a sus políticas de apoyo.
2.15. Se trata, por tanto, de un conjunto de conceptos que aunque diferentes entre sí, están
articulados en torno a una serie de principios rectores, orientados a centrar la atención tanto en
las instituciones como en las mejores prácticas de gobierno o el buen gobierno, entendidos como
buena gobernanza, al considerarse como variables decisivas para el crecimiento económico y
desarrollo. La buena gobernanza viene a significar, en esta perspectiva amplia, un ambiente
estable y favorable para las inversiones, así como un sistema político y una administración
pública con capacidad para responder a las demandas de los ciudadanos en forma democrática,
participativa y transparente (Noferini, 2011).
2.16. En el desarrollo del concepto de gobernanza con un sentido normativo, adquiere relevancia la
labor desempeñada por el Banco Mundial4, quien desde el inicio de los años noventa insiste en
que no bastan las buenas políticas públicas para lograr eficiencia y eficacia gubernamental, sino
adicionalmente una correcta gestión pública, así como organizaciones e instituciones sólidas y
creíbles, como condición necesaria para el crecimiento y el desarrollo.
2.17. En su experiencia, la gobernanza es la forma en la cual el poder es ejercido en la conducción de

los recursos económicos y sociales de un país, identificando tres aspectos de importancia: la
forma del régimen político; el proceso por el cual la autoridad es ejercida en la conducción de los
recursos económicos y sociales para el desarrollo y la capacidad de los gobiernos para diseñar,
formular e implementar políticas públicas y llevar a cabo sus funciones (Banco Mundial, 1994).
2.18. Al establecerse como principio orientador de sus políticas, diversos organismos internacionales
han definido el concepto de gobernanza de diversas formas. Por su influencia, cabe destacar los
siguientes casos:
Gobernanza son las tradiciones e instituciones por las cuales la autoridad es ejercida en un país.
Esto incluye el proceso por el cual los gobiernos son elegidos, supervisados y sustituidos; la
Banco Mundial (BM) capacidad del gobierno para formular con eficacia y poner en práctica buenas políticas públicas; y
el respeto de ciudadanos para el Estado y las instituciones que gobiernan las interacciones
económicas y sociales” (Banco Mundial, 2009).
Programa de Gobernanza es el conjunto de mecanismos, procesos, relaciones e instituciones mediante las
Naciones Unidas cuales los ciudadanos y grupos articulan sus intereses, ejercitan sus derechos legales, conocen
para el Desarrollo sus obligaciones y concilian sus diferencias. El sistema de gobernanza es la estructura institucional
(PNUD) formal y organizativa del proceso de decisiones vinculantes del Estado moderno (PNUD, 1997)
Organización para la Gobernanza es el empleo de la autoridad política y el ejercicio de control en una sociedad, en
Cooperación y el relación con la conducción de sus recursos para el desarrollo económico y social, además de
Desarrollo considerar el papel de las autoridades públicas tanto en el establecimiento del entorno en el cual
Económico (OCDE) operan los agentes económicos como en la determinación de la distribución de los beneficios, así
como la naturaleza de las relaciones entre gobernante y gobernado (OCDE, 1995).
4De hecho, se atribuye al Banco Mundial (BM) ser pionero en el empleo del término gobernanza bajo esta lógica, a través del reporte que
presentó en 1989 bajo el título El África subsahariana: de la crisis del desarrollo sustentable. Una perspectiva de largo plazo. En él, el BM
evaluó la situación imperante en la zona como “crisis in governance”, después de analizar los mecanismos de control y de poder efectivo
en países desprovistos de estructuras estatales sólidas. En la perspectiva planteada en el documento, el Banco Mundial imputa el origen
del fracaso del desarrollo en la región a la incapacidad de gobernar y administrar del gobierno, recomendando una “mejor gobernanza” a
partir de una reforma política sustentada en el cumplimiento de la ley, la lucha contra la corrupción, la rendición de cuentas y el
aseguramiento de la capacidad de los gobiernos de gestión de recursos económicos y sociales, sustentado en el diseño e implementación
efectiva de las políticas económicas y de desarrollo social.

4
Comisión de las Gobernanza designa las normas, procesos y comportamientos que influyen en el ejercicio de los
Comunidades poderes a nivel europeo, especialmente desde el punto de vista de la apertura, la participación, la
Europeas (CCE) responsabilidad, la eficacia y la coherencia (CCE, 2001)
Comisión Económica Gobernanza es el proceso de toma de decisiones y el proceso por el que éstas son
y Social de las implementadas, o no. El análisis de la gobernanza se centra en los actores formales e informales
Naciones Unidas que están involucrados en el proceso de toma de decisiones y en su implementación, así como en
para Asia y el las estructuras, formales e informales, que se han preparado para poder implementar las
Pacífico (UNESCAP) decisiones (UN ESCAP, 2006)
2.19. Con base en su definición, el Banco Mundial reconoce explícitamente seis dimensiones de la
gobernanza, las que mide en los países como parte de un proyecto de investigación para
sustentar sus acciones de ayuda:
1) voz y rendición de cuentas;

2) estabilidad política y ausencia de violencia;
3) eficacia del gobierno;
4) calidad regulatoria;
5) Estado de Derecho; y
6) control de la corrupción (Banco Mundial, 2009).
2.20. Por su parte, el PNUD identifica y define las siguientes cuatro dimensiones de la gobernanza,
siendo las tres primeras las que, en su perspectiva, sustentan la estructura formal y organizativa
de la toma de decisiones del Estado moderno (PNUD, 1997:10):
1) Gobernanza económica: un orden económico de mercado, competitivo y no discriminatorio

que favorezca el crecimiento económico;
2) Gobernanza política: instituciones políticas participativas, democráticas, legítimas, plurales

y accesibles;
3) Gobernanza administrativa: administración pública eficiente, transparente, independiente y

responsable, y
4) Gobernanza sistémica: instituciones sociales que protegen los valores culturales y

religiosos, contribuyen a asegurar la libertad y seguridad y promueven la igualdad de
oportunidades para el ejercicio de las capacidades personales.
2.21. En el caso de la Unión Europea, la gobernanza es definida explícitamente como una meta por
alcanzar. De hecho, la Comisión Europea la define como un objetivo estratégico (Comisión
Europea, 2001) para la cohesión e integración regional y con ello, como principio aglutinador de
las diferentes realidades de sus Estados miembros. Este concepto destaca por sus implicaciones
para el establecimiento de una modalidad de gobierno distinta (gobernanza multinivel),
sustentada -como la misma Comisión Europea indica- en una nueva institucionalidad con
múltiples niveles de decisión y articulada con base en los principios de apertura, participación,
responsabilidad, eficacia y coherencia; principios estos que en la perspectiva comunitaria, son de
aplicación para todos los niveles de gobierno (mundial, europeo, nacional, regional y local) al ser
el sustento de las democracias.
2.22. Como resultado y ejemplo de la gobernanza instituida para el logro de acuerdos de desarrollo en
la región, la Unión Europea profundiza de facto el alcance de su concepto de gobernanza, al
proporcionar en 2009 una definición de lo que concibe como gobernanza multinivel en el Libro
Blanco elaborado por el Comité de las Regiones, en la que ésta queda definida como “la acción
coordinada de la Unión, los Estados miembros y los entes regionales, basada en la asociación,

5
en todas las fuentes de legitimidad democrática y en la representatividad de todos los agentes

involucrados; asimismo, debe estar destinada a elaborar y aplicar las políticas de la Unión
Europea, e inducir a la responsabilidad compartida de los diversos niveles de poder
involucrados” (Comité de las Regiones, 2009:1).
2.23. Destaca el hecho de que el Comité de las Regiones confirma la importancia de la perspectiva
territorial sobre la sectorial (Comité de las Regiones, 2009:11), emitiendo una serie de
recomendaciones a estos fines5. Conviene por ello centrar la atención en el concepto
comunitario de gobernanza multinivel, puesto que es la primera organización internacional que
otorga primacía a la perspectiva territorial, destacando los límites que los enfoques demasiado
centralizados, sectoriales y verticales han impuesto a la ayuda al desarrollo.
2.24. Por último, para la Comisión Económica y Social de las Naciones Unidas para Asia y el Pacífico, el
buen gobierno debe caracterizarse por la participación, legalidad, transparencia, responsabilidad,
consenso, equidad, eficacia y eficiencia, así como sensibilidad (UNDESCAP, 2006).
2.25. De acuerdo con Piattonni (2009), la gobernanza multinivel es un concepto dinámico que puede
ser abordado desde tres dimensiones, que se corresponden con las vertientes horizontal y
vertical de la idea de gobernanza, así como con las fronteras entre política internacional y política
interna, respectivamente. Vista desde esta perspectiva, la gobernanza multinivel supone cambios
de consideración, que llevan a observar en qué medida pone en tela de juicio la capacidad del
Estado central para el control riguroso de los asuntos internos e internacionales.
2.26. Entre dichos cambios se observan las posibilidades de decisión abiertas para los gobiernos
subnacionales de presentarse legítimamente en la arena política internacional, en función de un
policy-making más abierto y de las oportunidades que las instituciones europeas ofrecen, que de
hecho vienen a fortalecer las posiciones de los gobiernos de las regiones y provincias de cara a la
administración central. Otro cambio de relevancia es el reconocimiento a la participación como
elemento clave para la legitimidad democrática, la transparencia y la eficacia de las políticas
públicas, que si bien están presentes en los principios de la buena gobernanza avalada por otras
instituciones internacionales y de la gobernanza europea, con la gobernanza multinivel las
administraciones públicas de los diferentes niveles de gobierno tienen ahora, como tal vez nunca
antes, la responsabilidad de abrir el proceso de toma de decisiones a los actores relevantes de la
sociedad.
2.3. Gobernanza como concepto teórico
2.27. En esta otra vertiente se pueden ubicar los desarrollos que distinguen en forma analítica los
cambios que en el modo de gobernar se explican como efecto de las transformaciones sociales,
económicas y tecnológicas que se verifican a finales del siglo XX y que vienen a poner en
entredicho la capacidad de los gobiernos para resolver por sí mismos los problemas de la
5 Las recomendaciones emitidas por el Comité de las Regiones son fundamentalmente las que se indican a continuación (Comité de las
Regiones, 2009:11):
 acompañar las reformas estratégicas de importancia con un plan de acción territorial, con la previsión de mecanismos
políticos de facilitación para su apropiación, realización y evaluación de las políticas aplicadas;
 Instaurar herramientas en apoyo a la democracia participativa;
 Consolidar prácticas de asociación en sentido tanto vertical, entre entidades territoriales- Gobierno nacional y UE, como
horizontal, entre entidades territoriales- sociedad civil;
 hacer más incluyente el método abierto de coordinación, mediante el desarrollo de indicadores de gobernanza participativa y
territoriales, a partir de la colaboración de la Comisión Europea y los Estados miembros con los entes regionales y locales;
 sistematizar el análisis del impacto territorial a efecto de englobar las repercusiones económicas, sociales y
medioambientales de las propuestas legislativas y no legislativas comunitarias relativas a los territorios y
 establecer Pactos Territoriales Europeos encaminados a la asociación voluntaria de los distintos niveles de gobierno
competentes para la aplicación de los grandes objetivos y prioridades políticas de la UE

