Engordando la Constitución

Héctor Fix-Fierro

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La Constitución de Querétaro de 1917 es una de las más longevas del mundo. La mayoría de
las constituciones vigentes son posteriores a la Segunda Guerra Mundial y buen número de
ellas fueron expedidas después de la caída del Muro de Berlín en 1989. En América Latina
todos los países de la región, salvo Costa Rica, México, Panamá y Uruguay han promulgado
un nuevo texto constitucional después de 1978. La celebración del centenario de la
Constitución mexicana en 2017 es un motivo para reflexionar tanto sobre su longevidad
excepcional como sobre los problemas y dilemas que plantea el texto constitucional
vigente.

Es verdad que México no ha expedido una nueva Constitución, pero en cierto modo
contamos con un nuevo texto constitucional. El llamado Poder Constituyente Permanente
ha estado muy activo: al día de hoy, el texto de la Constitución de 1917 se ha modificado
573 veces a través de 214 decretos de reforma.1 Casi dos tercios de esas reformas son
posteriores a 1982 y sólo en el sexenio del presidente Felipe Calderón (2006-2012) se publicó
casi una quinta parte de todas las reformas. El gobierno del presidente Enrique Peña Nieto,
que tomó posesión el 1 de diciembre de 2012, también ha iniciado su mandato con varias
iniciativas de reforma constitucional, de las cuales algunas ya están aprobadas y publicadas
(educación, competencia económica, telecomunicaciones, energía) y otras más se hallan en
proceso de aprobación por los estados (transparencia, elecciones).

Este estado de cosas suscita varias preguntas: ¿Por qué se reforma tanto la Constitución?
¿Qué consecuencias tienen tantos cambios? ¿Necesitamos una nueva Constitución o sólo
reorganizar la que tenemos?

¿Por qué se reforma tanto la Constitución?

Se ha dicho que se reforma la Constitución porque se cree en ella y porque es un factor
central de legitimidad para el ejercicio del poder. Hay por ello la necesidad de adaptarla a las
condiciones de una sociedad que se ha modernizado de manera acelerada en los últimos
cien años.2 Ciertamente, ha habido muchas reformas innecesarias y hasta
contraproducentes, pero los cambios de los últimos 30 años han tenido, en su mayoría, el
propósito de moderar y reequilibrar el presidencialismo hegemónico que se consolidó
desde los años treinta del siglo XX, así como el de introducir, a la vez, las principales
instituciones del constitucionalismo contemporáneo.

Las peculiaridades de la “transición a la democracia”, que se ha logrado gracias a los acuerdos

entre las principales fuerzas políticas, genera fuertes incentivos para que esos acuerdos
puntuales se lleven íntegramente al texto constitucional, de manera que su reglamentación
secundaria no quede en manos de uno solo de los partidos políticos o de una coalición de
los mismos.3 Uno de los efectos visibles de este modo de proceder ha sido el carácter cada
vez más extenso y reglamentario del texto constitucional.

Al día de hoy, el texto de la Constitución de Querétaro es 2.7 veces más extenso que el
original de 1917, pues pasó de unas 22 mil palabras a 59 mil (y las reformas en camino harán
crecer esta cifra nuevamente). Un buen ejemplo de este proceso de la creciente extensión es
el del artículo 41. El Constituyente de Querétaro aprobó un texto de sólo 63 palabras. Hoy
ese texto es 45 veces más extenso (casi tres mil palabras), pues contiene toda la
reglamentación relativa al Instituto Federal Electoral, a la organización de las elecciones
federales y a las prerrogativas de los partidos políticos nacionales, incluyendo el número de
minutos de propaganda política en radio y televisión a que tienen derecho, dentro de los
“tiempos del Estado”, durante las campañas electorales.

