CAP{TULO6
EL ESTADO
Y SUS INSTITUCIONES
En este capitulo se exponen algunas de las cuestio-
nes principales que suscita el estudio del Estado y se
presentan las caracteristicas bdsicas de sus principales
instituciones. Las preguntas sobre qué es el Estado, qué
prinicipios lo definen y cudles son sus objetivos centran
las tres primeras secciones. Las siguientes ofrecen una
introduccién a las instituciones estatales y las principa-
les formas de organizacin de los Estados. Finalmente
se explica por qué la accion estatal no responde a me-
nudo a las expectativas de racionalidad y eficacia que
los gobernados depositan en ella. Este capitulo contie-
ne informacion y argumentos tiiles para comprender y
aplicar el enfoque de investigacin neoinstitucionalista
en la ciencia politica, expuesto en el Capitulo 4.
1, LA DEFINICION DEL ESTADO
Los politéiogos suelen utilizar el término Estado
Para referirse a todas las instituciones de gobierno
y administracién de un pafs, asf como a los fun-
cionarios y empleados que trabajan en ellas. Las
instituciones del Estado realizan funciones especifi
cas conforme a las leyes, reglas, directrices y otros
procedimientos y practicas establecidas. El gobierno,
Jas asambleas legislativas, los tribunales, el ejército,
1a policia, las instituciones de ensefianza piiblica, los
hospitales publicos, el servicio municipal de bombe-
tos 0 de recogida de basuras: estas y otras muchas
organizaciones similares integran el Estado, lo re-
Presentan y proveen servicios para los ciudadanos,
quienes los financian con sus impuestos. En sentido
lato, cabe incluir en ef concepto de Estado las nor-
mas y los principios operativos que gufan el funcio-
namiento de tales organizaciones. En efecto, la
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constitucién y las leyes de un pats; los reglamentos
que establecen el funcionamiento de los parlamentos
y los tribunales; los procedimientos para reclutar a
los funcionarios y definir su estatuto y sus cometi-
dos; el ordenamiento del ejército: toda esta normati-
va queda comprendida en el Estado.
EI rasgo més importante que distingue al Estado
de otras entidades —como organizaciones o empre-
sas privadas— es que tiene la capacidad de elaborar
y hacer cumplir leyes aplicables a toda la poblacién.
Para ello dispone de ios principales medios del poder
coercitivo: fa policta, los tribunales, el sistema penal
y el ejército. Precisamente porque al Estado se le re-
conoce el monopolio de la autoridad legal y del uso
de los medios de coercién legalmente sancionados,
quienquiera que controle el Estado accede al niicleo
del poder politico.
Si el Estado no puede emplear su poder coercitivo
eficazmente y es incapaz de hacer cumplir la lega-
lidad a los ciudadanos, carece de la capacidad para
gobernar y puede ser tildado de Estado fallido. En la
mayoria de los casos, los Estados fallidos no propor-
cionan seguridad basica a buena parte de la poblacién
y son desafiados por grupos organizados que poseen
sus propios medios coercitivos. Cuando la autoridad
estatal se desmorona, puede estallarla guerra civil o el
caos, En algunos casos, prebostes locales, carteles de
Ja droga u otro tipo de grupos violentos organizados
pueden apoderarse de los restos del Estado, dividir
el pais y reafirmar su control sobre determinados te-
rritorios. Entre otros Estados fallidos recientes cabe
citar Afganistan, donde, tras la invasién del pafs que,
con el respaldo de la Organizacién de las Naciones 2S Politica y ciencia politica: una introduccién
Unidas (ONU), inicié Estados Unidos en octubre de
2001 y la posterior derrota del gobierno taliban, los
Mideres locales han reafirmado sus poderes tradicio-
nales; también Colombia, durante algunos periodos
de su historia reciente, podria entrar dentro de esta
categoria, ya que la guerrilla y los capos de la droga
han logrado hacerse con el control de grandes ex-
tensiones de terreno, ignorando al gobierno central
democraticamente elegido; el mismo calificativo de
sfallido» merecen los Estados de varios paises afri-
anos en los que la masiva violacién de los derechos
humanos ha provocado la intervencién de fuerzas ar-
madas extranjeras. Ast, por ejemplo, tropas briténicas
intervinieron en Sierra Leona en 2001, seguidas por
unidades militares para el mantenimiento de la paz
de la ONU; asimismo, tropas francesas intervinieron
en Costa de Marfil y Congo en 2003, y ese mismo afio
Estados Unidos envié tropas a Liberia.