6
sociedad. En el centro de estas formulaciones subyace la idea -como lo apunta Aguilar (2010)-
de pérdida de autonomía relativa, soberanía, centralidad y/o control del gobierno sobre la
dinámica económica y social, así como de una dirigencia colectiva interdependiente y asociada,
como condición para una dirección social eficaz y valiosa (Aguilar, 2010:37).
2.28. Sin pretender documentar o agotar la reflexión teórica existente 6, en las siguientes líneas se
destacan algunas de las principales aportaciones brindadas por diversos investigadores al
concepto de gobernanza, centrando la atención tan solo en aquellos planteamientos que resultan
de mayor interés no sólo para situar la naturaleza de la gobernanza contemporánea, sus
prerrequisitos, sujetos y pautas de comportamiento, sino para establecer un marco de referencia
sobre el cual apoyar una definición provisional de lo que la gobernanza puede ser en el sector
turismo (ver párrafo 2.20.).
2.29. En principio, cabe decir que a pesar de su variedad, la mayoría de las teorías coinciden en
diferenciar entre gobernanza y gobierno con base en razonamientos que tratan de explicar cómo
y por qué la acción de gobernar ha dejado de ser una función exclusiva de los Gobiernos
Nacionales.
2.30. Para Rhodes (2005), la palabra gobernanza en su uso actual no es sinónimo de gobierno;
contrariamente, implica un cambio en su significado al estar referido al nuevo proceso de
gobierno o al nuevo método con el que se gobierna a la sociedad (Rhodes, 2005:100); en su
opinión, gobernanza es un término más amplio que el de gobierno, porque engloba a actores no
estatales y porque en ella existe una interdependencia entre organizaciones, así como
interacciones continuas entre los miembros de redes7 autoorganizadas, que se verifican por la
necesidad de intercambiar recursos y negociar objetivos compartidos y en las que si bien el
Estado ya no ocupa una posición privilegiada y soberana, sí puede dirigir las redes indirecta y
limitadamente (Rhodes, 2005:108-109). La gobernanza, así, es definida como “redes
interorganizacionales autoorganizadas” (Rhodes, 2005:115) y es, por tanto, un instrumento
analítico que permite entender los cambios en el gobierno.
2.31. Mayntz (2001) afirma que aunque por mucho tiempo gobernanza significó simplemente
gobernar, actualmente la palabra se utiliza para indicar un nuevo modo de gobernar que se
caracteriza por ser más cooperativo, hecho que lo distingue del antiguo modelo jerárquico,
sustentado en el ejercicio del poder soberano de las autoridades del Estado sobre los grupos y
ciudadanos de la sociedad civil. En el nuevo modo de gobernar o gobernanza moderna, las
instituciones estatales y no estatales, así como los actores públicos y privados, participan y a
menudo cooperan en la formulación y aplicación de las políticas públicas (Mayntz, 2001:1)..
2.32. Para Kooiman (2002 y 2005) la gobernanza contrasta con los modelos más tradicionales de
gobernar, ya que en ella, la acción de gobernar ya no se da en un sentido “unidireccional”, es
decir, de gobernantes a gobernados, sino que se fundamenta sobre interacciones amplias entre
los que gobiernan y los que son gobernados (modelo bidireccional), que se dan tanto a nivel
exclusivamente público como público- privado. Considera también que en la gobernanza los
límites entre el Estado y la sociedad se tornan más difusos y permeables y las fronteras entre las
responsabilidades públicas y privadas se convierten en objeto de interacción a partir del
reconocimiento de interdependencias, ya que “(…) Ningún actor por sí solo, público o privado,
6Para una ampliación del tema, se sugiere Aguilar, 2008 y 2010 y Kjær, 2004.
7Rhodes utiliza el término red para describir a los diversos actores interdependientes implicados en la prestación de servicios públicos.
En su opinión, las redes están compuestas por organizaciones que requieren intercambiar recursos (p.e. dinero, información,
conocimientos) para conseguir sus objetivos y maximizar su influencia sobre los resultados (Rhodes, 2005:106); indica también que son
una forma generalizada de coordinación social que es autónoma y se autogobierna (Rhodes, 2005:107).

7
tiene el conocimiento y la información necesarios para solventar problemas complejos,

dinámicos, diversificados (…) Ningún actor tiene un potencial de acción suficiente para dominar
de forma unilateral” (Kooiman, 2005:61).
2.33. La gobernanza es, por tanto, un fenómeno social en el que participan gobernantes tanto públicos
como privados (gobierno interactivo o sociopolítico), cuyos papeles pueden variar entre niveles
sociales y de un sector a otro; es una combinación de todo tipo de actividades y estructuras de
gobierno, en el que los actores públicos y privados buscan tres cuestiones básicas: solucionar
problemas sociales o crear oportunidades sociales; preocuparse por las instituciones sociales en
las que las actividades de gobierno tienen lugar; y formular principios de acuerdo para que las
actividades de gobierno se lleven a cabo. La gobernanza, por tanto, es un instrumento útil para
conceptualizar tanto los problemas y oportunidades como los contextos en las fronteras entre el
Estado, el mercado y la sociedad civil (Kooiman, 2005).
2.34. Para Messner (1997), la gobernanza es un proceso que se da a partir de las acciones
relacionadas con el gobierno que supone, en primer lugar, un sujeto de gobernanza (actor o
constelación de actores de gobernanza) quien, en segundo lugar, usa selectivamente su
influencia para conducir un sistema (objeto de gobernanza) desde un estado de cosas a otro. La
gobernanza también puede efectuarse por la sinergia del Estado y los actores privados que
intervienen selectivamente en políticas, la economía y otros sistemas funcionales, a través de
diferentes patrones de coordinación de la acción, con el propósito de cambiarlas en un sentido
definido por sus propias metas (objetivo de la gobernanza). Existen, asimismo, medios de
interacción con el conjunto de la sociedad (instrumentos de gobernanza) que como el mercado,
son empleados para propósitos de gobernanza.
2.35. Por otra parte, cabe agregar que la gobernanza, al ser conceptualizada como un nuevo modo de
gobernar sustentado en la interacción, cooperación e interdependencia entre actores estatales y
no estatales, ha dado pauta también a teorizaciones sobre el papel directivo o de conducción
que en gobernanza asume el gobierno, así como sobre el desempeño de los actores no
gubernamentales y sus impactos para la democracia.
2.36. De acuerdo con Pierre (2002) la gobernanza no pone en cuestión el locus del poder; por el
contrario, se centra en las respuestas para mantener el papel de dirección de las instituciones
políticas a pesar de los cambios internos y externos que experimenta el Estado. Por tanto, el
concepto plantea como problema principal en qué medida el Estado tiene la capacidad política e
institucional para dirigir y cómo el papel del Estado se relaciona con los intereses de otros
actores influyentes.
2.37. En esta misma línea de razonamiento, Kooiman (2005) indica que la gobernanza no supone la
disminución de los roles del gobierno/sector público sino una modificación de éstos, a partir de
una mayor conciencia de las limitaciones del tradicional orden y control público como mecanismo
de gobierno, ya que se requiere un mayor número de enfoques e instrumentos para responder a
los problemas sociales. Por su parte, Prats (2005) destaca que la política es ahora menos
dirección política de organizaciones y más articulación de asociaciones entre niveles de gobierno
con organizaciones empresariales, lo que requiere de capacidades de iniciativa, liderazgo,
concertación, previsión y gestión del conflicto.
2.38. Coincidente con estas perspectivas, Peters (2003) afirma que el concepto de gobernanza denota
la capacidad del gobierno para conducir la economía y sociedad y puede definirse como el
proceso de proporcionar dirección a la sociedad; sin embargo, profundiza en este razonamiento
al advertir que el análisis de la gobernanza, por este motivo, debe ser tanto empírico como
normativo, debiendo empezar por la identificación de cuatro grandes actividades que deben

8
suceder para que ésta realmente ocurra y que van más allá de la formulación de políticas:
articulación de un conjunto de objetivos y prioridades comunes (metas colectivas) para toda la
sociedad y su aceptación por ésta; coherencia y coordinación de los objetivos y capacidad para
lograrlos, así como retroalimentación y rendición de cuentas (accountability).
2.39. En torno a este último aspecto, la mayoría de los teóricos han tendido también a llamar la
atención sobre las implicaciones que tienen las redes en los procesos de gobierno.
2.40. Rhodes destaca un conflicto entre los principios de rendición de cuentas de una democracia
representativa y la participación en redes, ya que puede ser abierta sin que éstas resulten
formalmente responsables, lo que viene a plantear no sólo diversos retos para los gestores
públicos sino para la gobernabilidad, considerando que las redes tienden a ser autónomas y
refractarias a la dirección central, situándose por tanto en un ejemplo de lo que puede ser un
gobierno sin gobierno (Rhodes, 2005: 117-118).
2.41. Peters (2003) considera que la gobernanza continua siendo una meta para las sociedades
asumiendo que las soluciones que se han logrado para los problemas del gobierno,
especialmente para la gobernanza de carácter democrático, también han producido nuevos
problemas. En su opinión, la gobernanza basada en sistema de redes y en otras formas de
descentralización pone de manifiesto un problema de rendición de cuentas, puesto que no es
muy claro hasta qué punto los actores sociales pueden tomar decisiones en su propio nombre y
hasta qué punto pueden asumir la responsabilidad tanto de las decisiones como de sus
resultados. Destaca, en este sentido, que las instituciones formales del Estado están mejor
diseñadas que las estructuras y procedimientos no estatales para asegurar responsabilidad,
indicando que el papel del Estado no es, por tanto, otorgar gobernanza en forma directa, sino de
emplear sus poderes para la legitimación de las acciones de otros actores.
2.4. Qué entender por gobernanza
2.42. Con base en lo referido hasta aquí y en algunas de las aportaciones más relevantes extraídas de
la abundante elaboración teórica existente en torno al tema, en términos amplios se puede
asumir que gobernanza, en su acepción contemporánea, es:
 Un enfoque relevante desde el punto de vista teórico y práctico, porque permite analizar
dos cuestiones fundamentales de las sociedades contemporáneas: Las realidades que
gravitan, por una parte, en torno a la problemática del gobierno o dirección de la sociedad.
Y, por otro, con qué instrumentos, quiénes son sus sujetos y actores y sus pautas de
comportamiento (Aguilar, 2008).
 Un término utilizado para investigar, analizar, conceptualizar o simplemente referir un

modo de gobernar, que es diferente de la forma jerárquica y centrada exclusivamente en
el poder gubernamental, y que surge ante los límites que esta forma muestra para
controlar las variables clave del bienestar y prosperidad social y por ende, su insuficiencia
para gobernar a las sociedades contemporáneas.
Así, este nuevo modo de gobernar es caracterizado por, cuando menos, la cooperación
para la formulación y la aplicación de políticas públicas (Mayntz, 2001:1); la interacción
que se da entre actores gubernamentales y no gubernamentales (Kooiman, 2003: 11); la
interdependencia y acción asociada que se produce entre una diversidad de actores
(gubernamentales, privados y sociales) con el fin de que problemas de su interés sean
considerados de importancia pública, intercambiando o reuniendo recursos básicos para

9
su solución (Kooiman, 2003, Rhodes, 2005). Asimismo, por el mayor protagonismo de

estructuras organizadas como redes en el proceso directivo (gobernanza por redes),
conceptualizadas de diferentes maneras (redes de organizaciones, redes
interorganizacionales autoorganizadas, redes de colaboración8 y redes de políticas
públicas (ver Glosario)), todas ellas con fuertes implicaciones analíticas9.
 Un concepto que, por tanto, denota el surgimiento de nuevas formas de asociación y

coordinación del gobierno con organizaciones privadas y sociales; asimismo, la mayor
capacidad de decisión e influencia de los actores no gubernamentales en la orientación e
instrumental de las políticas públicas y en el procesamiento de los asuntos públicos. El
gobierno, en esta perspectiva, es el centro de la red (ver Glosario) de interacciones,
interdependencias y cooperaciones que se verifican entre actores gubernamentales,
privados y sociales.
 Pero también, en tanto proceso directivo para la realización de las metas finales que
colectivamente se persiguen, la gobernanza es un concepto que alude necesariamente a
aspectos normativos. Cabe considerar que -tal como lo indica Peters (2007)- se requieren
instrumentos para identificar lo que la sociedad desea que se haga; los medios para
alcanzar las metas colectivas y los mecanismos que permitan resolver los conflictos de
intereses, asumiendo que hay algo más que una pequeña diversidad de metas que
persiguen actores individuales (Peters, 2007:1).
2.43. La gobernanza supone pues, un proceso directivo que se estructura institucional y técnicamente,
que se fundamenta en principios, normas, procedimientos y prácticas para decidir colectivamente
sobre las metas comunes de convivencia y sobre la manera de coordinarse y/o cooperar para
realizar los objetivos decididos.
3. La gobernanza en el sector turismo: una aproximación conceptual

3.1. Existe un conjunto de sucesos y tendencias que hacen del turismo un fenómeno de sociedad,
con creciente presencia y expansión en el ámbito internacional. En este marco, la gobernanza
empieza a surgir como un tema de referencia y relevancia, observándose una recurrente
propensión entre actores y estudiosos del turismo a emplear cada vez más el término, ya sea a
través de foros de expresión y reuniones especializadas del ámbito turístico, o como parte de
programas de actividades de carácter gubernamental e incluso en investigaciones dentro del
espacio académico, aunque con un concepto poco claro y definido la mayoría de las veces,
evidenciando cierto grado de confusión sobre lo que gobernanza es y sus posibles implicaciones
para la actividad turística.
8 Redes de colaboración es un concepto desarrollado en el marco de los esfuerzos para sistematizar diferentes enfoques existentes sobre
el fenómeno de la competitividad. Tal es el caso del enfoque integral desarrollado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico bajo el concepto de competitividad estructural (OCDE, 1992), cuyos elementos medulares son tres: énfasis en la innovación
como factor central del desarrollo económico; organización empresarial capaz de activar los potenciales de aprendizaje e innovación en
todas las áreas operativas de una empresa, así como redes de colaboración orientadas a la innovación, apoyadas por diversas
instituciones y un contexto institucional con capacidad para fomentar la innovación.
9 Las redes de políticas públicas son definidas como “patrones más o menos estables de relaciones sociales entre actores
interdependientes que se forman alrededor de los problemas y/o programas de políticas” (Klinj, 2005:213), cuya construcción teórica está
sustentada en la ciencia de las políticas públicas, en la ciencia de la organización y en la ciencia política, dando pauta para otro tipo de
construcciones teóricas (v.gr. competitividad sistémica).