Cabe preguntarse si este ritmo de cambio y crecimiento del texto constitucional es

excepcional o incluso patológico en un contexto comparado; quizá la respuesta deba ser no.
El texto original de la Constitución brasileña de 1988 tenía una extensión aproximada de 40
mil palabras. Posteriormente, esa Constitución se ha reformado con bastante frecuencia:
más de 70 decretos de reforma la llevan a alcanzar una extensión de unas 50 mil palabras.
Las nuevas constituciones de Bolivia (2009), Colombia (1991), Ecuador (2008) y Venezuela
(1999) —algunas ya también con reformas— son bastante extensas, con textos que oscilan
entre las 35 y 45 mil palabras. Pero en el panorama mundial estos datos no son extremos. La
Constitución de la India y la Constitución provisional de Sudáfrica rondaban las 100 mil
palabras;4 la Constitución del estado de Louisiana, en Estados Unidos, llegó a tener unas 250
mil palabras antes de su reemplazo total en 1974.5

El incremento constante en la extensión del texto constitucional se ha traducido en

verdaderas disposiciones reglamentarias. Son especialmente notorios, pero no únicos, los
artículos 2 (derechos de los pueblos indígenas), 27 (dominio de la nación sobre los recursos
naturales y propiedad agraria), 28 (competencia económica, banca central y
telecomunicaciones), 41 (partidos políticos y procesos electorales), 79 (fiscalización de los
recursos públicos), 99 (Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación), 107 (juicio de
amparo), 115 (municipios), 116 (organización interna de las estados), 122 (régimen
constitucional del Distrito Federal), 123 (derechos de los trabajadores) y 127
(remuneraciones de los servidores públicos). Muchos de estos artículos tienen el propósito
de fijar programas de gobierno y políticas públicas y no solamente los lineamientos
constitucionales esenciales de tales materias.
La dinámica de la reforma constitucional en México tiene consecuencias problemáticas y
dignas de reflexión. La primera que se suscita es la del conocimiento de la Constitución, tanto
por la población en general como por las elites gobernantes e intelectuales. Respecto de la
población en general, contamos con encuestas de opinión que nos indican que cerca del
90% de los entrevistados considera que conoce “poco” o “nada” la Constitución.6

El desconocimiento de la Constitución obstaculiza también la identificación con ella como

símbolo integrador de la comunidad. Podemos recordar aquí la idea de la “sociedad abierta
de los intérpretes constitucionales”.7 Subyace a ella la noción de que el único documento
jurídico común a todos los integrantes de una sociedad es la Constitución, lo cual los
autoriza a opinar y participar en la vida constitucional. Sin embargo, muchos ciudadanos no
lo perciben así. A la pregunta de si “los ciudadanos que no saben de leyes ¿deben o no
deben opinar sobre los cambios a la Constitución?”, casi la mitad (42.1% en 2011) opinó que
“no deben”, es decir, no sienten a la Constitución como “propia”.

Otra consecuencia es que un texto constitucional tan reglamentario obstaculiza la

adopción de decisiones de política pública a través de la interpretación constitucional, tanto
jurisprudencial como legislativa. Que las decisiones importantes queden plasmadas
detalladamente en el texto constitucional implica reforzar la capacidad de veto de las
minorías, al tiempo que se desalienta el funcionamiento normal de una democracia
fundada en las decisiones de la mayoría. Aunque parezca paradójico, el mecanismo
democrático del consenso y la negociación puede tener efectos antidemocráticos cuando
se utiliza para restringir o bloquear decisiones mayoritarias a través del texto constitucional,
pues si bien es sano que muchas decisiones colectivas sean fruto del acuerdo entre las
fuerzas políticas, también lo es que éstas puedan diferenciarse en su oferta de gobierno, de
modo que si el electorado les otorga una representación mayoritaria estén en condiciones
de hacer realidad sus proyectos y someter sus resultados nuevamente al juicio de los
ciudadanos. El debate público que se realizó en México con motivo de la “reforma petrolera”
de 2008 constituye un buen ejemplo de la problemática apuntada.8