En algunas dictaduras, forman parte del Estado
ciertas organizaciones o grupos formalmente inde-
pendientes de él, pero que influyen decisivamente en
las acciones de gobierno del pais. El Partido Obrero
Nacionalsocialista Aleman de Hitler y el Partido Co-
munista de la Union Soviética representan ejemplos
claros de estos sistemas de partido tinico o «partido.
Estado». Tampoco el actual Partido Comunista de
China, que dirige précticamente todas las institu.
ciones puiblicas del pafs, se distingue del Estado. La
Republica de Iran proporciona otro ejemplo: alli, des.
de que el Sha de Persia fue derrocado por el ayatola
Jomeini en 1979, se instauré una teocracia en la que
las autoridades religiosas desempenan el papel clave
en la direccién del Estado.
Desde planteamientos marxistas se ha sostenido tra-
dicionalmente que, en los paises capitalistas, las élites
empresariales dominan a los gobiernos convirtiendo al
Estado esencialmente en el «guardian y protector» de
esta clase social econémicamente poderosa. Por ello,
al menos algunos marxistas mantienen que la «clase
dominante» capitalista forma parte del «sistema esta.
tal». Muchos estudiosos no marxistas disienten de esta
definicién del Estado y de esta interpretacion de la
clase capitalista como integrante del Estado, No obs.
tante, como demuestran todos los casos precedentes,
Ja linea divisoria entre lo que forma parte del Estado y
fo que queda fuera de él pucde ser borrosa. De ahi que
en algunas ocasiones, resulte aconsejable flexibilien
el concepto de Estado, incorporando a ciertas ora.
nizaciones y determinados grupos que, estrictamente,
no pertenecen a él.
Es preciso sefialar que en la ciencia politica g,
ten al menos tres usos frecuentes del concepig a
do. El primero, ya senalado se refireal conju
Jas instituciones politico-administrativas y Ig. 7
pleados publicos. Pero, ademés, el térming py
se usa como sinénimo de todo un pais. En cong
un Estado en el campo de las relaciones interna
nales es un régimen politico que tiene autoridag 3
bre la poblacién de un pats. En este sentido, Esta,
Unidos, Japon, México y Sudafrica son «Es,
las relaciones entre sus respectivos gobiernos =
stelaciones interestatales». De acuerdo con «li.
cer uso, «Estado» se utiliza a veces para design
una unidad resultante de la subdivision pole,
administrativa en ciertos paises (coneretamente 2
los sistemas federales). Asf, Estados Unidos se dvi
en 50 Estados; Alemania, en 16 Laender (o Estadg
federados).
2. LOS ATRIBUTOS DEL ESTADO: SOBERANiA,
LEGITIMIDAD Y AUTONOMIA
2.1. La soberania
Uno de los atributos clave de un Estado es la sobera
na. De acuerdo con la definicion clasica del términa
soberanta significa la capacidad exclusiva de goberna
lacolectividad que habita en el territorio de un pais, sin
la interferencia de fuerzas externas. En otras palabras,
un Estado es soberano en la medida en que ejerce &
modo independiente la autoridad en su territorio,
chazando la voluntad de Estados extranjeros (u ottes
actores externos) de imponer sus propias leyes 0 it-
terferir en el orden politico interno. Tradicionalmenté,
uno de los mecanismos mas comunes a través de los
que un Estado fortalece su soberanfa es el establec
miento de relaciones diplomaticas formales con otto
Estados, sobre la base del reconocimiento mutuo
los derechos soberanos de cada uno.
La mayorfa de los gobiernos del mundo actual ace?