10
3.2. Comparado con la profusión de investigación teórica y empírica que el tema de la gobernanza en
general suscita desde el inicio de los años noventa, cabe destacar que en el caso del sector
turismo no sólo son recientes sino incipientes los desarrollos emprendidos, existiendo tan solo
algunos esfuerzos notables que excepcionalmente han estudiado o investigado el estado del arte
que observa.
3.1. Marco de referencia
3.3. De la investigación documental realizada en 2010-2011 para la Organización Mundial del

Turismo (OMT) (http://dtxtq4w60xqpw.cloudfront.net/sites/all/files/docpdf/gobejecutivo.pdf), se
infiere que un esfuerzo importante –si no es que el único- emprendido hasta ese momento por
dicha organización, para avanzar y profundizar en el estudio de la gobernanza en el marco del
fenómeno turístico, lo constituye el documento generado con motivo del Seminario Internacional
sobre Gobernanza en el Turismo en Las Américas (2008).
3.4. Dicho documento puede ser considerado como una referencia importante porque, en esencia,
introduce por vez primera una reflexión del por qué y para qué de la gobernanza, con el fin de
ubicar su alusión contextualmente y avanzar en una perspectiva teórica que dé contenido a su
uso en el ámbito del turismo; asimismo, integra información relevante a partir de la investigación
empírica emprendida para la realización del seminario, que da cuenta del alcance limitado que
subyace en el empleo del término y el concepto que se tiene de la gobernanza. Por sus
implicaciones para el análisis e investigación de la gobernanza en turismo, conviene centrar la
atención en algunos de sus contenidos.
3.5. El primero se refiere al reconocimiento de que a pesar de que se pueden encontrar distintas
interpretaciones sobre el uso de la gobernanza en turismo, no existe una definición específica y
solo el desarrollo de una propuesta preliminar de base para su conceptualización (OMT,
2008:31-32), la que establece que “Entendemos por gobernanza turística el proceso de
conducción de los destinos turísticos a través de los esfuerzos sinérgicos y coordinados de los
gobiernos en sus diferentes niveles y atribuciones, de la sociedad civil que habita en las
comunidades receptoras y del tejido empresarial relacionado con la operación del sistema
turístico” (Madrid, citado por OMT, 2008).
3.6. Aunque se trata de un avance considerable, conviene indicar que tal razonamiento de lo que la
gobernanza es, o debería ser, en el campo del turismo, está sustentado en los términos de
“sistema turístico” y “destino turístico”, sobre los cuales la OMT no tiene una definición, o la que
tiene, como en el caso de éste último, no goza de general aceptación10.
3.7. Otro contenido particularmente relevante -en virtud de la información que brinda para conocer el
concepto que se tiene de gobernanza y el alcance con el que es utilizado- es el que aparece en
su apartado 4.3, que ubica las cinco vías en las que, se afirma, la gobernanza en materia
turística es utilizada, siendo éstas el asociacionismo; marketing y promoción; política turística,
descentralización y redes interorganizacionales (OMT, 2008:32-38).
3.8. En el caso de las dos primeras, el énfasis está puesto en los aspectos de coordinación
pública-privada; en materia de política turística, se destacan algunas formas recomendadas o
identificadas en términos generales para su diseño como política pública; en cuanto a la
descentralización, son subrayados aspectos relativos a la importancia del entorno local y el papel
de las autoridades a este nivel de gobierno; y en lo que concierne a las redes, se destaca su
10 Para una ampliación del tema, A closer look at tourism: Sub-national Measurement and Analysis - Towards a Set of UNWTO
Guidelines. UNWTO/INRouTe (2012).

11
presencia como algo consustancial al sector turismo, al considerarse que la producción de un

servicio requiere necesariamente del involucramiento de las diversas organizaciones que actúan
en el universo de un destino.
3.9. Una primera consideración que surge de este planteamiento, es el tratamiento diferenciado o
fragmentario y, por tanto limitado, que se brinda a la gobernanza.
3.10. Cabe advertir asimismo que no es por la coordinación o la descentralización en sí mismas que
se pueda dar por hecho la existencia de gobernanza, como puede quedar en claro de los
desarrollos teóricos identificados en los apartados previos. Si bien la gobernanza denota nuevas
formas de asociación (como puede ser la pública-privada), la gobernanza requiere de capacidad
de decisión e influencia de los actores no gubernamentales en la orientación e instrumentación
de las políticas públicas. La coordinación o descentralización, efectivamente, pueden
considerarse como expresiones de un nuevo modo de gobernar, diferente al ejercicio jerárquico
de gobierno; sin embargo, la gobernanza supone un sujeto (actor o una constelación de actores)
que usa selectivamente su influencia para conducir un sistema; requiere, asimismo, de la acción
asociada para que problemas de interés colectivo sean considerados de importancia pública; se
requiere, en última instancia, del procesamiento de los asuntos públicos por parte de los actores
no gubernamentales y por ende, de un gobierno con capacidad no sólo de conducción sino para
ubicarse, por esta misma razón, como el centro de las interacciones que han de desarrollarse en
virtud de la necesaria interdependencia que surge del entorno globalizado.
3.11. Tampoco queda clara la existencia de una gobernanza por redes (ver párrafo 1.41.).
Ciertamente, el turismo es un sector de actividad económica que es definido como grupos de
unidades de producción en las diferentes industrias (industrias de turismo) que proveen los
bienes de consumo y servicios que son demandados por los visitantes. Sin embargo –y
siguiendo las definiciones desarrolladas por algunos teóricos de la gobernanza citadas con
anterioridad- las redes son estructuras conformadas por organizaciones para el intercambio de
recursos, que se caracterizan por tener capacidad de auto organización, de gobierno y para
formarse como patrones relativamente estables de relaciones sociales entre actores
interdependientes, en torno a problemas y/o programas de políticas públicas, con el fin de
alcanzar sus objetivos y maximizar su influencia sobre resultados.
3.12. Otro de los contenidos destacables del documento son las apreciaciones que se vierten sobre
los once casos que fueron presentados en el Seminario como ejemplo de buenas prácticas
(OMT, 2008: 53-148), y que son reconocidos como iniciativas que responden a los principios de
gobernanza adaptados a la gestión turística. Puesto que un elemento común en todos los casos
es el énfasis puesto en los aspectos de coordinación pública y privada, pareciera que ésta fuera
la única dimensión de la gobernanza, lo cual no sólo resta sustancia analítica a ésta, sino que
evidencia con ello el alcance limitado que suele otorgarse a la gobernanza en el ámbito del
turismo.
3.13. A manera de conclusión, cabe decir que no existe una definición clara de lo que la gobernanza
es en el sector turismo y solo, como se indica en el mismo documento, una propuesta preliminar
de base para una conceptualización de ésta -que puede parafrasearse como proceso de
conducción de acciones coordinadas entre los actores públicos, privados y sociales del “sistema
turístico” para crear sinergias-, la cual debe, sin duda, tomarse con las reservas del caso, ya que
si bien representa una aportación proactiva, también advierte sobre la importancia de poner en
valor la necesidad de profundizar en el desarrollo conceptual, sobre todo a la luz de los
elementos extraídos de los desarrollos teóricos sobre gobernanza referidos en los apartados
previos, particularmente en lo que atañe a la función directiva del gobierno, así como a los fines
que se persiguen con la gobernanza.

12
3.2. La necesidad de armar un marco conceptual
3.14. El turismo es un sector de actividad que supone múltiples interrelaciones entre un conjunto de
numerosos tipos de actores y agentes que intervienen en la producción de bienes y servicios que
son objeto del consumo por parte de los visitantes. En este marco, la función de dirección de
gobierno, en las condiciones actuales, resulta particularmente relevante para coordinar todo
esfuerzo que se oriente a propiciar que la dinámica de permanente crecimiento que el turismo ha
logrado hasta el momento, sea sostenible económica, social y ambientalmente a efecto de elevar
su contribución al desarrollo.
3.15. Si bien la producción de turismo puede ser analizada e investigada a partir de la relación
colaborativa entre sector público, privado y los habitantes de los destinos turísticos, visto como
sector de actividad, el turismo entraña una realidad mucho más compleja, debido a la difusa
naturaleza de responsabilidades en lo que a su desarrollo concierne, al ser compartido por una
red extensa y complicada de actores, como de forma indicativa se esquematiza a continuación:
 El sector privado -como el principal productor y proveedor de los bienes y servicios que
son objeto de consumo por los visitantes- en términos amplios está configurado por una
diversidad de unidades económicas, determinada en función de su tamaño y extensión
(micro, pequeñas, medianas y gran empresa, sean locales, regionales, nacionales o
trasnacionales) integrados en distintos ámbitos de la actividad productiva que van desde la
manufactura, el comercio y la transportación hasta una gran variedad de servicios (de
hospedaje, alimentos y bebidas, culturales, recreativos, etc.), lo que dota de un carácter
hasta cierto punto fragmentario a un hipotético sector turismo.
 El sector público, cuyo papel es fundamental en virtud del cúmulo de competencias que
tiene sobre diferentes esferas que influyen decisivamente en la forma en que el turismo se
desarrolla en un país o territorio (v. gr. desarrollo de infraestructura, planeación, políticas
de transporte, fiscal, laboral, etc.), presenta asimismo una diversidad de actores y agentes
que deben coexistir. Dicha coexistencia puede observarse en un doble sentido:
- Horizontalmente, ya sea desde ámbitos del Poder Legislativo (parlamentos,

congresos) y/o del Ejecutivo, por lo general a través de más de un ministerio o
secretaría, agencias, departamentos, etc. que pueden tener responsabilidades
sobre varias actividades relacionadas al turismo en el mismo nivel de gobierno.
- Verticalmente, considerando los diferentes niveles de gobierno (local, regional,

provincial, nacional, etc.) existentes en un país determinado, según la forma de
organización territorial que asuma.
De esta manera, el turismo desde la perspectiva pública, atraviesa diferentes campos de

experiencia y fronteras administrativas, pudiéndosele vincular con casi todo. Tal situación,
en la práctica, por lo general se traduce no sólo en lo que puede calificarse como cierta
debilidad de las estructuras de gobierno para una coordinación y cooperación efectiva,
tanto al interior del sector público como entre éste con los actores y agentes del turismo,
sino adicionalmente en dificultades para crear una visión integral que permita una
planeación y gestión sostenible de los destinos y la maximización de los beneficios de la
actividad.
 La población que habita en los destinos turísticos, sobre las cuales cabe decir que desde
décadas atrás, en la mayoría de los países se ha puesto énfasis en la necesidad de
involucrarla en la gestión de aquellos territorios, debido a su papel como actores clave