Hacia la renovación del texto constitucional

Llegados a este punto, ¿podemos o debemos hacer algo? La respuesta es sí. México no debe
llegar a la celebración del centenario de su Constitución con el texto en las condiciones en
que se encuentra ahora. Las opciones son dos.
En primer lugar, se ha debatido hace algunos años, y seguramente se volverá a discutir, la
posibilidad de hacer una nueva Constitución para consumar el proceso de democratización.
Por supuesto, mucho depende de qué se entienda por “nueva Constitución”. Si por tal se
concibe el resultado de un proceso constituyente que reabriera temas como el modelo de
Estado o de gobierno, o que tratara de resolver cuestiones para las cuales no hay consenso
todavía, no hay duda de que la mayoría de los constitucionalistas mexicanos estaría en
contra de tal opción y preferiría aceptar la dinámica actual de cambios puntuales como vía
hacia una “nueva constitucionalidad”.9 Resulta significativo que ninguna de las principales
fuerzas políticas del país esté proponiendo, en este momento, un proceso constituyente con
vistas al centenario de 2017.

La segunda opción es renovar el texto constitucional. No se trata de una propuesta nueva ni

original. Ya en 1998 Diego Valadés señalaba que “más que una nueva Constitución, cabría
pensar en la utilidad de una revisión sistemática, una auténtica refundición, del texto
vigente, para darle la unidad técnica y de estilo que ya perdió”.10 Tampoco faltan los
ejemplos en el derecho comparado. Así, por ejemplo, Suiza promulgó en 1999 una nueva
Constitución federal cuyo propósito principal fue actualizar el texto constitucional. Resulta
ilustrativo de esta opción el mandato que el Parlamento impartió al gobierno federal suizo
en 1987: “El Proyecto pondrá al día el Derecho constitucional vigente, escrito y no escrito, lo
presentará de manera comprensible, lo ordenará sistemáticamente y unificará el lenguaje y
la densidad normativa de los preceptos individualizados”.11

Para el caso de México la renovación implicaría dos procesos concomitantes: primero

reordenar y luego reducir el texto constitucional. “Reordenar” significa organizarlo de tal
manera que los artículos y disposiciones resultantes tengan mayor coherencia y uniformidad
de contenido y estilo. “Reducir” quiere decir que es preciso reenviar las partes reglamentarias
del texto a la legislación secundaria, para lo cual podría crearse una nueva categoría de leyes
—las “leyes orgánicas constitucionales” o “leyes de desarrollo constitucional”— que fueran
aprobadas por una mayoría calificada especial en el Congreso de la Unión y que impidiera
su modificación sin un nivel importante de consenso entre las fuerzas políticas.12

Adicionalmente, debe pensarse en la conveniencia de diferenciar los procedimientos de

reforma constitucional, distinguiendo la modificación puntual de la revisión parcial, para dar
mayor racionalidad y orden a los cambios en el texto de la Constitución. También sería
conveniente exigir que las iniciativas de reforma o adición que requirieran desarrollo a través
de la legislación secundaria fueran acompañadas de los proyectos correspondientes, para
evitar que las leyes de implementación de una reforma constitucional queden en suspenso,
como ha sucedido con lamentable frecuencia en tiempos recientes.

El resultado debe ser el texto renovado de la misma Constitución de 1917; para ello es
indispensable que conserve el número de artículos que tiene actualmente (136) y que sus
artículos emblemáticos, como el 3, el 27, el 123 y el 130 conserven su materia y ubicación
actuales, pero dentro de un conjunto ordenado de manera coherente, técnica y racional. La
propuesta no incluye ninguna modificación en temas sustantivos y pendientes de
resolución, pues ello depende de los consensos parciales que vayan logrando las fuerzas
políticas. El hecho de que dichos temas hayan disminuido de manera importante en la
agenda constitucional de los últimos años gracias a las reformas ya aprobadas aumenta, en
principio, la probabilidad de lograr mayor estabilidad del texto en el futuro.
Por último, el texto renovado debería ser sometido a referéndum aprobatorio por parte de
la ciudadanía, como una forma de restablecer el vínculo perdido entre ésta y su
Constitución.