{28 esta concepcién de la soberania como un princi
fundamental del derecho internacional, que tiene 5
ralces en el Estado moderno de la Europa de los s+
los xvity xvi. Los gobernantes -y funcionarios de"
pals defenderan enérgicamente la soberanta de su E*
tado si perciben que esta siendo minada, En investie™
Clones recientes se ha subrayado que la soberania 108
To soncePto atemporal e inalterable, sino continget®
Jo moldea y define una combinacion, especifica de fat
‘ores nacionales e internacionales que, en diferem® Capttulo 6 / El Estado y sus instituciones a
perfodos de la historia, afectan a paises particulares 0
rupos de pafses.
‘La Union Europea (UE) proporciona un buen
ejemplo de cémo ha cambiado la concepcién de la
Soberanfaen nuestro entorno,enun mundo globalizado
interdependiente. A partir de la mitad del siglo xx, un.
fximero creciente de Estados europeos ha renunciado
‘algunos de sus derechos soberanos, entre ellos el
Ge determinar su propia politica econémica. En un
esfuerzo por fomentar el crecimiento econdmico, la
‘cooperaciéninternacionaly otros beneficiosreciprocos,
‘buena parte de los gobiernos europeos han establecido
instituciones integradas a escala supra-nacional y se
hhan implicado en procedimientos conjuntos de toma
de decisiones, configurando lo que se ha dado en
lamar un sistema de soberania compartida.
Otros Estados del mundo no han legado tan lejos
ena creaci6n de una soberanfa compartida. No obs-
tante, encuentran cada vez mas dificil mantenerse al
margen de influencias extranjeras no deseadas. Para
muchos Estados resulta también dificil sustraerse
ala injerencia en su capacidad de decisién soberana
de organizaciones supranacionales (como el Fondo
Monetario Internacional) 0 a la aplicacién de reglas
establecidas por organismos en los que estan integra-
dos (como la Organizacién Mundial del Comercio).
Aunque la soberanfa sigue siendo muy valorada en el
mundo —incluso en los pafses de la UE, que conser-
van derechos soberanos en determinadas areas politi-
cas, como la recaudacién tributaria o la provision de
prestaciones sociales—, las fuerzas de la globalizacién
estén obligando a su reconsideracién.
2.2. La legitimidad
Otro importante aspecto del Estado es la legitimidad,
¢ decir, el derecho justificable a gobernar (aspecto
que ya hemos desarrollado en relacién con el poder
politico en el Capitulo 5). El sociélogo aleman Max
Weber (1864-1920) destacé el caracter crucial de la
legitimidad para la propia definicion del Estado. En
su célebre expresi6n, e] Estado «es una comunidad
humana que reclama (eficazmente) el monopolio del
so legitimo de la fuerza en un territorio dado». El
Uso que hace Weber del término «legitimo» implica
ue sélo el Estado tiene el derecho a emplear ta fuerza
a autorizar a otros a que la usen (asf, el Estado puede
ilegalizar ejércitos privados y regular las companfas
Privadas de seguridad). Pero, ¢qué pasa si el Estado
€Sconsiderado ilegitimo por su pueblo? La definicién
de Weber sugiere que al pueblo le asiste entonces
el derecho a usar la fuerza, si no puede derribar al
gobierno de otra forma. Su nocién de que el Estado
«reclama» el monopolio del uso legitimo de la fuerza
implica, ademas, que el Estado puede fracasar en el
objetivo de que la poblacién (en su conjunto 0 en par-
te) acepte su reclamacién.
La cuestion de la legitimidad plantea una variedad
de preguntas normativas sobre cémo deben consti-
tuirse los Estados y cémo deben relacionarse con la
poblacién. ¢Quién debe determinar quién gobierna?
gCémo deben hacerse las leyes? ¢Cudnta autoridad
legal debe tener el Estado? Estas y otras preguntas
son hoy tan relevantes como lo fueron hace siglos.