13
(Murphy, 1988); no obstante, resultados de investigación empírica indican que, en los

hechos, esto se da más como una integración con la industria, que a través del diseño y
puesta en práctica de mecanismos amplios de participación pública (Hall, 1999), limitando
la intervención y aportación social en la planeación y la gestión de dichos destinos.
3.16. Frente a este tejido de relaciones y responsabilidades difusas que genera el turismo, resulta
paradójico que poco se haya planteado como problema la indagación de sus causas y efectos
sobre el modo como se formulan o la perspectiva en que se abordan las políticas públicas,
entendidas como instrumentos directivos del gobierno, a fin de mejorar la eficiencia en la gestión
de los servicios disponibles y en la eficacia de la propia gestión del turismo.
3.17. En el mejor de los casos, se puede reconocer que efectivamente existe cierto nivel de investigación
a profundidad, pero para asuntos específicos que atañen al turismo (v.gr. política de transporte,
promoción o marketing turísticos), reproduciendo la misma naturaleza fragmentaria que caracteriza
el hipotético sector turismo, sin una visión de conjunto o integral, hecho que llama poderosamente
la atención particularmente cuando se ha empezado a advertir sobre la necesidad de propiciar la
mayor contribución turismo al crecimiento económico y desarrollo.
3.18. La gobernanza, desde esta perspectiva, puede considerarse como un enfoque pertinente desde
el punto de vista no sólo teórico sino ante todo práctico considerando, por lo menos, lo siguiente:
 La dinámica de expansión y crecimiento del turismo, así como la necesidad de incrementar

su contribución al desarrollo, exaltan la necesidad de que los diferentes actores públicos,
privados y sociales que intervienen en la producción turística a cualquier nivel (nacional,
subnacional, supranacional) logren entendimientos, complementariedad, que contrapesen
sus capacidades y sus recursos propios de dirección, organización y dirección y si así se
quiere, logren sinergias; pero ante todo, que se organicen y cooperen para definir y realizar
objetivos generales que aseguren a futuro beneficios al conjunto de la sociedad
disminuyendo los impactos negativos que la actividad turística ha tendido a generar.
 Visto así, las relaciones inter e intragubernamentales y las que se desarrollan entre el
gobierno con los agentes que operan la producción turística, brindan un marco para
avanzar en la comprensión del papel que desempeña el gobierno como agente del
turismo, si bien no el único y/o el principal, sí muy relevante para elevar la contribución del
turismo al desarrollo, permitiendo indagar bajo qué condiciones y requerimientos puede
actuar con visión clara y compartida para construir un futuro posible y deseable para el
turismo, con capacidad para emprender, promover y producir en forma eficiente los
servicios que de acuerdo a sus competencias, contribuyan a generar y sostener valor en la
producción del turismo.
 Las Administraciones Públicas de Turismo (APT), sean del ámbito nacional o subnacional,
adquieren, en esta perspectiva, un rol fundamental y deberían estar llamadas a fortalecer
su liderazgo, sobre todo si se considera que es precisamente la falta de éste lo que en una
gran mayoría de casos dificulta que se erijan como el centro principal de las redes de
políticas públicas, con capacidad para articular y coordinar plataformas de discusión,
análisis y/o negociación de problemas públicos que inciden la producción del turismo.
 En el caso de la OMT y en su calidad de agencia especializada de Naciones Unidas el

diseño de orientaciones sobre gobernanza, representaría una gran ayuda para sus
miembros, a fin de impulsar por éstos un liderazgo renovado que apoye los esfuerzos
encaminados a maximizar la contribución del turismo al desarrollo sostenible.

14
 Esta sugerencia es coherente con lo señalado en el artículo 36 del “Libro Blanco”

aprobado por la Asamblea General de la OMT de 2011 en la que se señala que la
gobernanza, tanto en destinos nacionales como locales, es un área que merece especial
atención (ver párrafo 3.6.).
3.19. Dado el estado del desarrollo conceptual que en materia de gobernanza para el sector turismo
se observa, resulta necesario dar continuidad y profundizar en los escasos esfuerzos
emprendidos hasta el momento. Ello supondría:
 identificar los componentes básicos que pueden integrar un concepto de gobernanza que
sea operativo para el turismo, estudiar sus implicaciones no sólo para las políticas
públicas que guían el desarrollo turístico, sino adicionalmente para las administraciones
públicas de turismo (APT), en tanto componente fundamental de gobierno y con ello, sus
posibles impactos para el desarrollo futuro de este sector;
 integrar una propuesta metodológica para la construcción de indicadores de gobernanza

en el sector turismo que permitan determinar, explicar y evaluar en entornos diversos el
espacio que ocupa, sus instrumentos y mecanismos, así como sus implicaciones en el
proceso directivo del turismo, reconociendo el papel, características y formas de
participación de los actores que intervienen en la producción turística;
 disponer de un planteamiento sobre las pautas de interacción y arreglos institucionales que

pueden resultar deseables para un aseguramiento de la gobernanza en el sector turismo,
con el fin de abrir espacios de reflexión sobre los instrumentos, medios y mecanismos que
desde la esfera pública son susceptibles de promover y producir eficientemente servicios
que contribuyan a agregar y sostener valor en la producción turística.
3.3. Definiendo la gobernanza en el sector turismo
3.20. Con base en lo expuesto hasta aquí, y de manera fundamental en la revisión de las principales
formulaciones teóricas incorporadas sobre el concepto de gobernanza, se propone la siguiente
definición provisional que busca, ante todo, avanzar en la identificación, análisis y evaluación de
los aspectos que permiten proyectar, emprender y coordinar el tránsito hacia una nueva
gobernanza en el sector turismo. Se trata de precisar y clarificar cuáles son las estructuras, los
actores y los instrumentos pertinentes y relevantes para que las acciones de gobierno no sólo
sean legales de conformidad con los marcos y las instituciones vigentes, sino que
adicionalmente puedan ser asimiladas como necesarias y eficaces para enfrentar los desafíos
que impone el entorno de incertidumbre prevaleciente:
Gobernanza es una práctica de gobierno susceptible de medición, que tiene por objeto dirigir
eficazmente al sector turismo en los distintos niveles de gobierno, mediante formas de
coordinación, colaboración y/o cooperación (para más detalle ver Glosario) eficientes,
transparentes y sujetas a la rendición de cuentas, que permitan realizar las metas de interés
colectivo que comparten las redes de actores que inciden en el sector, con el fin de lograr
soluciones y oportunidades, con base en acuerdos sustentados en el reconocimiento de
interdependencias y responsabilidades compartidas.
3.21. Definida así puede considerarse como un concepto que connota diversas propiedades
articuladas en torno a dos dimensiones nodales de la gobernanza que se encuentran
interrelacionadas:

15
 La capacidad directiva del gobierno, determinada por las facultades y recursos

institucionales (ver Glosario) que disponga el gobierno, sea cual sea su ámbito territorial,
para promover y ejercer con transparencia mecanismos de coordinación, colaboración y/o
cooperación, sujetos a la rendición de cuentas, con las redes de actores, a partir de
acuerdos basados en el reconocimiento de interdependencias y responsabilidades
compartidas.
 La eficacia directiva (ver Glosario), derivada del uso eficiente de las facultades y recursos
institucionales para una coordinación, colaboración y/o cooperación corresponsable,
transparente y sujeta a rendición de cuentas, que son fundamentales para la definición y
realización de los objetivos que persiguen soluciones y oportunidades de mutuo beneficio
en favor del interés general.
3.22. De acuerdo con esta definición, no se da por sentado que la gobernanza existe, sin más, por el
simple hecho de que un gobierno esté facultado y/o cuente con los recursos institucionales para
el ejercicio de la coordinación, colaboración y/o cooperación, que si bien son condiciones
necesarias, resultan insuficientes para que la gobernanza se verifique. En todo caso, pone
énfasis en la disposición y la aptitud que un gobierno tenga para poner en práctica la
coordinación, colaboración y cooperación como pautas directivas en sus marcos de relación, con
el fin de posibilitar que las redes de actores (públicos, privados y sociales) no sólo reconozcan
sino que participen y accedan a hacer suyos los objetivos de interés general para su
procesamiento y transformación en hechos.
3.23. Tales pautas deberían estar sustentadas en dos esquemas de acción especialmente relevantes
en el sector del turismo.
3.24. El primero de ellos tendría que ver con el desplazamiento de las esferas de decisión
gubernamental hacia los gobiernos locales; los mercados (productivo, laboral, comercial,
financiero), consistentemente con las reformas estructurales e institucionales que han favorecido
su constitución como motor del crecimiento y desarrollo económico; así como hacia los
organismos públicos autónomos y de carácter privado, tanto empresarial como civil. Cabe
recordar que dicho desplazamiento es lo que ha articulado un eje importante en los procesos de
reestructuración y modernización de las Administraciones Públicas, impulsados por la mayor
parte de los países desde los años ochenta, a fin de mejorar la eficiencia y la eficacia de la
gestión pública. En los hechos esto se traduce en el mayor reparto de competencias en favor de
los niveles de gobierno del ámbito subnacional, así como en el desarrollo de procesos de
conducción que dependen, en grados importantes, de la capacidad de los actores de gobierno y
poderes públicos para coordinarse con el conjunto de actores que son indispensables para
posibilitar la mayor eficiencia y eficacia en la administración y gestión pública11.
3.25. Otro esquema tendría que ver con el desarrollo de formas de asociación del gobierno con otros
organismos (organismos públicos y organismos privados, no gubernamentales y/o sociales) para
el suministro de algunos servicios públicos, ya sea en forma conjunta o mediante su delegación.
11 La coordinación, desde esta perspectiva, surge como un medio para responder a la necesidad de reforzar el trabajo conjunto de
organizaciones tanto públicas como privadas responsables de la formación de las políticas públicas para evitar la superposición o brechas
en el suministro de servicios públicos. En esencia, la coordinación puede ser entendida como un proceso que está encaminado a dotar de
coherencia y articulación a las políticas públicas, favoreciendo el desarrollo de políticas integrales para el logro de objetivos estratégicos;
reconociéndose asimismo como un procedimiento que tiene por objeto evitar la duplicidad o superposición de políticas públicas; dotar de
consistencia, cohesión y coherencia a éstas; minimizar los conflictos políticos y burocráticos derivados de la distribución de competencias,
así como fomentar el desarrollo de una visión que supere los enfoques sectorizados para ampliar el alcance de las políticas públicas.
Cabe por ello indicar que existen algunos mecanismos de aplicación frecuente y generalizada en materia de coordinación, destacando los
de tipo normativo, entre los que destacan la fijación de normas básicas, planes, etc., y ejecutivo, como es el caso de los órganos de
coordinación (comités de gabinetes, comités interdepartamentales e incluso sistemas de planeación estratégica), los mecanismos de
consulta, procedimientos conjuntos e informes vinculantes, entre los más relevantes.