El factor de la cultura constitucional

La cultura constitucional de las elites y de la población favorece la dinámica actual de la

reforma de la Constitución. Para las elites gobernantes la Constitución es una norma que
debe establecer, de manera precisa y detallada, los principios y las políticas del Estado
mexicano, incluso cuando no existen condiciones suficientes para su cumplimiento.13 Esto
es una herencia del siglo XIX: la ley instituye primero, y regula después.14 Su propósito es
diseñar el país al que se aspira, aceptando que puede tomar mucho tiempo hacerlo realidad.
Aunque esta concepción corre el riesgo de caer en el “fetichismo constitucional”, es decir, en
la idea de que basta incorporar un proyecto en el texto constitucional para que empiece a
ser realidad, no hay duda de que ha tenido importantes consecuencias en el tiempo. Podría
decirse que, desde el punto de vista de la historia constitucional, la irrealidad de ayer se ha
convertido, paulatinamente, en la realidad de hoy. Las “batallas constitucionales” de ayer
(régimen republicano, federalismo, separación entre Iglesia y Estado, equilibrio de poderes)
se han ganado sustancialmente hoy, aunque todavía haya escaramuzas en los márgenes.
Ante este éxito relativo cabe esperar que continúe la tendencia hacia la elaboración de
textos constitucionales detallados y extensos que prefiguren los resultados sociales que la
norma debe producir, así como su reforma frecuente cuando dichos resultados no se
alcancen o sean insatisfactorios.
Por lo que se refiere a la población, sus expectativas y demandas también alimentan la
máquina de la reforma constitucional. Aunque formalmente el pueblo no ha tenido hasta
ahora participación directa en el procedimiento de reforma constitucional, sus expectativas
pueden constituir una presión difusa, pero efectiva, para que continúe el proceso de
cambios al texto de la Constitución. De acuerdo con las encuestas ya citadas, buena parte
de los ciudadanos piensa que la Constitución actual ya no satisface las necesidades del país,
por lo que es necesario reformarla o incluso realizar un Congreso Constituyente. Así, entre
2003 y 2011 aumenta de 42.1% a 56.5% el número de quienes contestan que la Constitución
actual “ya no responde a las necesidades del país”, disminuye de 40.1% a 22.5% el de quienes
opinan que “hay que dejarla como está”, y aumenta de 22% a 50.1% el número de quienes
proponen “cambiarla sólo en parte”. Sin embargo, a pregunta expresa, planteada en 2011, de
“¿se debería o no se debería convocar a un Congreso Constituyente (para hacer una nueva
Constitución)?”, 47.2% respondió que “sí”, y otro 24.6% que “sí, en parte”, es decir, una
mayoría muy importante parece estar a favor de una nueva Constitución.
La cultura constitucional así delineada no constituye un impedimento infranqueable para
una propuesta como la que se esboza en este ensayo, pero sí significa que será difícil
convencer, a los grupos gobernantes y al pueblo de la necesidad de renovar el texto
constitucional actual, así como de modificar y moderar el ritmo de los cambios
constitucionales. A tres años del centenario de la Constitución de 1917 tal propuesta
implica quizá la única posibilidad de mantener el legado de la tradición constitucional
mexicana, de fortalecer las indudables aportaciones de la Constitución de Querétaro a la
estabilidad y continuidad institucional del país, y de recuperar el orgullo y la identidad que el
pueblo mexicano puede y debe encontrar en su centenaria Constitución.

Héctor Fix-Fierro

Académico del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM e investigador nacional.