2.3. La autonomia
El concepto de autonomfa del Estado se refiere a
la independencia relativa de las autoridades estatales
respecto a la poblacién. Si el Estado disfruta de un
grado alto de autonomfa, entonces sus dirigentes y
Jos funcionarios y empleados puiblicos son bastante li-
bres para adoptar decisiones de gobierno. En cambio,
un bajo grado de autonomia estatal supone que unos
y otros tienen escaso margen para elaborar leyes 0
tomar decisiones con independencia de la poblacién
en su conjunto 0 —como suele suceder— de los gru-
pos politicamente més poderosos. Ambos extremos
son peligrosos. La autonomfa estatal maxima implica
la dictadura: el pueblo interviene poco 0 nada en lo
que deciden los gobernantes. La autonomia estatal
minima implica que quienes trabajan como servido-
res del Estado apenas tienen oportunidad de usar sus
conocimientos ni de ocuparse del bien comin del pais
para formular y ejecutar las politicas que consideran
mejores, toda vez que actian bajo la presién de grupos
influyentes o dominantes en la sociedad. En cambio,
una democracia auténticamente representativa debe
intentar evitar los peligros tanto de un grado excesivo
como deficiente de autonomfa estatal, dando a los re-
presentantes pablicos y a los funcionarios que adop-
tan las decisiones suficiente libertad para gobernar
eficazmente, sin eludir su responsabilidad de «rendir
cuentas» ante la poblacién,
3. LOS OBJETIVOS DEL ESTADO
eSon necesarios los Estados? ¢Por qué? ¢Qué objeti-
vos persiguen? ¢Cuéles deben ser sus cometidos? La
pregunta por los propésitos tiltimos del Estado ha 98 Politica ciencia politica: una introduccion
suscitado mucha controversia durante siglos. Algu-
nos te6ricos han afirmado que la principal funcién
del Estado debe ser garantizar el orden y la seguri-
dad. Thomas Hobbes (1588-1679), uno de los «padres»
de la teorfa del Estado, elaboré una metéfora segin
'a cual el pueblo, que vive en un estado violento de
naturaleza, establece una suerte de contrato social
con el monarca absoluto, sobre quien recae la respon-
sabilidad de dirigir el Estado. El propésito principal
de ese Estado, al que Hobbes denominé, «Leviatan»
(término con el que titul6 su obra clasica, publicada
en 1651), consiste en dar libertad a la humanidad
Para que se ocupe de la ciencia, el arte, la exploracién
Y otros aspectos de la civilizaci6n, sin la presin de un
«temor continuo y el peligro de la muerte violenta».
Igual que Hobbes, John Locke (1632-1704) defen-
dié Ia idea de un contrato social entre el pueblo y las
autoridades del Estado, Pero por motivos bien dife-
Tentes a los expuestos por Hobbes. Locke afirmaba en
‘su Segundo trarado del gobierno (1689) que los seres
humanos nacen libres. Los individuos disfrutan de
un derecho natural a la vida, la libertad y al «estatus»
(sus posesiones). Estos bienes, en conjunto, consti-
tuyen, en palabras de Locke, la «propiedad de una
persona. «El gran y principal fin, por tanto, de que
los hombres se sometan a un gobierno», declaraba
Locke, «es la preservacion de su propiedad», De no
conseguir salvaguardar esos derechos naturales, el
Estado seria ilegitimo. Por tanto, el filésofo britanico
defendia una democracia representativa «por comin
consentimiento», con una asamblea legislativa electa
en la que residiera la maxima autoridad politica. Loc.
ke, cuyas ideas influyeron consider:
‘ablemente en los
Padres fundadores de Estados Unidi
los, puso especial
énfasis en la responsabilidad del Estado para prote.
ger los derechos y las libertades del individuo,
Jean-Jacques Rousseau (1712-78), el tercer gran te6-
rico del contrato social, propuso otra serie de ideas so-
bre los objetivos Gltimos del Estado. Si Locke enfatiz6
fos derechos y las libertades individuales, l ginebring
Rousseau en su obra El contrato social (1762) puso el
acento en los derechos y las libertades colectiven go
4a comunidad. En su opinion, el pueblo —ne el Ee
tado— es «el soberano»; todos los ciudadanos junior
forman un «cuerpo politico» orgénico del que emana
Ia evoluntad generals, que es el bien co
cada individuo se vea libre de la tirania,
en su conjunto debe ser libre. La libert,
depende, pues, de la libertad de todos,
mendaba que «
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