16
3.26. Cabe recordar al respecto que ninguna de las Administraciones Públicas, incluidas las de
Turismo, por más grandes, desarrolladas o dotadas de millonarios recursos presupuestales que
estén, tienen hoy en día capacidad para afrontar, por sí mismas, los retos de la globalización.
Contrariamente, hoy en día las Administraciones Públicas requieren adoptar o profundizar los
mecanismos de cogestión, tanto con otras instituciones públicas y con organizaciones privadas,
sean éstas con ánimo o sin fines de lucro, como con los ciudadanos, para lograr un desempeño
tal que le permita prestar servicios públicos en forma aceptable y sostenible económicamente,
así como con la suficiencia y calidad requerida por los ciudadanos.
3.27. En los párrafos siguientes se hace referencia a dos herramientas que deberían ser
especialmente utilizadas en el sector del turismo en relación con su gobernanza: el partenariado
y la creación de observatorios turísticos.
3.28. Los partenariados o relaciones de colaboración pública-privada (Public-Private

Partnership) -entendidos en términos amplios como herramientas susceptibles de producir
cambios relevantes en la gestión pública12- adquieren en este orden de ideas una especial
importancia, particularmente en un sector de actividad en el que, como el caso del turismo, la
interacción entre la extensa y compleja gama de actores y agentes públicos y privados que lo
conforman, resulta básica e indispensable para la producción de los bienes y servicios que son
objeto del consumo turístico.
Existen diversas formas de colaboración público-privada, siendo las más extendidas la

contratación externa, que implica la colaboración de una empresa a las finalidades públicas, así
como la externalización13.
Cabe destacar el caso de las externalizaciones, cuyo empleo por la gerencia pública ha tendido
a extenderse, particularmente al nivel local, por contar con condiciones idóneas para aprovechar
este instrumento. Dicha extensión se debe a que la externalización posibilita una mayor
especialización en las actividades que aportan valor añadido y el aprovechamiento de
tecnologías y la capacidad de innovación del sector privado, contribuyendo al mejoramiento de la
eficiencia y eficacia de la gestión pública, así como de la calidad de sus productos y servicios.
3.29. Sin embargo, las formas de colaboración no deberían limitarse al ámbito público-privado, sino
extenderse también entre las propias administraciones públicas y entre éstas y la ciudadanía,
habida cuenta de que la mayoría de los estados modernos se estructuran territorialmente con
12 El concepto de partenariado ha sido objeto de múltiples definiciones, prácticamente desde los años noventa desde que el gobierno
británico planteó la idea del Public-Private Partnership en la transformación del papel de la Administración Pública, pasando de uno de
proveedor de servicios, hacia uno de control de la gestión realizada por las entidades privadas. Entre dichas definiciones, destaca la
proporcionada por Klijn y Teisman, quienes indican que un partenariado es la cooperación que se desarrolla entre actores públicos y
privados, de carácter duradero, en la que los actores desarrollan conjuntamente productos y/o servicios, y donde se comparten riesgos,
costos y beneficios (Klijn y Teisman, citados por Ysa, 2009:25).
Organismos supranacionales han proporcionado también sus respectivas definiciones. Para Naciones Unidas es “Una forma de
colaboración o esfuerzo común entre los sectores público y privado con el propósito de desarrollar, construir, explotar y financiar,
consignada por una serie de acuerdos interrelacionados entre los agentes públicos y privados por los que se definen sus respetivos
derechos y obligaciones según la configuración legal y política existente”. (NNUU, 2000). Para la Comisión Europea, las diferentes formas
de cooperación entre las autoridades públicas y el mundo empresarial, tienen por objeto garantizar la financiación, construcción,
renovación, gestión o el mantenimiento de una infraestructura o la prestación de un servicio” (Comisión Europea, 2004). Destaca en este
último caso el denominado “Libro Verde. Sobre la colaboración público-privada y el derecho comunitario en materia de contratación
pública y concesiones (CE, 2004), en el que se pormenoriza el alcance de ésta.
13 De acuerdo con Olías de Lima, la externalización implica “… una actividad preexistente en una organización pública, con presupuesto y
personal asignado, que se decide, por distintos motivos, sacar fuera y ‘comprársela’ a un agente externo (…) se trata de un intercambio o
una transacción, ya que la Administración Pública no pierde la propiedad o titularidad del servicio y puede recuperarlo cuando estime
conveniente”; asimismo reconoce cuatro rasgos característicos de la externalización: un acuerdo o contrato con el sector privado para a
producción de un bien o servicio en cantidad y calidad determinadas; la financiación pública, puesto que el servicio sigue corriendo por
cuenta de la Administración; la responsabilidad de la Administración por la calidad del servicio prestado y la posición supervisora de ésta,
que mantiene el derecho a inspección y control del servicio (Olías de Lima, 2011:40).

17
base en modelos complejos multinivel, requiriendo para el aseguramiento de buenos servicios

públicos de relaciones intergubernamentales fluidas o sistemas eficaces de colaboración
sustentados en la transversalidad y la transferencia de conocimientos entre los diferentes
ámbitos de gestión administrativa.
3.30. Cabe reconocer al respecto la profunda asimetría que presentan, por lo general, las
administraciones públicas. De hecho, gran parte de las administraciones públicas del ámbito
subnacional, principalmente las locales, carecen por sí mismas de la masa crítica institucional
mínima requerida para gestionar formas tan complejas de colaboración pública-privada que,
como la externalización, requiere de una serie de actividades ciertamente complejas, que van
desde la desagregación cuidadosa de funciones, el establecimiento de objetivos claros y
mensurables y la fijación pormenorizada de las condiciones del servicio a prestar en términos
cuantitativos y cualitativos, hasta el establecimiento de estándares que permitan controlar y
medir la calidad de los servicios (Olías de Lima, 2011:49)
3.31. En el caso de la colaboración pública con la ciudadanía, destacan las prácticas cada vez más
extendidas de participación ciudadana y de coproducción de los servicios públicos14, que
revitalizan el concepto de ciudadanía al tratar no sólo de incrementar los derechos sino también
profundizar en las obligaciones. Las relaciones de colaboración pública-privada tienden así a
nutrirse de los mecanismos de cooperación que puedan establecerse puntualmente para
propiciar la confluencia de actuaciones entre diversas administraciones públicas e incluso entre
éstas con terceros en torno a un objetivo común. Entre dichos mecanismos destacan, cuando
menos, los de carácter sectorial, que pueden desarrollarse incluso en el plano internacional, para
tratar temas concretos sobre algún determinado sector que involucre a las partes, así como
aquellos mecanismos de cooperación de carácter instrumental, como los convenios de
colaboración, planes y programas conjuntos o consultas, etc.
3.32. Independientemente de su signo, cabe indicar que los partenariados son herramientas que
exigen crecientes cuotas de responsabilidad, transparencia, rendición de cuentas y flexibilidad;
asimismo, que pueden complementarse con otro tipo de herramientas susceptibles no sólo de
reforzar sino de nutrir y mejorar la conducción de las relaciones de colaboración pública-privada.
Entre éstas, cabe destacar aquellas que, como las redes de intercambio de experiencias, están
orientadas a fortalecer y optimizar las capacidades para la construcción de datos pertinentes y
oportunos y el relacionamiento de información, no solo en términos de buenas prácticas sino de
transferencia de conocimiento a partir de los resultados y enseñanzas (tanto de éxito como de
fracaso) que arrojen diferentes experiencias, a efecto de ser adecuadas en diferentes entornos.
3.33. Otra herramienta complementaria de utilidad son los observatorios turísticos cuya creación y
gestión ha sido obra, en su mayoría, de las administraciones de turismo aunque también hay
casos de observatorios creados por Universidades o apoyados fuertemente por organizaciones
empresariales o con una orientación marcadamente empresarial; precisamente por ello tanto su
composición como funcionamiento dista de ser homogéneo aunque eso sí, comparten algunos
aspectos especialmente significativos:
- su creación responde al reconocimiento de la importancia del turismo en los

correspondientes ámbitos territoriales en los que desarrollan su labor;
- su objetivo principal suele ser el de aportar información útil para los distintos agentes del
sector y; por último;
14 La coproducción se entiende en el mismo sentido que la define Bovaird, es decir, como la “actividad regular en la que los profesionales
del servicio, los usuarios y los miembros de la comunidad contribuyen con sus recursos a que el servicio sea prestado” (Bovaird,
2007:847).

18
- también sirven como plataforma de encuentro entre dichos agentes que permite detectar
tendencias y alertar de situaciones que pueden afectar la actividad turística;
- su enorme utilidad potencial para apoyar el diseño de políticas públicas y su evaluación.
4. Orientaciones generales para la medición de la gobernanza en el sector

turismo
4.1. En las siguientes líneas se esboza un planteamiento para la medición de la gobernanza, cuyo
objetivo es conocer, hasta donde sea posible, cuál es el espacio que ocupa la gobernanza en el
sector turismo, a través de sus dimensiones y magnitudes, mediante la determinación de sus
sujetos, instrumentos, así como los temas o asuntos de turismo y los ámbitos territoriales en los
que la gobernanza, en su caso, toma lugar.
4.2. Dicho planteamiento se encamina, en última instancia, a apoyar la eventual construcción y

desarrollo de un conjunto de indicadores susceptibles de enriquecer los Sistemas de Información
de Turismo (ver glosario), asumiendo su incuestionable utilidad para apoyar los procesos de
toma de decisiones en las esferas pública y privada, así como para mejorar el diseño e
instrumentación de políticas públicas que atañen e inciden en el sector turismo.
4.1. Espacio que ocupa la gobernanza en el sector turismo
4.3. De acuerdo con la definición propuesta, se tendría que la gobernanza se produce cuando las
Administraciones Públicas encargadas de la(s) política(s) de turismo conducen con eficacia a
este sector en los distintos niveles de gobierno, como resultado de:
 estar atribuidas con competencias explícitas (facultades) tanto para coordinar a los actores
gubernamentales y no gubernamentales de los diferentes ámbitos territoriales, como para
colaborar y cooperar con ellos, además de tener a su disposición mecanismos e
instrumentos (recursos institucionales) para realizar la coordinación, colaboración y
cooperación en forma corresponsable, transparente y sujeta a la rendición de cuentas
(dimensión de la capacidad directiva);
 coordinar la participación de la multiplicidad de actores gubernamentales y extra

gubernamentales de los diferentes ámbitos territoriales, en el establecimiento de metas de
interés colectivo que posibiliten soluciones y oportunidades, pero además de colaborar y
cooperar con ellos para su realización (dimensión de la eficacia directiva).
4.4. Visto en otros términos, el espacio que ocupa la gobernanza en el sector turismo, está definido
por las dimensiones tanto de la capacidad como de la eficacia directiva. Si se atiende a lo
expuesto en los capítulos previos, cada una de estas dimensiones requiere unos insumos
propios (v. gr. tipos de competencias, recursos, actores, ámbitos de aplicación, etc.), que son
específicos para cada uno de ellas y cuya consideración resulta importante porque a través de
las mismas se puede describir y explicar algo del espacio que ocupa la gobernanza.
Una forma simple de representación esquemática puede ser la siguiente:

19
Figura 1: Esquema básico de gobernanza en el sector turismo
ESPACIO QUE OCUPA LA GOBERNANZA
DIMENSIÓN DE LA CAPACIDAD DIRECTIVA DIMENSIÓN DE LA EFICACIA DIRECTIVA
Disponibilidad de facultades y recursos (para la coordinación, Ejercicio eficiente (de la coordinación, colaboración y
colaboración y cooperación en forma corresponsable, cooperación que asegura corresponsabilidad (ver Glosario),
transparente y con rendición de cuentas): insumos específicos transparencia y rendición de cuentas): insumos específicos
Ámbito de gobierno Esfera pública

Nacional Por nivel de gobierno (intergubernamental)
Subnacional Por sector de actividad (intragubernamental)
Por nivel de gobierno según sector de actividad
Tipos de recursos (inter/intragubernamental)
Mecanismos de coordinación (normativos, ejecutivos, otros)
Mecanismos de cooperación (de carácter sectorial, instrumental) Esfera pública-privada
Mecanismos de colaboración Partenariados (externalización, contratación externa,
Instrumentos de aseguramiento de corresponsabilidad, participación ciudadana, etc.) según nivel territorial
transparencia y rendición de cuentas
4.2. Ámbitos de observación
4.5. Los hechos observables que posibilitan medir el espacio que ocupa la gobernanza en el sector
turismo, además de distinguir algunos de sus rasgos específicos y comportamiento, deben ser
susceptibles de ser articulados o agrupados en torno aquellos ámbitos de observación más
relevantes en relación con aquellas dos dimensiones señaladas. Se proponen, como una primera
aproximación, los cinco ámbitos siguientes (para más detalle ver Anexo):
 Medios jurídicos/ normativos para el ejercicio de la coordinación, colaboración y

cooperación pública en las estructuras sectoriales y territoriales de gobierno;
 Medios jurídicos/ normativos para la formación y desarrollo de las relaciones de

colaboración y cooperación público-privadas;
 Medios jurídico-normativos para la corresponsabilidad, transparencia y rendición de

cuentas en las relaciones públicas y privadas;
 Ejercicio de la coordinación, colaboración y cooperación pública;
 Ejercicio de la colaboración y cooperación público- privada.
4.6. De acuerdo con la representación esquemática que aparece en la Figura 2, se puede establecer
que los tres primeros ámbitos de observación, identifican las capacidades institucionales
existentes, para ser medidas en términos de los medios jurídico/ normativos disponibles para
poner en práctica la coordinación, colaboración y cooperación pública en las estructuras
sectoriales y territoriales de gobierno; formar y desarrollar las relaciones de colaboración y
cooperación público-privadas, y asegurar la corresponsabilidad, transparencia y rendición de
cuentas en las relaciones de coordinación y cooperación públicas y privadas.