1 Reformas al 15 de enero de 2014. Contabilizamos como un cambio la modificación o las

modificaciones (reforma o adición) a un artículo constitucional en un decreto de reforma.

Es la misma contabilidad que emplea la página web de la Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión: http://www.diputados.gob.mx. Véase un análisis cuantitativo reciente
y más completo de la dinámica de la reforma constitucional en Amparo Casar, María, “El
INICIO

fetichismo constitucional”, nexos, México, febrero de 2013.

2 Véase, por ejemplo, Valadés, Diego, La Constitución reformada, UNAM, México, 1987, p. 19;

Carpizo, Jorge, “México: ¿hacia una nueva Constitución?”, en Hacia una nueva
constitucionalidad, UNAM, México, 1999, p. 86.

3 Salazar Ugarte, Pedro, “Sobre la democracia constitucional en México (pistas para

arqueólogos)”, en Política y derecho. Derechos y garantías. Cinco ensayos latinoamericanos,

Fontamara, México, 2013, p. 99.

4 Casar, María Amparo e Ignacio Marván, Pluralismo y reformas constitucionales en México,

1997-2012, CIDE, México, 2012 (División de Estudios Políticos, Documento de Trabajo núm.
247), pp. 2 y ss.; sobre la extensión de la Constitución provisional de Sudáfrica (1993),
Schauer, Frederick, “Constitutional Invocations”, Fordham Law Review, vol. 65, 1997, p. 1295.

5
5 Tarr, G. Alan, Comprendiendo las constituciones estatales (trad. de Daniel A. Barceló Rojas),

UNAM, México 2009, pp. 13 y ss.

6 En México se han realizado hasta la fecha dos encuestas nacionales sobre cultura

constitucional, en 2003 y 2011. Véase Concha, Cantú, Hugo A., Héctor Fix-Fierro, Julia Flores
y Diego Valadés, Cultura de la Constitución en México. Una encuesta nacional de actitudes,
percepciones y valores, UNAM, México, 2004. Los resultados de la segunda encuesta pueden
consultarse en http://www.juridicas.unam.mx/invest/areas/ opinion/EncuestaConstitucion/.
Las dos encuestas son similares y comparables en muchas de sus preguntas.

7 Häberle, Peter, El Estado constitucional, UNAM, México, 2001, passim.

8 Véase el resumen del debate en Cárdenas Gracia, Jaime, En defensa del petróleo, UNAM,

México, 2009, pp. 123 y ss., particularmente en pp. 135 y ss.

9 Véanse los trabajos reunidos en Hacia una nueva constitucionalidad, México, UNAM, 1999.

10 Valadés, Diego, El control del poder, UNAM, México, 1998, p. 410.

11 Koller, Heinrich y Giovanni Biaggini, “La nueva Constitución federal suiza. Una visión

general de las novedades y los aspectos más destacados”, Teoría y realidad constitucional,
núms. 10-11, Madrid, 2002-2003, p. 612.

12 Fix-Zamudio, Héctor, “Hacia una nueva constitucionalidad. Necesidad de perfeccionar la

reforma constitucional en el derecho mexicano. Las leyes orgánicas”, en Hacia una nueva
constitucionalidad, cit., pp. 191-228. Un estudio más amplio es el de Sepúlveda, Ricardo, Las
leyes orgánicas constitucionales: el inicio de una nueva constitucionalidad en México, UNAM-
Porrúa, México, 2006.

13 La cultura constitucional de las elites gobernantes responde, claramente, al modelo que

Michel Troper denomina la “Constitución como norma”. Véase Troper, Michel, “La máquina
y la norma. Dos modelos de Constitución”, Doxa, vol. 22, Alicante, 1999, pp. 331-347.

14 López Ayllón, Sergio, Las transformaciones del sistema jurídico y los signficados sociales del

derecho en México. La encrucijada entre tradición y modernidad, UNAM, México, 1997, cap.
V.

2014 Febrero, Ensayo.