20
4.7. Los dos últimos se refieren a los términos en que las capacidades institucionales son traducidas
en prácticas de gobierno, favoreciendo la formación y desarrollo de nuevas estructuras de
relación con respecto a las formas tradicionales.
4.8. Como se observa en el esquema, existe una correspondencia directa entre los distintos ámbitos,
porque se busca indagar en qué medida las capacidades institucionales se han traducido
efectivamente en prácticas de gobierno sustentadas en diversas estructuras y mecanismos que
tenderían a dotar de nuevos contenidos y alcances a la gestión de relaciones públicas y privadas
para la consecución de objetivos de las políticas públicas de turismo.
4.9. En lo que concierne a la materia de corresponsabilidad, transparencia y rendición de cuentas,

cabe reiterar que se le asigna un rol importante para el ejercicio de la coordinación, colaboración
y cooperación pública y privada en virtud de que posibilita márgenes de información para indagar
no sólo sobre los resultados en sí, sino la sobre la calidad de la participación pública y privada
para la obtención de éstos.

21
Figura 2: Esquema básico de observación para la medición de la gobernanza en el sector turismo
Dimensión de la capacidad directiva Dimensión de la eficacia directiva
Ámbitos de observación: Ámbitos de observación:

Hechos observables Hechos observables
Capacidad Institucional Prácticas de gobierno
 Facultades o competencias atribuidas a las Mecanismos e instrumentos de coordinación y cooperación

1. Medios jurídicos/ Administraciones de Turismo en materia de pública vigentes para la atención de objetivos prioritarios de la
normativos para el ejercicio coordinación, colaboración y cooperación al política de turismo, con base en la identificación de:
4. Ejercicio de la
de la coordinación, nivel inter e intra gubernamental  Tipo de mecanismo (normativos, ejecutivos)
coordinación,
colaboración y  Las dependencias públicas por nivel de gobierno  Amplitud de la coordinación (niveles)
colaboración y
cooperación pública en las con competencias que inciden en las políticas  Ámbitos de intervención (sectorial, intergubernamental)
cooperación pública
estructuras sectoriales y públicas de turismo  Alcances (nacional, regional, local, internacional)
territoriales de gobierno  Las materias en las que las competencias son  Procedimientos para la rendición de cuentas con base en
compartidas/concurrentes objetivos y resultados y para la evaluación de resultados
 Partenariados en funciones:
Marco regulatorio según nivel de gobierno para el
- por ámbitos de intervención estatal o por tipo de
fomento
servicios que cubre
2. Medios jurídicos/  a la estructuración y operación de partenariados
- según el alcance de operaciones (nacional, regional,
normativos para la - Qué ámbitos de aplicación prevé 5. Ejercicio de la
local)
formación y desarrollo de Para qué ámbitos de intervención estatal o colaboración y

-
Redes de intercambio de experiencias, observatorios,
las relaciones de tipo de servicios públicos de turismo cubre cooperación público-
etc., por tipo y alcance territorial de su participación
colaboración y cooperación o está previsto privada
 Acciones de fomento a empresa responsable
público-privadas  a otras formas de colaboración y cooperación
 Para ambos casos, procedimientos para la rendición de
(redes de intercambio de experiencias,
cuentas con base en objetivos y resultados y para la
observatorios, etc.)
evaluación de resultados
 Marcos de colaboración y cooperación pública-

3. Medios jurídico-normativos privada con responsabilidades compartidas
para la corresponsabilidad,  Mecanismos e instrumentos para la rendición de
transparencia y rendición cuentas con base en objetivos y resultados
de cuentas en las  Mecanismos e instrumentos para la evaluación
relaciones públicas y de resultados
privadas  Instrumentos de fomento a la empresa
responsable

22
4.3. Nivel territorial de aplicación
4.10. De los distintos ámbitos territoriales donde la gobernanza ocupa un espacio en el sector del
turismo, sería conveniente iniciar su medición a niveles sub-nacionales y más concretamente a
nivel regional. Debe señalarse que a estos efectos el término región se refiere a la unidad
administrativa que se corresponde con el primer nivel de desagregación territorial de un país en
relación con su organización política y administrativa –por ejemplo, nivel NUTS 2 en la Unión
Europea, provincias en el caso de Canadá y China, estados en el caso de Brasil y México, etc.
4.11. Para que sea de aplicación la medición de la gobernanza en alguno de esos territorios, deberá
ser condición necesaria el que en ellos el desarrollo del sector turismo sea relevante, esto es,
que tanto la escala territorial como el número de establecimientos en las industrias turísticas- y
consecuentemente, también el número de empleos asociados- y el valor añadido generado por
aquellas en relación con el conjunto de la actividad económica, sea relevante.
4.12. En los párrafos que siguen se argumenta a favor de iniciar dicha medición a nivel regional (en
vez de hacerlo a nivel nacional, donde es cierto que se dispone de más información respecto al
sector turismo y donde también es de suponer que el propio marco de la gobernanza está
razonablemente documentado).
4.13. Una primera razón es que la OMT ha explicitado claramente en el Libro Blanco aprobado por la
Asamblea General de 2011(en su artículo 36) que hay áreas que merecen especial atención,
tanto porque no han figurado en las actividades generales de la OMT hasta la fecha, como
porque se encuentran hoy entre las principales demandas de los Estados Miembros. Además de
la del empleo en el sector turismo, se mencionan otras dos:
- El turismo interno, que en muchos países desarrollados tiene mayor significación para el
crecimiento económico y la creación de empleo que el turismo receptor, adquiere un papel
especialmente importante en tiempos de crisis y sirve también para hacer llegar los
beneficios del turismo a zonas rurales o deprimidas de muchos países.
- La gobernanza del turismo, incluidos los diferentes niveles de administración pública y

sus relaciones con el sector privado y otras partes, tanto en destinos nacionales como
locales. En este ámbito deberían figurar también las cuestiones relativas a políticas
globales de turismo y los aspectos institucionales y legislativos.
4.14. Es decir, se está impulsando por parte de la OMT el análisis sub-nacional tanto en relación con
la gobernanza como también en relación con el turismo interno. En este caso, no por sabido es
menos cierto que precisamente porque el turismo se distribuye desigualmente en el territorio
nacional, la comprensión de esta actividad a niveles territoriales sería de gran utilidad para
impulsar un diseño más eficiente de políticas nacionales especialmente en relación con el
turismo interno; por tanto, la medición y análisis sub-nacional del turismo en los principales
destinos turísticos es un tema relevante.
4.15. Una segunda razón tiene que ver con el hecho de que la OMT ha impulsado un proyecto (a
través de una organización privada sin fin de lucro con quien ha firmado un acuerdo de
cooperación ciertamente ambicioso: se trata del proyecto INRouTe para el que se ha puesto en
marcha una red internacional sobre economía regional, movilidad y turismo) para la creación de
Sistemas de Información Turística Regional (ver Glosario) que además de contar con un
conjunto de datos básicos e indicadores de naturaleza estadística, incluya también otro conjunto
de información no necesariamente estadística pero relevante para los agentes del sector turismo
(entre este conjunto debería estar, por derecho propio, precisamente el área de la gobernanza).

23
Es decir, frente a la riqueza de información estadística de ámbito nacional impulsada por la OMT
en el nuevo Compendio a efectos de comparabilidad internacional del turismo, el proyecto
INRouTe otorga una atención preferente al análisis de parcelas concretas del turismo (que no a
su comparabilidad, al menos en un plazo medio), exclusivamente referidas al ámbito sub-
nacional.
4.16. Por estas razones, se ha considerado más apropiado seleccionar algunos indicadores que midan
aspectos concretos de la gobernanza en la perspectiva de poder identificar casos de estudio a
niveles sub-nacionales que puedan servir para mejor evaluar la oportunidad de impulsar también
su aplicación en el ámbito nacional pues se podría, si así fuera, permitir una articulación
nacional/ regional de un conjunto de información sobre ello.
4.17. Los indicadores que se proponen a modo de ejemplo, deberían proporcionar una vía para
expresar en forma cuantitativa, el nivel de cumplimiento del objeto de la gobernanza en el sector
turismo, de conformidad con la definición propuesta, mediante:
 la determinación de la capacidad directiva de los gobiernos y sus Administraciones

Públicas de Turismo (APT) para realizar la coordinación, cooperación y colaboración en el
sector turismo en forma corresponsable, transparente y con rendición de cuentas;
 la medición de qué tanto se utilizan y movilizan dichas facultades y recursos para el logro
de los fines que persigue la gobernanza.
4.18. Con independencia de los procedimientos específicos que podrían ser establecidos para la
construcción de indicadores (v. gr. elaboración de guía metodológica y del plan de trabajo,
identificación de fases de desarrollo, capacitación, establecimiento de compromisos, etc.), un
paso inicial que debería darse tiene que ver con el análisis de la situación de la cual se parte, es
decir, con el entendimiento del objetivo que se pretende medir, qué se quiere medir de éste y de
cuál es el resultado que se espera tener (factor crítico). La Figura 3 sintetiza dichos objetivos.
Figura 3: Situación de partida respecto a los objetivos fijados
QUÉ OBJETIVOS SE Espacio que ocupa la gobernanza en su Espacio que ocupa la gobernanza en su
QUIEREN MEDIR dimensión de Capacidad Directiva dimensión de Eficacia Directiva
Disponibilidad de facultades y recursos Ejercicio de facultades y movilización de

institucionales para: recursos institucionales con corresponsabilidad,
transparencia y rendición de cuentas:
a. La coordinación, cooperación y d. De coordinación, cooperación y
QUÉ SE QUIERE colaboración de las Administraciones colaboración entre Administraciones
MEDIR DE CADA Públicas de Turismo (APT) en diferentes Públicas de Turismo (APT) con otros
OBJETIVO niveles de gobierno actores y redes actores del sector público
b. El establecimiento de relaciones de en diferentes niveles de gobierno
cooperación y colaboración pública- e. De cooperación y colaboración de las
privada Administraciones Públicas con otros
c. El aseguramiento de corresponsabilidad, actores y redes de actores no
transparencia y rendición de cuentas gubernamentales
CUÁL ES EL
RESULTADO
ESPERADO (FACTOR Aumento de la capacidad directiva de las Incremento de la eficacia directiva de las
CRÍTICO) Administraciones Públicas de Turismo (APT) Administraciones Públicas de Turismo (APT)

24
4.19. En la siguiente tabla se presenta en forma resumida, un ejemplo de siete indicadores, con los
correspondientes elementos básicos de cada uno de ellos. Mientras que los tres primeros
indicadores de la Tabla 1 se refieren, correlativamente, a cada uno de los objetivos que se
quieren medir en relación con la dimensión de capacidad directiva (ver Figura 3 apartados a) y
c)), los indicadores 4 y 5 se corresponden con el apartado d) de la Figura 3, mientras que el 6 y 7
se refiere al apartado e).
Se trata de una ficha técnica que contiene sus elementos básicos (dimensión a medir; método de
cálculo; unidad de medida; frecuencia de medición y otros). Para identificar el indicador que
mejor exprese el resultado esperado convendría, en principio, considerar aspectos como la
forma en que se podría poner de relieve el logro del resultado, cómo dar seguimiento a los
avances deseables que se hubieren fijado, etc.
Tabla 1: Indicadores de gobernanza a niveles sub-nacionales
DIMENSIÓN RESULTADO UNIDAD DE

NOMBRE DEFINICIÓN MÉTODO DE CÁLCULO FRECUENCIA METAS
QUE MIDE ESPERADO MEDIDA
Capacidad Aumento de la 1. Capacidad Del total de las APT del (Nº de APT del ámbito Porcentaje Trianual 20% de
Directiva capacidad institucional de las ámbito subnacional, este subnacional con aumento
directiva de APT para la indicador mostrará qué competencias / Nº anual
las APT coordinación, porcentaje está atribuido con total de APT del
colaboración y competencias para el ámbito subnacional) x
cooperación pública ejercicio de la coordinación, 100
colaboración y cooperación
pública. Se consideran como
punto de partida a todas las
APT con competencias al
inicio de la medición
2. Capacidad Del total de las APT del (Nº de APT del ámbito Porcentaje Bianual 30% de
institucional de las ámbito subnacional, este subnacional con aumento
APT para la indicador mostrará qué competencias / Nº anual
colaboración pública- porcentaje está atribuido con total de APT del
privada competencias para suscribir ámbito subnacional) x
instrumentos de colaboración 100
pública-privada . Se
consideran como punto de
partida todas las APT con
competencias al inicio de la
medición
3. Capacidad Del total de las APT, este (Nº de APT con Porcentaje Anual 100%
institucional de las indicador mostrará qué normas y anual
APT para la porcentaje sustenta su procedimientos en
transparencia gestión en normas y materia de acceso a
procedimientos para la información
regulación del derecho al pública/Nº total de
acceso de información APT del país) x 100
pública
Eficacia Incremento de 4. Grado de Este indicador mostrará qué (Nº de APT con Porcentaje Bianual 30% de
directiva la eficacia corresponsabilidad porcentaje de las APT instrumentos de aumento
directiva de las en la gestión del cuentan con instrumentos de colaboración pública anual
APT turismo colaboración pública-privada privada/ total de APT
para la prestación de del país) x 100
servicios por materias
específicas de la gestión del
turismo.
5. Grado de Del total de marcos de (Nº de partenariados Porcentaje Anual 100%

transparencia y colaboración pública-privada de turismo sujetos a anual
rendición de cuentas existentes en materia de transparencia y
en la colaboración turismo, este indicador rendición de cuentas/
pública-privada mostrará qué porcentaje es total de partenariados
objeto de información pública de turismo) x 100
bajo parámetros de
publicidad, inclusión,
verificabilidad y
responsabilidad
6. Grado de Del total de APT, este (Nº de APT con Porcentaje Anual 100%
participación no indicador mostrará qué marcos de anual
gubernamental en las porcentaje establece marcos cooperación/o
decisiones de turismo de colaboración con redes colaboración con
de actores no redes de actores/ total
gubernamentales para que de APT) x 100
participen en procesos de
toma de decisiones

25
DIMENSIÓN RESULTADO UNIDAD DE

NOMBRE DEFINICIÓN MÉTODO DE CÁLCULO FRECUENCIA METAS
QUE MIDE ESPERADO MEDIDA
7. Índice de eficacia Muestra promedio de Promedio Anual 100

directiva de las APT eficacia directiva del conjunto
de APT, con ponderación de
5 indicadores: colaboración
público-privada; coordinación
pública inter/intersectorial;
coparticipación empresarial y
social para el desarrollo;
cumplimiento de parámetros
de transparencia
4.20. Aunque la relación anterior se presenta como un mero ejemplo, no sobra advertir sobre la
conveniencia de revisar en las estadísticas oficiales o en la información administrativa disponible,
si para los objetivos y resultados esperados ya existen indicadores derivados de algún programa
o seguimiento de mejores prácticas, ya que pueden ser utilizados previa verificación, para
asegurar que la información requerida está disponible y en su caso, pueda ser empleada para
completar la ficha técnica del indicador.
4.21. Aunado a lo anterior, cabe recordar la importancia de llevar a cabo una selección de indicadores
bajo criterios de relevancia; economía, considerando que su construcción y desarrollo tienen
costos e implicaciones; capacidad de monitoreo, para poder sujetarse a comprobaciones
independientes; conveniencia, para evitar que su integración se convierta en una labor
problemática; así como de aportación marginal, de manera tal que cada indicador provea por sí
mismo información adicional con respecto a la aportada por el conjunto de indicadores restantes.
4.22. Finalmente, cualquier indicador debería ser sometido a prueba tanto en los elementos definidos
de éste como en su método de cálculo, con el fin de verificar su consistencia y en caso de fallos,
proceder a realizar ajustes de resultar viable.
5. Consideraciones finales
5.1. De lo expuesto debería quedar claro que los contenidos de este documento no son más que un
esbozo de las múltiples aristas que entraña la gobernanza contemporánea; en esencia, ofrece
una visión algo más que sintética de algunos de los diferentes y muy variados desarrollos a los
que el tema de la gobernanza ha dado lugar.
Ello ha tenido por objeto responder de manera inicial a la pregunta de qué se habla cuando nos
referimos a la gobernanza, pero también, fijar un punto de partida para propiciar un
entendimiento mínimamente sistematizado sobre la naturaleza del fenómeno, a fin de avanzar en
la construcción de un concepto de gobernanza que tenga una cierta utilidad operativa en el
sector turismo, en un esfuerzo por articular referentes susceptibles de favorecer y enriquecer la
argumentación, la reflexión, el análisis y el debate de lo que la gobernanza debe ser para el
sector turismo y con ello, apoyar la exploración de cómo puede contribuir a mejorar su
desempeño y contribución al desarrollo.
5.2. La gobernanza se ha convertido en un tema de actualidad, pero en el caso del sector turismo
requiere profundizar en su estudio e investigación, por decir lo menos, puesto que -como se ha
observado en el documento- las acciones desplegadas en este sentido no sólo requieren guardar
plena consistencia con el marco conceptual para el análisis y medición del turismo, habida
cuenta los esfuerzos emprendidos y los importantes avances obtenidos en la materia, sino que
resultan insuficientes a la luz de los incuestionables desafíos que tienen ante sí las
Administraciones Públicas de Turismo (APT) para posicionarse como el centro de las redes de

26
políticas públicas, con capacidad de articulación y conducción de plataformas de discusión,

análisis y/o negociación de los problemas públicos que inciden en el desarrollo del turismo, a fin
de maximizar sus beneficios al desarrollo en forma sostenida.
Estas observaciones son coherentes con el análisis realizado en 2007 por el Parlamento
Europeo en relación con la fragmentación de las políticas turísticas.
5.3. En función de lo anterior y con apego a algunas de las principales aportaciones de la producción
teórica existente, se ha propuesto definir a la gobernanza en el sector turismo como la práctica
de gobierno que tiene por objeto dirigir eficazmente a éste en los distintos niveles de gobierno,
dándose por supuesto que su construcción es una empresa que implica iniciar con la tarea de
crear o fortalecer las capacidades institucionales de las Administraciones Públicas de Turismo
(APT) para que puedan estar en condiciones de coordinar la participación de la multiplicidad de
actores gubernamentales y extra gubernamentales de los diferentes ámbitos territoriales, en el
establecimiento de metas de interés colectivo que posibiliten soluciones y oportunidades, pero
además de colaborar y cooperar con ellos para su realización.
Cabe por ello advertir que la definición que se propone no busca por momento alguno presentar
un paquete de herramientas administrativas; en todo caso, camina en la búsqueda de principios
aplicables a escenarios y contextos institucionales diferentes. Persigue, ante todo, poner énfasis
en aquellos componentes esenciales (estructuras, actores, instrumentos) que, en atención a la
producción teórica existente, no solamente resultan relevantes sino que abren posibilidades para
indagar sobre los factores que explican o condicionan la capacidad y la eficacia directiva de las
Administraciones Públicas de Turismo (APT).
5.4. La definición que se propone, por tanto, debería tomarse como un modesto punto de partida para
abrir caminos a la investigación y conferirle, si es que procede, una capacidad explicativa y un
valor aplicativo, que es, en esencia, lo que se pretende con el planteamiento formulado para la
medición de la gobernanza en el sector turismo.
De hecho, se considera que los indicadores que se muestran no son más que un ejemplo simple
que, a pesar de sus limitaciones, debería dar paso al desarrollo de un sistema de indicadores
sustentados en casos de estudio y de buenas prácticas, pudiendo aportar un conocimiento
valioso no sólo para conocer el estado que presenta la gobernanza en el sector turismo y las
áreas de oportunidad existentes, sino para enriquecer los sistemas de información de turismo
con información relevante del ámbito subnacional.
5.5. Con independencia a la validez que pueda otorgarse a la definición propuesta y al planteamiento
para su medición, resulta claro que la gobernanza debería ser un tema de atención en la agenda
de turismo, al ser un enfoque pertinente para abordar desde una renovada perspectiva las
relaciones de coordinación, colaboración y cooperación estructuradas hasta el momento frente a
la necesidad de crear y fortalecer redes de políticas públicas con enfoques multisectoriales y
territoriales para articular los esfuerzos de los diferentes actores del turismo.
En consecuencia, convendría tomar las medidas que corresponda para impulsar el desarrollo de
acciones orientadas a la investigación y a la documentación de casos de estudio, así como a
extender la enseñanza que arrojen diferentes experiencias, para poder ir avanzando en la
comprensión de la gobernanza y sus implicaciones y atender en forma más adecuada, las
distintas categorías de problemas existentes en el sector turismo.
5.6. Estas sugerencias son coherentes con lo señalado por la OMT en el “Libro blanco” aprobado por
la Asamblea General de 2011 en el que se señala (artículo 36) que la gobernanza, tanto en
destinos nacionales como locales, es un área que merece especial atención.
27
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33
Anexo 1. Esquema básico de observación para la medición de la gobernanza

Los hechos observables que posibilitan medir el espacio que ocupa la gobernanza en el sector turismo,
además de distinguir algunos de sus rasgos específicos y comportamiento, deben ser susceptibles de
ser articulados o agrupados en torno a, aquellos ámbitos de observación más relevantes en relación
con aquellas dos dimensiones señaladas. Se proponen, como una primera aproximación, los cinco
ámbitos siguientes:
Capacidad institucional para el ejercicio de la coordinación, colaboración y cooperación pública
La observación en este ámbito tiene por objeto determinar en qué medida las Administraciones
Públicas de Turismo están dotadas de los medios jurídico/normativos para emprender y promover
acciones de coordinación, colaboración y/ cooperación desde la perspectiva sectorial y territorial y para
qué materias.
Se centra, por tanto, en la identificación de tres aspectos esenciales: las dependencias públicas, por
nivel de gobierno, que están facultadas con competencias que inciden en la formulación e
instrumentación de las políticas de turismo, así como las materias en que tales competencias incurren;
las materias en que dichas competencias son compartidas, así como los mecanismos y/o instrumentos
de coordinación, colaboración y cooperación vigentes y materias en las que se aplican en los casos en
que las competencias sean compartidas por diferentes niveles de gobierno
Capacidad institucional para el ejercicio de la colaboración y cooperación pública-privada
Su foco de atención es el marco regulatorio vigente que soporta los mecanismos e instrumentos que
posibilitan la confluencia de actuaciones de las instancias públicas con organismos privados, no
gubernamentales y/o sociales, para el desarrollo de objetivos comunes, según nivel de gobierno. Se
centra por ello en las previsiones existentes para partenariados, determinando su naturaleza, como
pueden ser los contratos o acuerdos que sustenten acciones de externalización y para qué tipo de
servicios, o bien las facultades para las contrataciones externas.
Capacidad institucional para la corresponsabilidad, transparencia y rendición de cuentas en las

relaciones públicas y privadas
Su finalidad es determinar si existen los medios jurídico/ normativos para favorecer la transparencia,
apertura y el efectivo involucramiento de las instancias tanto públicas como privadas en los procesos
de toma y realización de decisiones. Los hechos observables se ubican por tanto en torno a los
mecanismos o instrumentos que posibilitan: la asunción de responsabilidades compartidas en los
marcos de colaboración y cooperación público-privados; la rendición de cuentas con base en los
objetivos y resultados propuestos en los proyectos; la evaluación de resultados y, en su caso, el
fomento a la empresa responsable
Es un campo de fundamental importancia porque a través de él se puede identificar en qué medida se

han establecido las bases mínimas necesarias para asegurar no sólo la consecución de los objetivos
propuestos en los proyectos que son decididos en forma conjunta, sino la calidad con la que participan
las instancias públicas y privadas en dichos proyectos, a efecto de lograr resultados susceptibles de
coadyuvar en la consecución de metas.

34
Ejercicio de la coordinación, colaboración y cooperación pública
La observación en este ámbito requiere de diversos niveles de profundidad. Al nivel más general,
tendría por objeto identificar si las Administraciones Públicas de Turismo llevan a cabo acciones para
favorecer la concurrencia e integración de intereses particulares y/o la puesta en relación de
actividades y esfuerzos de las diferentes dependencias y organismos públicos, cuyas competencias
inciden en las políticas públicas de turismo, ya sea por nivel de gobierno y/o por sector de actividad,
para el desarrollo de proyectos u objetivos comunes que posibiliten soluciones y oportunidades de
mutuo beneficio.
A un nivel más desagregado de observación, tendría por finalidad determinar los ámbitos en los que la
coordinación, colaboración y/o la cooperación tienen lugar y los ámbitos territoriales en los que la
acción pública impacta. En ambos casos, aplicaría en forma complementaria la observación de los
mecanismos e instrumentos utilizados no sólo para desarrollar la coordinación, colaboración y/o la
cooperación pública, sino para la rendición de cuentas con base en los objetivos establecidos y los
resultados obtenidos, así como para la evaluación de tales resultados.
Ejercicio de la colaboración y cooperación público- privada
Los hechos en este ámbito giran en torno a los marcos de relación que puedan establecer las
Administraciones Públicas de Turismo con otros actores de carácter privado (organismos
empresariales, no gubernamentales, sociales) para compartir, en esquemas de mutuo beneficio, sus
diversos recursos en la definición e instrumentación de los objetivos y de las políticas públicas que
atañen al turismo y el desarrollo, así como para el suministro de servicios públicos que inciden en el
sector turismo, ya sea conjuntamente o por delegación.
Aquí cabe distinguir las estructuras de relación que adopten los partenariados (externalizaciones,
contrataciones externas, mecanismos de cooperación y herramientas complementarias, como las redes
de intercambio de experiencias y observatorios). A otro nivel de desagregación, podría observarse el
ámbito territorial (nacional, subnacional) en que impactan estas formas de relación y, al igual que en el
caso anterior, convendría agregar en forma complementaria los mecanismos e instrumentos vigentes
de cooperación público-privada, así como para la asunción de responsabilidades, la rendición de
cuentas centrada en objetivos y resultados y los mecanismos para la evaluación de estos últimos. A
diferencia de los recursos institucionales para la coordinación y cooperación pública, en este caso se
podrían agregar, por ejemplo, los mecanismos de fomento a la empresa responsable, así como los
aspectos relativos al marco regulatorio para la estructuración y desarrollo de los partenariados.

35
Anexo 2. Glosario
Acción pública La manera en que una sociedad construye y califica los problemas
colectivos y elabora respuestas, contenidos y procesos para abordarlos.
Colaboración Marco de interrelación administrativa que se establece entre agentes

públicos y privados para gestionar en forma abierta la asociación de
intereses, con base en la definición de sus respectivos derechos y
obligaciones según el marco jurídico y política existente. La colaboración
pública privada puede adoptar diferentes formas, dependiendo de factores
como los objetivos del gobierno, la naturaleza del proyecto, la disponibilidad
de financiación y la actividad que el sector privado pueda desarrollar
Cooperación Marco de relación que se establece para participar en situación de igualdad

en busca de la confluencia de actuaciones entre diversas administraciones
públicas, e incluso entre éstas con terceros, en torno a un proyecto u objetivo
común
Coordinación Proceso encaminado a dotar de coherencia y articulación a las políticas

públicas, favoreciendo el desarrollo de políticas integrales para el logro de
objetivos estratégicos. Su objetivo es evitar la duplicidad o superposición de
políticas públicas; dotar de consistencia, cohesión y coherencia a éstas;
minimizar los conflictos políticos y burocráticos derivados de la distribución
de competencias, así como fomentar el desarrollo de una visión que supere
los enfoques sectorizados para ampliar el alcance de las políticas públicas
Corresponsabilidad Participación de organismos gubernamentales y no gubernamentales con

responsabilidades compartidas
Eficacia directiva Una de las dimensiones modales de la gobernanza, derivada del uso
eficiente de las facultades y recursos institucionales para una coordinación,
colaboración y/o cooperación corresponsable, transparente y sujeta a
rendición de cuentas, que son fundamentales para la definición y realización
de los objetivos que persiguen soluciones y oportunidades de mutuo
beneficio en favor del interés general
Globalización Concepto polisémico que puede ser definido como un proceso (o una serie
de procesos) que engloba una transformación en la organización espacial de
las relaciones y las transacciones sociales, evaluada en función de su
alcance, intensidad, velocidad y repercusión, y que genera flujos y redes
transcontinentales o interregionales de actividad, interacción y del ejercicio
del poder
Gobernanza en el Es una práctica de gobierno susceptible de medición, que tiene por objeto
sector turismo dirigir eficazmente al sector turismo en los distintos niveles de gobierno,
mediante formas de coordinación, colaboración y/o cooperación eficientes,
transparentes y sujetas a la rendición de cuentas, que permitan realizar las
metas de interés colectivo que comparten las redes de actores que inciden
en el sector, con el fin de lograr soluciones y oportunidades, con base en
acuerdos sustentados en el reconocimiento de interdependencias y
responsabilidades compartidas

36
Indicador de Expresión cuantitativa que se construye a partir de variables cuantitativas o

desempeño cualitativas, para suministrar un medio sencillo y fiable orientado a medir el
cumplimiento de objetivos y metas establecidas, reflejar los cambios
vinculados con las acciones de un programa, así como a monitorear y
evaluar sus resultados.
Recursos Son aquellos que permiten respaldar la gestión de una Administración

Institucionales Pública, mediante insumos y apoyos de carácter administrativo, jurídico,
tecnológico, presupuestal
Red Concepto polisémico que puede ser usado para describir a los diversos
actores interdependientes implicados en la prestación de servicios públicos,
así como para referir a las formas o estructuras sociales que conformadas
en forma autónoma tienen capacidad de autogobierno y se coordinan para
intercambiar sus múltiples recursos para la consecución de sus objetivos y
maximizar su influencia sobre resultados.
Redes de políticas Se refiere a los patrones más o menos estables de relaciones sociales entre
públicas actores interdependientes que se forman alrededor de los problemas y/o
programas de políticas públicas
Sector turismo Es el grupo de unidades de producción en las diferentes industrias que

proveen los bienes de consumo y servicios demandados por los visitantes.
Tales industrias son llamadas industrias de turismo.
En el ámbito de la gobernanza, es importante señalar que dichas unidades
pertenecen a entidades legalmente creadas (denominadas unidades
institucionales) bien para producir o como parte de un proceso político, para
regular (sería el caso de unidades gubernamentales).
Sistema de Los conceptos, definiciones, clasificaciones e indicadores presentados en

Estadísticas de las Recomendaciones Internacionales 2008, deberían considerarse una
Turismo base importante para configurar el sistema de estadísticas de turismo (SET).
Como tales, deberían utilizarse como referencia para la coordinación,
conciliación e interpretación de la información en el ámbito del turismo,
aunque esta información podría ir más allá del ámbito todavía limitado al que
hacen alusión las presentes Recomendaciones
Sistema de Además de las estadísticas oficiales que conforman el Sistema de

Información Estadísticas de Turismo, la OMT recomienda que los países también
Turística consideren el desarrollo de información complementaria que sea relevante
para los principales actores del sector obtenida de fuentes no
necesariamente oficiales ni tan siquiera de naturaleza estadística
Ambos conjuntos de datos conformarían el Sistema de Información Turística

37
La Organización Mundial del Turismo, organismo especializado de las Naciones Unidas, es una organización
internacional con un papel central y decisivo en la promoción y el desarrollo de un turismo responsable, sostenible
y accesible para todos. Constituye un foro mundial para cuestiones de política turística y una fuente útil de
conocimientos en materia de turismo. En la actualidad está integrada por 156 países, 6 territorios, 2 observadores
permanentes y más de 400 Miembros Aﬁliados.
Organización Mundial de Turismo

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Organización Mundial del Turismo

permanentes y más de 400 Miembros Aﬁliados.

GOBERNANZA PARA EL SECTOR TURISMO Y SU MEDICIÓN

Autor: Citlalin Durán Fuentes1

Desde el reconocimiento de que es necesario poner en contexto el valor y trascendencia

Organización Mundial del Turismo (OMT)

2. Visiones de la gobernanza .......................................................................................................... 2

2.1. Origen etimológico............................................................................................................... 2

3. La gobernanza en el sector turismo: una aproximación conceptual .................................... 10

3.1. Marco de referencia........................................................................................................... 11

4. Orientaciones generales para la medición de la gobernanza en el sector turismo ............. 19

4.1. Espacio que ocupa la gobernanza en el sector turismo .................................................... 19

1. Esquema básico de observación para la medición de la gobernanza ............................... 34

OMT Serie de documentos temáticos

2.1. Origen etimológico

OMT Serie de documentos temáticos

OMT Serie de documentos temáticos

2.2. Gobernanza como concepto normativo

2.14. En esta vertiente destacan aquellas formulaciones elaboradas fundamentalmente por

2.17. En su experiencia, la gobernanza es la forma en la cual el poder es ejercido en la conducción de

OMT Serie de documentos temáticos

1) voz y rendición de cuentas;

1) Gobernanza económica: un orden económico de mercado, competitivo y no discriminatorio

2) Gobernanza política: instituciones políticas participativas, democráticas, legítimas, plurales

3) Gobernanza administrativa: administración pública eficiente, transparente, independiente y

4) Gobernanza sistémica: instituciones sociales que protegen los valores culturales y

OMT Serie de documentos temáticos

en todas las fuentes de legitimidad democrática y en la representatividad de todos los agentes

2.3. Gobernanza como concepto teórico

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tiene el conocimiento y la información necesarios para solventar problemas complejos,

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2.4. Qué entender por gobernanza

 Un término utilizado para investigar, analizar, conceptualizar o simplemente referir un

OMT Serie de documentos temáticos

su solución (Kooiman, 2003, Rhodes, 2005). Asimismo, por el mayor protagonismo de

 Un concepto que, por tanto, denota el surgimiento de nuevas formas de asociación y

3. La gobernanza en el sector turismo: una aproximación conceptual

OMT Serie de documentos temáticos

3.1. Marco de referencia

3.3. De la investigación documental realizada en 2010-2011 para la Organización Mundial del

Guidelines. UNWTO/INRouTe (2012).

OMT Serie de documentos temáticos

presencia como algo consustancial al sector turismo, al considerarse que la producción de un

OMT Serie de documentos temáticos

3.2. La necesidad de armar un marco conceptual

- Horizontalmente, ya sea desde ámbitos del Poder Legislativo (parlamentos,

- Verticalmente, considerando los diferentes niveles de gobierno (local, regional,

De esta manera, el turismo desde la perspectiva pública, atraviesa diferentes campos de

OMT Serie de documentos temáticos

(Murphy, 1988); no obstante, resultados de investigación empírica indican que, en los

 La dinámica de expansión y crecimiento del turismo, así como la necesidad de incrementar

 En el caso de la OMT y en su calidad de agencia especializada de Naciones Unidas el

OMT Serie de documentos temáticos

 Esta sugerencia es coherente con lo señalado en el artículo 36 del “Libro Blanco”

 integrar una propuesta metodológica para la construcción de indicadores de gobernanza

 disponer de un planteamiento sobre las pautas de interacción y arreglos institucionales que

3.3. Definiendo la gobernanza en el sector turismo

OMT Serie de documentos temáticos

 La capacidad directiva del gobierno, determinada por las facultades y recursos

OMT Serie de documentos temáticos

3.28. Los partenariados o relaciones de colaboración pública-privada (Public-Private